Lessons learned New Orleans ‘Als het tóch gebeurt’ Bestuurlijke conferentie 31 mei 2006
Verslag
van de conferentie
Inleiding Op 31 mei 2006 vond in het Kurhaus in Scheveningen het goedbezochte congres Lessons Learned New Orleans plaats. Tijdens de conferentie stond de vraag centraal welke Amerikaanse lessen omtrent de orkaan Katrina in Nederland kunnen worden toegepast. De organisatie van het congres was in handen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing. Onder de aanwezigen waren de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, commissarissen der koningin, burgemeesters, dijkgraven en afgevaardigden van de operationele diensten. Doel van deze conferentie was de bestuurlijke aandacht te mobiliseren en deze vast te houden met een ‘Agenda voor de Toekomst’, waarvan een eerste concept tevoren aan de deelnemers was toegezonden. Deze ‘Agenda voor de Toekomst’ bevat actiepunten die nodig zijn Nederland beter voor te bereiden op de respons - de hulpverlening tijdens een werkelijke crisis - en nazorg bij een grootschalige overstroming. Want ondanks een veelheid aan waterkeringen, sluizen en preventieve maatregelen op het gebied van watermanagement, valt nimmer de kans uit te sluiten dat het onder extreme weersomstandigheden tóch een keer misgaat. Tijdens de congresmiddag legden diverse sprekers dan ook de vinger op de zere plek: Nederland voelt zich weliswaar veilig achter de dijken, maar hoe goed is Nederland voorbereid op een situatie waarbij het tóch misgaat? De effectiviteit van de crisisbestrijding ligt juist in de samenhang tussen de schakels pro-actie, preventie, preparatie, respons en nazorg die tezamen de veiligheidsketen vormen.
Filmimpressie van orkaan Katrina Na een kort openingswoord door dagvoorzitter Jaap van der Ploeg, interim-manager Algemene Bestuursdienst Rijksoverheid, wordt een fragment uit Zembla getoond over de catastrofe die de orkaan Katrina in augustus 2005 in New Orleans en omgeving heeft achtergelaten. Aansluitend volgt een compilatie die beeldend weergeeft wat de problemen in Nederland zijn bij een onverhoopte dijkdoorbraak. In de animatie bedreigt het water de laaggelegen Vinexwijken in de Randstad. De Vinexwijk Ypenburg ligt op -3 meter N.A.P., de Hoofddorpse wijk Floriande ligt op -4.5 meter N.A.P., evenals de nationale luchthaven Schiphol. De aanwezigen beseffen dat een dergelijke overstroming grote fysieke en organisatorische problemen met zich mee zal brengen, onder meer door het groot aantal mensen dat moet worden geëvacueerd over de rijkswegen die voor een groot deel onder zeespiegelniveau zijn aangelegd. Daarnaast zal een grootschalige evacuatie in Nederland ingrijpende maatschappelijke emoties teweegbrengen.
Katrina in New Orleans Tom Podany, namens het US Army Corps of Engineers betrokken bij de coördinatie van de bestrijding van de ramp in New Orleans, neemt de aanwezigen mee naar de verwoestende orkaan Katrina. Hij spreekt over de ontreddering en de uitzichtloosheid van de reddingsoperatie. De enorme chaos na de ramp. En de enorme hersteloperatie die tot op de dag van vandaag voortduurt. Podany deelt een aantal lessen met het publiek: 1. Communicatie: het normale telefoonverkeer viel tijdens de ramp uit. Podany raadt aan om vooraf de afspraken met belangrijke partners (zoals nutsbedrijven, vervoersbedrijven) te maken, om niet afhankelijk te zijn van de communicatie op het moment dat het mis gaat. Verder raadt hij onder meer aan om camera’s op strategische locaties op te stellen, zodat crisisruimten tijdens de storm zicht houden op de ontwikkelingen in het gebied. 