Special. Lessons learned New Orleans

Special

Lessons learned New Orleans “Als het tóch gebeurt...” Conferentie 31 mei 2006

Inhoud Voorwoord

3

Orkaan Katrina • Nico de Gouw, New Orleans, volgelopen valkuil voor klassieke crisiscommunicatie (september 2005) 4 • Eelco H. Dykstra, Eerste lessen na Katrina: hoe goed is ‘goed genoeg’? (september 2005) 7 • Eelco H. Dykstra, Kenniscentra en Homeland Security “Knowledge, meet Hurricane Katrina…” (oktober 2005) 11 • Hans Balfoort en Hermine Erenstein, Orkaan Katrina: belangrijkste lessen voor de Nederlandse crisisbeheersing (november 2005) 15 • Eelco H. Dykstra, OH, Katrina! De Amerikaanse politiek re(a)geert: toneelspel of waarheidsvinding? (maart 2006) 18 Klimaatveranderingen • Rob van Dorland, Klimaatveranderingen in de toekomst (april 2005) • Xander Olsthoorn, Gevaarlijke klimaatverandering: 5 meter stijging van de zeespiegel (juni 2005)

23 26

Rampenbeheersingsstragie overstromingen Rijn en Maas • Nils Ligthart en Erik Pool, Kabinetsstrategie rampenbeheersing overstromingen Rijn en Maas (juli 2004) 28 • Bas Jonkman, Han Vrijling en Marcel Stive, Is de Nederlandse rampenbestrijding voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen? (april 2005) 30 • Nils Ligthart, Overstromingsrisico’s: aanvullende organisatorische maatregelen nodig (november 2005) 32 • Risicokaart rampenplannen overstromingen (september 2005) 33 • Ira Helsloot en Lisette Heuer, Voorbereiding rampbestrijding overstromingen – multidisciplinaire samenwerking nog onder de maat (november 2005) 34 • Sjoerd Hoornstra en Nils Ligthart, Onderzoek rampenstrategie Rijn en Maas afgerond (mei 2006) 36 Evacuatie en informatievoorziening • Pieter Jan Mersie en René Windhouwer, Vijf aanbevelingen voor een succesvolle evacuatie (juli/augustus 2005) 38

• Maaike Ritzen, Hoogwaterinformatie bij rampenbestrijding (maart 2006) 40 • Bas Kolen, Evacueren kun je leren! (mei 2006) 42 Nieuw waterbeleid • Vier vragen aan: Sybe Schaap, voorzitter Unie van Waterschappen (september 2005) 45 • Margreeth Bosker, Omgaan met de risico’s van water (september 2005) 46 • Kees Poot en Cees van Westen, Nieuwe inzichten in overstromingsrisico’s (maart 2006) 48 • Trudes Heems en Baukje Kothuis, De tijdgeest als veilig heidsrisico voor waterbeheer: over het belang van sociaal culturele aspecten bij crisisbeheersing (mei 2006) 50 • Vier vragen aan: Marc Dierikx, DG Water(maart 2006) 54 Internationaal • Eelco H. Dykstra: De tsunamiramp: hoe nu verder? (januari 2005) 55 • Georg Frerks: De relevantie van de tsunami voor de Nederlandse crisisbeheersing: observaties bij een ramp (januari 2005) 56 • Leren leven met overstromingen – Internationaal Symposium Hoogwaterbescherming (juni 2005) 57 • Clare Johnson, Edmund Penning-Rowsell en Sylvia Tunstall, Crises als katalysator voor aanpassing: ‘human response’ op grote overstromingen in het Verenigd Koninkrijk (juni 2005) 60 Varia • Marieke Oosthoek, Interbestuurlijke follow-up droogte (september 2003) • Johan de Visser, Commissie Houben en de casus Wilnis (maart 2005) • Gerard van Vliet, Handreiking bij watertekort en warmte (juli-augustus 2005) • Nederlandse hulp bij overstroming Suriname (mei 2006) • Eelco H. Dykstra, Toetsing en kwaliteit in crisisbeheersing “You cannot manage what you cannot measure” (mei 2006)

62 63 64 67

68

2

Nieuwsbrief Crisisbeheersing Special “New Orleans”

Johan Remkes,

Melanie Schultz van Haegen,

Minister van Binnenlandse

Staatssecretaris van Verkeer

Zaken en Koninkrijksrelaties

en Waterstaat

Voorwoord De beelden van orkaan Katrina en de overstroming in New Orleans in augustus 2005 staan ons nog allemaal op het netvlies gebrand. Maar ook de recente overstromingen die in Midden-Europa en Suriname hebben plaatsgevonden hebben diepe wonden en emoties veroorzaakt die nog jaren zullen doorwerken in de betrokken lokale gemeenschappen en daarbuiten. Iedere bestuurder die met een (grootschalige) overstroming te maken zou kunnen krijgen, zal zich in die periodes vaker hebben afgevraagd: “Wat als dit in Nederland gebeurt…..”. Komt onze hulpverlening snel genoeg op gang? Wanneer wordt er geëvacueerd? Wie beslist waarover? Hoe loopt de communicatie dan? Welke impact heeft dat op de bevolking? Immers, het onvoorstelbare kan ook hier gebeuren. Op woensdag 31 mei 2006 organiseren de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Verkeer en Waterstaat een conferentie over de te trekken lessen naar aanleiding van de ramp in New Orleans. Dit gebeurt in samenwerking met het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, een netwerk van burgemeesters dat als doel heeft om van elkaar te leren bij crisisbeheersing. Momenteel gebeurt er al veel om Nederland te beschermen tegen de hogere waterstanden die de komende jaren worden verwacht. Toch is een overstroming nooit geheel uit te sluiten. Het doel van de conferentie is om de bestuurlijke aandacht te mobiliseren en vast te houden door een “Agenda voor de Toekomst” op te stellen. Deze agenda omvat acties, die nodig zijn om Nederland goed voor te bereiden op de respons en nazorg bij een grootschalige overstroming. Ter gelegenheid van de conferentie verschijnt deze special van de maandelijkse Nieuwsbrief Crisisbeheersing met artikelen over overstromingsrisico’s. De bijdragen zijn per thema gerangschikt op volgorde van oorspronkelijke publikatie. Wij hopen dat de bijdragen in deze special de urgentie ondersteunen en daarmee van nut zijn bij het vaststellen van de Agenda voor de Toekomst als voorbereiding op een grootschalige overstroming.

37


De berichten in de eerste weken van de ramp zijn, meer nog dan de beelden uit New Orleans, adrenaline voor de communicatieprofessional. De etalage van zo ongeveer alle valkuilen in de crisiscommunicatie stroomt vol: klassieke chaosrespons, onzichtbare hulpverlening, over elkaar heen buitelende en ruziënde overheden, radeloze slachtoffers, 'blame and claim', een gigantisch mediaspektakel. Ieder zappende wereldburger moet het onvermogen van de Amerikaanse overheid voelen. Zo zeer zelfs dat het sinds 9/11 zelfredzame 'Westen' van zijn voetstuk valt. Het toch al sterk gepolariseerde politieke Amerika zal de orkaan Katrina nooit meer vergeten. En er lijkt zoveel band met Nederland, dat het ook ons nog jaren zal bezig houden. Amerikaanse media, deskundigen en politici komen onze Delta(werken) overspoelen voor een lesje waterhuishouding. President Bush, gouverneur Blanco en burgemeester Nagin inspecteren het zwaar getroffen New Orleans.

Maar laten we oppassen voor zelfgenoegzaamheid.

New Orleans, volgelopen valkuil voor klassieke crisiscommunicatie Ontreddering Media-analyses van 'Katrina' leiden in eerste instantie tot een beeld dat het natuurgeweld in die laatste augustusdagen in Louisiana met de te verwachten, gebruikelijke schade weerstaan is. Dat het meevalt met de onheilspellende waarschuwingen. Dat de circa honderdduizend stedelingen, die niet aan de gevraagde evacuatie meedoen en in New Orleans blijven, toevallig het gelijk aan hun zijde krijgen. Totdat het water van de Mississippi voor een overval in de rug zorgt en jan en alleman ongemeen hardvochtig verrast. Met rampspoed en noodlot, ontreddering, verslagenheid en woede als gevolg. Het lukt de autoriteiten en hun communicatieadviseurs niet een overtuigend mediabeeld te vestigen over “De Aanpak Na Katrina.” Wel geeft een analyse van de derde week 'after Katrina' aan dat president Bush stukje bij beetje verloren terrein terug wint. Misschien de verdienste van strategische ghostwriting? Hij lijkt zichzelf de regie in handen te spelen. Hulpverlening Wat overheerst in de media in de eerste week is dat de

4

reddingsacties zeer traag op gang komen. Zo blijft in de eerste dagen volstrekt onduidelijk waar de geëigende hulpdiensten zijn en wat ze doen. Het is toch een stelregel om in de boodschappen van de eerste uren altijd als autoriteit/hulpverlener zichtbaar te maken en te blijven vertellen wat je aan chaos en onheil aangetroffen hebt, wat je daartegen aan het doen bent en wat je nog meer wilt gaan doen. Zoals bij voorbeeld meer bootjes, helikopters en busvervoer regelen om daklozen alsnog naar droog gebied te evacueren. En omzien naar voedsel, drinkwater en medicijnen. Je vertelt dan toch eveneens waartoe je nog niet op korte termijn in staat bent; immers iedereen wil natuurlijk alles snel en tegelijk… Ook is het van belang duidelijk te maken wat de slachtoffers / getroffenen het beste kunnen doen. We noemen dat handelingsperspectief bieden, ook al kunnen ze dat misschien niet zelf waarnemen. Dan komt het wel terecht bij de verwanten en de buitenwereld. Je kunt dus vooraf scenario's opstellen die aangeven hoeveel reddingscapaciteit je in een bepaald tijdsbestek met concrete middelen aankunt. Als het ware Maatramp-profielen.


Eigen organisatie Daar staat een 'menselijke maat' tegenover. Niet vergeten mag worden dat veel personen die een rol in de hulpverlening hebben, nu zelf slachtoffer van de ramp zijn of voorrang geven aan het redden van gezins- of familieleden en eigen huis en haard. De trage hulp is waarschijnlijk verklaarbaarder dan het klinkt, want ook de huisvesting van veel van die hulporganisaties is verwoest of overstroomd. Of misschien kampen ze met onbruikbaar materieel en defecte communicatie- en verbindingsmiddelen. Mogelijk is ook de eerstverantwoordelijke stadsbestuurder, burgemeester Nagin, tegen een tekort aan capabel personeel en hulpmiddelen aangelopen. In ieder geval heeft hij er bewust voor gekozen om in New Orleans te blijven, terwijl iedereen evacuatie geadviseerd is. Mede daardoor is hij nauwelijks in staat geweest in zijn eigen gemeente als de vereiste rampcoördinator te fungeren. De les hiervan is dat je als autoriteit zorgt dat capabele mensen, materieel en faciliteiten tot jouw beschikking blijven, desnoods in een andere plek dan je eigen vertrouwde crisiscentrum. En de vraag blijft natuurlijk ook hoe communicatieprofessionals het zullen doen als zich iets vergelijkbaars in onze directe woon- en werkomgeving voordoet met groot gevaar voor eigen lijf en leden… Maatregelen zijn er om uit te voeren. Als er in de voorbereiding weloverwogen scenario's bedacht en

5

afgesproken zijn om onheil of erger te voorkomen, dan moet je in die gevallen dat het speelt, er ook voor zorgen dat de maatregelen tot uitvoering komen. Dat betekent van twee kwaden de minst kwade kiezen, en dan is evacueren dus zonder pardon evacueren. Of het voorbereidingsscenario is nodig of dat is het niet. Als het nodig is en wanneer je daar de risicocommunicatie bij organiseert, dan moet je in voorkomend geval ook “B” zeggen en doen wat het beste is om erger te voorkomen. Dat kan tot politie-inzet en handhaving leiden, maar dat is achteraf bezien bij Katrina nog harder nodig geweest. Immers, dit doemscenario van doorbrekende dijken en watersnood in stad en streek is blijkbaar al lang voorspeld en zelfs in rampenplannen vastgelegd. Als overheid is het noodzakelijk telkens heel duidelijk te maken welke risico's je wel wilt afdekken, welke niet, en wat mensen kunnen doen als het onverhoopt toch een keer mis gaat…! En dit moet ook gelden voor mensen die bijvoorbeeld geen eigen vervoer hebben, maar wel snel de eigen omgeving moeten verlaten. Hoe organiseer je zoiets en wie moet dat doen? Nu is er een beeld ontstaan van “als het kalf verdronken is, dempt men de put…!”. Aantallen slachtoffers, variërend tussen enkele honderden en meer dan tienduizend. Ook zo'n klassiek thema wat op en neer geslingerd is op opportunistische of gespeelde gronden. Omdat niemand er iets zinnigs over kan zeggen, omdat niemand precies weet hoeveel mensen al vrijwillig vertrokken zijn, omdat niemand registratielijsten >>>


gecoördineerd is gaan opstellen (misschien is dat niet te doen voor een gebied ongeveer zo groot als Nederland), of omdat het voor het afdwingen van nationale hulpverlening goed uitkomt een hoge slachtofferscore op te voeren. Denk hierbij ook eens aan het tankwagenongeval in 2003 op de A2 bij Eindhoven, als de lokale overheid een groot risico-effect op de directe omgeving etaleert om en passant de politieke druk en rijkssteun voor een veiliger autoweg langs de stad te vergroten. Gegoochel met aantallen slachtoffers leidt in ieder geval tot relativerende gevoelens in de publieke opinie bij eventuele volgende calamiteiten. Afstemming Het bovendrijvende beeld uit de media is het schrijnende gebrek aan daadkracht en afstemming: wie moet wat doen en wie heeft in die eerste dagen iets gedaan? De stad (gemeente), de regio (staat, gouverneur Blanco), het land (federale regering) of Washington (president Bush). Normaliter houdt de burgemeester in het belang van zijn inwoners de touwtjes in handen; vergelijk Giuliani in New York en Livingstone in Londen. Nu zijn de scheldpartijen van Nagin richting de president als wapenfeit blijven hangen met een negatief accent op de budgetten voor de Irak-oorlog. Maar daarmee red je geen drenkelingen…! Toch racisme of (partij)politieke belangen? Misschien is het georganiseerde suggestie vanuit belangentegenstellingen, maar sommige commentatoren en critici willen doen geloven dat de arme, overwegend zwartbevolkte staten aan de Golfkust van gering electoraal belang zijn voor de republikeinse regering. Na een dag of tien ontstaan ontkennende, tegenovergestelde reacties, die mede gevoed worden door de miljarden hulp die president Bush redelijk vlot weet te organiseren. Maar hoe dan ook, niemand kan die beeldvorming wegwerken van de eerste dag(en) dat de hulpverlening uiterst traag, niet professioneel op gang is gekomen. Om nog maar te zwijgen over communicatie en beeldvorming in aspecten als de wel snel gestarte hulpverlening door Red Cross en particuliere organisaties, de dreiging van een milieuramp, de aankondiging door Bush van een onderzoek, het herstel van voorzieningen als drinkwater en elektriciteit, de terugkeer van bewoners en de wederopbouw van de stad. En de strijd om de coördinatie tussen Binnenlandse Veiligheid (Department of Homeland Security) en het federale agentschap voor rampenbestrijding FEMA is al een ramp binnen de ramp. Ook valt te constateren dat het thema (fysieke) veiligheid relaties heeft of krijgt met sociale zekerheid, in ieder geval bij deze ramp. Armoede en werkloosheid tegenover zelfredzaamheid, gebrekkige huisvesting in een sloppenwijk of misschien wel een goed dak boven je hoofd, het zijn factoren die kunnen meespelen als het op openbare orde en handhaving aankomt. Want wat anders te denken over wapengebruik, bedreiging en

6

geweld, het recht in eigen hand nemen, plunderen, verkrachting, kortom basale overlevingsdrang dan wel ordinair dierlijk gedrag. Zoals plaatsvindt in datzelfde New Orleans in het Superdome. Dat zoiets in een opvangcentrum niet mag voorkomen, voelt iedereen op zijn klompen aan. Ook dat is een primaire taak, waarborg van de overheid! Centrale rol Toch heeft deze regionale ramp een nationaal gezicht gekregen. Door de achtereenvolgende bezoeken aan het getroffen rampgebied, de toegezegde hulp, het afkondigen van noodwetten en het sturen van militairen/Nationale Garde om daarmee de openbare orde te herstellen, weet de president het beeld te creëren dat het vooral hij is die orde in de chaos aanbrengt. Jazeker, hij heeft wel enige empathie kunnen tonen, maar het aureool van de USA is flink ingedeukt. Conclusie na twee weken: Bush en anderen proberen het nog wel, maar het statement a la N.Y. 9/11 “hier komen we sterker uit…” is alle overtuigingskracht kwijt. Deze uitspraak of een variant daarop wordt eigenlijk steeds bij calamiteiten gebruikt. Ook al na de bomaanslagen in Londen, waarbij de veerkracht van de Engelsen maximaal opvallend merkbaar is. Het effect van die oppeppende woorden is nu na Katrina weggespoeld, dus het is van het grootste belang telkens een op de desbetreffende rampsituatie toegesneden metafoor of actuele uitspraak te creëren…! Trendbijstelling na drie weken: George Bush maakt een kniebuiging, geeft de fouten en zwakheden toe en doet er alles aan toch weer 'de redder' te zijn. Zie voor meer media-analyses na Katrina de website van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie http://www.risicoencrisis.nl Meer informatie bij: [email protected]


erika it Am Vanu

Eerste lessen na Katrina: hoe goed is ‘goed genoeg’?

Inleiding en begripsbepaling De schaalgrootte van Katrina was ongekend, althans gemeten naar de recente geschiedenismaatstaven zoals die in Amerika vaak gehanteerd worden. De geschiedenis van Amerika en van de wereld staan echter bol van grootschalige aardbevingen, orkanen, overstromingen, tsunamis en vuurstormen. Rampen gebeuren nu eenmaal en dat zal zeker zo blijven: de natuur laat zich niet op non-actief stellen. Met de herstelfase nog maar amper op gang, zal er uitgebreid geëvalueerd worden wat er goed en misgegaan is. Dit artikel neemt hierop een voorschot en pretendeert dat te doen vanuit een 'holistisch' oogpunt: niet alleen maar vanuit een Amerikaanse optiek, maar ook gebaseerd op ervaringen daarbuiten. Verder verdienen evaluaties van complexe gebeurtenissen het dat zij niet alleen berusten op 'beleidsoverwegingen' maar ingaan op de (onvermijdelijke chaos van de) praktijk. Het evalueren van complexe zaken bestaat uit het bijeen brengen van verschillende onderdelen die geintegreerd een totaalbeeld geven. Een prozaïsch voorbeeld is dat bij het analyseren van de door Nederland verloren voetbalfinale op het WK 74 wij toch ook niet alleen maar keken naar de chronologie van de gebeurtenissen (de “tijd”) of alleen maar naar het gedrag van de verschillende partijen (de “spelers”, zoals FIFA, organisatie comité, 22 voetballers op het veld, het publiek, coaches, reserves, verzorgers en het arbitrale trio) of alleen maar naar de uitslag (het “resultaat”)? Ook bij de evaluatie van Katrina geldt dus dat dimensies als 'tijd', 'spelers' en 'resultaat' op een onpartijdige manier in elkaar geschoven zouden moeten worden. Ik voorspel u echter nu al dat de meeste evaluaties een 'oratio pro domo' component zullen krijgen. 'Onafhankelijk' onderzoek is altijd al moeilijk geweest want wie onderzoek instigeert of financiert wil natuurlijk liever niet zelf door het hoofd geschoten worden. Aan de andere kant weten wij als individuen – allemaal uit eigen levenservaring – dat als je echt iets wil leren je ook moet kunnen toegeven dat je fouten hebt gemaakt. In een land (zeg maar gerust continent) als de Verenigde Staten zijn de belangen echter dusdanig groot en is men zo gefixeerd op de aankondiging “and the winner is….”, dat het toegeven van fouten, althans op politiek-bestuurlijk niveau, wel erg dicht in de buurt van hara-kiri komt. Aanbevelenswaardig is het overigens wel om dat wat er wel en niet gebeurde in de metropool New Orleans een

7

'status aparte' te geven: nog afgezien van de dubbele ramp die daar plaatsvond, was/is de situatie daar ook in andere opzichten zo specifiek dat zij eigenlijk niet past in de wat algemenere analyse van wat Katrina aanrichtte in de “Gulf States” Louisiana, Mississippi en Alabama.

Radarbeeld van Katrina (bron: WSI).

De 'Tijd' Op maandagochtend 29 augustus, om ongeveer 07.15 uur kwam Katrina aan land in Louisiana als een orkaan van categorie 4, dat wil zeggen met een windkracht van 225 km/uur. Reeds in de dagen ervoor, had het National Hurricane Center voorspeld dat dit zou gebeuren. Zo exact waren de voorspellingen dat 24 uur voordat de orkaan aan land kwam, het Hurricane Center qua lokatie er – bij een stormfront breedte van zo'n 350 km – slechts 24 km naast zat. 36 uur later, aan het eind van de middag op 30 augustus trok Katrina inmiddels met een gangetje van 34 km/uur door Tennessee alwaar zij nog wel als tropische depressie met windsnelheden van bijna 60 km/uur zo'n 20 cm regenwater neergooide en windhozen (tornado's) veroorzaakte. Aan de informatievoorziening heeft het dus niet gelegen, deze was, zowel in kwaliteit als in kwantiteit, uitstekend. Er was ruim genoeg tijd om te evacueren en velen deden dat ook. De autoriteiten in New Orleans besloten echter pas om in de vroege ochtend van zondag, 28 augustus, een zgn. 'mandatory' evacuatie te laten plaatsvinden. Laat, veel te laat, dit mede omdat een gedeelte van de mensen die betrokken zouden zijn geweest bij de uitvoering van het evacuatie plan zelf natuurlijk al lang weg waren.


Er was ook genoeg tijd om de – in het rampenplan voor een dergelijke orkaan vermelde – benodigde hulpmiddelen strategisch op te stellen, de zgn. “pre-positioning of resources”. Waarom dit niet volgens plan verlopen is, is onbekend en lijkt de voornaamste bron van beschuldigingen over en weer te gaan worden. In New Orleans was er aanzienlijke windschade maar die viel eigenlijk wel mee en was zeker niet onoverkomelijk – er leek minimale structurele schade te zijn. 24 uur nadat Katrina zo'n 50 km zuid-zuid-oost van de stad New Orleans aan land was gekomen, meenden velen, zo niet allen, dat de stad weer eens met de schrik vrijgekomen was. Dat het langzaam op 30 augustus binnenstromende water slechts het begin zou zijn van nog veel meer ellende bevroedde op dat moment niemand. De 'Spelers' De verantwoordelijkheid voor “emergency planning and response” ligt in Amerika eenduidig bij de lokale overheden. Dus alle procedures en maatregelen voor spoedeisende zaken zoals die uitgevoerd zouden moeten worden voor, tijdens en na rampen door politie, brandweer, medische en ander hupdiensten, inclusief evacuatie en opvang (“shelter”). In het Nationale Rampenplan staat duidelijk dat in de eerste 72 tot 96 uur na een ramp de lokale autoriteiten geen substantiële hulp zouden moeten verwachten van de federale overheid. De federale regering, in feite dus de Federal Emergency Management Agency (FEMA – directeur Mike Brown) is gehouden om de natie zo goed mogelijk voor te bereiden en om rampen van 'nationale' omvang (let wel: dat is qua grootte dus niet te vergelijken met een nationale ramp in Nederland) te beheersen door samen te werken met emergency managers op “State” en “Local” niveau. FEMA had vroeger een door president Clinton ingestelde eigen minister maar werd per 1 maart 2003 ondergebracht bij het nieuwe Ministerie van Homeland Security (grof te vertalen met “Binnenlandse Veiligheid”) dat nu onder leiding staat van de voormalige rechter-jurist Michael Chertoff. De 'Nationale Garde' is een belangrijk reserve onderdeel van het Amerikaanse militaire apparaat, maar staan onder het commando van de “States”. Naar verluidt, verklaarde gouverneur Kathleen Babineaux Blanco van Louisiana al op 26 augustus een “state of emergency” en berichtte zij President Bush op 28 augustus dat “de situatie de capaciteit van de lokale overheden te boven zou gaan”. Waarom dan pas op 31 augustus 3.870 Nationale Gardisten in Louisiana gemobiliseerd werden, is niet alleen raadselachtig maar daar zal gouverneur Blanco ook, als de bewijzen niet zoekraken, op afgerekend worden. De 'Coast Guard' (Kustwacht – Commandant Vice-Admiraal Thad Allen) is ook onderdeel van de krijgsmacht maar nu ressorterend onder het ministerie van Homeland Security.

8

Zij zijn het vooral geweest die u op televisie bezig zag om mensen van daken op te halen met helicopters, naar eigen zeggen zo'n 20.000 mensen. Het 'US Army Corps of Engineers' is een federale organisatie die verantwoordelijk is voor alles wat met dijken, dammen en bruggen te maken heeft, watermanagement op z'n breedst dus. Als militaire organisatie werken ze desalniettemin exclusief voor het civiele FEMA. Het 'Resultaat' De federale regering in Washington DC en FEMA krijgen behoorlijk wat kritiek te verwerken wanneer de nationale media wel alle misstanden en misère goed in beeld brengen maar niet de – wellicht onzichtbare – inzet van hulpdiensten. De vraag is of deze kritiek wel terecht is, vooral als het gaat om de situatie in New Orleans. De Amerikaanse wet schrijft namelijk voor dat de president pas in actie kan komen als daartoe een verzoek komt van een gouverneur. Uitzondering op die regel is wanneer er sprake is van “insurrection”, een gewapende opstand. Een damdoorbraak is echter geen gewapende revolutie. Dinsdagavond laat, op 30 augustus, nemen ambtenaren in Washington DC de beslissing om de gevolgen van Katrina als “incident of national importance” te verklaren. Daarmee wordt de weg vrijgemaakt voor de maximale inzet van federale hulptroepen die echter pas op vrijdag 2 september op een voor de media makkelijk op te pikken manier massaal New Orleans binnentrekken. Het stadsbestuur van New Orleans staat onder leiding van Mayor Ray Nagin en boze tongen beweren dat incompetentie en corruptie eerder regel dan uitzondering zijn. Feit is wel dat de city van New Orleans al vele jaren een neerwaartse ontwikkeling kent: armoede, drugs en criminaliteit vieren er hoogtij. Ook is algemeen bekend dat burgemeester Nagin en gouverneur Blanco het in het geheel niet met elkaar kunnen vinden. Op dinsdag 30 augustus zegt gouverneur Blanco dat de naar schatting meer dan 100.000 mensen die nog in New Orleans zitten, geëvacueerd moeten worden. De situatie in het Superdome en het Convention Center met tienduizenden mensen loopt uit de hand; in een straal van 75 km rond de city New Orleans is geen drinkwater, ijs of benzine te krijgen. Geld is waardeloos geworden, een ruilhandel en de daarmee verbonden systematische winkelroof begint. Op donderdag 1 september zendt Ray Nagin een “wanhopig SOS” signaal uit voor meer hulp voor New Orleans. Dat de 'verplichte' evacuatie die hij verordonneerde op zondag 28 augustus op basis van een daarvoor gereedliggend plan, inclusief de inzet van bussen – die toen wel degelijk inzetbaar waren maar nu allemaal in het water drijven – niet uitgevoerd is, zegt hij er niet bij. >>>


De directeur van FEMA, Mike Brown, wordt op vrijdag 9 september ontheven van zijn positie als commandant en coördinator van de federale inzet ter plekke. Hij wordt teruggeroepen naar Washington DC en zijn plaats ingenomen door Vice-Admiraal Thad Allen van de Coast Guard, een man met veel ervaring die ook betrokken was bij de inzet in New York na de aanslagen van '9/11'. Een wat meer politiek-georiënteerde 'beleids'man moet dus wijken voor een praktijk-ervaren 'operationele' man. En daarmee zijn we aangekomen bij de 'lessons learned'. 'Lessons Learned' 1 Eenduidigheid in gezagsstructuur (“Unified Command”) – OVERHEID ALGEMEEN Als er iets duidelijk is geworden door Katrina is het wel dat er teveel verschillende beslissingskaders door elkaar heen lopen. Allereerst is er als het ware een 'concurrentie'slag tussen de verschillende lagen van de overheid, “local”, “state” en “federal”. Een antwoord op de centrale vraag “Wie beheert op welk moment welke onderdelen van alle beschikbare hulpmiddelen?” zal de gemoederen nog maanden lang bezig houden. 2 Eenduidigheid in gezagsstructuur (“Unified Command”) – FEDERAAL/DHS De verschillende ministeries die betrokken zijn bij rampen van dit formaat werken lang niet altijd even goed samen en/of wisselen hun kennis en informatie slechts beperkt uit. Het ministerie van Homeland Security (DHS) zou het best geëigend zijn om als coördinatie punt op te treden, maar het is pas opgericht en zelf nog te veel bezig om eerst intern de zaken op orde te krijgen tussen de 22 verschillende organisaties waaruit DHS zelf bestaat. Dat er alleen maar nadelen verbonden zijn aan het feit dat binnen DHS de voor dit soort natuurrampen verantwoordelijke FEMA een relatief geïsoleerd bestaan leidt, moge duidelijk zijn. 3 Eenduidigheid in gezagsstructuur (“Unified Command”) – DHS/FEMA Aan wat voor soort persoon moet je de leiding van zulke belangrijke organisaties toevertrouwen? Moet dat iemand zijn met politieke ervaring en connecties, iemand met veel ervaring in de inzet bij rampen, of liever een combinatie van beiden? Met betrekking tot FEMA kan gezegd worden dat de advocaat Mike Brown vooral een politieke benoeming is vanuit het Bush kamp. De al eerder genoemde 'boze tongen' beweren dat hij zijn CV heeft geflatteerd en dat zijn enige ervaring met rampen dateert uit de tijd dat hij directeur was van de “Vereniging van het Arabierse Paard”. Hoe dit ook zij, hij is nu vervangen door een door de praktijk gelouterde man, Vice Admiraal Allen.

