Organisatievernieuwing binnen de gemeentelijke overheid. Een krachtdadige overheid in een complexe samenleving

Organisatievernieuwing binnen de gemeentelijke overheid Een krachtdadige overheid in een complexe samenleving

©Emergent B.V. Heilig Landstichting

Paul Zuiker, Wilbert van Leijden

www.Emergent.nl

2006

 

Organisatievernieuwing binnen de gemeentelijke overheid © Emergent, S-Org-1

We leven in een tijd van een groeiende discrepantie tussen de verwachtingen die de burgers van de overheid hebben en de daaruit voortvloeiende ambities die de overheid zichzelf stelt, en de mate waarin de overheid erin slaagt hieraan te voldoen. Dit veroorzaakt een snelgroeiende kloof tussen de overheid en haar burgers die menen dat de prestaties van de overheid ondermaats blijven. Voor een belangrijk deel is het ontstaan van deze kloof toe te schrijven aan de toegenomen diversiteit in de samenleving. Burgers kijken steeds vaker verschillend tegen de Nederlandse samenleving aan met als gevolg dat ze verschillende, en vaak ook paradoxale, eisen aan het functioneren van de overheid stellen. Zo zijn er burgers die vanuit een gevoel van onveiligheid en normvervaging van de overheid eisen dat deze strenger inzet op de handhaving van wetten en regels, maar tegelijkertijd verwachten andere burgers dat de overheid hun alle individuele bewegingsvrijheid geeft om in vrijheid te leven en zichzelf te kunnen ontplooien. Daarnaast menen velen dat de overheid uit moet gaan van de eigen verantwoordelijkheid van de burgers, maar tegelijkertijd wordt van de overheid verwacht dat deze als h e t collectieve, of individuele, noodlot toeslaat afdoende bescherming biedt tegen de risico’s van het leven. Ook is er de wens naar een compactere overheid met een beperkt takenpakket en budget, maar tevens wordt van die overheid verwacht alle problemen die binnen de samenleving ontstaan volledig, en liefst zo snel mogelijk, op te lossen. Met de toegenomen diversiteit van de burgers is de complexiteit van de samenleving en van de maatschappelijke vraagstukken die deze voortbrengt toegenomen. Wanneer een onderneming geen mogelijkheid ziet aan de tegenstrijdige verlangens van haar klanten te voldoen dan kan deze desnoods besluiten zich uit het betreffende marktsegment terug te trekken en zich op andere markten te gaan richten. De overheid kan dat niet, buiten de samenleving heeft zij immers geen bestaansrecht, en omgekeerd is er binnen een samenleving geen alternatieve instelling die de rol van de overheid kan overnemen. Het is dan ook volstrekt begrijpelijk dat burgers hoge verwachtingen van de overheid hebben, waar anders kunnen zij immers terecht? Deze syllabus beoogt een bijdrage te leveren aan de discussie over de wijze waarop de overheid, en in het bijzonder de gemeenten, met de ontstane complexiteit kunnen omgaan. Hieronder wordt eerst stilgestaan bij de wijze waarop de overheid in de voorbije decennia heeft ingespeeld op de steeds complexer geworden samenleving en op de conclusies die hieruit voor h e t functioneren van de hedendaagse overheid kunnen worden getrokken. Vervolgens worden verschillende organisatieprincipes, de zogenoemde sporen geïntroduceerd, die ieder toegesneden zijn op het hanteerbaar maken van een bepaalde mate van complexiteit. Deze sporenbenadering biedt een nieuw ordeningsprincipe op basis waarvan de gemeentelijke organisatie kan worden ingericht. Nieuw aan deze manier van structureren is dat deze de evolutionaire ontwikkeling van het menselijk bewustzijn als uitgangspunt neemt en derhalve door mensen als heel natuurlijk wordt ervaren. In de loop van de geschiedenis heeft de mens, onder druk van zijn voortdurend complexer wordende leefomgeving, stap voor stap steeds complexere denkkaders ontwikkeld van waaruit hij zijn wereld begrijpt en vormgeeft. Ieder denkkader heeft zo zijn eigen organisatieprincipes voortgebracht. Henry Mintzberg signaleerde in zijn bekende werk ‘The Structure of Organizations’1) als een van de eerste wetenschappers een evolutionaire ontwikkeling van organisatiemodellen en legde daarbij de relatie met de omgeving waarin de organisatie functioneert. Deze syllabus borduurt voort op het werk van Mintzberg, maar nog meer op h e t baanbrekende wetenschappelijke onderzoek van Clare Graves2) naar de 1

snelgroeiende kloof tussen overheid en burger

paradoxale verwachtingen

burgers en overheid zijn tot elkaar veroordeeld

sporenbenadering als nieuw ordeningsprincipe


evolutionaire ontwikkelingspatronen van de mens en de mensheid, en op het gedachtegoed Spiral Dynamics3) zoals ontwikkeld door Don Beck en Christopher Cowan dat hierop is gebaseerd en waarin de denkkaders en hun manifestaties worden geëxpliciteerd die tot nu toe binnen de mens en de samenleving tot ontwikkeling zijn gekomen. Op basis van deze inzichten kan een nieuw antwoord worden geformuleerd op de vraag met welk ordeningsprincipe de overheidsorganisatie van vandaag de complexiteit van de hedendaagse samenleving tegemoet kan treden. Het achterliggende gedachtegoed van de sporenbenadering staat beschreven in het boek ‘Nederland op doorbreken, Emergentie als vernieuwend perspectief’4).