2. Opslag van materialen: na de ramp met Katrina bleken veel materialen en machines onbruikbaar of onbereikbaar door de overstromingen. Podany raadt aan om vooraf goed na te denken over strategische locaties waar hulpmiddelen als bulldozers, shovels en zandzakken worden geplaatst in afwachting van de storm. Het Army Corps of Engineers heeft in New Orleans 25.000 zandzakken à 1.350 kg per stuk nodig gehad om de gaten in de dijken te dichten. Deze zandzakken moesten over lange afstanden worden aangevoerd, waardoor het dichten van de gaten langer duurde dan wenselijk was. 3. Leegpompen: beoordeel of kritieke pompen en gemalen niet kunnen worden getroffen bij een dijkdoorbraak en tref zonodig voorzieningen. Voorkomen moet worden dat het stijgende water de gemalen tijdens een dijkdoorbraak onklaar maakt. 4. Herstel van wegennet: in de praktijk blijkt het herstel van het wegennet de nodige tijd in beslag te nemen. Wegen en bruggen moeten worden geïnspecteerd en hersteld voordat deze opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. De herstelwerkzaamheden werden in eerste instantie onderschat. De website van de Army Corps of Engineers, district New Orleans is terug te vinden op http://www.mvn.usace.army.mil/
5. Voorbereiding crisisteams: als laatste les geeft Podany mee dat het zinvol is om vooraf te oefenen en de taken en verantwoordelijkheden in de teams door te spreken met alle betrokkenen. De ervaring leert dat, als de ramp tóch gebeurt, betrokkenen beter in het crisisteam functioneren wanneer zij vooraf tijd en ruimte hebben gehad om orde op zaken te stellen. Afrondend geeft Podany aan dat het een belangrijke les is om te constateren dat, ongeacht de inzet van de hulpverleners, de snelheid van de herstelwerkzaamheden nooit kan voldoen aan de hoge verwachtingen van getroffen burgers. In New Orleans duurde het 43 dagen voordat de gaten in de dijken waren gedicht en 950 miljard liter water uit de stad was gepompt. “Er werd met man en macht gewerkt. Maar zelfs als het leegpompen in vijf dagen was gelukt, was het in de ogen van veel burgers nog niet snel genoeg gegaan”, aldus Podany.
‘Katrina’ in Nederland Na Tom Podany komt Eelco Dykstra aan het woord. Dykstra is professor internationaal crisismanagement aan de George Washington University en regelmatig auteur in de Nieuwsbrief Crisisbeheersing van het ministerie van BZK. Hij introduceert Tom Davis, voorzitter van de Government Reform Committee van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden. Via een videoboodschap benadrukt Davis de vele lessen die uit de nasleep van Katrina kunnen worden getrokken. “Katrina was not only a national disaster, but also a disaster of preparation and human suffering. The time to repair the roof is when the sun is shining”, aldus Davis. Hij benadrukt de vele overeenkomsten van de Nederlandse delta en de manier waarop New Orleans tegen het water strijdt. Hij steekt de hand uit om de samenwerking tussen Amerika en Nederland te intensiveren en onderling de lessen op het gebied van water management en crisisbeheersing te delen. Dykstra vraagt aandacht voor de kracht van de storm Katrina. Een stormfront van 400 kilometer breed en windsnelheden tot 260 kilometer per uur zijn voor Nederlandse begrippen onvoorstelbaar. Ook de schade is volgens Dykstra van een ongekende omvang. Waar de financiële schade na de aanslagen van 11 september op 40 miljard dollar werd geschat, lopen de schattingen naar aanleiding van Katrina op tot 200 miljard dollar. Wanneer Katrina zich in Nederland zou hebben voorgedaan, zou rekening moeten worden gehouden met een scenario waarbij het hart van de Nederlandse economie jarenlang stil zou komen te liggen. Aan de hand van het eindrapport van de commissie-Davis staat Dykstra stil bij de scheiding tussen ‘beleid’ en ‘praktijk’. Op tal van fronten blijkt volgens hem dat beleidsmakers in de voorbereiding te weinig affiniteit hebben met de operationele praktijk van crisisbeheersers en rampenbestrijders. Dykstra waarschuwt de congresgangers tot slot om de ogen niet te sluiten, door te denken dat rampscenario’s als Katrina zich in Nederland niet voordoen. Dykstra: “Blijf uitgaan van het onverwachte. Uiteindelijk bevatten de beste realistische scenario's de meest onrealistische elementen.”