9

[Inmiddels is Allen aangewezen als Federal Coordinating Officer voor herstel en wederopbouw van het getroffen gebied; R. David Paulson is benoemd tot directeur FEMA, red.] Met betrekking tot DHS kan hetzelfde verhaal opgehangen worden. Na de benoeming van een politicus (Tom Ridge, ex-gouverneur van Pennsylvania) wilde men overgaan tot een man uit de praktijk (9/11 – New York) totdat bleek dat betrokkene op het persoonlijke vlak een aantal dingen had gedaan waarvan men vond dat dat niet geheel door de beugel kon. Mede gelet op de terrorisme focus van DHS heeft men daarom toen maar teruggegrepen op een 'veiliger' benoeming van een federale rechter, Michael Chertoff, die overigens een buitengewoon capabele indruk maakt. 4 Vaak vergeten: focus op logistiek en infrastructuur – PRINCIPE Op buitengewoon pijnlijke wijze heeft Katrina ons er weer eens aan herinnerd dat goede intenties niet altijd tot goede resultaten leiden. Weer eens bleek dat organisaties die logistiek goed uit de voeten kunnen onder moeilijke omstandigheden vooral de krijgsmacht en het Rode Kruis zijn. Ook tijdens Katrina leunden alle lagen van de overheid zwaar op de logistieke know-how en ervaring van deze beide organisaties. Het belang van de vitale infrastructuur wordt vaak wel met de mond beleden maar niet altijd in de praktijk gebracht. Zo bestaat de huidige “Executive Order for Floodplain Management” op federaal niveau al sinds 1977 maar deze is sindsdien nooit aangepast. Onder dergelijke omstandigheden zou de verwaarlozing van de “levees” (dammen die kanaalwater moeten kanaliseren) in New Orleans dus eigenlijk niemand moeten verbazen. 5 Vaak vergeten: focus op logistiek en infrastructuur – TOEPASSING Grote problemen bij Katrina deden zich voor op het gebied van transport, electriciteit, communicatie en openbare orde (New Orleans). Transport is altijd belangrijk maar van uitermate groot belang als de 'early warning' zo goed functioneert als bij Katrina: er is dan namelijk tijd om zowel 'assets' (lees bevolking) naar buiten te brengen alsook hulpmiddelen (personeel en benodigde apparatuur) binnen een rampgebied te positioneren. Maar dan moet je dat ook wel doen!

Hurricane Katrina Situation Map.

Electriciteit behoort inmiddels tot een van de meest essentiële grondstoffen voor onze westerse maatschappij: dat maakt ons afhankelijk en dus kwetsbaar(der). Zonder electriciteit loopt vrijwel niets meer: van communicatie tot koelkast, van informatie tot airconditioning. Zo kan men zich afvragen waarom er in Amerika in gebieden met veel orkanen nog steeds zoveel bovengrondse electriciteitsleidingen zijn. Naar schatting zaten door Katrina 2,8 miljoen huishoudens zonder electriciteit. Stelt u zich Nederland maar eens voor zonder stroom. De communicatie behoefte is enorm tijdens dit soort rampen. Niet alleen voor het reddingswerk zelf maar ook puur uit een emotionele behoefte. 'Overload' kan snel plaatsvinden als iedereen buiten het rampgebied wil bellen om te kijken hoe het gesteld is met familieleden en vrienden terwijl deze hetzelfde willen doen maar dan vanuit het rampgebied. Als dan onder de slachtoffers ook nog veel gezins- en familieleden zijn die van elkaar gescheiden werden komt daar nog een heel ander communicatie probleem bij. Het handhaven van de orde was met name in New Orleans een probleem. Bekend is dat het overgrote deel van 'down-town area' arm, crimineel en achtergebleven is. Ook de vele verslaafden die door Katrina van hun normale bevoorrading afgesneden werden, begonnen al snel redeloos, radeloos en buitengewoon agressief te worden. Dat soort mensen temidden van 20.000 andere opeen-

10

gepakte mensen met te weinig eten, drinken en ander basisvoorzieningen, is vragen om grote problemen. Dat volgens lokale nieuwsbronnen ook nog eens tweederde van de politie in New Orleans er de voorkeur aangaf om voor henzelf en hun families een veiliger heenkomen te zoeken, helpt ook niet mee. 6 De psychologie van 'emotie' en 'kritiek' Zoals bij alle natuurrampen, bestaat er een fenomeen waar weinig aandacht aan wordt besteed, weinig op wordt geanticipeerd, en wellicht niet genoeg mee gedaan wordt, vooral niet door de media in hun verslaggeving. Het is namelijk wel degelijk bekend dat bij een oorlog of andere door mensen veroorzaakte rampen, men iets of iemand de schuld kan geven. Wanneer eenmaal een 'schuldige' is aangewezen kunnen vervolgens daarop alle frustraties en boosheid afgereageerd worden. In het geval van natuurrampen kan dat echter niet, want wie moet je nu de schuld geven van een aardbeving of een orkaan? Toch moet er een uitweg gevonden worden voor de intense emoties die bij angst, verdriet, boosheid en frustratie horen. En als men niemand de schuld kan geven, op wie richt zich dan de kritiek? Juist. Eelco H. Dykstra, MD Professor (visiting) of International Emergency Management Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University, Washington D.C. ([email protected])


rika Ame t i u Van

Kenniscentra en Homeland Security “Knowledge, meet Hurricane Katrina…”

Inleiding en begripsbepaling Praten of schrijven over ‘kennis’ is niet zo eenvoudig. Vaak zijn zware oogleden en knikkebollende hoofden het gevolg. Mede daarom, gaat deze column niet zozeer over kennis alleen, maar over de overdracht van kennis. Zoals bekend is in Amerika sinds 9/11 de volle aandacht gericht op preventieve aspecten van terrorismebestrijding, iets wat ook in andere delen van de wereld wordt overgenomen. De “global war on terror” is uiteindelijk niets anders dan een groots opgezette campagne voor het speuren naar, en vernietigen van potentiële “Weapons-ofMass-Destruction” (WMD). De indruk bestaat dat het Amerikaanse Ministerie van Homeland Security zich vooral hier mee bezig houdt. De geweldige kracht waarmee de orkaan Katrina in de nacht van 29 en 30 augustus jl. vanuit de Golf van Mexico op het zuiden van de Verenigde Staten afraasde, bewees weer eens dat het fenomeen ‘kenniscentrum’ van uitermate groot belang kan zijn. Immers, de manier waarop het in Miami gevestigde National Hurricane Center alle kennis in ‘no time’ omzette in informatie die via alle kanalen dan ook meteen in ‘real time’ naar buiten werd gebracht, was ronduit imponerend. Een schoolvoorbeeld van ‘early warning’ en ‘crisis communicatie’. Er was genoeg informatie en tijd om zowel te evacueren als de benodigde hulpmiddelen vooraf op strategische locaties te plaatsen. De niettemin catastrofale gevolgen van Katrina wijzen ons echter ook op een belangrijke beperking van kenniscentra. Nog afgezien van het feit dat kennis alleen de kracht van de natuur natuurlijk niet kan keren, moeten de lessen vanuit ‘kennis’ wel in de praktijk (kunnen) worden gebracht. En dat kan alleen maar op lokaal niveau. Hetzelfde fenomeen hadden wij nog niet zo lang geleden al kunnen zien bij de Tsunami in Zuid-Oost Azië. Als een hypothetisch “International Tsunami Center” de gehele Indische Oceaan zou hebben volgestopt met tsunami detectoren, had dat op zich niets betekent tenzij die kennis op lokaal niveau wordt omgezet in actie. Het gaat dus niet alleen om ‘kennis’ maar om ‘kennis-overdracht’. En wie was voor die kennisoverdracht verantwoordelijk

11

voor, tijdens, en na Katrina? Op lokaal niveau is dat een taak voor alle partijen met een rol binnen het Emergency Operation Center (EOC), waarover eerder werd bericht als het ‘kenniscentrum-om-de-hoek’. Op regionaal niveau (“state”) zijn het de gouverneurs die tesamen met hun kabinet deze verantwoordelijkheid op zich (moeten) nemen. Zoals u weet, is de Federal Emergency Management (FEMA) als onderdeel van het Ministerie van Homeland Security hiervoor de aangewezen organisatie op nationaal niveau. Deze aldus gelaagde organisaties moeten echter ook onderling naadloos goed kunnen communiceren om kennis te kunnen overdragen. Bij Katrina hebben we kunnen zien hoe dit behoorlijk misging, terwijl het bij Rita al veel beter liep. Overigens lijkt het erop dat het begrip ‘kenniscentrum’ – net als haar evenknie in het (amerikaanse) engels, “knowledge center” aan een behoorlijke inflatie onderhevig is: het wordt te pas, maar ook vaak te onpas, gebruikt. In Amerika is het Ministerie van Homeland Security waarschijnlijk mede daardoor overgegaan tot de term “Centers of Excellence”. Kenniscentra in Amerika: “Centers-of-Excellence” Ook voor 9/11 waren er op nationaal niveau ruimschoots kenniscentra aanwezig voor crisisbeheersing in de VS. Afgezien van het reeds genoemde Hurricane Center in Miami waren er ook in Nederland bekende groepen zoals het Natural Hazards Research Center in Boulder Colorado, het Disaster Management Center in Madison Wisconsin, het Institute for Crisis, Disaster and Risk Management in Washington DC, en het Center of Excellence in Disaster Management and Humanitarian Assistance in Hawai. Allen zijn gelieerd aan universiteiten. Ook de federale overheid deed (en doet) behoorlijk mee met het toen nog onafhankelijke FEMA, het Emergency Management Institute, de interdepartementale Subcommittee for Disaster Reduction, en uiteraard het Pentagon complex. Tel daarbij onafhankelijke organisaties zoals het Amerikaanse Rode Kruis, de Public Entity Risk Institute, de Rand Corporation en ziedaar, een tip van de sluier.


Een veel kleinschaliger afspiegeling van de organisaties op nationaal niveau vind je terug in de verschillende ‘states’, ‘counties’ en ‘cities’. Ook de reeds eerder genoemde Emergency Operations Centers zijn in feite niets anders dan kleinere, lokale kenniscentra. Sinds 9/11 is de scheiding die vaak bestond tussen kenniscentra voor grootschalige ‘rampen’ en die voor de minder grootschalige ‘emergencies’ vervaagd. De dreiging van het terrorisme gaat immers voorbij aan schaalgrootte, het gaat om de “psychologie van de verschrikking”. Met de enorme geldstromen vanuit Homeland Security voor ogen, zijn overal in de VS nieuwe “kenniscentra” ontstaan. Getooid met indrukwekkende benamingen waarin “homeland security” zo prominent als mogelijk moet voorkomen, verdienen veel van deze nieuwere organisaties de betiteling ‘centrum’ niet eens, laat staan die van ‘kennis’. Ook reeds bestaande, eerbiedwaardiger organisaties doen mee aan deze rage. Zo zijn bijna alle zichzelf respecterende universiteiten, ook die in de zgn. “Ivy League”, ertoe overgegaan een of andere variant van een Homeland Security Centrum of Instituut op te zetten. Het verhaal van de kenniscentra – pardon, Centers of Excellence – in Amerika begint en eindigt dus vaak met het Ministerie van Homeland Security, beter bekend als “DHS”.

BEGINPUNT: Department of Homeland Security (DHS), Washington DC DHS kent een Secretary (de Minister), een Deputy Secretary (de staatssecretaris) en vijf zgn. ‘Under Secretaries’. Op 26 februari 2004 installeerde Dr. Charles McQueary, Under Secretary voor Science and Technology de Homeland Security Science and Technology Advisory Committee (HSSTAC) . Het Directoraat “Science and Technology” kent vier afdelingen, waarvan er een de benaming “Research and Development” heeft. Binnen deze afdeling ressorteren o.a. “University Programs” en “National Labs”. En hier nu komen de Centers of Excellence vandaan, beter bekend als “HS-Centers”. Tot dusver is er een aantal HS-Centers benoemd die ook voor de crisisbeheersing in Nederland interessant zouden kunnen zijn. Een greep hieruit: • Reeds in November 2003 werd de offerte van de Universiteit van Southern California (in samenwerking met o.a. de University of Wisconsin at Madison, New York University, North Carolina State University, Carnegie Mellon University en Cornell University) – gehonoreerd (uit de 71 binnengekomen voorstellen) om het eerste HS-Center (of Excellence) op te zetten. Dit >>>

Clay Bennett / © 2005 The Christian Science Monitor (www.csmonitor.com). All rights reserved.

12


kenniscentrum staat bekend als “Homeland Security Center for Risk and Economic Analysis of Terrorism Events” oftewel “CREATE”. Kosten: $12 miljoen voor een periode van drie jaar. • Texas A&M University – weer met partners – kregen $18 miljoen voor drie jaar om een “Homeland Security National Center for Foreign Animal and Zoonotic Disease Defense” op te zetten. Texas A&M University verzamelde daartoe een team van experts vanuit geheel Amerika, o.a. vanuit de University of Texas Medical Branch, University of California at Davis, University of Southern California en de University of Maryland. Texas A&M University’s HS-Center wordt gehouden om nauw samen te werken met partners vanuit de academische wereld, de particuliere sector en overheidsinstanties. Ook in Nederland bekende ziekten zoals MKZ, vogelgriep en Brucellosis worden hier bestudeerd. • De University of Minnesota – en partners – kregen $15 miljoen voor drie jaar om een “Homeland Security Center for Food Protection and Defense” op te zetten dat zich bezighoudt met de veiligheid van voedingsstoffen nadat deze geoogst zijn. In het consortium van de University of Minnesota bevinden zich vertegenwoordigers van de voedselindustrie, maar ook weer universiteiten zoals die van Michigan State, Wisconsin at Madison, North Dakota State, Georgia Institute of Technology, Rutgers, Harvard, Tennessee, Cornell, Purdue and North Carolina State. • De University of Maryland beheert een interessant kenniscentrum genaamd “The National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism (START)”. Dit is een interdisciplinaire groep uit de socialeen gedragswetenschapshoek waarin een aantal universiteiten, namelijk University of California Los Angeles, University of Colorado at Boulder, Monterey Institute of Interntaional Studies, University of Pennsylvania en de University of South Carolina samen onderzoek doen naar o.a. motivatie en mindset van het terrorisme. “Allemaal prachtig” hoor ik u zeggen, “maar dat zijn allemaal universiteiten, dat is niet praktisch, maar academisch abstract allemaal”. En inderdaad weten we niet wat voor soort resultaten dit soort onderzoeksprojecten oplevert noch of en hoe deze kennis dan ook het best in de praktijk gebracht kan of moet worden. Betekent dat men in Amerika nu maar rustig de resultaten afwacht van dit soort Centers of Excellence met het daarbij behorende onderzoek? Het antwoord daarop is een duidelijk “nee”. Er zijn vele andere initiatieven gaande, zowel binnen als buiten DHS. Enkele van de vele verschillende voorbeelden hiervan wil ik u niet onthouden.

13

Pierce College Center of Excellence for Homeland Security Dit “kenniscentrum” van Pierce College in de Staat Washington is een coalitie van 34 opleidingsinstituten, overheidsdiensten en organisaties uit de particuliere sector die tezamen proberen om de training in Homeland Security te verbeteren. Daartoe fungeert het kenniscentrum van Pierce College als ‘aanjager’ voor lesprogramma’s, contactbeheer met overheidsinstanties en informatie verspreiding/PR. Wie eens wil kijken wat dat allemaal betekent, kan naar: http:// www.pierce.ctc.edu/ HomelandSecurity/about/about.php Public Entity Risk Institute (PERI) PERI is al eens eerder in deze column ter sprake gekomen. Het is een stichting met als doelstelling om lokale overheden, het midden- en kleinbedrijf en andere not-for-profits bij te staan in ‘risico management’. Daartoe heeft PERI niet alleen in eigen beheer maar vooral via het verstrekken van financiële middelen voor projecten van andere organisaties, inmiddels een behoorlijke bibliotheek met zeer praktisch toepasbare informatie en hulpmiddelen opgebouwd. Een aanrader die bezocht kan worden op: www.riskinstitute.org Particuliere sector initiatieven Hiervan zijn er eveneens teveel om op te noemen, maar twee daarvan geef ik u: 1. Het “Homeland Security Center of Excellence” van IT bedrijf Unisys. Niet alleen omdat dit kenniscentrum het zgn. “IT Infrastructure” project ontwikkelde voor de 429 commerciële vliegvelden in de VS die beheerd worden door het US Department of Transportation, maar ook omdat zij volgens eigen zeggen actief is in Nederland (“to track foreign visitors”) en Spanje (“for social services”). 2. De organisatie “BENS”, oftewel “Business Executives for National Security”. Deze snel groeiende organisatie met kantoren in Washington DC en andere delen van het land bestaat uit de “captains-of-industry” uit vrijwel alle sectoren. Zij voelen zich geroepen om de regering een handje te helpen in het veiliger maken van de VS. Een wel heel kordaat voorbeeld van wat men in Nederland zelfredzaamheid noemt. Gaat u maar eens kijken op: www.bens.org EINDPUNT: Department of Homeland Security – Alabama Uiteraard heeft het DHS van de Staat Alabama heel andere zorgen en prioriteiten dan het DHS in Washington D.C. In Alabama is men praktisch ingesteld: het gaat niet om strategische beleidsplannen, men wil eerst en vooral de “first line responders” in staat stellen om hun werk te doen.


Zo staan op de website van de Alabama DHS onder “Knowledge Resources for First Responders” vier programma’s genoemd met bijzonder nuttige en praktische informatie. Het gaat hierbij om zaken zoals: - System Assessment and Validation for Emergency Responders Program (SAVE); - Lessons Learned Information System (LLIS); - Responder Knowledge Base (RKB); en - Terrorism Knowledge Base (TKB). Ook deze informatie komt bij het DHS in Washington DC vandaan, maar dan wel van een andere afdeling, namelijk de “Office for Domestic Preparedness” (ODP). Ter afsluiting Er bestaan vele kenniscentra c.q. Centers of Excellence. Dat hoeft echter niet te betekenen dat die kennis ook onderling uitgewisseld of aan anderen overgedragen wordt. Zelfs binnen het juist daarvoor opgezette Ministerie van Homeland Security hoeft dat niet zo te zijn. Het is immers niet onvoorstelbaar dat de net opgerichte universitaire Centers of Excellence die nu onderzoek doen, zo gefocused zullen zijn op “nieuwe” kennis en beleid dat zij de praktische informatie die reeds beschikbaar was (zie Alabama), over het hoofd zien. Zo kunnen kenniscentra verworden tot ivoren toren en niet langer functioneren als de goudmijn die ze zouden moeten zijn. Terug naar Katrina. De kennis was er, maar waren de gebruikers zich daarvan wel bewust? Wisten zij waar ze deze kennis hadden kunnen ophalen? Wisten zij ook hoe ze deze kennis hadden kunnen gebruiken? En was door een snellere en betere overdracht van kennis een groot gedeelte van de schade door Katrina te voorkomen geweest? Dat laatste lijkt inmiddels bevestigd. Ook voor kenniscentra en “centers of excellence” in Nederland geldt dus dat het er niet om gaat wat je hebt, maar wat je ermee doet.

Eelco H. Dykstra, MD Professor (visiting) of International Emergency Management Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University, Washington D.C. ([email protected])

14


Orkaan Katrina: Belangrijkste lessen voor de Nederlandse crisisbeheersing In de eerste week van augustus 2005 stond een team van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op de waterkering van 17 th St. Canal met vertegenwoordigers van het Federal Emergency Management Agency FEMA en het US Army Corps of Engineers USACE. Zij vergeleken de evacuatieplannen voor Houston en Galveston Island (Texas) met die voor New Orleans (Louisiana), indien een orkaan een van die gebieden zou bedreigen. Begin oktober was hetzelfde team terug in het gebied om uit de eerste hand te horen wat de ramp met Katrina voor lessen had gegeven. Dit artikel is gebaseerd op gesprekken met vertegenwoordigers van FEMA, USACE, de National Oceanic and Atmospheric Administration NOAA en van ondernemers. Daarnaast is een analyse van de media uitgevoerd.

Enkele uren nadat de orkaan Katrina op 29 augustus 2005 ten oosten van New Orleans aan land kwam, berichtten de media dat er in de staten Louisiana, Mississippi en Alabama (over een gebied ter grootte van Engeland) 20 miljard dollar schade en 55 doden te betreuren waren. In deze berichten klonk opluchting door. Katrina was immers in de dagen daarvoor uitgegroeid tot een van de grootste orkanen die ooit de zuid kust van de VS bedreigde. Toch had de orkaan voornamelijk materiële schade gegeven, mede dankzij de effectieve evacuatie van meer dan een miljoen bewoners uit een 400 km lange kuststrook.

zal nog veel geschreven worden. Dit artikel richt zich op enkele aspecten van crisisbeheersing (zie ook het artikel van professor Dykstra in de Nieuwsbrief september 2005). De overstroming van New Orleans kwam niet geheel onverwacht. Nog in 2004 was een gezamenlijke rampenoefening gehouden waarbij door een gesimuleerde orkaan PAM de stad zou onderlopen. De uitkomst van deze oefening was, dat de evacuatie van New Orleans ruim twee dagen (vgl. Galveston 24 uur) voor “landfall” zou moeten worden gestart. New Orleans heeft een (voor de VS ongewoon) groot aantal inwoners en toeristen zonder eigen transport en de capaciteit van de drie grote afvoerroutes is beperkt. Een sleutelrol in de evacuatieplannen was het contra-flow system waarbij het verkeer alle banen van de drie grote snelwegen uit New Orleans zou gebruiken om de stad uit te rijden. Toch werd in de plannen rekening gehouden met het feit dat 100.000 mensen om diverse redenen niet geëvacueerd zouden worden. Hiervoor was begonnen om “vertikale evacuatieplekken” op hoger gelegen delen of in stevige hoge gebouwen (Superdome en Convention Centre) in te richten. Indien een orkaan, door een onverwachte wijziging van baan of kracht, de evacuatie van New Orleans onmogelijk zou maken werd rekening gehouden met een groot aantal doden. Daarom waren meer dan 20.000 bodybags in het gebied opgeslagen.

De media-aandacht zou snel zijn afgenomen als zich niet een halve dag later het scenario voltrok waar de autoriteiten en inwoners al jaren voor vreesden. Het water in het centrum van New Orleans steeg snel, wat betekende dat ergens rond de stad de levees (waterkeringen) moesten zijn bezweken. Over de bestuurlijk-organisatorische en technische achtergronden voor het falen van de keringen

15 7

Hoewel voor ingewijden duidelijk was dat de overheid van de staat Louisiana en de stad New Orleans slechter was voorbereid op een orkaan dan elders in de VS heeft de gebrekkige respons ook hen verbaasd. In de VS is een aantal onafhankelijke commissies bezig met het onderzoek naar de crisisbeheersing rond Katrina. Zonder de resultaten af te wachten zijn voor de Nederlandse situatie toch al >>>


een aantal relevante opmerkingen te plaatsen, waarvan hieronder een korte selectie is gemaakt. 1 De wetenschap dat een totale evacuatie onmogelijk is en dat er mogelijk grote aantallen slachtoffers zullen vallen, hoeft een overheid er niet van te weerhouden om toch evacuatieplannen te ontwikkelen en zonodig uit te voeren. 2 Indien een gebied niet geheel voor overstroming geëvacueerd kan worden, biedt verticale evacuatie een tijdelijke oplossing. Een dilemma hierbij is, dat indien deze plaatsen algemeen bekend en goed ingericht zijn, de bevolking minder geneigd is het bedreigde gebied te verlaten. 3 Voor een succesvolle evacuatie is ervaring nodig. Vrijwel ieder jaar is door dreigende orkanen in Florida of in andere staten de evacuatie van het kustgebied noodzakelijk. Iedere evacuatie wordt geëvalueerd en lessen worden via federale instanties zoveel mogelijk met andere staten gedeeld. 4 Met evacuatie van een stedelijk gebied als New Orleans voor een langdurige overstroming heeft de overheid veel minder ervaring. In evacuatieplannen moet rekening gehouden worden met de specifieke sociaaleconomische factoren binnen een gebied. In de stad New Orleans gold juist voor het arme deel van de bevolking dat zij niet bereid waren te evacueren, omdat zij daarmee hun enige bezittingen in de steek moesten laten. Zij vreesden voor plunderingen door achtergebleven buurtgenoten. De middenklasse, met bankrekeningen en creditcards, is flexibeler. 5 Evacuatieplannen in de VS spelen in op het gedrag van de bevolking. In de meeste kuststaten van de VS wordt de bevolking jaarlijks herinnerd aan het gevaar van een orkaan en wordt ze via eenvoudige boodschappen een handelingsperspectief geboden. Vroegtijdig en op eigen initiatief vertrekken betekent niet alleen minder files, maar ook de kans om zelf een bestemming te kiezen. Afwachten tot de evacuatie verplicht is, betekent uren extra reistijd en een verplichte evacuatieroute die soms honderden kilometers landinwaarts reikt. 6 Door ongeloof over de schaal van een zich ontwikkelende ramp wordt tijd verloren. Terwijl het water in de stad al snel steeg, hebben de autoriteiten hebben lang ontkend dat de levees van New Orleans werkelijk doorgebroken waren. Nadat de orkaan was overgetrokken, had geen overheid de plicht om zo snel mogelijk de levees te inspecteren, zodat eenduidige informatie niet beschikbaar was. 7 Ook in de VS wordt bij de crisisbeheersing ervan uitgegaan dat de eerste hulpverlening bij een ramp door de laagste (kleinste) autoriteit wordt georganiseerd. Indien nodig, kan hulp ingeroepen worden van een hogere laag, tot federale hulp aan toe. Het op eigen initiatief optreden van de federale overheid is om

16

historische redenen via wetgeving bemoeilijkt. Maar als door de schaal van de ramp de lagere overheden niet meer functioneren en van daaruit geen specifieke hulpvraag wordt gesteld, duurt het langer voordat de federale hulpdiensten kunnen optreden. 8 Opschalen kan ook binnen een overheid. Zo werkt bij FEMA een kern van 2000 medewerkers die optreden bij rampen (orkaan, tornado, extreme regenval, sneeuw- of ijsstorm etc.) die vrijwel iedere dag ergens in de VS gebeuren, maar bij ons het nieuws niet halen. Een van de taken van die kern is om zonodig snel hulp in te huren, waarbij soepeler uitbestedingsregels gelden. De schaal van Katrina (en de in dezelfde periode optredende orkanen Rita en Ophelia) was echter zo groot, dat personeel moest worden ingehuurd om het inhuren van personeel te begeleiden. Het is waarschijnlijk dat dit na afloop tot kritische vragen van de General Accounting Office (Amerikaanse Rekenkamer) zal leiden. 9 Bij een ramp van grote omvang moeten lokale hulpdiensten snel ontlast worden. Hiervoor zijn in de VS vaak overeenkomsten met omliggende hulpdiensten gesloten. Er wordt vanuit gegaan dat het personeel van lokale hulpdiensten uit het getroffen gebied zo wordt afgeleid door gedachten aan eigen familie en huis, dat deze na een paar uur moeten kunnen worden vervangen. In New Orleans was dit niet goed geregeld. Dit kan een verklaring zijn voor het hoge aantal ontslagverzoeken en zelfmoorden.


10 De angst voor aansprakelijkheidstelling werkt in de VS verlammend op het optreden van overheden en ondernemers. Drie voorbeelden: Toen de burgemeester van New Orleans eigenlijk de evacuatie al had moeten afroepen voor de naderende orkaan, waren zijn advocaten nog aan het uitzoeken hoeveel kans er zou zijn op rechtszaken over verminderde inkomsten voor de hotelhouders. Een van de “polders” van New Orleans is niet overstroomd door het bezwijken van de waterkering. Hoewel het personeel van de pompstations een contract heeft getekend dat ze bij een orkaan op hun post blijven, was de leiding te bang voor aansprakelijkheid voor letsel. Het personeel is, tegen hun zin, geëvacueerd naar een gebied dat zo zwaar door Katrina is beschadigd dat ze pas na drie dagen terug konden keren. Toen waren de pompstations onder gelopen, inclusief de 10.000 huizen in het daar achter gelegen gebied. Bij de herstelplannen voor de levees van New Orleans zijn de grote ingenieursbureaus en aannemers zeer voorzichtig bij het aangaan van contracten, alweer uit angst voor aansprakelijkheidstelling als het toch weer een keer mis zou gaan. 11 In de Amerikaanse media is een aantal private ondernemingen aangehaald als het voorbeeld van goed anticiperen en snel reageren op een ramp. Telefoon- en electriciteitsmaatschappijen konden effectief opereren bij het herstel van hun netwerken omdat zij door een goede voorbereiding snel expertise vanuit de gehele VS binnen haalden. Voor dit personeel werden tijdelijke tent-steden ingericht met slaap-, eet-, douche- en zelfs ziekenhuisfaciliteiten. Maar een van de belangrijkste succesfactoren was het laag in de organisatie leggen van verantwoordelijkheden en mogelijkheden.

17

Medewerkers die onder moeilijke omstandigheden ad hoc beslissingen moesten nemen op technisch, organisatorisch en financieel gebied liepen niet de kans om later iedere fout te moeten verantwoorden ‘second-guessing’. 12 Juist bij crisismanagement, waar snel en adequaat moet worden opgetreden, is het behouden van ervaring binnen de eigen organisatie belangrijk. In de VS klimmen crisismanagers na succesvol optreden bij een ramp vaak door naar de volgende overheidslaag. Daardoor is de expertise bij lagere overheden beperkt, maar voor het systeem behouden. De laatste jaren verdwijnt veel kennis naar de private sector, en moet later weer worden ingehuurd. In New Orleans en Louisiana waren de echt ervaren krachten verdwenen. Hun opvolgers waren nog onervaren en misten toegang tot hun bestuurders. Het benoemen van in crisismanagement onervaren top-managers (de directeur van FEMA) heeft voldoende media-aandacht gekregen. In de VS wordt in rampenplannen al rekening gehouden met de eerste stappen voor wederopbouw. Ook voor New Orleans is FEMA al actief bij het beoordelen van plannen. Algemeen wordt gehoopt dat bij de wederopbouw niet alleen rekening wordt gehouden met veiligheidsniveaus, maar ook met de beheersing van de ramp die zich ergens in de toekomst weer kan voordoen.