1. De complexe samenleving en de hedendaagse overheid Om de bestaande situatie goed te kunnen begrijpen is het zinvol de inrichting van de overheid te volgen vanaf het moment dat de verantwoordelijkheden en de taken van de overheid nog kristalhelder en algemeen aanvaard waren, namelijk vanaf de naoorlogse periode van de wederopbouw toen met vereende krachten het verwoeste land weer werd opgebouwd. In die periode overheersten de politiek-maatschappelijke zuilen de Nederlandse samenleving. Binnen de eigen zuil voelde de burger zich geborgen en zocht hij zijn bestemming, en vanuit de eigen zuil kreeg hij zijn plaats binnen de Nederlandse samenleving. Het gemeenschappelijke doel van de wederbouw oversteeg de ideologische verschillen tussen de zuilen en maakte dat zij konden samenwerken. In die periode was h e t ontzag voor de politieke en de bestuurlijke gezagsdragers die samen a l l e belangrijke beslissingen namen nog groot, niet alleen binnen de eigen zuil maar ook daarbuiten, zodat deze gezagsdragers in het algemeen op de brede steun en op het vertrouwen van de burgers konden rekenen. De overheid was verantwoordelijk voor het stellen van prioriteiten in de wederopbouw en voor de medefinanciering van de herstelwerkzaamheden. Daarnaast waren er de taken die traditioneel eigen zijn aan de publieke sector en die worden verricht door bijvoorbeeld de krijgsmacht, de politie, de brandweer, de belastingdienst, rijkswaterstaat en de burgerlijke stand. De overige taken werden vaak overgelaten aan de maatschappelijke organisaties uit de zuilen, zoals de onderwijsvoorziening en de zorgverlening, en aan instellingen uit de semi-overheidssector, zoals de verzorging van het openbaar vervoer door de spoorwegen, en van gas, water en elektriciteit door de nutsbedrijven. Daarnaast bepaalde de overheid de formele kaders, in de vorm van wetten en regels, waarbinnen de private sector, de maatschappelijke organisaties en de burgers alle vrijheid kregen zich te ontwikkelen. Om de orde te bewaren zorgde de overheid ervoor dat deze wetten en deze regels strikt werd gehandhaafd. Voor het uitoefenen van haar verantwoordelijkheden kende de overheid een lijn/staf structuur, wat overigens sinds deze aan het begin van de twintigste eeuw door Frederick Winslow Taylor5) was ontwikkeld de geëigende manier was om een organisatie in te richten. Hierbinnen is de staf verantwoordelijk voor de interne voorschriften die er toe dienen om de werkzaamheden van de uitvoerende organisatie, aangeduid met ‘de lijn’, als een goedgeoliede machine door gestandaardiseerde instructies de besluiten van de top strikt en efficiënt te laten uitvoeren. Hierbij hadden ambtenaren een eigen duidelijke en veelal expliciet omschreven rol, waarbij er van ‘meebewegen met de burger als klant’ nog geen sprake was. Uit deze periode stamt dan ook het aloude stereotype beeld van de ‘bureaucratische’ ambtenaar die als een verlengstuk van de wetgeving en strikt handelend volgens vaste regels noch in staat noch bereid is zich in te leven in de burger, of de regels flexibel te interpreteren. Immers, iedereen is gelijk voor de wet en dus heeft 2

ten tijde van de verzuilde samenleving waren de maatschappelijke verhoudingen duidelijk

een grote rol weggelegd voor maatschappelijke organisaties en de semi-overheid

het lijn/staf organisatiemodel

de bureaucratische ambtenaar de overheid die opereert onder het motto van ‘gelijke monniken, gelijke kappen’


iedereen ook het recht op een volledig gelijke behandeling. De lijn/staf organisatie wordt gekenmerkt door een functionele structuur met een groot aantal vakinhoudelijk gespecialiseerde afdelingen. Zorgvuldigheid, ordelijkheid en rechtlijnigheid zijn kwaliteiten van de lijn/staf organisatie wat bij uitstek tot zijn recht komt bij het uitvoeren van routinematige werkzaamheden in een overwegend stabiele omgeving met omstandigheden die zich in eenduidige procedures laten omschrijven. In de jaren zestig ontpopten de jongeren uit de babyboomgeneratie zich geleidelijk als geëmancipeerde en zelfstandige burgers die zich los wensten te maken van de als beknellend ervaren maatschappelijke verhoudingen binnen de zuilen, hetgeen in de jaren zeventig uitmondde in onomkeerbare processen van individualisering en ontzuiling. Er ontvouwde zich een groot geloof in de maakbaarheid van de samenleving, waarbij velen hoopten dat de overheid in staat zou blijken door de verdeling van macht, kennis en inkomen de vaak veronderstelde achterstand van de sociaal-economische middenklasse en onderklasse in korte tijd weg te werken. In deze periode verschoof het ideaalbeeld van de ambtenaar van de traditionele ‘dienaar van de wet’ naar de ‘betrokken’ ambtenaar die bevlogen werkt aan de vernieuwing van de Nederlandse samenleving. Hierdoor ontstond een paradoxale situatie. Enerzijds werd van de overheid verwacht dat deze aanzienlijk meer ging doen om de leefomstandigheden van burgers, vooral van ‘Jan Modaal’, te verbeteren, door te investeren in huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs en cultuur, zodat de maatschappelijke verschillen tussen de burgers werden opgeheven. Anderzijds weigerden de burgers nog langer de vanzelfsprekende autoriteit van de overheid en van de gezagsdragers daarbinnen te accepteren. Zo ontstond de verwachting van een overheid die invulling moest geven aan de idealen van de maakbare samenleving, en die zich hierbij dienend en redelijk flexibel ten aanzien van de collectieve én de individuele belangen van de burgers behoorde op te stellen. Vanaf nu diende de overheid de maatschappelijke ontwikkelingen binnen de samenleving op de voet te volgen en zich overeenkomstig steeds te kunnen aanpassen. De omgeving was niet langer stabiel en voorspelbaar, en daarmee werd de pijler weggeslagen die als fundament had gediend onder het organisatiemodel van de overheid. De lijn/staf structuur bood dus niet langer het vertrouwde kader van waaruit de overheid haar grotere maatschappelijke verantwoordelijkheden en taken kon uitvoeren. Om de veranderingen te kunnen volgen zag de overheid zich dan ook genoodzaakt haar interne inrichting aan te passen. Omdat de lijn uitvoering geeft aan het primaire proces, zoals het bedienen van burgers aan het loket of h e t verstrekken van uitkeringen, staat de lijn dichter bij de burgers dan de staf. De organisatie kan dus flexibeler worden gemaakt door het accent van de staf naar de lijn te verleggen. Het risico van deze accentverschuiving is echter dat de organisatie verschillende en mogelijk zelfs tegenstrijdige impulsen te verwerken krijgt. Enerzijds komen er impulsen binnen van h e t rijk en andere overheden en van politieke bestuurders, die hun ingang vinden via de staf en anderzijds komen er impulsen van de burgers binnen via de lijn van de organisatie. Hierdoor zou de overheid h a a r eenduidigheid en voorspelbaarheid kunnen verliezen. Daarnaast zou met het centraal stellen van de lijn, haar focus zich vooral gaan richten op h e t dagelijkse functioneren en dus minder op activiteiten met een lange termijn focus zoals beleidsontwikkeling. Om de consistentie te handhaven en om zowel de korte als de lange termijn focus te garanderen leek de matrixorganisatie uitkomst te bieden. De matrixorganisatie is een mengvorm waarbinnen de staf en de lijn, ieder vanuit zijn eigen taken, de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming, de wijze van werken en de 3