De Nieuwsbrief Crisisbeheersing is te downloaden via de website http://www.minbzk.nl/veiligheid/crisisbeheersing/publicaties Voor meer achtergrondinformatie wordt verwezen naar de Katrina-sectie op de website van Tom Davis (http://tomdavis.house.gov/cgi-data/news/files/209.shtml)
Beeldvorming zeeoverstroming Na Dykstra is het podium voor Matthijs Kok, directeur van HKV Lijn in Water. Kok vertaalt de effecten van de orkaan Katrina naar de Nederlandse situatie. Hij presenteert een doorbraakscenario, waarbij een gelijktijdige doorbraak bij Monster, Katwijk en de Rotterdamse Alexanderpolder plaatsvindt onder een bijzondere combinatie van springvloed en extreme weersomstandigheden. In het scenario, dat eerder ook tijdens de voorbereidende werkconferenties van Lessons Learned New Orleans is getoond, komt Kok tot de volgende bevindingen: • 1.200 vierkante kilometer land loopt onder, • de schade bedraagt 100 miljard euro, • 1,7 miljoen mensen worden door de watervloed getroffen, en • ca 150.000 mensen kunnen niet op tijd evacueren en zullen de ramp niet overleven. Kok tekent daarbij aan dat een doorbraak op een andere locatie logischerwijs een ander scenario zal opleveren. Ondanks de schokgolf die de rampspoed bij het publiek teweegbrengt, biedt Kok een lichtpuntje met zijn nietsontziende scenario. “Ook bij dit extreme scenario zijn er in de Randstad gebieden die níet onderlopen, zoals het duinengebied en andere hooggelegen gronden langs de kust. Dat is een nieuw inzicht en geeft mogelijkheden om groepen burgers binnen de Randstad te evacueren. De Deltacommissie is indertijd uitgegaan van een badkuipeffect, waarbij de gehele Randstad als een badkuip vol zou lopen. Dat blijkt niet het geval te zijn.”
Risicobeleving in Nederland Na Matthijs Kok neemt dagvoorzitter Jaap van der Ploeg de deelnemers mee naar de uitkomsten van een onderzoek onder burgers over Risicobeleving in Nederland, dat in opdracht van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) van het ministerie van BZK is uitgevoerd. In een vraaggesprek met Peter van Dolen, hoofd van het ERC, komt naar voren dat mensen die in het recente verleden (van 1993 tot nu) in verband met overstromingsrisico’s zijn geëvacueerd, in grote meerderheid opnieuw hun boeltje zouden oppakken als zij daartoe worden opgeroepen. De Nederlandse bevolking kampt niet met ‘evacuatiemoeheid’, zoals die wel eens beschreven wordt. Voorts blijken Nederlanders zich significant meer zorgen te maken om een overstroming dan om terrorisme. Een overstroming acht men vier tot acht keer waarschijnlijker dan een terreuraanslag. Mensen die langs de grote rivieren wonen, maken zich de grootste zorgen om overstromingen. Voorts blijkt dat 80% van de Nederlanders de gemeente als belangrijkste spreekbuis beoordeelt, om hen te informeren over risico’s, de aanpak ervan en aanstaande evacuaties. De provincie en de waterschappen worden bij dreigende overstromingen als andere belangrijke informatiekanalen beschouwd.
In het kader van Veiligheid Nederland in Kaart is recent een nader onderzoek uitgevoerd naar de kansen op en gevolgen van overstromingen in Nederland (http://www.verkeerenwaterstaat.nl/object/?lc=nl&tb=Object&id=647) Het onderzoek is terug te lezen op de website van het Expertisecentrum Risico- en Crisis communicatie (http://www.risicoencrisis.nl/)
Introductie van de ‘Agenda voor de toekomst’ Na de pauze neemt Hans Dijkstal, oud-vice-premier en oud-minister van BZK het voortouw bij het programmaonderdeel de ‘Agenda voor de Toekomst’. Deze agenda is tot stand gekomen nadat in drie werkconferenties de thema’s rond overstromingsrisico’s zorgvuldig zijn besproken met deskundigen en bestuurders van diverse kennisinstellingen, operationele diensten, gemeenten, waterschappen, provincies en ministeries. De werkconferenties belichtten de thema’s Communicatie en bevolkingszorg (werkconferentie I), Planvorming en scenario-ontwikkeling (werkconferentie II) en Aansturing crisis en herstel (werkconferentie III). Hans Alders, Commissaris van de Koningin in Groningen, Peter