EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 27.02.2002 C (2002)607fin
Betreft:
Steunmaatregel van de staat N 520/2001 – Nederland Convenant bodemsanering
Excellentie,
Bij brief van 23 juli 2001, door de Commissie geregistreerd op 1 augustus 2001, hebben de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag een milieumaatregel genaamd Convenant bodemsanering bij de Commissie aangemeld. Bij brief van 2 oktober 2001 heeft de Commissie verscheidene vragen over de aanmelding gesteld. De Nederlandse autoriteiten hebben op deze vragen geantwoord bij brieven van 28 november 2001, door de Commissie geregistreerd op 3 december 2001, en 30 januari 2002, door de Commissie geregistreerd op 4 februari 2002.
1.
BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
De aangemelde maatregel heeft als doel de sanering van vervuilde in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen te subsidiëren in gevallen waarin geen particuliere partij voor de kosten van de sanering aansprakelijk is. Naar schatting zijn er in Nederland 208.000 potentieel verontreinigde bedrijfsterreinen, waarvan er naar schatting ongeveer 15.000 daadwerkelijk ernstig vervuild zijn. De totale saneringskosten worden geraamd op 4,5 miljard €. De aangemelde maatregel is een convenant tussen de nationale autoriteiten, Gedeputeerde Staten van de provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNO/NCW en de Koninklijke Vereniging MKBNederland. In dit convenant zijn de deelnemende partijen een regeling overeengekomen voor
Zijne Excellentie de Heer J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL – 2500 – EB's GRAVENHAGE
Europese Commissie, B-1049 Brussel - België - Kantooradres: Telefoon: centrale 299.11.11. Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel.
medefinanciering van de sanering van verontreinigde bedrijfsterreinen, uitsluitend in gevallen waarin geen particuliere partij voor de kosten van de sanering aansprakelijk is. Met betrekking tot de aansprakelijkheid heeft de Hoge Raad in verschillende gevallen geoordeeld dat ondernemingen niet aansprakelijk konden worden gesteld voor de kosten van sanering van verontreinigde bedrijfsterreinen indien de verontreiniging vóór 1.1.1975 was ontstaan, zelfs wanneer de ondernemingen het terrein zelf hadden verontreinigd. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat ondernemingen die de verontreiniging van bedrijfsterreinen hebben veroorzaakt, de economische gevolgen en de gevolgen voor het milieu van die verontreiniging vóór 1.1.1975 niet konden voorzien. Wat betreft de definitie van verontreiniging die vóór 1.1.1975 is ontstaan, onderscheiden de Nederlandse autoriteiten twee soorten vervuiling: evidente en niet-evidente gevallen. In evidente gevallen is duidelijk wanneer het bedrijfsterrein is verontreinigd: vóór of na 1.1.1975. In zogenaamde niet-evidente gevallen hebben de Nederlandse autoriteiten criteria opgesteld waarmee kan worden nagegaan welk deel van de verontreiniging precies vóór 1.1.1975 is veroorzaakt en welk deel na deze datum. Daartoe is op 11 juni 2001 een protocol in werking getreden dat een berekeningsmethode omvat waarmee het percentage verontreiniging kan worden vastgesteld dat van voor 1.1.1975 dateert. In het protocol is bepaald dat een onderneming niet aansprakelijk is indien ten minste 80% van de verontreiniging van voor 1.1.1975 dateert. Het protocol vormt dus momenteel het toepasselijke Nederlandse recht wat betreft de aansprakelijkheid voor verontreiniging van bedrijfsterreinen. De maatregel beoogt alleen de kosten te vergoeden voor de sanering van ernstig vervuilde in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen waarvan de gehele verontreiniging of ten minste 80% van de verontreiniging van voor 1.1.1975 dateert. De maatregel vergoedt dus de saneringskosten voor verontreinigde terreinen waarvoor niemand aansprakelijk is. De Nederlandse autoriteiten hebben de mogelijke begunstigden van de maatregel in drie categorieën ingedeeld, om een onderscheid te kunnen maken tussen verschillende steunintensiteiten. De drie categorieën zijn: A. De huidige eigenaar of erfpachter van het bedrijfsterrein heeft zelf 80% of meer van de verontreiniging veroorzaakt vóór 1.1.1975; B. De huidige eigenaar of erfpachter van het bedrijfsterrein heeft directe of indirecte betrokkenheid gehad bij de veroorzaking dan wel een duurzame rechtsbetrekking gehad met de veroorzaker of veroorzakers; C. De huidige eigenaar of erfpachter van het bedrijfsterrein is niet zelf veroorzaker en heeft geen relatie met de veroorzaking. De Nederlandse autoriteiten hebben de ondernemingen van deze derde categorie in diverse subcategorieën onderverdeeld aan de hand van de vraag of zij van de verontreiniging op de hoogte waren, de datum van verkrijging van het terrein, overeenkomsten met voormalige eigenaars over de saneringskosten en ten slotte de grootte van de betrokken ondernemingen, met name gelet op de definitie van MKB. In de aangemelde maatregel worden de subsidiabele kosten gedefinieerd als de brutokosten van het saneringsproject minus de overlappende kosten. Dit zijn kosten die om andere redenen worden gemaakt, maar die de saneringskosten wel verminderen, zoals de voorbereiding van het terrein of infrastructuurkosten. De diverse steunpercentages van de maatregel worden als volgt vastgesteld:
2
• De eigenaar of erfpachter die direct of indirect betrokken was bij de veroorzaking van de verontreiniging of een duurzame rechtsbetrekking heeft met de veroorzaker of veroorzakers (categorie A en B), komt in aanmerking voor een subsidie van 35% van de subsidiabele kosten indien de sanering binnen 10 jaar na de inwerkingtreding van de maatregel begint. Indien de sanering daarna begint, maar niet later dan 31.12.2023, bedraagt de subsidie 15% van de subsidiabele kosten. Indien de huidige eigenaar of erfpachter niet zelf veroorzaker is en geen relatie heeft met de veroorzaking, is het van belang wanneer hij zijn recht op het terrein heeft verworven en of hij van de verontreiniging op de hoogte was of redelijkerwijs kon zijn. • Indien het recht vóór 1.1.1975 is verkregen, wordt verondersteld dat de koper niet van de verontreiniging op de hoogte behoefde te zijn. Indien de sanering binnen 10 jaar na de inwerkingtreding van de regeling begint, bedraagt de subsidie 60% van de subsidiabele kosten. Indien de sanering daarna begint, maar niet later dan 31.12.2023, bedraagt de subsidie 50%. • Indien het recht tussen 1.1.1975 en 31.12.1986 is verkregen en de sanering binnen 10 jaar na de inwerkingtreding van de regeling begint, bedraagt de subsidie 35% van de in aanmerking komende kosten. Daarna is dat 15%, mits de sanering niet later dan 31.12.2023 begint. Indien het recht echter tussen 1.1.1975 en 31.12.1982 is verkregen, kan een subsidie worden verkregen die gelijk is aan de subsidie bij verkrijging vóór 1.1.1975 (d.w.z. 50% of 60%), tenzij de verwervingsdocumenten (koopovereenkomst, overdrachtsakte, enz.) aangeven dat de koper ten tijde van de koop van de verontreiniging op de hoogte was of redelijkerwijs kon zijn. Indien de sanering binnen 10 jaar na de inwerkingtreding van de regeling begint, bedraagt de subsidie 60% van de subsidiabele kosten. Daarna is dat 50%, mits de sanering niet later dan 31.12.2023 begint. • Indien het recht tussen 1.1.1987 en 31.1.1994 is verkregen en de sanering binnen 10 jaar na de inwerkingtreding van de regeling begint, bedraagt de subsidie 20% van de in aanmerking komende kosten. Daarna is dat 10%, mits de sanering niet later dan 31.12.2023 begint. Indien het recht echter na 1.1.1983 is verkregen en de verwervingsdocumenten (koopovereenkomst, overdrachtsakte, enz.) concreet een bedrag noemen dat in verband met de aanwezige verontreiniging in mindering is gebracht op de koopprijs, dan wordt ditzelfde bedrag in mindering gebracht op de subsidiabele kosten. • Indien het recht na 1.1.1995 is verkregen, wordt in het kader van deze regeling geen subsidie betaald. • Voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) geldt een extra subsidie van 10 of 5 procentpunt. MKB-bedrijven worden gedefinieerd overeenkomstig de definitie in Aanbeveling van de Commissie nr. 96/280/EG1 . De Nederlandse autoriteiten zullen aan de ondernemingen dus 15% tot 70% van de subsidiabele kosten vergoeden. Zij ramen de gemiddelde bijdrage aan de saneringsprojecten op 25%. Cumulatie van staatssteun voor de sanering wordt in de aangemelde maatregel uitdrukkelijk verboden.
1
PB L 107 van 3.4.1996, blz. 4. 3
Voor de maatregel is in totaal 1,13 miljard € uitgetrokken. De Nederlandse autoriteiten schatten dat ongeveer 15.000 ondernemingen subsidie zullen aanvragen. De duur van de maatregel is viereneenhalf jaar, tot 31 december 2005. Ondernemingen kunnen tot 31 december 2005 in het kader van deze regeling subsidie aanvragen, terwijl de eigenlijke saneringsprojecten veel later kunnen beginnen. Het doel van de maatregel is de laatste projecten voor 1 januari 2023 af te ronden (of de resterende kosten te financieren).
2.
STANDPUNT VAN NEDERLAND
De Nederlandse autoriteiten zijn van oordeel dat de betrokken maatregel in overeenstemming is met de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu2 , (hierna: "het milieusteunkader").
3.
BEOORDELING
De financiële steun aan de begunstigde ondernemingen zal hun positie versterken, hetgeen de marktvoorwaarden voor hun concurrenten kan veranderen. Deze versterking van de posities van de betrokken ondernemingen ten opzichte van andere ondernemingen die met hen concurreren in het handelsverkeer tussen de lidstaten, moet geacht worden een ongunstige invloed te hebben op dit handelsverkeer. Alleen bepaalde ondernemingen die geselecteerd worden door de bevoegde autoriteiten, komen in aanmerking voor de regeling die bekostigd wordt uit overheidsmiddelen. Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst zijn derhalve van toepassing. De Nederlandse autoriteiten zijn hun verplichting krachtens artikel 88, lid 3, van het EGVerdrag nagekomen door de regeling aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen. De Commissie heeft de aangemelde maatregel getoetst aan de voorwaarden uit het milieusteunkader. Met betrekking tot de sanering van vervuilde industrieterreinen bepaalt punt 38, tweede alinea, van het milieusteunkader dat, wanneer vaststaat wie de vervuiler is, deze, overeenkomstig het aansprakelijkheidsbeginsel en bij ontstentenis van staatssteun, de sanering dient te financieren. Het begrip "de vervuiler" wordt omschreven in het in elke lidstaat toepasselijke recht, onverminderd de vaststelling van communautaire voorschriften ter zake. Volgens de derde alinea van punt 38 van het milieusteunkader kan de persoon die belast is met de sanering van het terrein, voor deze werkzaamheden steun krijgen, wanneer de vervuiler niet bekend is of niet aansprakelijk kan worden gesteld. Wat betreft aansprakelijkheid op milieugebied zijn nog geen communautaire voorschriften goedgekeurd. De Commissie moet in dit geval dus op het nationale recht afgaan. Zoals hierboven reeds is vermeld, is het protocol van 11 juni 2001 het huidige toepasselijke recht wat
2
PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3. 4
betreft de aansprakelijkheid voor de vervuiling van industrieterreinen. Het protocol wordt derhalve als het in de lidstaat toepasselijke recht in de zin van punt 38, tweede alinea, van het milieusteunkader beschouwd. Aan de hand van de in het protocol vastgelegde regels zullen de Nederlandse autoriteiten beslissen of de vervuiler al dan niet bekend is en al dan niet aansprakelijk kan worden gesteld. De definitie van de in aanmerking komende kosten is in overeenstemming met voetnoot 35 van punt 38, eerste alinea, van het milieusteunkader, die als volgt luidt: voor de sanering van vervuilde locaties worden alle uitgaven die door de onderneming worden gedaan om het terrein te saneren, beschouwd als in aanmerking komende investeringen ongeacht of zij boekhoudkundig als een vast actief kunnen worden geboekt. Volgens de vierde alinea van punt 38 van het milieusteunkader kan de steun voor het saneren van vervuilde locaties tot 100% van de in aanmerking komende kosten bedragen, vermeerderd met 15% van de kosten van de werkzaamheden. De voor steun in aanmerking komende kosten zijn gelijk aan de kosten van de werkzaamheden, verminderd met de waardestijging van het terrein. Het totale bedrag van de steun kan in geen geval hoger zijn dan de daadwerkelijke uitgaven van de onderneming. De steunintensiteit van de maatregel is 15% tot 70% van de in aanmerking komende kosten. Deze percentages worden vastgesteld zonder rekening te houden met de waardestijging van het terrein. De Nederlandse autoriteiten hebben aangegeven dat het om verschillende redenen zeer moeilijk is de mogelijke waardestijging van het terrein te taxeren. De waardestijging van het terrein moet worden getaxeerd door een onafhankelijke taxateur, rekening houdend met het begin van de sanering en het moment waarop de sanering wordt voltooid. Gewoonlijk duurt het saneringsproces verscheidene jaren. Tijdens die periode kan een groot aantal externe factoren (algemene economische situatie, verandering in het aanbod van industriële terreinen, milieubeleid, enz.) ervoor zorgen dat de taxatie een tamelijk vertekend beeld geeft. Dergelijke taxaties zouden dus tot vele rechtsgeschillen kunnen leiden. Het uitvoeren van nauwkeurige taxaties inclusief een grondige analyse van de externe factoren voor ongeveer 15.000 terreinen is een zeer kostbare operatie, die ook administratieve lasten voor de betrokken ondernemingen meebrengt. De Nederlandse autoriteiten hebben met waardestijging van terreinen als gevolg van sanering reeds veel ervaring dankzij de tenuitvoerlegging van een bestaande regeling voor de sanering van vervuilde terreinen genaamd "Kostenverhaal wegens ongerechtvaardigde verrijking". In het kader van deze regeling vonden kostbare taxaties plaats inzake de waardestijging van de betrokken terreinen. De resultaten van deze taxaties zijn vermeld in de volgende tabel: Naam van het project
Provincie
Kosten sanering (K)
Waardestijging terrein (W)
1 Opslag autowrakken
Flevoland
4.900.000
198.000
4%
3.430.000
5.437.000
2 Opslagplaats voor hout
Friesland
1.300.000
93.000
7,2%
910.000
1.402.000
3 Autodealer en garage
NoordHolland
750.000
175.000
23,3%
525.000
687.500
5
In %
70% van K
(K-W) + 15% K
4 Autodealer en garage
Utrecht
673.000
190.000
28,2%
471.100
583950
5 Autohandel
Utrecht
1.070.000
300.000
28%
749.000
930.500
Uit de diverse gevallen blijkt dat de waardestijging van het terrein 4% tot 28% van de in aanmerking komende kosten bedraagt. De Nederlandse autoriteiten hebben aangegeven dat deze gevallen de relatieve minimale en maximale waardestijging van het terrein vertegenwoordigen. Zij verwachten derhalve dat de waardestijging van het terrein altijd lager zal zijn dan 28% van de saneringskosten. De Nederlandse autoriteiten hebben een algemene verrekening van de mogelijke voordelen van een waardestijging van het terrein in de steunintensiteit voorgesteld, teneinde ingewikkelde en dure taxaties te vermijden en de administratieve lasten voor de betrokken ondernemingen te beperken. De Nederlandse autoriteiten hebben er dus voor gekozen de waardestijging van het terrein niet van geval tot geval te berekenen, zoals op grond van punt 38, vierde alinea, van het milieusteunkader vereist is. In plaats daarvan hanteren zij een gemiddelde waarde door de maximale steunintensiteit te verlagen tot 15% à 70% van de in aanmerking komende kosten. De gemiddelde steunintensiteit wordt geraamd op 25%. Punt 38, vierde alinea van het milieusteunkader staat steun percentages toe tot 100% van de in aanmerking komende kosten, vermeerder met 15% van de kosten van de werkzaamheden. De voor steun in aanmerking komende kosten zijn gelijk aan de kosten van de werkzaamheden, verminderd met de waardestijging van het terrein. In het geval dat er geen enkele waardestijging van het terrein is, zal de marge tussen het maximale steunpercentage uit het milieusteunkader (115%) en het maximum steunpercentage van de voorliggende regeling (70%) 45% van de kosten van de werkzaamheden bedragen. Indien voor elk van de vijf bovengenoemde gevallen het maximale steunbedrag dat in het kader van deze regeling kan worden toegekend (70% van K), wordt vergeleken met het maximale bedrag van de steun rekening houdend met de waardestijging van het terrein ({K-W}+15%K), dan blijkt het laatste altijd hoger dan het eerste (zie de laatste twee kolommen van de tabel). De Commissie is derhalve van oordeel dat voldoende rekening is gehouden met de waardestijging van het terrein. Ten slotte zal het totale bedrag van de steun in geen geval hoger zijn dan de daadwerkelijke uitgaven van de onderneming, aangezien de subsidie pas zal worden betaald nadat het gehele saneringsproject of delen daarvan zijn voltooid, op basis van de daadwerkelijke kosten. Cumulatie met enige andere staatssteun voor de saneringsprojecten is verboden.
4.
CONCLUSIE
De Commissie heeft besloten om geen bezwaar tegen de betrokken maatregel te maken, omdat de steunmaatregel verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en artikel
6
61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, aangezien hij voldoet aan de voorwaarden van de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu3 . De Commissie neemt er nota van dat de Nederlandse autoriteiten haar jaarlijks een verslag over de tenuitvoerlegging van de steunmaatregel zullen voorleggen. Eventuele veranderingen in de voorwaarden waarop de steun wordt verleend, moeten vooraf worden medegedeeld. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat u ermee instemt dat dit schrijven in zijn geheel wordt gepubliceerd. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of per fax te worden gericht aan: Europese Commissie DG Concurrentie, Griffie Overheidssteun B - 1049 Brussel Fax: +32-2-296.1242 Met bijzondere hoogachting Voor de Commissie
Mario MONTI Lid van de Commissie
3
PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3. 7