zorgvuldigheid, ordelijkheid en rechtlijnigheid zijn kwaliteiten van de lijn/staf organisatie

met de individualisering zet zich een proces van ontzuiling in

de bevlogen ambtenaar

de emancipatie maakt burgers veranderingsgezind en assertief

de lijn/staf organisatie is te inflexibel voor een snel veranderende maatschappij

betekenis van accentverschuiving van de staf naar de lijn van de organisatie de overheid in een spagaat vanwege het bedienen van zowel het rijk als de burgers

de matrixorganisatie als veelbelovend maar niet functionerend alternatief


inzet van mensen en middelen met elkaar delen. Hoe veelbelovend ook, echt succesvol is de matrix structuur nooit geworden. Het werken in een matrixstructuur is te vergelijken met het spelen van een sportwedstrijd waarin twee ploegen op hetzelfde veld tegelijkertijd twee wedstrijden spelen, in lengterichting voetbal en dwars daarop in de breedterichting hockey, waarbij iedere speler over een hockeystick en over voetbalschoenen beschikt. Onmiddellijk ontstaan er problemen. Zo doet zich als de bal op de speler afkomt de vraag voor of deze daar tegenaan dient te trappen of tegenaan dient te slaan. Zo zijn de spelers h e t voortdurend met elkaar oneens over welk spel er eigenlijk wordt gespeeld, en dus ook over welke spelregels er gelden. Zo blijft het gedurende de wedstrijd onduidelijk naar welke coach en naar welke scheidsrechter de speler moet luisteren. Het gelijktijdig combineren van de beide sporten maakt het bovendien vrijwel onmogelijk dat de hockeytalenten of de voetbaltalenten van de spelers uit de verf komen. Dit is de situatie in de matrixstructuur, waarbij om tot een praktische oplossing te komen veelal wordt besloten dan maar één van de organisatieprincipes van lijn en staf, leidend te maken en het andere daaraan ondersteunend. Kortom, h e t werken in een matrixstructuur zorgde voor voortdurende onduidelijkheid over de verdeling van de werkzaamheden en over de verdeling van de bevoegdheden tussen lijnmanagers, stafdiensthoofden en projectleiders. Het gevolg was vaak een slepende interne machtsstrijd en een altijd voortdurende noodzaak tot nadere afstemming en overleg die de slagvaardigheid van de overheid in veel gevallen ernstig ondermijnde. Door de democratiseringsgolf die op dat moment door de Nederlandse samenleving trok, werd de overheid bovendien gedwongen zowel de eigen medewerkers als de burgers intensiever bij de besluitvorming te betrekken, hetgeen een geïnstitutionaliseerde overlegcultuur voortbracht van op consensus gerichte inspraak- en beroepsprocedures. Dit alles leidde ertoe dat de slagkracht van de overheid verder werd aangetast. Als een direct gevolg van de voortschrijdende individualisering en mogelijk gemaakt door de stijging van het opleidingsniveau binnen de Nederlandse samenleving, grepen in de laatste twee decennia van de twintigste eeuw steeds meer burgers de ontstane kansen aan om het persoonlijke succes na te streven. Dit betekende dat een deel van de bevolking niet langer h e t collectieve maar het eigen welzijn centraal ging stellen. Van de overheid verwachtte zij hiertoe alle ruimte te krijgen. Regels mochten de individuele ontplooiing niet in de weg staan en afwijkend gedrag diende te worden gedoogd zolang niet kon worden aangetoond dat met zulk gedrag directe schade werd berokkend aan derden. Voor deze burgers was de overheid niet langer de instelling die vorm diende te geven aan de nieuwe Nederlandse samenleving, maar veel meer de leverancier van producten en diensten. En net als het bedrijfsleven diende de overheid de burger als een cliënt te beschouwen aan wie ze de producten en diensten op een klantvriendelijke wijze verstrekte, met een acceptabel kwaliteitsniveau en tegen een redelijke prijs. Geconfronteerd met deze veelheid aan verwachtingen van de burgers begon de overheid te merken dat ze niet voldoende in staat was daaraan te voldoen. Ook burgers merkten dit onvermogen op en werden ontevreden over de wijze waarop de overheid functioneerde. In een poging zowel de dienstverlening aan de burgers als h e t eigen interne functioneren te verbeteren werd een groot scala aan initiatieven gelanceerd, vaak met als oogmerk de overheid ‘professioneler’ te maken, en zo deden nieuwe methodieken als ‘projectmatig werken’, ‘competentiemanagement’, ‘klantgericht werken’, ‘coachend leiderschap’, ‘programma management’ en het werken in een ‘front office/back office 4

het werken in een matrixstructuur is als het spelen van twee sportwedstrijden tegelijkertijd