Cammaert, burgemeester van Velsen en Annelore Roelofs, directeur Brandweer en GHOR Ministerie van BZK geven op het congres een terugkoppeling van de uitkomsten van drie werkconferenties en lichten gedrieën de ‘Agenda voor de Toekomst’ toe. I. Realistische scenario’s: In de planvorming is het wenselijk om rekening te houden met – voor Nederland – realistische scenario’s. Zo wordt het niet zinvol geacht wanneer Nederland zich voorbereidt op stormen van 250 kilometer per uur, terwijl de sterkste storm in Nederland maximale windstoten van 160 kilometer per uur kende. De scenario's zijn nodig als uitgangspunt voor de planvorming en het maken van afspraken tussen betrokken partijen. II. Veiligheidsregio’s: De veiligheidsregio’s zullen als scharnierpunt in de aanpak van crises in het algemeen en derhalve ook van grootschalige overstromingen fungeren. De besturen van de veiligheidsregio’s gaan de dijkgraven bij de besluitvorming in geval van overstroming betrekken. Het huidige wettelijke instrumentarium en de toekomstige rol van het bestuur van de veiligheidsregio zijn naar verwachting toereikend om ook crises bij overstromingsrisico’s aan te sturen. III. Plan per Veiligheidsregio & Landelijk Plan: Planvorming is nodig voor diverse processen, van communicatie tot en met nazorg. In een regionaal plan moet tot uitdrukking komen wat de veiligheidsregio zélf aankan. In aanvulling daarop zal een landelijk plan moeten worden vastgesteld dat ingaat op de landelijke bijstand, bijvoorbeeld rondom de evacuatieproblematiek en de beveiliging van vitale objecten. IV. Landelijk expertiseteam: Een landelijk team wordt ingesteld dat kennis en kunde van bijvoorbeeld KNMI, universiteiten enz. bundelt en analyseert en aan de hand daarvan, op afroep, de regionale beleidsteams adviseert tijdens een crisissituatie. Het landelijk expertiseteam weet tevens private partijen en experts in binnen- en buitenland aan zich te binden. V. Landelijk oefenen: Betrokken partijen gaan integraal oefenen in een meerjaarlijkse cyclus. Er komen integrale oefeningen met alle betrokken partijen, waarbij specifieke aandacht uitgaat naar het oefenen en/of nabootsen van evacuaties en opschalingsprocedures in de besluitvorming. Veiligheidsregio’s die deel uitmaken van een zelfde dijkring prepareren zich op overstromingsrisico’s door gezamenlijk te oefenen. VI. Nazorgstrategie: De ervaring leert dat de implicaties van een overstroming worden onderschat. Bij een grote ramp als in New Orleans is de nazorg zeer omvangrijk en wordt deze gekenmerkt door een lange doorlooptijd. Planvorming over het weer op
gang brengen van de samenleving is noodzakelijk. Daarbij gaat het om zaken als eten, drinken, woonruimte, psychosociale opvang en dergelijke. Bepleit wordt dan ook voor onderzoek naar de nafase om inzicht te verkrijgen in de maatregelen die zinvol vooraf genomen kunnen worden. VII. Risicocommunicatiestrategie: Er wordt een risicocommunicatiestrategie ontwikkeld die rekening houdt met de wensen op lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio), provinciaal en landelijk (BZK/VenW) niveau. Hiermee wordt beoogd om door alle lagen van de overheid heen een consistente boodschap uit te dragen over het overstromingsrisico in Nederland en de maatregelen die burgers en bedrijven zelf kunnen nemen om voorbereid te zijn op een overstroming. Het gaat om het schetsen van handelingsperspectieven voor burgers en bedrijven en het aanreiken van een concrete hulpmiddelen. VIII. Crisiscommunicatiestrategie: Een veiligheidsregio stemt met naburige veiligheidsregio’s a. hoe de crisiscommunicatie verloopt bij (dreigende) overstroming van een of meerdere dijkringen. Hierbij wordt vastgelegd wie vanuit de bestuurlijke hoek optreedt als woordvoerder indien een dijkring die in meerdere regio’s (of provincies) ligt wordt getroffen, en hoe wordt toegewerkt naar eenduidige crisiscommunicatie richting burgers. IX. Taskforce: Tot slot dient er een taskforce te komen, die leiding geeft aan de uitvoering van deze acties en de voortgang bewaakt.
