KWALITEIT BINNEN DE OVERHEID

KWALITEIT BINNEN DE OVERHEID

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste ontwikkelingen die de kwaliteit binnen de overheid raken. Kwaliteit is geen nieuw thema binnen de overheid; met veel recht zou gezegd kunnen worden dat het binnen de overheid is uitgevonden. Elk wettelijk systeem is in de kern bedoeld om de kwaliteit van het deel van een samenleving te verbeteren. Toch blijken wetten en regels niet langer meer de enige of meest aangewezen weg om de kwaliteit van de samenleving mee te verbeteren. Deze tekst beschrijft de wijze waarop moderne vormen van kwaliteitszorg de overheid raken. Dit is geen ontwikkeling zonder problemen. Het moderne kwaliteitsdenken gaat uit van een vrijheid en een eigen verantwoordelijkheid die binnen de overheid ten goede of ten kwade aan beperkingen onderhevig is. Het denken over kwaliteit binnen de overheid kan daarom niet los worden gezien van vraagstukken van sturing en verantwoording. Deze tekst wil daarom, naast het geven van inzicht in de ontwikkelingen, vooral de lezer begrip bij brengen over de effecten van de introductie van kwaliteit binnen de overheid.

1

Inleiding

1.1

Fahrenheit’s waterval

Hoewel in Nederland iedereen als het om de temperatuur gaat inmiddels denkt in termen van Celsius, zullen de meeste mensen in de Angelsaksische wereld nog altijd denken aan mijnheer Fahrenheit als ze zich afvragen hoe koud of hoe warm het zal zijn. Deze mijnheer Fahrenheit bleek heel goed te zijn in het precies vaststellen van de theoretische formule voor het moment waarop energie, in de vorm van hitte of snelheid, zich vertaald in veranderingen van temperatuur. Gedurende zijn leven verrichtte hij het ene na het andere experiment totdat hij zijn formule helemaal had geperfectioneerd. Met hele primitieve middelen slaagde deze amateur erin zich tot een echte wetenschapper te ontwikkelen, steeds zoekend naar een betere formule, met een heilig geloof in de kracht van het logisch denken. Alleen; hij wist nooit wanneer hij moest stoppen. Ooit slaagde hij er in om zijn experimenten lang genoeg te staken om getrouwd te raken, maar lang hield hij dat niet vol. Tijdens zijn huwelijksreis ging het al mis. Bij een wandeling stuitte het paar op een waterval en in plaats van het uitzicht te bewonderen, stortte hij zich in het water en begon de temperatuur te meten, eerst boven en toen onder aan de waterval. Hij was er daarbij van overtuigd dat door de snelheid van het water beneden aan de waterval hoger zou zijn dan aan de top. Dit bleek echter onjuist; onder aan de waterval was de temperatuur veel lager. Hij slaagde er niet in de effecten van turbulentie en condensatie te begrijpen. Hij verpestte zijn huwelijksreis door vast te houden aan een manier van semi-wetenschappelijk redeneren die veel te weinig flexibel bleek voor de realiteiten van het leven.

1.2

Huwelijksreis

Veel kwaliteitsdeskundigen uit het bedrijfsleven zijn bezig aan een huwelijksreis met hun opdrachtgevers uit de overheid. Vanuit de rationaliteit van het verbeterstreven, al dan niet gegoten in de vorm van de Deming-cirkel, worden concepten neergezet – Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 1 van 51

wordt zelfs het woord ‘totale kwaliteit’ in de mond genomen – in de verwachting dat het de overheid veel warmer zal maken. Steeds dreigt dan het risico dat wordt voorbijgegaan aan de specifieke turbulentie van de overheidsorganisatie, met haar politieke prikkels, ambtelijke mores en maatschappelijke pressiegroepen. Natuurlijk zijn concepten uit het bedrijfsleven vertaalbaar naar de overheid en andersom, dat is het probleem niet. De grote vraag is of bij de vertaling en toepassing van kwaliteitsconcepten rekening wordt gehouden met de specifieke vraagstukken en de specifieke cultuur van de overheidsorganisaties. Als we dat niet doen, is de consequentie dat we veel tijd verspillen aan het meten van de verkeerde dingen in de verkeerde verwachting dat het tot verbetering zal leiden. Bedrijfsleven en overheid hebben zeer veel gemeen en uiteindelijk is er niets dat niet op de een of andere wijze te ‘vertalen’ valt van de ene sector naar de andere, maar in de tussentijd kan er heel veel gebeuren dat tot volstrekt andere uitkomsten leidt dan verwacht. Met deze waarschuwing start dit hoofdstuk over kwaliteitszorg binnen de overheid. Met dat in het achterhoofd zullen de volgende onderwerpen aan bod komen: 1. om bij het begin te beginnen starten we bij een aantal onvermijdelijke omschrijvingen. Het woord ‘kwaliteit’ is niet neutraal, zeker niet binnen de overheid, of, beter gezegd, binnen organisaties met een publieke taak; 2. een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen binnen de overheid ten aanzien van kwaliteitszorg in de brede zin van het woord. In termen van instrumenten zal het daarbij vooral gaan om de ontwikkeling en toepassing van de ISO 9000 normen, kwaliteitshandvesten, de één loket-gedachte en het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK-model); 3. een meer abstracte verhandeling over sturingsvraagstukken binnen de overheid en de rol die kwaliteitsinstrumenten daarbij kunnen spelen, ook in relatie tot andere instrumenten zoals die binnen de overheid reeds bestaan. 4. Een afweging van de slaag- en faalkansen bij de toepassing van moderne vormen van kwaliteitszorg binnen organisaties met een publieke taak. Vooraf nog een enkel woord over deze tekst. Eerst over de stijl. De auteur van dit hoofdstuk is in 1991 in aanraking gekomen met het thema van kwaliteit in de overheid. Aanvankelijk vanuit een diepe vrees dat het een saai en voorspelbaar thema zou zijn. Die vrees was ten onrechte. Moeilijke en soms zeer abstracte thema’s kunnen soms niet uit de weg worden gegaan. Het geven van zorgvuldige definities en omschrijvingen van de termen die worden gehanteerd evenmin, zoals u uit de volgende paragrafen kunt aflezen. Toch gaat het in de beleving van de auteur om een thema dat uiteindelijk zeer concrete gevolgen heeft voor degenen die worden geraakt door de overheid – en wie is dat niet? – en door degenen die er in of ervoor werken. Zoals u aan het verhaal in het begin van het hoofdstuk hopelijk heeft kunnen merken hoeft een verhandeling over kwaliteit binnen de overheid niet saai te zijn, maar raakt het de kern van wezenlijke vraagstukken over hoe we onze samenleving willen inrichten, met alle spanningen die daaromheen zitten. Daar kan het bedrijfsleven nog veel van leren. Vanuit die fascinatie is dit hoofdstuk geschreven. Hopelijk vergeeft u het de auteur dat deze hier en daar als het ware door de tekst heen kruipt las het gaat om te laten zien waar zijn eigen fascinatie vandaan komt. Verder nog dit. Deze tekst beoogt een beschrijving en fundamentele bezinning te geven op vragen rondom de toepassing van moderne kwaliteitszorg binnen organisaties met een publieke taak. De wijze waarop dat is gedaan beoogt vele momenten van (h)erkenning te geven voor de lezer. Daarmee wil de tekst relevant zijn voor beleid en praktijk. Er bestaan gelukkig reeds de nodige teksten die de ‘wat en hoe’ van kwaliteitszorg binnen de overheid kundig weergeven, de hier geciteerde literatuur bevat daar vele voorbeelden van. Het ontbreekt in de ogen van de auteur nog te vaak aan de vraag naar het ‘waarom’. Daarin tracht deze tekst te voorzien, ook als Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 2 van 51

dat soms lijkt af te wijken van de Nederlandse norm dat een tekst altijd direct praktisch toepasbaar dient te zijn.

2 Kwaliteit binnen organisaties met een publieke taak: omschrijvingen en definities 2.1

Van kwaliteit tot kwaliteitszorgsysteem

Kwaliteit zelf is een onbenoembaar begrip, in de zin dat het gebruik van het woord volledig context afhankelijk is; het is een open deur waar iedereen vrij doorheen kan gaan. Hier wordt gezegd dat een activiteit, product of dienst de toevoeging ‘kwaliteit’ krijgt als uitkomst van een proces waarbij kwaliteitsdefinities worden verbonden aan deze activiteiten, producten of diensten. Binnen de overheid is er sprake van een eindeloos aantal notities, wetten, rapporten en concrete activiteiten waaraan allemaal het woord kwaliteit wordt verbonden. Op welke wijze dat gebeurt en welke inhoud er aan wordt verbonden – welke kwaliteitsdefinitie men hanteert – kan elke keer verschillend zijn. Veelal blijven deze kwaliteitsdefinities trouwens impliciet. De lezer of beschouwer ervan mag zelf bedenken wat die kwaliteit wordt geacht te zijn. Kwaliteitszorg is het expliciet maken van kwaliteitsdefinities en deze kwaliteitsdefinities op een zodanige manier met elkaar verbinden dat er consensus over ontstaat. Binnen de overheid lijken de Staten-Generaal het gremium waarin die consensus tot stand komt, maar in feite is men op alle niveaus van de overheid voortdurend op zoek naar deze consensus of zou dat moeten zijn. Als ergens een verdachte wegens een vorm fout vrij komt dan weten de kranten het negatieve kwaliteitsoordeel snel te formuleren. Wordt vervolgens dieper op de processen ingegaan van het parket waarin de fout is gemaakt dan kan het best zijn dat achter de fout een gebrek aan consensus schuil gaat over wat prioriteit moest hebben en wat niet. Een kwaliteitszorgsysteem is tenslotte het op dusdanige wijze organiseren van de kwaliteitszorg dat deze in het verlengde komt te liggen van de doelstelling van een organisatie of systeem. Het werken in organisaties is niet vrijblijvend. Iedereen heeft recht op zijn of haar eigen kwaliteitsdefinities, maar het uiteindelijk mogen die definities niet strijdig zijn met eerder geformuleerde uitgangspunten. Binnen de overheid geldt dit natuurlijk helemaal. Je zou kunnen veronderstellen dat de wettelijke basis van elke overheidsinstelling zorgt voor veel eenduidigheid op dit punt, maar dat is allerminst het geval. Zelfs binnen een relatief overzichtelijke sector als het gevangeniswezen is er bijvoorbeeld nog een stevige discussie over wat nu eigenlijk het doel van gevangenneming is. Zorgen dat gedetineerden veilig achter slot en grendel zitten, jazeker, maar er is ook nog een doelstelling als een goede voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij en wat moet dat betekenen voor de bewaring? Kortom; elk kwaliteitszorgsysteem binnen de overheid is onderhevig aan voortdurende discussie. 2.2 De term kwaliteit binnen de overheid De term ‘kwaliteit’ werd en wordt zeer breed gehanteerd binnen de overheid. Hier gebruiken we het woord eerst en vooral binnen de context van de organisatieontwikkeling van de overheid. Dat is niet vanzelfsprekend. Vraag een politicus of

Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 3 van 51

bestuurder naar de term kwaliteit en hij of zij zal waarschijnlijk beginnen over de kwaliteit van de rechtsstaat en alles wat daarmee verband houdt. De kans is ook groot dat de term kwaliteit wordt verbonden met wetgevingskwaliteit of de kwaliteit van de informatievoorziening. Binnen defensie denkt men niet helemaal ten onrechte de kwaliteitszorg te hebben uitgevonden met normenstelsel als AQAP. Buiten deze circuits krijgt de term kwaliteit echter vooral associaties die vergelijkbaar zijn met het bedrijfsleven en dan sterk verbonden met management en beheersingstechnieken. Bij de gebruikelijke tweedeling tussen rechtmatigheid en doelmatigheid wordt de term stevig onder het doelmatigheidsbegrip geschaard. Oorzaak daarvan is waarschijnlijk het beeld dat de de ISO normen zoals men die (meent) te kennen. Dat is jammer, want het kwaliteitsbegrip is zich nadrukkelijk aan het uitstrekken tot meer dan alleen doelmatigheidsvraagstukken. Moderne kwaliteitsbenaderingen stellen het beleid en haar effecten centraal en daarmee wordt het beheersbegrip opgeblazen. Natuurlijk blijft er een belangrijke plaats bestaan voor kwaliteitsbenaderingen gericht op de beheersing van concrete producten en diensten, maar in dit hoofdstuk wordt het kwaliteitsbegrip nadrukkelijk in een bredere context geplaatst. Het wordt verbonden met het soort sturings- en verantwoordingsvraagstukken waaruit kan blijken of de overheid in staat is en blijft om te voldoen aan de vele eisen die aan haar worden gesteld door individuele burgers en bedrijven en door de samenleving in haar geheel. 2.3 Overheid als de uitvoering van een publieke taak Eigenlijk is het verkeerd om in de titel te spreken over kwaliteit binnen ‘de overheid’. We beperken ons dan namelijk nodeloos. Grote sectoren als de gezondheidszorg en het onderwijs zouden wij er formeel dan buiten laten vallen omdat de instituten en organisaties in deze sectoren een privaatrechtelijke basis hebben. De overheid zelf zien wij daarbij als alle organisaties met een (dominante) publieke taak. Een publieke taak is een taak die bij wet is opgedragen en waar (op het moment) geen werkend privaat alternatief voor is. Met andere woorden: instellingen in bijvoorbeeld de sfeer van gezondheidszorg en onderwijs rekenen wij hier ook toe. Het gegeven van een publieke taak betekent dat we naar organisaties kunnen kijken die soms ver buiten het traditionele beeld van de overheid staan. Te denken valt bijvoorbeeld aan een particuliere beveiligingsorganisatie die helpt bij de ordehandhaving van een stadion, wat tot nu toe als een publieke taak wordt gezien. Als we het over een publieke taak hebben, dan kan dat daarnaast betrekking hebben op een groot aantal verschillende activiteiten of producten. Waarom deze omschrijving van de overheid? Het onderscheidend kenmerk is de manier waarop ten aanzien van een publieke taak het klantbegrip wordt gehanteerd. Een economische definitie van een klant is ‘degene bij wie het bepalen, betalen en genieten van een product of dienst in één hand ligt’. Bij overheidstaken valt steeds weer te zien hoe de klantendefinitie uiteenvalt in verschillende partijen die ‘bepalen’, ‘betalen’ of ‘genieten’. De Informatie Beheer Groep, hoewel formeel een zelfstandig bestuursorgaan, is in die zin dus een onderdeel van de overheid, want een student mag wellicht wel ‘genieten’ van zijn of haar studietoelage, maar hij of zij heeft geen zeggenschap over de hoogte van de toelage, ‘bepaalt’ dus niets, en het is uiteindelijk de belastingbetaler die de toelage betaalt, via tussenkomst van de minister van financiën. De omschrijving van de overheid is daarmee nauw verbonden met de klantendefinitie, een klantendefinitie gericht op de publieke taak zoals die wordt uitgevoerd. De formele juridisch status is dus niet het leidend principe. Dat is helaas consistent met het gegeven dat men ook binnen de overheid niet over een goede wettelijke formule beschikt om te bepalen wat nog tot de overheid behoort en wat niet. Al minstens drie keer is een ontwerp voor de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen juist op dit punt gesneuveld. De verscheidenheid is te groot om binnen een enkele formule te worden Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 4 van 51

gevangen. Hier kiezen we dus voor een definitie waarin het meervoudig klantenbegrip het onderscheidend kenmerk is. Het is dit meervoudig klantbegrip dat kenmerkend is voor de overheid en de sector haar geheel eigen dynamiek geeft, juist en vooral als het om kwaliteitszorg gaat.


Pagina 5 van 51

4.

Ontwikkelingen in kwaliteit binnen de overheid

3.1 Back to basics Kwaliteitszorg is een uitvinding van de overheid. Net zoals ‘strategie’ in oorsprong geen zaak is van Raden van Bestuur maar van koningen en generaals, zo is kwaliteitszorg geen zaak procesanalisten uit de metaal of de chemische industrie maar van beleidsmakers en wetgevers. Op basis van de bovenstaande omschrijvingen van wat kwaliteit is en hoe het moet worden toegepast is elk wet of regeling in feite een kwaliteitssysteem, bedoeld om gewenst gedrag te bevorderen en zo nodig af te dwingen. Zo bekeken kunnen we rustig in de tijd terug gaan. Bijvoorbeeld naar 7 april van het jaar 592. Dat was het moment waarop keizer Justitianus via zijn Codex het handboek voor het hele Romeinse keizerrijk neerlegde. En van daaruit kunnen we nieuwe versies van het handboek rustig blijven doorbladeren. Nu nog worden we dagelijks beïnvloed door de manier waarop een andere keizer, napoleon Bonaparte, op militair logische wijze het Nederlandse rechtssysteem, als ware het een kwaliteitshandboek, heeft ingericht. Procedures? De wetboeken staan er vol mee, met overal inspecteurs om die zelfde regels te borgen, al wil dat niet altijd helpen. Denk eens aan de regels rondom de belastingheffing. Elke stap en elke verantwoordelijkheid staat nauwlettend beschreven, waarbij zelfs de eigen speelruimte van de belastinginspecteur aan interpretatieregels onderhevig is. De komst van het nieuwe stelsel zal dat misschien vereenvoudigen maar niet wezenlijk veranderen. Natuurlijk zullen er altijd missers blijven, zeker als het om belastingheffing gaat, maar net als in de beste ISOhandboeken kan er dan terug worden gevallen op uitgebreide klachtprocedures, tot aan de Koningin toe. Wieso ISO? Toch is het flauw en in ieder geval ontoereikend om de discussie over kwaliteit binnen de overheid af te doen met een verwijzing naar haar historische wortels of door de wet tot een kwaliteitssysteem ‘avant la lettre’ te verheffen. De huidige discussie heeft een wezenlijk andere achtergrond dan het inhoud geven aan een systeem van rechtsstatelijke besluitvorming. De huidige kwaliteitsdiscussie is vervlochten met discussies over autonomie en aansturing van organisaties met een publieke taak in een steeds complexer wordende wereld en is voor een niet gering deel juist ontstaan door een kennelijk falen van de traditionele systemen van aansturing, in het bijzonder dat van de wetgeving. Het is goed om de discussie over kwaliteit binnen de overheid. Dan krijgen we ook een beeld van een discussie vol hoogte en dieptepunten – en met krokodillen op de achtergrond 3.2 In de dierentuin Op 12 maart 1987 kwamen in diergaarde Blijdorp 300 mensen uit de rijksoverheid bij elkaar om te bespreken hoe kwaliteitsverbetering binnen de overheid vorm zou kunnen krijgen. Alle sprekers hielden, met de krokodillen letterlijk schuin achter het spreekgestoelte, prachtige verhalen over projecten en initiatieven gericht op een betere kwaliteit. De deelnemers liepen na afloop tussen de olifanten en giraffes door naar huis met tassen vol folders over allerlei manieren om die kwaliteit nog verder te kunnen verbeteren. Er zou heel wat gaan gebeuren. Twee jaar later was het stil geworden rondom het thema kwaliteit. Muisstil. Andere woorden waren van grotere waarde geworden. Privatiseren, verzelfstandiging, de invoering van integraal management, dat werden de echte kreten die het debat zouden gaan beheersen. Kwaliteitszorg? Dat hebben we gehad. Of toch niet? Om goed het opkomen, neergaan en weer opkomen van de term kwaliteit te kunnen beschrijven is het nuttig om stap voor stap te beschrijven waarom het woord kwaliteit überhaupt in beeld komt. Wellicht dat dan ook de vraag valt te beantwoorden of de Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 6 van 51

huidige aandacht voor het woord kwaliteit binnen de overheid iets blijvends zal zijn of niet. Eerst moeten de betrokken partijen in beeld worden gebracht. Allereerst is er de Rijksoverheid en haar uitvoerende diensten. In de tweede plaats is er de lagere overheid met haar eigen uitvoerende diensten. In de derde plaats is er het bedrijfsleven en haar verschillende onderdelen. Al deze partijen worstelen in het begin van de tachtiger jaren nog steeds enorm met de economische laagconjunctuur in het verlengde van de tweede oliecrisis. We spreken over Nederland als de zieke man van Europa. Japan is ondertussen het grote voorbeeld geworden van hoe het wel moet. De strijd om het bestaan leidt tot een herbezinning op kernwaarden en kernactiviteiten en op een herbezinning op degenen voor wie men het allemaal doet: de klant, de burger. Grote bedrijven komen er achter dat ze te log zijn geworden om nog flexibel op veranderende markten te kunnen inspelen, de politiek stopt met het praten over de maakbaarheid van de samenleving en ambtenaren op zowel landelijk als lokaal niveau worden gek van de vaak irrationele kaasschaafmethode waarmee bezuinigingen kennelijk moeten worden doorgevoerd. De komst van het Kabinet Lubbers I geeft de kentering aan. Het bedrijfsleven begint de eerste vruchten te plukken van de ‘downsizing’ waarmee men nog volop bezig is. De overheid begint onder leiding van het ministerie van Financiën aan een reeks ‘heroverwegingsrapporten’. De gevolgen zijn bekend: deregulering en privatisering deden als belangrijkste ‘grote operaties’ hun intreden in Nederland. Dat ging allemaal niet vanzelf. Deregulering is tot aan het midden van de negentiger jaren meer een zaak van herregulering geweest dan iets anders1. Echte voorbeelden van privatisering zijn er maar weinig gekomen2; grijze vormen van ‘verzelfstandiging’ des te meer. In veel opzichten was het niet veel meer dan een al bestaande beweging die eenvoudig een versnelling kreeg. Met name op het niveau van de lagere overheden was men al sinds de jaren vijftig met een decentralisatiediscussie bezig en die kreeg door de nieuwe termen gewoon een extra impuls. Toch zijn en waren er velen die van de veranderingen in regelgeving en organisatie iets hebben gemaakt dat veel verder ging dan het uitwerken van wat al in gang was gezet. De discussie kreeg een ideologische lading – een lading die tot op de dag van vandaag ook de discussie over kwaliteitszorg beïnvloedt. Een lading met als effect dat als het gaat om de problemen van de samenleving het heil niet langer van de overheid moet worden verwacht maar veel eerder van het bedrijfsleven. Een lading die ook een verschuiving in de aandacht betekende van beleidsvoorbereiding naar beleidsuitvoering en van bestuur en management. Internationaal werd het samengevat als een verschuiving van het bureaucratische model naar het model van ‘New Public Management’3. Het is deze verschuiving geweest die de aanleiding is geweest voor de bijeenkomst in diergaarde Blijdorp4, alleen ontbraken op dat moment de instrumenten nog om inhoud te geven aan het opkomende gevoel dat de verhoudingen veranderd waren. Die instrumenten werden al wel druk gezocht. Met name binnen het bedrijfsleven 3.3 Is de overheid net als een bedrijf? De verschuivingen binnen het bedrijfsleven in de tachtiger jaren hebben een wat paradoxaal karakter. Aan de ene kant is er nadrukkelijk sprake van termen 1

Drs. D.P. Noordhoek – Deregulering als nieuw begrip. Kluwer Post Scriptum, Deventer, 1985. Dr. J.J. Sylvester – De praktijk van privatisering. Een verkenning. Dissertatie Vrij Universiteit / SDU Uitgeverij, Den Haag, 25 januari 2000. 3 Drs. D.P. Noordhoek en Dr. J. Mönks – Fahrenheit’s Waterfall and the future of New Public Management. Paper presented at the SASE Conference, geneva, July 1996. 4 Beschreven in Drs. J.C. Wolffensperger en I.H. Geraerdts-Mol – Overheid en kwaliteitsverbetering. Deel I en II. Vuga, 1987, 1988. 2


Pagina 7 van 51

flexibilisering, verplatting en fragmentering. Aan de andere kant – en misschien wel daardoor – is er sprake van concentratie en normering. De gezamenlijke noemer in beide ontwikkelingen was een grotere mate van klantgerichtheid en een betere inrichting en beheersing van de processen die in de richting van de klant zouden moeten leiden. Bedrijven moesten aantoonbaar waar kunnen maken wat ze beloofden. Dat was de grote inspiratiebron voor de ISO-certificeringsgolf en alles wat daarna kwam. Het is een ontwikkeling die nog steeds niet stil staat en veel breder is dan alleen verbetering van processen en de introductie van klantenonderzoek. Een aantal ontwikkelingen werken door naar de overheid: • het besef dat er meer transparantie moet komen in de activiteiten leidt tot betere jaarverslagen. Binnen de overheid zien we dat terug via bijvoorbeeld de Kordesprijs • in het verlengde daarvan leidt het inzicht dat bedrijven ook maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen tot de beweging van ‘good governance’ (in Nederland gepresenteerd via de Commissie-Peters). • het inzicht van financiële specialisten dat financiële cijfers alleen geen goed zicht geven op de bedrijfsvoering leidt tot meer aandacht voor niet-financiële kengetallen. De Balanced Score Card is er het concrete gevolg van en wordt inmiddels ook op grote schaal binnen de overheid toegepast. • de belangstelling voor de menselijke factor vertaalt zich ook naar de overheid toe en vice versa. Benaderingen als competentiemanagement doen intrede. • de opkomst van de informatisering loopt goeddeels gelijk op met die van de moderne kwaliteitszorg en juist op dit punt valt er nauwelijks een verschil waar te nemen tussen het bedrijfsleven en de overheid. Waarom dat zo is is een nog onbegrepen fenomeen. Het lijkt er ook op dat beiden zich apart ontwikkelen in de zin dat voor informatiesystemen zich aparte normenstelsels ontwikkelen, zoals ITIL. Andere met het kwaliteitsbegrip verbonden verschijnselen als kennismanagement, het moderne inkoopbeleid en de filosofie achter flexkantoren kennen allemaal hun bronnen in het bedrijfsleven maar worden naadloos overgenomen door overheidsinstellingen. Daarbij moet echter niet worden gedacht dat het allemaal eenrichtingsverkeer is. Veel van deze ontwikkelingen vinden in Nederland hun oorsprong in beleidsnotities en initiatieven van het Ministerie van Economische Zaken. Het Nederlands Normalisatie instituut, de Stichting KDI en de Raad voor Certificatie (later: Raad voor Accreditatie); ze zijn er allemaal gekomen met actieve steun van dit ministerie. Een reeks van programma’s geven vanaf 1984 vorm aan het kwaliteitsbeleid5. De paradox van de activiteiten van EZ is echter dat wat dit ministerie doet voor het bedrijfsleven, zij niet mag doen voor de eigen collega departementen of voor andere overheidsdiensten. De reden daarachter is dat het ministerie niet aan kruissubsidiëring mag doen, met andere woorden; de belastinggelden die zij aan private partijen verstrekt mag niet de overheid zelf ten goede komen. Dat is een gezond principe, maar het heeft wel tot gevolg, dat juist het ministerie waar zich de kennis en ervaring op het punt van kwaliteit bevindt, geen zichtbare rol speelt als het gaat om bevordering van de kwaliteit van de overheid – zelfs niet als het gaat om de kwaliteitszorg van de overheidsdiensten die direct aan het departement verbonden zijn. Op een gegeven moment heeft men wel het Kabinet de uitspraak laten doen om aan certificering voorrang te geven boven wetgeving als daar de mogelijkheden voor zijn, maar in de praktijk is dat goeddeels een uitspraak zonder gevolg gebleken. De enige, maar wel 5

Dr. M. Ottolander – Overheid en kwaliteit. Hoofdstuk 4.1. van dit handboek, maart 1992.


Pagina 8 van 51

cruciale rol die ze hierna nog spelen is in het steunen van de totstandkoming van het Instituut Nederlandse Kwaliteit in 1992-1993. 3.4 Ontwikkelingen binnen de rijksoverheid Rond 1993 kwam de omslag. Een rapport van de Algemene Rekenkamer en een daarop volgende analyse van de commissie Sint stelde voor het eerst fundamentele vragen op beleidsniveau over de voortgaande verzelfstandiging. Misschien niet toevallig kwam deze omslag op het moment dat de crisis van de jaren negentig op haar dieptepunt was. De behoefte bestond aan snelle oplossingen. Zou verzelfstandiging niet een veel doelmatiger overheid opleveren? Waarom zien we dat dan niet aan de cijfers? Het besef kwam dat een formele verzelfstandiging van een dienst niet automatisch leidt tot een effectievere of meer efficiënte dienst. Een aantal partijen – de redactie van het NRC Handelsblad is er een voorbeeld van – hebben daar direct de conclusie uit getrokken dat de hele verzelfstandiging niet deugt. Anderen, met name degenen die de leiding hadden gekregen over de nieuwe diensten en hun contacten op de departementen, haalden er het signaal uit om echt ernst te gaan maken met de verbetering van de bedrijfsvoering. Kwaliteitszorg, zou dat niet wat zijn? Maar wat moeten we dan gaan doen? ISO 9000? Willen we dat nu echt? Zijn we net van de bureaucratie af, gaan we dan werkelijk weer dikke handboeken maken en overal procedures voor opstellen? Is er dan echt geen alternatief? Een aantal afzonderlijke diensten, in het bijzonder die diensten die in hun werksfeer dicht tegen het bedrijfsleven aanzaten, hadden op zich geen moeite met de keuze voor certificering op basis van de ISO normering. Onderdelen van Rijkswaterstaat vonden het bijvoorbeeld niet meer dan logisch om zichzelf aan hetzelfde regime te onderwerpen als zij van hun toeleveranciers eisen. Andere diensten hadden er meer moeite mee, in het bijzonder beleidsdirecties en de meeste diensten wisten domweg niet wat ze er van moesten vinden. De klok hoorde men wel, maar waar de klepel hing was allerminst duidelijk. 3.5 Inspiratiebronnen Op dit punt in de verhandeling gekozen, kan ik het als auteur niet laten om vanuit mijn persoonlijk gezichtspunt verslag te doen van wat ik denk dat er gebeurd is. In de periode 1985 – 1990 heb ik de leiding mogen hebben van een te verzelfstandigen organisatie, een klein publiekrechtelijke opleidingsorganisatie. Van de vele indringende lessen die ik in deze periode heb geleerd, is wellicht de belangrijkste hoe moeilijk het is om de interne gerichtheid van een organisatie te doorbreken. Zoals ik het sindsdien formuleer: het is makkelijker om te gaan met de vijanden die men kent dan met de vrienden die je nog met maken. Het is per saldo veel eenvoudiger in gesprek te blijven met de departementale mensen die je ‘bruidschat’ bepalen of je pensioenen voor het personeel moeten regelen dan op zoek te gaan naar de nieuwe klanten van wie je in de toekomst afhankelijk bent. Kortom; je hebt een mechanisme nodig om je mensen – en jezelf – die slag te laten maken. De verzelfstandiging is in 1989 gelukt, in de vorm van een fusie met een privaat opleidingsinstituut. Binnen het grotere geheel kreeg ik een nieuwe functie, wat mij voor een deel in staat stelde mijn eigen ervaringen met verzelfstandiging te verwerken in de vorm van opleidingen voor andere te verzelfstandigen organisaties en overheidsinstellingen. Instellingen die ons in ruime mate wisten te vinden, want men wilde leren hoe men klantgericht moest denken en werken. Vanuit de veronderstelling dat men dat niet in de opleidingsinstituten van de overheid kon leren kwam men naar ons toe. Daarnaast kreeg ik een extra functie. Op verzoek van de algemeen directeur, ook nieuw in de organisatie, ging ik het kwaliteitstraject opzetten, gericht op certificering in het kader van de ISO 9000 normen. De algemeen directeur had daar ervaring mee Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 9 van 51

opgedaan in zijn eerdere functie bij een metaalfirma en dacht die lessen ook toe te kunnen passen binnen een omgeving vol met professionals. Daar had hij op zich geen ongelijk in, maar hij – en ik – onderschatte wat het betekende om aan eigenwijze professionals en sceptische mensen op de werkvloer uit te leggen wat het voordeel van het kwaliteitsprogramma was. De leuke en lastige momenten wisselden elkaar af en tijdens zo’n moeilijk moment bedacht ik: als dit al zo lastig is binnen het bedrijfsleven, hoe moet het dan als de certificeringswind overwaait van het bedrijfsleven naar de overheid, zoals onvermijdelijk gaat gebeuren? Het basisprincipe van kwaliteitszorg is goud waard. Als een overmaat aan interne gerichtheid hèt grote probleem is van alle organisaties dan geldt dat des temeer voor overheidsorganisaties. Kwaliteitszorg biedt daar een uitweg uit omdat het de organisatie dwingt zich te richten op een doel buiten zichzelf; de burgers en bedrijven waarop haar activiteiten zijn gericht. Zeer de moeite waard dus, maar niet als je zo met het schrijven van procedures aan de gang gaat dat het een keurslijf wordt, of dat de klant via de procedures juist op afstand wordt gehouden in plaats van dichterbij komt. Risico’s die zeker niet denkbeeldig zijn, ook als je niet gelooft in de cliché’s van in zichzelf gekeerde luie ambtenaren. Kortom; ik voelde een dringende noodzaak om me te bezinnen op de beste manier om certificering ingang te doen vinden, danwel om er alternatieven voor te vinden. Gelukkig waren die alternatieven er, zowel in Nederland als in het buitenland. 3.6 Een wetenschappelijk verantwoord diner: het EFQM model Een klein, maar niet onbelangrijk alternatief kwam voort uit de eigen opleidingswereld. HET CEDEO, een stichting die zich bezig hield en houdt met de kwaliteit van private opleidingen, ontwikkelde een model voor zelfevaluatie voor opleidingsinstituten. Dit model baseerden zijn weer op een model dat werd ontwikkeld door de leden van de ‘European Foundation for Quality Management’. Het verhaal gaat dat dit model werd ontwikkeld tijdens het diner van een aantal Chief Executive Officers van een veertiental grote Europese ondernemingen, waaronder KLM en Philips. Bij het tienjarig bestaan van het model is het volledig door de molen heen gegaan van een groot representatief onderzoek en uiteindelijk is men ruwweg bij hetzelfde model uitgekomen, zodat we nu kunnen spreken van een echt wetenschappelijk verantwoord diner. Het model dat ongeveer aan het einde van het hoofdgerecht klaar was bestond uit de inmiddels bekende negen aandachtsgebieden en was ruwweg geïnspireerd op de Deming Award uit Japan en vooral de Malcolm Baldridge Award uit de Verenigde Staten. Net als in die landen koos men voor de prikkel van een prijs om tot kwaliteitsverbetering te stimuleren en zag men af van certificering. Het echte verrassende van het model is als toetje gekomen. De eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit werd als uitgangspunt genomen en men stapte af van het idee van een semi-objectief te normeren ‘goede’ of ‘slechte’ kwaliteit. In plaats daarvan ging men over op een inter-subjectief overeen te komen inschatting van de organisatie op een ontwikkellijn richting totale kwaliteit. In Nederland ging het nieuw opgerichte Instituut Nederlandse Kwaliteit nog twee stappen verder. In de eerste plaats verdeelden ze de ontwikkelgang richting totale kwaliteit in vijf heldere stappen. In de tweede plaats deden ze dat in het kader van een ‘Handleiding positiebepaling en verbetering’ die het als een soort Libelletest mogelijk maakte om snel inzicht te krijgen in de kwaliteiten van de eigen organisatie en het gesprek daarover op gang te brengen. Dit was een succesformule. Het in feite zeer kleine instituut – Frans Stevens, Jan Balk en Wilma Haarhuis vormden precies de goede combinatie – kenden een zeer snelle start. Het zou op zich de moeite waard zijn om te onderzoeken wat precies de formule is (geweest?) achter hun snelle start.


Pagina 10 van 51

Al met al zou het toch nog een paar jaar duren voordat het INK-model de overheid zou bereiken. Daarbij speelde een andere inspiratiebron een belangrijke rol: de Britse overheid. 3.7 Een Brits kwaliteitsluilekkerland De Angel-Saksiche invloed op de vormgeving van de Nederlandse overheid zou eens stevig moeten worden onderzocht. Hoe continentaal is ons systeem nog als nagenoeg alle vernieuwende elementen in het openbaar bestuur van de laatste twintig of meer jaren van de overkant van de Noordzee of nog verder westwaards vandaan komen? In 1991 was het mijn beurt om daarheen te kijken, naar aanleiding van een klein berichtje over zogenaamde ‘citizen’s charters’. In deze charters doen overheidsdiensten direct aan de op hen betrokken burgers uitspraken over het niveau van dienstverlening. Bij het niet halen van de door de dienst zelf geformuleerde normen volgt compensatie. Dus: voor ondergrondse treinen geldt in Londen ‘Refunds for delays over five minutes’. En dat staat niet in kleine lettertjes gemeld, welnee. In grote aanplakbiljetten moet het aangekondigd staan, vergezeld van een publiekelijk opgehangen overzicht van het aantal treinreizen en de daaraan verbonden vertraging. Ik vond dat het ei van Columbus. Dit moest overheidsdiensten wel dwingen om meer extern gericht te worden. In feite kwam het neer op een vervanging van aansturing door een steeds meer afstand nemende centrale overheid door de direct betrokkenen, de burgers. Het was in mijn optiek van toen ook niet bedreigen omdat het zou moeten gaan om eigen normen opgesteld door de eigen dienst. Normen die in principe die niet strakker hoefden te worden geformuleerd dan op dat moment al de praktijk was. Prachtig. Eind 1991 schreef ik er een artikel over, eerlijk gezegd in de veronderstelling dat ik als een spuit elf achter de ontwikkeling aanliep. Hier zouden toch al anderen over geschreven hebben? Niets van dat alles. In Nederland bleef het muisstil. Dat kan toch niet zo zijn, zo dacht ik en nam contact op met het bureau van de minister-president, de ‘Cabinet Office’. Daar was een aparte ‘Citizen’s Charter Unit’ waarin destijds bijna vijftig mensen werkzaam waren om het van de grond te krijgen, onder de directe verantwoordelijkheid van een minister en met een hele persoonlijke betrokkenheid van de minister-president zelf, die het nadrukkelijk zag als een lange termijninvestering. Het was kwaliteitsluilekkerland. Althans, zo leek het voor iemand die uit Nederland kwam. Er was een duidelijke leiding met volledige politieke steun, een projectgroep met een helder mandaat en een kwaliteitsconcept dat even helder als concreet was, direct passend bij de veranderingen in de overheid. Wat wil je nog meer? Zelf hebben ze het anders ervaren. John Major, die zich als opvolger van Thatcher heel bewust wilde profileren als een ‘caring prime minister’ en daarvoor een herwaardering van de publieke sector nodig had, zegt het in zijn autobiografie6 als volgt: “There was an almost audible dragging of feet in many departments, partly because of lack of creative energy, and partly because of that inevitable playing for time that occurs when an election is in sight.” Dus hij besloot de druk nog wat op te voeren. In een speech in maart 1991 gebruikte hij voor het eerst de term ‘citizen’s charter’ als vorm waarbinnen systematisch zou worden gekeken naar een verhoging van normen van overheidsdiensten7. De principes waren daarmee goed neergezet, maar er gebeurde te 6

John Major – The Autobiography. HarperCollins, London, 1999.

7

Hoewel met enige twijfels rondom de naamgeving: ‘I did not much like the name ‘Citizen’s Charter’; with it’s unconscious echo of revolutionary France, it had a faintly alien ring to it. At one point I thought of calling it ‘the people’s charter’, but such populism was thought to be risible, and likely to be taken as a gimmick. ‘This is, after all, a serious policy.’ So ‘Citizen’s Charter’, more stuffy and formal, became its name.’ Het is grappig om dit in 1999 Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 11 van 51

weinig. Drie maanden later kregen alle departementen een brief op de mat waarin verplicht werden concrete plannen op te zetten en werd de Charter Unit opgericht. De medewerkers belden alle departementen en diensten op met dezelfde vraag: “The prime minister has a question for you: where is your charter?” Het effect daarvan was dat binnen een jaar alle diensten daadwerkelijk een charter hadden gepubliceerd. Helaas, een ander effect was dat vele departement en diensten het interpreteerden als een politiek verplicht nummer en het niet gingen gebruiken als een goed middel om zichzelf mee te herpositioneren. De eerste slag was een daalder waard, maar werkte ook als een tweezijdig zwaard. Dezelfde kracht waarmee charters zo op de agenda werden gezet dat ze niet meer zijn verdwenen maakte ook dat ze ermee omgingen als iets dat van bovenaf kwam en niet als iets van henzelf werd ervaren. Die les werd al snel geleerd en betekende al snel een omslag van een dwingende houding naar een dienstverlenende houding. Met een programma als ‘Charter Marks’ werden prijzen en onderscheidingen gebruikt om de klantgerichtheid van overheidsdiensten te stimuleren. Tot op de dag van vandaag is de Charter Unit echter nog bezig om duidelijk te maken dat ze niet verplichtend maar stimulerend willen optreden. Indertijd kwam het op mij over als een ongekwalificeerd succes, ondanks of juist dankzij het feit dat de medewerkers van de Cabinet Office tegenover mij altijd zeer open zijn geweest in de het vertellen over de problemen en bezwaren die ze tegenkwamen. Er zat een visie en elan achter hun werk. Iets dat overigens doorwerkt tot op de dag van vandaag. Het Citizen’s Charter program is integraal onderdeel van de plannen van Blair voor de overheid. Zijn ‘modernising government’ programma stoelt in de kern op precies dezelfde waarden en uitgangspunten. Boeiend om te zien is hoe nu het ‘business excellence model’ (EFQM-model) als eenduidige kader is gekozen voor de ontwikkeling van alle overheidsdiensten en als kader voor de benchmarking van alle overheidsdiensten8. 3.8 Een harde landing in Nederland Met de mooie beelden van Groot-Brittannië in het achterhoofd landde ik in Nederland. Dit moet wij ook willen, zo dacht ik. Direct heb ik mij tot een raadsadviseur van Lubbers gewend en voorgesteld hier een vergelijkbaar initiatief te lanceren. Dat was zeldzaam naïef. Ik hoorde natuurlijk te weten dat de Nederlandse verhoudingen anders zijn. In de eerste plaats functioneert onze premier alleen als eerste onder gelijken. Voor dit soort zaken hoorde ik mij tot Binnenlandse Zaken te wenden, daar hoorde het in de portefeuille. In de tweede plaats hoorde ik te weten dat Nederland een continentaal land is en dat dus alles via de lijn van wetgeving loopt. In Engeland loopt het anders en zou de prime minister daarom een ruimte een ruimte hebben die er hier niet was. Ik durfde het niet aan om grote vraagtekens bij beide verschillen te stellen en droop af richting het departement van Binnenlandse Zaken. 3.9 De BiZa-blues Dat heb ik dus gedaan. Op dat departement ben ik in contact gekomen met enkele prima ambtenaren, die precies begrepen waar ik het over had. Zelf waren zij bezig met in zijn autobiografie te lezen. Bij de vertaling van het concept in mijn eerste artikel liep ik tegen precies hetzelfde verschijnsel po. Uiteindelijk gebruikte ik de term ‘kwaliteitshandvesten’, wat absoluut niemand, inclusief ikzelf, een mooie term vond. Alternatieven als ‘burgerhandvesten’ klonken echter heel archaïsch of pretentieus en vielen dus af. Tijdens een bijeenkomst heb ik een fles champagne beloofd aan degene die een betere term zou kunnen bedenken, maar dat is er nooit van gekomen. De term kwaliteitshandvesten is ‘here to stay’. 8

Drs. D.P. Noordhoek – Benchmarking in Britain. Sigma, 1998 en het verslag van de presentatie van Brian Dennis tijdens de Nationale Kwaliteitsdag 1999. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 12 van 51

twee trajecten die zeer veel zouden gaan betekenen en die uiteindelijk een belangrijke impuls zouden gaan geven aan vooral de kwaliteit van de dienstverlening bij de lagere overheden. Het eerste was ook een uit Engeland overgewaaide trend, de zogenaamde ‘service centra’, wat zich later zou ontwikkelen tot de één loket gedachte. Het andere traject had te maken met de informatisering van het openbaar bestuur (het ‘BIOStraject’). Beide trajecten zouden tijdens Paars I gaan samenkomen in de programma’s van ‘Overheidsloket 2000’ (OL 2000) en een aantal verwante programma’s voor vooral de lagere overheden. Dat laatste is ook logisch, want Binnenlandse Zaken was en is de belangrijkste departementale speler voor ontwikkelingen op dit terrein. Dat ligt heel anders als het gaat om ontwikkelingen die de bevoegdheden van andere departementen raakt, zoals de positionering van de zelfstandige bestuursorganen. Daarin is het sterk afhankelijk van de medewerking van de andere departementen en wisselt het nog in de houding, van soms heel sturend naar meestal zeer terughoudend. Belangrijk is daarbij de relatie met het ministerie van Financiën. Dit departement heeft een over het algemeen een redelijk eenduidige en ook wel rechtlijnige kijk op de de departementale werkelijkheid. Niet zelden gaan deze twee departementen prima gelijk op in hun kijk op de (verzelfstandiging) van diensten, maar er is altijd een onderhuidse spanning aanwezig. Ook dat is niet uniek voor ons land. John Major opnieuw: “The schizophrenia of the treasury when presented with a scheme to improve public service was wonderful to behold. Some continued to fear that it was a deep-laid plot to raise spending. Others saw the opportunities presented by radical structural change to force greater efficiency out of the public sector. What the Treasury was keen on doing was pressing on with privatisation, contracting-out and competition policy. I too was for all this; indeed I saw it as an intrinsic part of the Charter programme. So I sensed a chance to turn the fire of the Treasury away from the Charter and onto its opponents.” In Nederland was de premier niet in het spel betrokken, met onder meer als gevolg dat Financiën in feite vrij spel was om haar harde kant van privatiseren en verzelfstandigen door te zetten. Publieke dienstverlening was iets nieuws, aardig, maar niet essentieel, iets voor een paar enthousiaste beleidsambtenaren. De verbinding tussen verzelfstandig en dienstverlening, tussen organisatie-ontwikkeling en kwaliteit werd niet begrepen. De verantwoordelijke ambtenaren van BiZa, letterlijk en figuurlijk wel degelijk betrokken bij het onderwerp, grepen in de jaren 1992 – 1994 een fenomeen als kwaliteitshandvesten wel aan om sturingsvraagstukken rondom verzelfstandiging meer op de voorgrond te krijgen. Inspelend op een rapport van de Algemene Rekenkamer dat in 1993 voor het eerst vraagtekens bij de effectiviteit van de vele verzelfstandigingen zette, zou dat vervolgens leiden tot het rapport van de commissie Sint. Daarmee kwam er een kentering in de discussie. Verzelfstandiging werd in plaats van een ideologisch uitgangspunt een pragmatische vraagstuk. Kwaliteitselementen begonnen bij dat vraagstuk een rol te spelen en het nodige onderzoek werd uitgezet. Voorzichtig werd door een paar mensen binnen en buiten het departement, waaronder deze auteur, gedacht aan een ‘Steunpunt kwaliteitsinitiatieven Overheid’ (SKiO), maar daarvoor bleek het nog te vroeg. Eigenlijk bleef het buiten deze kleine kring heel stil rondom het onderwerp kwaliteit. 3.10 In en uit het akkoord Toen gebeurde er iets verrassends. Tijdens de formatie van Paars I zochten de ambtenaren naar elementen voor het Regeerakkoord. Ondanks postzakken vol stukken van belangenbehartigers ontbraken er kennelijk stukken in de puzzel. Eén van die stukken werd ingebracht door een raadsadviseur en was het ‘kwaliteitshandvest’. Het was één van die vernieuwende ideeën die goed bij het nieuwe kabinet zouden passen (al stond het overigens ook al in het verkiezingsprogramma van het CDA). Helaas, in Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 13 van 51

de definitieve versie van het regeerakkoord sneuvelde de mooie gedachte. Andere adviseurs, meer werkend vanuit een juridische achtergrond, begonnen vragen te stellen over de wijze waarop deze handvesten in het staatsbestel zouden passen en die werden niet overtuigend beantwoord. Het woord kwaliteitshandvest werd geschrapt. Maar de geest was wel uit de fles en voor het eerst zou een regeerakkoord een stevige passage bevatten over het belang van een goede kwaliteit van de dienstverlening. Binnenlandse Zaken werd verantwoordelijk voor de uitwerking van dit deel van het akkoord. Onmiskenbaar leidde dit tot nieuwe impulsen, maar niet zo snel als de auteur had gehoopt. Deze werd inmiddels wel overstelpt met vragen over kwaliteit in de overheid. Het congressen en lezingencircuit kwam op gang. Een sectie overheid van de Vereniging Kwaliteitszorg Nederland werd op instigatie van BiZa opgericht. Voorzichtig werden de eerste kwaliteitssystemen en handvesten ingevoerd. Van een SKiO wilde het maar niet komen, dus, het wachten zat, werd uiteindelijk in 1995 voor een eigen adviesbureau gekozen. Destijds was dat een hele stap. Was de aandacht voor kwaliteit binnen de overheid geen tijdelijk hype, zou het allemaal niet binnen drie jaar over zijn? Weer onderschatte ik hoe langzaam dit soort processen op gang komen en tegelijk hoe lang ze door kunnen werken. 3.11 Handvesten die onvoldoende houvast bieden Over kwaliteitshandvesten werd in deze periode veel gesproken, maar het fenomeen zette niet echt door. Alleen de Informatie Beheer groep en een aantal GGD’en gingen het experiment aan. En een experiment bleek het te zijn. De belangrijkste les was wellicht dat de overheidsorganisaties in de kern niet zijn ingericht op het zo goed mogelijk leveren van diensten aan burgers, maar aan het zo soepel mogelijk verwerken van wetswijzigingen en beleidsnotities. Dat lijkt een open deur, maar is het niet. In alle organisaties die aan handvesten beginnen blijkt het te ontbreken aan relevante gegevens over de beleving van de dienstverlening en over inzicht in de processen die tot de dienstverlening leiden. Voor zover men gegevens kan en wil leveren, blijven deze beperkt tot de ‘servicenormen’ en komt men zelden tot uitspraken over de inhoud van de dienstverlening. Daarmee trekt men een grote wissel op de dienst en haar medewerkers als men toch tot een handvest wil overgaan. Per saldo weet men domweg niet of men in staat is de gevraagde diensten te leveren en voelt men zich zeer kwetsbaar als men het wel doet. Het element van compensatie levert de meeste problemen op. Juristen denken dat het niet hoeft vanwege bijvoorbeeld de beroepsmogelijkheden die er al zijn op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht, medewerkers vinden het eigenlijk niet terecht om zo direct te worden aangesproken op vormen van dienstverlening waarvan zij menen dat ze het onvoldoende zelf in de hand hebben. Zo zijn er nog meer bezwaren. De organisaties die hebben doorgezet, waaronder de Informatie Beheer groep, zeggen bijna allemaal dat ze er veel aan hebben gehad om een doorbraak te maken naar een meer burgergerichte organisatie. Het proces richting het handvest is meer waard dan het handvest zelf. Maar het is wel een moeizaam proces, reden voor de meeste organisaties om er maar helemaal niet aan te beginnen. Handvesten bleken voor de echte introductie van kwaliteit onvoldoende houvast te bieden. Het was allemaal een brug te ver. 3.12 Doorbraak voor het INK-model De echte doorbraak bleek voor het INK-model weggelegd. Daarbij hebben de politie en het Ministerie van Justitie een onverwachte voortrekkersrol gespeeld. In wat ruwweg de veiligheidssector mag heten en waarin zich permanent incidenten voordeden en in feite het vertrouwen verloren was gegaan tussen zowel de verschillende spelers in het veld als tussen het veld en het publiek, bleek het model één van de weinige benaderingen te zijn waarin men zich wel kon vinden. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 14 van 51

Binnen de politie is slim gebruik gemaakt van de reorganisatie waarbij Rijks- en gemeentepolitie samen moesten stromen in een regiovorm. Als kapstok en stimulans voor die ontwikkeling werd voor het model gekozen. Belangrijk is de rol die de auditorsopleiding hierbij heeft gespeeld. Alle hogere functionarissen van de politie werden op basis van dezelfde case – ‘het 27e korps’ – getraind in het kijken naar het totale verband van politie-activiteiten in een regio. Op basis van deze opleiding was de stap relatief klein richting de feitelijke audits en een daarop aansluitend systeem van visitaties door de beheerders van de regio. Het systeem was zo succesvol dat het INKmodel terecht kwam in een algemene maatregel van bestuur verbonden aan de nieuwe Politiewet en het besluit om de nieuwe Inspectie van de Politie in haar rol voor een goed deel te beperken tot die van metatoetser van het op het INK-model gebaseerde auditsysteem. Binnen het Ministerie van Justitie viel te zien hoe het model in eerste instantie haar toepassing vond bij relatief uitvoerende diensten als het gevangeniswezen, om vervolgens langzaam maar zeker toegang te vinden bij relatief autonome en professionele instellingen als het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Het proces kreeg een versnelling met de komst van H. Borghouts als nieuwe secretaris-generaal van het ministerie. Hij kwam van de politie en in een onbewaakt moment zei hij dat hem de toepassing van het INK-model wel een goed idee leek. Dat bleek precies het signaal te zijn dat men kennelijk nodig had om het model inderdaad overal ingang te doen vinden. Bij de start van het model binnen Justitie is belangrijk om te onderkennen dat het model mede zo’n succes is geworden omdat kon worden ingespeeld op de uitspraak van het Instituut Nederlandse Kwaliteit ‘dat het auditrapport eigendom blijft van de organisatie die de audit aanvraagt'. Daarmee viel een stuk dreiging weg dat het rapport zou worden misbruikt voor beoordelingen of een verkeerde beeldvorming in de pers, zoals maar al te vaak in het verleden was gebeurd. De leiding van het departement – die zelf ook door een audittraining heengingen – weigerden om te garanderen dat ze nooit een rapport zouden opvragen of in zouden grijpen in een kwaliteitstraject. Dat kunnen ze ook niet binnen de verhoudingen van de overheid, waarin de Tweede Kamer uiteindelijk altijd het laatste woord heeft, maar wel beloofden ze de ruimte te geven om het experiment aan te gaan en ruimte te geven om van ervaringen te leren. Tot op heden lijken ze die belofte gestand te doen. Wel worden de teugels strakker aangehaald. Zo wordt de planning en controlcyclus vormgegeven langs de lijnen van het model en wordt het model ook op andere manieren in de bedrijfsvoering geïntegreerd en worden de velden uit het model van ‘leidinggeven’ en ‘personeelsmanagement’ verder inhoud gegeven via het instrument van competentiemanagement. De heer Borghouts, inmiddels ook voorzitter van de Interdepartementale Commissie Toezicht, zegt het zo: “We willen een brede horizontale streep van onderlinge uitwisseling, met daar weer boven op een dunne maar stevige verticale lijn van toezicht.”9. Het INK-model biedt voor het eerste een stevige basis, de meer klassieke methoden van controle en inspectie vormen voor het tweede de basis. 3.13 Langzaam denkend over kwaliteit Rijksbreed werd deze ontwikkeling richting kwaliteit langzaam opgemerkt. Een katalysator bleek opnieuw een onderzoek van de Algemene Rekenkamer te zijn10. De Rekenkamer wilde onderzoeken hoe het er met de kwaliteit van de diensten van de overheid voorstond. Uiteindelijk bleek dat te hoog gegrepen. De 27 uitvoerende 9

Interview auteur met Mr. H.C.J.L Borghouts, mw. O.M.B Fles en Dr. F.J.H. Mertens – ‘Toezicht is meer dan een boodschappenlijstje voor Den Haag’ – Openbaar Bestuur magazine, winter 1999. 10 Algemene Rekenkamer – Klantgerichtheid van publieke dienstverlening. Den Haag, 1997. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 15 van 51

diensten, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen die werden onderzocht konden geen van allen aantoonbaar maken welke kwaliteit ze leverden en hoe ze die dachten te verbeteren. Methodologisch viel de Rekenkamer terug op een wel heel elementaire en indirecte manier van kwaliteit meten. Ze onderscheidden ruwweg drie elementen die een indicatie daarvoor zouden kunnen zijn: of men een klantenbegrip hanteerde, of men (meerdere) kwaliteitsinstrumenten was begonnen toe te passen en of er een daadwerkelijk een cyclisch kwaliteitssysteem in werking was. De Rekenkamer moest vervolgens constateren dat vele diensten nog geen klantbegrip kenden, een fors aantal de eerste stappen aan het zetten waren met kwaliteitsinstrumenten (ISO, handvesten en INK) en slechts één op alle drie terreinen actief was. Geen bemoedigend resultaat. Vergelijkbare onderzoeken zijn door Binnenlandse Zaken voor het Rijk gehouden11 en door het bureau SGBO voor de lagere overheden. Methodologisch concentreerden ook deze onderzoeken zich op de instrumenten en niet op de feitelijk te leveren kwaliteit. Het resultaat daarvan was een soort imago-onderzoek. Een hoge naamsbekendheid van de ISO-normen (81%) liep samen met een slechte reputatie. De grote uitzondering op dit laatste vormde de kleine groep van diensten die daadwerkelijk met ISO aan de gang waren gegaan (4%). Handvesten waren bekend maar slechts een kleine groep overwoog toepassing. Het INK-model liet een groeiende naamsbekendheid zien (60%) en droeg de beste verwachtingen met zich mee. Bij de lagere overheden moeten verder bekende en relatief populaire methoden worden genoemd als het één-loket principe en het fenomeen van de kwaliteitsmonitor, een instrument om de tevredenheid van burgers met de dienstverlening te meten. Opvallend is verder dat slechts 60% van de ondervraagde organisaties over een schriftelijk vastgelegde klachtenprocedure blijkt te beschikken. Een overzicht gemaakt door deze auteur in de periode 1995-1997, laat zien dat men op tal van terreinen binnen de overheid bezig is met de introducties van kwaliteitsconcepten, maar dat het absoluut nog te vroeg is om te kunnen spreken van een succesvolle invoering. De tijd lijkt rijp voor kwaliteit, maar welke kwaliteit? 3.14 Een nieuw akkoord, een nieuw elan, maar dan .. In 1998 wordt Paars II geformeerd. Het is inmiddels logisch om binnen het kader van de regeerakkoord over kwaliteit te spreken. Wat heet, het begrip wordt bijna overal op toegepast. Opvallend is dat men een duidelijke poging doet om voorbij de enge definitie van kwaliteit te komen zoals die gericht is op de transactie van diensten. Het gaat om ‘de kwaliteit van het bestuur’. Toch, als het om concrete zaken gaat, komt men feitelijk niet verder dan een onderstrepen van de één-loket gedachte. Dat doet men wel luid en duidelijk: “Het bestuur zal worden verplicht burgers en bedrijven op een samenhangende wijze informatie te geven over alle besluiten die voor hen van belang zijn”. De meer structurele vorm van kwaliteitszorg is ondertussen een zaak voor de sectoren en organisaties zelf. Overal bruist het anno 1998. Velen zijn nog altijd bezig met de eerste verkenningen, maar er gaat ook een eerste golf gaat richting implementatiefase. Binnen Justitie worden vele audits uitgevoerd en projecten gestart, defensie is druk bezig, de gezondheidszorg is indrukwekkend bezig in het verlengde van de

11

IVA – Toepassing kwaliteitsinstrumenten, Tilburg, 1998. Van meer fundamentele aard en een belangrijke inspiratiebron voor deze tekst is een onderzoek in opdracht van Binnenlandse Zaken uitgevoerd door Northedge en Van de Bunt adviseurs over ‘Sturing en kwaliteit. Een theoretisch onderzoek naar de mogelijkheden om zelfsturing en bijsturing binnen de publieke sector te versterken, mede met behulp van moderne kwaliteitsbenaderingen ’, Den Haag, voorjaar 1998.


Pagina 16 van 51

Leidschendamconferentie, vele geledingen van het onderwijs maken er werk van, een behoorlijk aantal gemeentelijke diensten laat zich certificeren, enz., enz.. Het INK-model is bij dit alles hét instrument dat de voorkeur geniet. Zonder overdrijven is dit model, en dan vooral in de variant van de positiebepaling op basis van de Handleiding, populairder binnen de overheid dan binnen het bedrijfsleven. De enige concurrentie die het lijkt te krijgen komt uit de financiële hoek, via de Balanced Score Card (BSC). Het ziet er overigens naar uit dat de instrumenten naar elkaar toegroeien. Het succesvolste managementboek van 1998 waarin INK-model en BSC met elkaar worden verbonden is voor een niet gering deel gebaseerd op ervaringen opgedaan in het gevangeniswezen. En zo komt de cirkel weer rond. Anno 1999, aan het einde van het millennium zijn er een aantal interessante bewegingen te zien. In opkomst zijn: • Werken met prestatie-indicatoren. Kengetallen, normen en streefgetallen maken een sterke comeback. Weer in navolging van Groot-Brittannië zien we dat er steeds meer belangstelling komt voor informatie over de output van beleid in plaats van alleen inputgegevens. Informatie die ook wordt gepubliceerd, zo nodig onder druk van de Wet openbaarheid bestuur. Een bekend voorbeeld is inmiddels de publicatie van prestatiegegevens van scholen door de Inspectie van het Onderwijs, nadat eerder het dagblad Trouw tot publicatie overging. • Kwaliteitshandvesten. Ook deze zijn terug van weggeweest in de discussie. Gemeenten als Rotterdam en Den Haag werken er al mee, in navolging van de Informatie Beheer Groep kijkt nu de gehele onderwijssector naar de concrete toepassing ervan. • Sectorbrede kwaliteitsinitiatieven. Er is kennelijk zo’n druk om de kwaliteit van de eigen prestaties zichtbaar te maken dat het individuen en organisaties overstijgt. Sectoren als de gezondheidszorg zijn al langer bezig een beleid te ontwikkelen. Voorbeelden zijn de (gefinancierde) rechtsbijstand en het hoger onderwijs en onderzoek. Het beroemde visitatiestelsel krijgt in het licht hiervan een nieuwe lading. In opkomst daarbij zijn de instrumenten van zelfevaluatie en intercollegiale toetsing, dit laatste in navolging van bijvoorbeeld de Orde van Organisatie Adviseurs (OOA). Hier lijkt de wet op de remmende voorsprong haar werk te doen • Benchmarking. Het zichtbaar maken van prestaties leidt tot een roep om het kunnen vergelijken ervan in een groot aantal sectoren. Bij voorkeur op basis van het INK-model willen zelfstandige bestuursorganen, de grote steden en gemeenten in het algemeen tot benchmarking kunnen overgaan. Ondertussen is het enige echte voorbeeld weer in Groot-Brittannië te vinden, waar het Cabinet Office samen met het Civil Service College op vrijwillige basis de uitkomst van positiebepalingen in een databestand laat vastleggen. Toch, tegelijk en misschien wel daardoor veroorzaakt, zijn er een aantal ontwikkelingen die de discussie over kwaliteit binnen de overheid op scherp zetten en de discussie direct in het vaarwater brengen van algemene discussie over sturing en verantwoording, over toezicht en inspectie. Incidenten vormen de aanleiding, ministeriële verantwoordelijkheid is de fictie die wordt doorgeprikt. Voordat we daar aan toekomen willen we hier dit historisch overzicht afsluiten en nog één keer terugkeren naar de diergaarde Blijdorp, waar met krokodillen op de achtergrond men in 1987 het startsein voor kwaliteit in de overheid wilde geven. 2.14 Samenvatting en vooruitzicht De aandacht voor kwaliteit in de rijksdienst kwam in de tachtiger jaren op een te vroeg moment. De randvoorwaarden waren nog niet aanwezig om op een succesvolle wijze over kwaliteitszorg te kunnen spreken, de incidentele succesgevallen daar gelaten. De


Pagina 17 van 51

situatie is nu drastisch veranderd. Praten over kwaliteitszorg is niet alleen logisch maar ook noodzakelijk geworden. Binnen de overheid meer dan in het bedrijfsleven, want het is juist via de moderne kwaliteitsbenaderingen dat de complexiteit van het werken binnen de overheid goed gevat kan worden. Verwacht mag worden dat het denken over kwaliteitszorg zich verder zal voltrekken in de richting van heuse vormen van organisatie-ontwikkeling. Mogelijk dat het woord kwaliteit zelf daarbij zal sneuvelen of zich zal beperken tot de kant van de procesbeheersing van organisaties, maar het kan ook zijn dat het woord ook de bredere ontwikkeling zal omvatten. Dan zouden we oprecht over een ontwikkeling richting ‘totale kwaliteit’ kunnen spreken. Althans .. Althans als aan een aantal randvoorwaarden kan worden voldaan die horen bij een verdere ontwikkeling van overheidsorganisaties richting totale kwaliteit. Ruim tien jaar later is de term kwaliteit dus helemaal terug van weggeweest en wordt meer gebruikt dan ooit. Gekomen op de wind van de certificeringsgolf in het bedrijfsleven is het in de overheid geland en doet daar nu het nodige stof opwaaien. Waait het weer over of niet? Misschien het woord wel, maar het fenomeen niet. De tijden lijken voldoende veranderd om het begrip kwaliteit een hechte plaats te geven in de discussie over de manier waarop de overheid haar taken verricht en zichzelf ordent; in de manier waarop sturing wordt gegeven, ontvangen en ontweken. Een paar observaties rondom sturing zetten het toneel: • de sturingsdiscussie zoekt naar nieuwe impulsen nu de verzelfstandigingsgolf over haar hoogtepunt heen lijkt en allerlei bestuursrechtelijke en contractuele arrangementen onvoldoende zekerheid opleveren voor een minister om zich adequaat te verantwoorden en voor een overheidsmanager om zijn verantwoordelijkheid te kunnen nemen; • een verschuiving in de logica van de samenleving ten gunste van de vragende burger en ten nadele van een opgejaagde overheid. Het vertrouwen in de overheid moet bij elke activiteit opnieuw verdiend worden; • een daarmee toenemende verhoging van het belang van de uitvoering, waardoor het begrip integraal management invulling moet krijgen en de verwezenlijking daarvan zeer van anderen blijkt af te hangen; • een snel afnemende meeropbrengst van klassieke methoden van toezicht en inspectie; • en beleidsmakers die vastlopen in tegenstrijdige signalen tussen de wens tot meer duidelijkheid versus de noodzaak om draagvlak gegund te krijgen. Op dat toneel - met weer krokodillen er schuin achter - verschijnt dan opnieuw het fenomeen kwaliteitszorg. Nog een paar snelle observaties: • anders dan in 1987 zijn er nu enkele dominante en goed uitgewerkte instrumenten beschikbaar. Instrumenten die steeds beter aansluiten bij andere methoden voor organisatie-ontwikkeling; • anders dan in 1987 is het gebruik van kwaliteitsinstrumenten geheel gelegitimeerd en wordt het soms zelfs afgedwongen door Nederlandse en Europese (semi-) overheden en door de eisen van grote bedrijven; • moderne kwaliteitszorg stelt de eigen verantwoordelijkheid centraal, wat aansluit bij de behoefte van overheidsmanagers om zelf vorm aan de uitvoering te geven en dat laatste inclusief de kwaliteitscontrole; • moderne kwaliteitszorg omvat alle aspecten van integraal management binnen de overheid, inclusief de zgn. piofah-functies en geeft daarmee kader aan wat men toch al moest doen;


Pagina 18 van 51

• daarbij kan men zich beroepen op de wensen van burgers en bedrijven die kwaliteit verwachten, ook in de richting van degenen die kennelijk onredelijke eisen stellen. Dat betekent niet dat het begrip kwaliteit universeel omarmd wordt. Integendeel, er is veel scepsis. Scepsis die te maken heeft met de inherente moeite om de term goed te omschrijven, de associatie met een bureaucratische verwarring van vorm en inhoud, met doorgefluisterde berichten dat de meeste kwaliteitsprojecten in het bedrijfsleven schijnen te mislukken. Kortom; het kwaliteitsbegrip is omstreden en dus actueel. Is het daarmee ook actueel voor de sturingsdiscussie? Een observatie als de laatste - over onredelijke eisen - brengt ons in ieder geval rechtstreeks in het mijnenveld dat het onderwerp van dit onderzoek vormt. Helpt of hindert het werken aan kwaliteitszorg bij de aansturing van organisaties met een publieke taak? Wat zijn de mogelijkheden en beperkingen, wat kan wanneer onder welke omstandigheid al dan niet van toepassing zijn? Kortom; voer genoeg voor de vorsers van de overheid. Een hoogleraar ziet er al gauw een onderwerp voor een dissertatie in, een onderzoeker een lange vragenlijst voor noodzakelijke vervolggesprekken. Een journalist ziet er een mogelijkheid voor incidenten in en de kritische beschouwer maakt zich zorgen over formules die niet werken onder aan een waterval en het doorprikken van ficties.


Pagina 19 van 51

4

Sturing, toezicht en de rol van kwaliteitszorg binnen de overheid

4.1 Ficties en incidenten Elk maatschappelijk systeem wordt gebouwd op ficties om te kunnen werken. Een van de belangrijkste ficties waarmee we werken is de fictie rondom de controle. Bij de vormgeving van elke mooie cirkel of regelkring gaan we ervan uit dat na de plannen en de acties op basis van die plannen er een check zal worden uitgevoerd op het voorgaande. Vervolgens is het natuurlijk de bedoeling dat er van de check wordt geleerd en dat er op basis daarvan wordt gepland, gehandeld, enz., enz. De fictie schuilt in de aanname dat de check daadwerkelijk zal worden uitgevoerd en dat dit op zo’n degelijke manier zal gebeuren dat de check dekkend is voor het gehele systeem. Specialisten in kwaliteitsland weten al lang dat men heel voorzichtig moet zijn met de aanname dat de check zorgvuldig gebeurd. De statistische wetenschap moet er meestal aan te pas komen om op basis van het sleutelbegrip ‘representativiteit’ enige zekerheid over de waarde van de check te krijgen. Maar dat is voer voor specialisten; over het algemeen wil men gewoon werken op basis van de fictie dat het systeem draait en dat de controle er is en voldoende werkt. Totdat de fictie wordt doorgeprikt. Een reeks van rampen, rellen en incidenten rollen in de media over elkaar heen en hebben in ieder geval binnen de overheid die fictie van voldoende controle met een luide knal doorgeprikt. Sturing en toezicht zijn daarmee een actueel thema geworden en in de hoek van kwaliteitszorg wordt naar de oplossing gezocht. Net als met de fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid, staat stevig ter discussie hoe in hemelsnaam nog verwacht kan worden dat de wet wordt gehandhaafd en op tijd verantwoording wordt afgelegd. Achter de krantenkoppen van Bijlmerramp, falend vervolgingsbeleid en al dan niet ingrijpende OPTA’s, verschuilen zich structurele vraagstukken over de mate waarin ambtelijke diensten zich kunnen verzelfstandigen en de vrijheid van die ambtenaren ten opzichte van minister, Kamer en burger. De discussie concentreert zich daarbij op de overheid. Maar wie bijvoorbeeld volgt hoe banken worstelen met hun toezicht op wild speculerende medewerkers, weet dat daar vergelijkbare problemen spelen. Op zich zijn dit allemaal vraagstukken die geen dagelijkse kost zijn voor wie werkzaam is in de wereld van kwaliteitszorg. Toch zijn er goede redenen waarom het de moeite waard is om hier een poging te doen de belangrijkste aspecten van het debat in beeld te brengen. Bedacht moet worden dat tot nu toe de kwaliteitsfunctie en de borging ervan binnen de overheid gebaseerd was op sturing middels wetten en borging middels toezicht en inspectie. Die basis voor kwaliteit levert nu fundamentele vragen op. Dat begint bij de vertrouwensvraag, de basis van de fictie. 4.2

Vertrouwensvraag

4.2.1 Wie is eigenaar van de kwaliteit? Deze auteur heeft ooit eens voor een groep overheidsmanagers gestaan als docent in het kader van een INK-auditorsopleiding. Echter, voordat ik kon beginnen, eisten de deelnemers duidelijkheid over de status van een eventueel auditrapport. Deze zou toch ‘eigendom’ blijven van de organisatie die de audit aanvraagt? Dat is inderdaad de systematiek van het INK, zo kon ik bevestigen. Maar het punt is dat ze zich wel moesten realiseren dat ze werkzaam zijn binnen het hiërarchische verband van de overheid. Kunnen ze dat eigendomsrecht werkelijk gebruiken om bedrijfsinformatie vertrouwelijk te houden, zoals kennelijk hun wens was? Ook in de richting van hun minister, van de Kamer? Nee, dat konden ze niet. Toch hoopten ze dat de auditrapporten wel bij de organisatie zelf konden blijven, want elke rapportage in het kader van de normale verantwoording zou onvermijdelijk onderdeel worden van een spel en via het INK-model wilden ze zichzelf echt eerlijk in de spiegel kunnen kijken. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 20 van 51

Kortom, er vond een botsing plaats tussen hun eigen wensen, de mooie principes van het kwaliteitssysteem en de realiteiten van de overheidsorganisatie. Het is deze botsing die als een rode draad door alle discussies over sturing en verantwoording loopt en de ruimte voor moderne vormen van kwaliteitszorg bepaalt. In termen van slaag- en faalkansen voor kwaliteit binnen organisaties met een publieke taak is het valkuil nummer 1. 4.2.2 Verticaal en horizontaal Voor zover het object van sturing en verantwoording de uitvoerende dienst is en niet de individuele burger of het enkele bedrijf, speelt het vraagstuk van sturing en verantwoording en de bijdrage van kwaliteitszorg daarbij, zich af in het spanningsveld tussen een sturend orgaan (een departement of bestuur, binnen het bedrijfsleven de holding) en een aan te sturen organisatie (de dienst, de werkmaatschappij). Wordt deze relatie tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie gekenmerkt door een sterk verticale, hiërarchische oriëntatie, met een strakke vorm van toezicht (‘tight control’), of door een relatie die meer horizontaal, gelijkwaardig is met een ruime marge in het toezicht (loose control)? Sturing zal er altijd zijn, maar de wijze waarop sturing inhoud krijgt en de relatie vorm krijgt is van een wezenlijk andere orde. Centraal staat hierin het perspectief binnen de overheid, maar de vertaling naar holding-achtige constructies binnen het bedrijfsleven moet overigens niet al te moeilijk te maken zijn. Vanuit het perspectief van het sturend orgaan wordt toezicht in beginsel zo vorm gegeven: sturing van bovenaf op basis van gezagsverhouding

zelfevaluatie

extern toezicht

vermindering van sturing op basis van zelfsturing Schema 1.a Inrichting van sturing en toezicht Sturing vindt plaats op basis van een veronderstelde gezagsverhouding en het toezicht wordt in het verlengde hiervan vorm gegeven op basis van een door de wet bepaalde of gesanctioneerde (bij ISO certificering) vorm van extern toezicht. Onder deze vorm van extern toezicht mag hier ook de klassieke benadering van planning en control worden gerekend met het daarbij horende accountantsonderzoek of het rechtmatigheidonderzoek zoals dat bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer wordt uitgevoerd. De gezagsverhouding is binnen de overheid uiteindelijk een uitdrukking van het politiek primaat en de daaraan verbonden fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid. Vermindering van sturing zal overwogen worden voor zover niet strijdig met de gezagsverhouding. Zelfevaluatie, c.q. vormen van intern toezicht, Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 21 van 51

kunnen hoogstens aanvullend werken op de externe toetsing. De positie en opvattingen van de leiding van de aan te sturen organisatie ten aanzien van de eigen autonomie zijn in de kern niet relevant. Zelfsturing is alleen mogelijk voor zover niet strijdig met de gezagsverhouding en de uitkomsten van het extern toezicht. 4.2.3 Streven naar zelfsturing Keren we het perspectief om en nemen wij het perspectief van de aan te sturen organisatie tot uitgangspunt, in het bijzonder van de leidinggevenden daarin, dan veronderstellen wij dat er een spiegelbeeldige situatie bestaat:

acceptatie van sturing van bovenaf op basis van gezagsverhouding

zelfevaluatie

extern toezicht

voorkeur aan te sturen organisatie bij verticale aansturing sturing

voorkeur aan te sturen organisatie bij meer horizontale afwijzing van sturing op basis van autonomie

Schema 1.b

Afwijzing en acceptatie van sturing en toezicht

De veronderstelling is hier dat een aan te sturen organisatie in de praktijk afwijzend zal staan tegenover sterke sturing op basis van een gezagsverhouding. De leiding van de meeste aan te sturen organisaties zullen geneigd zijn de eigen autonomie te benadrukken. Dat is positief bedoeld, in de zin dat de aan te sturen organisatie haar vermogen tot zelfsturing wil verkennen; men wil “op eigen benen kunnen staan”. Dat is negatief bedoeld, in de zin dat er aan getwijfeld wordt of het sturend orgaan wel effectief met haar gezag omgaat; “voordat ze ons gaan vertellen hoe het moet, moeten ze eerst eens hun eigen zaken op orde brengen”. In het verlengde van het benadrukken van de eigen autonomie, zal men ook afwijzend staan tegenover de meeste vormen van extern toezicht. Wat gebeurt er eigenlijk met de resultaten van de toezichthoudende activiteiten? Worden de resultaten wel juist gebruikt? Is het toezicht wel echt objectief? Hoe onafhankelijk is het eigenlijk?, etc. Anticiperend op een verkeerd gebruik van de uitkomsten van het extern toezicht, kan het denkbaar zijn dat de aan te sturen organisatie zich aan het toezicht zal proberen te onttrekken of de uitkomsten zal trachten te beïnvloeden of zelfs te manipuleren. In de kern gaat het hier om een gebrek aan vertrouwen van de leiding van een aan te sturen organisatie in de richting van het sturend orgaan. Dit werkt door naar de wijze van toezicht. Dit hoeft niet te betekenen dat men toezicht als zodanig afwijst. Er zal echter een sterke voorkeur zijn voor vormen van zelfevaluatie, vanuit de veronderstelling dat dit minder bedreigend is dan allerlei vormen van extern toezicht.


Pagina 22 van 51

Hier wordt er dus vanuit gegaan dat de mate waarin de toetsing een horizontaal of verticaal karakter heeft mede bepalend is voor de acceptatie ervan. Tevens wordt de veronderstelling gehanteerd dat de voorkeur van een aan te sturen organisatie in de richting gaat van maximale autonomie in combinatie met zelfevaluatie en dat het aansturend orgaan in beginsel een gespiegelde voorkeur heeft. De aansluitende veronderstelling is, dat het vertrouwen tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie groter is naarmate de verhoudingen meer gelijkwaardig (horizontaal) zijn en zelfsturing de norm is. Anders gezegd: toezicht op basis van gezag met de bijbehorende interventiemogelijkheden wordt pas geaccepteerd – wordt pas effectief – als zelfevaluatie geaccepteerd is. De mate waarin de aan te sturen organisatie zich dan uit zichzelf betrouwbaar zal opstellen is dan het grootst. acceptatie van sturing van bovenaf op basis van gezagsverhouding

zelfevaluatie

extern toezicht

afwijzing van sturing op basis van autonomie Schema 1.c

Verandering in de acceptatie van sturing en toezicht

In de kern gaat het dus om het vertrouwen tussen sturend orgaan en aan te sturen organisaties. De leiding vervult hierin een sleutelrol. Gesteld dat het onderling vertrouwen tussen de leiding van sturend orgaan en aan te sturen organisaties problematisch is of ten minste gespannen; hoe valt dit gebrek aan vertrouwen te doorbreken? We zien nu dat vanuit het perspectief van het sturend orgaan een steeds sterker accent wordt gelegd op de verbetering van het extern toezicht. Zonder verder iets aan de noodzaak ervan af te doen, is het echter de vraag of dit versterken van het extern toezicht zonder meer zal leiden tot een versterking van het vertrouwen tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie. De veronderstelling die hier wordt geformuleerd, komt er op neer dat een aan te sturen organisatie eerst voldoende vermogen tot zelfsturing zal moeten opbouwen, inclusief de zelfevaluaties die daarvoor noodzakelijk zijn, voordat de aan te sturen organisatie de gezagspositie van het sturend orgaan werkelijk zal accepteren, inclusief de rol van het extern toezicht daarin. Met andere woorden; ervaring met zelfevaluatie is een voorwaarde voor de acceptatie en effectiviteit van extern toezicht. Op dit moment is er nog weinig ervaring met de praktijk van zelfevaluatie. Er zijn in feite veel vragen over wat de reikwijdte van die zelfevaluatie is en hoeveel ruimte een aan te sturen organisatie krijgt voor het verder aansturen van de eigen organisatie op basis van de uitkomsten van een zelfevaluatie. Wie is ‘eigenaar’ van het zelfevaluatierapport? Als de hierboven geformuleerde veronderstelling klopt, dan is het van belang dat de aan te sturen Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 23 van 51

organisatie van het sturend orgaan de tijd en de ruimte krijgt om eerst met zelfevaluaties ervaring op te doen voordat het extern toezicht wordt vergroot. Dit alles staat dus haaks op de feitelijke ontwikkelingen rondom sturing en toezicht. 4.2.4 Vertrouwensvraag raakt kwaliteitszorg Uit het bovenstaande is hopelijk duidelijk geworden dat de kwaliteitszorg inzet is geworden van het debat over de vertrouwensvraag. Met name rondom het INK-mdeol wordt daarbij de vraag gesteld wat het doel en de reikwijdte moet zijn van de inzet van dit model. Moet het een apart instrument blijven, eerst en vooral bedoeld voor de zelfevaluatie met het auditrapport stevig in handen van de leiding van een aan te sturen organisatie? Of moet het model integraal onderdeel zijn van de aansturing, onderdeel van de planning en controlcyclus en een logische route waarlangs Kamervragen zullen worden beantwoord? Zo scherp als de tegenstelling hier wordt geformuleerd hoeft deze in de praktijk niet uit te pakken, maar er is een risico. Gaat de voorkeur uiteindelijk niet meer uit naar een aanpak via de verticale lijn dan via de horizontale lijn? Nog een slag verder, nog wat meer op de praktijk gericht en in het bijzonder richting degenen die met control of toezicht bezig zijn. Wat is van dit alles relevant vanuit het standpunt van degenen die er in werkzaam zijn? In principe is veel van wat een kwaliteitszorg gericht op het organiseren en ondersteunen van vormen van borging, van toezicht dus. Per saldo ligt daar – tot nu toe – veel meer de nadruk op dan op de sturingskant van het verhaal. Voor elke organisatie is de ‘check’ uit de Deming-cirkel een zwak punt en juist de kwaliteitszorg en de ‘kwaliteitskundige’ (veelal de staffunctionaris die tot ‘kwaco’ – kwaliteitscoördinator - is benoemd en dat klinkt inderdaad niet best) houdt zich bezig met het organiseren en ondersteunen van deze check. Tegelijk schuilt er een grote valkuil in de wijze waarop dit wordt georganiseerd. In nogal wat overheidsorganisaties valt te zien dat de kwaliteitsfunctie en de inspectiefunctie in één bureau wordt verenigd. Dat lijkt logisch, maar gelet op het voorgaande hoop ik dat het duidelijk is dat het dat niet is, met name als het kwaliteitsbureau wil werken op basis van een ‘horizontaal’ systeem als het INKmodel. Vanuit beide functies houdt men zich met toezicht bezig, maar rol en cultuur van de ene is wezenlijk anders dan de andere. In het algemeen is het tijd om te pleiten voor een grotere helderheid in de rollen en functies van allen die zich op enigerlei wijze bezighouden met toezichtfuncties. Er is zowel behoefte aan een streng en degelijk toezicht als aan een op verbetering gerichte en ondersteunende toezichtfunctie. De eerste zou ik de inspectiefunctie willen blijven noemen, mits deze zich echt verticaal positioneert en haar interventiefunctie niet onbenut laat als het nodig is. De tweede toezichtfunctie wil ik de kwaliteitsfunctie noemen en maakt gebruik van een breed scala aan advies en verbetertechnieken. Vanuit deze optiek is het nog de vraag waar certificering op basis van de ISO 9000 normen bij hoort. In feite eerder bij de inspectiefunctie dan bij de kwaliteitsfunctie. 4.2.5 Vertrouwen onder druk De fictie van een goed toezicht is dus samen met de fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid doorgeprikt. Voorlopig lijkt het antwoord op landelijk niveau echter niet te zijn dat er naar nieuwe oplossingen wordt gezocht. Het antwoord lijkt vooral te zijn dat de ficties worden herbevestigd. In antwoord op de standpunten van de secretarissen-generaal en tot op zekere hoogte minister Peper, die op verschillende manieren allemaal laten zien hoezeer die fictie is uitgehold, is de reactie van Kok en anderen toch vooral een herbevestiging van die gedachte, min of meer vanuit de redenering dat er voor een goed functionerende democratie geen alternatief is. Voor de toekomst betekent dit een sterk herstel en waarschijnlijk een forse groei van de Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 24 van 51

klassieke toezichtfunctie met een sneller ingrijpen als het nodig is. Dat is nuttig en onvermijdelijk. Tegelijk is het waarschijnlijk een illusie om te verwachten dat deze vorm van klassieke inspectie echt in staat is om incidenten te voorkomen, laat staan het functioneren van overheid en samenleving te verbeteren. Er zal dus ook een groot beroep worden gedaan op de moderne kwaliteitsfunctie, zeker als deze echt ondersteunend en verbetergericht is. Uiteindelijk maken ‘horizontale’ vormen van toezicht meer kans dan de traditionele ‘verticale’ vormen van toezicht. Maar de lezer zal het hebben begrepen – vanuit het begrip vertrouwen gedacht schuilen er grote risico’s in de toepassing van moderne vormen van kwaliteitszorg in organisaties met een publieke taak. Die publieke taak zal vooralsnog vooral verticaal worden bepaald. Zelfsturing is wellicht nog meer fictie dan werkelijkheid. De gevolgen hiervan moeten verder worden onderzocht. 4.2 Sturing en zelfsturing We begonnen deze tekst met het verhaal van mijnheer Fahrenheit en de waterval waarvoor hij zijn vrouw in de steek liet. Hij had een formule voor het meten van tijd die op zich correct was, maar bij het meten van de temperatuur boven en onderaan een waterval niet meer bleek te kloppen. De effecten van condensatie en turbulentie bleken er toe te leiden dat de temperatuur onder aan de waterval daalt in plaats van stijgt, zoals zijn veronderstelling was. Als we die metafoor doortrekken, dan is het aardig om te bezien hoe moderne denkers op deze waterval zouden reageren. De kans is groot dat ze er naar kijken constateren dat turbulentie de permanente staat van het leven is en dat je daarom vooral niets aan de waterval moet proberen toe. De opmerkingen zal waarschijnlijk komen dat je er helemaal niets aan moet doen; elke poging om de waterval te beheersen om de temperatuur te verhogen zal alleen maar resulteren in nog meer turbulentie en een verdere verlaging van de temperatuur. Vooral de postmoderne denkers over management nemen deze houding in. Een Nederlandse bestuurskundige als Paul frissen zal waarschijnlijk zeggen dat het het beste is om vooral van de waterval te genieten. Minder postmodern, maar wel zo relativerend zal een organisatiedeskundige als Mintzberg12 ontkennen dat er enige theorie is die de waterval zinnig kan beschrijven en het verder geheel ‘contingent’ zal maken van de positie van de anderen bij de waterval om er iets aan te doen of niet. Doorgaand op deze manier – toegegeven ietwat karikaturaal, ietwat – zullen staatsrechtelijke denkers stellen dat de oorzaak van het probleem met de waterval – en een probleem is het – moet worden gezocht bij de bron. Het juiste medicijn is dan om deze bron, de ministeriële verantwoordelijkheid of het politiek primaat, te verbreden en het water uit de bron zo krachtig te laten stromen dat het water over de rotsen dendert zonder de turbulentie een kans te geven. Zo zijn er meer schetsen te geven van de manier waarop tegen de waterval en het meten van temperatuur kan worden gekeken. Ondertussen staan degenen die de betrokken zijn bij overheidsorganisaties wel degelijk met hun voeten in het water en dat water is koud, verrekt koud. Burgers klagen, bedrijven klagen, de pers klaagt, de politiek klaagt. Er moet iets gebeuren – en geen van de moderne denkers lijkt dan een antwoord te hebben. Kan het antwoord van het moderne kwaliteitsdenken komen? Op het gevaar af dat een kwaliteitskundige de waterval in een feedbackloop wil dwingen en het water weer omhoog laat stromen, kan daar misschien wel een nieuw perspectief uit voort komen. Kenmerkend voor kwaliteitszorg is dat het een toegepaste vorm van systeemdenken is. Toegepast, in de zin dat ruimte is gemaakt voor overwegingen van organisatorischpsychologische aard. Met name binnen het INK / EFQM-model is dit sterk terug te 12

Voor een kritisch commentaar op diens werk: R. ten Bos: Mintzberg en de fiets van Calvin. M&O, 53e jaargang, nummer 5, september / oktober 1999.


Pagina 25 van 51

vinden, wat mogelijk een verklaring biedt voor de populariteit van het model binnen de publieke sector. Het model blijft echter zwak als het gaat om het meenemen van aspecten van machtsdenken, wat vooralsnog het fort blijft van de bestuurskundigen en politicologen. Toch heeft het moderne kwaliteitsdenken veel in zich wat een verrijking kan betekenen in vergelijking met de nu gangbare denkwijzen binnen de wetenschappen die zich richten op de publieke sector. Kijkend naar de waterval komen er te weinig bruikbare suggestie uit die hoek naar voren. Kwaliteitsdenken kan de discussie ten minste verrijken, vooral als ze zich goed richt op de vraagstukken van (zelf)sturing en verantwoording. 3.2.1 Verwachting van sturing Het doel en de wijze van sturing is geen statisch gegeven. Het grote aantal instrumenten dat voor het toezicht kan worden ingezet, geeft al aan hoe lastig het is om het sturend orgaan het gevoel te geven dat de sturing adequaat is. Ook de aan te sturen organisatie heeft lang niet altijd een helder beeld wanneer haar opdrachtgever tevreden is over de wijze van opereren. Bestuurskundigen als de eerder genoemde Frissen13 stellen met enige regelmaat dat alles zo complex is geworden dat pogingen om greep op alle bedoelingen te krijgen welhaast bij voorbaat mislukt zijn. De conclusie kan dan zijn dat het beter is dit niet eens te proberen. Via prikkels, prestatieindicatoren en netwerken moet in beweging worden gebracht wat zich niet meer langs formele lijnen laat afdwingen. De overheid beperkt zich in die hoedanigheid tot de structuren en processen van besluitvorming en is min of meer indifferent ten aanzien van de uitkomsten. Het probleem is dat een dergelijke visie wellicht een deel van de werkelijkheid weergeeft, maar dat de verwachtingen van burgers, politici en van veel ambtenaren zelf er een is van een rationele en tot op zekere hoogte via sturing maakbare en beheersbare samenleving. Anders gezegd: een concept als ministeriële verantwoordelijkheid komt niet voort uit een realistische verwachting dat een minister elk moment van de dag bezig is met het formuleren, controleren en uitvoeren van de zelf gekozen doelstellingen. Het komt eerder voort uit de gedachte dat er geen alternatief is voor een sturingsbegrip waarin de minister de focus is waarin alle verschillende aspecten van besluitvorming samen worden gebracht. Weer anders gezegd: in termen van de systeemleer is de minister het Archimedisch punt dat, staande boven en buiten de samenleving, met behulp van stuursignalen het bestuurde systeem stuurt. We weten dat het niet zo simpel werkt, maar we verwachten het wel, want waar is het alternatief voor deze manier van werken? Het resultaat is een spanning tussen dit klassieke sturingsconcept en een sturingswerkelijkheid die in postmoderne termen wordt beschreven en verhaald. Een spanning die ook dwars door het vraagstuk van de meerwaarde van kwaliteitsinstrumenten voor sturing heen loopt. Rondom de verschillende definities van kwaliteit zoals die te hanteren zijn woedt een vergelijkbare strijd van mensen die vasthouden aan een strak, kenbaar en meetbaar kwaliteitsbegrip (zeg maar: de ISOadepten) en een kwaliteitsbegrip dat zich per definitie niet laat benoemen (degenen die Pirsig’s ‘kwaliteit is liefde’ citeren). Het geloof in de waarde van kwaliteitsinstrumenten is daarmee gebonden aan de mate waarin men zich tot de ene of de andere groep rekent. Hoe hier mee om te gaan? Een antwoord via een omweg die ons opnieuw langs de vertrouwensvraag leidt.

13

O.a. P.H.A. Frissen – De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal. Academic Service, Amsterdam, 1996. Ook het werk van Dr. M.J.W. van Twist is hier relevant.


Pagina 26 van 51

In een reeks van opleidingssituaties (gehouden bij over het algemeen grote overheidsdiensten onder druk) wordt de deelnemers steeds een tweetal uitspraken voorgehouden. De eerste uitspraak komt van Juran, één van de grondleggers van de moderne kwaliteitszorg: “In God we trust, all others have to give evidence”. Daarmee bedoelt hij dat in beginsel alles gemeten moet worden, want alleen dan is er een basis voor vooruitgang in organisaties en processen die te groot zijn geworden om nog door een enkel persoon te worden gekend. De uitspraak die er tegenover wordt gesteld komt van Fukuyama: “Trust is the Foundation of Society”. De maatschappij die het meest welvarend is, blijkt ook de maatschappij te zijn waarin er sprake is van veel onderling vertrouwen. Het opschrijven en vastleggen van heel veel zaken en in contracten (in zijn eigen Amerika) werkt in dat opzicht contra-productief. Het opschrijven van zaken ondermijnt het vertrouwen: het bouwt het niet op. De reactie van de deelnemers, hoge ambtenaren, op deze twee uitspraken is doorgaans een sterke voorkeur voor de tweede uitspraak. We zouden elkaar toch moeten kunnen vertrouwen. Velen van hen beschouwen zichzelf als professionals, ook al opereren ze gewoon in de lijn, en menen ze dat de ‘meetgekte’ afbreuk doet aan hun functioneren. Daarbij meent niemand van zichzelf dat hij of zij niet te vertrouwen zou zijn. Tegelijk erkennen diezelfde deelnemers doorgaans ook dat er over de volle breedte van hun organisatie sprake is van afnemend vertrouwen en is er hier en daar zelfs sprake van een volledige vertrouwensbreuk. Het geldt voor hun relatie richting de burgers, wier belangen men wordt geacht te behartigen, en richting de politiek, wiens opdrachten men wordt geacht te volgen. Daarbij geldt het gezegde: “Vertrouwen komt te voet, maar het gaat te paard”. Het is meestal hier dat zich degenen melden die menen dat er geen echte tegenstelling is tussen de twee uitspraken. Het meten, aantonen en laten zien wat men doet, helpt in het opbouwen of terugwinnen van het vanzelfsprekend vertrouwen zoals dat eerder verloren is gegaan. Uiteindelijk pleit niemand voor een alles meten of vastleggen. Wel ontstaat er consensus dat het meer aantoonbaar maken van prestaties een logische weg is – en meer begaanbaar dan simpel stellen ‘dat we toch te vertrouwen zijn’. Het meetbaar maken van zaken is daarbij geen doel op zich: het is het proces waarlangs men zich betrouwbaar toont. 4.3.3 Sturingsconcept en systeemleer Het is in dit bij elkaar brengen van ogenschijnlijke tegenstellingen dat we de brug zien tussen het klassieke rationele sturingsconcept en een werkelijkheid die steeds meer irrationele trekken schijnt aan te nemen. Noem het neoklassiek: een rationeel sturingsconcept dat niet-gekende elementen, zoals die voortkomen uit complexiteit en menselijk gedrag, wil omarmen in plaats van uitsluiten. Dit proces van het omarmen van niet gekende elementen heeft niet de kenbaarheid tot doel, maar moet leiden tot een proces van legitimering van wat in ieder geval benoemd en gekend moet worden. Paradoxen en dilemma’s moeten worden onderkend, maar mogen niet tot patstellingen leiden. Het maken van keuzen en het daarmee samenhangende leiderschap zijn kenmerkend voor een neoklassieke houding. Het doel van het proces is daarmee consensus onder de belanghebbenden over zaken als systeemgrens, -doel en -richting. De basis daarvoor wordt gevormd door de systeemleer, aangevuld en onderbouwd met sociaal-psychologische aannamen. Sociale systemen zijn levende systemen. Er is sprake van een voortdurende dynamiek. Denkers over sociale systemen als Beer, Weick, Senge en – in het bijzonder – Morgan gebruiken allerlei metaforen om te visualiseren hoe deze systemen werken – of niet werken, net zoals deze auteur hier de metafoor van de waterval gebruikt. Alleen al de Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 27 van 51

noodzaak van het gebruik van deze metaforen geeft aan hoe complex deze sociale systemen kunnen zijn. Doordenkend op hetgeen daarover is geschreven, valt dan enerzijds op hoezeer wordt vertrouwd op het zelfsturend vermogen van een organisatie en anderzijds hoezeer dat zelfsturend vermogen ter discussie komt te staan op het moment dat deze dreigt te worden gerealiseerd. Het is een tegenstelling waar men niet omheen kan als het gaat om sturing. Wat het zelfsturend vermogen betreft komen de uitspraken neer op a) de aanname dat complexe systemen zichzelf organiseren, primair vanuit de interne dynamiek en b) dat deze zelforganisatie om zelfsturing vraagt. Zelfs de wetten van de thermodynamica kunnen en worden aangehaald om het eerste te verklaren. Het tweede is erop gericht dat het systeem vanzelf doet wat er gedaan moet worden en tegelijk ook zichzelf in leven houdt. De sturingslasten zijn dan minimaal, terwijl de baten blijven. Dit vertrouwen in het zelfsturend vermogen is in algemene zin groot en ook ideologisch breed verankerd. Met name aan de uiterste linkerzijde en klein rechtse zijde lijkt nog de opvatting te vinden dat zelfsturing in principe moet worden gewantrouwd. Uiterst links vanuit de redenering dat zelfsturing onvermijdelijk degenen zal bevoordelen die de eigenaren van het sociale systeem zijn. Klein rechts zal waarschuwen tegen de eigendunk van mensen die menen dat zij het zelf zijn die hun lot kunnen besturen. De ideologische verschillen die er ook tussen de grote partijen zijn, betreffen echter niet zozeer de zelfsturing zelf, alswel waar de zelfsturing haar oorsprong en bestemming moet vinden. Hierin zijn er fundamentele verschillen te ontdekken tussen het liberale marktdenken14, het etatisme van de klassieke socialisten15 en het christelijk-sociale denken van de gemeenschapsverbanden16. Een belangrijke stroming zoals die door D’66 wordt vertegenwoordigd, is in niet geringe mate voortgekomen uit de wens om tot een helder onderscheid te kunnen komen tussen zelfsturing en sturing door de overheid. 4.3.4 Levende systemen Deze ideologische spanning is logisch en verklaarbaar vanuit het systeemdenken zelf. Het feit dat systemen zichzelf organiseren, betekent nog niet dat ze bijvoorbeeld levend en levensvatbaar (‘viable’) zijn. Een levend systeem is in staat tot een respons op een stimulus, waarvan tevoren bij de bouw van het systeem niet was gedacht. Het kan leren van ervaringen wat het optimale antwoord is op een prikkeling. Een lerend systeem groeit en vernieuwt zichzelf. Het is goed bestand tegen fouten en verstoringen. Het resultaat is een systeem dat zich aanpast aan veranderende omstandigheden en ook overleeft in situaties waaraan door de ontwerper van het systeem tevoren niet was gedacht. Echter, elk systeem dat zichzelf organiseert, doet dat in de praktijk door subsystemen (operationele eenheden) te scheppen (Beer17: systeemfunctie 1) die ieder ook weer de 14

Generalisaties blijven gevaarlijk, het gaat om de ‘denkgeschiedenis’. Zie bijvoorbeeld: K. Groenveld (Vz.) – Tussen vrijblijvendheid en paternalisme. Bespiegelingen over communitarisme, liberalisme en individualisering. Geschrift 82, Prof.Mr. B.M. Teldersstichting. Den Haag, 1995. 15 Zie bijvoorbeeld Mark Bovens e.a. – De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. Wiarda Beckman Stichting, Amsterdam, 1995. 16 Binnen het CDA is bijvoorbeeld door een werkgroep van het Wetenschappelijk Instituut van het CDA een relevant beleidsprogramma in ontwikkeling rondom “Maatschappelijke verantwoordelijkheid, zelfregulering en wetgevingskwaliteit.” 17 Deze paragrafen over Beer e.a. zijn ontleend en geïnspireerd op basis van een kort en uitstekend boek van J. den Hollander – Sturen op afstand. Het begrip gedefinieerd en praktisch Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 28 van 51

kenmerken van een zelfsturend systeem willen aannemen. Hoe verhouden deze systemen zich vervolgens tot elkaar? Belangrijk voor het functioneren van levende systemen is dat zij steeds gebonden zijn aan vraagstukken van een hogere orde. Vraagstukken die de subsystemen niet zelfstandig kunnen oplossen en waarvoor zij afhankelijk zijn vraagstukken van een ander, hoger systeem. In termen van Stafford Beer betreffen die activiteiten van een hogere orde de: • coördinatie van de subsystemen (operationele eenheden) om onvruchtbare oscillatie te voorkomen, bijvoorbeeld concurrentie tussen de eenheden die zo ver gaan dat het ten koste gaat van het geheel, danwel om synergie te bevorderen (Beer: systeemfunctie 2) • activiteiten van audit en control, erop gericht de bijdrage aan het geheel te waarborgen, met minimale sturing op basis van een steeds zo actueel mogelijk gehouden model van de subsystemen in hun wijze van functioneren (systeemfunctie 3, waarvan 2 onderdeel uitmaakt). • activiteiten die de ontwikkeling in de omgeving verkennen en die in innovatie vertalen (systeemfunctie 4). • identiteitsfunctie (systeemfunctie 5), een interne functie die het evenwicht handhaaft tussen systeemfunctie 3 (het hier en nu van de organisatie) en systeemfunctie 4 (het daar en straks van de organisatie). Het zijn de vraagstukken van een hogere orde die de grenzen van de zelfsturing aangeven. Het accepteren van sturing als het gaat om vraagstukken van een hogere orde is echter nog iets anders dan het accepteren van (formele) ondergeschiktheid. Er is sprake van een ‘toegevoegde waarde hiërarchie’. Op het hogere niveau gaan principieel andere zaken om, die betekenis geven aan het lagere niveau. En die principieel andere insteek is ook de enige rechtvaardiging voor de sturing vanaf dat niveau. Het lagere niveau is quasi-autonoom, namelijk autonoom in de eigen taal, de eigen wereld, zolang het maar de bijdrage aan het grotere geheel geeft zoals die verwacht mag worden. Dit quasi-autonome niveau is in dit denken optimaal. Ieder niveau van zelfsturing heeft daarbij een eigen identiteit, waarbinnen zowel aan strategievorming als aan operationele activiteiten wordt gedaan. De basisaanname is daarbij dat de optimale vorm van sturing er een is van het bijsturen van een zelfsturend systeem. Het zelfsturend systeem moet deze vorm van sturing ‘verdienen’, door de bijsturing te accepteren en erop te anticiperen. Het hogere niveau richt het bijsturen op de zaken die van hogere orde zijn. Audit en control vloeien daar uit voort. Audit en control (systeemfuncties 2 en 3) vormen het statische element van het sturingsbegrip van hogere orde, zoals de innovatiefunctie (systeemfunctie 4) het dynamische begrip vormt. Als het goed is, wisselen zij elkaar af en inspireren zij elkaar. Als het niet goed is, komt de coördinatiefunctie in beeld. Onder alle omstandigheden is een ingreep in de zelfsturing op basis van een hogere orde bepalend voor de identiteit van de aan te sturen organisatie. 4.3.5 Sturing en klantbegrip Het bijsturen van zelfsturing gebeurt in een complexe en dynamische omgeving. Het bovenstaande stelt vooral een tweezijdige relatie centraal: die tussen een sturend orgaan en een aan te sturen organisatie. In de praktijk worden sturingsrelaties echter vormgegeven; verder uitgewerkt op het terrein van het openbaar bestuur. Lemma, Utrecht, 1995. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 29 van 51

vorm gegeven in een meerzijdige wisselwerking tussen talloze organen, organisaties en hun omgeving. Daaruit vloeien weer ingewikkelde discussies voort over bevoegdheden en systeemgrenzen. Het rapport van de Commissie Holtslag18 vraagt bijvoorbeeld aandacht voor het feit dat lang niet altijd een minister verantwoordelijk kan worden gesteld voor de uitvoering en het toezicht op een aan te sturen organisatie, maar constateert tegelijk dat er veel onduidelijk is in de wijze waarop bevoegdheden en verantwoordelijkheden hun vorm hebben gekregen in een bepaald veld. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over toezichtrelaties19 geeft een beeld van zowel veel overlappingen als van witte plekken. Om redenen van eenduidigheid wordt hier verder niet ingegaan op de horizontale relaties tussen organen en organisaties onderling. Wel wordt het tweedimensionele karakter van de sturingsrelatie waar nodig doorbroken door het inbrengen van de omgeving in de relatie, in het bijzonder via het klantbegrip. Het klassieke beeld is het volgende: sturend orgaan bevoegdheden en verantwoordelijkheden, autonoom of op basis van medebewind aan te sturen organisatie taakuitvoering ‘samenleving’

Dit relatief eenduidig beeld van taakuitvoering gericht op het algemeen belang wordt vervangen door een ander beeld, geïnspireerd en ontleend aan dat van de markt.

sturend orgaan

aan te sturen organisatie

‘klant’

‘klant’ ‘klant’

Er ontstaat een driehoek: sturend orgaan – aan te sturen organisatie – ‘klant’. Sturend orgaan en aan te sturen organisatie kunnen ieder hun eigen contacten hebben met de ‘klant’ en daar hun eigen sturingssignalen aan ontlenen. Dit maakt het complex, maar biedt ook nieuwe mogelijkheden voor sturing. Een kwaliteitshandvest is een voorbeeld van een instrument dat door een sturend orgaan mede is geïntroduceerd om via de klant de aan te sturen organisatie te beïnvloeden, vanuit de veronderstelling dat een

18 19

Eindrapport Commissie Holtslag, Den Haag, 1998. Algemene Rekenkamer – Toezicht op uitvoering publieke taken. Den Haag, 25 855,1998.


Pagina 30 van 51

meer op de klant gerichte organisatie minder snel fouten maakt in haar relatie met de omgeving en incidenten eerder zal voorkomen. Tegelijk blijkt het klantbegrip altijd complex te zijn voor wat primair ‘taakorganisaties’ heten te zijn. Mede daarom zijn er velen binnen de overheid die weigeren het klantbegrip te hanteren. Die weigering heeft te maken met de redenering dat een te zeer inspelen op de behoeften van individuele klanten (burgers of bedrijven) het zicht kan ontnemen op integrale afwegingen vanuit het ‘algemeen belang’. Ook vanuit de economische wetenschap zijn er bezwaren tegen een expliciet klantbegrip binnen de overheid. De economische definitie van een klant verwijst naar een persoon of bedrijf bij wie het ‘bepalen, betalen en genieten’ in één hand berust. Als het gaat om overheidsdiensten zijn deze drie functies per definitie gescheiden. Een relativering van het klantbegrip binnen de overheid is dus noodzakelijk. Desalniettemin lijkt er een belangrijke reden te zijn waarom men ook binnen de overheid wel voortdurend pogingen zal ondernemen het klantbegrip vast te stellen. Die reden kan ontleend worden aan de systeemleer, in de zin dat een systeem dat zichzelf tot doel heeft nooit in beweging zal komen. De interne gerichtheid die ontstaat bij organisaties zonder expliciete externe doelstelling is op de langere termijn dodelijk voor de betrokken organisatie. Daarom moet er een ‘trekker’ buiten het eigen systeem worden gezocht om voor in beweging te komen. Overwegingen van algemeen belang hebben voor veel aan te sturen organisaties – met name de nu verzelfstandigde organisaties – in het verleden onvoldoende prikkel opgeleverd om voor in beweging te komen. In het klantbegrip zoekt men nu kennelijk een vervangende prikkel. De discussies over het klantbegrip zijn in de kern discussies over de sturingsrelatie. De opkomst van het klantbegrip is daarmee waarschijnlijk in niet geringe mate de oorzaak voor de huidige belangstelling die er voor kwaliteitsinstrumenten is. Om vervolgens goed om te kunnen gaan met de diverse klantengroepen die men kan onderscheiden, ziet men dat in bijna alle overheidsorganisaties veel energie wordt gestoken in het semantisch onderscheiden van de diverse groepen. Zo wordt de Minister, de logische klant, vaak als ‘de opdrachtgever’ aangeduid en krijgen andere groepen – die in strikt bedrijfsmatige termen als ‘halffabrikaten’ zouden kunnen worden aangeduid – de status van ‘klant’. Voorbeelden van dergelijke klanten zijn leerlingen, uitkeringstrekkers, gevangenen, e.d.. Dit nader aanduiden van het klantbegrip lijkt haar voorlopig hoogtepunt te vinden in het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Met name in de handleiding positiebepaling en verbetering zoals ontwikkeld voor de publieke sector20 worden de verschillende belanghebbenden gekoppeld aan het primaire proces van een organisatie en ontstaat er ook een nader ingevuld beeld van het klantbegrip. In het kader van de slaag- en faalkansen van kwaliteit binnen organisaties met een publieke taak is het nodig om nog wat verder stil te staan bij het klantbegrip en dan in het bijzonder het begrip dat er in het verlengde van ligt: klantentevredenheid. Het lijkt een automatisme om het klantbegrip te willen gebruiken om de klantentevredenheid op een hoger peil te brengen. Degenen die het klantbegrip binnen de overheid hebben geïntroduceerd lijken hier ook gedachteloos vanuit te gaan. Maar er schuilt een adder onder het gras. Het beste kan dat worden uitgelegd met behulp van een vraag: bent u beter dan een blikje ananas? Hoe durft u mij te vergelijken met een blikje ananas, is dan de wedervraag. Toch is dat niet zonder reden. Uit een longitudinaal onderzoek dat het 20

Zie pag. 14 van de Handleiding publieke sector. INK, Den Bosch, 1998.


Pagina 31 van 51

tijdschrift Fortune elke twee jaar publiceert, blijkt dat Dole’s Food Pineapple Slices de nummer 1 in termen van klantentevredenheid is. Het zoete spul levert een hogere klantentevredenheid op dan bijvoorbeeld McDonalds, Mars of Haägen-Dasz ijs. Hoe komt het dat een blikje ananas het hoogste scoort in termen van klantentevredenheid, is dan de volgende vraag. De antwoorden op die vraag zijn doorgaans zeer divers, maar waar men doorgaans niet opkomt is de gedachte dat de tevredenheid zo hoog is omdat er geen mensen aan te pas komen. Het is een onopvallend product waar weinig tot niks mis mee kan gaan, of je moet zo dom zijn om je vingers te snijden aan de rand van het blik. Over de lange termijn blijkt dat statistisch de meeste tevredenheid op te leveren. Hoera voor ananas. En daarin schuilt ook de waarschuwing. Overheidsdiensten vergen veel menselijke handelingen, waar elke keer weer iets verkeerd mee kan gaan. Overheidsdiensten hebben daarbij niet zelden een negatief karakter. Het bestaat niet zelden uit boetes betalen, vergunningen halen en belasting betalen. Keuzen heeft de klant niet. Het hoogst haalbare is wat de belastingdienst er van maakt: leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel. Met andere woorden; er schuilt een gevaar in het gaan concurreren met het bedrijfsleven op het punt van klantentevredenheid. De kans dat dit negatief uitvalt is levensgroot. Verwachtingen worden dan teleurgesteld en de kans dat de overheid een nog slechter imago krijgt wordt alleen maar groter. Laat de overheid niet gaan concurreren met een blikje ananas, tenzij het haar eigen mensen in wil blikken om haar klanten zoet te houden en echt, dat werkt niet meer. Hieruit moet niet de boodschap worden gehaald dat het geen zin heeft om aan klantentevredenheid te werken. Integendeel, werken met het klantbegrip met het oog op een hogere klantentevredenheid is uiteindelijk wellicht het enige middel om organisaties met een publieke taak daadwerkelijk op de samenleving te richten, maar er wordt wel om evenwichtskunst gevraagd. Of men daar toe in staat is en of daar de randvoorwaarden voor aanwezig zijn is dan weer het volgende punt. 3.2 De dubbele weg: einde van de zelfsturing? Hiervoor is in dit hoofdstuk de vertrouwensvraag behandeld en kwam in beeld hoezeer kwaliteitsbenaderingen een rol spelen in het benadrukken van elementen van zelfsturing. Op basis van de systeemtheorie is vervolgens de onderlinge afhankelijkheid aangegeven van sturend orgaan en aan te sturen organisatie. Tegelijk is met behulp van het klantbegrip aangegeven dat elke aan te sturen organisatie, ook die met een publiek taak, een middel nodig hebben om de externe gerichtheid te verzekeren. Op elk van deze punten is aangegeven dat er vraagtekens zijn als het gaat om de slaag- en faalkansen voor een succesvolle toepassing van kwaliteitsbenaderingen binnen de organisaties met een publieke taak. We nemen de analyse nog een stap verder. Daarbij nemen we het INK-model tot uitgangspunt omdat dit model op dit moment het beste de verschillende elementen van moderne kwaliteitszorg in zich lijkt te verenigen. Het heeft in zich verenigt het expliciet maken van kwaliteitsdefinities, het verkrijgen van consensus over deze definities en het in het verlengde van de organisatiedoelstellingen brengen van deze kwaliteitsdefinities. Daarmee wordt een fraai cyclisch geheel gemaakt, waarbij inzet en resultaat worden verbonden en dat daarbij ook nog eens expliciet oog heeft voor zowel ‘harde’ als ‘zachte’ factoren. Prachtig. Toch schuilt er een adder onder het gras voor aan te sturen organisaties met een publieke taak. Aan het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit ligt een veronderstelling ten grondslag die sterk raakt aan de veronderstellingen over zelfsturing en bijsturing zoals geformuleerd in paragraaf 4.3. De veronderstelling lijkt de kern te raken van de spanning tussen sturing en kwaliteit en verdient daarom apart aandacht. Achter de vijf fasen van het model zoals het INK die hanteert , schuilt de veronderstelling dat het logisch is om van de ene fase over te gaan naar de andere. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 32 van 51

Van activiteitgericht, naar procesgericht, naar systeemgericht en verder. Achter hetgeen geschreven is over zelfsturing en bijsturing schuilt de veronderstelling dat het mogelijk is om tot een hogere vorm van zelfsturing te komen onder vermindering van de noodzaak tot bijsturing. In de opleidingen van het Instituut wordt benadrukt dat er achter de indeling van de fasen geen normatief beeld wordt gehanteerd, in de zin dat een organisatie die zich in een hogere fase bevindt een ‘betere’ organisatie is dan een organisatie die zich in een lagere fase bevindt. Zo kan het voor een organisatie in de pionierfase zeer passend zijn om zich in de eerste, activiteitgerichte fase te bevinden. Toch wordt, mede door het bestaan van zoiets als een Prijs en Onderscheiding, wel degelijk de veronderstelling gehanteerd dat het logisch en verstandig is om zich als organisatie te ontwikkelen van de ene naar de andere fase. Dat is wat van het INK-model een model voor organisatieontwikkeling maakt. Deze ontwikkeling wordt hieronder voorgesteld als de overwinning van een aantal barrières. Met name de overgang van de tweede naar de derde en van de derde naar de vierde worden daarbij als cruciaal gezien en als maatstaf genomen voor het in aanmerking komen voor Prijs of Onderscheiding.

externe gerichtheid en flexibiliteit

I

Schema 2.a

II

III

IV

V

fase

Ontwikkelgang van een organisatie.

Het probleem met bovenstaande voorstelling binnen de publieke sector is dat daarin de eigen rationaliteit van de organisatie als uitgangspunt wordt genomen. De organisatie is zelfregulerend en bepaalt haar eigen ontwikkelgang richting totale kwaliteit. Dit veronderstelt een mate van autonomie die in ieder geval binnen de publieke sector niet in volle omvang bestaat. Het tegenovergestelde kan net zo goed worden beweerd; organisaties binnen de publieke sector zijn per definitie niet autonoom. Om binnen de publieke sector tot totale kwaliteit te komen moet daarom21 als het ware een ‘dubbele weg’ worden gegaan. Om zich als organisatie te kunnen ontwikkelen moet eerst de afhankelijkheid van de publieke sector worden afgebouwd. De rationaliteit van de publieke sector is namelijk precies omgekeerd. Elke organisatie in de publieke sector start vanuit een maatschappelijke behoefte (fase V), wordt gevormd uit het overleg tussen ketenpartner (fase IV), wat zich neerlegt in een systeem van wetten en regels (fase III), wat weer tot procedures (fase II) en vervolgens tot concrete handelingen leidt (fase I).

21

Hardjono en Hes – De Nederlandse Kwaliteitsprijs- en Onderscheiding. Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1995.


Pagina 33 van 51

externe gerichtheid en flexibiliteit

I

Schema 2b.

II

III

IV

V

fase

‘De dubbele weg’: ontwikkelgang van een organisatie binnen de publieke sector

De veronderstelling van het model is dus helemaal gebaseerd op de eigen verantwoordelijkheid van de organisatie wil totale kwaliteit tot de mogelijkheid behoren. Dat is niet alleen een normatieve veronderstelling. Het is gebaseerd op diverse moderne managementbenaderingen die uitgaan van zo dicht als mogelijk opereren bij de omgeving, het optimaal gebruik maken van het potentieel van medewerkers, participatief leiderschap als de optimale vorm van leiderschap, de theorieën van de lerende organisatie zoals geformuleerd door Argyris, Senge en anderen. Wat ook de geldigheid van deze benaderingen, ze moeten wel toegepast worden in een omgeving waarin afgerekend wordt op het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid en de uitvoering van de aan de organisatie toevertrouwde wettelijke taken. Op het moment dat bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan haar processen al redelijk op orde heeft, weet wat haar diverse klantengroepen wensen (fase II) en zich voorneemt zich te ontwikkelen tot een systeemgerichte organisatie (fase III), terwijl tegelijkertijd de (politieke) aansturing nog op basis van incidenten gebeurd (fase I), dan zal het voor dat zelfstandig bestuursorgaan op cruciale momenten onmogelijk zijn om die ambitie waar te maken. Om systeemgericht te werken heeft men waarschijnlijk opdrachtgevers en een omgeving nodig die op een dergelijk niveau wensen kan formuleren dat de primaire processen zonder tegenstrijdigheden kunnen worden ingericht. Weliswaar zullen de ambities vaak op hoog niveau worden geformuleerd (keten- en maatschappijgericht: fase IV en V), in de praktijk zou het wel eens best zo kunnen zijn dat de opdrachten van sturend orgaan zoveel meervoudige en vaak tegenstrijdige doelstellingen omvat, dat het eenduidig inrichten van het primaire proces bijzonder moeilijk wordt, zeker op het moment dat wordt afgerekend op incidenten en niet op structurele resultaten. Diverse veronderstellingen dringen zich hieruit op: - een te groot verschil in ontwikkelfase tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie leidt tot problemen en blokkades; - verwachtingen worden zeker binnen de overheid op een te hoog faseniveau geformuleerd, het feitelijk opereren is op laag niveau. Eerste ervaringen met het model Het model heeft zich hierboven doen kennen – althans in theorie – als een stevig onderbouwde mogelijkheid om (descriptief) de organisatie mee in beeld te brengen in kwaliteitstermen. De eerste ervaringen met de toepassing van het model in de publieke sector geven nog te weinig ruimte om tot conclusies te kunnen komen. Toepassing van het model is in de ogen van het Instituut Nederlandse Kwaliteit een kwestie van vele Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 34 van 51

jaren werken aan het op een hoger niveau krijgen van de organisatie. Voor zover de auteurs van dit onderzoek het overzien, bevinden de organisaties die met het model kennis hebben gemaakt zich in de fase van de introductie of net erna. Dit alles neemt niet weg dat, bijvoorbeeld in het geval van de politie, het model al is opgenomen in wetgeving en gebruikt gaat worden als basis voor de p&c cyclus. Fase een naar twee De eerste ervaringen met het model, gebaseerd op enkele tientallen audits in vooral de strafrechtketen22, geven aan dat de meeste aan te sturen organisaties zich over het geheel genomen nog in de activiteitgerichte fase (fase I) bevinden, met uitschieters naar boven toe. De organisaties lijken zich te kenmerken door veel projectorganisaties, projectorganisaties die niet zelden gericht zijn op de beschrijving en invoering van processen en een eerste meting van resultaten. Wat de meting van resultaten betreft, gaat het hier om de eerste onderzoeken onder de belangrijkste klantgroepen en de eigen medewerkers. Goed wordt gescoord als het gaat om het formuleren van (personeels)beleid en het volgen van een aantal financiële- en operationele maatstaven. Dit lijkt echter vooral te zijn veroorzaakt door de eisen die worden gesteld vanuit de verschillende beleids- en p&c-cycli. In hoeverre hier daadwerkelijk zelf op gestuurd kan worden door de aan te sturen organisatie is vaak onduidelijk. Organisaties die zich nog in de eerste fase bevinden lijken vooralsnog meer baat te hebben bij een aantal gerichte acties, juist op het gebied van processen en de meting van een aantal resultaten, dan een toepassing van het model in volle omvang. Pogingen om op alle elementen van het model vooruitgang te boeken is waarschijnlijk teveel gevraagd. Het model lijkt haar rol vooral te spelen in de eerste analyse, daarna moeten er concrete acties volgen. In het verlengde hiervan blijkt de kracht en positie van de leiding van de betrokken organisatie vaak problematisch. 4.5 Een synthese van sturing en kwaliteit Net als ten aanzien van de klantentevredenheid, zijn de verwachtingen over de toepassing van het model (te?) hoog en botst men tegen structurele redenen aan waarom kwaliteitsbenaderingen in hun werking binnen de publieke sector kunnen worden belemmerd, in ieder geval in vergelijking met het bedrijfsleven. Dat is pijnlijk, de waterval zou het wel eens kunnen winnen het van de formule. Als we daar bovenuit willen groeien dan moeten we wellicht weer naar een ander abstractieniveau. Dat is spijtig voor degenen die vooral praktische handvaten voor de toepassing van hun modellen willen, maar het is nodig als we binnen de publieke sector niet – opnieuw en opnieuw – als lemmingen achter een instrument aan gaan lopen terwijl we de uitgangspunten niet goed in orde hebben. Wanneer vinden kwaliteitsbenaderingen eigenlijk hun meerwaarde? Hier proberen we die te vinden via de termen ‘betrouwbaarheid’ en ‘responsiviteit’. De tekst vormt meteen een toepassing van wat eerder is geschreven over vertrouwen, de toepassing van systeemleer en de faseindeling van het INK-model. 4.5.1 Zelfsturing als uitgangspunt Eerder hebben wij de meerwaarde van kwaliteitsinstrumenten vertaald als de mate waarin de aan te sturen organisatie in staat wordt gesteld autonoom, c.q. zelfstandig te opereren met een optimale uitvoering van de publieke taak en zonder de ministeriële verantwoordelijkheid in het geding te brengen. Hetzelfde geldt in feite ook voor alle instrumenten gericht op sturing. 22

Veronderstelling geformuleerd op basis van een twintigtal opleidingen met het model en de uitwisseling van ervaringen met het model met het Instituut Nederlandse Kwaliteit en verschillende ‘kennispartners’.


Pagina 35 van 51

Het uitgangspunt is daarbij, gelet op wat eerder in het kader van de systeemleer is geformuleerd, dat elke organisatie zichzelf zal willen organiseren en daarmee zelfsturend is. Een zo groot mogelijke ruimte waarin deze zelfsturing tot zijn recht kan komen is in beginsel gewenst. Immers, elke vorm van sturing grijpt in als het gaat om de mogelijkheden van de aan te sturen organisatie om zich te richten op haar omgeving. Maar dan zal het sturend orgaan er wel voldoende op moeten kunnen vertrouwen dat de doelstellingen van de aan te sturen organisatie in het verlengde liggen van het sturend orgaan en dat er geen onaanvaardbare risico’s voor het sturend orgaan worden genomen bij het gebruiken van de autonome ruimte. Volledige zelfsturing wordt daarbij als onwenselijk en zelfs als onmogelijk gezien. Er zullen altijd vraagstukken van een hogere orde ontstaan die buiten en boven het aan te sturen orgaan uitstijgen. Het sturend orgaan is en blijft verantwoordelijk voor alles wat nodig is voor een goede afstemming van de vele beleidsdoelstellingen. Daarvoor zal het signalen uit de omgeving halen, nieuwe impulsen geven en via inspectie, toezicht en controle alles doen wat noodzakelijk is om zich ervan te verzekeren dat die vraagstukken van hogere orde ook daadwerkelijk aan de orde komen. Daarmee blijft het aan te sturen orgaan ook mede de identiteit bepalen van het aan te sturen orgaan. Echter, de intensiteit en de wijze waarop dat gebeurt kan sterk verschillend zijn. Aan de fictie van ministeriële verantwoordelijkheid wordt in de praktijk inhoud gegeven door een groot aantal instrumenten die geen van alle volledig dekkend te maken zijn voor de werkelijkheid van wat er in de aan te sturen organisatie en het betrokken veld gebeurt. De complexiteit is zo groot geworden dat volstaan moet worden met een basisvertrouwen dat de aan te sturen organisatie in lijn werkt met de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarmee komt de werkelijkheid van de ministeriële verantwoordelijkheid steeds dichterbij de wenselijkheid van de theorie: het bijsturen van zelfsturende organisaties. Kwaliteitsinstrumenten kunnen daar een bijdrage aan leveren op het moment dat ze helpen om de vraagstukken van een hogere orde mede te beantwoorden. Kwaliteitsinstrumenten hebben dus een meerwaarde als ze helpen tot maximale zelfsturing te komen in combinatie met minimale bijsturing, daarbij het sturend orgaan maximaal het gevoel gevend dat aan verwachtingen zal worden voldaan (het gedrag van de aan te sturen organisatie voorspelbaar is) en de aan te sturen organisatie haar eigen organisatie zo kan inrichten dat ze haar taak optimaal kan invullen. Dit optimaal invullen betekent tegelijk een optimale gevoeligheid voor omgevingssignalen. 4.5.2 Kwaliteitszorg als nieuwe invalshoek; aanpak Rondom sturing is reeds veel onderzoek verricht. Het extra element in dit onderzoek wordt gevormd door de kwaliteitsbenadering; dus om een nieuwe invalshoek te krijgen wordt daar in eerste instantie op aangesloten als opstap voor de gevraagde synthese. Wij vinden die aansluiting vooral in de keuze van de definitie van kwaliteit en in elementen van het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Een en ander wordt uitgewerkt in de vorm van een aantal schema’s en tabellen. Voor een goed begrip hiervan, het volgende: - de schema’s zijn bedoeld om meerdere lagen van begrippen met elkaar te verbinden. Dit betekent dat er in de schema’s met meerdere varianten van de ‘x-as’ of ‘y-as’ kan worden gewerkt; - zoveel als mogelijk wordt aangesloten op bestaand begrippenkader; - volledigheid wordt nagestreefd, maar is niet altijd mogelijk; - anders dan in ieder geval in de kwaliteitszorg gebruikelijk, wordt in eerste instantie geredeneerd vanuit het perspectief van het sturend orgaan (kijkend vanaf het ‘0punt’); - er wordt gewerkt met ‘fasen’. De verschillende fasen komen over elkaar heen (als ‘de schillen van een ui’). De ene fase is dus niet zozeer een vervanging van de Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 36 van 51

voorgaande fase als wel een aanvulling op een hoger niveau van zelfsturing. Enige gelijkenis met de fasen van het INK-model is geen toeval. 4.5.3 Twee begrippen Geconstateerd is, dat er een veelheid aan definities is van ‘kwaliteit’ en de daaraan verbonden begrippen, afhankelijk van het niveau waarop men het begrip wil benaderen. Hier wordt aangesloten op het kwaliteitsbegrip (zie hoofdstuk 4) waarbij het hoofdbegrip tot twee onderliggende begrippen te herleiden valt: ‘betrouwbaarheid’ en ‘responsiviteit’ (‘luisteren’). De koppeling van de begrippen betrouwbaarheid en responsiviteit levert, sterk versimpeld, een schema op in de vorm van een matrix (schema 5.1.1). Het begrip ‘betrouwbaarheid’ wordt op de verticale as geplaatst. Het begrip ‘responsiviteit’ wordt op de horizontale as geplaatst.

betrouwbaarheid mate van zelfsturing

responsiviteit Schema 3.a

Tussen betrouwbaarheid en responsiviteit

In aansluiting op de hierboven gemaakte veronderstelling van de meerwaarde, is de aan te sturen organisatie die het beste de elementen betrouwbaarheid en responsiviteit weet te combineren, tegelijk ook de organisatie waarvan in beginsel verwacht mag worden dat een maximale ruimte van zelfsturing gerechtvaardigd is bij de uitvoering van haar publieke ta(a)k(en). Dat is echter geen vanzelfsprekende zaak. Een voorbeeld is de Amsterdamse beurs. Ondanks vele eerdere signalen (HCS-zaak, vele gevallen van voorkennis), bleek de beurs niet op basis van zelfregulering tot een maatschappelijk aanvaarde vorm van zelfregulering te komen. Na druk vanuit het Openbaar Ministerie en de politiek (die wel luisterden) werd uiteindelijk afscheid genomen van het systeem van volledige zelfregulering. De identiteit van de beurs stond op het spel. Meestal zal de lijn echter andersom zijn, richting meer sturing. In die gevallen hebben sturend orgaan en aan te sturen organisatie er in beginsel belang bij te weten hoe betrouwbaar en responsief men is in de ogen van de ander. In dit schema gaat het primair om de vormgeving van de relatie tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie. De inhoud van de sturing en het soort prikkels op basis waarvan men respons geeft, is wel van belang (want reden voor bijsturing op basis van zaken van een hogere orde), maar komt niet direct in het schema tot uiting omdat het wordt gezien als de context afhankelijke variabele. 4.5.4 Betrouwbaarheid Het begrip ‘betrouwbaarheid’ wordt gehanteerd om aan te kunnen geven in welke mate de gegeven sturing (gegeven en gekregen) aan de verwachtingen voldoet of, anders gezegd, beheerst wordt. De term heeft primair betrekking op de relatie tussen Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 37 van 51

sturend orgaan en aan te sturen organisatie; het geeft de invulling van het begrip ‘sturing’ in de meest klassieke zin. Het gaat hierbij met name om de concrete invulling van het verantwoordings- en het toezichtselement uit de sturingsdefinitie. Verantwoording en toezicht worden binnen dit sturingsbegrip met elkaar verbonden. Als maatstaf voor de betrouwbaarheid wordt de mate genomen waarin de aan te sturen organisatie haar taken en de daarmee samenhangende processen beheerst. Parallel aan de mate van betrouwbaarheid loopt de mate waarin sturend orgaan en aan te sturen organisatie elkaar wel of niet vertrouwen. Vertrouwen mag worden veronderstelt in de relatie tussen sturend orgaan en aan te sturen organisatie, maar is in de praktijk niet vanzelfsprekend. Voor maximale zelfsturing is een ontwikkeling noodzakelijk van gericht wantrouwen naar echt vertrouwen. 4.5.5 Responsiviteit Het begrip ‘responsiviteit’ kan worden gebruikt om een reeks van elementen uit de sturingsdiscussie mee inhoud te geven. Het begrip zelf is tot nu toe vooral gebruikt om de snelheid aan te geven waarmee wordt gereageerd op prikkels (responstijd). Hier wordt het begrip ruimer gebruikt en begint het met het luisteren van aan te sturen organisaties naar signalen van buiten de eigen organisatie (de eigen systeemgrens) en wat de aan te sturen organisatie daar vervolgens mee doet. Met andere woorden; hier gaat het om de wijze waarop het sturend orgaan kan kijken naar de manier waarop de aan te sturen organisatie haar relatie met de omgeving vorm geeft. Het vormgeven van de relatie tussen een organisatie en haar omgeving is in feite het vormgeven aan het kwaliteitsbegrip. Het werken aan responsiviteit is daarmee in de meest directe zin het ‘sturen op kwaliteit’. De mate waarin de aan te sturen organisatie luistert naar de omgeving (‘prikkels’ verzamelt) en er vervolgens actief iets mee doet (respons geeft) is dus een indicatie voor de mate waarin het sturend orgaan de aan te sturen organisatie meer ruimte kan geven voor zelfsturing, respectievelijk minder reden heeft om op basis van overwegingen van hogere orde moet gaan bijsturen. Parallel hieraan loopt de veronderstelling dat een organisatie die beter luistert naar externe signalen en daar actie op wil nemen, ook meer transparant is en eerder uit eigen beweging zal overgaan tot het afleggen van verantwoording aan belanghebbenden. Een externe oriëntatie en een meer resultaatgerichte oriëntatie lopen hierin parallel met de invulling van het begrip responsiviteit. Een organisatie mag verondersteld worden meer verantwoord van de autonome ruimte gebruik te kunnen maken naarmate de ‘externe gerichtheid’ groter is. Hier is het de veronderstelling dat organisaties, met name die zonder effectieve marktprikkel, de neiging hebben tot interne gerichtheid. De prikkels binnen de organisatie zijn over het algemeen groter dan de prikkels die medewerkers vanuit de omgeving ontvangen. Het kan goed zijn dat deze organisatie uit professioneel zeer hoogwaardige individuen bestaat, maar door deze mate van interne gerichtheid kunnen zij minder goed in staat zijn om te anticiperen op omgevingssignalen en neemt de kans op incidenten toe. Vergroting van de externe gerichtheid brengt tegelijk ook een grotere ‘resultaatgerichtheid’ met zich mee. Op zich horen de gerichtheid op de formulering van beleid en de resultaten die daarop worden behaald in evenwicht te zijn. Zoals het rapport van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van de dienstverlening en de eerste audits op basis van het model INK tonen, beschikken in de praktijk weinig organisaties over indicatoren die een juist beeld geven van de resultaten. Dat heeft zeker te maken met meetbaarheidsproblemen, maar er is meer aan de hand. De veronderstelling is hier, dat aan te sturen organisaties minder moeite hebben met het benoemen van hun resultaten naarmate ze meer vertrouwen hebben in het vermogen van het sturend orgaan om er juist mee om te gaan. De mate van resultaatgerichtheid is Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 38 van 51

daarmee in feite een indicator van de mate waarin sturend orgaan en aan te sturen organisatie elkaar vertrouwen. In die zin is het begrip vertrouwen de verbindende schakel tussen de assen van betrouwbaarheid en responsiviteit. Er speelt nog een ander punt een rol bij het doordenken van het aspect responsiviteit en de daaraan verbonden resultaatgerichtheid. Op basis van de systeemleer kan een onderscheid worden gemaakt tussen input, throughput en output. De laatste tijd wordt daar in toenemende mate ook het begrip ‘outcomes’ aan toegevoegd. De verschuiving richting een grotere mate van resultaatgerichtheid lijkt gelijke tred te houden met een verschuiving in de belangstelling van input(financiering), via throughput (procesdenken, bijvoorbeeld voorgestaan in het kader van de ISO 9000 normen) en uiteindelijk output en gewenste outcomes. Het is een verschuiving die formeel al vorm krijgt via de Comptabiliteitswet, maar ook tot uiting komt in meer aandacht voor prestatie-indicatoren en de formulering daarvan in het kader van kwaliteitshandvesten. In de recente discussies over ‘corporate governance’ en - in het verlengde daarvan ‘government governance’ wordt dit verregaand uitgewerkt. Daarin wordt ook zichtbaar dat betrouwbaarheid geen werkelijke invulling kan krijgen zonder dat een organisatie zich ‘responsive’ toont voor de signalen uit haar omgeving, of dit nu de aandeelhouders zijn in het bedrijfsleven of de vele belanghebbenden in de overheidsomgeving. 4.5.6 Integratie van betrouwbaarheid en responsiviteit Waar betrouwbaarheid en responsiviteit, sturing en kwaliteit, elkaar ontmoeten vindt de integratie en afweging plaats op basis waarvan beslist kan worden over de mate van (bijsturing van) zelfsturing. Afstemming en coördinatie van de taak van de aan te sturen organisatie met die van andere aan te sturen organisaties kan op basis hiervan plaatsvinden. Termen als ‘integrale kwaliteit’ en ‘integrale sturing’ (het ruime sturingsbegrip) worden hier synoniem. Om te bepalen op welk niveau deze integratie plaats zal vinden moeten we echter op systeemniveau analyseren wat de relatie is tussen sturing en kwaliteit. Vervolgens zullen op de integratie-as een aantal ‘ontwikkelfasen’ worden afgezet. 4.5.7 Sturing: dynamisch en statisch Hoe kan tot een synthese van sturing en kwaliteitszorg worden gekomen? In lijn met de eerdere hoofdstukken wordt aangesloten bij het beginsel van bijsturing van zelfsturing op basis van de vraagstukken van hogere orde zoals geformuleerd door Beer23. Hij stelt dat elk systeem zichzelf stuurt, c.q. organiseert. Tegelijk stelt hij dat er altijd vraagstukken van een hogere orde zijn op basis waarvan deze zelfsturing nooit absoluut kan of mag zijn. Deze vraagstukken van een hogere orde vormen de legitimering voor de bemoeienis van een sturend orgaan met een aan te sturen organisatie. De vraagstukken van hogere orde gericht op innovatie en identiteit worden geherformuleerd als het zoeken naar (dynamische) kwaliteit. Het systeem van zelfsturing krijgt uit de omgeving de noodzakelijke nieuwe impulsen om te kunnen functioneren en overleven. De instrumenten daarvoor zijn het zoeken naar prikkels uit de omgeving en de respons daarop. Kenmerkend daarvoor is een omslag van reactief naar pro-actief omgaan met signalen uit de omgeving. De vraagstukken van een hogere orde gericht op afstemming en coördinatie en die van audit en control (het ruime sturingsbegrip) worden geherformuleerd als in feite het zoeken naar statische kwaliteit. Het systeem van zelfsturing blijft stabiel en voorspelbaar genoeg om bijsturing door het sturend orgaan mogelijk te houden. De 23

Den Hollander, p. 24 e.v.


Pagina 39 van 51

instrumenten daarvoor zijn de verantwoordingsactiviteiten door de aan te sturen organisatie en het op basis daarvan toezicht kunnen houden door het sturend orgaan, inclusief de nodige ingrepen. De mate waarin de aan te sturen organisatie daarin haar beheersing van de eigen organisatie toont is hierin een bepalende factor. Samenvattend: - activiteiten van de aan te sturen organisatie gericht op het verzamelen van prikkels en het geven van respons daarop vormen het deel van de sturingsactiviteiten gericht op de dynamische kwaliteit, blijkend uit de mate van responsiviteit. - activiteiten van de aan te sturen organisatie gericht op verantwoording en toezicht vormen het deel van de sturing gericht op statische kwaliteit, blijkend uit de mate van betrouwbaarheid. De synthese komt tot stand op de as van betrouwbaarheid en responsiviteit, door een systeem dat statische en dynamische elementen, inzet en resultaat met elkaar verbindt. Naarmate het sturend orgaan en de aan te sturen organisatie meer vertrouwen in elkaar krijgen en meer gericht zijn op de maatschappelijk gewenste uitkomsten is het uitgangspunt van zelfsturing het beste waar te maken. Het proces in die richting kan gevolgd worden aan de hand van een aantal fasen die de ontwikkeling weergeven van de relatie tussen de aan te sturen organisatie en het sturend orgaan, primair weergegeven vanuit het standpunt van het laatste. 4.5.8 Ontwikkelfasen Om aan te geven hoe de elementen op de horizontale en verticale as geplaatst kunnen worden, worden in het schema een aantal ontwikkelfasen gehanteerd. Deze zijn geïnspireerd op de fasen van het INK-model, maar staan verder los van dit specifieke instrument. De ontwikkelfasen zijn: I activiteitgericht Het goed uitvoeren van de gestelde taak staat centraal. De onderlinge afhankelijkheid krijgt weinig aandacht. Er ligt veel nadruk op het oplossen van problemen nadat ze zijn ontstaan en op basis van klachten over een verleende dienst. Metingen gebeuren incidenteel of gericht op een beperkt aantal aspecten van de uit te voeren taak; er wordt naar de omgeving geluisterd als de omgeving dit afdwingt; II procesgericht Hierin staan het voortbrengingsproces en de beheersing daarvan centraal. Op basis van metingen en kennis van processen vinden verbeteringen plaats. Er worden lang genoeg metingen verricht om vraagpatronen te onderkennen en trends te kunnen signaleren, maar dit gebeurt overwegend reactief; er wordt geluisterd naar de omgeving, maar dit betekent nog niet dat er iets wordt gedaan met wat er wordt gehoord; III systeemgericht De totale organisatie komt in beeld, inclusief de ondersteunende processen. Beheersing van processen staat in het teken van interne en externe gerichtheid. Metingen in het gehele proces zijn gericht op het signaleren van trends en ontwikkelingen. Op basis van trends en de daaraan verbonden doelstellingen worden preventieve maatregelen genomen; er wordt tussen de regels door geluisterd naar de dingen die komen gaan; IV

ketengericht


Pagina 40 van 51

Beheersing van de totale organisatie wordt in relatie gebracht met leveranciers en gebruikers/opdrachtgevers. Kennis en capaciteiten in de voortbrengingsketen worden optimaal benut. In samenwerking met leveranciers en klanten wordt een win-win situatie voor de gehele keten gerealiseerd; er wordt geluisterd naar elkaar en er wordt wat mee gedaan; V maatschappijgericht (totale kwaliteit) Visie en beleid van de organisatie zijn gebaseerd op verantwoordelijkheidsgevoel voor de maatschappij. De zorg voor kwaliteit is intern en extern verankerd; het luisteren gaat zo vanzelf dat patronen worden onderkend, waarop vervolgens wordt geanticipeerd; 4.5.9 Werken met fasen Het werken in fase V betekent een optimale koppeling tussen sturing en kwaliteit. Het valt samen met een optimaal vertrouwen in het vermogen tot zelfsturing van een aan te sturen organisatie. De maatschappelijke verantwoordelijkheid valt samen met een optimale taakuitvoering binnen de organisatie en binnen de keten waarin wordt geopereerd. Vanzelfsprekend gaat het hier om ideaaltypen24. Het gaat hier om het aangeven van een richting. Binnen dit schema zouden in fase V zowel het sturend orgaan als de aan te sturen organisatie de optimale mix hebben gevonden tussen vrijheid en gebondenheid, tussen risicobeperking en eigen verantwoordelijkheid. In werkelijkheid zal dit eerder een mix of een ‘trade-off’ zijn. Zo zullen organisaties in een volledig publieke omgeving het waarschijnlijk eenvoudiger vinden actief te werken aan hun verantwoordings- en toezichtsactiviteiten, terwijl organisaties die al ver in de richting van de markt gaan het eenvoudiger zullen vinden te investeren in extern gerichte activiteiten. Belangrijk: de verschillende fasen komen niet in plaats van elkaar, maar zijn opeenvolgend. Ook in fase IV of V zullen er nog steeds problemen moeten worden opgelost of nieuwe processen moeten worden beschreven; de fasen zijn, zoals eerder gememoreerd, als ‘de schillen van een ui’. Een andere belangrijke opmerking vloeit hieruit voort. Organisaties die zich bijvoorbeeld zeer actief tonen in het versterken van de keten of het meer maatschappijgericht maken van de organisatie, maar verzuimen de afspraken die daar uit voortkomen door te vertalen naar concrete processen en metingen, vallen terug in fase (bijvoorbeeld van fase IV, ketengericht, naar fase II, procesgericht, of lager). Als externe afspraken niet intern zijn verankerd kunnen ze niet worden waargemaakt. Het omgekeerde geldt natuurlijk ook; intern kunnen de zaken nog zo goed op orde zijn, als uiteindelijk de partners in de keten verder niet bij de activiteiten worden betrokken kan het resultaat niet goed zijn. Samenvattend komt de volgende indeling in beeld:

24

Het werken met ontwikkelfasen is in wetenschappelijke kring niet onomstreden. Het suggereert een volgtijdigheid en rationaliteit die er in werkelijkheid niet hoeft te zijn. Wij onderkennen de beperkingen van het denken in termen van fasen en menen tegelijk dat zeker deze indeling in fasen dwingt tot het nadenken over resultaten en verwachtingen ten aanzien van zowel sturing als kwaliteitszorg.


Pagina 41 van 51

aspect

resultaat

instrument

stuurrichting

betrouwbaarheid

- statische kwaliteit - vertrouwen - beheersing - transparantie

- verantwoording (incl. planning) - toezicht (incl. control)

- van verticaal naar horizontaal - van tight control naar loose control

responsiviteit

- dynamische kwaliteit - prikkels verzamelen - van input - externe gerichtheid (luisteren) naar outcomes - resultaat gerichtheid - respons geven - van reactief (antwoorden) naar pro-actief

Tabel 3.b

Indeling begrippen

In schema weergegeven: betrouwbaarheid fase V

IV

STATISCHE KWALITEIT

mate van zelfsturing

verantwoording toezicht

III respons geven II

DYNAMISCHE KWALITEIT

I

prikkels zoeken

fase I

Schema 3.c

II

III

IV V responsiviteit

Tussen betrouwbaarheid en responsiviteit

4.5.10 Relatie met de thema’s uit de sturingsdiscussie Het bovenstaande schema wordt hieronder uitgewerkt in de richting van een aantal thema’s. Dit gebeurt om de werking van dit analysekader nader uit te werken en de relatie met enkele thema’s uit het sturingsdebat te laten zien.


Pagina 42 van 51

Betrouwbaarheid I. STATISCHE KWALITEIT beheersen van proces en taak in de maatschappij

verantwoording toezicht III.


beheersen van proces en taak in de keten beheersen van proces en taak

government governance

respons beheersen processen

integrale kwaliteitszorg

beheersen van aspecten reageren op incidenten signaleren van fouten

II. DYNAMISCHE KWALITEIT

integraal management planning & control

toezichtsdebat

interactieve beleidsvorming kwaliteit van dienstverlening

prikkel

niets klantenonderzoek

responsiviteit (luistervermogen) - niets - in beeld - signaleren brengen fouten vraagpatronen - reageren directe op incidenten omgeving - reageren op (reactief) deelproblemen Schema 3.d

- in beeld brengen vraagpatronen directe omgeving (pro-actief)

-in beeld brengen vraagpatronen in de keten (pro-actief)

- prognoses ontwikkelingen maatschappij

Relatie met thema’s uit het sturingsdebat

4.5.11 Relatie met verschillende instrumenten De verschillende instrumenten zoals die voor sturingsdoelstellingen gebruikt kunnen worden, inclusief de kwaliteitsinstrumenten, zullen hier vervolgens in het schema worden ingevuld. De typologie die dit oplevert, is tegelijk ook een indicatie voor de meerwaarde die de verschillende instrumenten kunnen opleveren. Een meerwaarde die afhankelijk is van het accent dat het sturende orgaan legt op een van beide assen.


Pagina 43 van 51

Betrouwbaarheid STURING beheersing proces en taak in de maatschappij

verantwoording (planning)

toezicht (& control)

zelfevaluatie INK

beheersing van proces en taak in de keten

schrijven visitatierapport

beheersing van proces en taak

interne audit

beheersing van processen schrijven processen

beheersing van aspecten van taken

opstellen zorgsystemen

incidenten interne controle

fouten

audit doorlichting op basis van CIPFA visitatie hoger onderwijs

mate van zelfsturing intercollegiale audit model INK

respons

ISO certificering operational audit financial audit Rekenkamerranglijsten onderzoek kwaliteitshandvesten

KWALITEIT

prikkel

positiebepaling INK servqual accountants balanced benchmarking controle prestatie score card indicatoren ombudsman ketenonderzoek klachtencie. kwaliteitsmonitor AWB balie-enquete klachtenregistratie

niets

responsiviteit - niets - in beeld - signaleren brengen fouten vraagpatronen - reageren directe op incidenten omgeving - reageren op (reactief) deelproblemen Schema 3.d


(luistervermogen) -in beeld - prognoses brengen ontwikkelingen vraagpatronen maatschappij in de keten (pro-actief)

Relatie met verschillende instrumenten

Het bovenstaande schema is vol met allerlei termen en instrumenten. Om de werking ervan duidelijk te maken en de leesbaarheid te bevorderen, hieronder enkele voorbeelden. Veel van de instrumenten bevinden zich in de eerste fase. Alles wat te maken heeft met de verwerking van enkele signalen behoort hiertoe. Het reageren op een klacht is een typisch voorbeeld van een eerste fase activiteit. De registratie ervan is dat in principe ook nog, maar als de registratie leidt tot een klachtencommissie met klachtenprocedure, dan wordt de overstap naar de tweede fase gemaakt. Op het moment dat actief gezocht wordt naar klachten als signaal voor het presteren (een voorbeeld is het project ‘Klagen is Goud’ van de gemeente Utrecht), dan gaat de beweging richting derde fase. Ten aanzien van verantwoorden en toezicht begint het met de constatering van fouten en incidenten en de reactie erop. Het gaat hier om typisch fase 1 activiteiten. Het verzorgen van de administratie (verantwoording) en de controle daarop (toezicht) horen daar ook nog bij zolang


Pagina 44 van 51

deze activiteiten vooral bedoeld zijn om missers op te vangen. In dat geval ontbreekt het aan gerichte sturing en de mogelijkheid van effectieve interventies. Op het moment dat over de hele organisatie heen gericht wordt gewerkt aan processen, komt ten aanzien van betrouwbaarheid de planning en controlcyclus in beeld. Het onderscheid tussen het opstellen van de (meer)jarenplannen en het toezicht erop door interne en externe accountants helpt om duidelijk te maken waar welke verantwoordelijkheid berust. Op ten minste hetzelfde niveau kan het onderscheid worden gemaakt tussen het formuleren en opstellen van procedures op basis van de ISO 9000 normen en vervolgens de certificering ervan door een geaccrediteerd instituut. Het onderscheid werkt verder door. Binnen de visitaties voor het hoger onderwijs gaat veel aandacht naar het rapport van de visitatiecommissie, iets dat typisch in de keten, fase 4, plaatsvindt. Minstens zo veel aandacht zou er eigenlijk moeten zijn voor de wijze waarop de voorafgaande rapportage door de instelling zelf wordt uitgevoerd. Als het gaat om de responsiviteit moet steeds het onderscheid in de gaten worden gehouden tussen het verzamelen van informatie over de mogelijke klanten de ‘vraagpatronen’ (in termen van Overheidsloket 200025) en het op basis daarvan nemen van actie. Onderzoek naar de tevredenheid alleen is niet voldoende. Het werken met de resultaten ervan kan bijvoorbeeld terugkomen bij de integratie van de dienstverlening of bij vormen van interactieve beleidsvorming. Kwaliteitshandvesten zijn ondenkbaar zonder voorafgaand degelijk onderzoek naar vraagpatronen, tegelijk wordt het instrument zelf gekenmerkt door het actiegerichte kader ervan; als die en die norm niet wordt gehaald, dan gebeurt er dat en dat. Om handvesten succesvol te kunnen introduceren moeten de vraagpatronen op ten minste fase drie niveau aanwezig kunnen zijn, wil men geen normen op drijfzand gaan bouwen. Hetzelfde geldt in feite ook voor de vele ranglijsten die nu worden geformuleerd. Deze hebben het kenmerk van benchmarking – de vergelijking van gegevens tussen soortgelijke organisaties – worden op steeds ruimere schaal vastgesteld (scholen, gevangenissen, ziekenhuizen), waarbij het echter de vraag is of zij gebaseerd zijn op stevig vergelijkend onderzoek.

Wat uit het schema en de voorbeelden opkomt is een reeks van vragen die met name te maken hebben met het verband en het evenwicht tussen de verschillende instrumenten. Kan het ene zonder het ander? Komen instrumenten boven andere instrumenten of kan het ene instrument de vervanger voor het andere zijn? Met het oog op het vermogen tot zelfsturing van de aan te sturen organisatie en de beperking van de sturingslast van het sturend orgaan, lijkt het wenselijk dat èn de lege plekken in het verhaal worden opgevuld èn er een uitwisseling van instrumenten komt en wel op een manier dat er een optimale mix ontstaat met het oog op zowel de betrouwbaarheid als de responsiviteit. 4.5.12 Invulling per aan te sturen organisatie Wat met de instrumenten kan, kan ook met de verschillende aan te sturen organisaties. Het is moeilijk te generaliseren, maar bijvoorbeeld het recente onderzoek van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van de dienstverlening, een redelijke maatstaf voor bijvoorbeeld de responsiviteit, geeft een beeld waarbij de meeste organisaties in de binnenste ring terechtkomen. Daar waar aan verbetering wordt gewerkt (bijvoorbeeld de IBG met het beoogde kwaliteitshandvest) wordt daar al op ingespeeld. Het is waarschijnlijk onmogelijk om gehele organisatie te positioneren op een enkele plaats. In de praktijk zal men een mix van benaderingen en instrumenten wel of niet hanteren als het gaat om betrouwbaarheid en responsiviteit. Twee veronderstellingen dringen zich op. De eerste is dat veruit de meeste organisaties zich overwegend in de eerste fase zullen bevinden (zie volgende paragraaf). De tweede veronderstelling is dat marktorganisaties gemiddeld hoger zullen scoren op responsiviteit dan organisaties met een publieke taak. Een derde veronderstelling mag daar achter worden vermoed; 25

Programmabureau Overheidsloket 2000 – Handboek ‘Van vraagpatroon naar loket’. OL 2000, Den Haag, 1997.


Pagina 45 van 51

dat de ‘beste’ organisaties, de grote complexe organisaties die de kwaliteitsprijzen winnen en anderen tot voorbeeld worden gesteld, overwegend organisaties zijn die zowel ten aanzien van betrouwbaarheid als ten aanzien van responsiviteit hoog scoren, met het accent op het laatste. Betrouwbaarheid STURING beheersing proces en taak in de maatschappij

verantwoording toezicht


beheersing van proces en taak in de keten instellingen hoger onderwijs

beheersing van proces en taak

gemeente Stadskanaal

beheersing van processen

respons Rijkswaterstaat

beheersing van aspecten van taken

KWALITEIT

Arbeidsvoorziening

incidenten prikkel

gemeente Heteren

fouten

Informatie Beheer Groep

niets .

gemeente Tilburg

- niets - in beeld - signaleren brengen fouten vraagpatronen - reageren directe op incidenten omgeving - reageren op (reactief) deelproblemen Schema 3.e


responsiviteit (luistervermogen) -in beeld - prognoses brengen ontwikkelingen vraagpatronen maatschappij in de keten (pro-actief)

Relatie met verschillende organisaties

3.4.12 Weerstanden en barrières in de ontwikkeling Het valt natuurlijk op dat zowel de meeste instrumenten als de meeste aan te sturen organisaties zich binnen de eerste cirkel, de activiteitgerichte fase, bevinden. Dit is conform de eerste resultaten van de audits op basis van het model INK. De audits laten een ‘score’ zien (zie par. 4.6.5) die gemiddeld tussen de 150 en 250 punten ligt op een 1000-punts schaal (en het gaat hier om de betere organisaties!). Met andere woorden; een goede organisatie in de publieke sector bevindt zich in de overgang tussen de activiteitgerichte fase en de procesgerichte fase. Tegelijk laten diezelfde audits zien dat de verwachtingen ten aanzien van diezelfde dienst ten minste op het niveau van fase vier (ketengerichtheid) liggen. Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 46 van 51

Betrouwbaarheid Maatschappij brede toetsing via zelfevaluatie en audit

V

Binnen de keten getoetste zelfevaluatie en audit

IV mate van

Extern getoetste procesinrichting en resultaatmeting

III

Extern getoetste (gecertificeerde) procesinrichting

II

Toezicht op uitvoering taken

zelfsturing

procedures schrijven

Controle op aspecten Inspectie van Incidenten

kwaliteitshandvest

I

Intern onderzoek van fouten Niets

200 - niets - in beeld - signaleren brengen fouten vraagpatronen - reageren directe op incidenten omgeving - reageren op (reactief) deelproblemen Schema 1.4

400 - in beeld brengen vraagpatronen directe omgeving (pro-actief)

600

800

1000 responsiviteit -in beeld - prognoses brengen ontwikkelingen vraagpatronen maatschappij in de keten (pro-actief)

Barrières op weg naar zelfsturing

Hier botsen verwachtingen en werkelijkheid. Werken aan kwaliteit betekent in ieder geval een streven naar een situatie ver voorbij activiteitgerichtheid. Toch is er bij deze overgang al direct sprake van een forse barrière vol met weerstanden, zowel als het gaat om het verder werken aan betrouwbaarheid en als het gaat om een beter luisteren naar de omgeving. 4.5.14 Verschil in verwachting Tussen dit verschil in feitelijke prestatie en het verwachtingsniveau ligt dus de fundamentele paradox rondom sturing en toezicht; tussen het veronderstelde vragen en beantwoorden van prikkels en een praktijk waarin de organisatie zichzelf als maatstaf Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 47 van 51

neemt. In diezelfde audits26 is vaak scherp te zien dat de doorgroeimogelijkheden van de aan te sturen organisatie in de overgang botsen op onvoldoende vertrouwen in het zelfsturend vermogen van de organisatie, respectievelijk het wettelijk kader waarbinnen moet worden geopereerd niet wezenlijk wordt verruimd. Dat gebrek aan vertrouwen lijkt daarbij voor een groot deel terecht, want het ontbreekt niet alleen de aansturende, maar juist ook de aan te sturen organisatie aan voldoende zicht op de behaalde resultaten en er blijken vaak grote filters te zitten tussen de interne organisatie en de signalen uit de omgeving. Veel organisaties blijken wel degelijk over veel kwantitatieve informatie te beschikken over maatschappelijke trends e.d. In de praktijk lukt het meestal niet om deze informatie bekend te maken bij de rest van de organisatie. Goede voornemens om klanten en medewerkers naar hun mening te vragen zijn er doorgaans wel, maar in de praktijk lijkt het aantal organisaties waarin het bij voornemens blijft veruit in de meerderheid. 4.5.15 Draagvlakparadox De weerstanden en barrières komen wellicht voor een groot deel ook voort uit de zgn. ‘draagvlakparadox’. Het doorbreken ervan lijkt te vragen om een top-down benadering door het sturend orgaan, waarin deze van de aan te sturen organisatie eist dat deze zich meer betrouwbaar of responsief toon. Dat zou voor wat betreft de kwaliteitsinstrumenten bijvoorbeeld kunnen door via weten regelgeving om de invoering van ISO 9000 normen of kwaliteitshandvesten te vragen. Tegelijk zal dit weinig gebeuren uit vrees voor het draagvlak van een dergelijke eis. Liever laat men het – soms vanuit het argument dat het hier om interne beheerszaken gaat – over aan de betrokken organisaties zelf om acties te ondernemen, want dan mag men veronderstellen dat het draagvlak het hoogst is en dus de kans op succesvolle invoering het meest aanwezig. Inderdaad zullen een aantal organisaties “hun eigen verantwoordelijkheid nemen” en in actie komen, niet zelden daarin gesteund door een aanmoediging in de vorm van een pilotsubsidie. Een doorgaans groter aantal organisaties zal echter een afwachtende houding aannemen en pas jaren later in actie komen, daarbij veel momentum verloren laten gaan. Het doorbreken van de afwachtende houding die het resultaat is van deze draagvlakparadox lijkt de belangrijkste opgave te zijn als het gaat om het verminderen van de sturingsbehoefte. 4.5.16 Afnemend vermogen tot zelfsturing? Het is de vraag of dit lukt. Neemt het vermogen tot zelfsturing toe of af? Het is makkelijk veel beweging te verwarren met vooruitgang. De introductie van veel nieuwe instrumenten, inclusief kwaliteitsinstrumenten, kan symptomatisch zijn voor het onvermogen fundamentele verandering te bewerkstelligen. Wellicht dat de instrumenten er zelfs toe bijdragen dat de betrokken organisaties de rust missen om weloverwogen de volgende stappen te zetten. We opperen hier de mogelijkheid van een in feite afnemend zelfsturingsvermogen van zowel sturende organen als aan te sturen organisaties. Complexiteit, draagvlakparadoxen, snelle wisselingen in de leiding en de uitvergroting van incidenten, zijn dan oorzaken en symptoom van een afnemend vermogen van aan te sturen organisaties om op eigen initiatief en kracht aan de koers van de organisatie vorm te geven. Het gevolg kan zijn dat de hele sturingsdiscussie, met al haar nuances, wordt versmald tot een risicodiscussie. Angst voor doelstellingen die weer niet worden gehaald, processen die ontaarden in steeds weer nieuwe incidenten, zullen uiteindelijk resulteren in een gevoel van verlies aan 26

In verband met de vertrouwelijkheid zijn deze niet altijd in te zien. Goede voorbeelden hiervan zijn echter te vinden in voorbeelden zoals die door het INK zijn ontwikkeld, met name de zgn. ‘Regenboog-zase’ (geïnspireerd op een en de ‘KKC-case’.


Pagina 48 van 51

legitimiteit. Een verkrampt vasthouden aan de woorden van de macht is dan het resultaat. Als deze redenering klopt, kan alleen een gerichte inzet van sturing, inclusief een genuanceerd gebruik van kwaliteitsinstrumenten, deze ‘wet van het afnemend zelfsturingsvermogen’ ombuigen. 5 Tot slot De relevantie van kwaliteitsbenaderingen voor de overheid is in het voorgaande duidelijk gemaakt door een verband te leggen met begrippen als sturing en verantwoording, toezicht en controle. Nergens heb ik deze begrippen beter zichtbaar zien worden dan op een prachtige plek in Yorkshire. Daar bevindt zich in een nauwe kloof een soort bos en midden in dat bos bevindt zich een klein poel water aan de voet van een waterval. Het kristalheldere water stroomt er razendsnel tussen de rotsen door met in het midden een stukje open water waar je nog net kunt staan. Het verhaal gaat dat om de zoveel tijd zich hier de lokale bevolking verzamelde voor een bijzondere dag. Op die dag werden door de vrouwen en kinderen alle schapen uit de omgeving van bovenaf de kloof in gestuurd om dan in de poel door de mannen te worden gewassen en geteld. Daarna zou het scheren een aanvang nemen. Bij dat alles was een vertegenwoordiger van de landeigenaar aanwezig om toezicht op het tellen te houden. Het sturen van de schapen leidde dus rechtstreeks tot de verantwoording. Het leidde ook tot iets anders. Het leidde tot een gezellig samenzijn voor de vrouwen en kinderen langs de randen van de poel na het drijven van de schapen. Het leidde ook tot zeer dronken mannen. Want de mannen moesten tot ver over hun middel in het ijs en ijskoude water staan en de enige manier om dat vol te houden was door zeer regelmatig een slok van iets alcoholisch te nemen. Ik vraag mij nog altijd af wat voor invloed die kou en vervolgens de drank hebben gehad op dat op zich prettige en overzichtelijke proces van sturing en verantwoording. En of de kwaliteit nu steeg of daalde met het toenemende gebruik van de drank. Boven de poel bevond zich een waterval. Die waterval is de start geweest van dit verhaal over kwaliteit binnen de overheid, of liever de manier waarop een mijnheer Fahrenheit tijdens zijn huwelijksreis een paar honderd jaar later over net zo’n waterval aan het heen en weer springen was om metingen te doen op basis van zijn prachtige formule voor het meten van temperatuur. Met hele primitieve middelen slaagde deze amateur erin zich tot een echte wetenschapper te ontwikkelen, steeds zoekend naar een betere formule, met een heilig geloof in de kracht van het logisch denken. Prachtig. Totdat zijn verhaal bij de waterval niet meer bleek te kloppen. Hij slaagde er niet in de effecten van turbulentie en condensatie te begrijpen. Hij verpestte zijn huwelijksreis door vast te houden aan een manier van semi-wetenschappelijk redeneren die veel te weinig flexibel bleek voor de realiteiten van het leven. Velen van ons zijn bezig met een huwelijksreis tussen kwaliteitsdeskundigen en vertegenwoordigers van organisaties met een publieke taak. Vanuit de rationaliteit van het verbeterstreven, al dan niet gegoten in de vorm van de Deming-cirkel, worden concepten neergezet wordt zelfs het woord ‘totale kwaliteit’ in de mond genomen – in de verwachting dat het de overheid veel warmer zal maken. Steeds dreigt dan het risico dat wordt voorbijgegaan aan de specifieke turbulentie van de overheidsorganisatie, met haar politieke prikkels, ambtelijke mores en maatschappelijke pressiegroepen. Natuurlijk zijn concepten uit het bedrijfsleven vertaalbaar naar de overheid en andersom, dat is het probleem niet. De grote vraag is of bij de vertaling en toepassing van kwaliteitsconcepten rekening wordt gehouden met de specifieke vraagstukken en de specifieke cultuur van de overheidsorganisaties. Als we dat niet doen, is de consequentie dat we veel tijd verspillen aan het meten van de verkeerde dingen in de verkeerde verwachting dat het tot verbetering zal leiden. Bedrijfsleven en overheid hebben zeer veel gemeen en uiteindelijk is er niets dat niet Art.Samsom.kwalinoverh. Versie 02-12-04

Pagina 49 van 51

op de een of andere wijze te ‘vertalen’ valt van de ene sector naar de andere, maar in de tussentijd kan er heel veel gebeuren dat tot volstrekt andere uitkomsten leidt dan verwacht. De vertrouwensvraag werkt anders binnen een verticaal aangestuurde publieke sector dan in de op horizontale contractsrelaties gebaseerde private sector. De onderlinge afhankelijkheid van sturende organen en aan te sturen organisaties werkt op basis van een andere dynamiek. Zonder een klantbegrip kan men niet, maar daar mag niet de verwachting uit worden gehaald dat een hoge mate van klantentevredenheid in het verschiet ligt. Moderne kwaliteitsbenaderingen geven voeding aan de gedachte dat een grotere mate van zelfsturing de aangewezen weg is, maar dat kan al snel botsen op de klassieke manier van aansturen op basis van een maatschappelijke agenda die al snel een fase achter ligt bij de ontwikkeling van de organisatie zelf. Geen wonder dat de meeste organisaties met een publieke taak nog aan het worstelen zijn in de activiteitgerichte fase van het INK-model en hun processen op z’n best deels in orde hebben. Kortom; er zijn vele faalfactoren aanwezig, de barriéres en weerstanden liggen op de loer. Weerstanden en barrières zijn er om te worden overwonnen. Zowel de intensieve manier waarop er over verbeteringen in de wijze van sturing wordt gediscussieerd als de vele nieuwe initiatieven in het kader van kwaliteitszorg geven aan dat velen geloven in het overwinnen van blokkades in de manier waarop sturend orgaan en aan te sturen organisatie met elkaar omgaan. Daarbij gaat het niet om een simpel vooruitgangsgeloof. Met name binnen de bestuurswetenschappen woedt een op een hoog abstractieniveau gevoerde strijd over de mate waarin sturing mogelijk is. Ongenuanceerd komt het neer op een strijd tussen een klassiek rationeel sturingsconcept en een postmoderne ontkenning dat gerichte sturing met een voorspelbare uitkomst mogelijk zou zijn. In termen van de centrale metafoor: degenen die de waterval willen laten verleggen om deze beter te laten stromen en degenen die de waterval gewoon willen laten stromen, turbulentie en al. De synthese van sturing en kwaliteit zoals die hier wordt gemaakt veronderstelt dat het wel degelijk mogelijk is – in zekere zin zelfs onvermijdelijk is – dat gerichte sturing kan plaatsvinden en dat kwaliteitsbenaderingen daarvoor kunnen worden ingezet. Zozeer ook als een organisatie zelfsturend is, er zullen altijd vraagstukken van een hogere orde zijn die een aansturend orgaan of de aan te sturen organisatie zelf tot handelen en aanpassing zullen dwingen. Het sturingsbegrip zoals dat hier aan de orde komt – en dat zich uit in de betrouwbaarheid van verantwoordingsactiviteiten en het toezicht daarop – is in de kern rationeel en optimistisch. De vormgeving van intermenselijke relaties daarbinnen kan vele irrationaliteit omvatten (of liever gezegd; rationaliteiten van een andere orde dan hier toepasbaar), maar dat laat onverlet dat de mensen binnen de betrokken organen en organisaties elkaar zullen en kunnen beïnvloeden op basis van de besproken sturingsprincipes. Nog beter gezegd; dat is de veronderstelling die ten grondslag ligt aan degenen die als deze auteur nu werkzaam zijn met kwaliteitsconcepten binnen de publieke sector. Ook het denken over kwaliteit en kwaliteitszorg is zich gaan evolueren van een uiterst rationeel managementconcept vol objectiveerbare normen naar een inter-subjectieve vorm van consensus over de ontwikkelgang van een organisatie. De basis is echter nog steeds een vorm van systeemleer met erkenning van enkele groepspsychologische aannames. Ook hier overheerst nog altijd een neo-klassiek beeld van managen en organiseren, van sturen en leidinggeven. In het denken over kwaliteitszorg is het ‘positief denken’ alleen maar sterker geworden. Vanuit de overtuiging dat positieve prikkels beter werken dan negatieve prikkels wordt heel sterk het accent gelegd op het ‘verbeteren’.


Pagina 50 van 51

Het streven naar kwaliteit is een streven naar perfectie. Perfectie is misschien niet direct te bereiken, maar het is altijd de moeite waard er naar te streven (‘Nobody is perfect. My name is nobody’)27. Het continue verbeteren kan en moet in een logische evolutie leiden tot betere samenwerkingsvormen waarin individuele interesses, talenten en plezier in het werk belangrijk zijn en leiden tot een gezamenlijk verantwoordingsgevoel voor de omgeving. Het streven naar perfectie is uiteindelijk een ontwikkeling van bewustzijn van de organisatie. De inzet van kwaliteitsinstrumenten moet daarom bijdragen aan de mogelijkheden om een perfectie in de sturingsrelatie te bereiken. Perfectie in de zin van maximale zelfsturing en minimale bijsturing. De meerwaarde van kwaliteitsinstrumenten zal moeten blijken uit een groot aantal zaken, van een betere informatieverstrekking tot en met een meer transparante werkwijze. De grootste bijdrage zullen kwaliteitsinstrumenten echter kunnen leveren als ze helpen bij een doorbraak naar een wijze van sturing die, zowel als het gaat om de betrouwbaarheid als de responsiviteit, helpt bij de overgang van de eerste naar de tweede fase, met andere woorden; van een sterk op incidenten gerichte naar een meer op processen gerichte manier van sturen. Daarop moet de meerwaarde van kwaliteitsinstrumenten vooral worden beoordeeld. De kwaliteit binnen de overheid is daar het beste mee gediend.

27

Jan Maas e.a. – Van Plato tot Pluto. Lessen in kwalisofie. Kluwer / Instituut Nederlandse Kawaliteit, Deventer/Den Bosch, 1996.


Pagina 51 van 51

KWALITEIT BINNEN DE OVERHEID

Recommend Documents