hoe de overheid zijn slagkracht verloor

de overheid als klantvriendelijke leverancier van producten en diensten

uitvoeren van verbeteringstrajecten waarin de doelstellingen niet worden gehaald


structuur’ hun intrede. Dat het beoogde succes meestal uitbleef heeft tenminste twee oorzaken. Ten eerste ging de aandacht en de tijd van de medewerkers door hun deelname aan de vele vernieuwingstrajecten en de bijscholingscursussen die daarvoor nodig werden geacht ten koste van hun eigenlijke werkzaamheden. Ten tweede ontbeerde het de overheid aan de essentiële vaardigheden om doelgericht te werken, waardoor veel verbeteringsprogramma’s hun doelstellingen niet realiseerden. De gecompliceerde matrixstructuur, de langdurige en omvangrijke interne en externe afstemmingsprocessen in combinatie met een streven om consensus te bereiken en het gebrek aan doelgerichtheid leiden tot een trage besluitvorming waarin halfslachtige compromissen worden gesloten. Hierdoor worden niet de structurele oplossingen op de langere termijn gevonden waarop aanvankelijk was ingezet. Kortom, in de laatste decennia van de vorige eeuw is het beeld ontstaan van de ‘machteloze’ overheid, die niet in staat is de problemen waar de Nederlandse samenleving mee kampt effectief en efficiënt op te lossen. Aan het begin van het nieuwe millennium komt de ontevredenheid van veel burgers over het functioneren van de overheid tot een uitbarsting, mede gevoed door de langdurige economische stagnatie, de oplopende spanningen binnen de Nederlandse samenleving waaronder die tussen allochtonen en autochtonen en enkele zorgwekkende internationale ontwikkelingen, zoals de effecten van de globalisering en de angst voor terrorisme. Meer dan ooit te voren eisen de burgers van de overheid dat deze voortgang boekt bij het oplossen van een breed spectrum aan maatschappelijke problemen. Dit is echter geen eenvoudige opgave. Immers, de samenleving is complexer dan ooit te voren, met een categorie aan burgers die verwachten dat de overheid eindelijk weer eens orde en gezag uitstraalt en bovenal betrouwbaar is, met een groep burgers die verlangen dat de overheid bovenal klantgericht, dienstverlenend en kostenbewust is, en met ‘progressieve’ burgers die menen dat de overheid juist nu vorm en inhoud moet geven aan het grote ideaal van een nieuwe samenleving. Het ambitieniveau is dus hoog en kan alleen dan worden gerealiseerd als de overheid erin slaagt het vertrouwen van de Nederlandse samenleving te herwinnen. Dit kan zij bereiken door de efficiëntie te verbeteren, door de effectiviteit te verhogen en door zich beter met de burgers te verbinden. Hiertoe dient de overheid de nieuwe organisatievormen te vinden die h a a r hiertoe in staat kunnen stellen. Daarnaast is het nodig dat ze ook de subjectieve belevingswereld van de burgers aanzienlijk beter leert kennen. Een eerste aanzet hiertoe lijkt gegeven met de invoering van nieuwe werkvormen, zoals gebiedsgericht werken en burgerparticipatie, waarbij het overigens nog niet altijd duidelijk is wat daar precies onder wordt verstaan. De interpretaties hiervan lopen uiteen van het afstemmen van alle activiteiten die door de overheid binnen een wijk worden uitgevoerd tot het voorzien in de behoefte aan inspraak en het creëren van draagvlak hiervoor, tot het optekenen van alle wensen van de wijkbewoners om vervolgens datgene te bieden dat de meeste burgers van haar vragen. Echter, ook het gebiedsgericht werken en burgerparticipatie zullen niet dé oplossing bieden voor alle problemen en uitdagingen waarvoor de overheid van vandaag wordt gesteld. Er is duidelijk behoefte aan een zelfbewuste overheid die haar eigen verantwoordelijkheid neemt, en die daarbij niet vervalt in een rechtlijnige interpretatie van ‘klantgericht werken’ in de trant van ‘u vraagt en wij draaien’. Een zelfbewuste overheid weet dat ze in staat is breder naar alle aspecten, dieper in de materie en verder in de toekomst te kijken dan de meeste burgers dit kunnen of wensen te doen. 5

de machteloze overheid

de maatschappelijke ontevredenheid komt tot uitbarsting

herwinnen van vertrouwen door verhoging van de effectiviteit, de efficiëntie en de verbinding met de burgers

gebiedsgericht werken en burgerparticipatie als nieuwste werkvormen

de overheid hoort zelfbewust te opereren

verkeerde interpretatie van vraaggericht werken


Zo kan de overheid besluiten nú de bijstandsgerechtigden een bepaalde opleiding te laten volgen, omdat ze een goed inzicht heeft in de tekorten die binnenkort op de arbeidsmarkt zullen ontstaan. Ook kan de overheid over het inzicht beschikken dat de voortdurende ordeproblemen die een bepaalde groep hangjongeren in een wijk veroorzaken alleen structureel kunnen worden opgelost door de nadruk te leggen op scholing en op werk, en dat het gevraagde strenge ingrijpen van de politie alleen op de korte termijn de overlast voor de omwonenden enigszins kan inperken. Zo kan bij de aanleg van een nieuwe metrolijn in de stad niet alleen worden uitgegaan van de belangen van de omwonenden, maar dienen ook de gevolgen voor h e t milieu, voor de economische ontwikkeling en voor de toegankelijkheid van het centrum en de ontsluiting van de buitenwijken te worden meegewogen. Daarnaast kent een zelfbewuste overheid ook zijn beperkingen en is daar naar de burgers toe duidelijk over. Zo kan de overheid de veiligheid in een woonwijk aanzienlijk verbeteren, maar zal ze er nooit in slagen de burgers een gegarandeerd risicovrije leefomgeving zonder criminaliteit en enige overlast te bieden. Het beeld van de ‘zelfbewuste overheid’ is zeker niet nieuw maar wordt vooralsnog slechts sporadisch in praktijk gebracht en is zeker nog niet het overheersende beeld dat de burgers van de overheid hebben. De overheid dient dus, als het schaap met de vijf poten, nieuwe antwoorden te vinden voor de complexe vraagstukken die binnen de Nederlandse samenleving zijn ontstaan, en moet bovendien deze antwoorden goed tot uitvoering zien te brengen. Dit vereist zowel dat de overheid anders wordt ingericht als dat deze zich op een nieuwe en moderne wijze tot de burgers gaat verhouden. Zoals gesteld heeft historisch gezien de overheid zich vooral toegelegd op en gespecialiseerd in het uitvoeren van wettelijke taken en werd de marktwerking overgelaten aan de private sector. De overheid is dus niet blootgesteld geweest aan de concurrentiestrijd en daarmee heeft het zich vrijwel niet de vaardigheid van doelgericht werken eigengemaakt. Doelgericht werken is een vaardigheid die voor de private sector essentieel is om te kunnen overleven, maar binnen de overheidsorganisatie vormt deze vaardigheid een ontbrekende schakel in haar ontwikkeling. Dit ontbreken verleidt sommige politieke gezagsdragers dan maar tot het privatiseren van overheidstaken over te gaan, ook als dit essentiële taken betreft die eigenlijk niet aan de private sector mogen worden overgelaten. Een voorbeeld daarvan is de verantwoordelijkheid over het beheer van strategische infrastructuur waarvan de kwaliteit en betrouwbaarheid van nationaal belang zijn en waar in geval van falen geen alternatieve voorzieningen voorhanden zijn, denk daarbij aan het elektriciteitsnetwerk, het rioleringsysteem of de gasleidingen. De overheid dient haar essentiële taken zelf en doelgericht te kunnen uitvoeren. Daarnaast wordt in een poging de overheid te dwingen meer doelgericht te werken soms onbezonnen de toevlucht genomen tot het invoeren van prestatiecontracten, waar dat niet strookt met de onvoorwaardelijke integriteit die van magistraten bij de gezagsuitoefening wordt verwacht, zoals bij de handhaving van de wet door politie en justitie. Het oogmerk om burgers te bekeuren dient h e t maatschappelijk belang van veiligheid te zijn en niet de winst- en verliesrekening van de overheidsorganisatie. Niet alle taken van de overheid lenen zich dus voor prestatiecontracten. Net zoals een leerling de middelbare school niet kan overslaan om een universitaire ontwikkeling te ondergaan, kan de overheid geen volgende stap in zijn ontwikkeling maken zonder zich de vaardigheid van doelgerichtheid eigen te maken. Hierbij dient het begrip doelgerichtheid te worden verduidelijkt. Terwijl in de private sector doelgerichtheid 6

de overheid kent zijn beperkingen en is daar duidelijk over

de overheid als het schaap met de vijf poten

het diep gewortelde gebrek aan doelgerichtheid

privatiseren en invoeren van prestatiecontracten zijn niet dé oplossing

zonder doelgericht werken is een vervolgstap uitgesloten


primair de eigen belangen dient, zoals de bedrijfscontinuïteit, winstmaximalisatie, marktaandeelvergroting of het tevreden stellen van de aandeelhouders, gaat het bij de overheid om het verwezenlijken van maatschappelijke doelstellingen e n het teweegbrengen van maatschappelijke effecten, zoals het creëren van werkgelegenheid met als effect dat de eigenwaarde en zelfstandigheid van burgers toeneemt, het verhogen van de veiligheid met als effect dat de leefkwaliteit verbetert, het herstructureren van gebieden waardoor de woonkwaliteit toeneemt. Doelen en effecten dus die vanwege de verschillende maatschappelijke opvattingen die erover bestaan en door de sterk subjectief-gekleurde beleving ervan, veel moeilijker te definiëren en daarmee te kwantificeren zijn. Sommige burgers verstaan onder veiligheid dat ze zich veilig voelen op straat, anderen dat iedereen zich keurig aan regels houdt en weer anderen dat criminelen achter slot en grendel worden gezet. De subjectieve en daarmee soms irrationele beleving van deze doelen door burgers maakt dat ze moeilijk te objectiveren zijn. Zo kunnen burgers in stad A zich onder invloed van een pleging van zinloosgeweld in stad B, zich onveiliger op straat voelen ook al is het aantal geweldplegingen in de eigen stad afgenomen. Objectivering van maatschappelijke doelen en effecten is nodig om tot doelgerichtheid te komen en dat vergt dus een diepgaand inzicht in belevingswereld van de burgers. Ontbreekt dat, dan komen ambtelijke prestatiemaatstaven los te staan van de samenleving waardoor de overheid wellicht wel de dingen goed, maar niet de goede dingen doet. Sturen op de verkeerde doelen is per definitie niet doelgericht. Zonder de vaardigheid van maatschappelijke doelgerichtheid zich te hebben eigengemaakt zal de overheid niet in staat zijn de rol van regisseur van samenlevingsontwikkeling op zich te nemen, waarin complexe samenlevingsvraagstukken integraal worden aangepakt. Een diepgaand inzicht in samenlevingsprocessen is dus nodig om maatschappelijke doelen te kunnen formuleren waarmee het beleid van tal van verschillende disciplines onderling op elkaar kan worden afgestemd en om op basis daarvan met tal van verschillende organisaties zowel uit de publieke als de private sector, onder de regie van de overheid, de integrale plannen tot 3) uitvoering te brengen. Het gedachtegoed Spiral Dynamics en de toepassing daarvan in gebiedsgericht werken (waarover later meer), biedt daar goede mogelijkheden voor. Bij doelgericht werken staat niet de functionele expertise centraal, maar primair het maatschappelijke vraagstuk in bredere zin. Het probleem is dat veel ambtenaren wel in termen van doelgerichtheid praten en doelgerichte werkvormen als projectmatig werken en programma management beoefenen, maar dat ze nog primair vanuit een functioneel en niet vanuit een doelgericht denkkader opereren. De nadruk op een functionele inrichting in plaats van een doelgerichte inrichting van de overheid uit zich dus doordat niet de dringend gewenste integrale aanpak van de maatschappelijke vraagstukken centraal staat, maar de vakinhoudelijke invalshoek vanuit de overheidsorganisatie. Binnen een bepaald vakgebied gaan experts onderling het debat aan en ontwikkelen zo een specifiek beleid, maar met experts uit andere vakgebieden wordt niet of nauwelijks gesproken. Verschillende beleidstakken worden dus onvoldoende op elkaar afgestemd en worden concurrenten van elkaar in de strijd om de schaarse budgetten. Vervolgens richten bij de uitvoering van dat specifieke beleid de experts hun aandacht vooral op de gespecialiseerde organisaties en hun professionals, zoals op onderwijsinstellingen bij onderwijsbeleid, op de jeugdzorgverlening bij jeugdbeleid en op muziekverenigingen bij cultuurbeleid. Zo wordt de verkokering ook in de uitvoering in stand gehouden en wordt het op te 7

bij doelgericht werken wordt gedacht en gehandeld vanuit een maatschappelijk vraagstuk

objectivering van maatschappelijke doelen vergt een diepgaand inzicht in de belevingswereld van de burgers

doelgericht versus functioneel denkkader

ivoren torens ver weg van de samenleving


lossen maatschappelijke vraagstuk uit het oog verloren. Niemand kijkt hoe maatregelen elkaar kunnen versterken en niemand voorkomt dat ze elkaar tegenwerken. Deze vakinhoudelijke oriëntatie geeft dus alle ruimte aan de spanning en tegenwerking tussen de versplinterde instanties. Dit is onnodig omdat ze in essentie dezelfde belangen en doelstellingen hebben, namelijk het effectief en efficiënt oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Omdat een lijn/staforganisatie van nature op incidenten reageert door nieuwe voorschriften en nieuwe procedures op te stellen, reageert de overheid, wanneer zij wordt geconfronteerd met maatregelen die ineffectief blijken, al snel met het uitvaardigen van nieuwe en soms zelfs onderling tegenstrijdige richtlijnen en wetgeving. Het maakt dat de lijn/staf organisatie een lawine in gang zet aan adhoc reparaties in de wetgeving, de regelgeving of de procedurestelling. Als er doden vallen bij een brand in één café worden vervolgens de brandveiligheidseisen voor a l l e cafés in Nederland aangescherpt, en als blijkt dat één ambtenaar corrupt is wordt een nieuwe gedragscode uitgevaardigd en voor alle ambtenaren ingevoerd. Er is zodoende een omvangrijke bureaucratie ontstaan die erop gericht is de kans te verkleinen als overheid te worden aangesproken en die er op uit is alle politieke risico’s zoveel mogelijk uit te sluiten. Hierdoor stokken niet alleen de processen maar worden de structurele oplossingen voor de grote problemen waarmee de samenleving kampt bemoeilijkt en verliest zelfs de meest doelgerichte ambtenaar het zicht op het gevraagde eindresultaat. Omdat de maatschappelijke vraagstukken niet centraal staan kunnen ook de kosten en de baten van bepaalde maatregelen moeilijk tegen elkaar worden afgewogen. Hierdoor stroomt het geld niet altijd naar de plaatsen waar dit de meeste maatschappelijke waarde kan toevoegen, maar naar de plaatsen die door de politieke gezagsdragers in de vooraf opgestelde budgetten zijn bepaald. Een ambtenaar denkt derhalve in budgetten, en niet in kosten en baten. Daarnaast voelt een lijn/staforganisatie van nature veel minder tijdsdruk bij het oplossen van een maatschappelijk vraagstuk, simpelweg omdat er vaak geen sprake is van een eenduidige probleemeigenaar die op het behalen van een tijdslimiet kan worden afgerekend. De overheid werkt dan ook vaak onder het motto ‘komt tijd komt raad’. Een ambtenaar kan het erg druk hebben maar het systeem op zichzelf opereert alsof het alle tijd van de wereld heeft. Wanneer een doelstelling binnen een bepaalde tijdslimiet niet wordt gehaald dan wordt die gewoon verschoven, waarbij het systeem altijd een nieuwe kans krijgt om het nogmaals te proberen. Kortom, hierdoor blijft doelgericht werken te vaak gewoonweg de vernislaag waaronder een oude en vertrouwde functionele benadering van de complexe maatschappelijke vraagstukken en een traditionele functionele uitvoering van de taken van de overheid schuilgaat. Het vermogen adequaat in te spelen op de toegenomen complexiteit binnen de Nederlandse samenleving en het vermogen doelgericht te werken aan de grote maatschappelijke vraagstukken vormen de kern van een nieuwe en moderne inrichting van de overheid en daarmee van het herstel van het vertrouwen van de burgers daarin. Alvorens hierop dieper in te gaan is het echter nodig de soms overspannen verwachtingen die de burgers en de politieke gezagsdragers van de overheid hebben enigszins te nuanceren. De inrichting van de overheid gaat uit van een vanzelfsprekende continuïteit en wordt daarbij vooral gekenmerkt door betrouwbaarheid, degelijkheid en voorspelbaarheid. Dit is logischerwijs voortgekomen uit de verwachting van volledigheid en onfeilbaarheid die de politieke gezagsdragers en de burgers van de overheid hebben. Een politiek besluit is 8

van nature genereert de lijn/staf organisatie bureaucratische oplossingen

‘door de bomen het bos niet meer zien’

denken in budgetten in plaats van kosten-baten

het overheidssysteem kent geen haast

doelgericht werken en kunnen omgaan met complexiteit als kritische succesfactoren

achterhaalde verwachtingen van de burgers en politiek


heilig en mag niet worden geweigerd, experimenteren is onverantwoord, het laten vallen van een steek is onvergeeflijk en het maken van een uitzondering is taboe. Ten aanzien van de volledigheid is het nodig snel politieke duidelijkheid te scheppen over welke taken de burgers wel en welke niet van de overheid mogen verwachten. Bij het optuigen van de verzorgingstaat is de illusie ontstaan dat de burgers van de wieg tot het graf door de overheid worden verzorgd. Deze verwachting mag in een tijd van een zich ‘terugtrekkende’ overheid als achterhaald worden bestempeld, maar onduidelijk is wat er wel van de overheid mag worden verwacht. Het is aan de politiek daar uiteindelijk over te beslissen, maar taken die daarvoor in ieder geval voor in aanmerking komen zijn: de handhaving van de veiligheid, het recht en de defensie en het dragen van de eindverantwoordelijkheid voor goed(e) onderwijs, gezondheidszorg en jeugdzorg, voor een voorspoedige sociaal economische ontwikkeling met voldoende werkgelegenheidskansen voor alle burgers, voor een betrouwbare infrastructuur, voor een duurzaam leefklimaat en natuurbehoud, het verzorgen van goed bestuur en het onderhouden van goede betrekkingen met de andere landen in de wereld. Op basis van een duidelijk takenpakket is het veel eenvoudiger te besluiten én te communiceren welke taken beter aan de private sector kunnen worden overgelaten en welke juist niet. Ten aanzien van de onfeilbaarheid is het nodig te differentiëren tussen die situaties waarin de overheid eenduidig en zonder onderscheid te maken dient te handelen, en die situaties waarin ze de ruimte dient te krijgen te experimenteren, en dus ook om fouten te maken. Een bedrijf dat 80% van a l l e taken goed uitvoert en 20% matig of slecht krijgt een dikke voldoende, de overheid voor dezelfde prestatie meestal een dikke onvoldoende. D i t verwachtingsbeeld van de overheid behoeft echter nuancering evenals de eisen differentiëring behoeven die aan haar functioneren worden gesteld. Afhankelijk van de specifieke taak gelden andere prestatiecriteria en andere fouttoleranties, en het wordt tijd dat de prestatie van de overheid in verschillende situaties aan verschillende maatstaven wordt getoetst. Op sommige vlakken zoals rechtshandhaving mag de overheid geen uitzondering tussen burgers maken, op andere vlakken wel, zoals bij h e t voortrekken van achtergebleven groepen op de arbeidsmarkt en bij de schuldsanering als onderdeel van de armoedebestrijding. Op sommige terreinen mag de overheid niet experimenteren zoals ten aanzien van de volksgezondheid of van nationale veiligheid, op andere wel zoals bij het zoeken naar de beste manier om mensen met een uitkering aan het werk te krijgen. Soms mag de overheid geen risico’s nemen zoals bij de controle van dijken, bij het opstellen van de technische bouwvoorschriften of in h e t toezicht op de verwerking van nucleair afval, en soms zijn risico’s wel geoorloofd zoals bij het openstellen van de vluchtstrook tijdens de spits. Zolang de politiek en de publieke opinie blijven vasthouden aan een ongedifferentieerd verwachtingspatroon van de overheid zal het systeem niet bereid zijn enig risico te nemen, zodat echt baanbrekende oplossingen voor de grote maatschappelijke vraagstukken te vaak uitblijven. Met andere woorden zowel de politieke gezagsdragers als de burgers zullen de overheid de ruimte moeten geven zich in de toekomst als een doelgerichte maatschappelijke ondernemer te gaan gedragen die binnen de tijdslimiet en op basis van een goede kosten versus baten afweging, vorm en inhoud weet te geven aan de geheel nieuwe oplossingen voor de grote maatschappelijke vraagstukken van vandaag.

9

duidelijk het takenpakket van de overheid

tijd voor het meten met meerdere maatstaven

creëren van ruimte door preciezer benoemen van de verwachtingen

meer ruimte voor ondernemerschap


2. Organisatieprincipes en complexiteit Het is inmiddels duidelijk geworden dat geen van de hierboven genoemde organisatieprincipes, zoals die van de lijn/staf-, lijn-, project- of gebiedsgerichte organisatie, afzonderlijk een afdoende antwoord biedt met de ontstane complexiteit waarmee de overheid wordt geconfronteerd om te kunnen gaan. Bovendien leidt een matrixstructuur waarbinnen wordt gepoogd de principes van de lijn/staf organisatie en de lijn organisatie met elkaar te combineren te vaak tot onduidelijkheid en interne fricties. Zoals zal blijken is een andere inrichting van de overheid nodig, een die is gebaseerd op een subtiel en fijnmazig samenspel van maar liefst zes verschillende organisatieprincipes die ieder zijn toegesneden op situaties met een bepaalde mate van complexiteit. Ieder van deze organisatieprincipes kent een eigen structuur en een eigen cultuur, en vereist een specifieke instelling van de ambtenaar. Samen dekken deze organisatieprincipes het gehele spectrum af dat nodig is om de huidige samenleving effectief te kunnen bedienen. Als metafoor voor de organisatiestructuur waarbinnen deze organisatieprincipes hun beslag krijgen kan een olympisch stadion worden gekozen waarin op verschillende velden meerdere sporten door verschillende ploegen kunnen worden beoefend. Iedere sport kent zijn eigen specifieke spelregels, scheidrechters en publiek. Iedereen beoefent die sport waarin men het beste uit zichzelf naar boven kan halen. Onder aanvoering van de eigen coach speelt iedereen de wedstrijden op de velden van zijn tak van sport. De ‘chef de equipe’ die de coaches van alle ploegen aanstuurt zorgt ervoor dat de beoefening van alle sporten volledig tot hun recht komen om daarmee als gezamenlijke equipe het grootst mogelijk aantal medailles mee naar huis te kunnen nemen. Deze organisatiestructuur zorgt ervoor dat afhankelijk van de complexiteit van de te verrichten taken, er een ander organisatieprincipe wordt gekozen, met eigen structuur- en cultuurkenmerken, en dat individuele ambtenaren zo worden ingezet dat ze optimaal tot hun recht komen en zich prettig voelen bij het werk dat ze doen. Hieronder wordt nader ingegaan op deze zes organisatieprincipes, welke de ‘sporen’ worden genoemd, om tenslotte nog een enkele opmerking te maken over hoe vanuit deze organisatieprincipes vorm en inhoud kan worden gegeven aan de inrichting van een nieuwe en moderne overheid binnen de complexe samenleving. Cohesiespoor. De onderlinge verbondenheid die burgers met elkaar voelen vormt de basis van een gemeenschap. Dit is geen vanzelfsprekendheid maar het resultaat van langdurig proces van vreedzaam samenleven in een gemeenschap waarin mensen op elkaar zijn aangewezen. Vertrouwen, respect en verwantschap vormen het uitgangspunt van waaruit burgers elkaar tegemoet treden. De mens blijkt er voortdurend behoefte aan te hebben de onderlinge verbondenheid te herbevestigen, waarbij gedeelde ervaringen en gebeurtenissen, en herkenbare symbolen en rituelen een belangrijke rol spelen. Met rituelen zoals het feestelijk openen van een sporthal of buurthuis, het planten van de eerste boom in een park of h e t feliciteren van de 100-jarige wordt de onderlinge verstandhouding onderhouden en met tradities zoals Sinterklaas, optochten, koninginnedag, sporttoernooien en evenementen worden gemeenschappelijke banden aangehaald. Deze gevoelens van diepe onderlinge verbondenheid houden de samenleving bij elkaar en maken dat een mens binnen zijn samenleving geborgenheid ervaart; wat vooral belangrijk wordt als de sociale samenhang binnen een samenleving door interne of externe ontwikkelingen ernstig onder druk komt te staan. Vooral gebeurtenissen die bestaanszekerheden aantasten zoals veiligheid (bijvoorbeeld door zinloos 10