Hans Balfoort, Ministerie Verkeer en Waterstaat, Directoraat Generaal Water Hermine Erenstein, Ministerie Verkeer en Waterstaat, RWS/Rijksinstituut voor Kust en Zee


erika it Am Vanu

OH, KATRINA! De Amerikaanse politiek re(a)geert: toneelspel of waarheidsvinding?

Inleiding en begripsbepaling “When nobody knows what to do, everybody shouts: We have to do something!” In Amerika weet je zo langzamerhand niet meer waar je moet kijken: Oh, Katrina! Het ene officiële rapport na het andere verschijnt, de media blijven ermee bezig en er worden op dit moment vanuit Hollywood maar liefst zes films tegelijk opgenomen, allen op locatie, allen in New Orleans. Het begint er meer en meer op te lijken dat de schokgolf van Katrina weleens eenzelfde drempeloverschrijdend effect zou kunnen krijgen als de aanslagen op 9/11, inclusief de politieke aardverschuiving. Politici in Amerika hebben zich met verve gestort op de mogelijke lessons learned. Dit niet alleen om objectief beter voorbereid te zijn op de volgende catastrofe, maar ook om

subjectief de kans op herverkiezing te vergroten en/of partijpolitieke voordelen te behalen. No surprise, het is de aard van het politieke bedrijf. Het lijkt zinvol om de verschillende rapportages eens tegen het licht te houden en ons af te vragen wat hier nu politiek steekspel en wat waarheidsvinding is. Dit doen we dan aan de hand van het recente rapport: A FAILURE OF INITIATIVE – Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparations for and the Response to Hurricane Katrina – US House of Representatives, Chairman Tom Davis (R-VA). Naast de rapporten vanuit het Huis van Afgevaardigden heeft het Witte Huis een rapport uitgebracht, The Federal Response to Hurricane Katrina: LESSONS LEARNED – The White House, Frances Townsend, White House Homeland Security Adviser. Verder is ook de Senaat bezig met haar eigen onderzoek via de Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, oftewel de “Liebermann & Collins Commissie”. Op 13 februari en 8 maart vonden hoorzittingen plaats over de verspilling en fraude tijdens en na de orkaan en het thema “Recommendations for Reform”. Ter afsluiting halen we dan nog wat punten aan die eruit springen, inclusief de vraag hoe een en ander zich in Nederland zou afspelen. Dit laatste uiteraard dan onder het motto: „Wanneer niemand weet wat er gedaan moet worden, roept een ieder: We moeten wat doen!“

18


A Failure of Initiative Dit rapport, met bijlagen bijna 500 pagina’s, is een samenvatting, leesbaar (een grote verdienste...) en zit uitstekend in elkaar. De „Select Bipartisan House Committee“ stond/staat onder leiding van Congressman Tom Davis, een Republikein van formaat wier kiesdistrict Noord-Virginia is, onder de rook van Washington D.C. Alom gerespecteerd vanwege zijn ‘no-nonsense approach’ en resultaatgerichtheid, slaagde hij erin om een aantal collega’s van de Democratische partij te betrekken bij het werk van deze commissie. Dit ondanks het partij politiek geïnspireerde embargo van Nancy Pelosi, de leider van de Democraten in het Huis van Afgevaardigden, die leden van haar partij juist de opdracht gaf om dit vooral niet te doen. De commissie – voor Nederlandse begrippen dus een soort Parlementaire Enquete Commissie – werd op 15 september 2005 geïnstalleerd om gedurende 5 maanden alles te onderzoeken wat er gebeurd was op Federaal („Washington“), State (Louisiana, Mississipi en Alabama) en lokaal niveau in de periode van 1 week voor, en 2 weken na Katrina. Na 500.000 pagina’s (!) aan documenten en talrijke hoorzittingen te hebben doorgeworsteld, verscheen het rapport, en het was niet mis – te verstaan. Hier volgt een bloemlezing van een aantal aspecten die in de VS, Nederland en Europa de aandacht zouden moeten krijgen, of al hebben gekregen.

19

Vaste vragen commissie aan getuigen tijdens hoorzitting • Wat had u nodig en wat kreeg u? • Waar was u in de dagen en uren voor, tijdens en na de storm? • Met wie heeft u gepraat? • Wat heeft u gedaan? • Komt dat overeen met wat u verwacht had? Waarom wel, waarom niet?

Uit de inleiding Door het hele rapport heen wordt gewag gemaakt van het (te) grote verschil tussen „Beleid“ en „Praktijk“. Qua beleid interessant is de stelling „Federalisme betekent de wijsheid om diegenen die het dichtst bij de bevolking staan, zoveel mogelijk van het werk te laten doen“. Wij noemen dat in Europa dacht ik het subsidiariteits beginsel. Te bedenken valt echter dat men in Amerika met het „federalisme“ zo’n 200 jaar langer ervaring heeft dan in het vereende Europa het geval is. Qua praktijk is het verhaal van Katrina ook een verhaal van „pech hebben“, want Katrina viel niet alleen in het weekend maar kwam ook aan het einde van de maand wanneer vele Amerikanen geen geld meer hebben en moeten wachten op hun volgende „pay check“. Dat betekent dat de minder bedeelden dus geen geld >>>


hebben om water en voedsel in te slaan, laat staan op reis te gaan. Daarnaast kijken in het weekend minder Amerikanen naar TV of radio en is ook het arsenaal aan vrijwilligers veel geringer. Het subjectieve gevoel “We were abandoned. City officials did nothing to protect us. We were told to go to the Superdome, the Convention Center, or the interstate bridge for safety. We did this more than once. In fact, we tried them all for every day over a week. We saw buses, helicopters and FEMA trucks, but no one stopped to help us. We never felt so cut off in all our lives. When you feel like this you do one of two things, you either give up or go into survival mode. We chose the latter. This is how we made it. We slept next to dead bodies, we slept on streets at least four times next to human feces and urine. There was garbage everywhere in the city. Fear had taken over.” PATRICIA THOMPSON. New Orleans Citizen and Evacuee, Select Committee Hearing, December 6, 2005 Het persoonlijk initiatief Mensen zoals de arts Greg Henderson, een patholoog die samen met de New Orleans politie de apotheken afstroopte om medicamenten en andere spullen op te halen om deze vervolgens onder hulpbehoevenden te verdelen vanuit de hotels in het centrum van de stad. De dammen („Levees“) Ook in Nederland is veel ophef ontstaan over het feit dat er een dag verstreek voordat de damdoorbraak in New Orleans bekend was in het Witte Huis. Het verhaal is als volgt. Volgens de getuige Marty Bahamonde, een medewerker van de afdeling externe relaties van de Federal Emergency Management Agency (FEMA) en de Coast Guard, vlogen zij in een helicopter over New Orleans in de vroege avond van maandag 29 augustus in opdracht van FEMA directeur Michael Brown en het

Department of Homeland Security. Zij zagen toen al dat de dammen doorgebroken waren, waarvan Bahamonde telefonisch verslag uitbracht aan zijn baas, Mike Brown. Deze zei niets, luisterde enkel en zei toen: „Thank you, I am now going to call the White House”. Het Witte Huis bevestigde de damdoorbraak echter pas om 6.30 uur de volgende ochtend. “Het had toch niets uitgemaakt, want we waren echt niet ‘s nacht begonnen met het het repareren van de dammen” zou ene Mr. Rapuano vanuit het Witte Huis gezegd hebben, en „het was gebaseerd op de waarneming van een persoon, terwijl een eerder rapport van de US Army Corps of Engineers geen melding had gemaakt van een damdoorbraak. Daarnaast wisten we dat het vanuit de lucht moeilijk is om het verschil te zien tussen een overstroming („over-topping“) en een echte doorbraak”. Uit eigen bronnen weet uw correspondent toevallig dat de coördinerende FEMA manager in Lousiana, Bill Lokey, niet eens wist dat Bahamonde überhaupt in New Orleans was… Een van de vele conclusies in het rapport van de Select Committee van Chairman Davis is echter niet mis te verstaan: “The enormity of Katrina seemed not to have been fully understood by the White House until at least Tuesday, August 30.” Niet alleen Louisiana, niet alleen New Orleans… De media hebben zoveel aandacht geschonken aan de situatie in New Orleans en Louisiana, dat weleens vergeten wordt dat ook de staten Mississippi en Alabama zwaar getroffen werden. Hiervan enkele voorbeelden uit het rapport. Mississippi In het westelijk gedeelte van Mississippi bereikte de stormvloed op 29 augustus een hoogte van meer dan 10 meter (34 feet) die zo’n 16 kilometer landinwaarts trok. Wind- en waterschade zorgden ervoor dat de helft van alle inwoners zonder electriciteit en 66.000 mensen zonder onderkomen zaten. Toen de storm eenmaal voorbij was, waren 230 mensen omgekomen, 200.000 mensen dakloos en moesten er 3.000.000 dode kippen geruimd worden. De storm kwam weliswaar uit het zuiden maar de overstroming en de wind ook uit het noorden. De vloedgolven kwamen binnen en trokken weer weg. Veel schade werd veroorzaakt door de zuiging van het wegtrekkende water, want afvoerkanalen waren verstopt met van alles, van biljarttafels, koelkasten en meubilair tot zand, CD spelers en alligators. Alabama Ondanks het feit dat slechts twee mensen het leven lieten door Katrina, ontstond veel schade door een stormvloed van bijna 4 meter (13.5 feet); en Katrina’s aanval op Alabama gold nog niet eens als een zogenaamde „direct hit“…

20


De Superdome… Op 28 augustus waren er tussen de 10.000 en 12.000 mensen aanwezig waarvoor 13.440 liter water en 9.792 maaltijden (MRE – „meals ready to eat“) beschikbaar waren. Op 30 augustus werden 38.000 mensen alsnog naar de Superdome en het Convention Center gebracht. In New Orleans waren er naar schatting zo’n 20.000 drugsverslaafden. You do the math.

Nog een paar „parels“ uit het rapport: The preparation for and response to Hurricane Katrina show we are still an analog government in a digital age. Evacuatie in Louisiana “We estimate that over 1 million people, or approximately 90 percent of the affected parishes’ populations, evacuated in about a 40-hour period. I don’t know of any other evacuation that has occurred with that many people under these circumstances with that high of percentage of people being evacuated in that short of a time period.” Colonel (Ret.) Jeff Smith Deputy Director, Louisiana Office of Homeland Security and Emergency Preparedness, Select Committee Hearing, December 14, 2005 De conclusie in het rapport laat echter aan duidelijkheid niets te wensen over: “Ondanks de adequate waarschuwing die al 56 uur van te voren was gegeven, gaven Gouverneur Blanco en Burgemeester Nagin pas 19 uur voor de ramp het sein om over te gaan tot verplichte evacuatie”. Saillant detail 1: Nog op zondagmiddag 28 augustus voerde burgemeester Nagin van New Orleans overleg met zijn advocaten over de eventuele aansprakelijkheid van zijn gemeentebestuur in geval van gerechtelijke procedures door het bedrijfsleven tegen zijn stad naar aanleiding van een evacuatie als die achteraf niet nodig gebleken zou zijn. Saillant detail 2: Toen eenmaal de beslissing genomen was om over te gaan tot “verplichte evacuatie” werd de inwoners van New Olreans „gevraagd“ om zich naar verzamelpunten te begeven om opgepikt te worden door bussen die dan niet verder gingen dan de Superdome...

21

If this is what happens when we have advance warning, we shudder to imagine the consequences when we do not. If 9/11 was a failure of imagination, then Katrina was a failure of initiative. It was a failure of leadership. The US federal government is the largest purchaser of information technology in the world, by far. One would think we could share information by now. But Katrina again proved we cannot. Ours was a response that could not adequately accept civilian and international generosity. It’s been said that experience is the best teacher. The unfortunate thing is that the learning process is sometimes such a painful one. We train soldiers to fight wars. You can’t kill a storm.

Ter afsluiting Wat opvalt, is dat er reeds in de zomer van 2004 een grote, vijfdaagse oefening plaatsvond in het crisiscentrum (Emergency Operations Center) van de staat Louisiana in Baton Rouge. Deelnemers van de federale, ‚state’ en lokale overheden werkten nauw samen met vrijwilligersorganisaties zoals het Rode Kruis. FEMA betaalde een half miljoen dollar voor deze oefening. Het scenario? Een heuse categorie 3-4 orkaan, genaamd “Pam” die op New Orleans en Louisiana zou afkomen waarbij de gevolgen als volgt beschreven werden: • 300.000 mensen zouden niet tijdig geëvacueerd worden; • Meer dan 500.000 gebouwen verwoest; • Telefoon en riolering functioneerden niet meer en chemische fabrieken zouden onder water komen te staan; • 97% van alle communicatie zou wegvallen; • 175.000 gewonden, 200.000 zieken en 60.000 doden;


Het is me wel eens eerder opgevallen dat veel van dit soort (grote) oefeningen vaak intern, regional of nationaal worden geëvalueerd. En dat is niet zinvol. Als je echt wil evalueren moet je ook onafhankelijke expertise van buiten halen die niet beïnvloed wordt door de overweging of er nu wel dan niet vervolgopdrachten binnen gehaald moeten worden.

• 1.000 opvangcentra zouden nodig zijn; • Boten en helicopters zouden nodig zijn om gestrande mensen op te pikken; • Een katastrofale vloedgolf zou grote delen van zuid-oost Louisiana voor langer dan een jaar onbewoonbaar maken. Lesson Learned? Nee dus.

22

En o ja, voordat ik het vergeet. U dacht dat het bovenstaande in Nederland niet zou kunnen gebeuren? Think again. Gaat u maar eens naar www.katrinainnederland.nl. Daarna spreken wij elkaar dan wel weer.

Eelco H. Dykstra, MD, Professor (visiting) in International Emergency Management Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University, Washington D.C.


Klimaatveranderingen in de toekomst De temperatuur is in de loop van de 20e eeuw met ongeveer 0,6°C toegenomen. Het is aangetoond dat menselijke activiteiten hieraan substantieel hebben bijgedragen. Volgens de huidige inzichten zal een aanzienlijke toename van de broeikasgasconcentraties in de loop van de 21e eeuw aanleiding geven tot een verdere temperatuurstijging met 1,4°C tot 5,8°C met grote gevolgen voor de waterkringloop, de ijsbedekking en het niveau van de zeespiegel. Voor de eeuwen daarna lijkt een verdere opwarming waarschijnlijk, tenzij we er in slagen om de uitstoot van broeikasgassen sterk te verminderen. Met de verdergaande opwarming van de aarde kan het klimaat ook verrassingen in petto hebben die we niet kunnen overzien. Hoewel de kans daarop in de 21e eeuw klein geacht wordt, zijn de risico's enorm. Voor het beleid is juist een inschatting van de risico's van de gevolgen van meest waarschijnlijke klimaatverandering en van eventuele verrassingen essentieel om in een vroeg stadium adequaat te kunnen anticiperen. Dit geldt zowel voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen als voor het aanpassen aan de deels onvermijdelijke klimaatveranderingen.

Mens vrijwel zeker veroorzaker De samenstelling van de atmosfeer is sinds de industriële revolutie, rond 1750, aanmerkelijk veranderd. Het staat wetenschappelijk vast dat de mens vrijwel geheel de veroorzaker is van de toename van de hoeveelheid broeikasgassen. Ook begrijpen we hoe een toename van broeikasgassen tot een hogere temperatuur aan het aardoppervlak leidt. Verder laten metingen zien dat de aarde opwarmt. Aangetoond is dat de mens invloed heeft op het klimaat: het grootste deel van de opwarming van de laatste 50 jaar wordt waarschijnlijk veroorzaakt door menselijke activiteiten. Een aanzienlijke verdere toename van de broeikasgasconcentraties en hiermee van de temperatuur in de loop van de 21e eeuw lijkt zeer aannemelijk. Een verdere opwarming is dan onvermijdelijk. Het klimaatsysteem is complex Het klimaatsysteem omvat de atmosfeer, de oceaan en het landoppervlak. Naast fysische processen, spelen ook chemische en biologische processen en hun onderlinge beïnvloeding een belangrijke rol. Er is de laatste decennia enorme vooruitgang geboekt bij de studie van dit 'complexe systeem'. Een complex systeem is echter nooit helemaal te begrijpen en te voorspellen: er kunnen altijd onverwachte dingen gebeuren. Ondertussen is er heel wat bekend over de invloed van (veranderingen in de) samenstelling van de dampkring op het klimaat. Zo kan met behulp van klimaatmodellen het klimaat van de 20e eeuw in grote lijnen

23 7

gesimuleerd worden, wanneer rekening gehouden wordt met natuurlijke factoren en de menselijke invloed. Klimaatverwachtingen voor de 21e eeuw: nog warmer en natter Voor het doen van voorspellingen van de ontwikkelingen in de 21ste eeuw is het noodzakelijk een beeld te hebben van de uitstoot van broeikasgassen en aërosolen in de toekomst. Daarvoor is het noodzakelijk een beeld te hebben van de toekomstige mondiale demografische, sociaal-economische en technologische ontwikkelingen. Dat beeld is uit de aard der zaak speculatief. In de klimaatwetenschap werkt men daarom met scenariotechnieken. Scenario's schetsen alternatieve beelden van mogelijke ontwikkelingen die gezamenlijk de contouren schetsen van een denkbare toekomst. Ondanks de grote spreiding in deze scenario's en daarmee de grote mate van onzekerheid, is het duidelijk dat de hoeveelheden broeikasgassen hoe dan ook worden verwacht toe te nemen en wel in aanzienlijke mate. De verkoelende werking van aërosolen wordt relatief kleiner. Computersimulaties laten zien dat de hierboven genoemde scenario's leiden tot een toename van de wereldgemiddelde temperatuur met 1,4 tot 5,8 °C tot 2100 (zie figuur). Een ontwikkeling langs de bovengrens brengt de aarde in een totaal andere toestand, met zeer verstrekkende gevolgen voor mens en natuur. De ondergrens brengt de aarde in een toestand die vergelijkbaar is met de warme >>>


periode voor de laatste ijstijd (het Eemien). Er zijn aanwijzingen dat onder die omstandigheden grote ijsmassa's, zoals het ijs op Groenland, smelten. De temperatuurtoename boven de continenten van het noordelijk halfrond zal over het algemeen tot ongeveer veertig procent sterker zijn dan boven zee. De opwarming zal de waterkringloop intensiveren, waardoor er mondiaal gemiddeld meer en heviger neerslag wordt voorzien. Die toename zal vermoedelijk vooral plaatsvinden op de gematigde breedten, terwijl in de subtropen juist een afname van de neerslag wordt verwacht. Dergelijke veranderingen gaan gepaard met toenemende verschillen van jaar tot jaar. Zee-ijs, gletsjers en landijs zullen verder terugtrekken, terwijl de ijsmassa van Antarctica, als gevolg van toename van de hoeveelheid neerslag, juist zal toenemen. Het niveau van de zeespiegel wordt verwacht te stijgen met 9 tot 88 cm. De opwarming zal ook na 2100 nog eeuwen doorwerken. Regionale veranderingen extremen hoog op de agenda Regionale klimaatverwachtingen zijn relatief lastig omdat kleine verschuivingen in ruimtelijke klimaatpatronen al snel een groot verschil maken op de regionale schaal. Dit geldt in hoge mate voor veranderingen in de neerslagpatronen. Bovendien zijn de jaar tot jaar fluctuaties in specifieke regio's over het algemeen veel groter dan de veranderingen in het wereldgemiddelde. Van bijzonder belang zijn verschuivingen in extremen op de regionale en lokale schaal, aangezien dit soort gebeurtenissen vaak een grote impact op de samenleving heeft. De komende jaren staat de verbetering van regionale klimaatprojecties dan ook hoog op de onderzoeksagenda.

Klimaatveranderingen in de verre toekomst Het is moeilijk om lang vooruit voorspellingen te maken, in het bijzonder als het aardsysteem ver uit het evenwicht komt, omdat er dan processen kunnen optreden die we nu nog niet kennen. Toch zijn er pogingen gedaan om 1000 jaar vooruit te kijken op basis van de kennis die we nu hebben. Van belang daarbij zijn de relatief lange verblijftijden van broeikasgassen in de atmosfeer, zoals CO2, en de traagheid van de klimaatrespons door de aanwezigheid van de oceanen en landijs in het klimaatsysteem. Oceanen hebben een enorme warmtecapaciteit, waardoor de opwarming zeer traag verloopt. IJskappen hebben een trage respons vanwege de tijdschaal waarop aangroei door neerslag, afsmelten door de temperatuurtoename en afkalving door trage stromingen in de ijskap plaats vindt. De klimaatveranderingen in de verre toekomst zijn uiteraard afhankelijk van de concentraties broeikasgassen. Het verstoken van alle conventionele fossiele brandstofvoorraden, zoals olie, gas en steenkool, zal volgens schattingen resulteren in een atmosferisch CO2 gehalte van meer dan vier maal pre-industrieel, waarmee zonder klimaatverrassingen de opwarming van de aarde op termijn anderhalf maal zo groot wordt als aan het eind van de 21e eeuw. Wanneer ook niet conventionele koolstof bevattende voorraden, zoals zware olie, teerhoudende zanden en leisteenolie, worden verstookt, kan de CO2 concentratie in de atmosfeer oplopen tot zelfs 16 maal pre-industrieel rond het jaar 2500 met in het huidige millennium almaar oplopende temperaturen tot ruim driemaal de toename die in 2100 verwacht wordt.

Wereldgemiddelde temperatuurprojecties voor zes emissiescenario's, waarin modelonzekerheid is verdisconteerd (IPCC, 2001).

24


Fragmenten uit de film The day after tomorrow (© Twentieth Century Fox). Hoewel deze film erin slaagt om de paradox over te brengen dat een mondiale opwarming de kans op een abrupte lokaal afkoelende klimaatverandering vergroot, zijn de getoonde beelden – hoewel visueel zeer overtuigend – wetenschappelijk gezien niet erg realistisch.

De grootste bedreiging van bovengenoemde scenario's is de stijging van de zeespiegel, die door naijleffecten in de komende duizend jaar toeneemt met minimaal 3 meter voor het verstoken van de conventionele voorraden tot 7 meter voor het hoogste scenario. Bij een dergelijke klimaatverstoring zou (een deel van) de West Antarctische ijsplaat kunnen smelten. Dit zou aanleiding geven tot een additionele zeespiegelstijging met enkele meters. Volgens het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2001) wordt 75% van de verwachte zeespiegelstijging in 2100 veroorzaakt door thermische expansie en het resterende deel door het smelten van landijs. In de eeuwen daarna wordt het aandeel van smeltend landijs steeds prominenter. Klimaatverrassingen De laatste jaren groeit het besef dat het klimaatsysteem een aantal verrassingen in petto kan hebben. Dit inzicht is gebaseerd op enerzijds paleoklimatologisch onderzoek, anderzijds op modelstudies. IJskerndata en diepzee sedimentgegevens tonen dat in de laatste honderdduizend jaar verschillende snelle klimaatveranderingen zijn opgetreden. Dit geldt in het bijzonder voor het Noord Atlantisch gebied, maar er zijn ook aanwijzingen voor wereldwijde synchrone klimaatveranderingen. Studies met klimaatmodellen laten vergelijkbare snelle veranderingen zien bij grote verstoringen in temperatuur en/of de zoetwatertoevoer door veranderingen in neerslag of smeltend landijs in het Noord Atlantisch gebied. Het zeewater aan het oppervlak in deze regio wordt dan te licht om in pluimen naar de zeebodem te zakken. Hiermee wordt de oceaancirculatie vertraagd, waardoor de warme Golfstroom verzwakt. Europa zou dan koudere tijden

25

tegemoet gaan, aangezien ons klimaat sterk wordt bepaald door de warme Golfstroom. Geschat wordt dat in geval van het volledig tot stilstand komen van de oceaancirculatie het klimaat in Europa 2 tot 5 graden afkoelt afhankelijk van de uitbreiding van de ijsbedekking. De kans op de verzwakking van de warme Golfstroom neemt toe met de stijging van de wereldgemiddelde temperatuur. De kans op het volledig stil vallen van de warme Golfstroom in de 21e eeuw wordt door het IPCC rapport zeer klein geacht. Hierdoor is de verwachting dat de afkoeling in Europa door het stilvallen van de warme Golfstroom de mondiale opwarming slechts gedeeltelijk compenseert. Hoewel de kans op het stilvallen van de warme Golfstroom en daarmee op een abrupte klimaatverandering klein is, zijn de gevolgen van snelle klimaatveranderingen voor de maatschappij groot. Een tweede oorzaak van onvoorspelbare klimaatveranderingen is het mogelijk instabiel worden en vervolgens afsmelten van een groot deel van de ijskap van West Antarctica, waar genoeg ijs ligt opgeslagen om de zeespiegel 6 meter te laten stijgen. Het IPCC verwacht dat het zo'n 5 tot 7 eeuwen duurt voordat geheel West-Antarctica in zee is verdwenen. Vertaald in een zeespiegelstijging is dit ongeveer een meter per eeuw bovenop de effecten van uitzetting van het oceaanwater. Door de opwarming van de aarde kunnen bovendien permafrost gebieden ontdooien en grote hoeveelheden gehydrateerd methaan ontsnappen, dat mogelijk in de diepzee aanwezig is. De kans op onvoorspelbare klimaatveranderingen wordt groter naarmate de wereldgemiddelde temperatuur hoger wordt. Rob van Dorland, klimaatonderzoeker KNMI


De United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) geeft aan – in artikel 2 – dat haar uiteindelijke doel is “to avoid dangerous climate change”. In achterliggende discussies – zoals in de rapportages van het International Panel on Climate Change (IPCC) – wordt dan onder meer verwezen naar het gevaar van het afsmelten van de West-Antarctic Ice Sheet (WAIS), wat zou leiden tot een verhoging van de zeespiegel met 5 tot 6 meter. Hieronder een samenvatting van het Nederlandse deel van het ATLANTIS project. Dit onderzoek – in opdracht van de Europese Commissie – is uitgevoerd door het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit Amsterdam als onderdeel van een grotere Europese studie.

Gevaarlijke klimaatverandering: 5 meter stijging van de zeespiegel Een scenario In 2030 leven er 18 miljoen mensen in Nederland met gemiddeld een 50% hoger inkomen dan nu. 40% van de bevolking is gepensioneerd. Globalisatie gaat ook na 2030 verder. In 2049 ontsnapt het hart van Nederland ternauwernood aan een grote overstroming. En, nu de versnelde zeespiegelstijging voor iedereen zichtbaar is, komen verschillende mogelijkheden tot aanpassing in beeld – waaronder het opgeven van weinig bevolkte gebieden met minder economisch belang. De financieel-technische mogelijkheden zijn immers beperkt en er moeten keuzes gemaakt worden. Van Brussel is weinig te verwachten. Er ontstaan nieuwe politieke scheidslijnen: “Hooglanders” en “Laaglanders”. Sommigen individuen en ondernemingen vestigen zich in veilige gebieden. Dit past ook in een trend maar een “footloose” mobiele maatschappij. De waterbouwsector floreert. Rond 2070 is het opgeven van (landbouw)land in het Noorden en Zuidwesten een feit. Terpen komen terug in het landschapsbeeld. Maar wanneer in 2071 toch veel slachtoffers vallen en grote industrieën in de Rijnmond veel schade hebben, ebt het geloof in overstromingsveiligheid weg. Heftige overstromingen elders in de wereld versterken ongerustheid. Bedrijven trekken weg evenals veel immigranten. Het economisch belang van West Nederland ten opzicht van elders neemt snel af. Uiteindelijk wordt in de Randstad het toerisme de belangrijkste economische sector, terwijl in de veiligheid crisisbeheersing een belangrijk element is geworden.

26

Inleiding De huidige strategie met betrekking tot overstromingsveiligheid houdt rekening met een zeespiegelstijging van circa 1 meter in de komende eeuw. Deze zeespiegelstijging is het gevolg van zowel een tectonische daling van west Nederland als van klimaatverandering. Het ziet er naar uit dat, grosso modo, de huidige aanpak van waterkeren en ruimte reserveren voor berging van overtollig water de verwachte veranderingen in het peil van de zeespiegel en veranderende rivierafvoer aan zou kunnen, met de belangrijke aantekening dat de wel benodigde concrete maatregelen vaak pas worden genomen na een overstroming of bijna overstroming. De omvang van deze voorziene zeespiegelstijging is een verwachting in lijn met de consensuswetenschap zoals belichaamd in het IPCC. De consensus sluit een snellere zeespiegelstijging echter niet uit. Stel dat over 25 jaar toch een proces van afkalving van het Zuidpoolijs begint en dat in 100 jaar de zeespiegel met 5 meter zal stijgen (een drastische veronderstelling). Wat zou er kunnen gebeuren in en met Nederland? Dit is de specifieke vraag die wij ons stelden (collega's in Engeland en Frankrijk stelden zich een soortgelijke vraag voor de monding van de Theems en de Camargue) en waarop een antwoord – in de vorm van enkele scenario's – moest komen uit literatuurstudie, gesprekken met deskundigen op velerlei terrein en uit een workshop met deelnemers met uiteenlopende disciplinaire achtergrond, de meeste met een sociaal-wetenschappelijke. >>>


veiligheid in Zeeland. Bij niet oneindig grote financieel economisch middelen ontstaan er politieke conflicten. Deze kunnen zodanig groot worden dat het politieke landschap van Nederland bepaald wordt door lijnen van overstromingsveiligheid: hooglanders en laaglanders. Het vertrouwen van het bedrijfsleven in de veiligheid is van groot belang. Wegtrekkende bedrijven en achterblijvende investeringen in bedreigde gebieden vormen een belangrijk signaal en maken opties om te investeren in veiligheid minder aantrekkelijk. Iets dergelijks geldt ook voor individuen: met name gepensioneerden zullen – in een rijkere samenleving – de mogelijkheden hebben om te verhuizen naar veilige gebieden. Sommigen zijn nu al verhuisd, zij het om andere redenen.