Discussie over de ‘Agenda voor de toekomst’ In de discussie met de zaal worden diverse aandachtspunten genoemd. Hans Oosters, dijkgraaf van het hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard (waarin de Alexanderpolder ligt), pleit voor voldoende sterke primaire zeekeringen omdat “voorkomen beter is dan genezen”. Dick Fundter, Lector Veiligheid aan de Hogeschool Zeeland, vraagt aandacht voor de borging van alle kennis die rond het thema voorbereiding op overstromingen wordt opgedaan. In een reactie geeft Hans Alders aan dat het mede dáárom belangrijk is om juist op landelijk niveau te borgen dat de regio’s hetzelfde stramien volgen, vergelijkbare methodieken hanteren, zich op dezelfde aannames uit een realistisch scenario baseren en de opgedane kennis onderling uitwisselen. Rob Brons, regionaal brandweercommandant van de regio Haaglanden, waarschuwt vanuit zijn operationele achtergrond voor de persoonlijke betrokkenheid van de hulpverleners. Hij verwijst naar de crisis rond de zware regenval in het Westland, waarbij vrijwillige brandweerlieden die tevens tuinder waren, moesten kiezen tussen het redden van hun eigen bedrijf en het bieden van hulp via de vrijwillige brandweer. Commissaris van de Koningin van de provincie Zuid-Holland, Jan Franssen, vraagt om een afbakening van de rol van de centrale overheid. “Wat is de functie van het landelijke plan, wanneer de veiligheidsregio een belangrijk ankerpunt is?”, zo vraagt hij zich af. Hij waarschuwt ervoor dat de landelijke overheid niet in de verleiding moet komen zich te zeer met de operationele uitwerking in de regio bezig te houden. Henk Geveke, directeur Crisisbeheersing van het ministerie van BZK, onderstreept dat het nodig is om met oefeningen de taken en rollen van alle partners te oefenen. “Een terreurscenario is complex om op te lossen. Maar een hoogwaterscenario is mogelijk nog complexer. De verleiding bestaat dat het team zich gaat richten
op de directe waterschade, terwijl neveneffecten uit het oog worden verloren. Het is goed om te simuleren wat de lekken zijn in de systemen, hoe wij omgaan met de impact op vitale objecten en de collectieve stress die onder de bevolking ontstaat wanneer het water dreigt”, aldus Geveke.
Interview met de bewindslieden Tot slot vraagt de dagvoorzitter in een interview met minister Johan Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en staatssecretaris Melanie Schultz van Haegen van Verkeer en Waterstaat wat hun reactie is op de ‘Agenda voor de Toekomst’. Zij geven aan dat de veiligheidsregio de spil in het web is en via interregionale afstemming en planvorming moet worden gewerkt aan de veiligheid binnen de dijkringen, die niet altijd congruent zijn met de veiligheidsregio’s. Voorts zegt minister Remkes toe dat in 2008 een grote landelijke oefening met het kaliber van de terreuroefening Bonfire zal worden georganiseerd. In deze oefening zullen de overstromingsscenario’s, zoals die onder leiding van de Taskforce zullen worden opgesteld, centraal staan. Het is evident dat een oefening in deze opzet pas toegevoegde waarde heeft na een zorgvuldige en samenhangende voorbereiding van alle aspecten die deel uitmaken van de ‘Agenda voor de toekomst’. Beide bewindslieden stellen zich met overtuiging achter de ‘Agenda voor de Toekomst’, inclusief de in de discussie aangereikte aandachtspunten. Zij bepleiten dat de Taskforce snel wordt opgericht, om de agendapunten uit te werken en op korte termijn om te zetten in concrete activiteiten. Beide bewindslieden benadrukken dat niet alleen de overheden veel werk moeten verzetten. Ook burgers moeten bewuster omgaan met het risico van een overstroming. “De burger moet zich weer bewuster worden van de unieke situatie die wij hier in Nederland met z’n allen hebben gecreëerd. Vroeger was de opkamer van de herenboer altijd wat hoger gelegen dan de rest van het huis. De pompen lagen op zolder. Tegenwoordig wonen we allemaal achter de dijk in een Vinexwijk en heeft niemand meer enig besef waar ze wonen en wat ze in geval van een overstroming moeten doen. Het besef is weg. In het belang van hun eigen veiligheid moeten mensen weer bewuster worden gemaakt van de risico’s. Tegelijkertijd moet ook de overheid hand in eigen boezem steken. De enige plaatsen waar nog kan worden gebouwd, zijn de laaggelegen polders. Wellicht kan de overheid stimuleren dat er creatieve mogelijkheden worden gezocht om eventuele schade bij overstromingen te kunnen beperken”, aldus Schultz van Haegen. Afsluitend voegt minister Remkes toe: “Er is nog veel te doen, maar er is ook al veel gedaan. Het ERC is opgericht en heeft vandaag een risicocommunicatiestudie gepresenteerd. De civiel-militaire samenwerking is mede met het overstromingsscenario in het achterhoofd opgezet. De ‘Agenda voor de Toekomst’ is een goede impuls om er vaart achter te zetten.”
Verslag: Wouter Jong, Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing
