Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering Basisrapportage

Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering Basisrapportage SIKB-project PRJ-67

Definitief

SIKB Postbus 420 2800 AK GOUDA

Grontmij Nederland bv Houten, 12 mei 2006

PRJ-67 Basisrapportage D-1 20060116

Verantwoording

Titel

:

Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering

Projectnummer

:

192576

Document

:

PRJ-67 Basisrapportage Def 20060512

Revisie

:

Definitief

Datum

:

12 mei 2006

Auteur(s)

:

drs. R.P. Heijer - Grontmij drs J.P. de Poorter MPM - MMG Advies bv Ing. G. Th. Lutterman - INTRON Certificatie bv

e-mail adres

:

[email protected] [email protected] [email protected]

Gecontroleerd

:

ir. P.B.J.M. Oude Boerrigter

Goedgekeurd

:

drs. J.P.J.J. Theeuwen

Contact

:

Grontmij, Afdeling Bodem De Molen 48 3994 DB Houten Postbus 119 3990 DC Houten T +31 30 634 47 00 F +31 30 637 94 15 E [email protected]

PRJ-67 Basisrapportage D-1 20060116 blad 2 van 61

Inhoudsopgave

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding ....................................................................................... 5 SIKB-project PRJ-67 ................................................................... 5 Doelstelling rapportage ................................................................ 5 Afbakening................................................................................... 6 Doelgroepen ................................................................................. 6 Opbouw rapportage...................................................................... 7

2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Wat is nazorg bodemsanering? .................................................... 8 Definitie nazorg bij bodemsanering ............................................. 8 Typen bodemsanering en typen nazorg........................................ 8 Multifunctioneel saneren.............................................................. 8 IBC saneren.................................................................................. 8 Functiegericht en kosteneffectief saneren - immobiele verontreinigingen ......................................................................... 8 Functiegericht en kosteneffectief saneren - mobiele verontreinigingen ......................................................................... 9 Samenvatting sanerings- en nazorgtypen en te treffen maatregelen ................................................................................ 10 Het sanerings- en nazorgproces en de betrokken actoren .......... 11 Het sanerings- en nazorgproces ................................................. 11 De betrokken actoren en hun rollen ........................................... 15 Nazorgontwikkelingen ............................................................... 16 Samenvatting.............................................................................. 20

2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.1.3 3.2.1.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.5

Wat is nazorg met kwaliteit?...................................................... 22 Definitie kwaliteit (voldoen aan de geëxpliciteerde verwachtingen)........................................................................... 22 Wat wordt verwacht van geadresseerde nazorgbeschikking?.... 22 Hoe zorgen zij daarvoor? ........................................................... 23 I. Voldoen aan de eisen aan het saneringsproces t/m het bereiken van de saneringsdoelstelling ...................................................... 23 II. Primair nazorgproces ingericht conform de kwaliteitscirkel van Deming ................................................................................ 23 III. De juiste faciliterende activiteiten (secundaire processen) .. 27 IV. De juiste organisatie............................................................. 28 Wat wordt verwacht van uitvoerders van nazorgwerkzaamheden? .................................................................................................... 30 Wat moeten zij regelen?............................................................. 30 Hoe zorgen zij daarvoor? ........................................................... 31 Wat wordt verwacht van bevoegde overheden voor nazorg? .... 34 Wat moeten zij regelen?............................................................. 34 Hoe zorgen zij daarvoor? ........................................................... 35 Samenvatting.............................................................................. 39


Inhoud (vervolg) 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2

Kwaliteitsrisico’s huidige uitvoeringspraktijk ........................... 41 Inleiding ..................................................................................... 41 Kwaliteitsrisico’s (geadresseerde beschikking) initiatiefnemers41 Kwaliteitsrisico’s uitvoerders..................................................... 44 Kwaliteitsrisico’s bevoegde overheden...................................... 47 De overheid in een toetsende functie ......................................... 47 De overheid in een dwingende functie....................................... 49

5 5.1 5.1.1 5.2

Bestaande weten regelgeving en kwaliteitsdocumenten.......... 50 Overzicht bestaande weten regelgeving .................................. 50 Kwaliteit..................................................................................... 54 Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij initiatiefnemers (geadresseerde beschikking)? .......................... 56 Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij uitvoerders? ................................................................................ 59 Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij bevoegde overheden? ................................................................................. 62 De overheid in een toetsende functie ......................................... 62 De overheid in een dwingende functie....................................... 64

5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.2 6.2.1

Analyse wenselijke c.q. noodzakelijke kwaliteitsregeling......... 65 Inleiding ..................................................................................... 65 Bureaustudie............................................................................... 65 Brede werksessie........................................................................ 65 Analyse en conclusie.................................................................. 66 Nazorg met kwaliteit en kwaliteitsrisico’s: beeld van verwachtingen en risico’s is compleet ....................................... 66 Verschillende visies op de mate waarin de verwachtingen in een kwaliteitsregeling thuishoren ..................................................... 66 Bestaande kwaliteitsregels en -documenten: bruikbaar, maar in de regel onvoldoende toegespitst op nazorg ................................... 66 Aanbevelingen............................................................................ 67 Provincies en gemeenten............................................................ 68 Bedrijven en gespecialiseerde nazorgorganisaties die verantwoordelijk zijn voor meer locaties................................... 69 Initiatiefnemers verantwoordelijk voor één of enkele locaties .. 70 Advies- en ingenieursbureaus, gespecialiseerde nazorgorganisaties en/of aannemers die in opdracht werken..... 70 Beslispunten begeleidingscommissie......................................... 71

6.2.2 6.2.3 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.4

Bijlagen 1 2

Samenstelling Begeleidingscommissie Verslag discussiebijeenkomst d.d. 17 november 2005


1

Inleiding

1.1

SIKB-project PRJ-67

Voorliggend rapport betreft de ‘Basisrapportage kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering’. Deze rapportage is een onderdeel van de eerste stap van het SIKB-project PRJ-67, “Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsaneringen”. In de onderstaande tabel wordt de positie van deze stap in het project PRJ-67 aangegeven. samen met de doelstellingen, producten, afstemmingsaspecten met PRJ-75 en besluitvorming. Tabel 1.1

Fasering PRJ-67

Stap

Doel

Product

Besluitvorming

1

Inventarisatie en evaluatie huidige nazorgpraktijk, beleid en kwaliteitsdocumenten

1.

1.

2. 3.

Basisrapportage kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering Resultaat doelgroeptoetsing basisrapportage Eindrapportage kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering met verslag van terugkoppeling met de begeleidingscommissie

2.

Keuze voor type kwaliteitsregeling (nieuwe BRL of aanvulling bestaande BRL’s) Keuze voor opstellen checklisten of protocollen

2

Het opstellen van een kwaliteitsregeling voor de nazorg van bodemsaneringen op basis van de rapportage van fase 1

Concept BRL met checklisten getoetst middels een pre-toest (NB pre-toetst is als stelpost opgenomen in kostenbegroting)

Vrijgeven BRL met checklisten voor openbare kritiek

3

Het met de in fase 2 opgestelde kwaliteitsregeling doorlopen van een geconditioneerd besluitvormingsproces.

BRL met checklist

Vaststelling BRL met checklist

1.2

Doelstelling rapportage

Op basis van deze rapportage wordt een ‘doelgroeptoetsing’ uitgevoerd. De achtergrond hiervan is als volgt. De rapportage betreft een bureaustudie naar de actuele situatie van nazorg bodemsanering. Tevens geeft het rapport een analyse van de wenselijkheid danwel noodzaak van een kwaliteitsregeling in het werkveld nazorg bodemsanering.


Inleiding

De rapportage is opgesteld door het uitvoerend consortium. Door deze rapportage voor te leggen aan voor de SIKB relevante doelgroepen (pro vincies, gemeenten, aannemers, adviesbureaus, nazorgorganisaties), kan hiermee de nodige input vanuit de doelgroepen zelf worden gegeven. De ‘doelgroeptoetsing’ heeft plaatsgevonden in een discussiebijeenkomst (zie bijlage 2 voor een verslag). De resultaten van de discussiebijeenkomst zijn in deze rapportage inhoudelijk verwerkt en gerapporteerd als eindrapportage van de eerste fase van het PRJ-67. Mede op basis van de resultaten van de doelgroeptoetsing is een aanbeveling gedaan voor de wenselijkheid danwel noodzaak van een kwaliteitsregeling in het werkveld nazorg bodemsanering en de wijze waarop deze zou moeten worden ingevuld. 1.3

Afbakening

De primaire focus betreft situaties waarin het saneringsdoel is bereikt en waar sprake is van actieve IBC-maatregelen. Het gaat dus om zorg na saneren. Zorg tijdens saneren, waarbij er gedurende vele jaren met nazorgwerkzaamheden te vergelijken activiteiten worden uitgevoerd om het saneringsdoel (een stabiele eindsituatie) te bereiken, valt buiten de scope van de opdracht. Voor deze laatste is al immers VKB Protocol 6002 opgesteld. Deze studie richt zich secondair op tijdelijke beveiligingsmaatregelen, registratie en monitoring (bijvoorbeeld om een stabiele eindsituatie aan te tonen). Nazorg van WM-stortplaatsen behoort niet tot de scope van deze studie aangezien hiervoor een ander wettelijk kader geldt waarin de nazorg is geborgd. Wel is in deze studie geput uit ervaring van dit werkveld. 1.4

Doelgroepen

De doelgroepen van deze studie zijn (en ook van de uiteindelijke regeling): 1. Bevoegde overheid Wbb a) bevoegde overheid als toetser van plannen en beschikking verlener van saneringsplannen, nazorgplannen en dergelijke); b) bevoegde overheid als handhaver. 2. Uitvoerders van nazorgactiviteiten/nazorgwerkzaamheden c) ingenieursbureaus; d) nazorgorganisaties (indien deze fungeren als opdrachtnemer van geadresseerde beschikking voor het vervullen van bepaalde taken en niet de verantwoordelijkheid voor een locatie hebben overgenomen). 3. Geadresseerde van de beschikking Wbb (initiatiefnemers van nazorg / probleemhebbers/verantwoordelijken voor nakomen nazorgverplichtingen die voor een locatie gelden): e) overheden (provincies, gemeenten, waterschappen); f) bedrijven (waaronder tevens begrepen PPS-verbanden, projectontwikkelaars, en dergelijke);


Inleiding

g) nazorgorganisaties (indien deze verantwoordelijkheden hebben overgenomen). 1.5

Opbouw rapportage

De rapportage is als volgt opgebouwd: • hoofdstuk 2: Wat is nazorg bij bodemsanering • hoofdstuk 3: Wat is nazorg met kwaliteit • hoofdstuk 4: Kwaliteitsrisico’s in de huidige uitvoeringspraktijk • hoofdstuk 5: Bestaande weten regelgeving en kwaliteitsdocumenten • hoofdstuk 6: Analyse wenselijke c.q. noodzakelijke kwaliteitsregeling


Wat is nazorg bodemsanering?

2


2.1

Definitie nazorg bij bodemsanering

Nazorg bij bodemsanering kan kort worden gedefinieerd als ‘Het geheel aan technische, juridische, organisatorische en financiële maatregelen om het saneringsdoel in stand te houden nadat dit is bereikt’. Om welke maatregelen het gaat is afhankelijk van het type bodemsanering dat is uitgevoerd. Hierover gaat paragraaf 2.2. 2.2

Typen bodemsanering en typen nazorg

2.2.1

Multifunctioneel saneren

Vóór de beleidsvernieuwing bodemsanering (BEVER) moest een verontreinigde bodem zodanig worden gesaneerd, dat die daarna in beginsel weer voor alle functies bruikbaar was: multifunctioneel saneren. In de praktijk kwam dat neer op het verwijderen van alle aanwezige verontreiniging door verontreinigde grond weg te graven en (al dan niet voor reiniging) af te voeren en verontreinigd grondwater op te pompen en te zuiveren. Nazorg was overbodig. 2.2.2

IBC saneren

Vóór BEVER was het in bepaalde gevallen toegestaan, afhankelijk van locatiespecifieke omstandigheden, om de bodemverontreiniging te isoleren met behulp van fysieke (damwanden, schermen, bovenafdichtingen) en/of geohydrologische voorzieningen en de situatie vervolgens te beheersen en te controleren. Dit betreft de zogeheten IBC-saneringen. Bij IBCsaneringen is er sprake van nazorg in een zich steeds herhalend proces van beheersen controlemaatregelen: door het uitvoeren van beheersmaatregelen wordt ervoor gezorgd dat de getroffen isolerende voorzieningen in stand blijven, via periodieke controles wordt nagegaan of de isolerende voorzieningen nog adequaat zijn en functioneren en naar aanleiding van de controles worden beheersmaatregelen zonodig bijgesteld en/of nieuwe beheersmaatregelen getroffen. 2.2.3

Functiegericht en kosteneffectief saneren - immobiele verontreinigingen

Als gevolg van BEVER is er een nieuwe categorie van saneringen ontstaan naast de multifunctionele en IBC-saneringen, te weten de functiegerichte en kosteneffectieve saneringen. De aanpak van de immobiele verontreinigingen (bovengrond) verschilt van die van de mobiele verontreinigingen (ondergrond). Deze paragraaf gaat over de immobiele verontreinigingen, terwijl paragraaf 2.2.4 gaat over de mobiele verontreinigingen. De standaardaanpak voor immobiele verontreinigingen in de bovengrond bestaat uit het tot stand brengen van een leeflaag. Deze laag voorkomt bij ‘normaal’ bodemgebruik contact met de verontreiniging. De dikte en de



milieuhygiënische kwaliteit van de leeflaag wordt afgestemd op het gebruik van de bodem. Voor de dikte van de leeflaag zijn er richtwaarden, variërend van één meter voor bijvoorbeeld wonen met tuin tot nul meter voor bebouwing en verharding die als vanzelf contactmogelijkheden met de onderliggende verontreiniging voorkomt. Voor de milieuhygiënische kwaliteit van de leeflaag zijn er zogenoemde bodemgebruikswaarden waaraan dient te worden voldaan. Bij leeflaagsaneringen conform de standaardaanpak is er sprake van nazorg in de vorm van registratie. De onder de leeflaag aanwezige verontreiniging en de eventuele beperkingen daarvan voor het gebruik van de locatie (bijvoorbeeld het niet graven van vijvers of het niet planten van diepwortelende bomen) worden geregistreerd (kadaster, bodeminformatiesysteem). 2.2.4

Functiegericht en kosteneffectief saneren - mobiele verontreinigingen

Om mobiele verontreinigingen functiegericht en kosteneffectief te saneren wordt gebruikt gemaakt van de in het BEVER-project ‘Doorstart A-5’ ontwikkelde afwegingssystematiek voor het bepalen van de saneringsdoelstelling. Kern van de systematiek is dat er in het concrete geval een integrale afweging wordt gemaakt. Het maken van die afweging is aan diverse randvoorwaarden gebonden. Een belangrijke eis is dat de initiatiefnemer in overleg met het bevoegd gezag Wbb verschillende saneringsvarianten beschrijft aan de hand van dezelfde aspecten - waaronder in ieder geval de referentievariant ‘multifunctioneel saneren’ - waarna de in het concrete geval meest geschikte saneringsvariant wordt gekozen via een gestructureerde vergelijking van de varianten (multi-criteria analyse). De resultante van het afwegingsproces - in casu de uit te voeren saneringsvariant - is één van de treden van de in het project A-5 ontwikkelde saneringsladder, waarop tevens per trede is aangegeven wat de bijbehorende nazorg inhoudt. De saneringsladder is afgebeeld in figuur 2.1.

Figuur 2.1: de saneringsladder



2.2.5

Samenvatting sanerings- en nazorgtypen en te treffen maatregelen

Multifunctionele saneringen en nazorg

Fase

Activiteit (wat)

Maatregelen (hoe)

Sanering

Bodemverontreiniging integraal verwijderen

-

Nazorg

-

-

Verontreinigde grond afgraven Verontreinigd grondwater oppompen en zuiveren

IBC-saneringen en nazorg

Fase

Activiteit (wat)

Maatregelen (hoe)

Sanering

Bodemverontreiniging isoleren

-

Nazorg

Isolerende voorzieningen / situatie beheersen

Isolerende voorzieningen / situatie controleren

-

Aanbrengen fysieke en/of geohydrologische voorzieningen Grondwaterstand op peil houden Grondwater onttrekken en zuiveren Onderhoud uitvoeren Voorzieningen herstellen/vervangen Bodemkwaliteitsmetingen verrichten Grondwaterkwantiteitsmetingen doen Grondwaterkwaliteitsmetingen doen Intactheid voorzieningen nagaan

Functiegerichte en kosteneffectieve saneringen en nazorg - immobiele verontreinigingen

Fase

Activiteit (wat)

Sanering

Immobiele bodemverontreiniging afdekken om contactmogelijkheden met de verontreiniging te voorkomen

Nazorg

Kenbaarheid immobiele bodemverontreiniging, leeflaag en evt. gebruiksbeperkingen waarborgen

Maatregelen (hoe) -

Aanbrengen leeflaag Evt. gebruiksbeperkingen op de locatie Registratie van immobiele verontreiniging, leeflaag en evt. gebruiksbeperkingen in bodeminformatiesysteem / kadaster



Functiegerichte en k.e. saneringen en nazorg - mobiele verontreinigingen, trede 1, 2 en 3 saneringsladder

Fase

Activiteit (wat)

Sanering

Mobiele verontreiniging stabiliseren / stabiele eindsituatie bewerkstelligen

Nazorg

Kenbaarheid evt. restverontreiniging en evt. gebruiksbeperkingen waarborgen

Maatregelen (hoe) -

Divers

Registratie van stationaire restverontreiniging en evt. gebruiksbeperkingen in bodeminformatiesysteem / kadaster

Functiegerichte en k.e. saneringen en nazorg - mobiele verontreinigingen, trede 4 saneringsladder

Fase

Activiteit (wat)

Sanering

Zoveel mogelijk vrachtverwijdering totdat dit aangetoond niet langer kosteneffectief is

Nazorg

Restverontreiniging controleren (monitoren) op verspreiding en de daartoe getroffen systemen onderhouden en zonodig bijregelen

Maatregelen (hoe) -

Divers

Bodemkwaliteitsmetingen verrichten Grondwaterkwantiteitsmetingen doen Grondwaterkwaliteitsmetingen doen Onderhoud en bijregeling systemen

Functiegerichte en k.e. saneringen en nazorg - mobiele verontreinigingen, trede 5 saneringsladder

Zie IBC-saneringen en nazorg

Focussend op en vertrekkend vanuit de nazorg, kan op basis van het voorgaande tot slot de volgende vereenvoudigde indeling worden gemaakt: Passieve nazorg • registratie leeflaagsaneringen immobiel & stabiele eindsituaties met restverontreiniging; Actieve nazorg • controle/monitoring trede 4 saneringsladder; • beheersen en controleren trede 5 saneringsladder. NB Passieve nazorg is echter niet altijd zo passief als wordt verondersteld. Ook bij leeflagen kunnen bijvoorbeeld handhavende acties nodig zijn. 2.3

Het sanerings- en nazorgproces en de betrokken actoren

2.3.1

Het sanerings- en nazorgproces

Nazorg is de laatste schakel van de saneringsketen. Ook voor de saneringsketen geldt dat deze zo sterk is als de zwakste schakel. Het is belangrijk om dit goed voor ogen te houden, want het leidt ertoe dat de kwaliteit van de nazorg (mede) afhankelijk is van de kwaliteit van de eerdere scha-



kels in de saneringsketen. Kwalitatief goede nazorg kan voorts kwaliteitsgebreken in eerdere schakels niet (volledig) compenseren of enkel met een onnodig grote inspanning. In SIKB-verband is het project ‘Analyse van kritische functies en processen in het bodembeheer’ uitgevoerd. In het kader van dit project zijn door de SIKB voor de verschillende processen op bodemgebied gedetailleerde ketenbeschrijvingen opgesteld. Figuur 2.2 bevat een aan het genoemde SIKB-project ontleende gedetailleerde weergave van de saneringsketen met nazorg als laatste schakel. Ter toelichting van deze figuur het volgende. Na de (afgedwongen) keuze van een initiatiefnemer voor het aanpakken van bodemverontreiniging volgt de onderzoeksfase. Op basis van het nader onderzoek bepaalt het bevoegd gezag Wbb of er sprake is van een ernstig en spoedeisend geval van bodemverontreiniging. Is dit het geval, dan volgt direct de voorbereidingsfase. Is dit niet het geval dan kan met de voorbereidingsfase worden gewacht tot een opportuun moment (zoals een verbouwing) In de voorbereidingsfase wordt eerst het saneringsonderzoek uitgevoerd, waarbij mogelijke saneringsvarianten worden verkend en beoordeeld, uitmondend in een keuze voor één van deze varianten. De gekozen saneringsvariant wordt in een saneringsplan uitgewerkt. Als voor een saneringsvariant is gekozen met nazorg, bevat het saneringsplan een (basis) nazorgplan. Het saneringsplan dient de initiatiefnemer ter beoordeling in bij het bevoegd gezag Wbb. Indien het bevoegd gezag akkoord gaat geeft het bevoegd gezag een beschikking af op het saneringsplan. Ter afsluiting van de voorbereidingsfase zet de geadresseerde van de beschikking het saneringsplan om in een detailontwerp c.q. bestek. Op basis van het bestek start de uitvoeringsfase gericht op het realiseren van de in het saneringsplan opgenomen saneringsdoelstelling. Voor het bereiken van een stabiele eindsituatie (mobiele verontreinigingen) mag een periode van 30 jaar worden benut. Of het saneringsdoel op een gegeven moment is gerealiseerd wordt duidelijk bij de evaluatie van de sanering. Het bevoegd gezag moet met het evaluatierapport akkoord gaan door middel van een beschikking. Indien uit de evaluatie blijkt dat er nazorg nodig is, stelt de geadresseerde van de beschikking tevens een door het bevoegd gezag Wbb te beschikken (definitief) nazorgplan op. De nazorg wordt vervolgens uitgevoerd conform het goedgekeurde nazorgplan.



INITIATIEFFASE

Aanpakken verontreiniging

ONDERZOEKSFASE Uitvoeren bodemonderzoek (OO, NO)

Beschikking ernst en spoed

VOORBEREIDINGSFASE Uitvoeren saneringsonderzoek (saneringsvarianten)

Uitwerken saneringsplan (zonodig incl. basis nazorgplan)

Beschikking SP

UITVOERINGSFASE Uitvoeren sanering conform saneringsplan / realiseren voorgenomen saneringsresultaat

Evalueren bereikt saneringsresultaat / zonodig opstellen definitief nazorgplan

Beschikking eval. en nazorgplan

NAZORGFASE

Actieve nazorg nodig

Passieve nazorg nodig Uitvoeren passieve nazorg / Registreren achtergebleven bodemverontreiniging en evt. gebruiksbeperkingen

Uitvoeren actieve nazorg / Controle / monitoring

Uitvoeren actieve nazorg / Beheersen en controleren (IBC)

Figuur 2.2: de saneringsketen met nazorg als laatste schakel (vereenvoudigde weergave)



In figuur 2.3 en figuur 2.4 is schematisch verder ingezoomd op de nazorgfase voor wat betreft actieve nazorg. Beide actieve nazorgvormen zijn procesmatig verder ontleed dan in figuur 2.2.


Controleren (monitoren) m.b.v. in de saneringsfase aangebrachte systemen / onderhouden & bijregelen

Toetsen en evalueren meetresultaten / opstellen periodiek evaluatierapport

Beschikking einde nazorg

Wijziging registratie

Figuur 2.3: actieve nazorg - controle/monitoring (trede 4 saneringsladder)


Voorzieningen / situatie beheersen (incl. onderhoud, herstel en vervanging) en controleren

Controleresultaten toetsen en evalueren / opstellen periodiek evaluatierapport

Figuur 2.4: actieve nazorg - beheersen en controleren (trede 5 saneringsladder)



Ter toelichting op figuur 2.3 en 2.4 het volgende. In de kern zijn beide nazorgprocessen vergelijkbaar: de in het goedgekeurde nazorgplan1 opgenomen maatregelen worden uitgevoerd en periodiek worden de uitvoeringsresultaten getoetst en geëvalueerd, wat kan leiden tot bijstelling en/of uitbreiding van de uitvoering (onderhoud plegen, meetsystemen bijregelen, voorzieningen herstellen/vervangen). Groot verschil tussen beide nazorgprocessen is dat de nazorg bij uitgevoerde IBC-saneringen (trede 5 saneringsladder) in principe eeuwigdurend is, terwijl er bij niet stabiele situaties waar geen isolerende voorzieningen zijn getroffen (trede 4 saneringsladder) een moment kan komen dat alle partijen vinden dat de actieve nazorg kan worden beëindigd. De stabiele eindsituatie - trede 3 of 2 van de saneringsladder - is bijvoorbeeld alsnog bereikt 2. 2.3.2

De betrokken actoren en hun rollen

Bij de processen van paragraaf 2.3.1 zijn drie verschillende groepen van actoren betrokken. Ten eerste is er de groep van initiatiefnemers van nazorg (geadresseerde beschikking), ook wel aangeduid als ‘probleemhebbers’. Zij zijn verantwoordelijk voor het nakomen van de nazorgverplichtingen die voor een locatie gelden, en daarmee voor de processtappen in figuur 2.2, 2.3 en 2.4. Het kan gaan om: • overheden (provincies en gemeenten die de nazorg ‘in de lijn’ hebben georganiseerd dan wel door middel van een binnen de organisatie ingesteld nazorgbureau). • bedrijven (waaronder tevens begrepen PPS-verbanden, projectontwikkelaars, en dergelijke). Een nieuwe categorie van initiatiefnemers zijn de gespecialiseerde nazorgorganisaties, indien zij de verantwoordelijkheden van de oorspronkelijke probleemhebber hebben overgenomen (nieuwe geadresseerde beschikking) of, anders gezegd, de probleemhebber de nazorg bij de nazorgorganisatie heeft afgekocht. Deze initiatiefnemers van nazorg zijn verantwoordelijk voor het zetten van de onderscheiden processtappen, maar voeren de concrete werkzaamheden die bij die stappen horen in de regel niet zelf uit. Zij treden op als opdrachtgever voor een tweede groep van actoren die kan worden onderscheiden: de groep van opdrachtnemers of uitvoerders van nazorgactiviteiten en -werkzaamheden. Uitvoerders kunnen zijn: • Ingenieursbureaus en gespecialiseerde aannemingsbedrijven.

1

In de praktijk werkt provincie Zuid-Holland met een nazorgplan (vast, hoofdlijnen) en een jaarlijks nazorgprogramma (flexibel binnen contouren van nazorgplan, gedetailleerd). 2 Indien uit de controle / monitoring blijkt dat er verspreiding plaatsvindt waardoor er alsnog kwetsbare objecten worden bedreigd of humane of ecologische risico’s ontstaan, kan overigens ook worden besloten dat alsnog IBC-maatregelen dienen te worden getroffen inclusief actieve nazorg (van trede 4 naar trede 5 van de saneringsladder).



•

•

Gespecialiseerde nazorgorganisaties, indien zij fungeren als opdrachtnemer van initiatiefnemers voor bepaalde taken en niet de verantwoordelijkheid voor een locatie hebben overgenomen. Overigens fungeren zij dan vooral als coördinator/manager van de nazorgactiviteiten - en daarmee in wezen als gedelegeerd opdrachtgever - en huren zij voor de concrete uitvoerende werkzaamheden op hun beurt ingenieursbureaus of gespecialiseerde aannemers in.

In de derde plaats is er het bevoegd gezag Wbb dat plannen toetst en alle in figuur 2.2, 2.3 en 2.4 aangegeven beschikkingen neemt. Daarnaast is het bevoegd gezag Wbb verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering (nemen initiatiefnemers hun verantwoordelijkheid en voeren de uitvoerders goed uit?) en voor het zonodig handhavend optreden jegens initiatiefnemers en uitvoerders, indien bij het toezicht onregelmatigheden zijn geconstateerd. 2.4

Nazorgontwikkelingen

In het SKB-project AltVAR (Allocatie van lange termijn Verantwoordelijkheid, Aansprakelijkheid en Restrisico) heeft een consortium 3 een ontwikkelingsgerichte studie van de nazorg gemaakt 4. Hierna komen enige relevante resultaten en ontwikkelingen voor het onderhavige project aan bod. Aantal nazorglocaties en financiële omvang Het aantal ernstig verontreinigde locaties dat actieve nazorg behoeft bedraagt landelijk indicatief 30.000 à 45.000. De kosten van de actieve nazorg voor deze locaties bedragen indicatief € 2,5 à 12,5 miljard. De grote bandbreedte wordt met name veroorzaakt door enige duizenden grote IBC-locaties. Het aantal locaties dat passieve nazorg vereist wordt landelijk indicatief geraamd op 300.000 à 350.000. De kosten hiervan bedragen indicatief € 700 miljoen 5. Stagnatie in de volwassenwording van een nazorgmarkt Hoewel in potentie omvangrijk qua aantallen objecten en financiële omvang, is de huidige nazorgmarkt (vraag naar en aanbod van nazorgproducten en -diensten) bescheiden van grootte en bestaat deze vooral uit producten en diensten in de opdrachtsfeer: geadresseerde beschikking/probleemhebbers houden hun nazorgverantwoordelijkheden aan zich en indien zij activiteiten uitbesteden gaat het in de regel om het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden. Het overdragen van nazorgverantwoordelijkheden aan 3

Bureau Nazorg Gemeentewerken Rotterdam, Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, Bureau Nazorg Provincie Zuid-Holland, Endanco BV, Ingenieursbureau Gemeentewerken Rotterdam m.m.v. MMG Advies BV en De Bruijn Advies en Management. 4 Hoofdrapport project AltVAR - Perspectieven voor de (na)zorg: “Het handelen van nu wordt bepaald door het beeld dat men heeft van de toekomst”, 2005. 5 De berekeningen zijn gebaseerd op een effectieve (reken)rente van 4% en een disconteringsfactor van 25. De gehanteerde rekenrente bedraagt op dit moment echter eerder 2,5 of zelfs 2% en de disconteringsfactor 40, waardoor de kostenramingen evenredig hoger worden.



gespecialiseerde nazorgorganisaties komt in de praktijk nog niet frequent voor. De volgende factoren (in willekeurige volgorde) spelen een rol bij het • verklaren van de discrepantie tussen de potentiële en actuele omvang van de nazorgmarkt: • geadresseerde beschikking/probleemhebbers vinden dat er aan de nazorgproblematiek nog veel onbekendheden en onzekerheden kleven. Het overdragen/afkopen van een nazorgverplichting inclusief de risico’s zou daardoor mogelijk te duur uitvallen. Bovendien is onvoldoende zeker dat een eenmaal afgekochte nazorgverplichting niet toch weer bij hen terugkomt ingeval de nazorgorganisatie onverhoopt verzaakt. • geadresseerde beschikking/probleemhebbers ervaren de nazorgproblematiek niet als urgent. Mede als gevolg van regelmatige beleidswijzigingen bestaat het gevoel, dat het de moeite waard kan zijn om nog even te wachten met het treffen van (definitieve) maatregelen. • De veranderende maatschappelijke prioriteiten leiden tot krimpende budgetten voor bodemsanering. Overheden en andere actoren zoeken naar wegen om de strikt noodzakelijke maatregelen te kunnen blijven uitvoeren. Dit kan door prioritering, waarbij het accent (politiekbestuurlijk) al snel op maatschappelijk acute problemen zal worden gelegd en maatschappelijk minder relevante locaties geen of minder aandacht krijgen. • De veranderende maatschappelijke prioriteiten, het zich wijzigende bodembeleid en de krimpende budgetten leiden bij diverse overheden en met name bij gemeenten tot het zoeken naar nieuwe oplossingsrichtingen. Bijvoorbeeld het gebiedsgericht in plaats van gevalsgericht benaderen van het beheer en de nazorg van pluimen, waardoor een aanzienlijke reductie van nazorgkosten en -risico’s mogelijk lijkt. De verwachte potenties van gebiedsgericht werken vormen thans een rem op het gevalsgericht aanpakken van nazorgsituaties. Naast voorgaande meer principiële factoren die de stagnatie in de volwassenwording van een nazorgmarkt verklaren, zijn er nog diverse meer praktische knelpunten: • Comptabele regels lijken het afkopen van nazorg met publiek geld (Wbb) te verbieden; • Risico’s en in het bijzonder niet technische risico’s, kunnen niet (voldoende objectief) worden gekwantificeerd en beheerst, terwijl dit voor nazorg vaak de belangrijkste risico’s zijn; • Onzekerheid over de juridische status van afkoop. In de nieuwe Wbb kan behalve de eigenaar/erfpachter ook een derde, zoals een gespecialiseerde nazorgorganisatie, de adressant van een nazorgbeschikking zijn. Nazorg heeft in de nieuwe Wbb geen zakelijke werking, wat betekent dat de overheid verantwoordelijk wordt voor de resterende nazorg als de eigenaar/erfpachter of de in diens plaats getreden derde de nazorg onverhoopt niet meer kan uitvoeren. Dit laatste betwijfelen sommige juristen echter. Zij houden staande dat indien een derde bij wie de nazorg is afgekocht niet meer aan zijn verplichtingen voldoet, • de eigenaar/erfpachter weer verantwoordelijk is;



•

door het risico dat de nazorgverantwoordelijkheid door de nieuwe Wbb uiteindelijk bij de overheid kan terechtkomen, zal het bevoegd gezag zich bij nazorgbeschikkingen risicomijdend opstellen. Zeker indien een derde als adressant optreedt. Tezamen met de onzekerheden in de berekeningsgrondslagen kan dit leiden tot zeer kostbare nazorgplannen en hoge eisen aan het stellen van financiële zekerheid. Dit kan de volgende effecten hebben: ° het kan remmend werken op de overdracht van de nazorg aan gespecialiseerde nazorgorganisaties met name in complexe/onzekere situaties; ° het kan remmend werken op het aanvragen van een nazorgbeschikking. Voorlopig kunnen veel gevallen onder de noemer langdurige (extensieve) grondwatersanering worden gebracht (maximale looptijd 30 jaar, wat voor veel maatschappelijke actoren buiten de huidige planningshorizon ligt en uitnodigt tot het voor zich uitschuiven van risico’s; ° het kan leiden tot minder nazorgsituaties omdat het saneren van de bodemverontreiniging met nazorgvrije varianten goedkoper lijkt en meer zekerheid biedt.

Van een gevalsgerichte naar een gebieds- en risicogerichte benadering De trend van gevalsgerichte naar gebiedsgerichte benaderingen voor beheer en nazorg is eerder genoemd. Deze trend is serieus, zoals blijkt uit diverse initiatieven op dit vlak: de gemeente Zwolle wijdde op 11 oktober 2005 een symposium aan gebiedsgericht grondwaterbeheer, de gemeente Tilburg is vergevorderd met het opstellen van een eigen visie op gebiedsgericht beheer en momenteel is SKB-project PP5302 in uitvoering, waarin een breed samengesteld consortium 6 een handreiking voor het gebiedsgericht beheren van verontreinigd grondwater opstelt (prognose gereed: eerste helft 2006). De Wbb is gevalsgericht. Bij mobiele verontreinigingen omvat het geval de bron en de pluim. Het vigerende beleid gaat in beginsel uit van het integraal kosteneffectief saneren van ieder afzonderlijk geval (zie paragraaf 2.2.4). Gebiedsgerichte benaderingen beogen een optimalisatie van risico’s en kosten voor sanering en beheer/nazorg, door niet het risico van een afzonderlijke pluim centraal te stellen, maar te kijken naar het relatieve risico van de verschillende pluimen binnen een bepaald gebied. Binnen een bepaald gebied zijn er uit het oogpunt van risico’s dus ‘belangrijke’ en ‘minder belangrijke’ pluimen (en van daaruit vaak ook ‘belangrijke’ en ‘minder belangrijke’ bronnen). Vervolgens is het op grond van dit beeld mogelijk om alle in het gebied getroffen of te treffen pluimen bronmaatregelen onderling te prioriteren. Zodoende kan afhankelijk van onder andere de keuze (van de omvang) van het gebied, de gebiedsspecifieke omstandigheden en het daarbij passende beheer- en nazorgregime tot aanzienlijke besparingen worden gekomen vergeleken met de aanpak van individuele gevallen. Denkbaar is bijvoorbeeld dat de voortgaande controle (actieve 6

Het consortium bestaat uit: Bodem+, DCMR, de gemeenten Apeldoorn, Arnhem, Emmen, Haarlem en Helmond, het Havenbedrijf Rotterdam, de Milieudienst Zuid-Holland Zuid en de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland m.m.v. MMG Advies BV, De Bruijn Advies en Management en Bijl Advies.



nazorg, monitoring, trede 4 saneringsladder) wordt stopgezet van een aantal uit risico-oogpunt ‘onbelangrijke’ restverontreinigingen in een gebied. De consequenties gebiedsgerichte nazorg zijn veelomvattend en divers. Tegen de achtergrond van het onderhavige project kunnen voorlopig de volgende consequenties worden aangestipt, waarbij de externe oriëntatie van mensen/organisaties die zich bezighouden met nazorg een verbindend element is (nazorg kan geen in zichzelf gekeerde wereld zijn): • De gebiedsafbakening kan niet sectoraal vanuit bodem plaatsvinden, omdat de gebiedsgerichte benadering invloed heeft op functies van/in de boven- en ondergrond en omgekeerd door deze functies beïnvloed wordt. Als beheer en nazorg gebiedsgericht benaderd gaan worden, dan impliceert dit integratie van beheer en nazorg in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen (bestemmen, inrichten, beheren) en de daarbij behorende planvormen (verankeren beheer en nazorggebied in (ondergrondse) bestemmingsplannen, uitvoeringsprogramma’s etc.). Bepaalde beleidsontwikkelingen zijn hiermee in lijn: de Wbb ontwikkelt zich vermoedelijk verder naar een proces- en gebiedsgerichte omgevingswet (integratie in leefomgevings- en VROM-vergunning) mede aansluitend op het gedachtegoed van de herziene Wro. • Bij het integreren van nazorg in ruimtelijke ontwikkeling dient te worden bedacht dat bodem op decentraal overheidsniveau maar één van de spelers is in het spel van het bestemmen, inrichten en beheren van de ruimte, naast de collega’s van groen, water, geluid, economische zaken, et cetera. Vanuit bodem (en het streven naar gebiedsgerichte nazorg) kan men, anders dan voorheen, niet langer zijn wil aan anderen opleggen. Dit vereist een verbreding van en accentwijziging in het handelingsrepertoire van bodemoverheden: van het klassiek toetsen van plannen als bevoegd gezag Wbb en het zelf in relatieve beslotenheid nemen van initiatieven naar het met anderen onderhandelen en het faciliteren van anderen (ten behoeve van diens doelen onder het gelijktijdig veiligstellen van het eigen belang). • Een gebiedsgerichte benadering van beheer en nazorg is zelden de competentie van één bestuurslaag. Zo is de provincie bevoegd gezag Wbb voor de ISV programma- en projectgemeenten. De provincie is ook bevoegd gezag voor grondwateronttrekkingen boven een bepaald debiet. Provincies stellen het streekplan vast en toetsen de gemeentelijke bestemmingsplannen daaraan. Kortom: bij gebiedsgericht werken neemt de interbestuurlijke verwevenheid toe; partijen dienen goed en tijdig af te stemmen.



2.5

Samenvatting

Nazorg is ‘het geheel van nog te treffen noodzakelijke maatregelen, nadat het saneringsdoel is bereikt’. Wat de nazorg inhoudt of, anders gezegd, waaruit het geheel van nog te treffen maatregelen bestaat, verschilt per type uitgevoerde sanering: Passieve nazorg • registratie leeflaagsaneringen immobiel & stabiele eindsituaties met restverontreiniging. Actieve nazorg • controle/monitoring trede 4 saneringsladder; • beheersen en controleren trede 5 saneringsladder. Nazorg is de laatste schakel van de saneringsketen. De saneringsketen is zo sterk als de zwakste schakel. Dit is belangrijk, want de kwaliteit van de nazorg is derhalve (mede) afhankelijk van de kwaliteit van de eerdere schakels in de saneringsketen (bodemonderzoek, voorbereiding sanering, uitvoering sanering). Kwalitatief goede nazorg kan kwaliteitsgebreken in eerdere schakels niet (volledig) compenseren of enkel met een onnodig grote inspanning. Actieve nazorg is een zich herhalend proces: de maatregelen uit het nazorgplan worden uitgevoerd en periodiek worden de uitvoeringsresultaten getoetst en geëvalueerd, wat kan leiden tot bijstelling en/of uitbreiding van de uitvoering (onderhoud plegen, meetsystemen bijregelen, voorzieningen herstellen/vervangen). Actieve nazorg kan eeuwigdurend zijn (trede 5 saneringsladder, IBC) of gedurende een bepaalde tijd noodzakelijk (trede 4 saneringsladder, monitoring). De volgende nazorgontwikkelingen zijn relevant: • Hoewel in potentie omvangrijk qua aantallen objecten (30.000 à 40.000 actieve en 300.000 à 350.000 passieve nazorglocaties) en financiële omvang (€ 2,5 à 12,5 miljard actieve nazorg; € 700 miljoen passieve nazorg), is de huidige nazorgmarkt (vraag naar en aanbod van nazorgproducten en -diensten) bescheiden van grootte. Hieraan liggen principiële redenen ten grondslag (nazorg wordt onder andere als onvoldoende urgent ervaren; vanwege krimpende budgetten wordt er geprioriteerd waarbij maatschappelijk urgentie locaties voorrang krijgen) en praktische redenen (risico’s zijn onder andere lastig kwantificeren en er zijn onzekerheden omtrent de mogelijkheden en duurzaamheid van afkoopconstructies. • Nazorg en beheer worden in toenemende mate gebiedsgericht benaderd om de risico’s van bodemverontreiniging en de kosten voor sanering en beheer/nazorg te optimaliseren. Door niet het risico van een afzonderlijke pluim centraal te stellen, maar te kijken naar het relatieve risico van de verschillende pluimen binnen een bepaald gebied en de maatregelen op gebiedsniveau te treffen kunnen belangrijke kostenvoordelen worden behaald. Een belangrijke gevolg van de gebiedsgerichte benadering is de noodzakelijke externe oriëntatie vanuit nazorg (integratie van nazorg in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, onderhandelen met



anderen en hen faciliteren, toenemende interbestuurlijke verwevenheid).


3

Wat is nazorg met kwaliteit?

3.1

Definitie kwaliteit (voldoen aan de geëxpliciteerde verwachtingen).

Het woord ‘kwaliteit’ wordt tegenwoordig te pas en te onpas in de mond genomen, al dan niet gevolgd door ‘zorg’, ‘systeem’, ‘beheersing’, et cetera. Iedereen gebruikt het woord ‘kwaliteit’, maar de grote vraag is of iedereen er ook hetzelfde mee bedoelt. Vaak is dat niet het geval. Wat voor de één kwaliteit is, stelt de ander maar matig tevreden en omgekeerd. Het is voor het onderhavige project dan ook zinvol om aan te geven wat we onder nazorg met kwaliteit verstaan. Nazorg met kwaliteit kan voor dit project worden gedefinieerd als ‘nazorg die voldoet aan de door partijen gezamenlijk geëxpliciteerde verwachtingen daaromtrent’. Waar het in het onderhavige SIKB-project derhalve om gaat is het als betrokken partijen gezamenlijk expliciet maken van de verwachtingen omtrent nazorg. Maar verwachtingen ten aanzien van wie over wat? In paragraaf 2.3.2 zijn de actoren bij nazorg kort beschreven. Het gaat in dit project om de verwachtingen die we van deze nazorgactoren – geadresseerde beschikking/probleemhebbers, uitvoerende partijen, bevoegde overheden Wbb – hebben. De verwachtingen hebben betrekking op: de persoonlijke/organisationele kennis en kunde, de vormgeving en het management van werkprocessen in de saneringsketen en de wijze waarop de nazorg is georganiseerd. In de nu volgende paragrafen komen de nazorgactoren achtereenvolgens aan bod. Per actor wordt in een eerste subparagraaf geëxpliciteerd wat hij moet regelen of, anders gezegd, waarvoor deze actor verantwoordelijk is. In een tweede subparagraaf staat vervolgens aangegeven hoe de betreffende actor daarvoor kan zorgen of, anders gezegd, wat hij voor het nakomen van zijn verantwoordelijkheden nodig heeft in termen van kennis en kunde, vormgeving en management van werkprocessen en wijze van organiseren. 3.2

Wat wordt verwacht van geadresseerde nazorgbeschikking?

We verwachten van initiatiefnemers (geadresseerde beschikking) dat zij het saneringsproces (paragraaf 2.3.1) tot en met het bereiken van de saneringsdoelstelling goed (laten) uitvoeren. Indien het saneringsdoel is bereikt en er is geen sprake van een nazorgloze situatie, dan verwachten we van initiatiefnemers dat zij, zolang dat nodig is, de uitvoering nakomen van het geheel van nog te treffen noodzakelijke maatregelen op basis van een



vooraf opgesteld en beschikt plan (nazorgplan), nadat het saneringsdoel is bereikt. In dit plan dient in ieder geval te technische situatie en de doelstelling van de nazorg (wat moet in stand worden gehouden) te worden aangegeven. Dat moeten zij in het kader van de nazorg regelen. Om welke maatregelen het per locatie gaat is afhankelijk van het type bodemsanering dat aldaar is uitgevoerd (zie paragraaf 2.2). In ieder geval geldt dat het altijd gaat om actieve nazorg (controle / monitoring trede 4 saneringsladder of beheersen en controleren trede 5 saneringsladder). Passieve nazorg (registratie van verontreiniging) is een verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag Wbb. 3.2.1

Hoe zorgen zij daarvoor?

3.2.1.1 I. Voldoen aan de eisen aan het saneringsproces t/m het bereiken van de saneringsdoelstelling

Aan het saneringsproces tot en met het bereiken van de saneringsdoelstelling zijn uit het oogpunt van een kwalitatief goed en zorgvuldig procesverloop reeds diverse eisen gesteld. Met andere woorden: de gezamenlijke verwachtingen van het saneringsproces zijn in verschillende documenten geëxpliciteerd en er zijn instrumenten ontwikkeld om te kunnen borgen dat aan deze verwachtingen wordt voldaan. Bijvoorbeeld de bestaande beoordelingsrichtlijnen (BRL) en de resultaten van het IPO-project BO-19. Uiteraard betekent dit niet automatisch dat het saneringsproces in de praktijk ook altijd goed en conform alle eisen verloopt. Gezien het voorgaande maken de eisen aan het saneringsproces tot en met de saneringsdoelstelling geen onderdeel uit van deze studie. Vandaar dat we er nu niet verder op ingaan. De reden om dit aspect wel te benadrukken is eerder aangegeven in paragraaf 2.3.1: de kwaliteit van de nazorg is (mede) afhankelijk van de kwaliteit van de eerdere schakels in de saneringsketen. 3.2.1.2 II. Primair nazorgproces ingericht conform de kwaliteitscirkel van Deming

Het nakomen van de uitvoering van het geheel van nog te treffen noodzakelijke maatregelen, nadat het saneringsdoel is bereikt, borgen initiatiefnemers door het primair proces in te richten conform de kwaliteitscirkel van Deming. De kwaliteitscirkel is afgebeeld in figuur 3.1. Aansluitend volgt een toelichting per onderdeel van figuur 3.1.

PLAN Nazorg plannen

ACT

DO

Nazorg bijsturen of

Nazorg uitvoeren

beëindigen

CHECK Nazorg evalueren

Figuur 3.1: de kwaliteitscirkel van Deming



Met nadruk dient te worden vermeld dat het beëindigen van de nazorg of het herbeschikken op de aanpak van de nazorg geen veelvoorkomende of op voorhand vanzelfsprekende activiteit zou moeten zijn; immers nazorg is in eerste instantie beoogd om – in zekere zin – statisch en langjarig te laten zijn. Neem de tijd om nazorg ook nazorg te laten zijn. Een nieuwe beschikking dient daarom alleen als een escape in uitzonderlijke situaties te worden gezien. Plan Uitgaande van een initiatiefnemer die de nazorg voor meer locaties moet nakomen, waaronder overheden en (semi) publieke en particuliere grootsaneerders, betreft het met elkaar samenhangende plannen op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Op strategisch niveau is er het nazorgbeleid. Daarin kunnen zaken aan de orde komen zoals (in willekeurige volgorde): • het type nazorglocaties in portefeuille, het risicoprofiel van deze locaties en de doelen die voor deze nazorglocaties worden nagestreefd; • de ontwikkelingen in de nazorg (bijvoorbeeld gebiedsgerichte nazorg) en hoe de betreffende initiatiefnemer ten aanzien van deze ontwikkelingen positie kiest; • de visie op zelf doen versus uitbesteden; • de visie op het functioneel gebruik van de nazorglocaties; • de (borging van de) financiering van de nazorg en hoe met risico’s en knelpunten ter zake, zoals bijvoorbeeld krimpende budgetten bij overheden of het faillissementsrisico bij gespecialiseerde nazorgorganisaties, wordt omgegaan (risicomanagement); • de organisatie van de nazorg en de verdeling van verantwoordelijkheden. Op tactisch niveau is er het uitvoerings- en financieringsprogramma. Daarin staan de uit te voeren activiteiten ten aanzien van de locaties waarvoor de initiatiefnemer verantwoordelijk is, alsmede de daarmee gemoeide kosten en dekking daarvan. Het programma is locatieoverstijgend om een zo optimaal mogelijke inzet van mensen en middelen te kunnen bereiken. Dit is (in toenemende mate) van belang omdat nazorgbudgetten begrensd zijn en - in ieder geval aan overheidszijde - de financiering is verschoven van project- naar programmagebonden financiering (voorbeeld: Wbb meerjarenbudget). Het programma bevat een overzicht van risico’s die de realisatie ervan in negatieve zin kunnen beïnvloeden (bijvoorbeeld op het vlak van financierbaarheid) en van alsdan te nemen maatregelen (bijvoorbeeld overgaan tot bepaalde vormen van prioritering). Op operationeel niveau is er het locatiegerichte nazorgplan. Met (over) dit plan moet het bevoegd gezag Wbb instemmen (beschikken). Het nazorgplan moet voldoen aan objectieve en toetsbare criteria die het bevoegd gezag Wbb aan dit plan stelt. Op hoofdlijnen kan in ieder geval worden aangegeven, dat voor de betreffende locaties afzonderlijk in het plan dient te worden vastgelegd:



• • • •

Wat de aard van de nazorg behoevende restverontreiniging is. Welke nazorgmaatregelen wanneer dienen te worden uitgevoerd om het saneringsdoel - zoals dit na het aanbrengen van de voorzieningen en eventueel de inregelfase is gerealiseerd - in stand te houden. Wat er in welke gevallen (bijvoorbeeld bij overschrijding van bepaalde gemeten waarden) naar aanleiding van de resultaten van de getroffen maatregelen dient te gebeuren (terugvalscenario’s). Wat er wordt gedaan om het functionele gebruik van de (omgeving van de) nazorglocatie (qua boven- en ondergrond) en de (uitvoering van) de nazorg op elkaar af te stemmen. Dit omdat het functionele gebruik van de (omgeving van de) locatie zou kunnen leiden tot aantasting of verminderd functioneren van de getroffen voorzieningen.

Initiatiefnemers die de nazorg dienen na te komen voor een enkele locatie zullen/kunnen in de regel volstaan met een locatiegericht nazorgplan. Nazorgbeleid en programmering zijn voor hen niet zinvol. Do Deze stap betreft het uitvoeren van het gemaakte uitvoeringsprogramma en de opgestelde nazorgplannen die daarvan onderdeel uitmaken, teneinde het nazorgbeleid (successievelijk) te realiseren. De initiatiefnemer zorgt dat de maatregelen die op de afzonderlijke locaties moeten worden uitgevoerd tijdig worden aanbesteed aan een daarvoor geschikt bureau en hij begeleidt dit bureau tijdens de uitvoering (of laat dat doen). Deze stap betreft primair het operationele niveau. Check Deze stap betreft het operationele, tactische en strategische niveau. Operationeel gaat het in de eerste plaats om het per locatie beoordelen van het door ingehuurde bureaus geleverde werk, tussentijds en na afronding van de opdracht (deskundig opdrachtgeverschap). Hoofdvraag: worden/zijn de nazorgmaatregelen juist en conform het beschikte plan uitgevoerd? In de tweede plaats gaat het om het beoordelen van de betekenis van de resultaten van uitgevoerde maatregelen, bijvoorbeeld het beoordelen van het resultaat van grondwaterkwaliteitsmetingen. Hoofdvraag: nopen de resultaten van de maatregelen tot actie/bijsturing van het nazorgplan en zo ja in welke zin? Tactisch gaat het om het op programmaniveau beoordelen van de realisatie van de uitvoering en de realisatie van het daarbij behorende financieringsprogramma en eventuele knelpunten terzake van de realisatie. Hoofdvraag: ligt de realisatie van het programma op schema, welke knelpunten zijn er en noopt één en ander tot actie/bijsturing en zo ja in welke zin? Strategisch gaat het om het beoordelen van de mate waarin het ingezette nazorgbeleid succesvol en houdbaar is, alsmede om de mate waarin de gestelde doelen worden bereikt via de uitvoering van het uitvoeringsprogramma en de individuele nazorgplannen.



Act Deze stap betreft het op basis van de beoordeling van de uitvoering (check) daadwerkelijk bijstellen en bijsturen van nazorgplannen voor: afzonderlijke locaties (operationeel niveau), locatieoverstijgende uitvoerings- en financieringsprogramma’s (tactisch niveau) en het nazorgbeleid (strategisch niveau). Onderdeel van deze stap is tevens het naar aanleiding van de beoordeling en bijsturing afleggen van verantwoording aan het bestuur en andere relevante stakeholders (bijvoorbeeld burgers die naast een nazorglocatie wonen). Op locatieniveau is het beëindigen van de nazorg ook een vorm van bijsturen. Bijvoorbeeld bij een situatie conform trede 4 van de saneringsladder (niet stabiel, blijvend controleren op verspreiding) waarbij op een gegeven moment uit de evaluatie blijkt dat de stabiele eindsituatie alsnog is bereikt. Ook is een hernieuwde aanpak, bijvoorbeeld in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen ter plekke denkbaar, waarbij de nazorg door verdergaand te saneren wordt beëindigd. Tot zover het beschrijven van de stappen plan, do, check en act. Opgemerkt wordt dat er gezien voorgaande beschrijving in principe sprake is van verschillende met elkaar samenhangende kwaliteitscirkels, te weten een cirkel op strategisch en tactisch niveau, alsmede verschillende cirkels (per locatie één cirkel) op operationeel niveau. In figuur 3.2 is dit schematisch afgebeeld. Strategisch/Nazorgbeleid PLAN Tactisch/Nazorgprogramma

PLAN

Operationeel / locatie

P A

ACT

D

P A

P

D

ACT

DO C

A

D

DO

C

C

CHECK

CHECK

Figuur 3.2: kwaliteitcirkels nazorg op strategisch, tactisch en operationeel niveau



3.2.1.3 III. De juiste faciliterende activiteiten (secundaire processen)

Naast het primaire nazorgproces kunnen verschillende secundaire processen worden onderscheiden die het primaire nazorgproces ondersteunen. Zonder deze secundaire processen of faciliterende activiteiten kan het primaire nazorgproces niet (goed) worden uitgevoerd. Onderscheiden worden: contractmanagement, fondsbeheer en algemeen management (PIOFAH). Contractmanagement Contractmanagement is van groot belang voor initiatiefnemers die (in opdracht) optreden namens of (door middel van afkoop) in de plaats treden van de oorspronkelijke initiatiefnemer/probleemhebber. Dit betreft in ieder geval de gespecialiseerde nazorgorganisaties, maar kan ook provinciale of gemeentelijke nazorgbureaus betreffen. Het betreft het afsluiten en beheren van de contracten met de oorspronkelijke initiatiefnemer/probleemhebber. Het contractmanagement is, vooral in verband met een realistische inschatting van risico’s met betrekking tot locaties, een specifiek te onderscheiden activiteit/discipline. Het realistisch inschatten van risico’s omtrent locaties is zo van belang, omdat het faillissementsrisico van nazorgorganisaties bij structureel te positieve inschattingen groot is. Bij structureel te negatieve inschattingen zijn nazorgorganisaties te duur en prijzen zij zich uit de markt of komt zo’n markt niet tot stand. Financieel management/ fondsbeheer Om de nazorg te kunnen nakomen zolang dat nodig is - bij IBC-varianten in principe eeuwigdurend - zijn er steeds voldoende financiële middelen nodig. Vandaar dat financieel management voor initiatiefnemers als faciliterende activiteit onontbeerlijk is. Het betreft het management van inkomende (programma)middelen en uitgaande gelden voor het uitvoeren van nazorgmaatregelen. Gespecialiseerde nazorgorganisaties werken in de regel met één of meer fondsen die worden gevuld met doelvermogens (gekapitaliseerde voorziene nazorgkosten, voorziene risicokosten en eventueel een som voor het al dan niet begrensd afdekken van restrisico’s) die oorspronkelijke initiatiefnemers/probleemhebbers bij de overdracht van hun locatie aan de nazorgorganisatie afdragen. Voor het innen, beheren (treasurymanagement) en uitkeren van de gelden is het binnen de nazorgorganisatie creëren en adequaat bemensen (gedegen en in zekere mate defensief, dat wil zeggen al te grote beleggingsrisico’s mijdend) van een fondsbeheerfunctie noodzakelijk. Algemeen management (PIOFAH) Initiatiefnemers moeten kunnen beschikken over algemene ondersteuning op het vlak van de zogenoemde PIOFAH-aspecten: personeel, informatie, financiën (hiervoor reeds apart belicht vanwege het belang ervan), administratie en huisvesting.



3.2.1.4 IV. De juiste organisatie

Al zit het primaire nazorgproces nog zo goed in elkaar en ook al is voorzien in de aangegeven faciliterende activiteiten, uiteindelijk is er een juiste organisatie nodig voor het uitvoeren van de primaire en secundaire processen en het bereiken van de gestelde doelen. In het nu volgende komen de volgende organisatie-aspecten aan de orde: (a) kennis, kunde en vaardigheden, (b) systemen en instrumenten, (c) organisatiestructuur / checks and balances, (d) leiderschap en cultuur. De organisatie-aspecten (a), (b) en (c) worden ook wel ‘harde’ aspecten genoemd tegenover het ‘zachte’ aspect (d). (a) Kennis en kunde en vaardigheden/competenties De werkzaamheden die initiatiefnemers verrichten lijken in zekere zin op de controlerende werkzaamheden van het bevoegd gezag Wbb en op de werkzaamheden van provincies en gemeenten daar waar het de uitbesteding van onderzoek, sanering en nazorg, alsmede de begeleiding, aansturing en controle van uitvoerende ingenieursbureaus betreft. In BEVER-verband is onder meer de kennis en kunde in beeld gebracht waarover gemeenten moeten kunnen beschikken die bevoegd gezag Wbb willen worden. Gezien de vergelijkbaarheid kan deze kennis en kunde in beginsel ook van toepassing worden verklaard op initiatiefnemers van nazorg. De initiatiefnemer moet dan zorgen voor - waarbij een keuze bestaat tussen zelf doen of inhuren - medewerkers met (een combinatie van): bodemkundige kennis (bodemchemisch en -microbiologisch) • geohydrologische kennis; • kennis van civiele techniek; • juridische kennis; • financiële kennis (financieel management); • kennis op het vlak van risico-analyse; • kennis op het gebied van communicatie. Indien er sprake is van een nazorgorganisatie met fondsbeheer is er financieel-juridische kennis nodig. Deze kennis is specifiek en stelt hogere eisen dan voornoemde juridische en financiële kennis die bijvoorbeeld betrekking heeft op het kunnen beoordelen van kostenramingen in nazorgplannen. Indien er sprake is van een nazorgorganisatie die contracten heeft met oorspronkelijke initiatiefnemers/probleemhebbers stelt ook het contractmanagement specifieke eisen. Deze liggen vooral op het vlak van risico-analyse gekoppeld aan bodemkundige, geohydrologische en civieltechnische kennis. Een nadere verkenning van de voor nazorg(taken) (primaire en secundaire processen) noodzakelijke kennis en kunde zou in het kader van of voortbordurend op het project SIKB-VOORT (Verbeteren Opleiding, Ontwikkeling, Rolopvatting en Taakinvulling) kunnen worden gemaakt. Naast kennis en kunde kunnen er vaardigheden/competenties worden onderscheiden die binnen het team van medewerkers aanwezig moeten zijn



voor het goed kunnen uitvoeren van de primaire en secundaire processen. Het verschil tussen kennis en kunde enerzijds en vaardigheden/competenties anderzijds is dat kennis en kunde kunnen worden geleerd (opleiding) terwijl vaardigheden/competenties (in potentie) bij mensen aanwezig zijn of niet en indien (potentieel) aanwezig, verder kunnen worden ontwikkeld (via persoonlijke ontwikkelingsplannen – POP – die in feite een plan-do-check-act cirkel op individueel niveau inhouden). In het kader van eerdergenoemd project SIKB-VOORT is een uitgebreide lijst van relevante competenties opgesteld voor bodemoverheden als initiatiefnemer en bevoegd gezag van/voor bodemsanering, bodembescherming en grondstromen, alsmede vergunningverlening. Een nadere verkenning van de specifiek voor nazorg(taken) (primaire en secundaire processen) noodzakelijke competenties zou in het kader van of voortbordurend op het project SIKB-VOORT kunnen worden gemaakt. (b) Systemen en instrumenten Ten aanzien van het primair proces zijn de volgende systemen en instrumenten van belang: • uitbestedingsprocedures • controle- en beoordelingsprotocollen (o.a. SIKB) • projectadministratie c.q. projectregistratiesysteem (complete dossiers per locatie) • automatiserings- en (bodem)informatiesystemen (GLOBIS) en financiele administratie Indien er sprake is van een nazorgorganisatie die nazorg afkoopt zal deze organisatie bovendien moeten beschikken over: acceptatieonderzoeksprotocollen 7, leveringsvoorwaarden, tariefberekeningsmodellen en een fondsstructuur en -reglement. (c) Organisatiestructuur/checks and balances Nazorg is relatief complex, vergt continue aandacht over lange perioden en de belangen en bedragen die ermee gemoeid zijn groot. Nazorg moet daarom organisatorisch expliciet geregeld worden door de uit te voeren activiteiten (gekoppeld aan het primaire en de secundaire processen) te verdelen over de daartoe geëigende personen of organisatieonderdelen met voldoende capaciteit (kritische massa, verschilt afhankelijk van de nazorgportefeuille) en dit te beschrijven in een administratieve organisatie (AO). Wat daarbij aandacht verdient, is het zorgen voor checks and balances (ingebouwde controlemechanismen). Initiatiefnemers vervullen in het kader van de nazorg verschillende functies die (deels) moeilijk in één persoon of afdeling te verenigen zijn. 7

Een protocol volgens welk een onderzoek wordt verricht om te kunnen bepalen of een nazorglocatie, die de oorspronkelijke initiatiefnemer/probleemhebber wil afkopen, voor de nazorgorganisatie acceptabel is of niet. In feite wordt de kwaliteit van het saneringstraject vóór afkoop gecheckt, vanuit de ook in dit rapport geponeerde stelling dat de kwaliteit van de nazorg (mede) afhangt van de kwaliteit van het voorafgaande saneringsproces.



Bij bodemoverheden is het scheiden van de rol van initiatiefnemer en de rol van bevoegd gezag Wbb van belang. Bij nazorgorganisaties met contractmanagement en fondsbeheer is functiescheiding hiertussen van belang. Fondsbeheer is een cruciaal onderdeel (voor het voortbestaan) van nazorgorganisaties en het veiligstellen van de nazorg op de locaties, met name wat betreft het beoordelen van aanvragen voor uitputting van het fonds die vanuit het contractmanagement worden gedaan. Bij nazorgorganisaties met een frontoffice (accountmanagement; directe relatie met de oorspronkelijke initiatiefnemers/probleemhebbers) en een backoffice (contractmanagement en fondsbeheer) dienen deze van elkaar te worden gescheiden omdat de belangen anders liggen: de frontoffice heeft tot taak nieuwe klanten (oorspronkelijke initiatiefnemers/probleemhebbers) te werven en zal zich daarom minder risicomijdend opstellen dan de backoffice die geacht wordt via gedegen contracten en adequaat fondsbeheer de bestaanszekerheid van de nazorgorganisatie te borgen. (d) Leiderschap en cultuur Voor initiatiefnemers is strategisch leiderschap van belang, in verband met het feit dat op nazorgontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld geschetst in paragraaf 2.4, dient te worden ingespeeld. De organisatie van de nazorg vereist een beheercultuur vanwege het langdurige karakter van nazorg met steeds (en in beginsel dezelfde) terugkerende activiteiten. De organisatie van de nazorg onderscheidt zich daarmee bijvoorbeeld van die van bodemsanering waar een op projectmatig werken gerichte cultuur (een eindige taak met de beschikbare middelen in een bepaalde overzichtelijke doorlooptijd afronden) passend is. De eerder geschetste ontwikkelingen in de nazorg (bijvoorbeeld de trend van gevals- naar gebiedsgerichte benaderingen) nopen voorts in toenemende mate tot een externe oriëntatie vanuit de mensen die zich met nazorg bezighouden. Initiatiefnemers kunnen niet alleen maar met zichzelf en hun locaties en nazorgportefeuille bezig zijn, maar dienen oog te hebben voor hun omgeving. Gebiedsgericht werken betekent onder andere het integreren van nazorg in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, onderhandelen met anderen en hen faciliteren. 3.3

Wat wordt verwacht van uitvoerders van nazorgwerkzaamheden?

3.3.1

Wat moeten zij regelen?

We verwachten van uitvoerders dat zij: • Adequaat uitvoering geven aan de opdracht van de initiatiefnemer (geadresseerde van de nazorgbeschikking) / opdrachtgever • Initiatiefnemers/opdrachtgevers (proactief) adviseren inclusief rapportage gericht op het duurzaam borgen van de nazorg.



De eindverantwoordelijkheid voor de nazorg ligt niet bij de uitvoerende partij, tenzij deze tevens de geadresseerde van de beschikking is. De oorspronkelijke initiatiefnemer of geadresseerde kan desgewenst bepaalde taken of verantwoordelijkheden die in paragraaf 3.2.1 zijn genoemd – contractueel bij een uitvoerende partij neerleggen. De mate waarin dit mogelijk is, is afhankelijk van de wijze van inschakeling van de uitvoerende partij: • Op contractbasis uitvoeren van een tijdsgebonden opdracht; • Afkoop van een bepaald aantal nazorgactiviteiten voor een bepaalde periode; • Afkoop van de nazorg voor onbepaalde tijd. 3.3.2


I Primaire randvoorwaarden De uitvoerenden dienen te voldoen aan de juiste primaire randvoorwaarden om de in paragraaf 3.3.1 aangegeven verwachtingen in te lossen. Er dient een adequaat uitvoeringscontract te worden opgesteld met daarin eenduidig vastgelegd de volgende zaken: • Tijdsaspecten: o Planning; o Duur van de opdracht; • Informatie: o Welke informatie is beschikbaar; o Welke informatie dient te worden vas;tgelegd o Wijze van vastleggen van informatie; o Communicatie; • Kosten: o financiële verrekening; o uitgesloten risico’s; • Kwaliteit o Te hanteren kwaliteitsstandaards; o Te hanteren kwaliteitsniveau; o Wijze van omgaan met ongewone voorvallen; • Organisatie: o Wijze waarop het project is georganiseerd; o De taken en verantwoordelijkheden van de betrokken partije o De benodigde vergunningen en beschikkingen (voor zover dit niet al door de geadresseerde van de sanering is geregeld: controle op de aanwezigheid van de benodigde vergunningen en beschikkingen). • Inhoudelijk: o De scope van het werk. o Afbakenen welke risico’s wel en niet worden opgenomen in het contract



De bovenstaande opsomming beoogt niet volledig te zijn, maar is gericht op voor nazorg van belang zijnde aspecten. Een uitvoeringscontract dat op deze aspecten ingaat schept - in combinatie met adequate algemene voorwaarden - in de uitvoeringsfase duidelijkheid en voorkomt dat bepaalde taken in de uitvoering van de nazorg al dan niet ongemerkt blijven liggen. Door te werken met standaard uitvoeringscontracten of met checklisten kan een praktische invulling worden gegeven aan opstellen van contracten. De wijze waarop inhoudelijke informatie over nazorg wordt gearchiveerd vraagt extra aandacht aangezien deze in principe voor onbepaalde tijd beschikbaar moet zijn. Dit vraagt om een adequaat systeem om gegevens te verwerken en beheren. Afhankelijk van de wijze van opdrachtverlening is dit een aandachtpunt voor de opdrachtgever of de uitvoerende van de nazorg. II De juiste faciliterende activiteiten (secondaire processen) De uitvoerenden dienen te voldoen aan de juiste secondaire randvoorwaarden om de nazorg te mogen uitvoeren. Contractmanagement Contractmanagement is van belang bij de uitvoerenden van nazorg. Het betreft het afsluiten, aannemen en vooral ook - met het oog op de continuïteit van de uitvoering - het beheren van langlopende contracten. In geval opdrachten worden aangenomen waarbij risico’s worden overgenomen is specifieke kennis van risicomanagement van belang. Dit stelt hogere eisen aan financieel-juridische kennis om gevolgen van ongewone voorvallen te kunnen beoordelen en hier op voorhand afdoende dekking in de opdracht voor in te bouwen. Bij het aangaan van contracten is het van belang een goede inschatting te maken van risico’s, deze apart te benoemen en aan te geven op welke wijze deze al dan niet in het contract worden opgenomen. Bij een foute inschatting van risico’s kan mogelijk de continuïteit van het contract in het geding komen. Algemeen management (PIOFAH) Zie paragraaf 3.2.3. III

De juiste Organisatie

Kennis en kunde en vaardigheden Het uitvoerend personeel dient voldoende gekwalificeerd te zijn voor de uitvoering. Hoe hoog de lat dient te worden gelegd is afhankelijk van de aard van de opdracht. In geval van een opdracht waarin enkel ‘monitoringsgetallen behoeven te worden geproduceerd’, kan met lager gekwalificeerd personeel worden volstaan dan in het geval er een complex beheersysteem dient te worden onderhouden en beheerd en dit systeem op de juiste manier dient te functioneren .



In paragraaf 3.2.2 is een opsomming gegeven van disciplines die - met in acht name van het bovenstaande – voor het project beschikbaar dienen te zijn. In aansluiting hierop zijn in de SIKB-rapportage KFP (8) per processtap in de bodembeheerketen eisen aan de respectievelijke functies gegeven. Deze zijn - afhankelijk van de desbetreffende processtap: • communicatief; • ervaring; • informatieoverdracht; • integriteit; • inzicht; • kennis; • motivatie; • zakelijke relatie. Systemen en Instrumenten Voor de verschillende uitvoerende handelingen, zoals monstername, zijn de juiste instrumenten en bijkomende voorzieningen vereist. Denk hierbij aan pompen voor monstername van grondwater en koelruimte voor de monsters. Voor gegevensverwerking is - afhankelijk van de opdrachteisen - bepaalde specifieke hardware, software en bepaalde communicatieapparatuur nodig. Denk hierbij aan computerapparatuur voor in het veld, software en een modem voor communicatie met het laboratorium, een database voor opslag, interpretatie en rapportage van metingen en software voor het maken van specifieke kaarten waarmee tijdsgebonden informatie grafisch kan worden weergegeven. Organisatiestructuur In tegenstelling tot wat uitvoerders van bodembeheertaken veelal gewend zijn, vergt de uitvoering van nazorg veelal (dit is afhankelijk van de tijdsspanne van de opdracht) een specifieke organisatie. In plaats van het werk projectgebonden te organiseren ligt het meer voor de hand het werk locatiegebonden te organiseren. Deze andere wijze van organiseren kan betrekking hebben op bijvoorbeeld de wijze waarop projectinformatie wordt beheerd, het project wordt bemenst en het ordenen van primaire werkprocessen. Cultuur Adequate communicatie is een welhaast vanzelfsprekende randvoorwaarde waarvoor de aandacht in de loop van de jaren verslapt door de aard van de locaties (in de loop van de jaren verandert er in principe niet veel aan). Communicatie is vooral vereist indien er afwijkingen in het systeem of omgeving zijn opgetreden die een gevaar opleveren voor de toestand van 8

Analyse van kritische functies & processen in het bodembeheer, Een bodem met kwaliteit, SIKB-1083, oktober 2000



het nazorgsysteem. Een proactieve houding van de adviseur en een adequate communicatie is hierbij een vereiste. 3.4

Wat wordt verwacht van bevoegde overheden voor nazorg?

In het kader van de Wbb vervult de bevoegde overheid in beginsel vier functies. Het betreft de volgende functies(9): • Toetsen; • Faciliteren • Stimuleren • Dwingen (toezichthouden en handhaven). Voordat onderstaand op deze verschillende functies van de overheid als bevoegd gezag wordt ingegaan, dient te worden vermeld dat naast de rol van de overheid als bevoegd gezag, overheden ook de rol van initiatiefnemer of intermediair kunnen vervullen. De overheid dient zich van de verschillende rollen bewust te zijn en de rollen waar nodig expliciet te scheiden. 3.4.1

Wat moeten zij regelen?

Toetsende functie Van de bevoegde overheid als toetser verwachten we dat hij door de initiatiefnemer opgestelde saneringsplannen, evaluatieverslagen en nazorgplannen toetst en hierop - indien akkoord - een beschikking afgeeft . Hierbij zien zei erop toe dat in de nazorg plannen SMART-afspraken worden gemaakt. Als eenvoudige leidraad bij het concretiseren van de saneringsdoelstelling in een aanpak kan het smart-principe worden gebruikt. Dit betekent dat voor de communicatie tussen partijen de saneringsdoelstelling de volgende eigenschappen moet bezitten: • Specifiek: de te toetsen parameters en de toetsingswaarde moeten worden benoemd; • Meetbaar: de parameters moeten meetbaar zijn; • Acceptabel: de gestelde grenzen moeten voor alle partijen acceptabel zijn; • Rendabel: uiteindelijk moet sprake zijn van een kosteneffectieve oplossing; • Tijdgebonden: de overeengekomen inspanning moet - voor zover van toepassing - aan een termijn zijn verbonden; Faciliterende functie Deze functie van het bevoegd gezag betreft het verlenen van diensten of het verstrekken van informatie. Het bevoegd gezag kan dit op aanvraag doen (passief), maar kan ook kiezen voor een pro-actieve houding en anderen, zoals bijvoorbeeld bedrijven, uit zichzelf informeren over bepaalde zaken teneinde de eigen doelen mede te realiseren. Ook het laagdrempelig beschikbaar stellen van informatie, zoals via internet, behoort hiertoe.

9

Evaluatie Uitvoering Saneringsregeling Wet Bodembescherming, publicatie 17241, VROM, 1999



Deze functie van het bevoegd gezag valt buiten de scope van deze studie en is derhalve niet verder uitgewerkt. Stimulerende functie De overheid kan probleembezitters tot initiatieven bewegen of door actieve begeleiding het (sanerings)proces (verder) bevorderen. Ook kunnen beleidsinstrumenten worden ontwikkeld die hier een bijdrage aan kunnen leveren. Een mogelijkheid om de continuïteit van nazorg op langere termijn te borgen is bijvoorbeeld het stimuleren van bedrijven om de nazorg af te kopen bij een in nazorg gespecialiseerde organisatie. De Bedrijvenregeling kan hierbij als instrument worden benut. Deze functie van het bevoegd gezag valt buiten de scope van deze studie en is derhalve niet verder uitgewerkt.. Dwingende functie (toezichthouden en handhaven) In deze functie: 1. ziet de bevoegde overheid er op toe dat eigenaren van een nazorglocatie (oude gevallen) of geadresseerden van een beschikking (nieuwe gevallen) zich houden aan de door de overheid gestelde eisen (bij brief of beschikking); 2. treedt de bevoegde overheid handhavend op indien de geadresseerde van een beschikking zich niet houdt aan het gestelde in de beschikking. Dit houdt ook in dat de overheid er ook op toeziet dat voor ‘oude’ (reeds beschikte gevallen) ook feitelijk het nazorgtraject wordt opgepakt 3.4.2


Toetsende functie I. Primair proces: Opstellen en onderhouden beleidskaders Voor het afgeven van beschikkingen stelt de toetsende overheid een eigen helder en eenduidig referentiekader op – het provinciaal of gemeentelijk bodemsaneringsbeleid of PMV’s – waaraan plannen waarvoor een beschikkingaanvraag is ingediend kunnen worden getoetst. Het referentie- of beleidskader dient ook te worden onderhouden. Zoals we hebben gezien in paragraaf 2.4 is nazorg niet statisch, maar zijn er diverse ontwikkelingen zoals de trend van gebiedsgerichte nazorg. Het beleidskader zal periodiek moeten worden herzien om als bevoegd gezag bij de plantoetsing zorgvuldig en weloverwogen met nieuwe ontwikkelingen te kunnen omgaan. Het referentiekader dient op locatieniveau specifiek in te gaan op de wijze waarop het saneringsdoel blijvend is gewaarborgd; immers de nazorgdoelstelling dient langjarig in stand te worden gehouden. Dit vraagt - in aansluiting op eindige saneringen - bijzondere aandacht voor de volgende pijlers van de nazorg: • Technische aspecten; • Organisatorische aspecten (is aansturing adequaat en transparant); • Financiering (bijv. bankgarantie of borgstelling);



• •

Juridisch instrumenten (bijv. te hanteren instrumenten om gebruiksbeperkingen te borgen); Kwaliteit (verwijzing naar te hanteren kwaliteitsdocumenten).

Het beleidskader moet een referentie verschaffen voor: • de wijze waarop van deze pijlers gebruik kan / dient te worden gemaakt en hoe met een optimale mix van deze pijlers de nazorg adequaat wordt geborgd; • de mate waarin deze pijlers dienen te worden toegepast, ofwel de mate waarin de nazorg dient te worden geborgd (‘hoe hoog leggen we de lat’). II. Primair proces: Adequate toetsing De bevoegde overheid toetst de plannen waarvoor een beschikkingaanvraag is ingediend aan het daartoe opgestelde beleidskader. Deze toetsing dient objectief, consistent, eenduidig en met een gelijk kwaliteitsniveau te worden uitgevoerd. Door een adequate toetsing van plannen kan de overheid (bij)sturen op een invulling van de nazorg als voorgestaan in het beleid. De toetsing dient zorgvuldig en onafhankelijk plaats te vinden. In geval de overheid zelf initiatiefnemer is, is een scheiding van taken een belangrijk aandachtspunt. Bij de toetsing van saneringsplannen is aandacht vereist voor de afweging en keuze voor de voorkeursvariant. In de context van nazorg wordt er specifiek op gedoeld of alle nazorgaspecten op een evenwichtige wijze worden meegewogen. Indien de bevoegde overheid instemt met het ingediende plan stelt zij hier een beschikking bij op. De beschikking kan indien nodig worden aangevuld met nadere eisen. III Primair proces: Beheertaken In haar toetsende functie dient de bevoegde overheid zorg te dragen voor permanente kenbaarheid van uitgangspunten van de sanering die bij veranderingen een bedreiging voor het saneringsdoel kunnen vormen. Dit komt neer op: • registratie van immobiele verontreinigingen, leeflagen, stabiele mobiele verontreinigingen en eventuele gebruiksbeperkingen in een bodeminformatiesysteem en het kadaster. Op deze wijze zijn voor derden gebruikbeperkingen kenbaar en kan in ruimtelijke veranderingsprocessen rekening worden gehouden met effecten van veranderingen in de omgeving van de nazorglocatie op het behaalde saneringsdoel en de aangebrachte voorzieningen. • actief toetsen van en reageren op en zonodig bijsturen van vergunningaanvragen en bestemmingswijzigingen (procedures voor wijziging van bestemmingsplannen) op gebeurtenissen of initiatieven die van invloed kunnen zijn op de randvoorwaarden en gebruiksbeperkingen die van toepassing zijn op nazorglocaties in het invloedsgebied van de ontwikkeling.



IV

De juiste organisatie

Kennis en kunde en vaardigheden De kennis, kunde en vaardigheden/vaardigheden dient er specifiek op gericht te zijn dat initiatieven goed kunnen worden beoordeeld. Voor een beschrijving van de benodigde basiskennis en kunde en vaardigheden wordt verwezen naar het onderdeel ‘Kennis en kunde en vaardigheden’ in paragraaf 3.2.2 en 3.3.2. Kennis en kunde kunnen op termijn worden ondersteund door het in oprichting zijnde ‘Landelijk Kenniscentrum Nazorg’. Tevens kunnen ervaringen worden uitgewisseld indien een uniforme besluitvorming voor gelijksoortige gevallen is gewenst. Systemen en instrumenten Ter ondersteuning van het primair proces zijn de volgende instrumenten van belang: • automatiseringsystemen (GLOBIS) met administratieve gegevens van de nazorglocaties; • financiële administratie; • controle en beoordelingsprotocollen • projectadministratie In aansluiting op het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing Bodemsanering zijn in de normbladen SIKB 8001 en 8002 kwaliteitseisen vastgesteld voor het uitvoeren van hun Wet bodembeschermingstaken. Er zijn kwaliteitseisen opgesteld voor: 1. visie en doelen van bodemsanering; 2. programmeren van de bodemsanering 3. uitvoeren van bodemsanering en bevoegd gezag taken; 4. beheersing, controle en continue verbeteren. Dwingende functie (toezichthouden en handhaven) I. Primair proces: Toezicht houden en Handhaven Bij een verslappende aandacht voor toezicht en handhaving bestaat het risico van steeds minder aandacht voor adequate uitvoering van nazorg. Zonder goede toetsing en handhaving is een goede uitvoering van nazorg niet vanzelfsprekend . Een juiste basis is het vertrekpunt voor de toezichthoudende en handhavende taken. Zonder deze basis kunnen de taken niet goed worden ingevuld. Deze basis kan worden gelegd door de volgende ‘lagen’ in het toezichthouden en handhaven expliciet te onderscheiden en in te vullen: 1. Op strategisch niveau geeft het handhavingsbeleid kaders aan waarbinnen de handhaving plaatsvindt. 2. Op tactisch niveau wordt het handhavingsbeleid vertaald naar een toezichts- en handhavingsprogramma. . Daarin worden prioriteiten gesteld en wordt aangegeven welke middelen en bronnen aangewend worden



om het programma te realiseren. Het programma is locatieoverschrijdend. Getracht kan worden een optimale inzet van middelen mogelijk te maken. Ook kan een prioritering van controle- en handhavingstaken worden aangegeven. Dit kan plaatsvinden op criteria als risico’s voor de volksgezondheid en het milieu, belangen van derden, rechtszekerheid, politieke actualiteit. 3. Op operationeel uitvoeringsniveau is het beschikte nazorgplan de basis voor toezicht en handhaving. Bewaakt wordt of initiatiefnemers en uitvoerders op locaties handelen conform het beschikte nazorgplan. De beschikte nazorgplannen dienen hiertoe voor toezichthouders en handhavers goed toegankelijk te zijn. Indien tekortkomingen bij toezicht houden zijn geconstateerd dient 4. hierop adequaat handhavend te worden gereageerd (‘CATA’, Concreet Aansporen Tot Actie); Het nakomen van de uitvoering van de toezicht en handhavingstaken borgen de bevoegde overheid door het primair proces in te richten conform de kwaliteitscirkel van Deming: toezicht en handhaving worden gepland, conform plan uitgevoerd, waarna de resultaten worden gecheckt en wordt bezien welke bijsturing van toezicht en handhaving er nodig is Dit op alle drie de lagen van toezicht houden en handhaven (strategisch, tactisch en operationeel) . II.

De juiste faciliterende activiteiten (secondaire processen)

Algemeen management De toetsende en handhavende overheid moet kunnen beschikken over algemene ondersteuning op het vlak van de zogenoemde PIOFAH-aspecten: personeel, informatie, financiën, administratie en huisvesting. III.

De juiste organisatie

Kennis en kunde en vaardigheden De kennis, kunde en vaardigheden/vaardigheden dient er specifiek op gericht te zijn dat initiatieven goed kunnen worden beoordeeld. Voor een beschrijving van de benodigde basiskennis en kunde en vaardigheden wordt verwezen naar het onderdeel ‘Kennis en kunde en vaardigheden’ in paragraaf 3.2.2 en 3.3.2. Kennis en kunde kunnen worden ondersteund door het in oprichting zijn ge ‘Landelijk Kenniscentrum Nazorg’. Tevens kunnen ervaringen worden uitgewisseld indien een uniforme besluitvorming voor gelijksoortige gevallen is gewenst. Systemen en instrumenten Ter ondersteuning van het primair proces zijn de volgende instrumenten van belang: • automatiseringsystemen (GLOBIS) met administratieve gegevens van de nazorglocaties; • financiële administratie;



• • •

controle en beoordelingsprotocollen projectadministratie Voor het (in het veld) kunnen controleren van de verschillende uitvoerende handelingen als monstername zijn de juiste monstername instrumenten en bijkomende voorzieningen vereist. Denk hierbij aan pompen voor monstername van grondwater en koelruimte voor de monsters. Voor gegevensverwerking is - afhankelijk van de opdrachteisen - bepaalde specifieke hardware, software en bepaalde communicatieapparatuur nodig. Denk hierbij aan computerapparatuur voor in het veld, software en een modem voor communicatie met het laboratorium, een database voor opslag, interpretatie en rapportage van metingen en software voor het maken van specifieke kaarten waarmee tijdsgebonden informatie grafisch kan worden weergegeven.

In aansluiting op het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing Bodemsanering zijn in de normbladen SIKB 8001 en 8002 kwaliteitseisen vastgesteld voor het uitvoeren van hun Wet bodembeschermingstaken. Er zijn kwaliteitseisen opgesteld voor: 1. visie en doelen van bodemsanering; 2. programmeren van de bodemsanering 3. uitvoeren van bodemsanering en bevoegd gezag taken; 4. beheersing, controle en continue verbeteren. Met name de punten 1, 3 en 4 zijn van belang. Organisatiestructuur In plaats van het werk projectgebonden te organiseren (uitvoering kortlopende saneringen) ligt het meer voor de hand het werk locatiegebonden te organiseren. Langjarig aandacht voor een locatie moet anders worden georganiseerd dan de toetsing van een kortlopend project. Deze andere wijze van organiseren kan betrekking hebben op bijvoorbeeld de wijze waarop projectinformatie wordt beheerd, het project wordt bemenst en het ordenen van primaire werkprocessen. 3.5

Samenvatting

Nazorg met kwaliteit is ‘nazorg die voldoet aan de door partijen gezamenlijk geëxpliciteerde verwachtingen daaromtrent’. Van initiatiefnemers verwachten we een goed saneringsproces en dat zij, zolang dat nodig is, de uitvoering nakomen van het geheel van nog te treffen noodzakelijke maatregelen, nadat het saneringsdoel is bereikt. Zij doen dit door: • Het saneringsproces uit te voeren conform de daaraan gestelde eisen; Het inrichten van het primaire nazorgproces op basis van de kwaliteitscirkel van Deming (plan-do-check-act) op strategisch (beleid), tactisch (uitvoeringsprogramma) en operationeel niveau (locatiegericht nazorgplan); • Het definiëren en uitvoeren van de juiste faciliterende activiteiten (secundaire processen);



•

Het inrichten en verder ontwikkelen van de juiste organisatie (juiste kennis en kunde en juiste vaardigheden en competenties, juiste systemen en instrumenten, juiste organisatiestructuur met checks and balances, juiste leiderschap en cultuur).


4 Kwaliteitsrisico’s huidige uitvoeringspraktijk

4.1

Inleiding

In hoofdstuk 3 staat beschreven wat initiatiefnemers (geadresseerde van de beschikking), uitvoerders en bevoegde overheden moeten regelen en hoe zij daarvoor zorgen. Hoofdstuk 3 bevat anders gezegd de geëxpliciteerde verwachtingen die we hebben van genoemde groepen van actoren. In dit hoofdstuk gaan we na waardoor deze verwachtingen (in theorie) zouden kunnen worden beschaamd, ofwel wat de kwaliteitsrisico’s zijn. 4.2

Kwaliteitsrisico’s (geadresseerde beschikking) initiatiefnemers

Wijze waarop initiatiefnemer aan verwachtingen voldoet

Kwaliteitsrisico’s

I. Voldoen aan eisen saneringsproces (vóór de nazorg)

N.v.t. voor onderhavige studie. Kwaliteitsrisico’s elders in beeld gebracht en afgedekt (bijv. m.b.v. BRL).

II. Primair nazorgproces conform kwaliteitscirkel Deming Plan strategisch: nazorgbeleid

Geen (expliciet) nazorgbeleid. Kans op willekeurige of ontbrekende besluiten op diverse terreinen (financieel, technisch-inhoudelijk, organisatorisch, juridisch).

Plan tactisch: uitvoerings- en financieringsprogramma

Geen programma. Ontbrekend totaaloverzicht locaties en nazorgactiviteiten. Kans op ‘vergeten’ locaties. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen.

Plan operationeel: keuze voorkeursvariant

In de SP-fase dient bij de afweging van saneringsvarianten het nazorgtraject adequaat te worden meegenomen te lichtvaardige keuze voor (wellicht ongewenste) nazorg

Plan operationeel: nazorgplan

Geen (goed) nazorgplan. Kans dat noodzakelijke maatregelen niet (goed) worden getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Do: tijdige aanbesteding uitvoerend werk aan geschikt bureau

Geen (tijdige) aanbesteding en/of inschakeling niet ter zake kundig bureau. Kans dat noodzakelijke maatregelen niet (tijdig en/of goed) worden getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.


Kwaliteitsrisico’s huidige uitvoeringspraktijk



Do: adequate aanbesteding uitvoerend werk aan geschikt bureau

Afkoopsom is betaald maar aannemer is ‘gevlogen’ Aannemer levert niet tijdig of kwalitatief slecht werk

Do: begeleiding uitvoerend bureau

Geen (kundige) begeleiding. Kans op verlies betrokkenheid initiatiefnemer bij locatie/uitvoering. Kans op verstoord evenwicht opdrachtgever-opdrachtnemer Geen (kundige) beoordeling. Kans op het niet opmerken van tekortkomingen verkeerde vervolgbeslissingen t.a.v. nazorg locatie; schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Check operationeel: beoordelen door bureau geleverd werk

Check operationeel: beoordelen betekenis resultaten werk

Geen (kundige) beoordeling resultaten. Kans op verkeerde vervolgbeslissingen t.a.v. locatie.

Check tactisch: beoordelen voortgang programma en signaleren knelpunten

Geen (expliciete) beoordeling voortgang en signalering knelpunten. Kans op onvoldoende of onjuiste informatie voor bijsturing programma.

Check strategisch: beoordelen houdbaarheid nazorgbeleid en doelrealisatie

Geen (expliciete) beoordeling. Kans op onvoldoende en onjuiste informatie voor bijstelling beleid.

Act operationeel: bijstellen nazorgplan

Geen (weloverwogen) bijstelling. Kans op achterhaald nazorgplan. Noodzakelijke (nieuwe) maatregelen worden niet (goed) getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Act operationeel: beëindigen nazorg op locatie

Geen weloverwogen beëindiging. Kans op onterechte beëindiging schade milieu.

Act tactisch: bijstellen uitvoeringsprogramma

Geen (weloverwogen) bijstelling. Kans op achterhaald programma. Kans op achterhaald totaaloverzicht locaties en nazorgactiviteiten. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen (de verkeerde dingen doen).

Act strategisch: bijstellen nazorgbeleid

Geen (weloverwogen) bijstelling. Kans op achterhaald beleid. Kans op verkeerde of suboptimale besluiten op diverse terreinen (financieel, technisch-inhoudelijk, organisatorisch, juridisch).

III. Juiste faciliterende activiteiten (secundaire processen) Contractmanagement (van toepassing op initiatiefnemers die optreden namens of in de plaats treden van oorspronkelijke initiatiefnemers)

Geen (adequaat) contractmanagement. Kans op verkeerde uitvoering en risico-inschattingen. Kans op financiële problemen / failleren bij structureel te positieve risico-inschattingen.





Financieel management / fondsbeheer

Geen (adequaat) financieel management / fondsbeheer. Kans op het niet kunnen bekostigen van geplande noodzakelijke nazorgmaatregelen.

Algemeen management (PIOFAH)

Structureel tekortschietend PIOFAH management. Kans op structurele tekortkomingen in en frustratie van de uitvoering van het primaire proces.

IV. Juiste organisatie Kennis en kunde en vaardigheden/competenties

Noodzakelijke kennis en kunde en vaardigheden/competenties zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de nazorgverplichtingen.

Systemen en instrumenten

Noodzakelijke systemen en instrumenten zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de nazorgverplichtingen.

Organisatiestructuur / checks and balances

Geen AO met een weloverwogen organisatiestructuur en een (weloverwogen) functiescheiding. Kans op het niet goed uitvoeren van het primair proces en op het niet tijdig signaleren en aanpakken van ‘eigenrichting’.

Leiderschap en cultuur

Geen strategisch leiderschap. Kans op het niet (adequaat) inspelen op omgevingsveranderingen en nazorgontwikkelingen. Geen op beheer gerichte cultuur. Kans op verslappende aandacht voor steeds dezelfde terugkerende maar wel noodzakelijke maatregelen. Een intern gerichte cultuur. Kans op onvoldoende oog voor de invloed op/van anderen niet inspelen op kansen en bedreigingen voor de nazorg.



4.3

Kwaliteitsrisico’s uitvoerders

Borgingswijze en te regelen aspecten


I Primaire randvoorwaarden Adequaat uitvoeringscontract

Zonder een adequaat uitvoeringscontract ontbreekt een duidelijk kader waarbinnen een opdracht wordt uitgevoerd. Dit kan leiden tot misverstanden en mogelijk een onvolledige dekking van alle uit te voeren werkzaamheden. Een duidelijke markering van de start van de nazorg en de doelstelling dient te zijn vastgelegd in een uitvoeringscontract,

Werken met standaard uitvoeringscontracten

Er wordt geen adequate juridische basis voor de uitvoering van de nazorg gelegd. Onderdelen van de nazorg kunnen – mogelijk zelfs onopgemerkt – niet worden uitgevoerd. Naar een BRL (met protocollen of checklisten) kan verwezen worden in het contract.

Toepassing specifieke voorwaarden

Oneigenlijke aansprakelijkheidsstellingen worden hiermee grotendeels voorkomen door middel van afbakening.

Afbakenen welke risico’s wel en niet worden opgenomen in het contract

Indien niet wordt vastgelegd op welke wijze met risico’s wordt omgegaan en waar deze worden neergelegd, kan de uitvoering van bepaalde aspecten van nazorg in het geding komen en ligt een juridische procedure in het vooruitzicht. Benoemen van verantwoordelijken

Taken en verantwoordelijkheden duidelijk afbakenen

Zonder een adequate afbakening van taken en verantwoordelijkheden kunnen bepaalde onderdelen van de nazorg over het hoofd worden gezien

Afspraken maken over opbouw dossier en uitwisselingsformaat gegevens

Dossier is niet compleet, gegevens raken verloren of verminkt bij het herformatteren. Een digitale checklist en vastlegging met een éénduidige format.

II Faciliterende activiteiten Contractmanagement

Kans op verkeerd beheer van contracten. Kans op financiële problemen / failleren bij te structureel positieve risico-inschattingen

Financiële borging van langlopende projecten

Continuïteit van de uitvoering van de nazorg is niet geborgd indien financiële middelen niet adequaat zijn geborgd

Algemeen management op PIOFAH






III De juiste organisatie: Kennis, kunde en vaardigheden Curriluca vitae van medewerkers systematisch bijhouden

Als de kwalificaties van medewerkers niet systematisch bij worden gehouden is er geen goed en actueel beeld te krijgen van in te zetten personeel. Er kan geen goede besluitvorming plaatsvinden welke medewerker voor een werk kan worden ingezet.

Vereisten met betrekking tot kwalificatie in te zetten personeel vergelijken met in te zetten personeel. Eisen aan administratie, registratie, financiën en beheer.

Ondergekwalificeerd personeel kan zo ongewild op een werk worden gezet.

Intern planmatig en gestructueerd opleidingsen coachingstraject

Kwalificaties van personeel zijn onvoldoende voor het werk. Ook kan niet tijdig voor adequate bijscholing worden gezorgd.

III De juiste organisatie: Systemen en instrumenten Aanschaf van de benodigde instrumenten

Werkzaamheden kunnen in het geheel niet, niet tijdig of niet volgens normen worden uitgevoerd.

Uitbesteding van werkzaamheden waar specifieke instrumenten voor zijn vereist

Onduidelijkheid over het doel, gewenste resultaten, scope van het werk en toe te passen kwaliteit(standaards)

Opzetten van een informatiestructuur waarmee specifiek nazorggegevens doelmatig kunnen worden gearchiveerd, verwerkt, gerapporteerd en overgedragen. Tevens dienen lokale ontwikkelingen en activiteiten gesignaleerd kunnen wordn (explicitering en standaardisering van nazorgdossier, liefst met een digitale web-based oplossing)

• • •

•

Informatie gaat verloren Informatie is niet tijdig te verkrijgen De kwaliteit van informatie staat onder druk (‘overtypen’ data, versieproblemen van bestanden) Informatie is niet goed overdraagbaar

III De juiste organisatie: Organisatiestructuur Opzetten van een locatiegebonden uitvoeringsorganisatie in plaats van een traditionele projectgebonden uitvoeringsorganisatie

• •

•

Ervaring en betrokkenheid bij de locatie raakt verloren Informatie raakt versnippert binnen een organisatie (vesieproblemen van documenten) De uitvoering is niet doelmatig waardoor de planning niet realiseerbaar is, hogere kosten gemaakt worden

III De juiste organisatie: Proactieve houding betrokken medewerkers





In het contract ruimte opnemen voor de invullen van een proactieve houding. Borging van kwalitieten van de betrokken medewerkers.

Er wordt geen prikkel danwel ruimte gegeven voor proactieve advisering. De adviseur degradeert tot een ‘getallen-fabriek’ zonder dat waardevolle informatie over het functioneren van een nazorgsysteem wordt ingezet voor de invulling van een adequate nazorg.

Type organisatie

Eisen te stellen aan omvang en capaciteit.



4.4

Kwaliteitsrisico’s bevoegde overheden

4.4.1

De overheid in een toetsende functie



I Primair proces: Opstellen beleidskaders Opstellen en onderhouden algemeen beleidskader waarbinnen nazorg vorm moet worden gegeven (technisch inhoudelijk, tijdsbestendig, oog voor financiële borging, gebiedsgericht beheer ondergrond)

Het beleidskader is onvoldoende dekkend en onevenwichtig en wordt niet onderhouden waardoor het achterloopt bij de praktijk. Nazorg wordt deels niet of door een onevenwichtig pakket van maatregelen geborgd. Ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen kan geen onderbouwde toetsing plaatsvinden.

Opstellen van een ‘norm’ die beschrijft de mate waarin nazorg moet worden geborgd (‘Hoe hoog leggen we gegeven een bepaalde nazorgsituatie de lat?’)

Risicomijdend gedrag leidt tot overdimensionering van nazorgmaatregelen (technisch en / of administratief = papierstroom) Onwetendheid leidt tot onderdimensionering van nazorgmaatregelen

II Primair proces: Adequate toetsing Toetsing plannen aan beleidskader

Er wordt ingestemd met een saneringsplan voor niet goed onderbouwde voorkeursvariant Het beleidskader is niet objectief te gebruiken voor de toetsing en biedt geen kader voor belangenafweging (‘redelijk én SMART’) De plantoetser is ongekwalificeerd wat leidt tot tekortkomingen in de nazorg Toetsing van het proces domineert de toetsing van het resultaat. De overdracht tussen partijen leidt tot inadequate allocatie van verantwoordelijkheden.

III Primair proces: Beheertaken Vastleggen gebruiksbeperkingen en verplichting tot nazorg in het Kadaster

Niet goed vastgelegde gebruiksbeperkingen leiden tot niet naleven gebruikbeperkingen en / of kapitaalvernietiging. Bij vervreemding is geen beschikking over de juiste informatie van de bodemgesteldheid

Waarborgen ‘civiel verkeer’ binnen overheid in breedste zin: bijv. toetsen en actief reageren dan wel ingrijpen bij vergunningaanvragen en bestemings(plan)wijzigingen op en in de omgeving van de locatie

Ongecoördineerde activiteiten op en in de bodem leiden tot schending van gebruiksbeperkingen en veranderingen in de uitgangspunten van de nazorg. Het laatste kan tot gevolg hebben dat de werking van het systeem niet langer is te garanderen.

Bestemmen functies ondergrond

Tegenstrijdige belangen gebruik ondergrond

IV De juiste organisatie Kennis en kunde en vaardigheden/competenties

Noodzakelijke kennis en kunde en vaardigheden / competenties zijn niet/onvoldoende




Kwaliteitsrisico’s aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de primaire taken.

Benodigde middelen

Er dienen afdoende middelen ter beschikking van de organisatie te worden gesteld zodat zij hun taken adequaat kunnen uitvoeren


Noodzakelijke systemen en instrumenten zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de primaire taken..



4.4.2

De overheid in een dwingende functie



I Primair proces: Toezicht houden en handhaven Strategisch: Toezicht- en Handhavingsbeleid (onafhankelijk doch in wijsheid, redelijkheid)

Geen (expliciet) toezicht- en handhavingsbeleid. Kans op willekeur bij de uitvoering van toezicht en handhaving met bijvoorbeeld rechtsongelijkheid als gevolg.

Tactisch: toezicht- of handhavingsprogramma

Geen toezicht- of handhavingsprogramma. Ontbrekend totaaloverzicht locaties en nazorgactiviteiten. Kans op ‘vergeten’ locaties. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen voor toezicht en handhaving. Toezicht of handhaving op minst risicovolle gevallen. Geen oog voor veranderende inzichten in de nazorg van een specifiek geval en ontwikkelingen in de omgeving voor zover deze impact hebben op de nazorg.

Uitvoeringsniveau: beschikte saneringsplannen die goed toegankelijk zijn voor toezichthouders en handhavers zodat zij onafhankelijk van de plantoetsers hun werk kunnen doen.

Beschikte saneringsplannen niet of niet goed toegankelijk. Toezichthouders en handhavers kunnen op locatieniveau niet goed hun werk doen (naleving beschikking op nazorgplan checken en handhaven)

II De juiste faciliterende activiteiten Algemeen management (PIOFAH)

Structureel tekortschietend PIOFAH management. Kans op structurele tekortkomingen in en frustratie van de uitvoering van het primaire proces van toezicht en handhaving.

III De juiste organisatie Kennis en kunde en vaardigheden/competenties

Noodzakelijke kennis en kunde en vaardigheden / competenties zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de primaire taken.


Noodzakelijke systemen en instrumenten zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de primaire taken.. Berichtenverkeer is niet goed georganiseerd en leidt door zijn omvang tot ‘verstopping’ van het handhavingsapparaat.

Organisatiestructuur

Geen weloverwogen organisatiestructuur en een (weloverwogen) functiescheiding. Kans op het niet goed uitvoeren van het primair proces en op het niet tijdig signaleren en aanpakken van ‘eigenrichting’.


5 Bestaande weten regelgeving en kwaliteitsdocumenten

5.1

Overzicht bestaande weten regelgeving

In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van bestaande weten regelgeving. In de tabel wordt tevens aangegeven wat de actuele status is en betekenis voor het onderhavige project.


Documenten en systemen Wet Bodembescherming • 'Wet houdende regelen inzake bescherming van de bodem' van 3 juli 1986 inclusief de wijziging van ingediend bij de Tweede Kamer op 11 maart 2004. Kamerstukken: Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29462, nrs. 1-5 • Circulaire Saneringsregeling Wet Bodembescherming, januari 1998 • Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet bodembescherming in verband met wijzigingen in het beleid inzake bodemsaneringen, Ministerie van VROM, 5 maart 2004, inclusief twee bijlagen (1)

BEVER • Van Trechter naar Zeef, Afwegingsproces saneringsdoelstelling, SDU, 1999

•

•

•

•

Eindrapport Project 'Doorstart A-5', Afwegingsproces voor de aanpak van mobiele verontreinigingen in de ondergrond, Procesbeschrijving en landelijke saneringsladder, 2 juli 2001. Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling, SDU, 2000 Beleidsbrief Bodem, Milieubeleid 2002-2006, Beleidsvernieuwing Bodemsanering, Ministerie van VROM, 24 december 2003 Praktijkdocument ROSA, september 2005

Relevantie voor nazorg bodemsanering - algemeen

Relevantie voor nazorg bodemsanering - specifiek

In deze wet wordt de basis gelegd voor de uitvoering van de bodemsanering en daarmee ook de nazorg. Voor nazorg is een aantal specifieke inhoudelijke wijzigingen opgenomen. Er worden geen kwaliteitseisen met betrekking tot nazorg aangegeven anders dan de mogelijkheid van de bevoegde overheid om eisen te stellen aan de inhoud van nazorgplan, evaluatierapport en nazorgplan.

•

•

• •

Nadere regels stellen omtrent de gegevens in het evaluatieverslag en nazorgplan (facultatief, Wijziging Wbb, art. 39c en 39d) Voorwaarden verbinden tot het stellen van financiële zekerheid door degene die de bodem saneert (bij instemming op saneringsplan of nazorgplan (Wijziging Wbb, art. 39f) Instemming verlenen op evaluatieverslag en nazorgplan. (Wijziging Wbb, art. 39c en 39d) Opstellen van objectieve en toetsbare criteria waaraan saneringsplannen en nazorgplannen kunnen worden getoetst (taak GS).

Uitwerking van Afwegingsproces saneringsdoelstelling. Opgesteld in het kader van het Uitvoeringsprogramma BEVER voortvloeiend uit het Kabinetstandpunt over de vernieuwing van het bodemsaneringsbeleid (juni 1997). idem

Beleidsuitgangspunten Definities van verschillende soorten zorg

Dit rapport betreft een vertaalslag van het rapport Van Trechter naar Zeef naar de dagelijkse uitvoeringspraktijk.

Checklisten (saneringsplan, zorgplan, evaluatierapport) Vereisten voor zorgplan.

De betrouwbaarheid (competentie en deskundigheid) van intermediairs en CI’s moet worden vergroot

Niet specifiek over nazorg

Handreiking voor het maken van afspraken

Organisatie van zorg (taken, verantwoordelijkheden, rollen financiële waarborging) Overzicht van aansprakelijkheden en plichten bij gebruiksbeperkingen Betreft vrijblijvende handreikingen Dit document ken grote overlappen met nazorg aangezien er ook saneringen in worden mogelijk gemaakt waar de


Saneringsladder en toekenning van verschillende typen nazorg bij de verschillende treden van de ladder.

Bestaande weten regelgeving en kwaliteitsdocumenten

Documenten en systemen


Relevantie voor nazorg bodemsanering - specifiek saneringsdoelstelling over een langere periode worden gerealiseerd . Verschil met nazorg zit hem met name in de scope (projectmatig saneringsdoel behalen versus beheer van gerealiseerde saneringsdoel) en de aard van de te treffen maatregelen (sanerend versus controleren en in stand houden).

Bodembeheer op goede gronden • Bodembeheer op goede gronden, VROM, Oktober 2003 • KWALIBO (Kwaliteitsborging bij bodemintermediairs)

•

Professionalisering van de Handhaving (PHH)

Provinciaal / gemeentelijk beleid • Provinciaal / gemeentelijk bodemsaneringsbeleidsnota’s •

Borgingsmogelijkheden nazorg bodemsanering, IPO, BO-19, 2005

Afstemming PRJ-75 • IPO-checklist 2002 stortplaatsen, Checklist nazorgplannen stortplaatsen, IPO 21 november 2002

Deze nota legt de basis voor KWALIBO (zie hieronder) Wettelijke regeling voor kwaliteitsborging in navolging op 'Bodembeheer op goede gronden'. De wettelijke regeling moet de betrouwbaarheid van het werk van intermediairs vergroten. • Intermediairs (uitvoerders) worden erkend en aanspreekbaar • belangenverstrengelingen worden tegen gegaan • herijking regelgeving • verbetering toezicht handhaving sanctiemogelijkheden Het realiseren van dit kwaliteitsniveau gebeurd in een drietal stappen (formuleren kwaliteitscriteria, zelfevaluatie met verificatie en opstellen/uitvoeren verbeterplannen). De provincie hebben een regierol.

Op provinciaal/gemeentelijk (rechtstreekse gemeenten) niveau is per provincie gemeente het landelijk bodemsaneringsbeleid vertaald naar locaal beleid. Oplossingsrichtingen voor knelpunten die in 2004 zijn geïnventariseerd. Aandacht voor technische, juridische, financiële en organisatorische aspecten van nazorg. Het is handleiding die naar eigen inzicht is toe te passen.

Geeft een op gesloten stortplaatsen gerichte technische onderbouwingen voor de uitvoering van nazorg


Toetsing of volgens kwaliteitsnormen is / wordt gewerkt. Nazorg is geen specifiek aandachtsveld.

Alle handhavingstaken dienen aan de landelijke vastgestelde 52 kwaliteitscriteria te voldoen.

Specifiek op nazorg van bodemsanering gericht Geeft een totaaloverzicht van hoe nazorg aan te pakken maar oplossingsrichtingen voor een specifiek aantal knelpunten


Documenten en systemen Diversen • GLOBIS

•

Richtlijn Herstel en Beheer Waterbodem / Landbodem Kwaliteit, http://www.bodemrichtlijn.nl/, Bodem+, 2005


Relevantie voor nazorg bodemsanering - specifiek

Landelijk wordt informatie over de voortgang van de bodemsaneringsoperatie vastgelegd

Er is in GLOBIS een veld opgenomen (‘Zorgmaatregelen na sanering’) waarin de zorgmaatregelen worden vastgelegd die resteren na afronding van de uitvoering van de sanering. Betreft aspecten als instandhouden leeflaag, handhaven verharding, verbod gewasteelt, verbod grazen vee Vooral inhoudelijk op uitvoeringsdetails gericht Wordt in bestaande BRL-en naar verwezen. Op onderdelen (vooral isolerende voorzieningen) niet geheel up to date.

Nazorg bodemsanering maakt onderdeel uit van de richtlijn (hoofdstuk J uit het Handboek Bodemsaneringstechnieken)

(2i

1 2

Uitgangspunt voor deze studie Voorheen: Handboek Bodemsaneringstechnieken, SDU Uitgevers, Den Haag, 1999, ISBN 90 12 08334 6


5.1.1

Kwaliteit

In deze paragraaf worden documenten aangegeven waarmee de kwaliteit van een verschillende aspecten in de bodemketen kan worden verbeterd. BRL-en Werken aan kwaliteitsverbetering is werken met mensen, communiceren en daarin zorgen voor een goede sfeer. Maar het is ook het vastleggen van afspraken in officiële documenten. Het SIKB heeft vanuit deze achtergrond de volgende BRL-en ontwikkeld waarmee verschillende kritische functies en processen in de keten van bodembeheer op een hoger plan kunnen worden getild. Onderstaand is dit overzicht van SIKB-documenten gegeven (peildatum oktober 2005). Tevens zijn per BRL de raakvlakken met nazorg aangegeven. Tabel 5.1

BRL-en SIKB

Kwaliteitsdocument

Reikwijdte

Raakvlakken met nazorg

BRL SIKB 0100

Uitwissel functionaliteit procesondersteunende software

Opslag, beheer en uitwisseling van nazorgmetingen (bijv. monitoring)

BRL SIKB 1000

Monsterneming voor partijkeuringen Bouwstoffenbesluit

n.v.t.

AP04

Accreditatieprogramma Bouwstoffenbesluit (AP04)

n.v.t.

BRL SIKB 2000

Veldwerk voor milieuhygiënisch bodemonderzoek

Monitoring kwaliteit (grond)water of lucht

AS 3000

Laboratoriumanalyses voor milieuhygiënisch bodemonderzoek

Monitoring kwaliteit (grond)water of lucht

5000

Advisering

Geen

BRL SIKB 6000

Milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsaneringen

Deze BRL ken grote overlappen met nazorg waar het gaat om uitvoeringstechnische aspecten. Verschil zit hem met name in de scope (projectmatig saneringsdoel behalen versus beheer van gerealiseerde saneringsdoel) en de aard van de te treffen maatregelen (sanerend versus controleren en in stand houden)

BRL SIKB 7000

Uitvoering van bodemsaneringen

Als BRL SIKB 6000

BRL SIKB 7500

Grondstromen

Geen



Normbladen 8000

Bevoegde overheid

Stelt eisen aan de wijze waarop de bevoegde overheid zijn interne processen borgt. Binnen deze processen valt ook het werkveld nazorg.

BRL 9335

Grond

Geen

Via de sites http://normen.nen.nl/nen/, http://www.pbv.nl/, http://www.kiwa.nl/, http://www.cur.nl, is een actueel overzicht te downloaden van beschikbare overige kwaliteitsdocumenten op het gebied van bodemkwaliteit, bodembescherming en bodemonderzoek. De betekenis van deze documenten voor de nazorg liggen op het vlak van monstername en toepassing van isolerende voorzieningen, termen en definities, registratie van informatie en uitvoering van bodemonderzoek. Deze normen hebben een hoog detailniveau en zijn te omvangrijk om individueel te behandelen.



5.2

Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij initiatiefnemers (geadresseerde beschikking)?


Risico geregeld in bestaande kwaliteitsdocumenten voor nazorg?

I. Voldoen aan eisen saneringsproces (vóór de nazorg) Voldoen aan eisen saneringsproces Diverse documenten. Geen primair onderwerp onderhavige studie. Hier alleen opgenomen als reminder. II. Primair nazorgproces conform kwaliteitscirkel Deming Plan strategisch. Geen (expliciet) nazorgbeleid. Kans op willekeurige of ontbrekende besluiten op diverse terreinen (financieel, technisch-inhoudelijk, organisatorisch, juridisch).

IPO-BO19 geeft handreikingen voor nazorgbeleid. SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgbeleid. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Plan tactisch. Geen programma. Ontbrekend totaaloverzicht locaties en nazorgactiviteiten. Kans op ‘vergeten’ locaties. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen.

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgprocessen en – programma’s. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Plan operationeel. Geen (goed) nazorgplan. Kans dat noodzakelijke maatregelen niet (goed) worden getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Wbb schrijft het opstellen van een nazorgplan voor. Objectieve en toetsbare criteria bevoegd gezag Wbb. Beschikking bevoegd gezag Wbb op nazorgplan vereist. Diverse checklists (bijv. in de Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling, SDU, 2000).

Do. Geen (tijdige) aanbesteding en/of inschakeling niet ter zake kundig bureau. Kans dat noodzakelijke maatregelen niet (tijdig en/of goed) worden getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Handreiking: SIKB-notitie ‘Hoe kies ik een

Do. Geen (kundige) begeleiding uitvoerend bureau. Kans op verlies betrokkenheid initiatiefnemer bij locatie/uitvoering. Kans op verstoord evenwicht opdrachtgeveropdrachtnemer

BRL 7000 / Kwalibo (?) BRL SIKB 6000, milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsaneringen. Dus niet specifiek voor nazorg. Bovendien primair gericht op uitvoerders/uitvoerende bureaus en niet op initiatiefnemers).

Check operationeel. Geen (kundige) beoordeling werk uitvoerend bureau. Kans op het niet opmerken van tekortkomingen verkeerde vervolgbeslissingen t.a.v. nazorg locatie; schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Handreiking: SIKB-notitie ‘Hoe kies ik een goed milieuadviesbureau of goede aannemer?’ BRL SIKB 6000, milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsaneringen. Dus niet specifiek voor nazorg. Bovendien primair gericht op uitvoerders/uitvoerende bureaus en niet op iniatiefnemers.

Check operationeel. Geen (kundige) beoorde-

Handreiking: SIKB-notitie ‘Hoe kies ik een

goed milieuadviesbureau of goede aannemer?’





ling betekenis resultaten uitvoerend bureau. Kans op verkeerde vervolgbeslissingen t.a.v. locatie.

goed milieuadviesbureau of goede aannemer?’

Check tactisch. Geen (expliciete) beoordeling voortgang en signalering knelpunten t.a.v. programma. Kans op onvoldoende of onjuiste informatie voor bijsturing programma.

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgprocessen en programma’s; Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Check strategisch. Geen (expliciete) beoordeling houdbaarheid nazorgbeleid. Kans op onvoldoende en onjuiste informatie voor bijstelling nazorgbeleid.

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgbeleid; en gericht op bevoegde overheden.

Act operationeel. Geen (weloverwogen) bijstelling nazorgplan. Kans op achterhaald nazorgplan. Noodzakelijke (nieuwe) maatregelen worden niet (goed) getroffen schade milieu/nazorgvoorzieningen.

Beschikking nazorgplan: periodieke voortgangs- c.q. evaluatierapportages aan bevoegd gezag Wbb + overleg met bevoegd gezag

Act operationeel. Geen weloverwogen beëindiging nazorg op locatie. Kans op onterechte beëindiging schade milieu.

Beschikking nazorgplan: periodieke voortgangs- c.q. evaluatierapportages aan bevoegd gezag Wbb + overleg met bevoegd gezag

Act tactisch. Geen (weloverwogen) bijstelling programma. Kans op achterhaald programma. Kans op achterhaald totaaloverzicht locaties en nazorgactiviteiten. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen.

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgprocessen en – programma’s. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Act strategisch. Geen (weloverwogen) bijstelling nazorgbeleid. Kans op achterhaald beleid. Kans op verkeerde of suboptimale besluiten op diverse terreinen (financieel, technisch-inhoudelijk, organisatorisch, juridisch).

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgbeleid. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

III. Juiste faciliterende activiteiten (secundaire processen) Geen (adequaat) contractmanagement. Kans op verkeerde uitvoering en risicoinschattingen. Kans op financiële problemen / failleren bij structureel te positieve risicoinschattingen. Geen (adequaat) financieel management / fondsbeheer. Kans op het niet kunnen bekostigen van geplande noodzakelijke nazorgmaatregelen.

Voorwaarden bevoegd gezag Wbb tot het stellen van financiële zekerheid (locatieniveau)






IV. Juiste organisatie Noodzakelijke kennis en kunde en vaardigheden/competenties zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de nazorgverplichtingen.

Procescondities BEVER (niet specifiek nazorg; niet specifiek voor initiatiefnemers; gericht op bevoegd gezag). VOORT (niet specifiek nazorg; niet specifiek voor initiatiefnemers). IPO-BO19 geeft handreikingen. BRL SIKB 6000 en 7000? (milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsaneringen; uitvoering bodemsaneringen). Nota bene: niet specifiek nazorg. Gericht op uitvoerders / uitvoerende bureaus niet op iniatiefnemers.

Noodzakelijke systemen en instrumenten zijn niet/onvoldoende aanwezig. Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd. Kans op het niet (goed) nakomen van de nazorgverplichtingen.

SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorgbeleid. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Geen AO met een weloverwogen organisatiestructuur en een weloverwogen functiescheiding. Kans op het niet goed uitvoeren van het primair proces en op het niet tijdig signaleren en aanpakken van ‘eigenrichting’.

Procescondities BEVER (niet specifiek nazorg; niet specifiek voor initiatiefnemers; gericht op bevoegd gezag). SIKB Normbladen 8000, maar niet specifiek gericht op nazorg. Bovendien gericht op bevoegde overheden.

Geen strategisch leiderschap. Kans op het niet (adequaat) inspelen op omgevingsveranderingen en nazorgontwikkelingen. Geen op beheer gerichte cultuur. Kans op verslappende aandacht voor steeds dezelfde terugkerende maar wel noodzakelijke maatregelen. Een intern gerichte cultuur. Kans op onvoldoende oog voor de invloed op/van anderen niet inspelen op kansen en bedreigingen voor de nazorg.



5.3

Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij uitvoerders?


Is het risico geregeld in een bestaand kwaliteitsdocument ?

I Primaire randvoorwaarden Zonder een adequaat uitvoeringscontract ontbreekt een duidelijk kader waarbinnen een opdracht wordt uitgevoerd. Dit leidt tot misverstanden en mogelijk een onvolledige dekking van alle uit te voeren werkzaamheden.

Een bestek opgesteld volgens de RAWsystematiek vormt de basis voor een gedegen uitvoeringscontract. Niet specifiek voor nazorg.

Oneigenlijke aansprakelijkheidsstellingen

Wordt door adequaat afgesloten contracten en voorwaarden afgedekt. Niet specifiek voor nazorg.

Indien niet wordt vastgelegd op welke wijze met risico’s wordt omgegaan en waar deze worden neergelegd, kan de uitvoering van bepaalde aspecten van nazorg in het geding komen en ligt een juridische procedure in het vooruitzicht Zonder een adequate afbakening van taken en verantwoordelijkheden kunnen bepaalde onderdelen niet worden uitgevoerd.

In checklisten van nazorgplannen en bijvoorbeeld de Richtlijn Herstel en Beheer zijn handvaten gegeven voor explicitering van taken en verantwoordelijkheden. Ook zijn er instrumenten als VISI beschikbaar (http://www.visi.nl/handboek/). Niet specifiek voor nazorg. Afsluiten verzekering onder bepaalde (rand)voorwaarden. Veelal zal de beheersing niet door middel van een verzekering realiseerbaar zijn

Dossier is niet compleet, gegevens raken verloren of verminkt bij het herformatteren

In kwaliteitssystemen als ISO 9001 kunnen documentatiewijzen worden aangewezen In beschikking op sanering nader vast te stellen. Niet specifiek voor nazorg.

II Faciliterende activiteiten Contractmanagement: Kans op verkeerd beheer van contracten. Kans op financiële problemen / failleren bij te structureel positieve risicoinschattingen

Niet geborgd, wel op te nemen in een 9001certificatie. Oplossingen kunnen ook in bijv. bankgaranties worden gezocht . Niet specifiek voor nazorg.

Afkoop van risico’s: Onjuiste inschattingen brengen continuïteit uitvoerende en / of van het project in gevaar.

Een bestek opgesteld volgens de RAWsystematiek vormt de basis voor een gedegen uitvoeringscontract. Niet specifiek voor nazorg.

Continuïteit van de uitvoering van de nazorg is niet geborgd indien financiële middelen niet adequaat zijn geborgd

Wbb, art. 39f: • Nadere voorwaarden kunnen worden verbonden tot het stellen van financiele zekerheid door degene die de bodem saneert. • Er kunnen regels worden gesteld omtrent de wijze waarop financiële zekerheid zal




Is het risico geregeld in een bestaand kwaliteitsdocument ? worden gesteld alsmede omtrent het instandhouden van de financiële zekerheid


Op te nemen in een kwaliteitsysteem als ISO 9001. Niet specifiek voor nazorg.

III De juiste organisatie: Kennis, kunde en vaardigheden Als de kwalificaties van medewerkers niet systematisch bij worden gehouden is er geen goed en actueel beeld te krijgen van in te zetten personeel. Er kan geen goede besluitvorming plaatsvinden welke medewerker voor een werk kan worden ingezet.

Geborgd in een kwaliteitsysteem als ISO 9001. Niet specifiek voor nazorg.

Vereisten met betrekking tot kwalificatie in te zetten personeel vergelijken met in te zetten personeel: Ondergekwalificeerd personeel kan zo ongewild op een werk worden gezet.


Intern planmatig en gestructueerd opleidingsen coachingstraject: Kwalificaties van personeel zijn onvoldoende voor het werk. Ook kan niet tijdig voor adequate bijscholing worden gezorgd.


III De juiste organisatie: Systemen en instrumenten Werkzaamheden kunnen in het geheel niet, niet tijdig of niet volgens normen worden uitgevoerd. Indien de benodigde instrumenten niet beschikbaar zijn


Uitbesteding van werkzaamheden: Onduidelijkheid over het doel, gewenste resultaten, scope van het werk en toe te passen kwaliteit(standaards)

BRL SIKB 2000, 6000 en 7000 bieden goede werkinstrumenten voor de uitvoerenden. Hiervan dient gebruik te worden gemaakt.

Informatiestructuur nazorggegevens: • Informatie gaat verloren • Informatie is niet tijdig te verkrijgen • De kwaliteit van informatie staat onder druk • Informatie is niet goed overdraagbaar

Geborgd in een kwaliteitsysteem als ISO 9001. Niet specifiek voor nazorg. BRL SIKB 0100 regelt de uitwisseling van gegevens tussen verschillende software.

III De juiste organisatie: Organisatiestructuur Locatiegebonden uitvoeringsorganisatie: • Ervaring en betrokkenheid bij de locatie raakt verloren • Informatie raakt versnippert binnen een organisatie (versieproblemen van documenten)





•


De uitvoering is niet doelmatig waardoor de planning niet realiseerbaar is, hogere kosten gemaakt worden

III De juiste organisatie: Proactieve houding betrokken medewerkers Cultuuromslag: Omstandigheden die het in stand houden van de saneringsdoelstelling in het geding doen raken en die buiten de scope van het werk vallen worden niet gesignaleerd en doorgecommuniceerd.


Contract met ruimte voor proactieve houding: Er wordt geen prikkel danwel ruimte gegeven voor proactieve advisering. De adviseur degradeert tot een ‘getallen-fabriek’ zonder dat waardevolle informatie over het functioneren van een nazorgsysteem wordt ingezet voor de invulling van een adequate nazorg.

Een bestek opgesteld volgens de RAWsystematiek vormt de basis voor een gedegen uitvoeringscontract. Niet specifiek voor dit aspect.



5.4

Wat is daarin reeds geregeld t.a.v. kwaliteitsrisico’s bij bevoegde overheden?

5.4.1

De overheid in een toetsende functie



I Primair proces: Opstellen beleidskaders Het algemeen beleidskader is onvoldoende dekkend en onevenwichtig. Nazorg wordt deels niet of door een onevenwichtig pakket van maatregelen geborgd.

•

•

•

‘Norm’ met mate van borging: Onderdimensionering

•

• •

•

SIKB Normblad 8000: niet specifiek op nazorg gericht maar geeft aan dat een programma voor de invulling van het locale bodemsaneringsoperatie dient te worden opgesetld Beleidsbrief Bodem bied de mogelijkheid tot het opstellen van een regionaal beleid binnen landelijke kaders Er is geen specifiek ruimtelijk kader (bestemming ondergrond) op basis waarvan beleid kan worden ontwikkeld of waaraan kan worden getoetst Wbb en Besluit en Regeling Locatiespecifieke omstandigheden: norm is op hoofdlijnen aangegeven (registratie – monitoring – actieve nazorg) In IPO BO-19 worden handvaten aangegeven op basis van typologie nazorglocaties PMV biedt mogelijkheid dit te regelen maar veelal wordt enkel de in de Wbb aangegeven hoofdlijn gevolgd Specifiek nazorgbeleid inclusief een ‘norm’ hoe hoog de lat dient te worden gelegd ontbreekt deels

II Primair proces: Toetsing Toetsing plannen aan beleidskader: • voorkeursvariant niet goed onderbouw • geen objectief beleidskader • onvoldoende gekwalificeerde toetser.

•

•

• •

Besluit en Regeling Locatiespecifieke omstandigheden geven aanwijzingen voor variantkeuze. ROSA geeft praktisch afwegingskader De PMV geeft mogelijkheid om objectief beleidskader voor locale situatie te ontwikkelen. IPO BO-19 geeft hier handreikingen voor Het SIKB normblad 8000 en VOORT geven kaders voor kwalificaties voor toetsers Er ontbreekt een specifiek beleidskader voor een ‘redelijk SMART’ afweging van belangen

III Primair proces: Beheertaken Waarborgen civiel verkeer

In de Wbb (art 55) en PMV is vastgelegd wat kadastraal moet worden vastgelegd. Wat ontbreekt is een specifiek ‘omgevingsbe-




Is het risico geregeld in een bestaand kwaliteitsdocument ? wustzijn’

Toetsen en actief reageren dan wel ingrijpen bij vergunningaanvragen en bestemmings(plan)wijzigingen: Ongecoördineerde activiteiten leiden tot schade of verspreiding

•

•

•

WRO: Bij bestemmingsplanwijzigingen wordt de Watertoets uitgevoerd. Er wordt niet expliciet op nazorg ingegaan. In de Grondwaterwet worden nieuwe vergunningaanvragen getoetst op invloed op andere belangen, impliciet is hiermee de nazorg in het invloedsgebied van een ingreep geborgd Er is geen specifiek ruimtelijk kader (bestemming ondergrond) op basis waarvan beleid kan worden ontwikkeld of waaraan kan worden getoetst

IV De juiste organisatie Kennis en kunde en vaardigheden/competenties zijn niet op peil

• •

Noodzakelijke systemen en instrumenten zijn niet/onvoldoende aanwezig.

•

Het SIKB normblad 8000 en VOORT geven kaders voor kwalificaties van toetsers De BodemBreedAcademie voorziet in adequate opleiding SIKB Normblad 8000 geeft aan dat het management van middelen dient te worden uitgevoerd



5.4.2

De overheid in een dwingende functie



I Primair proces: Toezicht houden en handhaven Strategisch: Toezicht- en Handhavingsbeleid: Kans op willekeurige of ontbrekende besluiten op diverse terreinen

• •

•

SIKB Normblad 8000: opstellen programma bodemsaneringsoperatie PHH: geeft landelijke kwaliteitscriteria voor handhaving aan de hand van 52 concrete punten Kwalibo geeft aanwijzingen voor functiescheiding

Tactisch: toezicht- of handhavingsprogramma: Kans op ‘vergeten’ locaties. Kans op suboptimale aanwending mensen/middelen.

SIKB Normblad 8000: opstellen bodemprogramma

Uitvoeringsniveau: toezicht- en handhavingsplan: Kans dat noodzakelijke maatregelen niet (goed) worden getroffen

SIKB Normblad 8000: planmatig toezicht houden

II De juiste faciliterende activiteiten Algemeen management (PIOFAH): Structureel tekortschietend PIOFAH management

SIKB Normblad 8000 geeft diverse aanwijzingen

III De juiste organisatie Kennis en kunde en vaardigheden/competenties: Primair proces kan niet goed worden uitgevoerd.

•

Systemen en instrumenten: Kans op het niet (goed) nakomen van de primaire taken..

•

•

•

•

Organisatiestructuur: Geen weloverwogen organisatiestructuur en een (weloverwogen) functiescheiding.

• •

Het SIKB normblad 8000 en VOORT geven kaders voor kwalificaties voor toetsers De BodemBreedAcademie voorziet in adequate opleiding Met GLOBIS is een actueel overzicht van nazorglocaties te krijgen op basis waarvan een planning kan worden gemaakt SIKB Normblad 8000 geeft handvaten om instrumenten te implementeren en bijv. documentatieeisen Wat ontbreekt is een goed georganiseerd en specifiek protocol voor berichtenverkeer die ongevoelig is voor verstopping bij grote toename aantal nazorglocaties SIKB Normblad 8000 geeft handvaten om organisatie vorm te geven Kwalibo geeft aanwijzingen voor functiescheiding


6 Analyse wenselijke c.q. noodzakelijke kwaliteitsregeling

6.1

Inleiding

Deze rapportage is de weerslag van een systematische en gestructureerde verkenning van de kwaliteitsaspecten van nazorg bij bodemsanering. De verkenning is uitgevoerd met behulp van bureaustudie (en is in de voorgaande hoofdstukken gerapporteerd) gevolgd door een brede werksessie. 6.1.1

Bureaustudie

Na een verkenning van wat nazorg bij bodemsanering inhoudt (hoofdstuk 2) is uitgezocht wat nazorg met kwaliteit is (hoofdstuk 3). Vanuit het algemene vertrekpunt dat kwaliteit leveren betekent dat je voldoet aan geëxpliciteerde verwachtingen, is in hoofdstuk 3 beschreven wat op het punt van nazorg bij bodemsanering de verwachtingen zijn van respectievelijk initiatiefnemers van nazorg (geadresseerden van de beschikking), uitvoerders van nazorgwerkzaamheden en het bevoegd gezag Wbb dat plannen toetst, beschikkingen afgeeft en toeziet op de afgegeven beschikkingen en deze zonodig handhaaft. Vervolgens is in hoofdstuk 4 nagegaan waardoor de in hoofdstuk 3 beschreven verwachtingen in de praktijk kunnen worden verstoord. Per doelgroep – geadresseerde beschikking, uitvoerder, bevoegd gezag – is per verwachting aangegeven wat het kwaliteitsrisico is. Of, anders gezegd, wat er kan gebeuren als de betreffende verwachting niet (voldoende) wordt ingelost. Tot besluit bevat hoofdstuk 5 een inventarisatie van de bestaande weten regelgeving en kwaliteitsdocumenten. Tevens is voor ieder kwaliteitsrisico aangegeven of en zo ja waarin er hiervoor al iets geregeld is op het vlak van kwaliteitsborging. 6.1.2

Brede werksessie

Voornoemde hoofdstukken van dit basisrapport zijn op 17 november 2005 bediscussieerd in een brede werksessie met vertegenwoordigers van de verschillende doelgroepen, zoals genoemd in paragraaf 1.4 van dit rapport (zie bijlage 2 voor het verslag en de aanwezigen). In drie deelsessies – geadresseerde beschikking, uitvoerder, bevoegd gezag – is uitvoerig aandacht besteed aan: de verwachtingen van de betreffende doelgroep (hoofdstuk 3), de kwaliteitsrisico’s (hoofdstuk 4) en of en zo ja met wat voor soort kwaliteitsregeling deze risico’s (aanvullend op hetgeen nu reeds is geregeld) zouden moeten worden geborgd (hoofdstuk 5).

13/99062746/RH, versie C2 blad 65 van 61

Analyse wenselijke c.q. noodzakelijke kwaliteitsregeling

6.2

Analyse en conclusie

6.2.1

Nazorg met kwaliteit en kwaliteitsrisico’s: beeld van verwachtingen en risico’s is compleet

Op grond van de brede werksessie is het uitvoerend consortium van mening dat zowel de in hoofdstuk 3 opgenomen verwachtingenpakketten, als ook de in hoofdstuk 4 geïnventariseerde kwaliteitsrisico’s op een breed draagvlak kunnen rekenen. In de deelsessies is expliciet geverifieerd of de in hoofdstuk 3 aangegeven verwachtingen van de betreffende doelgroepen kunnen worden verlangd en hierop zijn geen negatieve signalen ontvangen. Integendeel, de compleetheid van de verwachtingen is in de deelsessies bevestigd. En de vraag om verwachtingen te noemen, die het consortium bij het opstellen van de basisrapportage zou hebben vergeten, heeft niet tot substantiële aanvullingen geleid. Ditzelfde geldt voor de kwaliteitsrisico’s indien niet aan de aangegeven verwachtingen wordt voldaan. Uiteraard zijn er wel accenten gelegd, zoals op het goed regelen en borgen van de financiering van de nazorg. Voor de gelegde accenten wordt kortheidshalve verwezen naar het verslag van de brede werksessie (bijlage 2). 6.2.2

Verschillende visies op de mate waarin de verwachtingen in een kwaliteitsregeling thuishoren

Dat de verwachtingenpakketten en de kwaliteitsrisico’s compleet worden gevonden, betekent niet automatisch dat iedereen vindt dat alle verwachtingen en daaraan gekoppelde kwaliteitsrisico’s met behulp van een (nieuwe) kwaliteitsregeling dienen te worden geborgd. Met name ten aanzien van de initiatiefnemers van nazorg (geadresseerden beschikking) zijn er verschillende visies op de mate waarin de verwachtingen in een kwaliteitsregeling dienen te worden opgenomen. Enerzijds is voor deze doelgroep gepleit voor het toespitsen van een kwaliteitsregeling op de plan-do-check-act cirkel op het operationele locatieniveau (aanpak van een concreet geval). Bij voorrang zouden moeten worden geborgd: (a) een goed nazorgplan, (b) een goede check op het door uitvoerende partijen geleverde werk (zoals metingen) en een goede beoordeling van de betekenis van dit werk (zoals interpretatie meetresultaten) en (c) het op basis van punt b zorgvuldig en weloverwogen bijstellen van nazorgplannen, inclusief de mogelijkheid om de actieve nazorg weloverwogen te stoppen. Anderzijds is voor deze doelgroep gewezen op het belang om voor deze doelgroep ook de plan-do-check-act cirkel op het niveau van concreet nazorgbeleid en programmering (strategisch en tactisch niveau) in een kwaliteitsregeling op te nemen, vooral voor initiatiefnemers die nazorgverplichtingen hebben ten aanzien van meerdere (en veelal verschillende typen) nazorglocaties. Aangesloten kan hierbij worden op ISO (-achtige) systemen en de BRL SIKB 8000-serie. 6.2.3

Bestaande kwaliteitsregels en -documenten: bruikbaar, maar in de regel onvoldoende toegespitst op nazorg

Hoofdstuk 5 bevat een overzicht van de bestaande kwaliteitsregels (zoals bijvoorbeeld volgend uit weten regelgeving) en kwaliteitsdocumenten. In



hoofdstuk 5 is tevens voor ieder kwaliteitsrisico aangegeven of en zo ja waarin er hiervoor al iets geregeld is op het vlak van kwaliteitsborging. Uit hoofdstuk 5 van deze rapportage blijkt dat er bij vrijwel elk kwaliteitsrisico een passende bestaande regeling of passend bestaand document te noemen is, maar dat het tevens zo is dat bijna geen van deze regelingen of documenten thans specifiek gaan over of ingaan op nazorg. In de brede werksessie van 17 november is dit beeld ondersteund. Een voorbeeld zijn de normbladen 8001 en 8002 voor respectievelijk provincies en gemeenten. Deze normbladen borgen onder andere de plan-do-check-act cirkel op strategisch (beleid), tactisch (programma) en operationeel (locatie)niveau voor provincies en gemeenten in de rol van initiatiefnemer, maar gaan thans alleen over het bodemsaneringsproces tot en met het bereiken van de saneringsdoelstelling en niet over de nazorgfase die daar achteraan komt. Een ander voorbeeld betreft de BRL’s 6000 en 7000 die gaan over respectievelijk de milieukundige begeleiding en uitvoering van bodemsanering, maar wederom tot en met het saneringsdoel is bereikt en niet specifiek voor de fase daarna. Een laatste voorbeeld betreft het contract dat tussen opdrachtgevers van nazorgwerkzaamheden en de uitvoerders daarvan wordt gesloten. Een bestek conform de RAW-systematiek vormt daarvoor een goede basis, maar deze systematiek gaat niet specifiek in op nazorg. Indien we hoofdstuk 5 met een helikopterview overzien kan worden geconcludeerd, dat binnen de bestaande kaders vrijwel uitsluitend het specifieke locatieniveau prominent aandacht krijgt: in de Wbb is het opstellen en laten goedkeuren van een nazorgplan conform de door het bevoegd gezag Wbb opgestelde objectieve en toetsbare criteria voorgeschreven, waarbij het bevoegd gezag tevens het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van de nazorg kan verlangen. Voor vrijwel alle andere verwachtingen of kwaliteitsaspecten geldt dat er bruikbare kwaliteitsregelingen zijn om bij aan te sluiten, maar dat deze regelingen thans niet of onvoldoende zijn toegespitst op nazorg. Willen deze regelingen bruikbaar zijn voor nazorg, is genoemde nadere toespitsing vereist. 6.3

Aanbevelingen

Op basis van paragraaf 6.2 beveelt het uitvoerend consortium aan om een differentiatie aan te brengen in de kwaliteitsregelingen voor de verschillende doelgroepen en niet uit te gaan van het ontwikkelen van één kwaliteitsregeling nazorg. Door te differentiëren kan gebruik worden gemaakt van de reeds bestaande kwaliteitsregelingen voor de verschillende doelgroepen. Aan deze regelingen ontbreekt thans veelal alleen een expliciete toespitsing op nazorg, omdat zij zijn gericht op het saneringstraject tot en met het bereiken van het saneringsdoel. Voor het overige sluiten zij aan bij de gedachten die in deze basisrapportage zijn verwoord (plan-do-checkact, et cetera); er kan derhalve ‘simpelweg’ een ‘invalshoek nazorg’ aan worden toegevoegd waardoor ze de hele bodemsaneringsketen, inclusief nazorg als laatste schakel, beslaan. Voortbouwen op het bestaande verdient vooral de voorkeur omdat met betrekkelijk beperkte aanvullingen deze kwaliteitsregelingen voor nazorg geschikt zijn te maken en er op onderdelen zelfs parallellen zijn waardoor deze intergratie voor de hand ligt (na-



zorg versus passieve saneringsfase). Voorts verdient deze aanpak de voorkeur uit het oogpunt van efficiëntie en overzichtelijkheid. Bovendien zijn de doelgroepen reeds met de bestaande regelingen vertrouwd. In de brede werksessie van 17 november 2005 zijn deze argumenten voor het aansluiten op bestaande kaders benadrukt. Uitgaande van de drie doelgroepen (initiatiefnemer, uitvoerder, bevoegd gezag), de partijen die tot deze doelgroepen kunnen behoren en de bestaande regelingen die zich na aanvulling lenen voor toepassing op het vlak van nazorg, komt het uitvoerend consortium tot het in tabel 6.1 opgenomen voorstel. Aansluitend volgt een toelichting per doelgroep. Tabel 6.1

Toepassingsmogelijkheid bestaande kwaliteitsregelingen voor nazorg bij de verschillende doelgroepen

Rol

Aan te vullen bestaande rege- Doelgroep ling

Initiatiefnemer (beschikkinghouder)

Normblad 8001/8002 Er is geen bestaande regeling. Voorstel: een regeling ontwikkelen o.b.v. Normblad 8001/8002 (uiteraard zonder de onderdelen m.b.t. de bevoegd gezag taken. Geen regeling (werken o.b.v. beschikking nazorgplan)

Voor Provincies en gemeenten als beschikkinghouder Bedrijven (w.o. ook PPS verbanden en grootsaneerders) verantwoordelijk voor meerdere locaties Gespecialiseerde nazorgorganisaties die integraal afkopen en verantwoordelijk zijn voor meerdere locaties Initiatiefnemers (in de regel bedrijven) verantwoordelijk voor één of enkele locaties

Uitvoerder

BRL 6000/7000

Uitvoerende advies- en ingenieursbureaus Uitvoerende gespecialiseerde nazorgorganisaties en/of aannemers die in opdracht werken, al dan niet risicodragend o.b.v. een lumpsumbedrag per nazorglocatie

Bevoegd gezag Wbb

Normblad 8001/8002

Provincies en gemeenten als beschikkingverlener en handhaver

6.3.1

Provincies en gemeenten

Het uitvoerend consortium stelt voor, om voor wat betreft de provinciale en gemeentelijke overheden de bestaande SIKB normbladen 8001 en 8002 te benutten voor het regelen van de relevante kwaliteitsaspecten nazorg. Dit voor zowel de rol van initiatiefnemer van nazorg als de rol van beschikkingverlener en handhaver. Deze normbladen beslaan thans de provinciale Wbb bevoegd gezag taken, alsmede de gemeentelijke bodemtaken. De normbladen bevatten nu kwaliteitseisen voor: • Provinciaal / gemeentelijk bodembeleid. • Het programmeren van de bodemsaneringsoperatie. • Uitvoering van bodem(sanerings)taken en bevoegd gezag taken.



•

Beheersing, controle en continu verbeteren (conform de plan-do-checkact cirkel).

De invalshoek nazorg kan aan deze vier groepen van kwaliteitseisen worden toegevoegd. Alle kwaliteitsaspecten voor initiatiefnemers en bevoegde overheden Wbb, zoals genoemd in hoofdstuk 4, kunnen daarbij naar verwachting worden geplaatst. 6.3.2

Bedrijven en gespecialiseerde nazorgorganisaties die verantwoordelijk zijn voor meer locaties

Voor bedrijven en gespecialiseerde nazorgorganisaties die verantwoordelijk zijn voor meer locaties bestaat thans geen specifieke kwaliteitsregeling voor nazorg gericht op adequate beheer- en borgingstaken. Naast eventuele eigen en/of algemene kwaliteitssystemen (zoals ISO), is (de beschikking op) het nazorgplan thans het enige document waarin na te leven kwaliteitseisen (voornamelijk technisch-inhoudelijke criteria) zijn opgenomen. Het uitvoerend consortium stelt voor om hierin verandering te brengen door het ontwikkelen van een kwaliteitsregeling op basis van de SIKB Normbladen 8001/8002. In paragraaf 6.2 is gewezen op de verschillende visies ten aanzien van de initiatiefnemers van nazorg (geadresseerden beschikking), te weten: (1) kwaliteitsborging toespitsen op een kwaliteitsregeling voor de plan-docheck-act cirkel op het operationele locatieniveau met het nazorgplan als vertrekpunt versus (2) een kwaliteitsregeling maken op basis van de plando-check-act cirkel op strategisch (beleid), tactisch (programmering) én operationeel niveau (locatie). Met het voornoemde voorstel om voor deze actoren een soort van ‘vertaald normblad 8001/8002’ te maken, kiest het uitvoerend consortium nadrukkelijk voor het ondersteunen van de tweede visie. Hiervoor zijn verschillende redenen. De eerste reden is dat nazorg continue aandacht vereist over zeer lange doorlooptijden om milieuhygiënische en/of volksgezondheidsrisico’s te voorkomen. Dit stelt specifieke eisen aan het primaire proces in termen van beleid, programmering en uitvoering, alsmede aan de juiste faciliterende activiteiten en de juiste organisatie (zie hoofdstuk 3). Het belang van goede nazorg rechtvaardigt volgens het consortium dat deze aspecten worden opgenomen in een kwaliteitsregeling. De tweede reden is dat de extra zwaarte van zo’n regeling niet moet worden overschat; naar verwachting kan worden aangesloten op de ISOsystematiek en gaat het er vooral om algemene kwaliteitsprincipes zoals in ISO opgenomen nader te preciseren en uit te werken voor wat betreft nazorg bij bodemsanering. De derde reden is dat indien er kwaliteitseisen bestaan voor overheden als initiatiefnemer van bodemsanering en nazorg (SIKB 8001/8002, aangevuld met eisen op het vlak van nazorg), je overige initiatiefnemers met in beginsel dezelfde verantwoordelijkheden (nazorgverplichtingen nakomen voor meerdere locaties) conform dezelfde kwaliteitsmaatstaf zou moeten willen behandelen.



De vierde reden is dat als een dergelijk kwaliteitssysteem voor gespecialiseerde nazorgorganisaties beschikbaar is, de beschikkingverlenende en handhavende overheid minder sterk hoeft te leunen op de ‘klassieke’ overheidsinstrumenten: (i) de inhoud en kwaliteit van een beschikking op het nazorgtraject als deze wordt opgepakt door deze organisaties – die al dan niet wordt geheradresseerd van een andere partij naar deze nazorgorganisatie – en (ii) het toezicht en de handhaving. Dit leidt ongetwijfeld tot een efficiëntieslag van het overheidsapparaat, die verder kan worden versterkt indien de overheid derden stimuleert zich bij een gespecialiseerde nazorgorganisatie aan te sluiten. De nazorgproblematiek in een regio wordt dan zoveel mogelijk bij één gespecialiseerde organisatie geconcentreerd. Een vijfde reden is dat een dergelijk kwaliteitssysteem voor gespecialiseerde nazorgorganisaties de overheid de mogelijkheid biedt, om nazorgtrajecten waar de overheid de geadresseerde van de beschikking is te kunnen op- of overdragen zonder risico op kwaliteitsverlies of zonder het risico dat garanties op langjarige borging worden verspeeld. Door de keuze voor de tweede visie – een kwaliteitsregeling maken op basis van de plan-do-check-act cirkel op strategisch (beleid), tactisch (programmering) én operationeel niveau (locatie) – wordt geen rekening gehouden met het onderscheid tussen grote en klein nazorgorganisaties. Het zal voor een kleine nazorgorganisatie echter een relatief grotere opgave zijn aan deze BRL te voldoen dan voor een grote organisatie. Dit legt een druk op kleine nazorgorganisaties die niet kunnen terugvallen op bijvoorbeeld een toezichthouder op nazorglocaties. De keuze voor deze aanpak is gemaakt vanuit de noodzaak om de kwaliteit te borgen en niet te sturen op de wenselijkheid van kleine nazorgorganisaties. 6.3.3

Initiatiefnemers verantwoordelijk voor één of enkele locaties

Voor initiatiefnemers die verantwoordelijk zijn de nazorgverplichtingen na te komen voor slechts één of enkele locaties, is een kwaliteitsregeling langs de hiervoor geschetste lijnen een ‘overkill’. In deze gevallen kan volgens uit uitvoerend consortium worden volstaan met een beschikt nazorgplan waaraan de initiatiefnemer uitvoering geeft (of laat geven) op welke uitvoering door het bevoegd gezag wordt toegezien. Zo nodig treedt het bevoegd gezag corrigerend/handhavend op. Uit het oogpunt van continuïteit kan het bevoegd gezag op basis van de Wbb van de initiatiefnemer financiële zekerheid voor de nazorg verlangen. 6.3.4

Advies- en ingenieursbureaus, gespecialiseerde nazorgorganisaties en/of aannemers die in opdracht werken

Voor advies- en ingenieursbureaus die in opdracht van initiatiefnemers/probleemhebbers uitvoerende werkzaamheden verrichten bestaan thans de SIKB BRL 6000 en 7000 voor respectievelijk ‘milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsanering’ en ‘uitvoering van bodemsanering’. In deze BRL’s heeft de term ‘bodemsanering’ betrekking op het proces tot en met het bereiken van de saneringsdoelstelling. De laatste schakel van de bodemsaneringsketen, nazorg, krijgt thans geen specifieke aandacht.



Het uitvoerend consortium merkt op dat veel onderdelen van de BRL 6000 en 7000 niet alleen van belang zijn in de saneringsfase, maar ook in de nazorgfase. Dit hangt samen met het feit dat sanering en nazorg schakels zijn van dezelfde bodemsaneringsketen. Illustratief is bijvoorbeeld dat in genoemde BRL’s ten aanzien van (in situ) sanering onderscheid wordt gemaakt in een aanleg- en beheerfase (ook wel instandhoudingfase genoemd): de aanlegfase voor het aanleggen van saneringsvoorzieningen en de beheer- of instandhoudingfase voor het instandhouden van deze voorzieningen tot en met het saneringsdoel is bereikt. In principe heeft nazorg zeer veel parallellen met het (voor maximaal 30 jaar) continueren van de beheer- of instandhoudingfase. Dit geldt met name voor de passieve saneringsfase waarbij niet proactief corrigerend wordt opgetreden met als doel een beoogd resultaat te behalen maar enkel de autonome ontwikkeling van een verontreiniging met veelal slechts extensieve monitoring wordt gevolgd en verder net als bij nazorg enkel de locatie op bijvoorbeeld gebruik en ruimtelijke ontwikkelingen wordt beheerd. Hoewel van toepassing, zullen naar de mening van het consortium (onderdelen van) de BRL 6000 en 7000 nader moeten worden uitgewerkt en gespecificeerd voor nazorg. Het consortium verwacht dat dit goed mogelijk is. De voor nazorg aangepaste BRL 6000 en 7000 kan eveneens gelden voor gespecialiseerde nazorgorganisaties en/of aannemers die in opdracht van initiatiefnemers (geadresseerden beschikking) nazorgwerkzaamheden verrichten, al dan niet risicodragend op basis van een lumpsumbedrag per locatie voor een bepaalde afgesproken termijn. Immers, de eindverantwoordelijkheid voor een adequate overall-borging van de locatie ligt – ondanks dat wellicht bepaalde onderdelen risicodragend worden aanbesteed en weggezet – bij een andere partij, zijnde de geadresseerde van de beschikking. In de regel verrichten genoemde nazorgorganisaties de fysieke nazorgwerkzaamheden niet zelf, maar besteden zij deze uit aan advies- en ingenieursbureaus of gespecialiseerde aannemers. In feite coördineren en begeleiden zij de fysieke nazorgwerkzaamheden in opdracht van de initiatiefnemer (beschikkinghouder). De BRL-systematiek sluit dit niet uit: zowel de BRL 6000 als 7000 bevat een paragraaf ‘uitbesteden van werkzaamheden’ (werken met onderaannemers) en de manier waarop en de condities waaronder dit mogelijk is. 6.4

Beslispunten begeleidingscommissie

1. Instemmen met de hoofdstukken 1 tot en met 5 van de onderhavige rapportage, mede op basis van de resultaten van de brede workshop van 17 november 2005 (zie bijlage 1 voor het verslag). 2. Instemmen met de conclusies van het consortium zoals opgenomen in paragraaf 6.2. 3. Instemmen met de in paragraaf 6.3 gedane aanbevelingen voor de voor verschillende doelgroepen/actoren op te stellen kwaliteitsregelingen nazorg.




Bijlage 1

Samenstelling Begeleidingscommissie


Bijlage 1 Samenstelling Begeleidingscommissie

Samenstelling Begeleidingscommissie dhr. G. Arbouw *) mr. drs. R. Beijnen *) ir. N. Borreman ir. D.J. van den Burg **) drs. F.C.A. Cattoir *) ing. E.R. Foppen Dhr. T. Hillebregt ing. J.H. de Jong mw. ing. M. B. G. Ketelaars Ir. J. M. P. Martens dhr. J.J. de Moor Dhr. M. Noordhuis ing. H.A. Ritsema ir. A.B. Roeloffzen drs. A.B.M. Stax dhr. G.N.M. Stokman mr. C.E. van Veggel

Ministerie van VROM Provincie Noord-Brabant Endanco bv Ambiënt Advies B.V. KWA Bedrijfsadviseurs Provincie Zuid-Holland Provincie Gelderland Dienst Landelijk Gebied Rijkswaterstaat DWW Gemeentewerken Rotterdam Provincie Noord-Holland Gemeente Haarlem Bodemzorg DCMR Milieudienst Rijnmond DHV BV Stichting Bodemsanering NS Provincie Gelderland

*)

Agendalid

**)

Voorzitter en SIKB-projectmanager

Tevens begeleidingscommissie van SIKB PRJ-75 “Kwaliteitsborging bij isolerende voorzieningen”


Bijlage 2

Verslag Discussiebijeenkomst


Bijlage 2 Verslag Discussiebijeenkomst

Verslag discussiebijeenkomst d.d. 17 november 2005 SIKB project PRJ-67: "Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsaneringen"

Deelnemers Discussiebijeenkomst Remco de Boer Bodem+ René Boerboom Royal Haskoning Nico Borreman Endanco Peter de Bruijn MMG Advies Eric Foppen Provincie Zuid-Holland Ab-Jan Jacobse Arcadis Carla Louwerens AON Joost Martens Gemeentewerken Rotterdam Theo Mientjes Allianz Global Risk Nederland Maarten Noordhuis Gemeente Haarlem Rob van Otterloo Gemeente Dordrecht Lex Rijfkogel Nazorg Limburg Alisas Schreur Gemeente Den Haag Bram Segijn Bodem+ Gerard Stokman SBNS Kees de Vette Gemeentewerken Rotterdam Arie de Wit Bodemzorg Tanja van Zanden Grontmij

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

Aanwezig vanuit het projectteam David van den Burg SIKB Rob Heijer Grontmij Walter de Koning SIKB Jurgen Lutterman INTRON Jean-Paul de Poorter MMG Advies

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

Resultaten terugkoppeling sessie bevoegd gezag • Beleid op hoofdlijnen ! • Op resultaat toetsen – procesgericht –belangen derden –garanties • Kwaliteit overdracht • Niet alleen registreren maar ook zekerheid dat dit wordt opgepakt, ook door omgeving • Lange termijnrisico bij overheid neerleggen • Gezond verstand – wijsheid – vertrouwen - toezicht • RO bestemming ondergrond nodig • Pas op voor risicomijdend gedrag • Niet SMART maar ‘redelijk SMART’ • Communicatie deels ook zelf als overheid (breed) • Pas op voor papierwinkel • beleid + Burgerlijk Wetboek + uitwerking van voorbeelden


Bijlage 2 (vervolg 1)

Resultaten terugkoppeling sessie uitvoerenden • Verantwoordelijkheden – contract – basis regelen = maatwerk • Financiële zekerheid – borging in verband met continuïteit nazorg op locatieniveau • Organisatie incl. fonds borgen in de tijd • Techniek: kwaliteit is al geborgd is bestaande regelingen • Aandachtspunt: Overgang saneren naar nazorg is niet zo scherp – met name passieve saneringsfase Resultaten terugkoppeling sessie initiatiefnemers • Strategisch en tactisch niveau is belangrijk, maar valt onder de algemene normen van een goede bedrijfsvoering en is te borgen via systemen zoals ISO. Dit hoeft niet in een BRL • Concentreer een evt. BRL op de plan-do-check-act cirkel op het operationeel locatieniveau. Borg derhalve (a) een goed nazorgplan, (b) een adequate check op het door uitvoerenden geleverde werk en een adequate beoordeling van de betekenis van dit werk (bijv. interpretatie meetresultaten) en (c) het zorgvuldig en weloverwogen bijstellen van nazorgplannen, inclusief de mogelijkheid om de actieve nazorg weloverwogen te beëindigen (welke toetsingspunten hanteer je en hoe weeg je die?) • Financieel management is zeer belangrijk, met name voor initiatiefnemers die verantwoordelijk zijn voor meer locaties: de nazorg moet voor alle locaties immers steeds financieel kunnen worden nagekomen en dat is niet vanzelfsprekend getuige onder andere de afnemende budgetten voor nazorg bij overheden. Het ware goed indien ‘grote’ initiatiefnemers en bijvoorbeeld nazorgorganisaties afspraken zouden maken over het beheer van nazorgmiddelen en -fondsen (bijv. over het beleggingsbeleid). Wellicht valt te leren van afspraken/regels voor decentrale overheden in deze. • De juiste kennis, kunde, vaardigheden, competenties, systemen en instrumenten zijn voor initiatiefnemers belangrijk en kunnen een plek krijgen in een kwaliteitsregeling, gekoppeld aan de operationele kwaliteitscirkel. Qua kennis en kunde zijn geohydrologische en bodemchemische kennis in ieder geval belangrijk (meer dan civieltechnische kennis). Het project VOORT zou voor de juiste kennis en kunde kunnen worden voortgezet voor nazorg. Qua systemen moet je bijvoorbeeld regelen dat dossiers over een zeer lange periode bewaard blijven, terwijl gebruikelijk is dat dossiers na verloop van tijd (bijvoorbeeld tien jaar) worden vernietigd. Samenvatting plenaire discussie • Financieel beheer wezenlijk voor nazorgorganisatie • Kwaliteitseisen aan beheertaken stellen vanwege langjarige borging • Verzekeringen bieden beperkte oplossingen (bodemrisico is max 2 a 3 jaar onder te brengen), bovendien zijn afkoopbedragen veelal te klein • Of financiering borgen óf organisatie borgen? • Objecten borgen is niet reëel • Niet alleen BRL voor nazorg, nazorg is breder


Bijlage 2 (vervolg 2)

•

Zoek kwaliteitsborging vooral in operationele vlak

Conclusie van de discussiebijeenkomst • Kwaliteitsborging richten op technisch inhoudelijk / organisatie / financiën • Aansluiting zoeken bij bestaande kaders • Beleid en organisatie is signaal naar overheid maar geen input voor kwaliteitsproduct Afspraken / planning • Basisrapportage aanpassen naar aanleiding van inhoudelijke input van deze bijeenkomst • Aangepaste basisrapportage inclusief samenstelling BC versturen naar deelnemers van deze bijeenkomst • Uitvoerend consortium geeft aan BC advies voor kwaliteitsproduct (en neemt resultaat van deze bijeenkomst mee in overweging) • BC-bijeenkomst • CCvD maakt keuze


Kwaliteitsaspecten nazorg bodemsanering Basisrapportage

Recommend Documents