'Nederland-Atlantis?': effect van 5 meter zeespiegelstijging gedurende een eeuw, vanaf 2030

Wat geografisch gezien bij een 5 meter zeespiegelstijging op het spel staat laat het figuur zien. Westelijk en Noordelijk Nederland dreigen te verdwijnen. Zou het mogelijk zijn onze dijken te verhogen of nieuwe te bouwen en zo Nederland of een deel van Nederland te redden? Deskundigen op het terrein van dijkenbouw en kustbescherming denken dat dit inderdaad mogelijk is, tenminste als men maatschappelijke factoren buiten beschouwing zou laten. Wordt dat wel gedaan dan zien zij evenals de deelnemers van de workshop de toekomst anders. Bijvoorbeeld: Wanneer wetenschappers voor het eerst melding maken van het begin van een waarschijnlijke, versnelde zeespiegelstijging zal dit niet geloofd worden; doemboodschappen zijn immers niet welkom, noch bij publiek noch in de politiek. Doorgaans is een ramp nodig om de maatschappelijke (en politieke) aandacht te richten op een probleem. En het optreden van een ramp is deels een kwestie van toeval. De superstorm kan volgende maand komen, maar net zo goed pas over 500 jaar.

'Doemscenario' leidt tot uittocht bewoners

Het zich verlaten op de markt als middel tot coördinatie van vraag en aanbod – zeg globalisering – verhoudt zich slecht met de (huidige) gecentraliseerde aanpak van het publieke goed dat overstromingsveiligheid is. Solidariteit als maatschappelijke richtsnoer doet dat beter. Het al dan niet doorzetten van trends op dit terrein zal tot uiting komen in de maatschappelijke reactie op de veronderstelde zeespiegelstijging. De workshop concludeerde echter dat uiteindelijk in beide – veronderstelde – situaties gebieden verlaten zouden worden, zelfs de dicht bewoonde Randstad. Zelfs met weinig fantasie – gelet op de ervaringen met de ontvangst van de beleidslijn Ruimte voor rivier – kan men zich voorstellen dat zoiets met enorme maatschappelijke ophef en problemen gepaard zou gaan. Echter, deze akelige toekomst is maar een scenario. Een scenario kan self-fulfilling zijn maar ook het tegenovergestelde, wanneer het bijdraagt tot de urgentie om problemen aan te pakken. De strategie bestaat grofweg uit twee elementen. In de eerste plaats het uitvoeren van natuurkundig onderzoek naar klimaatprocessen – waaronder de desintegratie van de WAIS – ten einde de snelheden ervan beter te kunnen vast stellen; hoe beter we deze processen kennen hoe gemakkelijker beleid ter voorkoming en/of aanpassing bedacht en aanvaard kan worden. Het tweede element is dan het zoeken naar verbeterde of nieuwe bestuurlijke en technisch mogelijkheden voor de aanpak van het probleem: verbeterde bescherming tegen hoogwater en vermindering van broeikasgasemissies.

en bedrijven uit de Randstad. Bij zeespiegelstijging worden de verschillen in bedreigde belangen tussen verschillende gebieden belangrijk. Handhaving van de veiligheid in de Randstad kan naar verhouding goedkoper gehandhaafd worden dan de

27

Xander Olsthoorn, Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit Amsterdam


Wateroverlast Zuid-Nederland, 1995

Kabinetsstrategie rampenbeheersing overstromingen Rijn en Maas Aanleiding Bij het hoogwater van 1993 en 1995 bleken de dijken langs Rijn en Maas ternauwernood tegen het water opgewassen. In 1995 was er zelfs een reële kans op een dijkdoorbraak en moesten meer dan 200.000 mensen worden geëvacueerd. Een ramp bleef ons gelukkig bespaard en het bleef bij een evacuatie, maar het scheelde weinig. De afgelopen jaren is de veiligheid van de rivieren flink verbeterd. Dijken zijn versterkt en verlegd, uiterwaarden verlaagd en rivierbeddingen verdiept. Gemeenten en waterschappen maken gezamenlijk calamiteiten- en rampbestrijdingsplannen gericht op hoogwater en overstromingen. Nederland is beter beschermd tegen rivieroverstromingen dan ooit. En de komende jaren wordt er nog verder gewerkt aan de verbetering van de veiligheid van het stroomgebied van Rijn en Maas.

28

De natuur is echter onvoorspelbaar. De kans op extreem hoge waterstanden blijft bestaan en veiligheidsgaranties zijn moeilijk te geven. Ondanks alle maatregelen kan een overstromingsramp niet met absolute zekerheid worden voorkomen. Als zo’n ramp dreigt, hoeft ons dat niet volledig te overrompelen. Want een extreme hoogwatergolf komt uit Duitsland (Rijn) of België (Maas) naar ons toe en zien we dan tijdig aankomen om maatregelen te kunnen nemen. Als we ons daar tenminste nú op voorbereiden. De Commissie Noodoverloopgebieden Na de extreem hoge waterstanden in de jaren negentig is het besef ontstaan dat grote ingrepen in tijden van nood noodzakelijk kunnen zijn. Daarom heeft het kabinet de Commissie Noodoverloopgebieden ingesteld onder voorzitterschap van de heer Ir. D. Luteijn. De commissie


moest onderzoeken of de inzet van noodoverloopgebieden in het kader van rampenbeheersing een goede maatregel zou zijn. Het antwoord op deze vraag was bevestigend. De commissie gaf ook aan welke gebieden voor een noodoverloopfunctie in aanmerking kunnen komen en hoeveel water in de gebieden opgevangen zou moeten kunnen worden. Verder keek de commissie naar de kosten van de inrichting en het onderhoud van noodoverloopgebieden. De belangrijkste conclusies van de commissie zijn door het kabinet overgenomen. Wel wil het kabinet eerst verder onderzoek, ook naar alternatieven, voordat het in 2006 een definitief besluit neemt. Gevolgen van rivieroverstromingen beter beheersen Het kabinet heeft vastgesteld dat de rampenbestrijding niet op orde is voor gróótschalige overstromingen vanuit Rijn en Maas. De gevolgen van een overstroming in het Nederlandse rivierengebied zijn enorm. Ons land is in dit opzicht bijzonder kwetsbaar. Naast het risico op slachtoffers, kunnen de economische schade, de maatschappelijke gevolgen en de landschappelijke schade groot zijn.

onder water komen te staan. De officiële reservering van de gebieden vindt plaats zodra de Nota Ruimte wordt vastgesteld. Of de genoemde gebieden ook echt voor noodoverloop worden gebruikt, besluit het kabinet in 2006. Wat gaat er nu gebeuren? De komende twee jaar wordt een pakket aan vraagstukken en maatregelen nader onderzocht. Het kabinet is zich ervan bewust, dat met name de eventuele inzet van noodoverloopgebieden voor de bewoners ingrijpend is. Dat is de reden waarom V&W en BZK de afgelopen periode informatie-avonden hebben georganiseerd om het kabinetsstandpunt toe te lichten. Daarnaast heeft het kabinet overleg met gemeenten, provincies en belangenorganisatie alvorens het definitieve besluit wordt genomen. Meer informatie en reageren U kunt over dit onderwerp meer lezen op een speciale website (http://www.rijnenmaas.nl) of het kabinetsstandpunt bestellen via postbus 51. Voor meer informatie: [email protected] of [email protected]

Daarom wenst het kabinet bovenop het huidige veiligheidspakket aanvullende maatregelen om de mogelijk ‘rampzalige’ gevolgen van een overstroming beter het hoofd te kunnen bieden. Dit is de essentie van het in december 2003 vastgestelde kabinetsstandpunt dat tot stand kwam onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de ministeries van VenW (vanwege het voorkomen van overstromingen) en BZK (vanwege de bestuurlijke en veiligheidsaspecten op het terrein rampen- en crisisbeheersing). Voorlopige reservering van noodoverloopgebieden Het kabinet is van mening, dat een ongecontroleerde overstroming schadelijker is dan een overstroming die kan worden gecontroleerd. Maar er is nog veel onderzoek nodig voordat definitief besloten kan worden wat de beste aanpak is. Dit richt zich op de aanleg van noodoverloopgebieden (noodpolders voor de tijdelijke opvang van water), compartimenteren (het opdelen van polders door tussendijken), het verhogen van de veiligheidsnormen en het nemen van maatregelen in het internationale stroomgebied van Rijn en Maas. Ook wordt er bekeken of het mogelijk is de activiteiten te beperken tot organisatorische maatregelen op het terrein van de rampenbestrijding. Het kabinet zal in 2006 definitief besluiten, mede op basis van de uitkomsten van het vervolgonderzoek. Intussen heeft het kabinet aangekondigd de gebieden Ooijpolder, Rijnstrangen en het oostelijk deel van de Beersche Overlaat te willen reserveren voor eventueel gebruik als noodoverloopgebied. Dit moet er voor zorgen dat in de gebieden niet onnodig veel wordt bijgebouwd, want dat zou de schade verhogen indien de gebieden

29


Is de Nederlandse rampenbestrijding voldoende voorbereid op grootschalige overstromingen? Recent is in verschillende media veel aandacht besteed aan de beveiliging van Nederland tegen overstromingen. Onze duinen zijn minder veilig dan we denken. Het blijkt dat de kracht van de golven op de Noordzee lange tijd is onderschat. Intensieve metingen wijzen uit dat er sprake is van een zogenaamde langere golfperiode onder extreme omstandigheden. Hierdoor beukt de zee met ongeveer een kwart meer energie op onze kust dan we dachten. Dat maakt onze duinen en dijken onveiliger dan is vastgelegd in wettelijke normen. Als gevolg hiervan kent de Nederlandse kust acht zwakke plekken. In een studie van TU Delft en WL|Delft Hydraulics zijn de mogelijke gevolgen van een extreme overstroming van Zuid-Holland onderzocht. Bij een overstroming nabij Rotterdam zou binnen enkele uren het diepste deel van Zuid Holland kunnen onderlopen, uiteindelijk tot aan Leiden en Alphen aan de Rijn. Uiteindelijk wordt in dit scenario een gebied overstroomd met bijna 1 miljoen inwoners. Het inschatten van het aantal slachtoffers is niet eenvoudig en zal mede afhangen van de mogelijkheden van voorwaarschuwing en evacuatie. In het meest extreme en conservatieve geval kan het aantal doden oplopen tot enkele tienduizenden. Ondanks alle onzekerheden geven deze resultaten aan hoe groot de potentiële ramp kan zijn bij een grootschalige overstroming. In het rapport Risico's in bedijkte termen van het RIVM (mei 2004) is een vergelijking gemaakt tussen overstromingsrisico's en de gevaren binnen het externe veiligheidsbeleid (van Schiphol, transport en opslag van gevaarlijke stoffen, kernenergie). Het groepsrisico (GR) geeft in een grafiek de kans aan dat een groep van meer dan een bepaald aantal personen om het leven komt bij een ongeval veroorzaakt door de betreffende gevaarlijke activiteit. In het figuur zijn de geschatte groepsrisico's opgeteld voor alle dijkringen in Nederland en vergeleken met de totale groepsrisico's binnen het externe veiligheidsbeleid. Op basis van het figuur concludeert het RIVM dat het groepsrisico van overstromingen groter is dan dat van alle externe veiligheidsrisico's bij elkaar. Bovendien blijkt dat sinds de jaren '60 door sterke groei

30

van de bevolking en de economie de tegen overstroming te beschermen waarde sterk is toegenomen zonder dat de wettelijke normen voor de veiligheid van waterkeringen zijn herzien. Rampenbestrijding en overstromingen Gegeven de omvang van het overstromingsrisico en de mogelijke gevolgen is het de vraag in hoeverre de rampenbestrijding in Nederland voldoende is voorbereid op grootschalige overstromingen. Met name in het rivierengebied ziet men een dreigend hoogwater enkele dagen van tevoren aankomen. Dat geeft de tijd noodmaatregelen te treffen en een evacuatie in gang te zetten. Echter, rivierdijken kunnen ook doorbreken door plotselinge faalmechanismen, bijvoorbeeld wanneer een deel van de dijk onverwachts afschuift. In deze gevallen is de beschikbare tijd voor evacuatie zeer beperkt. Een goede organisatie van evacuatie is echter lastig. De eerste reactie van personen na waarschuwing is ongeloof. Het is maar de vraag of de mensen geloven dat de dijk is doorgebroken en of ze daadwerkelijk vertrekken. Ook is het de vraag wanneer autoriteiten moeten overgaan tot evacuatie. Te laat evacueren is onacceptabel, maar onnodig (of te vroeg) evacueren kost geld en brengt veel ongemakken met zich mee. Op basis van de te verwachten waterstanden, de onzekerheden hierin, de benodigde tijd voor evacuatie en de bijbehorende evacuatie kosten is aan de TU Delft een model ontwikkeld om dergelijke evacuatie beslissingen te ondersteunen. Overstromingen vanuit zee vormen een groter probleem. Een dreigende stormvloed is vaak minder goed voorspelbaar. Hierbij gaat het om grotere gebieden met veelal honderdduizenden inwoners. Daarbij komt dat een overstroming vanuit zee bijna altijd zal plaatsvinden tijdens een zware storm en deze omstandigheden zullen de mogelijkheden voor communicatie en evacuatie bemoeilijken. De capaciteit van wegen is veelal te beperkt voor een snelle afhandeling van een grootschalige evacuatie, en op veel plekken zullen lange files ontstaan. Een zeer gevaarlijke situatie ontstaat wanneer de dijken doorbreken


Vergelijking van het Groepsrisico van overstromingen met de gesommeerde groepsrisico's van de activiteiten binnen het externe veiligheidsdomein (luchtvaart, opslag en transport van gevaarlijke stoffen). Het gearceerde deel geeft de onzekerheidsband aan van de inschatting van overstromingsrisico's (RIVM, 2004).

tijdens een grootschalige evacuatie. De belangrijkste wegen lopen vaak door de diepste stukken van de polder. Voor dergelijke gevallen is het noodzakelijk alternatieve evacuatie strategieën uit te denken, bijvoorbeeld het inrichten van 'shelters' in hoge gebouwen of op hoge gronden. Nadat een dijk is doorgebroken is er over het algemeen nog te weinig tijd beschikbaar voor evacuatie. Uit een eerste inventarisatie met behulp van gegevens van de Koninklijke Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen blijkt dat de capaciteit aan boten en helikopters, onvoldoende is om een grootschalige reddingsoperatie in een groot overstroomd gebied uit te voeren. In artikel 16 van de Wet op de waterkering is de verplichting opgenomen dat de beheerder calamiteitenoefeningen houdt. Echter, in het eerdergenoemde rapport concludeert het RIVM het volgende: 'Ten aanzien van het voorbereid zijn op calamiteiten komt een zorgelijk beeld naar voren. De schaal en realiteitswaarde van oefeningen is te beperkt, calamiteitenplannen schieten te kort en de beheerders van waterkeringen en de rampenbestrijdingorganisatie zijn niet goed op elkaar ingespeeld. Het is twijfelachtig of Nederland met een eventuele overstroming om kan gaan'. Wel concludeert het RIVM dat 'de realistische 'oefening' van 1993 heeft geleid tot een aanmerkelijk beter functionerende calamiteiten organisatie in 1995'. In het rivierengebied is er redelijk wat aandacht voor de gevaren

31

van overstromingen. Echter, het is de vraag in hoeverre juist de rampenbestrijding in de meest bedreigde kustgebieden voldoende is voorbereid. Bovendien is de aanwezigheid van rampenplannen alleen niet voldoende, regelmatig oefenen is noodzakelijk. Uiteindelijk is het noodzakelijk om voorbereid te zijn op het mogelijk falen van een van de primaire waterkeringen in Nederland. De kans op een overstroming is groter dan de kans op bijvoorbeeld een chemische ramp of een nucleair ongeval. Het lijkt wenselijk om de kennis over overstromingsgevaren in de 'waterwereld' toe te passen voor rampenbestrijding. Op basis van overstromingssimulaties zijn bijvoorbeeld gedetailleerde evacuatieplannen te maken en is een verantwoorde keuze voor evacuatieroutes vast te stellen. Uiteindelijk dwingt de ligging van grote delen van Nederland onder de zeespiegel ons om een grootschalige overstroming niet alleen te beschouwen als een theoretische mogelijkheid, maar als een reëel gevaar.

Ir. Bas Jonkman, prof. drs. ir. Han Vrijling, prof. dr. ir. Marcel Stive Technische Universiteit Delft, Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen, Sectie Waterbouwkunde


Voorbeeld van rekenresultaten van verwachte waterstanden uit een overstromingsscenario (Bron: RWS, DWW Delft).

Overstromingsrisico’s: aanvullende organisatorische maatregelen nodig Nederland is als het gaat om het voorkomen van overstromingen beter beschermd en veiliger dan ooit. Toch zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk, ter verbetering van de gevolgbestrijding zoals betere rampenplannen, plannen voor grootschalige evacuaties, informatie uitwisseling tussen de operationele diensten en betere communicatie met de burger. Het rapport De organisatorische voorbereiding op overstromingen Rijn en Maas is in opdracht van het ministerie van BZK uitgevoerd. Het maakt deel uit van het bredere project Rampenbeheersing overstromingen Rijn en Maas dat door de ministeries van Verkeer en Waterstaat en BZK in 2002 is gestart. Centrale vraag hierbij is hoe Nederland nog beter beschermd kan worden tegen overstromingen in het rivierengebied. Medio 2006 zal het kabinet een standpunt aan de Tweede Kamer aanbieden over de maatschappelijk meest gewenste strategie voor het indammen van risico’s van grootschalige overstromingen vanuit de bovenrivieren. Het rapport biedt handvatten om noodzakelijke verbeteringen door te voeren. Op een aantal terreinen gebeurt dat ook al op korte termijn. Zo treedt BZK in overleg met burgemeesters en Commissarissen van de Koningin over hun voorbereidingen op grootschalige evacuaties. Tegelijkertijd constateert BZK dat al veel in gang is gezet om de geconstateerde knelpunten aan te pakken. In de provincie Zeeland levert het project Escape een model rampenplan hoogwater dat beschikbaar wordt gesteld aan alle overheden en hulpdiensten in Nederland. Het project Viking om samen met Duitsland te komen tot een gemeenschappelijke aanpak bij grensoverschrijdende overstromingen, levert ook bruikbare resultaten. BZK is

32

gestart met een grootschalig project om, naast de bestaande landelijke draaiboeken hoogwater van V&W, een landelijk draaiboek hoogwater en gevolgbestrijding op te stellen (medio 2006 gereed en beschikbaar). Hierbij wordt vooral gekeken naar het logistieke proces (verdeling van mensen en middelen bij dreigende overstromingen). In mei en september 2006 beoefenen BZK en de provincie Gelderland een en ander tijdens de hoogwateroefeningen VIKING/NOAH. Daarnaast zullen de overstromingsrisico’s verplicht onderdeel uitmaken van de risicokaarten die door de provincies worden ontwikkeld en beheerd. Zo zijn medeoverheden in staat om hun planvorming te toetsen aan onder meer de risico’s van overstromingen. Daarnaast is bij BZK het Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie ingericht dat overheden adviseert over – en zo nodig bijstaat bij – de communicatie met burgers tijdens crises. Meer algemeen staat de vraag centraal hoe ver je moet en kunt gaan om zo optimaal mogelijk voorbereid te zijn. Er zijn grenzen aan wat maatschappelijk nog verantwoord – en betaalbaar – is. Om op (zeer) grootschalige overstromingen optimaal voorbereid te zijn, vraagt ongekend veel materiaal en personeel, dat in de dagelijkse praktijk mogelijk niet of beperkt ingezet kan worden. Om deze voorspelbare tekorten deels te ondervangen zijn naast draaiboeken vooral het opleiden en oefenen tussen waterbeheerders, Defensie en de hulpverleningsdiensten essentieel. Oefenen om de samenwerking te trainen en om te testen of je er echt klaar voor bent. Nils Ligthart, directie Crisisbeheersing, ministerie BZK


Staatssecretaris Schultz van Verkeer en Waterstaat en minister Remkes van Binnenlandse Zaken gaan een risicokaart ontwikkelen voor de toetsing van rampenplannen voor overstromingen in ons land.

Risicokaart rampenplannen overstromingen Aanleiding vormt de ramp die zich voltrok in de Amerikaanse plaats New Orleans. De bewindslieden hebben besloten de risicokaart te koppelen aan een lopende inventarisatie naar zwakke plekken in dijkringen en de effecten van dijkdoorbraken, waartoe het kabinet al eerder had besloten. Schultz wil deze inventarisatie nog voor het eind van het jaar naar de Tweede Kamer sturen. De informatie die de inventarisatie oplevert, zal door de bewindslieden ook worden gebruikt voor de ontwikkeling van een risicokaart. Het doel hiervan is dat alle overheden hieraan hun rampenplannen kunnen toetsen. Er zijn grote verschillen in veiligheidsfilosofie omtrent bescherming tegen water tussen de Verenigde Staten en Nederland. Niettemin is er een intensieve samenwerkingsrelatie tussen Rijkswaterstaat en het US Army Corps. De Amerikanen hebben hun beschermingsniveau ingesteld op een ramp die één keer in de vijftig jaar kan plaatsvinden, in Nederland is dit één op de tienduizend jaar. Het beleid in Nederland is kortom erg gericht op preventie. Om die

Wettelijke bescherming tegen overstromingen

reden is Nederland door middel van dijkringen zo ingedeeld, dat bij een dijkdoorbraak de wateroverlast zich tot dat deel beperkt. Ook is Nederland goed in staat water weer af te voeren door de vele gemalen die ons land telt. De Amerikanen enten hun beleid sterk op evacuatie. De hier afgebeelde kaarten zijn ontleend aan c.q. gebaseerd op het RIVM-rapport Risico's in bedijkte termen uit mei 2004.

Schatting van aantal dodelijke slachtoffers bij overstroming per dijkringgebied: boven- en ondergrens (Bron: RIVM/NMP).

33


Voorbereiding rampbestrijding overstromingen – Multidisciplinaire samenwerking nog onder de maat Deze zomer kwamen overstromingen in Europa (Duitsland, Oostenrijk, Roemenië en Zwitserland) als gevolg van extreme regen vaak in het nieuws. Begin september waren alle ogen op New Orleans gericht, waar dijkdoorbraken als gevolg van orkaan Katrina de hele stad onder water zetten. De beelden die volgden waren indrukwekkend en verbijsterend. De kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur voor overstromingen ook in een westers land werd pijnlijk duidelijk.

Overstromingen in 1953, 1993 en 1995

In Nederland waren we ons van deze kwetsbaarheid al langer van bewust: de bijna-overstromingen in 1993 en 1995 brachten ons de wrede les van 1953 weer helder in herinnering. Een programma ter versterking van de dijken werd ingezet. Omdat het risico op een overstroming niet uit te sluiten is, mede gezien de in de toekomst te verwachten hogere waterhoogten in de rivieren, is in het kabinetsstandpunt ‘Rampenbeheersingstrategie overstromingen Rijn en Maas’ een breed onderzoek aangekondigd naar de verschillende mogelijkheden om een daadwerkelijke overstroming toch nog te beheersen. Het gaat dan om opties als noodoverloopgebieden, compartimentering van de polders achter de rivierdijken, nog hogere dijken, maar ook organisatorische maatregelen. De laatste optie is onderzocht door een consortium van COT, Royal Haskoning en Twijnstra Gudde. Wat zijn organisatorische maatregelen? Dijkversterking, dijkteruglegging, rivierverruiming en inrichtingsmaatregelen zijn allemaal structurele, technische maatregelen. Voorbereiding op de rampenbestrijding tijdens overstromingen kan en moet echter ook via

34

organisatorische maatregelen. De organisatorische maatregelen betreffen bijvoorbeeld fysieke noodmaatregelen gericht op dijkversterking of -reparatie, bestuurlijke coördinatie, informatievoorziening en evacuatie. Ook praktische zaken zoals inzet van mobiele noodpompen door de brandweer en Rijkswaterstaat en het afzetten van wegen door de politie zijn organisatorische maatregelen. Al deze maatregelen dienen voorbereid te worden, dat wil zeggen vastgelegd in de planvorming van de calamiteitenplannen van de waterschappen, rampen- en rampbestrijdingsplannen en evacuatieplannen van de gemeenten en draaiboeken hoogwater van de provincie (en vervolgens natuurlijk geoefend te worden). Speciale aandacht voor fysieke noodmaatregelen Zoals aangegeven zijn fysieke (nood)maatregelen een speciaal onderdeel van de organisatorische maatregelen. Dit zijn tijdelijke dijkversterkingsmethoden die tijdens een (dreigende) overstroming ingezet worden zoals het verstevigen van dijken met geotextiel of het plaatsen van strobalen of zandzakken. Er bestaat een groot aantal typen fysieke (nood)maatregelen, mede gericht op verschillende faalmechanismen van waterkeringen. Zandzakken worden echter het meest toegepast. Fysieke (nood)maatregelen kunnen ingezet worden ter voorkoming van een dijkdoorbraak of tijdens of na een doorbraak. In het laatste geval dienen ze om in moeilijke omstandigheden de bres zo snel mogelijk te dichten of om waar mogelijk schade of slachtoffers te voorkomen of te reduceren. Fysieke (nood)maatregelen vragen speciale aandacht ten aanzien van de vereiste kwaliteit en de vereiste hoeveelheden. Veel waterschappen maken gebruik van waakvlamcontracten met aannemers, zodat ze tijdens hoogwater snel over grote hoeveelheden zandzakken kunnen beschikken zonder enorme voorraden aan te hoeven leggen. Risico hiervan kan zijn dat iedereen op dezelfde zandzak rekent. Ook de kwaliteit van een zandzak is bepalend voor het succesvol inzetten. Praktijktests en oefeningen bij waterschap Groot Salland hebben ertoe geleid dat de zandzakken meerdere keren aangepast zijn. Er waren allerlei praktische problemen: stukvriezen met verpulverde zandzakken als gevolg, te glad om vast te pakken of te stapelen en slechte aansluiting op de zand-


zakvulmachine waardoor de helft van het zand ernaast valt en er veel vertraging ontstaat. Voor snel handelen tijdens hoogwater zijn gekwalificeerde en ervaren mensen essentieel. Oefening baart kunst tenslotte. De opbrengst van het onderzoek Samengevat zijn de belangrijkste conclusies van het onderzoek: Het is altijd noodzakelijk om organisatorische maatregelen te nemen, omdat het restrisico nooit tot nul te reduceren is. Het huidige veiligheidsbeleid is echter vooral gericht op het voorkomen van overstromingen en minder gericht op de beheersing van de gevolgen van een overstroming. Voorop moet staan dat vanwege de grenzen aan de capaciteit van hulpverlening door de overheid bij een werkelijke overstroming aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de zelfredzaamheid van burgers te vergroten. De overheid zal hierin moeten faciliteren. Voorbeelden hiervan zijn het opzetten van een alerteringsysteem gericht op de bewoners van potentieel bedreigde gebieden, verbeteren van crisiscommunicatie zoals de invoering van cell broadcasting met waarschuwingen en hoogwaterberichtgeving via sms. Dan geldt verder voor de voorbereiding door de verschillende betrokken overheden dat de planvorming voor rampenbeheersing bij overstromingen zowel in de algemeen-bestuurlijke kolom als de functionele kolom water sterk in ontwikkeling is, maar dat zij nog niet op orde is. Belangrijk is dat de organisatie voor en de planvorming op de voorbereiding op de rampenbestrijding bij overstromingen zo veel mogelijk geïntegreerd is in de bestaande structuren van rampbestrijding. Een aanvulling hierop met overstromingsspecifieke informatie is vanzelfsprekend noodzakelijk.

Feitelijk niet uniek voor overstromingen is de conclusie dat bestuurders moeten leren om te gaan met onzekerheden in de besluitvorming vanwege het complexe gedrag van waterkeringen en rivieren. Daarbij valt er veel te winnen voor een effectieve en efficiënte voorbereiding op de rampenbestrijding bij overstromingen door goede afstemming van kwaliteit en capaciteit van de in te zetten mensen, materiaal en materieel. Zoals al gesteld: de feitelijke cijfers wijzen uit dat er in Nederland zeker in het begin van grootschalige overstromingen sprake is van een beperkte capaciteit. Dat zet grote druk op de hulpverlening. Bij een lokale overstroming is de hulpvraag nog enigszins hanteerbaar, maar scenario’s waarbij sprake is van overstromingen op verschillende plaatsen zullen een niet beschikbare capaciteit vragen van de betrokken (hulpverlenings)diensten en overheden. In de draaiboeken zal met dit tekort aan mensen en middelen rekening moeten worden gehouden. Samenvattend: de voorbereiding op de rampenbestrijding bij overstromingen is op dit moment nog niet op orde, maar er wordt hard aan gewerkt. De succes- en faalfactor bij de rampenbestrijding bij overstromingen is combinatie van de expertise en ervaringen van de waterkolom en de algemeen-bestuurlijke kolom. Behalve multidisciplinaire planvorming is dan ook multidisciplinaire oefening essentieel om de samenwerking te trainen en planvorming te testen.

Ira Helsloot, COT Instituut voor Veiligheids en Crisismanagement, Lisette Heuer, Royal Haskoning

Verhouding tussen de bevoegdheden in de algemeen-bestuurlijke keten en de functionele keten.

35


Onderzoek rampenstrategie Rijn en Maas afgerond Het kabinet heeft laten onderzoeken welke maatregelen denkbaar zijn om de risico’s van een overstromingsramp in het bovenrivierengebied te beheersen. Het onderzoek bracht kansrijke opties voor compartimenteren aan het licht, maar ook dat bij bestrijding van een overstromingsramp organisatorisch nog veel moet verbeteren. Nu het onderzoek is afgerond, volgt in de loop van het jaar een kabinetsstandpunt over rampenbeheersing.

Het kabinet stelde in 2003 naar aanleiding van het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden vast dat er naast noodoverloopgebieden – die gericht zijn op een gecontroleerde overstroming – aanvullende en alternatieve maatregelen denkbaar zijn om de risico’s van een overstromingsramp te beheersen. Om een goede strategie te kunnen bepalen, zijn het veiligheidseffect en het economisch rendement van alle opties bestudeerd. Noodoverloopgebieden nader onderzocht Om te beginnen zijn de commissievoorstellen voor

36

noodoverloopgebieden in de Ooijpolder en de Rijnstrangen nader onderzocht. Dit vanwege de samenhang met het maatregelenpakket van de PKB Ruimte voor de Rivier. Uit het onderzoek bleek dat naar de laatste inzichten deze gebieden weinig veiligheidseffect zouden hebben en dat de maatregel economisch gezien niet rendabel is. Het kabinet heeft deze gebieden dan ook al vorig jaar laten afvallen als noodoverloopgebieden. Uit verder onderzoek bleek onlangs dat dit ook geldt voor het commissievoorstel over de Beersche Overlaat langs de Maas. Grotere gebieden inrichten als noodoverloopgebied is wel rendabel,


maar langs de Rijn zouden deze ingrepen – omdat ze grensoverschrijdend zijn – strijdig zijn met internationale afspraken. Compartimenteren Door een grote polder met behulp van binnendijken in twee of meer kleinere gebieden te verdelen, blijven de gevolgen bij een overstroming beperkt tot zo’n kleiner gebied. Dit zogeheten “compartimenteren” is ten oosten van Den Bosch, bij het Amsterdam-Rijnkanaal ter hoogte van Tiel en op de grens met Duitsland kansrijk. De optie om langs het hele bovenrivierengebied normen te verhogen, is weliswaar effectief voor de veiligheid, maar ook buitengewoon kostbaar; ongeacht of dit via rivierverruiming of dijkversterking gebeurt. Centrale regievoering Naast fysieke ingrepen zijn ook organisatorische maatregelen voor rampenbeheersing onderzocht. Het blijkt dat hier heel wat aan schort. De centrale regievoering, coördinatie en aansturing zijn niet helder. De plannen zijn niet op orde en onvoldoende op elkaar afgestemd. Ook zijn er voorzienbare tekorten aan mensen en materieel. Dit staat de logistiek van evacuatie, hulpverlening en fysieke noodmaatregelen ernstig in de weg. Maar wanneer deze tekortkomingen succesvol kunnen worden aangepakt, dan vormen noodmaatregelen zoals het leggen van zandzakken en strobalen wel een effectieve en ook heel rendabele bijdrage aan de bestrijding van een overstromingsramp. Ook een betere internationale afstemming van organisatorische maatregelen is van vitaal belang. Uit het onderzoek bleek verder dat er internationaal gezien weinig zicht is op extra maatregelen bovenop de maatregelen die al afgesproken zijn. Bovendien is het eventuele effect daarvan in Nederland erg gering. Kennis verder verdiepen De onderzoekers constateerden nog verschillende leemtes die om verdere studie vragen. Zo is nog maar weinig bekend van de onderlinge beïnvloeding van dijkringen bij overstromingen. Datzelfde geldt voor het verschijnsel piping, waarbij het water een dijk ondergraaft. Verder is meer inzicht gewenst in de fysisch maximale afvoer van de Maas, zoals die ook voor de Rijn is onderzocht. Ten slotte zijn er aanwijzingen dat maatwerk per dijkring, bijvoorbeeld door de aanpak van relatief zwakke plekken in dijken, wel eens een gunstig rendement kan hebben.

Sjoerd Hoornstra, DG Water, Ministerie van Verkeer en Waterstaat ([email protected]) Nils Ligthart, directie Crisisbeheersing, ministerie van BZK ([email protected])

37


In recente publicaties over overstromingen is veel aandacht voor de gevolgen van een overstroming en de maatregelen die kunnen worden genomen om een overstroming te voorkomen. Vaak doet men een evacuatie als ultieme maatregel om de inwoners in veiligheid te brengen af als onhaalbaar. Maar is dit terecht? De provincies Zeeland, Oost- en West Vlaanderen (België), Essex (Engeland) en Rijkswaterstaat directie Zeeland vonden van niet. Ondanks alle maatregelen om dijken te verhogen en te versterken is het nooit uitgesloten dat een dijk doorbreekt en dat grote groepen inwoners geëvacueerd moeten worden. Vandaar dat zij in het kader van het Europese project ESCAPE onderzoek hebben gedaan naar de organisatie en aanpak van evacuaties. Aan de hand van dit onderzoek zijn vijf aanbevelingen opgesteld voor

Watersnoodramp 1953: evacuatie van bewoners uit het Zuidhollandse dorp Kruiningen.

een succesvolle evacuatie.

Vijf aanbevelingen voor een succesvolle evacuatie Belangrijkste bevindingen project ESCAPE Tijdsduur van een evacuatie onderschat Om de besluitvorming rondom een evacuatie van grote groepen mensen te verbeteren, is een Decision Support System Flooding (DSS) ontwikkeld. Het DSS geeft antwoord op de vraag of op het moment dat de veiligheid van de inwoners niet meer gegarandeerd kan worden het nog haalbaar is iedereen op tijd te evacueren. Om deze vraag te beantwoorden is een evacuatiemodel ontwikkeld dat op basis van inwonersaantallen, infrastructuur en vluchtpunten de evacuatietijd berekent. Gebleken is dat de benodigde tijd voor een evacuatie al gauw 20 tot 60 uur is. Dit is voor veel betrokken partijen veel langer dan verwacht. In de praktijk is er hoogstens 6 tot 12 uur beschikbaar. Preventief evacueren Beslissers moeten voorkomen dat mensen tijdens een evacuatie worden overvallen door het stromende water. Volgens de Environment Agency in Engeland kan 15 cm snel stromend water je al meesleuren en is 60 cm water

38

genoeg om een auto te laten drijven. Verder bleek uit overstromingssimulaties dat sommige evacuatieroutes al binnen enkele uren na de dijkdoorbraak niet meer beschikbaar zijn. Dit betekent dus dat alle inwoners vóór de dijkdoorbraak het bedreigde gebied moeten hebben verlaten of een veilig opvangpunt moeten hebben bereikt.

Preventief en planmatig evacueren voorkomt slachtoffers Voorkomen van een onnodige evacuatie Beslissers willen het besluit tot een evacuatie zo laat mogelijk nemen. Redenen hiervoor zijn de onbetrouwbaarheid van de hoogwater- en weersvoorspellingen en de verminderde bereidheid van de inwoners om na een onnodige evacuatie de volgende keer weer te evacueren. Dit betekent dat beslissers het besluit tot evacueren zo lang mogelijk willen uitstellen.


Aanbeveling 1: opvang in het bedreigde gebied Om te kunnen bepalen welke inwoners er geëvacueerd moeten worden is het belangrijk dat er een goed beeld is van welke gebieden hoog genoeg liggen zodat ze niet overstromen. Voor de inwoners in deze gebieden is het niet nodig om te evacueren. Het gebied kan zelfs fungeren als opvang voor inwoners uit de directe omgeving die wel moeten evacueren. Dit houdt wel in dat gemeenten maatregelen in deze gebieden moeten nemen om grote groepen mensen voor een langere periode op te vangen. Doordat er minder mensen behoeven te evacueren tot buiten het gebied en processen gelijktijdig plaats kunnen vinden, neemt de evacuatie minder tijd in beslag. Aanbeveling 2: planmatig evacueren Om een evacuatie sneller te laten verlopen is het belangrijk dat er geen filevorming optreedt op het wegennet. Uit modelsimulaties blijkt namelijk dat wanneer alle inwoners gelijktijdig vertrekken, de benodigde tijdsduur als gevolg van de files met een factor 2 à 3 toeneemt. Dit betekent dus dat de inwoners in het bedreigde gebied niet gelijktijdig mogen vertrekken, maar buurt voor buurt. Het DSS bepaalt per gemeente de te volgen vluchtroute en per buurt het tijdstip van vertrek, zodanig dat iedereen op tijd het gebied heeft verlaten. Aanbeveling 3: bewoners actief betrekken bij het opstellen van rampenbestrijdingsplannen In de toekomst zullen de gemeentes meer de dialoog met de inwoners moeten aangaan. Zij zijn zich vaak onvoldoende bewust van de risico's, wat zij van de overheid mogen verwachten en wat ze moeten doen tijdens een overstroming. Het is dan ook aan te raden de inwoners actief te betrekken bij het opstellen van een rampenbestrijdingsplan. Gevolg is dat de inwoners na het besluit tot evacuatie dit beter en sneller zullen opvolgen. Ook kunnen nieuwe communicatiemiddelen bijdragen aan een succesvolle evacuatie. Zo kan Cell Broadcasting gebruikt worden om inwoners op buurtniveau te informeren over het tijdstip van vertrek en de te volgen evacuatieroute. Aanbeveling 4: betere inzet van mens en materieel Doordat het DSS aangeeft welke routes worden benut voor de evacuatie is het mogelijk om vooraf goed de inzet van de benodigde mensen en materieel te bepalen. Vaak is de benodigde inzet niet in de eigen regio voorhanden en moet dit vanuit andere regio's komen. Dit bepaalt voor een belangrijk deel de voorbereidingstijd van een evacuatie. Door vooraf goede afspraken te maken met andere regio's is de extra inzet sneller beschikbaar. Aanbeveling 5: samenwerking tussen rampenbestrijding en dijkbeheerders Het is essentieel dat de rampenbestrijders en dijkbeheerders actief samenwerken. Vooral de secundaire waterkeringen spelen een belangrijke rol om een overstroming te vertragen, om te leiden of zelfs te keren. Hierdoor is het voor minder mensen uiteindelijk nodig om te evacueren. Ook kunnen tijdelijke maatregelen, zoals zandzakken, een dijkdoorbraak uitstellen.

Aanbevelingen voor een succesvolle evacuatie Alle partijen die betrokken zijn bij het voorkomen en beheersen van overstromingen staan dus voor de opgave om de tijdsduur van een evacuatie zodanig te beperken dat het besluit tot evacuatie zo laat mogelijk kan worden genomen. Het project ESCAPE heeft hiervoor een aantal aanbevelingen opgesteld (zie hierboven).

39

een rampenbestrijdingsplan. Al deze acties moeten ertoe bijdragen dat de tijdsduur van een evacuatie zo kort mogelijk is, de betrokkenheid van de inwoners groot en dat uiteindelijk het besluit tot evacueren zo laat mogelijk kan worden genomen.

Samenvattend

Om de beschikbare kennis en kunde in Nederland en daarbuiten te bundelen is de Provincie Zeeland bezig op zoek naar partners om te participeren in het Europese project 'Chain of Safety'.

Uiteraard is een evacuatie het laatste redmiddel, maar tevens zo complex dat een goede voorbereiding noodzakelijk is. Essentieel hierbij is dat veel aandacht is voor oefenen en dat de resultaten worden vastgelegd in

Pieter Jan Mersie, Provincie Zeeland René Windhouwer, Ingenieursbureau Oranjewoud


De dijken in Nederland zijn nog nooit zo hoog en sterk geweest als nu. Toch is een overstroming niet uitgesloten. Omdat grote delen van Nederland heel laag liggen, heeft een overstroming grote gevolgen. Goed georganiseerde rampenbestrijding kan mensenlevens redden en schade beperken.

Hoogwaterinformatie bij rampenbestrijding Het succes van de rampenbestrijding is echter sterk afhankelijk van snel beschikbare en betrouwbare informatie: wat zijn de bedreigde gebieden, hoeveel mensen wonen daar, waar staan hun huizen, welke wegen zijn nog begaanbaar, zijn er industrieën gevestigd? Tijdens de hoogwaters van 1993 en 1995 bleek dat hierover geen eenduidige informatie beschikbaar was. Het Rijk en de provincies hebben daarom in 1998 besloten om een geautomatiseerd Hoogwater Informatie Systeem (HIS) te maken, zodat alle betrokkenen over dezelfde betrouwbare informatie kunnen beschikken. Doel van het HIS Het Hoogwater Informatie Systeem (HIS) moet op gebruiksvriendelijke manier informatie bieden om de rampenbestrijding bij overstromingen te ondersteunen. Het doel van HIS is: • de voorbereiding van de rampenbestrijding ondersteunen, door inzicht te geven in de gevolgen van overstromingen bij verschillende scenario’s voor het falen van waterkeringen; • de operationele rampenbestrijding tijdens overstromingsdreiging ondersteunen, door eenduidige en betrouwbare informatie te geven over bedreigde plekken in de waterkering. In het Nationaal Bestuursakkoord Water is afgesproken dat het Rijk (ministerie van Verkeer en Waterstaat) de programmatuur voor het HIS ontwikkelt en onderhoudt. Provincies en waterschappen zijn verantwoordelijk voor het vullen van het HIS met gegevens uit hun regio en de implementatie van het systeem. In 2001 is een eerste versie van het HIS opgeleverd. Sindsdien werkt het projectteam aan de verbetering van onderdelen van het systeem, het gebruikersvriendelijker maken en de landelijke invoering. Toepassingen van het HIS Het HIS is toepasbaar in verschillende fasen van de veiligheidsketen. Het beleidsmatige deel van HIS is vooral bedoeld voor de voorbereiding op een overstromingsramp (pro-actiefase en preparatiefase). Het operationele deel is bedoeld om snel te kunnen handelen tijdens een dreigende overstromingsramp (preparatiefase en repressiefase). Beide delen zijn opgebouwd uit meerdere modules die hiernaast

40

worden beschreven. Rampenbestrijders kunnen de informatie uit het beleidsmatige deel gebruiken bij het opstellen van rampenplannen en het uitvoeren van oefeningen. Met het HIS kunnen zij bijvoorbeeld in beeld brengen welk gebied overstroomt als op een bepaalde plek de waterkering faalt, hoe snel het water stijgt en welke wegen het langst beschikbaar blijven voor evacuatie. Tijdens een (dreigende) overstroming kunnen rampenbestrijders actuele waterstanden opvragen en eventuele verzwakkingen van de dijken in het systeem invoeren. Het HIS geeft aan op welke plaatsen het water over de dijken dreigt te stromen. Vooraf gemaakte berekeningen met het beleidsmatige deel maken duidelijk wat de gevolgen kunnen zijn als inderdaad overstromingen optreden op de aangegeven plaatsen. Dat maakt het mogelijk om snel goede keuzes te maken over de toepassing van noodmaatregelen, zoals het plaatsen van zandzakken en evacuatie. Gebruikers Het HIS is bedoeld voor iedereen die zich bezighoudt met de rampenbestrijding bij overstromingen. Deskundigen op het gebied van hoogwater leveren informatie voor het HIS aan. Dit kunnen medewerkers van Rijk, provincies, waterschappen of gemeenten zijn. Bestuurders van provincies, gemeenten en waterschappen gebruiken de informatie om weloverwogen besluiten te nemen over de rampenbestrijding bij een overstroming. Ook landelijke bestuurders en deskundigen die een coördinerende taak hebben bij overstromingsrampen, gebruiken de informatie uit het HIS. Dit gebeurt met name in het Departementaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van BZK. VenW gebruikt HIS ook bij de voorbereiding van het hoogwaterbeleid. Overstromingsmodule De overstromingsmodule laat zien wat er gebeurt als de dijk op een bepaalde plaats doorbreekt: hoe snel stroomt de polder vol water, waar komt het water het eerst en hoe hoog komt het water te staan. De gebruiker voert in op welke plaats een bres in de dijk ontstaat en hoe hoog het water op de rivier, de zee of in het meer staat. Met de overstromingsmodule is het mogelijk om in te schatten welke maatregelen het meest effectief zijn om de gevolgen te beperken.


Schade- en slachtoffermodule De Schade- en slachtoffermodule berekent de gevolgen van een eventuele dijkdoorbraak. De gebruiker voert de karakteristieken van de overstroming in, zoals de waterdiepte en de stroomsnelheid. Dit kunnen de resultaten van de overstromingsmodule zijn. De Schade- en slachtoffermodule berekent op basis van de overstromingskarakteristieken het aantal slachtoffers en gedupeerden en de economische schade. Deze module is inmiddels in gebruik bij het project Veiligheid Nederland in Kaart dat voor een aantal dijkringgebieden overstromingsrisico’s in beeld heeft gebracht. Met de Schade- en slachtoffermodule is het mogelijk om te verkennen hoe de gevolgen te beperken zijn door uitvoering van maatregelen. Sinds kort bestaat de mogelijkheid om het effect van preventieve evacuatie (resultaat van de evacuatiecalculator) in te voeren in de Schade- en slachtoffermodule. Het aantal slachtoffers is op die manier nauwkeuriger te voorspellen. Evacuatiecalculator De evacuatiecalculator geeft informatie voor regionale evacuatieplannen. De invoer bestaat uit de routes in het gebied, de capaciteit van de routes en de capaciteit van de uitgangen. De module berekent op basis daarvan hoeveel tijd nodig is voor evacuatie van alle inwoners, welke routes beschikbaar zijn en hoeveel mensen daar gebruik van kunnen maken. Met de module is het mogelijk om te onderzoeken welke maatregelen de evacuatie efficiënter kunnen maken. De resultaten van de evacuatiecalculator kunnen ingevoerd worden in de Schade- en slachtoffermodule. Monitoring- en logboekmodule De monitoringmodule geeft een gedetailleerde kaart van gemeten en voorspelde waterstanden. De module kan de waterstanden vergelijken met de hoogte van de waterkeringen. Waterkeringen waar het water overheen dreigt te stromen, lichten rood op in de kaart. Dit levert een beeld van het overstromingsgevaar. Voor een betrouwbaar beeld moeten de invoergegevens zeer actueel zijn. Daarom is het HIS direct

41

gekoppeld met meetnetten en de hoogwaterberichtgeving. In de logboekmodule kunnen de gebruikers van het HIS op een eenduidige manier meldingen opslaan die tijdens hoogwater bij het coördinatiecentrum binnenkomen. Dit kunnen bijvoorbeeld waarnemingen zijn van wateroverlast, kwelvorming in de waterkeringen of relevante scheepvaartberichten. Deze informatie kunnen de gebruikers benutten bij het inschatten van het overstromingsgevaar. Vernieuwing Het operationele deel van HIS wordt momenteel in nauw overleg met de gebruikers vernieuwd. De invoer van de hoogwaterberichtgeving over meren en rivieren wordt beter en gebruiksvriendelijker. En er komt een koppeling met het calamiteitensysteem Infraweb. Het vernieuwde systeem biedt de mogelijkheid om met een viewer overstromingsscenario’s te bekijken die van tevoren berekend zijn. Het operationele deel wordt bovendien geschikt gemaakt voor de kust. De vernieuwing hangt nauw samen met de Interregprojecten NOAH en Viking. In die twee projecten werken waterbeheerders uit verschillende Europese landen aan een betere informatievoorziening tijdens hoogwater en een grotere betrokkenheid van de burgers. NOAH ontwikkelt daarvoor de internet-applicatie FLIWAS (Flood Information and Warning System). Viking is een samenwerkingsproject van de provincie Gelderland en de Duitse deelstaat Nordrhein-Westfalen dat bedoeld is om de grensoverschrijdende rampenbestrijding te verbeteren. Viking maakt daarvoor overstromingsberekeningen met het HIS en ontwikkelt onder meer een evacuatiemodule die de actuele situatie weergeeft (realtime). Begin 2007 krijgt FLIWAS zijn echte vuurdoop. Dan wordt het ingezet bij een grote internationale hoogwateroefening. Mevrouw drs. M.R. Ritzen, adviseur veiligheid hoogwater bij Rijkswaterstaat Dienst Weg- en Waterbouwkunde


Evacueren kun je leren! De stelling ‘evacueren kun je leren’ is de centrale gedachte achter het project ‘Van dreigend hoogwater tot en met Evacuatie’. Met dit project willen we bereiken dat burgers en overheden zich bewuster voorbereiden op een eventuele overstroming. Dit doen we door een massa-evacuatie oefenbaar te maken met behulp van een simulatie. Hieraan koppelen we een handreiking voor risico- en crisiscommunicatie en inzicht voor de spelers in de herstelfase na een overstromingsramp. Door een goede voorbereiding en samenwerking van hulpdiensten, bestuurders, waterbeheerders en ook burgers kunnen dan veel slachtoffers worden voorkomen.

Dreiging van overstromingen Een groot deel van Nederland ligt onder zeeniveau. Duinen en dijken beschermen ons tegen hoge waterstanden op zee, rivieren en de grote meren. Een waterkering kan bezwijken door te hoge waterstanden of golfaanval maar ook ‘plotseling’ door andere mechanismen (op kleine schaal: Wilnis). Het beschermingsniveau dat we in Nederland nastreven is vastgelegd in de Wet op de Water-kering. Een overstroming blijft echter nog steeds mogelijk, met grote gevolgen in termen van economische schade (miljarden) en slachtoffers (oplopend tot duizenden).

42

De gevolgen van een overstroming worden nog eens versterkt door keteneffecten en het weer. Door een overstroming is het zeer waarschijnlijk dat ICT- en nutsvoorzieningen uitvallen, ook buiten het overstroomde gebied. Ook het weer is waarschijnlijk slecht. Aan zee zal een overstroming waarschijnlijk het gevolg zijn van een storm met bijvoorbeeld windkracht 12 (omvallende bomen, vliegende dakpannen enzovoort). In het rivierengebied is een overstroming het meest waarschijnlijk in de winter als gevolg van slecht weer: veel smeltwater uit de Alpen gecombineerd met neerslag.


Hoeveel tijd is beschikbaar? De beschikbare tijd voor beslissen en handelen van overheid en burger bestaat uit de combinatie van de voorspeltijd en verspreidingstijd van water. Binnen deze tijd zal een massaevacuatie naar buiten het bedreigd gebied of naar vluchtheuvels of shelters in het bedreigd gebied moeten plaatsvinden. Een waterstand die kan leiden tot een overstroming, kan, met acceptabele nauwkeurigheid door de waterbeheerder worden voorspeld op basis van verwachtingen. Langs de kust is de voorspeltijd kort, grofweg 15 uur. In Rotterdam en Dordrecht is deze voorspeltijd ongeveer 1 dag en in het rivierengebied zelfs enkele dagen. Het blijft echter een voorspelling, 100% zekerheid bestaat niet. Ook kan een waterkering onverwacht bezwijken. Uit overstromingssimulaties blijkt dat sommige gebieden, woonwijken en wegen vrijwel direct overstromen terwijl andere echter pas na uren of soms dagen overstromen. Ook blijkt dat gebieden die relatief hoog liggen, of beschermd worden door interne waterkeringen alleen bij zeer extreme weersomstandigheden overstromen. De snelheid waarmee een overstroming zich ontwikkelt, is afhankelijk van de structuur in het gebied, de maaiveldhoogte en het landgebruik.

43

Relatie tussen voorbereiding evacuatie en percentage getroffenen

Evacuatiestrategie: handelingsperspectief Ondanks de extreme gevolgen van een overstroming bestaat er wel degelijk handelingsperspectief voor de overheid en de burger. Door een passende voorbereiding kunnen mogelijke schade en (vele) slachtoffers worden voorkomen (zie figuur). Deze voorbereiding bestaat naast preventie uit het maken van hoogwater-evacuatieplannen, het oefenen van deze plannen en bijbehorende communicatie naar burgers.

Risico- en crisiscommunicatie We onderzoeken ook de samenhang tussen het uitvoeren van een evacuatiestrategie en risico- en crisiscommunicatie. We ontwikkelen binnen het project een Handreiking Communicatie. We denken door passende communicatie het gedrag van burgers en hulpverleners zodanig te beïnvloeden dat er minder verstoringen optreden in het gehele proces van evacuatie. Daarnaast veronderstellen we dat door een passende voorbereiding hulpdiensten zich meer kunnen richten op werkelijk hulpbehoevenden. Voorbeelden hiervan zijn frequente hoogwatercampagnes, borden langs wegen met evacuatieroutes, informeren en alarmeren door hulpdiensten. Hierbij betrekken we ook burgers uit bijvoorbeeld de Betuwe of laaggelegen Vinexwijken.

Een passende evacuatiestrategie zal zijn afgestemd op de beschikbare tijd en de mogelijkheden van een gebied (infrastructuur, hoogteligging). Uiteindelijk zal dit verankerd moeten worden in multidisciplinaire plannen die praktisch, uitvoerbaar en zodanig flexibel zijn dat ingespeeld kan worden op onzekerheid. De kernpunten van een evacuatiestrategie moeten zijn: • evacueren is een verantwoordelijkheid van overheid en burgers; • evacueren naar ‘vluchtheuvels’ of ‘shelters’ bij onvoldoende tijd om alle getroffenen uit het bedreigde gebied te krijgen; • orde-handhaving en voorzieningen voor levensbehoefte op de opvanglocatie; • vérgaande verkeersregulering en -fasering afgestemd op de doelgroep en de opvanglocatie; • afstemming en samenwerking (niet) zelfredzame burgers, bedrijven, hulpdiensten, bestuurders en waterbeheerders.

Nazorg Na een overstroming zal een groot gebied weer leefbaar en bewoonbaar gemaakt worden. In de literatuur is nauwelijks informatie beschikbaar over welke activiteiten en handelingen hiervoor verricht moeten worden. De berichten over de gevolgen van de orkaan Katrina voor de stad New Orleans, en dan met name de enorme verscheidenheid hierin, hebben ons er wederom op gewezen dat dit nog een relatief onontgonnen terrein is. We gebruiken informatie over New Orleans om te vertalen naar de Nederlandse situatie. We maken inzichtelijk welke processen en activiteiten in Nederland bij de nazorg nodig zijn, wie waarvoor verantwoordelijk is, hoe deze activiteiten zich onderling verhouden en hoe partijen kunnen samenwerken. We onderscheiden: • watervrij maken; • bewoonbaar maken na overstroming (zowel technisch als psycho-sociaal); >>> • terugkeer na evacuatie.


Deze informatie kan tijdens een crisis gebruikt worden, zodat betrokken organisaties afspraken kunnen maken over de nazorg. FLIWAS Met het te ontwikkelen instrumentarium sluiten we aan op het informatiesysteem FLIWAS1 zoals dat voor de waterbeheerders en rampenbestrijders in de projecten NOAH, VIKING en HIS wordt ontwikkeld. Een onderdeel van FLIWAS is de evacuatiemodule en de evacuatiecalculator, deze instrumenten zijn gericht op planvorming. Projectopzet Het project ‘Van dreigend hoogwater tot en met evacuatie’ richt zich op het oefenen van bestuurders, waterbeheerders en operationele diensten voor massaevacuatie gecombineerd met risico- en crisiscommunicatie. Het totale project heeft een doorlooptijd van twee jaar en bestaat uit de volgende vijf deelprojecten. 1 Ontwikkelen evacuatie oefeninstrument hoogwater en massa-evacuatie 2 Handreiking risico- en crisiscommunicatie 3 Onderzoek naar verhoging van waterveiligheid door oefenen en communicatie 4 Nazorg na evacuatie en overstroming 5 Oefeningen

1

44

De oefeningen gedurende de projectuitvoering hebben tot doel om de ontwikkelde producten te evalueren en te presenteren. Met een gastenprogramma is er ruimte voor feedback en kennisoverdracht. Voor het project is een website ingericht: www.evacuerenkunjeleren.nl. Via deze website kunnen belangstellenden lid worden van een klankbordgroep. Het project wordt uitgevoerd door een consortium binnen het programma Leven met Water. HKV LIJN IN WATER is initiatiefnemer en penvoerder van het consortium dat verder bestaat uit: COT, Universiteit Twente, Ministerie van BZK, STOWA, Rijkswaterstaat DWW, Regionale expertisecentrum rampenbeheersing, STOWA, provincie Utrecht, provincie Zuid-Holland, Hoogheemraadschap van Delfland en de Veiligheidsregio Utrecht.

Meer informatie: ir. Bas Kolen, HKV LIJN IN WATER,

FLood Information And Warning System, informatie: [email protected]


Vier vragen aan: Sybe Schaap, voorzitter van de Unie van Waterschappen

Kan een overstroming zoals in New Orleans zich ook in Nederland voordoen? Met welke scenario’s houdt u maximaal rekening? ‘Nederland kent geen dreiging van tropische stormen en we zijn beter beschermd tegen overstromingen. Toch moeten we alert zijn. Want als het mis gaat zijn de gevolgen mogelijk wel groter dan in New Orleans. Een combinatie van hoog water op de rivieren, extreme neerslag en een Noordwesterstorm op zee kan tot grootschalige overstromingen leiden en is het meest extreme scenario. De kans dat deze gebeurtenissen gelijktijdig optreden is wel klein.’ In NRC Handelsblad zei u onlangs dat Nederland zijn zaakjes “niet genoeg” op orde heeft. Wat bedoelt u daarmee? Wie moet daar op korte termijn wat aan gaan doen? ‘Ondanks deze kleine kans van voorkomen moeten wij ons afvragen of het huidige beleid, dat vooral gericht is op het beperken van de káns nog wel voldoet. Meer dan nu moeten we ook naar de mogelijke gevólgen kijken. Zijn we dáárop wel voldoende voorbereid? Het RIVM constateert dat de kans op slachtoffers door overstromingen veel groter is dan alle onderkende veiligheidsrisico’s bij elkaar. Dat zegt nogal wat. Bescherming tegen overstromingen is in handen van het Rijk en de waterschappen. Voor waterschappen is veiligheid bieden tegen overstromingen de core business. Het Rijk moet echter concurreren met andere beleidsdossiers. Veiligheid tegen overstromen in Nederland is dus voor een groot deel afhankelijk van de politieke wil om te investeren. Maatregelen zijn ingrijpend en kostbaar. Dit brengt dus automatisch risico’s met zich mee. New Orleans is een goed voorbeeld van waartoe dit kan leiden. Er werd nauwelijks geïnvesteerd in dijkversterking. Risico’s worden vooral neergelegd bij private partijen zoals verzekeraars. De gevolgen zijn bekend. Vooral kwetsbare groepen zijn hiervan het slachtoffer. Evacuatie is in Nederland ook een kwetsbaar proces. Bepaalde gebieden zijn nauwelijks te evacueren. Niet alleen is de benodigde evacuatietijd langer dan de beschikbare waarschuwingstijd, ook de uitvalswegen zijn niet meer bereikbaar. Tunnels en wegen zijn dan al ondergelopen. Een probleem voor hulpverleners én burgers. Verzekeren tegen risico’s en

45

evacuatie mogen nooit een alternatief zijn voor preventie. Uiteraard moeten de hulpdiensten en de waterbeheerders het proces van evacuatie goed voorbereiden. Hier valt nog veel winst te halen.’ Welke lessen trekken de waterschappen zelf uit de orkaan Katrina en het drama in New Orleans? ‘Nog niet alle dijken voldoen aan de norm. Dit vraagt om een prioritaire aanpak. Alle dijkringen zullen nog intensiever getoetst worden met het oog op de gevolgen van overstromingen. Daarnaast zullen ook de calamiteitenorganisaties van de waterschappen zich verder moeten verbeteren. Vooral de samenwerking met de hulpverleningsdiensten in de veiligheidsregio moet goed vorm gegeven worden.’ Met het oog op een effectieve crisisbeheersing: wat kan er nog beter in de samenwerking tussen waterschappen, openbaar bestuur en de hulpdiensten? ‘Waterschappen zijn noodzakelijk om de juiste informatie aan de bestuurders te verstrekken als het gaat om de gevolgen van overstromingen. Wat gebeurt er als het mis gaat? Rampenplannen moeten hierop afgestemd worden. Plannen en draaiboeken alléén bieden niet de ultieme oplossing. Samenwerking zal vooral tot stand moeten komen door gezamenlijke oefeningen zodat men elkaar op het uur U feilloos weet te vinden. Goede onderlinge informatievoorziening is hierbij essentieel en kan nog beter. De veiligheidsregio biedt een mogelijke oplossing. Waterschappen willen daarin een rol vervullen. Niet alleen ten tijde van crisis maar vooral ook vóóraf wanneer het overstromingsbeleid wordt vastgesteld.’ [NL]

Nieuwsbrief Crisisbeheersing Nieuwsbrief Crisisbeheersing Special “New mei Orleans” 2006

Melasseramp DSM Delft 1999

Crises zijn er – helaas – in vele soorten en maten. Van oudsher draagt ook water risico's met zich mee, denk alleen maar aan de ramp in 1953. Waterschappen zijn de eerst aangewezen organisaties om in te grijpen als het mis dreigt te gaan. Een van deze waterschappen is het Hoogheemraadschap van Delfland, verantwoordelijk voor een dichtbevolkt gebied bij de kust. Hoe bereidt deze organisatie zich voor op een eventuele calamiteit? Delfland geeft uitleg.

Samenwerking en communicatie belangrijke pijlers Hoogheemraadschap van Delfland

Omgaan met de risico's van water

46

Het Hoogheemraadschap van Delfland, met het hoofdkwartier in Delft, is een van de 26 waterschappen in ons land. Het verzorgingsgebied ligt tussen de Noordzee, de Nieuwe Waterweg en de lijn Berkel en Rodenrijs, Zoetermeer en Wassenaar. Hier wonen meer dan 1,3 miljoen mensen. Delfland heeft drie hoofdtaken: de zorg voor de waterkering, waterbeheersing en waterkwaliteit. Op al deze gebieden kunnen zich calamiteiten voordoen, zoals dijkdoorbraken, wateroverlast, droogte, problemen met de afvalwaterzuiveringen en vervuiling van het oppervlaktewater.

Aanleiding voor de oprichting van het bureau vormden gebeurtenissen vanaf 1998 die weliswaar terzake kundig werden bestreden, maar waarover de communicatie met de buitenwereld beter had gekund. Zo vond in Delft in 1999 de DSM-melasseramp plaats. Een tank met melasse, een stroopachtige vloeistof, zakte in elkaar en de inhoud stroomde uit in het oppervlaktewater en het rioolstelsel. Delfland greep in, maar voor veel vissen kwam de hulp te laat. Ook is er rond de eeuwwisseling meerdere keren wateroverlast geweest.

Melasse In 2001 is Bureau Calamiteitenzorg opgericht, om ervoor te zorgen dat de bestrijding van een eventueel optredende calamiteit steeds goed is voorbereid en georganiseerd.

Netwerk Een belangrijke pijler onder het crisismanagement binnen Delfland is het netwerk van organisaties waar bij calamiteiten mee wordt samengewerkt. Dit zijn onder


andere gemeenten, provincies, ministeries en de hulpverleningsregio's, waarin de brandweer, politie en geneeskundige troepen verenigd zijn. Om elkaar tijdens de bestrijding van calamiteiten blindelings te kunnen vinden, wordt in tijden van rust veel samengewerkt. Inzicht geven in elkaars werkwijze en verantwoordelijkheden, het leveren van bijdragen aan elkaars opleidingen en het multidisciplinair samen oefenen: het werkt allemaal mee aan een stevig fundament onder de crisisbeheersing. Momenteel worden er op het gebied van calamiteitenzorg bij Delfland jaarlijks zo'n vijfentwintig trainingen gegeven door Bureau Calamiteitenzorg zelf of door een externe partij. Verder steekt Bureau Calamiteitenzorg veel tijd in planvorming. Daarbij wordt de komende tijd veel aandacht besteed aan het inschatten van risico's binnen de taakgebieden van Delfland en aan de bijbehorende analyse. Ten slotte houdt Bureau Calamiteitenzorg nauwlettend in de gaten op welke manier (nieuwe) ICT-mogelijkheden kunnen worden ingezet bij de bestrijding van calamiteiten. Zo heeft Delfland speciale databases laten ontwikkelen om bij rampen snel eenduidige informatie te kunnen verkrijgen en deze te kunnen delen met de partners in het netwerk.

opgeschaald naar coördinatiefase twee en komt een aantal onderdelen van Delfland gezamenlijk in actie. Zij gaan dan werken vanuit de calamiteitenstructuur en de (adjunct)directeur van Delfland is in zijn rol van Operationeel Leider eindverantwoordelijk. Komen er veel bestuurlijke of beleidsvragen, of is er veel persaandacht, dan stelt Delfland coördinatiefase drie in. Daarbij is de dijkgraaf verantwoordelijk voor de uiteindelijke besluitvorming. In fase twee en drie wordt de bestrijding in het veld gecoördineerd vanuit actiecentra. Voor besluitvorming over te stellen prioriteiten kunnen deze centra terugvallen op het Operationeel Team. Beleidsvragen worden doorgespeeld naar het Beleidsteam. Dit kan bijvoorbeeld besluiten een graslandpolder beheerst onder water te zetten om te voorkomen dat een woonwijk overstroomt. Dit laatste gebeurt vanzelfsprekend in overleg met de betrokken gemeente en pas nadat de bewoners van de betreffende polder zijn geïnformeerd.

In de calamiteitenstructuur van Delfland zijn alle rollen en verantwoordelijkheden duidelijk

Commandostructuur Voor de coördinatie van de werkzaamheden bij rampen heeft Delfland een soort commandostructuur opgezet. Daardoor zijn alle verantwoordelijkheden en rollen duidelijk, is er geen discussie over wie bepaalde knopen moet doorhakken en kunnen besluiten snel worden genomen. Deze structuur is de basis onder alle trainingen en moet voor alle medewerkers in de calamiteitenorganisatie (ruim 300) klip en klaar zijn. Op die manier weet je wat je aan elkaar hebt op het moment dat het echt spannend wordt. Hoe spannend de situatie is, valt af te lezen aan de fase van opschaling waarin de werkzaamheden zich bevinden. Delfland hanteert drie coördinatiefasen, die meteen duidelijkheid geven over de verantwoordelijkheden. Als fase één geldt, is er iets 'mis' of dreigt iets mis te gaan, maar is de situatie nog beheersbaar. Er hoeven geen extra mensen ingezet te worden; het hoofd van de betrokken technische sector van Delfland kan de situatie samen met zijn mensen afhandelen. Delfland maakt dan nog geen gebruik van de calamiteitenstructuur. Een aantal sleutelfiguren binnen de organisatie en het externe netwerk wordt via groeps-sms ingelicht over wat er gaande is; zij zijn daardoor alert en inzetbaar als de situatie tot een calamiteit uit mocht groeien.

en kunnen besluiten snel worden genomen. Anticiperen Sinds 1998 neemt het risico van calamiteiten toe, mede als gevolg van klimaatverandering. Vooral korte, hevige en zeer plaatselijke regenbuien, in combinatie met een toename van de bebouwing ('verharding') in Delfland, vormen een risico voor het watersysteem. Voor die tijd werkte Delfland in feite alleen bij noordwesterstormen in combinatie met springtij in een soort calamiteitenstructuur. Door te anticiperen op de gevolgen van de klimaatverandering probeert Delfland de risico's zo veel mogelijk te beperken. Als desondanks toch een calamiteit optreedt, dan moet je als waterschap niet alleen zorgen voor een snelle en adequate bestrijding van de calamiteit, maar ook voor snelle informatievoorziening. Die informatievoorziening blijft een permanent punt van aandacht. Laat de buitenwereld weten wat je doet en wat je verwachtingen zijn. Dat geeft inzicht en dus vertrouwen. Mr. Margreeth Bosker, hoofd Bureau Calamiteitenzorg Hoogheemraadschap van Delfland

Fase twee en drie Een situatie kan onbeheersbaar worden wanneer bijvoorbeeld veel neerslag uitmondt in wateroverlast of dijken dreigen door te breken. In dat geval wordt

47


Nieuwe inzichten in overstromingsrisico’s Nu zijn vooral hoogte en sterkte van de dijken een belangrijk criterium in het veiligheidsbeleid. Zicht op de gevolgen is echter minstens zo belangrijk. Rijkswaterstaat bracht volgens een nieuwe methode voor zestien dijkringen de veiligheid in kaart. De overige dijkringen zijn de komende twee jaar aan de beurt.

De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat gaf eind 2000 opdracht voor de studie Veiligheid Nederland in Kaart (VNK) met als doel inzicht te krijgen in de kansen op overstromingen en de gevolgen daarvan. Rijkswaterstaat heeft de situatie nu in nauwe samenwerking met de waterschappen en provincies voor zestien dijkringen in beeld gebracht. Gekozen is voor gebieden die representatief zijn voor de Nederlandse situatie. Net voor de jaarwisseling is het rapport Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s gepresenteerd. Voor VNK maakt Rijkswaterstaat gebruik van een geheel nieuwe methode om de kansen en gevolgen van overstromingen te berekenen. Met het gebruikte diagnoseinstrument is het mogelijk om behalve naar de hoogte ook, meer gedetailleerd dan voorheen, naar de stabiliteit van dijken en kunstwerken te kijken. Daarbij is de dijkring in zijn geheel in beschouwing genomen: de aaneengesloten ring van waterkeringen rond een gebied die bescherming biedt tegen overstromingen door grote wateren, zoals de Rijn, het IJsselmeer en de Noordzee. Nederland telt 95 dijkringen, inclusief zo’n veertig Maaskaden. Een tweede nieuwe invalshoek is dat niet alleen de kans op een overstroming is onderzocht, maar ook het mogelijke gevolg: het aantal slachtoffers en de schade. Dit maakt het mogelijk om kans en gevolg in onderlinge verhouding te zien. Deze twee met elkaar vermenigvuldigd vormen samen het zogenoemde overstromingsrisico. Onderlinge

vergelijking van de berekende risico’s laat zien welke gebieden sterk afwijken ten opzichte van elkaar. Het geeft beleidsmakers het inzicht of er aanleiding bestaat voor maatregelen die de kans op overstroming verkleinen, dan wel voor ruimtelijke sturing die van invloed kan zijn op een beperking van de gevolgen. Oorzaken overstroming Een overstroming kan door verschillende oorzaken in gang worden gezet. De meest voor de hand liggende is dat het water over de – te lage – dijk of een sluisdeur loopt. Dit betreft het faalmechanisme ‘overloop en golfoverslag’. Bij dijken kan ook het talud, zowel aan de buiten- als aan de binnenkant beschadigen en bijvoorbeeld afschuiven. Behalve deze drie oorzaken kennen we nog het verschijnsel ‘opbarsten en piping’. Hierbij vormt het water gangen onder de dijk, waardoor de dijk in elkaar zakt. Het Projectbureau VNK heeft per dijkvak eerst berekend hoe groot de kans op het optreden van deze faalmechanismen afzonderlijk is. Op die manier is bepaald welke delen van een dijkring relatief zwak zijn en door welk faalmechanisme dit komt. Vervolgens zijn deze kansen voor de gehele dijkring met elkaar gecombineerd tot de totale overstromingskans. Een opvallende uitkomst was dat in de meeste dijkringen het faalmechanisme ‘piping’ de grootste kans op een overstroming geeft. Hoge overstromingskansen zijn deels te verklaren door gebrek aan kennis over de ondergrond

Faalmechanismen overstroming

48


van de waterkeringen: in kansberekeningen leidt kennisgebrek immers automatisch tot een grotere kans. Nader onderzoek zal moeten aantonen of op de berekende plaatsen daadwerkelijk sprake is van een relatief zwakke plek. Duidelijk is wel dat opbarsten en piping extra aandacht verdient. Nu controleren de waterschappen bij elk hoogwater intensief of zij aanwijzingen voor dit fenomeen zien. Zo nodig treffen zij noodmaatregelen, zoals het afdekken met textiel en zandzakken. Gezien de onvoorspelbaarheid wat betreft de precieze locatie was het niet mogelijk om de effecten van dit soort noodmaatregelen in de berekeningen mee te nemen. In de zestien dijkringen varieert de kans op een overstroming van 1/2500 per jaar in Zuid-Holland tot groter dan 1/100 per jaar in een aantal dijkringen in het rivierengebied. Deze getallen zijn nog niet als exacte waarden te beschouwen: daar is de methode nog niet robuust genoeg voor. De berekeningen geven wel inzicht in de belangrijkste faalmechanismen. Ook het faalmechanisme ‘niet sluiten van kunstwerken’ veroorzaakt in een aantal dijkringen een grote overstromingskans. Dit komt in vrijwel alle gevallen doordat sluitingsprocedures niet goed zijn vastgelegd en niet regelmatig worden geoefend. Naar aanleiding van Veiligheid Nederland in Kaart heeft een aantal waterschappen hiervoor inmiddels maatregelen getroffen. Mogelijke gevolgen Een overstroming door de zee, een grote rivier of een

49

groot meer veroorzaakt in het laaggelegen Nederland al snel een grootschalige ramp. Uit de studie VNK blijkt dat bij een overstroming tientallen tot enkele duizenden slachtoffers kunnen vallen, afhankelijk van de dijkring en de aard van de overstroming. De meeste slachtoffers zijn te verwachten als een overstroming onverwacht optreedt, zodat geen evacuatie meer mogelijk is. Een overstroming door de zee is vrijwel altijd onverwacht, omdat een storm op zee niet lang van tevoren te voorspellen is. Hoogwater op de rivieren is langer van tevoren te voorspellen, maar een rivierdijk kan ook bij lagere waterstanden onverwacht instabiel worden. Voor zestien dijkringen is de maximale economische schade berekend die ontstaat als de hele dijkring tot de kruin van de dijk vol water staat. De maximale schade varieert van 160 miljoen euro op Terschelling tot bijna 300 miljard euro in Zuid-Holland. Voor drie van deze zestien dijkringen is op meer gedetailleerde wijze de gemiddelde schade berekend. Daarbij is voor verschillende overstromingsscenario’s geanalyseerd welk deel van de dijkring onder water komt te staan en hoeveel schade daarbij ontstaat. In de meeste gevallen blijkt ‘slechts’ een deel van de dijkring te overstromen, omdat obstakels in de dijkring het water tegenhouden. De gemiddelde schade in Zuid-Holland bedraagt bijvoorbeeld circa 6 miljard euro. De maximale schade kan dus een grote overschatting geven. Dit geldt vooral voor grote dijkringen die door obstakels in compartimenten zijn verdeeld. Alleen in het rivierengebied treedt bijna altijd de maximale schade op bij een overstroming. Dit komt doordat de rivier geen eb en vloed kent en het water voortdurend naar binnen blijft stromen. Vervolg De studie Veiligheid Nederland in Kaart vormt een tussenstap in een langer ontwikkeltraject. Voor zestien dijkringen is het nu mogelijk om aan geven waar relatief zwakke plekken in de dijkring liggen en wat de oorzaken daarvan zijn. In de komende jaren berekent Rijkswaterstaat samen met de waterschappen en provincies ook de overstromingsrisico’s van de andere dijkringen. Als in de toekomst robuuste berekeningen voor alle dijkringen beschikbaar zijn, is het mogelijk om te evalueren of de huidige normen voor waterkeringen nog de gewenste bescherming tegen overstromingen bieden, rekening houdend met de gevolgen die een overstroming tegenwoordig kan veroorzaken. Mr. C.P. Poot, adviseur veiligheid hoogwater bij Rijkswaterstaat Dienst Weg- en Waterbouwkunde Ir. C.J. van Westen, voormalig projectmanager Projectbureau Veiligheid Nederland in Kaart (VNK)


Sinds de Deltawerken na de ramp van 1953 overheerst de overtuiging dat wij de strijd tegen het water hebben gewonnen en in staat zijn om het water te beheersen. Als onoverwinnelijke waterheld heeft Nederland haar ambities verlegd van vechten tegen, naar leven met het water. Heems en Kothuis betogen dat de huidige tijdgeest in relatie tot waterbeheer echter een serieus veiligheidsrisico kan betekenen.

De tijdgeest als veiligheidsrisico voor waterbeheer Over het belang van sociaal culturele aspecten bij crisisbeheersing De beleving van veiligheid als aspect van waterbeheer heeft in de afgelopen 50 jaar een opvallende verandering ondergaan. Uit recent onderzoek (TNO/NIPO en Maurice de Hond) blijkt dat de meeste mensen weinig interesse hebben in watervraagstukken en zich er geen zorgen over maken. Men heeft het volste vertrouwen in waterbeheerders en gaat ervanuit dat alles goed is geregeld. Toch zou de doorbraak van één dijkring vele malen meer slachtoffers en schade kunnen veroorzaken dan een willekeurige terroristische aanslag. Een bizar gegeven voor inwoners van een land dat grotendeels onder de zeespiegel ligt. Burgers die bovendien bijzonder kritisch zijn op hun overheid als het gaat om andere veiligheidsaspecten, zoals de beleving van veiligheid in de openbare ruimte. Veel Nederlanders voelen zich momenteel niet veilig op straat en hebben op dat vlak weinig vertrouwen in de overheid.1 Desinteresse De apathische houding van de burger ten opzichte van waterbeheer, gecombineerd met blind vertrouwen in de overheid op dat gebied heeft meerdere grondslagen. Naast de basisassumptie van onoverwinnelijkheid en de dominantie van het denken in termen van controle en beheersing (voor ieder probleem kan een technische oplossing worden bedacht) zijn er andere belangrijke facetten:

1

50

• De meeste mensen hebben nog nooit een overstroming aan den lijve ondervonden. Steeds minder mensen groeien op met water als bedreigend natuurverschijnsel. Bij een overstroming kan men zich eenvoudigweg niets voorstellen. Dit bijvoorbeeld in tegenstelling tot diefstal of inbraak: wie niet zelf ooit slachtoffer was, kent zeker de verhalen uit zijn directe omgeving. Daarom zijn we eerder bereid te investeren in zware sloten en in alarm- en beveiligingssystemen dan in een reddingsboot. • Water wordt niet als gevaarlijk ervaren: het doet geen pijn en iedereen heeft een zwemdiploma. Vergelijk dit met vliegen. We zitten allemaal wel eens in een vliegtuig, maar vrijwel niemand heeft een vliegbrevet. En iedereen beseft terdege dat, in geval van nood, zelden sprake is van een zachte landing. Geen wonder dat we veiligheid hier wel van het grootste belang achten. • Het gebrek aan harde feiten. Niemand kan precies vertellen wat ons de komende jaren te wachten staat. Gaat de zeespiegel wel of niet stijgen en zo ja, hoe veel dan? Wetenschappers spreken elkaar regelmatig tegen. Eind maart 2006 publiceert het Amerikaanse weekblad Science maar liefst vijf artikelen over instabiele ijskappen en zeespiegelstijging. Maar de deskundigen in Nederland zijn sceptisch: de onderzoeken zouden ‘te eenzijdig’ zijn en dus ‘zeggen deze verhalen helemaal

Onderzoek TNO/NIPO i.o.v. Nederlandse Waterbond (najaar 2005). Onderzoek De Hond i.o.v. Arcadis over veiligheidsgevoel Nederlanders m.b.t. overstromingen (2005). Onderzoek ‘Nee, ik voel me nooit onveilig’ door H. Elffers en W. de Jong, oktober 2004. Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving i.o.v. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.


Maeslantkering in de Nieuwe Waterweg

niets’ over eventuele gevaren voor ons land.2 Zo passeren vele scenario’s de revue, van angstwekkende nachtmerries tot onderzoeken die aantonen dat veiligheidsnormen en dijken wel omlaag kunnen. Nachtmerries zijn maar dromen en in combinatie met de basisassumptie van onoverwinnelijkheid gaat de burger ervanuit dat het allemaal zo’n vaart niet zal lopen. • Door indrukwekkende waterwerken als Afsluitdijk en Deltawerken is de kans op overstromingen nog nooit zo klein geweest (gemakshalve wordt nogal eens voorbijgegaan aan de gevolgen). We wanen ons veiliger dan ooit. Hierdoor zijn we bereid om meer risico te accepteren. Eenzelfde ontwikkeling is te zien in het verkeer. Naarmate de auto’s veiliger worden, rijden we harder en roekelozer.

Veiligheid als aspect van waterbeheer bevindt zich sinds een halve eeuw op een hellend vlak • Tot slot een belangrijk aspect. Hoog water is een collectief probleem. Anders dan bij bijvoorbeeld brand kun je als individu eigenlijk geen directe invloed op de preventie uitoefenen. In onze individualistische tijd betekent dit dat de betrokkenheid van de burger bij watervraagstukken minimaal is.

2 3 4

51

Waakzaamheid Recente ontwikkelingen en gebeurtenissen roepen de vraag op of het wel verstandig is om zo weinig geïnteresseerd te zijn in watervraagstukken en er vanuit te gaan dat het allemaal zo’n vaart niet zal lopen. Ons zelfvertrouwen heeft er onder meer toe bijgedragen dat zelfs in de meest laaggelegen gebieden van ons land onophoudelijk nieuwe woon- en werkwijken verrijzen. Door afgravingen en inpoldering is Nederland de afgelopen eeuwen al flink naar beneden gemalen en de voortdurende verstedelijking versnelt dit proces. Het wordt steeds moeilijker om de wegzakkende polders droog te houden. In dit licht werkt het bevreemdend dat de nieuwste dijken tevens de laagste zijn. Als de discussie over veiligheidsnormen oplaait, zijn er altijd partijen die proberen aan te tonen dat het ook minder kan of minder erg is dan het allemaal lijkt. Een recent voorbeeld van dit mechanisme is de discussie over de veiligheid van de Maeslantkering in de Nieuwe Waterweg. Deze blijkt veel onbetrouwbaarder dan gedacht. Toch benadrukt staatssecretaris Schultz van Haegen (V&W) eind februari 2006 in de Tweede Kamer dat de veiligheid niet in het geding is. Overtuigend is dat niet, want ondertussen laat zij wel onderzoek doen naar benodigde maatregelen en ligt er een rapport uit 1998 (!) van de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) dat waarschuwt voor zwakke plekken in het computersysteem van de Maeslantkering. Niemand weet precies of en wanneer de sluisdeuren openen als daarom gevraagd wordt. Voor alle ‘zekerheid’ heeft Rijkswaterstaat daarom sinds 2003 de automatische elektronische ogen dan ook maar aangevuld met zestien menselijke opzichters, die bij hoogwater aan weerszijden van de rivier met eigen ogen kijken of de techniek naar behoren functioneert. Ondanks deze onzekerheden zegt een woordvoerder van Shell, waarvan een grote raffinaderij in het risicogebied achter de Maeslantkering staat, dat er sinds de ingebruikname van de kering ‘geen maatregelen tegen overstromingen’ meer worden genomen.3 Blijkbaar steekt niet alleen de burger, maar ook het bedrijfsleven haar kop graag in het zand als het om hoogwaterdreiging gaat. Toch tonen de bijna-rampen in 1993 en 1995 aan dat we wellicht minder veilig zijn dan we denken. Want hoewel het ministerie van Verkeer en Waterstaat de kans op een ramp zoals in New Orleans in Nederland ‘erg klein acht’, wijzen verscheidene deskundigen 4 erop dat Nederland zijn zaakjes niet genoeg op orde heeft wanneer >>>

Prof. Han Oerlemans van het IMAU, Universiteit van Utrecht, Volkskrant 25 maart 2006. ‘Voor Shell moeten de deuren echt dicht’, Volkskrant 11 maart 2006. Ben Ale, hoogleraar rampenbestrijding en veiligheid, TU Delft; Han Vrijling, hoogleraar waterbouwkunde, TU Delft; Sybe Schaap, voorzitter Unie van Waterschappen; Uri Rosenthal, voorzitter COT, instituut voor veiligheids- en crisismanagement; in NRC 13 september 2005.


het gaat om veiligheid in waterbeheer. De discrepantie tussen historisch geaarde denkbeelden en de meer recente ontwikkelingen neemt dus toe en dat rechtvaardigt meer waakzaamheid. Verantwoordelijkheid Voor deze waakzaamheid staan van oudsher de waterschappen garant, als volstrekt onafhankelijke bestuursorganen met een eigen financiële huishouding. Tot midden 20e eeuw bestaat in Nederland geen enkel misverstand over veiligheid met betrekking tot water. Discussies zijn niet aan de orde, laat staan een afweging tegen andere maatschappelijke belangen. Waterbeheer is aldus een a-politiek gegeven. De jaren 60-70 brengen echter een nieuwe tijdgeest: emancipatie maakt burgers mondig en zaken als milieu, landschap en recreatie eisen hun positie naast veiligheid op. De waterschappen kruipen steeds verder de wal op, zij het niet altijd vrijwillig. Waterbeheer verschuift richting de politieke arena en veiligheid als aspect ervan heeft haar onbetwiste positie verloren. Steeds vaker wordt het veiligheidsbelang in het politieke proces wél afgewogen, waardoor het adequaat verdedigen van waterbelangen steeds moeilijker wordt. Dat gaat zelfs zo ver dat sommigen inmiddels van mening zijn dat Nederland ook wel zonder waterschappen kan. De gemiddelde Nederlander leeft ondertussen als een bungee-jumper 5: de sensatie van de vrije val gecombineerd met de zekerheid van het elastiek. Men wil op de meest gevaarlijke plaatsen bouwen, werken en wonen, niet nadenken over hoogwaterrisico’s en ondertussen voor deze handelswijze geen enkele verantwoordelijkheid nemen. Die ligt wat de burger betreft bij de overheid. En als het fout gaat, staat iedereen daar onmiddellijk op de stoep.

De waterschappen zijn de afgelopen decennia steeds verder de wal opgekropen Het spook en de inbreker Enerzijds is dus meer waakzaamheid noodzakelijk en anderzijds wordt de verantwoordelijkheid voor onze veiligheid bij overstromingen op allerlei fronten op de helling gezet. Dat kan niet anders dan leiden tot problemen bij een eventuele crisis. Maar door het gebrek aan concrete feiten, de gevoeligheden en de complexiteit van veilig-

5 6

52

heidsvraagstukken, is het voor de overheid niet eenvoudig over veiligheid op gebied van water met de burger te communiceren, laat staan overtuigend (crisis)beleid te ontwikkelen. Waar rondom criminaliteit wel degelijk wordt gecommuniceerd in termen van angst (‘pas op voor zakkenrollers’, ‘hier is het risico van autokraak groot’ en vele andere adviezen om inbraak en diefstal te voorkomen), lijkt de overheid haar burgers niet bang te willen maken voor grote wateroverlast. Het is immers de taak van de overheid om die te voorkomen. Noodzaak tot angst impliceert onkunde en misschien wel onmacht. De balans tussen angst en vertrouwen dreigt dan verstoord te raken. Maar al zou de overheid het willen, zou zij de burger wel bang kunnen maken? De historische basisassumptie van onoverwinnelijkheid gecombineerd met het technisch beheersingsdenken, betekenen dat we weinig ontvankelijk zijn voor angstige verhalen. Wij hebben toch de Deltawerken? De meeste Nederlanders ervaren angst voor water dan ook eerder als een spook dan als een inbreker. Gevolg is dat de aandacht dreigt te verschuiven van preventie naar evacuatie en crisisbeheersing. Hoewel het een goede zaak is om na te denken over hoe te handelen bij een (dreigende) overstroming, is het onwenselijk dat investeringen in (preventieve) evacuatie en rampenscenario’s het alternatief worden voor preventief veiligheidsbeleid. Want is een mogelijke crisis eigenlijk wel beheersbaar? Bij alle grote rampen blijkt dat technische en organisatorische plannen op essentiële momenten tekortschieten. In

Inleiding van Nirov Flitsdebat ‘Naar een risicoloze samenleving?’ – Den Haag 7 april 2005. Ira Helsloot, directeur sector Crisis en Veiligheid COT, Instituut voor veiligheids- en crisismanagement in NRC Handelsblad, 4 maart 2006, over communicatie met burgers bij rampen.


paniek gaan burgers massaal individueel handelen om daarmee hun eigen veiligheid te garanderen.6 En als de ramp zich eenmaal heeft voltrokken kan ook een centrale regie in veel gebieden nog maar weinig doen. Vluchtwegen blijven nauwelijks gespaard bij een overstroming. Preventief evacueren lijkt de enige mogelijkheid. Maar de evacuatie in ’95 leert dat dit geen eenvoudige zaak is. Ondanks het feit dat burgers met eigen ogen de dreiging zagen toenemen en de organisatie goed verliep, is het niet waarschijnlijk dat men opnieuw bereid is huis en haard te verlaten als eenzelfde situatie zich voordoet. De ramp heeft zich immers niet voltrokken en mede door de in allerijl uitgevoerde Deltawet Grote Rivieren waant men zich veiliger dan ooit. Om over de emotionele impact en omvangrijke kosten van een dergelijke operatie nog maar te zwijgen.

Overtuig de burger: water is geen spook maar een inbreker Crisisbeheersing in relatie tot waterbeheer vraagt dus om gedegen anticipatie en daarvoor zijn naast een technisch beheersperspectief meer invalshoeken noodzakelijk. Uit dit betoog mag duidelijk zijn dat adequaat crisisbeleid ook vraagt om aandacht voor sociaal culturele factoren als (historisch) bewustzijn, de tijdgeest, (politieke) macht, maatschappelijke belangen, basisassumpties, identiteitsvraagstukken en de precaire balans tussen angst en vertrouwen. Geen eenvoudige opgave, maar noodzakelijk om burgerlijk ongeloof om te kunnen vormen naar een reëler beeld aangaande veiligheidsvraagstukken; maak van het spook een inbreker. Want al is er nog nooit bij je ingebroken, iedereen begrijpt dat een inbreker vroeg of laat zijn kans grijpt als de voordeur altijd openstaat.

Drs. G.C. Heems en drs. B.L.M. Kothuis ([email protected]) werken als buitenpromovendi aan een sociaal cultureel perspectief op nationaal waterbeheer.

53


Vier vragen aan: Mark Dierikx, directeur-generaal Water, ministerie van Verkeer en Waterstaat

Diverse recente studies suggereren dat Nederland onvoldoende is voorbereid tegen overstromingen. Wat vindt u? ‘Nederland is naar de huidige normen veiliger, maar ook kwetsbaarder dan ooit. Wij hebben als enige ter wereld – na de ramp in 1953 – de veiligheidsnormen in een wet vastgelegd. Maatschappelijk aanvaarden wij hiermee, dat slechts 1 keer in de 10.000 jaar een golf een dijk mag overschrijden. Dit is uitsluitend een kansbenadering op basis van 1 faalmechanisme zonder meewegen van de eventuele risico’s. We weten dat risico kans maal effect is, dus het is de vraag of de kansbenadering robuust genoeg is voor de toekomst. Voortschrijdend inzicht brengt ons inmiddels bij ketenpreventie op basis van risicoanalyse. Voordeel daarvan is, dat we kunnen anticiperen op andere faalmechanismen zoals dijkafschuiving. En aan de gevolgkant kunnen we veel beter presteren. Risico’s zijn bespreekbaar te maken door de gevolgfactoren te instrumenteren met bijvoorbeeld evacuatiebeleid, risicocommunicatie, schadeafhandeling e.d. Hierover kunnen in het maatschappelijke debat dan afwegingen worden gemaakt.’ Welke lessen voor de korte termijn trekt u uit de ervaringen van orkaan Katrina? ‘Van ‘New Orleans’ kunnen we leren dat de risicobenadering en de aanpak van de veiligheidsketen meerwaarde hebben. Mensen zijn daar bijvoorbeeld gewend te evacueren en zelf maatregelen te treffen. Hier moeten we ook risico’s zichtbaar maken bij activiteiten in overstromingsrisicogebieden, bijvoorbeeld door het aanbrengen van bordjes in de straat, die evacuatieroutes aanwijzen of mediacampagnes zoals in Japan om bij overstroming de minder mobiele buren en grootouders mee te nemen. De provinciale risicokaarten die in de maak zijn kunnen worden benut om via de postcode inzicht te krijgen in de eigen veiligheidssituatie. Ik ben er van overtuigd dat dit ook mogelijkheden biedt voor discussie over een gedifferentieerd veiligheidsbeleid voor de 53 dijkringen in ons land. Deze benadering maakt het wel ingewikkelder, omdat je te maken hebt met diverse bestuurlijke verantwoordelijkheden, maar ik verwacht dat dit goed is in te kaderen binnen de ontwikkeling van de veiligheidsregio.’

54

Wat zijn de directe gevolgen voor Nederland van de dit jaar vast te stellen hoogwaterrichtlijn van de EU? ‘De richtlijn is een instrument om de vrijwillige samenwerking die we al met andere lidstaten hebben in de vier stroomgebieden (Rijn, Schelde, Maas en Eems) een meer bindend karakter te geven. De richtlijn heeft drie kaderstellende uitgangspunten: risicobenadering, veiligheidsketenbenadering en het solidariteitsprincipe. Dat laatste is het niet afwentelen van bovenstroomse problemen naar de benedenstroom, iets wat heel belangrijk is voor Nederland als deltagebied.’ Welke consequenties heeft de nieuwe filosofie ten aanzien van water voor de crisisbeheersing op de langere termijn? ‘De natuur is terug in ons denken over overstromingsrisico’s. We moeten rekening houden met de kracht van de elementen. Dat betekent dat we een zekere mate van risico moeten accepteren. De vraag is vervolgens hoe we met die wetenschap moeten omgaan. Wij denken dat op een aantal terreinen de bakens verzet moeten worden. Zoals het water de ruimte laten sturen en niet andersom. En water dat vanzelfsprekend aanwezig is en dat we snel afvoeren veel meer als een schaars goed beschouwen dat we gericht moeten inzetten om droogteproblemen, inklinken en bodemdaling tegen te gaan. Gebiedskwaliteit, ruimtelijke ordening en recreatie worden uitgangspunten. De nadruk zal ook meer komen liggen op kaders stellen voor burgers, bedrijven en overheid, omdat de overheid niet de exclusieve verantwoordelijkheid voor veiligheid heeft. De komende verkenning onder de titel ‘Waterveiligheid voor de 21e eeuw’ zal nieuwe inzichten opleveren voor het veiligstellen van een leefbare en dynamische delta op de langere termijn.’ [CG/NL]


Van tropisch paradijs tot maanlandschap. De beelden van een alles meesleurende muur van water en nietsvermoedende mensen die wanhopig proberen niet te verdrinken, staan voor altijd in ons geheugen gegrift. De hele wereld leeft mee met het lot van de naar schatting meer dan 225.000 mensen die weggevaagd zijn, hele families en gemeenschappen die verdwenen zijn. Grote beroering is ontstaan over de vraag of een goed functionerend waarschuwingssysteem dit verlies wellicht had kunnen voorkomen.

De tsunami ramp: hoe nu verder? Vele hoofden buigen zich nu over de vraag wat er gedaan kan worden om ervoor te zorgen dat al deze mensen niet voor niets zijn omgekomen. Welke lessen kunnen we leren uit deze en andersoortige rampen? Hoe kan al het geld, de energie en goede wil die nu vrijgekomen is, het beste omgezet worden in concrete maatregelen? De ramp zelf mag nu misschien voorbij zijn, maar de vraag “hoe nu verder?” blijft bij iedereen bestaan. Het is algemeen bekend dat de vele hulporganisaties die betrokken zijn bij internationale crisissituaties en rampen, niet altijd effectief samenwerken. Veel organisaties hebben een eigen, specifieke achterban van wie de belangen aanzienlijk kunnen verschillen. De Verenigde Naties hebben weliswaar een coördinerende rol bij rampen zoals aardbevingen en tsunamis maar vaak wordt vergeten dat de VN geen uitvoerende taak heeft: zij adviseert. De vraag of vele levens gered hadden kunnen worden als er in nu getroffen landen een gezamenlijk waarschuwingssysteem was geweest kan inmiddels met ja beantwoord worden. Maar daarmee zijn we er nog niet. Nationale en internationale waarschuwingssystemen zouden niet alleen gericht moeten zijn op specifieke - en dus zeldzame - rampen zoals aardbevingen en tsunamis, maar onderdeel moeten zijn van het dagelijks leven in onze gemeenten, dorpen, wijken en buurten. Dat er ook op lokaal niveau lang niet altijd optimaal wordt samengewerkt, wisten we al. Kijk maar naar Amerika, naar '9-11'. Meer mensen hadden gered kunnen worden als brandweer en politie tijdens de aanslagen op de torens van het World Trade Center in New York beter met elkaar hadden kunnen communiceren. Ook het waarschuwingssysteem daar, bestaande uit organisaties zoals CIA en FBI, werkte niet goed samen en had eerder kunnen ingrijpen.

55

Mede door de vloedgolf aan emoties die volgde op '9-11' werd alom geëist dat de coördinatie tussen de verschillende organisaties en ambtelijke kaders beter moest. In korte tijd werd een ministerie van Homeland Security opgezet om het werk van 22 verschillende organisaties te gaan coordineren als 'schakels' in een geïntegreerde 'keten'. Ook in Nederland wordt vaak gezegd dat er beter samengewerkt kan worden tussen verschillende organisaties en ambtelijke kaders die betrokken zijn bij de keten van spoedeisende hulpverlening. Maar een keten is pas een keten als niet alleen de losse, verschillende schakels met elkaar verbonden zijn, maar het totaal aan schakels gecoördineerd wordt. En wie doet dat nu in Nederland? Wie doet dat in Europees verband? Samen werken betekent niet altijd samenwerking. Misschien zouden we ons daarop moeten richten; niet alleen mondiaal, maar ook op lokaal en nationaal niveau. Al was het alleen maar ter nagedachtenis aan de mensen die nu zijn omgekomen.

Eelco Dykstra, arts en bijzonder hoogleraar in International Emergency Management aan de Universiteit van Kuopio in Finland. Hij woont in de Verenigde Staten en is o.a. lid van de wetenschappelijke adviesraad van ISCRAM (Information Systems in Crisis And Response Management www.iscram.org)


De relevantie van de tsunami in Azië voor de Nederlandse crisisbeheersing:

observaties bij een ramp

De ramp in Azië staat op ieders netvlies gegrift. De enorme hoeveelheid slachtoffers en de totale verwoesting door de tsunami lijken nauwelijks te bevatten. De golf van solidariteit en vrijgevigheid die erop volgde, was hartverwarmend en ging in tegen de vuistregel dat rampen op grotere fysieke en culturele afstand op veel minder steun mogen rekenen dan rampen die dichterbij gebeuren. Wat is de relevantie van deze ramp voor de Nederlandse 'crisisbeheersing'? Kunnen we hier bepaalde inzichten aan ontlenen of lessen uit trekken? Hieronder wil ik graag vijf punten bespreken, die me zijn opgevallen omtrent deze ramp.

nog adequaat reageren? In het afgelopen novembernummer van de nieuwsbrief schrijft Ben Ale dat de meeste hulpdiensten in ons land niet veel verder komen dan een ramp met een omvang van vijf doden en dat de capaciteit van de hulpdiensten over het algemeen volstrekt onvoldoende is. In het decembernummer stelt Ira Helsloot bovendien dat de overheid ook nog eens de zelfredzaamheid en redzaamheid van de burgers zelf miskent. Deze combinatie lijkt mij bijzonder verontrustend wanneer we denken aan rampen met een grotere omvang dan het soort ongelukken dat Nederland tot nu toe heeft getroffen. De ramp in Azië zou ons hierover tot stelselmatige en kritische reflectie moeten dwingen.

Tot hoever reikt onze capaciteit? In de eerste plaats blijkt het met alle technische mogelijkheden van vandaag de dag nog steeds mogelijk dat een ramp van extreme omvang de mensheid onvoorbereid treft en dood en verderf zaait. De omvang van deze ramp overtrof niet alleen totaal de lokale capaciteit, maar praktisch niemand had ook met zo'n soort ramp rekening gehouden. Bij sommigen heeft dit geleid tot het opnieuw benadrukken van de natuur als een ontembare kracht. Bij weer anderen gold het als bewijs van het bestaan van bovennatuurlijke krachten, die de mens niet anders kan dan aanvaarden. Het lijkt voor analytici echter meer voor de hand te liggen om nog eens de parameters en premissen van onze modellen van voorspelling, “crisisbeheersing”, “rampenbestrijding” en hulp kritisch tegen het licht te houden. Waar liggen eigenlijk precies de grenzen? Bij welke omvang ontstijgt een ramp onze modellen, benaderingen, aanpak en expertise? Tot wanneer kunnen we

Presentie, leiderschap en communicatie Een tweede punt betreft de directe verwevenheid van de ramp in Azië met Nederland en de schok en verontrustheid die de ramp veroorzaakte onder de bevolking. In de eerste plaats kwam dit mede door het feit dat er Nederlandse doden en vermisten waren te betreuren en veel landgenoten werden blootgesteld aan traumatische ervaringen. Daarnaast waren de beelden uit de gebieden zelf verbijsterend. Bij een ramp van deze omvang vraagt het publiek om nationaal leiderschap en 'presentie'. Zowel president Bush, prime minister Blair, premier Balkenende als de in Nederland voor crisisbeheersing verantwoordelijke minister Remkes werd verweten te laat en te weinig betrokken op de schokkende gebeurtenissen te hebben gereageerd. Dit onderstreept nog weer eens de aloude les dat bij rampen leiderschap ('coördinatie' of 'regie') en communicatie cruciale elementen vormen, zowel in de realiteit als in de perceptie van de bevolking. Zelfs wanneer we ervan uitgaan, dat genoemde politici wel degelijk persoonlijk en professioneel betrokken waren, mag het bevreemding wekken dat deze les zo breed is veronachtzaamd. Solidariteit en identificatie Een derde opvallend element van deze ramp was de enorme golf van meeleven en royale financiële steun uit de samenleving. Dit kan voor een gedeelte verklaard worden door de omvang van de ramp en de indringende beelden die door de media werden gebracht. Dat zoveel Nederlandse toeristen bij de ramp betrokken waren, maakte bovendien dat de ramp “een gezicht” kreeg. Verder waren veel Nederlanders zelf in de getroffen landen op vakantie geweest, waardoor ze zich gemakkelijker met de getroffen bevolking konden identificeren. Ten slotte wordt een natuurramp ook wel gekenschetst als een 'solidariteitsramp'. De slachtoffers hebben in deze

56


optiek part noch deel -laat staan schuld- aan de rampspoed, die hen treft. Zo'n ramp kan tenslotte iedereen, onszelf incluis, treffen. Hoewel er vaak wel degelijk sprake is van een menselijke factor en verwijtbare verantwoordelijkheid bij het ontstaan van natuurrampen, en deze in feite ook gedifferentieerd toeslaan onder vooral de armere, kwetsbare bevolkingsgroepen, bevordert de notie van 'solidariteitsramp' de vrijgevigheid. Een dergelijke solidariteit ligt moeilijker bij oorlogen, waar partijen vaak het verwijt krijgen zelf schuld te dragen aan de drama's en soms ook beticht worden van allerlei schendingen van het internationale recht en de rechten van de mens. Dit maakt het lastiger geld op te halen voor de slachtoffers van conflicten dan bij 'natuurrampen'. De rol van de media: hype of verdieping De rol van de media en 'bekende Nederlanders' bij de verslaggeving en de inzamelingsactie is een verhaal apart. Of het hier ging om het creëren van een zogenoemde 'hype' of dat men juist kan vinden dat de media zich hebben uitgeput in redelijk gedetailleerde en diepergaande achtergrondsanalyses dan gebruikelijk, zou nog eens aan een nader onderzoek moeten worden onderworpen. Uit eerder onderzoek is wel gebleken dat de verslaggeving over 'rampen ver weg' zich vaak schuldig maakt aan stereotype beschrijvingen en weinig doet aan 'contextuele' analyse. In dit geval van de tsunami kan een dergelijke beschuldiging niet zonder meer worden waargemaakt. Zowel de wetenschappelijke achtergronden van het natuurverschijnsel, het ontbreken van een early warning system als de sociaal-economische en politieke achtergronden van de getroffen gebieden kwamen uitgebreid aan bod in de media. Er was bijvoorbeeld aandacht voor zulke zaken als kwetsbaarheid en de rol van bredere ontwikkelingsinspanningen. Ook werd de noodhulppraktijk op de korrel genomen en vragen gesteld over een meer structurele inbedding van deze hulp in een duurzame aanpak. Het financiële beheer van de hulp en het opbieden tegen elkaar met mooie beloften door allerlei regeringleiders werden op verrassend kritische wijze en met kennis van zaken tegen het licht gehouden. In ieder geval is aangetoond dat de media een belangrijke mobiliserende en informatieve rol kunnen vervullen, naast het risico dat de berichtgeving vervalt tot een hype of show. Lokale inbedding en capaciteit De lokale context van de ramp verdient nog meer aandacht dan nu het geval is. Voor zover mensen zijn gered en er eerste hulp is gegeven, komt dit vrijwel volledig te staan op het conto van de lokale bevolking en hun organisaties. Voor een effectieve aanpak van rampen blijft versterking van lokale capaciteit dus een allereerste voorwaarde. Het mes snijdt hier op zijn minst aan drie kanten. In de eerste plaats wordt zo de (zelf)redzaamheid van de bevolking bevorderd. Dit is niet alleen van belang vanuit het oogpunt van rampenbestrijding, maar ook vanuit preventieve overwegingen. Het extreme

57

karakter en de allesverwoestende kracht van de tsunami heeft een beetje op de achtergrond gedrongen dat aan heel veel natuurrampen wel degelijk iets te doen valt via preventie en disaster reduction. Het valt te hopen dat door deze wrede speling van het lot de follow-up van de internationale VN conferentie in Kobe van 18 tot 22 januari 2005 thans de internationale aandacht en politieke prioriteit krijgt die zij verdient. Ten tweede kan een investering in de lokale capaciteit uitstekend bijdragen aan de vermindering van bestaande sociaal-economische, fysieke en politieke kwetsbaarheid. Tenslotte kan rampenbestrijding zo in een langere termijn ontwikkelingsperspectief worden geplaatst. Rampenbestrijding moet niet een incidentele gedachte achteraf zijn, maar een geïntegreerd onderdeel van een bredere ontwikkelingsaanpak die zo tot duurzame resultaten kan leiden. Hier is nog een lange weg te gaan, een weg die hopelijk door deze verschrikkelijke ramp in Kobe wordt hervonden. Ten slotte Bovenstaande overwegingen omtrent capaciteit, leiderschap en communicatie, solidariteit en identificatie, de media, en de kwestie van lokale inbedding en lokale capaciteit hebben alle hun relevantie voor de Nederlandse crisisbeheersing. Behalve dat deze aspecten ook bij de berichtgeving in Nederland zo op de voorgrond traden bij deze bijzondere ramp, vormen ze in zekere zin gedeeltelijk ook 'blinde' of 'zwakke plekken' in de eigen crisisbeheersing. Het zou van inzicht getuigen natuurrampen hun eigen plaats op de agenda te laten houden. Laten we dit soort onderwerpen ook systematisch in de verdere beraadslagingen meenemen, naast alle aandacht die thema's als lokale veiligheid en terrorisme thans opeisen. Prof. dr. ir. Georg Frerks, hoogleraar Rampenstudies aan de Universiteit van Wageningen


Leren leven met overstromingen – Internationaal Symposium Hoogwaterbescherming Van 25 tot en met 27 mei vond het 3e International Symposium on Flood Defence (ISFD3) plaats, deze keer in Nijmegen. Beleidsmakers, beheerders, uitvoerders en onderzoekers afkomstig uit ruim 30 landen kwamen samen om kennis uit te wisselen en samenwerkingsverbanden te initiëren. Staatssecretaris Schultz van Haegen van Verkeer en Waterstaat ging in haar openingsspeech in op het huidige veiligheidsniveau in Nederland en de Nota Ruimte voor de Rivier.

“Sinds het tweede International Symposium on Flood Defense in Beijing tweeënhalf jaar geleden, zijn er wereldwijd zo'n 600 overstromingen geweest. Daarbij vielen ongeveer 19.000 slachtoffers en de totale schade bedraagt ruim 25 miljard dollar. Dat is nog exclusief de allesvernietigende tsunami die eind 2004 de Aziatische en Afrikaanse kusten teisterde. Cijfers als deze dwingen ons om flood defense hoog op de agenda te houden. Op het gebied van reguliere overstromingen is er nog een wereld te winnen. En één ding staat vast: tegen de achtergrond van de dreigende klimaatveranderingen neemt de kans op overstromingen wereldwijd eerder toe dan af. Overstromingen treffen zowel rijke als arme landen. Maar de effecten zijn natuurlijk heel verschillend. In ontwikkelingslanden komt de klap veel harder aan, zowel in aantallen slachtoffers als economisch. Dat betekent dat er weinig geld overblijft voor herstel en preventie en daarmee zijn overstromingen vaak een oorzaak van blijvende armoede.

Tegen de achtergrond van de dreigende klimaatveranderingen neemt de kans op overstromingen wereldwijd eerder toe dan af. Voor de ontwikkelde landen geldt dat de absolute schade in dollars of euro's vaak hoger is, maar er is ook meer geld voor herstel. Toch zijn ook de rijke landen heel kwetsbaar voor overstromingen. Dat heeft alles te maken met de voortgaande economische ontwikkeling en verstedelijking. De sociaal-economische waarde van het land achter de

58

dijken is nog nooit zo hoog geweest. Met hoogwaterbescherming zijn dus enorme sociaal-economische belangen gemoeid en die nemen alleen nog maar toe. Al met al zijn er wereldwijd grote problemen op te lossen. Gelukkig gebeuren er inmiddels veel goede dingen. Sinds Beijng 2003 is wereldwijd de erkenning gegroeid dat voor adequate hoogwaterbescherming een ketenbenadering nodig is. Maatregelen moeten niet alleen gericht zijn op bescherming en herstel, maar ook op preventie en crisisheersing. De veiligheidsketen is zo sterk als de zwakste schakel. Die boodschap hoor ik steeds meer mensen uitdragen, ook vertegenwoordigers van belangrijke organisaties als de World Meteorological Association en de Europese Unie. Verder omarmen steeds meer landen het 'room for riversprinciple'. Dat komt erop neer dat je zoveel mogelijk probeert het water daar vast te houden waar het zich bevindt, ook in tijden van hoog water. Dat kan met allerlei maatregelen, van retentiegebieden en uiterwaardverlaging tot drijvende woningen. Dat betekent dat er een steeds grotere groep landen is - rijke én arme - die niet alleen aandacht heeft voor sterke dijken, maar ook voor maatregelen in de sfeer van spatial planning en flood proof building. Het resultaat van zo'n brede benadering is duidelijk: een veel robuuster watersysteem dat is toegesneden op een nattere toekomst. Hoogwaterbewustzijn en risicoverdeling Het is tijd dat we afscheid nemen van de traditionele benadering van steeds hogere dijken en sterkere pompen. Dat is – zeker op de langere termijn – een onhoudbare strategie, alleen al omdat er tegen de gevolgen van de klimaatverandering nauwelijks valt op te bouwen.


In plaats daarvan moeten we kiezen voor een integrale aanpak. Dat betekent dat we veiligheid moeten koppelen aan andere belangen, bijvoorbeeld ruimtelijke ontwikkeling. Het betekent ook dat we de durf moeten hebben om nog eens heel goed naar onze uitgangspunten te kijken, zeker als het gaat om de risico- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, burgers en bedrijven. De relatie tussen veiligheid en gedeelde verantwoordelijkheid is een hoogst actueel onderwerp en zeker geen exclusief Nederlands probleem. Hoogwaterbewustzijn is voor mij het kernwoord. Ik merk in de praktijk te vaak dat het daar aan ontbreekt. Mensen die langs dijken en in polders wonen verzetten zich in veel gevallen tegen dijkversterking, verlaging van uiterwaarden of de inrichting van retentiegebieden. Zij weigeren overlast en eventuele waardevermindering van hun eigendommen te accepteren, omdat zij vaak niet inzien waarom die maatregelen nodig zijn. Maar als het mis gaat, kijken diezelfde mensen wel direct naar de overheid voor compensatie en herstel. In dat opzicht is er - in Nederland, maar niet alleen hier - een scheve verhouding ontstaan tussen wat mensen van de overheid verwachten en de risico's die burgers bereid zijn voor eigen rekening te nemen. In het geval van Nederland komt dat omdat we veiliger zijn dan ooit. Ondanks een aantal bijna-overstromingen, met name in de laatste 12 jaar, vond in het rivierengebied de laatste echte overstroming met dijkdoorbraken plaats in 1926. In 1995 werden weliswaar nog 250.000 mensen geëvacueerd, maar de dijken hielden stand. Voor de Rijn

geldt nu een overstromingskans van 1 op 1250. Dat betekent dat zo'n gebeurtenis gemiddeld elke 1250 jaar 1 keer voorkomt. Met de nadruk op gemiddeld, want het is net als dubbel zes gooien bij monopoly. Dat kan ook twee keer achter elkaar lukken. Toch is 1 op 1250 een hoge norm, ook in internationaal opzicht. Voor de Missisipi Delta is dat bijvoorbeeld eens 1 op 500 en voor de Niederrein 1 op 250 tot 500. De Nederlandse regering heeft net 2,2 miljard euro uitgetrokken om ervoor te zorgen dat dit hoge beschermingsniveau gehandhaafd blijft. Nederland is een dichtbevolkt land waarin de belangrijkste economische centra in laaggelegen polders liggen. Maar deze enorme investeringen in de veiligheid leiden er wel toe dat mensen zich vaak niet meer bewust zijn van het feit dat absolute veiligheid niet bestaat, terwijl de risico's wel degelijk reëel zijn. Ook overheden en bedrijven houden in hun ruimtelijke plannen vaak onvoldoende rekening met overstromingsrisico's. De kortetermijnwinst van nieuwe woonwijken of bedrijfsterreinen wint het vaak van de langetermijnbescherming tegen hoog water. Dat zie je over de hele wereld. Er is in ons land zelfs een tendens zichtbaar om te bouwen in risicogebieden, bijvoorbeeld in uiterwaarden. Ik begrijp dat wel, want wonen aan het water is nu eenmaal aantrekkelijk. Maar het roep wel vragen op. Bijvoorbeeld of de overheid de burger tegen zichzelf moet beschermen? En als er op dit punt toch keuzevrijheid is, hoe reëel is het dan dat de overheid met belastinggeld van andere burgers deelt in de risico's die mensen bewust nemen? Mijn stelling is dat de stap van flood defense naar flood management niet gezet kan worden zonder ook naar deze gedragskant en de risicoverdeling te kijken. De overheid heeft een belangrijke rol, maar burgers en bedrijven hebben ook een eigen verantwoordelijkheid. Europees hoogwateractieprogramma Een tweede belangrijk element van flood management is internationale samenwerking. In Europa werken we sinds kort aan een gezamenlijke hoogwaterstrategie gebaseerd op de river basin approach. Europa heeft nu eenmaal veel grensoverschrijdende rivieren, dus deze keuze is essentieel voor een effectieve hoogwaterbescherming. Samen kunnen we meer bereiken. Niet alleen bij het voorkomen van overstromingen en het herstellen van schade, maar ook in de verhoging van het waterbewustzijn onder burgers en bestuurders. Dit najaar komt de Europese Commissie met een concreet voorstel voor een richtlijn. Natuurlijk vraagt de totstandkoming nog veel overleg, bijvoorbeeld over de taakverdeling tussen de EU en de lidstaten. Maar ik denk dat ik niet overdrijf als ik zeg dat de Europese hoogwateraanpak een van de belangrijkste resultaten is die Nederland heeft kunnen boeken tijdens het voorzitterschap van de EU in de tweede helft van vorig jaar. >>>

59


Het succes van dit soort overkoepelende internationale initiatieven valt of staat met de doorvertaling op het lokale niveau. Daar moet het uiteindelijk altijd gebeuren. Vandaar dat ik graag mijn waardering uitspreek voor de burgemeester van Nijmegen en een groot aantal van haar Europese collega's. Zij zullen tijdens deze conferentie in een aparte bijeenkomst samen kijken naar de mogelijkheden om stedelijke ontwikkeling en hoogwaterbescherming op elkaar af te stemmen. Ik juich dat toe. Ten eerste omdat het getuigt van een gezonde hands on-mentaliteit: niet afwachten, maar aanpakken. En ten tweede omdat een lokale aanpak heel dicht bij de burger staat. Als het gaat om het stimuleren van hoogwaterbewustzijn, is bijna niets effectiever.” Conclusies en aanbevelingen Een van de conclusies aan het eind van het symposium was dat absolute veiligheid ook ten aanzien van hoogwater niet bestaat: ondanks intensievere samenwerkingsverbanden en rivierverrruimingsprojecten blijft de kans op een overstroming bestaan. Daarom moet er een denkomslag gemaakt worden van het steeds verder verhogen van de dijken naar het beheersen van de risico's. Dit betekent meer aandacht besteden aan het beperken van slachtoffers en schade, bijvoorbeeld door goede waarschuwingssystemen en bouwwijzen waarbij waterschade aan gebouwen en inrichting beperkt wordt.

Het introduceren van hoogwaterschadeverzekeringen en overstromingsrisicokaarten kan daarbij een belangrijke rol spelen om burgers, bedrijven en andere partijen te stimuleren daarin zelf verantwoordelijkheid te nemen.

Absolute veiligheid bestaat niet: ondanks intensievere samenwerkingsverbanden en rivierverrruimingsprojecten blijft de kans op een overstroming bestaan. Van belang is ook naar de positieve kanten van overstroming te kijken. Water biedt mogelijkheden voor nieuwe vormen van wonen en recreatie. Ook in de planvorming verschuift de aandacht van veiligheid naar een integrale aanpak met veel aandacht voor ecologie naar economie. Er is behoefte aan meer multidisciplinair onderzoek, dat wil zeggen niet uitsluitend de technische mogelijkheden, maar juist de samenhang met sociale aspecten (belevingswaarde) en ruimtelijke ordening (wijze van bouwen). De conclusies en aanbevelingen van 'IFSD3' worden meegenomen in de voorbereidingen op het 4e Wereld Water Forum, dat in maart 2006 in Mexico plaatsvindt.

Crises als katalysator voor aanpassing: ‘human response’ op grote overstromingen in het Verenigd Koninkrijk Het is algemeen bekend dat er een nauwe samenhang bestaat tussen grote overstromingen en de vraag van de bevolking om daar iets tegen te doen. Wat niet zo algemeen bekend is, is hoe en waarom bepaalde beleidsontwikkelingen ontstaan als gevolg van milieucrises. Door de uitgebreide en toegepaste onderzoeksgeschiedenis op het gebied van overstromingsgevaar en beleidsonderzoek binnen de overheid te combineren met de nauwkeurige analyse van vier casestudies (de overstromingen van 1947, 1953, 1998 en 2000), heeft onderzoek van het Engelse Flood Hazard Research Centre de kennis omtrent dit proces vergroot. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van een nieuw analysemodel waarmee kan worden bekeken welke invloed crises hebben op lange-termijn-veranderingen in het overstromingsbeleid.

60


Alle vier de onderzochte casus leidden tot veranderingen in het beleid ten aanzien van overstromingen in het Verenigd Koninkrijk. In 1947 toen zelfvoorziening in de voedselproductie een belangrijke doelstelling was, werd beleid gericht op het verbeteren van watermanagement voor de agrarische sector versneld ingevoerd. Na de rampzalige stormvloed van 1953 aan de oostkust van Engeland ging het om de vaststelling van een risiconorm voor kustbeveiliging en de ontwikkeling van een stormvloedwaarschuwingssysteem. Na de rivieroverstromingen in 1998 waar waarschuwingssystemen bleken te hebben gefaald, richtte het beleid zich op een snelle verbetering van deze systemen en het bevorderen van bewustzijn bij de bevolking. In 2000 werd de politieke agenda gedomineerd door toezicht op (nieuw)bouwbeleid, hetgeen resulteerde in het versterken van de grip door de nationale overheid op het beleid van lokale autoriteiten ten aanzien van (nieuw)bouw en overstromingsrisico's.

Inzicht in incrementele proces is belangrijk voor beleid ten aanzien van klimaatverandering. Op één geval na (de invoering van het stormvloedwaarschuwingssysteem in 1953) vormden deze veranderingen geen 'nieuw' beleid of fundamentele veranderingen van bestaand beleid. De overstromingen dienden eerder als katalysator om het in behandeling nemen en uitvoeren van ideeën die al vóór de crisis op tafel lagen, te bespoedigen. De casestudies illustreerden het belang van de context bij iedere evaluatie van een beleidsrespons, op vier belangrijke punten. Ten eerste vormden de overstromingskenmerken belangrijke variabelen bij het bepalen van de beleidskwesties die moesten worden besproken. Ten tweede was de beschikbaarheid op dat moment van technologie, informatie en kennis van grote invloed op het bestaande overstromingsbeleid. Ten derde speelden de waarden, de visie en de houding van de belangrijkste actoren een belangrijke rol bij het bepalen welke van de beschikbare beleidsopties werden besproken als mogelijke veranderingen van de politieke agenda, hoewel er nog vele andere factoren een rol speelden die werden geprioriteerd en behandeld. Ten slotte waren ook de sociaal-economische, institutionele en politieke contexten belangrijke factoren bij het bepalen van de beleidsrespons. Bij elk van de overstromingen bepaalden twee of drie personen, die niet noodzakelijkerwijs al eerder betrokken

61

waren bij het overstromingsbeleid, in grote mate welke ideeën bovenaan op de agenda werden geplaatst. In 1953 ging het om een door de nationale overheid benoemde commissie van gekwalificeerde wetenschappers onder voorzitterschap van Lord Waverly, die geen enkele achtergrond had in hoogwaterbescherming. In 1998 werd eveneens een buitenstaander benoemd in de Environment Agency - het belangrijkste overheidslichaam voor overstromingsbeleid, om een 'onafhankelijke review' te leiden naar het management van de overstroming. Bij de door deze mechanismen veroorzaakte veranderingen in beleid ging het niet om radicale verschuivingen. Belangrijker was dat deze personen in de gelegenheid waren om hun ideeën te ontwikkelen in een 'ontvankelijke' omgeving: ze konden mede bepalen welke beleidsregels 'ontkiemden' uit het 'zaaibed' van ideeën. Op die manier illustreert ons onderzoek het belang van bepaalde hoofdpersonen bij het bepalen van ideeën die van invloed zijn op beleidsveranderingen, maar deze invloed kan uitsluitend worden bereikt indien er algemene overeenstemming bestaat over de legitimiteit van deze ideeën. Ten slotte onderstreept het onderzoek het belang om inzicht te krijgen in 'het incrementele', dat wil zeggen in het geleidelijk verder gaande proces; dit is belangrijk als we inzicht willen bieden in mogelijke veranderingen in antwoord op snelle klimaatveranderingen. Belangrijke invloedrijke factoren blijken een combinatie van verschillende stimulansen te zijn: contextuele factoren (informatie, kennis, technologie, sociale, politieke en economische factoren), gedragsfactoren (waarden, houdingen, meningen) en milieufactoren (wetenschappelijke kennisbasis, extreme gebeurtenissen). Binnen dit complexe proces is het moeilijk om signalen van verandering in deze factoren te ontdekken die kunnen leiden tot toekomstige beleidsveranderingen: de signalen zijn zwak en je moet voortdurend oppassen voor 'valkuilen'. Door te kijken naar veranderingen in deze factoren die in het verleden bepalend zijn geweest, kan echter een duidelijker beeld worden verkregen van het soort ideeën dat in geval van een crisis zou kunnen leiden tot toekomstige beleidsveranderingen.

Clare Johnson, Edmund Penning-Rowsell en Sylvia Tunstall, Flood Hazard Research Centre, Middlesex University (Met dank aan de Economic and Social Research Council)


Interbestuurlijke follow-up droogte Welke gezamenlijke lessen zijn er te trekken uit de recente droogte? Een team is ingesteld om aanbevelingen te doen voor structurele verbetering voor beleid en uitvoering.

Het uitblijven van regen leidde de afgelopen zomer in ons normaal zo natte landje tot veel media aandacht. Kades braken door, binnenvaartschepen konden minder lading meenemen, er was onduidelijkheid over het al dan niet kunnen voldoen aan de vraag naar elektriciteit, huizen dreigden te verzakken en inlaat van brak water bedreigde landbouw, tuinbouw en natuur. Er waren vele verschillende sectoren in het spel. Oplossingen in de ene sector leidden juist weer tot problemen in de andere sector. Het inlaten van zilt water ter voorkoming van het verzakken van dijken of gebouwen dreigde bijvoorbeeld te leiden tot problemen voor landbouw, tuinbouw en natuur. De droogteperiode heeft een groot aantal vragen opgeroepen. Wat was er gebeurd als de droogte nog langer had aangehouden? Hebben we het goed gedaan? Wat zou er beter kunnen? Wie is waartoe bevoegd? Wie is verantwoordelijk? Wie betaalt de schade? Om de knelpunten uit de afhandeling van de afgelopen droogteperiode te inventariseren en om aanbevelingen te doen voor structurele verbeteringen voor beleid en uitvoering is door het ministerie van Verkeer en Waterstaat een follow-up team droogte ingesteld. Het team bestaat uit vertegenwoordigers van de ministeries van BZK, EZ, LNV, V&W, VROM en VWS, de Unie van Waterschappen, IPO en VNG. Het fenomeen droogte heeft ons weer eens doen beseffen dat we niet altijd alles in de hand hebben. Het uitblijven van regen kan worden gezien als een zogenaamde ‘Act of God’. Het is iets dat je overkomt. We kunnen ons natuurlijk wel zo goed mogelijk voorbereiden op een dergelijke situatie. Naast voorbereidingen binnen de sectoren is het van groot belang dat er ook wordt gekeken naar afhankelijkheden tussen de verschillende sectoren. Samenwerking en een goede informatie-uitwisseling zijn daarbij van cruciaal belang. De focus op afhankelijkheden tussen de verschillende sectoren staat centraal binnen het project Vitaal. Ook voor de toekomst is het belangrijk dat we uit de afgelopen droogteperiode in gezamenlijkheid onze lessen trekken en indien nodig maatregelen nemen.

62

Dijkdoorbraak bij Wilnis (26 augustis 2003)


Commissie Houben en de casus Wilnis In de nacht van 26 augustus 2003 deed zich in Wilnis (één van de kernen van de gemeente De Ronde Venen) een dijkverschuiving voor. Woningen kwamen onder water te staan en raakten ernstig beschadigd. Ook ontstond er grote schade aan ondergrondse leidingen en straten. In opdracht van gemeente De Ronde Venen, de provincie Utrecht en het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) is onafhankelijk onderzoek verricht. Het ging daarbij om een nadere toets op hoofdlijnen – zowel in bestuurlijk als technisch opzicht – over de periode voorafgaande aan de dijkverschuiving. Ook het daaropvolgende bestuurlijk handelen en technisch onderzoek naar het ontstaan en verloop van de dijkverschuiving is onder de loep genomen. Op 22 december 2004 zijn de uitkomsten van de commissie onder voorzitterschap van de oud-commissaris van de Koningin in Noord-Brabant Houben bekend gemaakt. De gevolgen van de dijkverschuiving zijn voornamelijk materieel (woningen, ondergrondse leidingen en straten). De totale schade voor waterschap, gemeente, inwoners en bedrijven bedraagt ongeveer zestien miljoen euro. Volgens de commissie hebben waterschap, gemeente en provincie voor, tijdens en na de dijkverschuiving in het algemeen “adequaat” opgetreden. “Zij hebben hun verantwoordelijkheid genomen”. Wel moet het waterschap het ”geschonden vertrouwen” herstellen door een betere communicatie met de burgers. De dijkverschuiving in 2003 valt niemand te verwijten, aldus de commissie. Er was “in het algemeen en met name voor beheerders van veendijken niet de kennis aanwezig die deze dijkverschuiving als gevolg van droogte had kunnen voorkomen”. Wel vindt de commissie dat dijkenbouwers voortaan meer rekening moeten houden met eventuele uitdroging en met plaatselijke omstandigheden. Een belangrijke oorzaak van de doorbraak is verdroging van de veendijk. Verder concludeert de commissie Houben dat het waterschap AGV de restschade moet vergoeden die inwoners en bedrijven van Wilnis hebben geleden. Nu de eindbalans is opgemaakt, bedraagt de restschade bij particulieren nog ongeveer 750.000 euro. Een deel daarvan, 475.000 euro, kan worden betaald uit het plaatselijk rampenfonds. In het fonds zijn substantiële bijdragen gestort door provincie (150.000 euro), het waterschap AGV (150.000 euro) en particulieren. De rest (275.000 euro) moet het waterschap alsnog aanvullen stelt de commissie, dit omdat “de resterende nadelige effecten van de gebeurtenis niet

63

eenzijdig mogen komen te liggen bij de toevallig getroffen burgers en bedrijven uit het verzorgingsgebied van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht”. De commissie is verder van mening dat het rijk afziet van een terugvordering van de in het kader van de WTS (Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen) uitgekeerde schadeclaims als het waterschap alsnog extra uitkeringen doet. Terugvorderen zou mensen “ontmoedigen” om na een calamiteit 'met de pet rond te gaan' en “dat doorkruist de solidariteitsgevoelens van mensen onderling”. Burgers en bedrijven krijgen de WTS-uitkering van het rijk omdat de schade die ze hebben geleden niet verzekerbaar is. Auto's, woonboten, tuinen, tuinhuisjes e.d. vallen niet onder de WTS-regeling omdat daar naar de mening van het ministerie van BZK wél een verzekering voor was af te sluiten. Het rijk vordert normaal gesproken de uitgekeerde WTS terug als blijkt dat er alsnog een vergoeding uit een andere bron komt. Maar in dit geval is de commissie het niet met BZK eens om eerder uitgekeerde schadeclaims aan inwoners door hen aan het rijk te laten terugbetalen. De rechtsongelijkheid die er ontstaat tussen inwoners die wél een beroep deden op de WTS en die dat niet deden is voor de commissie de voornaamste reden. Want inwoners die geen gebruik maken van de WTS, maar later de schade wel indienden bij het rampenfonds worden bijna volledig schadeloos gesteld. Naar mening van de commissie laat een redelijke uitleg van de WTS het toe om de minister van BZK af te laten zien van terugvorderen. In de toelichting van de WTS wordt bij de beperking “uit andere hoofde” met name gedacht aan verzekeringspenningen, terugbetaling van omzetbelasting e.d. Een extra uitkering van het waterschap op basis van solidariteit valt, aldus de commissie Houben, niet onder de noemer “uit andere hoofde”. Ook zal er naar de mening van de commissie geen precedentwerking ontstaan als het tekort in het rampenfonds wordt aangevuld door het waterschap. Niet voor het waterschap, maar ook niet voor het uitvoeringsbeleid van de WTS. Mr J.A.T.M. de Visser, secretaris van de commissie, oud-hoofd waterschappen provincie Noord-Brabant


Handreiking bij watertekort en warmte Inleiding Hoewel de huidige zomer dat niet doet vermoeden, kunnen er in Nederland problemen ontstaan als gevolg van watertekorten en/of hoge watertemperaturen. In dat soort gevallen komt de Landelijke Coördinatiecommissie voor de Waterverdeling (LCW) in actie. Zij gebruikt daarbij de Handreiking watertekorten en warmte. De handreiking is opgesteld om onder bijzondere omstandigheden van tekorten in de wateraanvoer en van te hoge temperaturen van het oppervlaktewater ondersteuning te geven bij de uit te voeren acties. Doel is om schade zo veel als mogelijk te voorkomen. De handreiking is opgesteld door het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA) en HKV-lijn in water te Lelystad in opdracht van de LCW, met ondersteuning van de betrokken partijen en het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing (DCC-VenW) van Verkeer en Waterstaat. Wat is/wat doet de Landelijke Coördinatiecommissie voor de Waterverdeling (LCW)? De LCW is ingesteld na 1976. In dat jaar was er een extreem droge zomer en heeft onder meer de landbouw grote schade geleden. In de evaluatie van die zomer is nagegaan of er door een andere waterverdeling van het beschikbare water de schade gereduceerd zou kunnen worden. Ook is nagedacht over de prioriteiten die daarbij gesteld zouden moeten worden. Dit heeft geleid tot de vaststelling van de zogenaamde verdringingsreeks (zie figuur 1). Deze reeks, die na de zomer van 2003 is bijgesteld, geeft aan welke belangen vanuit veiligheid, volksgezondheid en economie prioriteit moeten hebben. Bij de verdeling van water wordt de meeste prioriteit gegeven aan de veiligheid van onze waterkeringen en aan

onomkeerbare schade. Met dit laatste wordt met name gedacht aan inklinking van veengebieden die na een droogteperiode niet meer kunnen herstellen en aan blijvende schade aan de natuur. Drinkwater en de energievoorziening in Nederland volgen direct. De waterverdeling wordt in het hoofdsysteem gestuurd door Rijkswaterstaat met behulp van stuwen, spuisluizen en gemalen. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor de aan- en afvoer van het water in de regionale systemen. Een goed samenspel is dus noodzakelijk. Afspraken over het beheer en de uitwisseling op knooppunten tussen het hoofdsysteem en regionale systemen zijn vastgelegd in peilbesluiten en waterakkoorden. De LCW heeft als rol dreigende problemen tijdig te signaleren, maatregelen tussen de verschillende beheerders te coördineren en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat te adviseren over een eventueel optreden om bestaande afspraken te overrulen. Aanleiding om bestaande afspraken als waterakkoorden en peilbesluiten tijdelijk buiten werking te stellen is de noodzaak om invulling te kunnen geven aan de prioritering in de verdringingsreeks. De LCW richt zich primair op de waterverdeling in het hoofdsysteem en het beschikbaar hebben van aanvoermogelijkheden op de knooppunten met het regionale systeem. Voor de verdeling binnen een regionaal systeem is een regionaal droogteoverleg c.q. regionaal crisisteam actief. De LCW is in deze dus een coördinerend orgaan, die daarbij de verantwoordelijkheden van de beherende instanties niet overneemt. Ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van maatregelen blijft in alle stadia van opschaling bij de waterbeheerder van het betreffende systeem.

Figuur 1: Verdringingsreeks – welke belangen hebben prioriteit?

64


In de eerste jaren van het bestaan lag de aandacht van de LCW alleen bij de verdeling van het water bij een dreigend tekort door lage afvoeren van onze rivieren. Sinds het begin van de negentiger jaren is daarnaast warmte nadrukkelijker in de aandacht gekomen. Opwarming van het rivierwater bovenstrooms en door hoge temperaturen in ons land maakten dat de koelcapaciteit voor met name de elektriciteitscentrales afnam. Daarmee zou de stroomvoorziening in Nederland in gevaar kunnen komen. Ook hier is de LCW coördinerend om tijdig te signaleren en bij een dreigend tekort in overleg met de sector te bekijken welke mogelijkheden er liggen om te sturen. Hierbij kan onder meer het anders verdelen van water een hulpmiddel zijn. De LCW is samengesteld uit vertegenwoordigers van de regionale diensten van Rijkswaterstaat, die ook zitting hebben in de regionale droogteoverleggen en daarmee zo een schakel vormen. Daarnaast zijn het RIZA als kennisinstituut, de Unie van Waterschappen (UvW) en het Inter Provinciaal Overleg (IPO) in de LCW vertegenwoordigd. Opschaling vindt plaats aan de hand van vooraf vastgestelde criteria, die gekoppeld zijn aan de afvoeren van de Rijn bij Lobith, de Maas bij Eijsden en de temperatuur van de Rijn bij Lobith. Bij opschaling vanuit de LCW wordt het Managementteam Warmte en Watertekort (MTWW) actief onder voorzitterschap van de plaatsvervangend directeurgeneraal Rijkswaterstaat. In dat overleg worden ook andere departementen betrokken. Ingeval van een (dreigende) crisissituatie wordt opgeschaald naar IBT en MBT (zie figuur 2). De Handreiking watertekort en warmte Belangrijke hulpmiddelen voor het functioneren van de LCW zijn het “kennissysteem” en de Handreiking watertekort en warmte. Het kennissysteem is een Internethulpmiddel om waarnemingen, voorspellingen, systeemgegevens en documenten actueel ter beschikking te hebben voor alle leden van de LCW. De werkwijze van de LCW wordt ondersteund door de handreiking. De handreiking is opgebouwd uit een drietal delen: het draaiboek, beschrijving van scenario's en fact sheets. Onderscheiden worden een viertal scenario's. 1 extreem warm water 2 extreem lage afvoeren en droogte 3 extreem warm water en lage afvoeren 4 extreme weersomslag Het draaiboek beschrijft voor de verschillende scenario's de stappen die bij opschaling worden doorlopen. In figuur 3 en 4 zijn voor zowel de watertekortsituatie als voor de warmte de stappen aangegeven van opschaling vanaf de normale situatie tot een dreigende crisis. Het draaiboek

65

Figuur 2: Overleg- en besluitvormingsstructuur watertekort en warmte

kijkt wat verder dan de rol van de LCW alleen, maar brengt ook de verdere opschaling in beeld en de rol die de LCW dan blijft spelen. De belangrijkste verandering bij opschaling is dat verantwoordelijkheden voor besluitvorming opschuiven naar hogere echelons. In de operationele verantwoordelijkheden zijn ook bij opschaling geen veranderingen. Omdat warm water een belangrijk onderdeel vormt van het handelen van de LCW is het stappenplan koelwaterbeperkingen, dat is opgesteld in samenwerking tussen Economische Zaken, Tennet en Verkeer en Waterstaat, opgenomen in de handreiking. Tennet is de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet en bewaakt de betrouwbaarheid en continuïteit van de Nederlandse energievoorziening. Het stappenplan omvat een aantal afspraken om bij een dreigend tekort in de elektriciteitsvoorziening te komen tot op koelwater gerichte maatregelen. Hierbij valt te denken aan het verruimen van de koelcapaciteit voor centrales om daarmee de productie te stimuleren. Het draaiboek van de handreiking sluit hierop aan met de activiteiten die binnen Verkeer en Waterstaat nodig zijn om het gewenste resultaat te bereiken. In bijzondere omstandigheden is dit bij voorbeeld het tijdelijk verruimen van de vergunningvoorwaarden. Onder andere wordt bekeken waar dit kan worden toegestaan, zodanig dat door deze maatregel de minste schade ontstaat aan het ecosysteem. Het tweede deel van de handreiking is een uitwerking van de genoemde scenario's. Per scenario wordt een >>>


toelichting gegeven op het beleid, de wettelijke kaders en waar dit is vastgelegd. Een voorbeeld hiervan is de eerder genoemde verdringingsreeks die richtinggevend is om maatregelen van verschillende partijen op elkaar te kunnen afstemmen. Verder wordt in beeld gebracht wat het instrumentarium is waarover kan worden beschikt. Waar zitten voor de waterverdeling bijvoorbeeld de kranen waarmee het water naar die gebieden kan worden gestuurd waar het nodig is en in welke mate waterverdeling mogelijk is. Aangegeven wordt met welke maatregelen kan worden geanticipeerd op verwachte ontwikkelingen (vroegtijdig hoger opzetten van het peil geeft extra buffer in magere tijden) of bij het daadwerkelijk optreden van tekorten (prioritering/afwijken van peilbesluiten e.d.). Dit wordt voor verschillende deelgebieden nader uitgewerkt. Het laatste deel betreft een verzameling fact sheets. Per fact sheet wordt een onderwerp rondom watertekorten en/of warmte nader uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn fact sheets over koelwater, blauwalgen, de verdringingsreeks en de Kleinschalige Water Aanvoervoorzieningen voor Midden Holland (KWA). Het is dus een breed scala van onderwerpen die in perioden van watertekort of warmte een rol kunnen spelen in de communicatie.

Figuur 3: Opschalingsproces bij warmte

66

Met deze fact sheets kunnen betrokkenen, bijvoorbeeld de staatssecretaris van VenW, snel op de hoogte gebracht worden van de belangrijkste aspecten rond een bepaald probleem. Daarnaast kunnen de fact sheets ook gebruikt worden voor de communicatie met de pers. De handreiking is een levend document. Aanleiding om de handreiking te ontwikkelen zijn de ervaringen van de zomer 2003. In 2003 was de zomer bijzonder omdat watertekorten en warmte samenvielen. De in die periode opgestelde documenten vormden de bouwstenen voor de handreiking. Ervaringen en veranderende omstandigheden zullen met regelmaat leiden tot aanpassingen en verbeteringen. Zo zal de binnenkort te verschijnen landelijke droogtestudie het inzicht verbeteren in de mogelijkheid en wenselijkheid van maatregelen. Ook is het de bedoeling haasje over te spelen met andere hierop aansluitende plannen zoals die van de regionale teams. Deze kunnen de kennis verdiepen verwoord in de verschillende scenario's. In juni 2005 is de meest recente versie van de handreiking uitgebracht. Gerard van Vliet, voorzitter LCW, Rijkswaterstaat

Figuur 4: Opschalingsproces bij watertekort


Nederlandse hulp na overstroming Suriname Delen van het binnenland van Suriname zijn begin mei overstroomd door hevige regenval. Nederland stelt geld en goederen beschikbaar, alsmede vier helikopters voor het realiseren van een luchtbrug tussen Paramaribo en het binnenland van Suriname. Een Nederlands expertteam is ter plekke onder leiding van de Rotterdamse brandweerofficier Sjaak Seen. Het team bestaat uit twee adviseurs van Rijkswaterstaat, die technisch advies geven voor het waterbeheer op de middellange en lange termijn. Een deskundige van het ministerie van VROM adviseert over zaken op het gebied van oppervlaktewater en drinkwatervervuiling. Verder brengen drie politieagenten, beschikbaar gesteld door het korps van Rotterdam, expertise met evacuatie en ordehandhaving in. Het ministerie van Buitenlandse Zaken coördineert de hulpverlening van de Nederlandse overheid. Hierbij zijn verder betrokken de ministeries van Defensie, Verkeer en Waterstaat, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, VROM,

67

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en Justitie. De Nederlandse gemeenten, waaronder Amsterdam, Rotterdam en Den Haag, en VNG-International helpen ook mee en doen dat in nauw overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse ambassade in Paramaribo. Suriname heeft zelf de leiding over de hulpoperatie; het Nationaal Coördinatiecentrum voor Rampenbeheersing (NCCR) is hiermee belast. BZK coördineert het Nederlandse hulpaanbod op het gebied van de openbare orde en veiligheid; zo worden de individuele lijnen tussen (politie- en brandweer-) korpsen met Suriname bij het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) geïnventariseerd en afgestemd en vervolgens gekoppeld aan de prioriteiten en toedeling van activiteiten van het ministerie van Buitenlandse Zaken.


erika it Am Vanu

Toetsing en kwaliteit in crisisbeheersing “You cannot manage what you cannot measure”

Inleiding en begripsbepaling Dit artikel kan gezien worden als vervolg op de ‘vanuit Amerika’ column van vorige maand: Oefenen als brug tussen beleid en praktijk (April 2006). En het thema van dat tweeluik? “From Strategy to Result”. Voor velen in de crisisbeheersing is de weg van beleid naar de praktijk verraderlijk: donker, vol valkuilen, boobytraps en uitermate kronkelig. Botsingen zat, pech en panne met regelmaat. En soms weet je niet eens wie er rijdt of met wie je in de auto zit. Dit artikel kan ook gezien worden als een opmaat voor de beoogde ‘output’ van de bestuurlijke conferentie op 31 mei a.s.: “Lessons from New Orleans – Wat als het hier zou gebeuren...?”. De beoogde ‘outcome’ is een “Agenda voor de Toekomst”. Of is dat nou een ‘output’? Over het verschil tussen ‘output’ en ‘outcome’ zometeen nog even meer. Deze bijdrage kijkt naar ervaringen en gedachtengoed in een aantal landen om ons heen: Verenigd Koninkrijk, Australië en Amerika. Zoals u inmiddels allang weet, zijn het toch vooral de Anglo-Amerikaanse landen die voor de meeste “stuw”- en “stuurkracht” in de moderne crisisbeheersing zorgen. Nederland mag daar dan misschien niet zo ver achteraan komen, maar als het aankomt op toetsing, interoperability en het antwoord op de vraag “hoe goed is goed genoeg?” hebben we allemaal nog heel veel te doen... Het is helemaal niet zo eenvoudig om een verband tussen het o zo Nederlandse woord “toetsing” en engelstalige informatiebronnen te leggen. Wij doen dit in dit artikel via het begrip “performance measurement” en “performance indicators”. Let’s go. PERFORMANCE MEASUREMENT – Theorie “You cannot manage what you cannot measure” oftewel, “meten is weten”. Relevante en betrouwbare informatie vanuit meerdere bronnen is de beste manier

68

om te meten, c.q. om foutieve beslissingen en dus slechte prestaties te voorkomen. Iedereen weet dit wel, men kan het daar filosofisch ook eigenlijk helemaal niet mee oneens zijn. En toch zijn er barrières. Laten we aannemen dat we met z’n allen besloten hebben om in de “Crisisbeheersing Nederland” onze prestaties te gaan meten. Waar zit dan onze nul-lijn? Wat/Waar zijn de minimum standaarden? Met wie willen we ons eigen resultaat vergelijken – met het allerbeste, het gemiddelde, of het allerslechtste resultaat van anderen? Zijn onze meetmethoden wel compatibel met die van anderen? Hebben we al besloten en vastgelegd hoe goed “goed genoeg” is? Andere barrières zijn eerder van psychologisch menselijke aard. Bijvoorbeeld de vrees of angst bij eerste lijn werkers voor repercussies wanneer de resultaten “onder de maat” blijven. Dan maar liever toch niet gaan meten, want niet weten is beter dan ontslagen te worden. Als men grof, provocerend en gemeen wil zijn, kan men een dergelijke mentaliteit ook omschrijven als “zelfbehoud in struisvogelstijl”. Daarnaast het fenomeen “variatie”. Elk natuurlijk proces heeft een natuurlijke variatie en men kan dus heel goed onder of boven de doelstelling uitkomen zonder dat hier aanwijsbare factoren voor zijn. In plaats van dit fenomeen te accepteren as is, wordt echter vaak en naarstig naar verklaringen gezocht. Verwarring en ruzie zijn dan vaak het gevolg. “Outcome” en “Output” – Een aardig voorbeeld van het verschil tussen deze twee begrippen wordt beschreven door Malcolm Macpherson (www.baldridgeplus.com): de output van een school is ‘het dagelijks onderwijs en de lessen’, terwijl de outcome van een school ‘het beter voorbereid zijn op de volgende school en het leven’ is.


Figuur 1: Performance indicators for a generic process

PERFORMANCE INDICATORS – Methodieken Allereerst een overzicht van hoe het ook alweer werkt. (Figuur 1) Australië Zoals u wellicht weet, loopt Australië op het gebied van Emergency Management voorop. Gaat u maar eens naar www.ema.gov.au. De zogenaamde Productivity Commission van de Australische regering hanteert het volgende model in haar Report on Government Services 2006 en wel in Part D. Emergency Management. (Figuur 2)

69

Het Verenigd Koninkrijk Als je je eigen resultaten gaat meten, dan wil je ze op een gegeven moment ook gaan vergelijken met die van anderen. Het gaat er immers niet om te weten of je goed bent, maar hoe goed je bent. Oftewel, je gaat “ijken”: jouw resultaten toetsen aan de performance van anderen, een proces dat bekend staat als benchmarking. Cranfield University en OCTO Ltd. hebben gezamenlijk een interessant model ontwikkeld, namelijk het Emergency Management Performance Indicator and Risk Evaluation (EMPIRE) benchmarking model. (Figuur 3) >>>


Figuur 2: Model Productivity Commission (Australië)

Figuur 3: The EMPIRE benchmarking process

De Verenigde Staten Integrated Safety Management (ISM) zoals door het Amerikaanse Ministerie voor Energie wordt aangeprezen, is een voorbeeld van een ‘holistische’ benadering. Stap 1. WAAROM? Eerst wordt vanuit de bestaande situatie (beliefs, values, principles) de vraag wat willen we nu eigenlijk (goals) zo breed mogelijk opgepakt (organization culture).

70

Stap 2. HOE? Daarna volgt de vraag hoe dit te vertalen is naar de organisatie toe (Org. Processes) Stap 3. WIE-WAT-WANNEER? Pas aan het eind dus, deze vraag. Bij het opstellen van rampenplannen zie je vaak dat mensen meteen naar stap 3 gaan en stappen 1. en 2. overslaan. Niet doen dus.


Figuur 4: Integrated Safety Management (Department of Energy, USA)

Ter afsluiting? OK, maar wat leverden die methodieken dan op? Wat kwam eruit als “ideale” resultaat? Want daar gaat het toch om? Vertel, vertel! Nee. Elk (onderdeel van een) systeem, of het nu gaat om een organisatie, bedrijf, gemeente, provincie, natie of landengroep, is veel beter af wanneer het eerst ZELF aan de slag gaat om antwoord te krijgen op de vraag “hoe goed is goed genoeg?”. Meten. Weten. Een “Agenda-voor-de-Toekomst” opstellen. Toetsen. Meten. Weten. Fouten maken. Leren. Toch?

Eelco H. Dykstra, MD, Professor (visiting) in International Emergency Management Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University, Washington D.C. ([email protected])

71


Colofon

Uitgave/Informatie Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Crisisbeheersing Postbus 20011 2500 EA Den Haag [email protected] Samenstelling en redactie Geert Wismans Productiebegeleiding Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie Vormgeving Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Fotografie ANP, Hans Balfoort, FEMA, RWS Infographics Algemeen Dagblad NRC Handelsblad Illustraties FEMA, HKV, RIVM, RWS, Twentieth Century Fox Cartoons © Clay Bennet/The Christian Science Monitor Druk De Bink bv, Leiden

De Nieuwsbrief Crisisbeheersing informeert, signaleert en biedt een platform aan alle betrokkenen bij de beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie van crisisbeheersing. Redactiecommissie: Henk Geveke, Frank Havik, Geert Wismans Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070 - 426 73 54)

© Auteursrecht voorbehouden.

ISSN 1871-2843 Voor een gratis abonnement op de nieuwsbrief mail: [email protected] De nieuwsbrief is ook te downloaden via www.minbkz.nl/veiligheid

72


Special

Lessons learned New Orleans “Als het tóch gebeurt...” Conferentie 31 mei 2006

Special. Lessons learned New Orleans

Recommend Documents