niet één, niet twee maar zes organisatie principes zijn nodig

werken met zes organisatieprincipes is te vergelijken met het spelen van een olympisch toernooi

onderling verbondenheid; het fundament van een gemeenschap

symboliek, rituelen en tradities als sociaal bindmiddel


of etnisch geweld, overstromingen), huis en haard (door misdaad, economische crises of brand) en de levensverwachting (door epidemieën of ongelukken), vormen een bedreiging voor de sociale samenhang. In zulke situaties verwacht de burger van de overheid, dat deze in staat is de gemoederen tot bedaren te brengen, zich het lot aantrekt van de slachtoffers, spreekbuis is van de collectieve gevoelens van ontzetting, en de bevolking voorgaat in een proces waarin de onthutste gemeenschap zich weer weet te hervinden. De burgemeester geeft in zijn rol van maatschappelijk boegbeeld invulling aan deze functie op gemeentelijk niveau. Zonder formele macht maar wel met gezag geeft een bij voorkeur onkreukbare, alom gekende en gerespecteerde persoonlijkheid inhoudt aan deze rol. Hij verstaat de kunst met alle lagen van de bevolking contact te maken en weet met zorgvuldig gekozen woorden en ceremoniële handelingen een diepe snaar in de gemeenschap te raken. De burgemeester staat boven de partijen en is in staat strijdende partijen met elkaar te verzoenen. Hij personifieert het centrum van de gemeenschap en is in principe door iedereen direct te benaderen. Deze onafhankelijke positie impliceert dat de burgemeester enigszins losstaat van de ambtelijke organisatie. Hij is iemand met invloed en gezag maar zonder machtsbelangen. Interventiespoor. Een belangrijke verwachting die de burger van de overheid heeft, is dat deze in staat is om snel en slagvaardig op te treden wanneer zich urgente situaties met een beperkte complexiteit aandienen. In zulke omstandigheden is direct duidelijk wat er moet gebeuren. Noodsituaties zijn daar een voorbeeld van zoals brand, inbraak, ongevallen, of andere calamiteiten, maar ook kleine praktische problemen in de leefomgeving van de burgers, waaronder loszittende stoeptegels, opgestapeld huisvuil, hondenpoep op straat, afgebroken boomtakken op een speelplaats of graffiti op een begraafplaats, waaraan burgers zich vaak flink ergeren. Deze urgente situaties vragen om onmiddellijke actie en het interventiespoor is de wijze om hierin te voorzien. De overheid heeft al ruime ervaring met dit spoor, namelijk bij calamiteiten. Wanneer er brand uitbreekt moet er snel en deskundig worden geblust en na een ongeval dienen zowel de politie als de ambulance snel ter plaatste te zijn om noodhulp te bieden. Nood breekt wet, en wanneer acuut ingrijpen vereist is, is het geoorloofd met gillende sirenes en zwaailichten verkeersregels te schenden. Iedereen begrijpt dat en ook dat alleen de overheid over de legitimiteit kan beschikken dit te doen. De toepassing van dit spoor blijft echter in de praktijk vaak ten onrechte tot calamiteiten beperkt. De overheid laat de kans liggen ook andere problemen, als de vele kleine ergernissen in de leefomgeving van de burgers, die als acuut worden ervaren, daadkrachtig en vooral snel op te lossen. Het interventiespoor kent een commandoachtige structuur met een hiërarchische besluitvorming, duidelijke bevoegdheden en een beperkt aantal regels en voorschriften, omdat er voldoende tijd noch noodzaak is voor uitgebreid overleg of voor het naslaan van uitvoerige procedures. De gewenste snelheid van handelen wordt verkregen door de lijnen tussen de beslissers en de uitvoerenden kort te houden. Door vooraf een duidelijk mandaat te verstrekken wordt het mogelijk dat de uitvoerenden pas achteraf hun handelen en uitgaven moeten verantwoorden, wat de slagkracht en handelingsvrijheid ter plaatse aanzienlijk ten goede komt. De cultuur in het interventiespoor wordt gekenmerkt door ‘geen woorden, maar daden’, wat vraagt om die ambtenaren die zich snel vertrouwd kunnen maken met onbekende situaties en de kunst verstaan concrete problemen snel op te lossen, die emotioneel stabiel zijn onder hectische omstandigheden, die te allen tijde loyaal zijn en blijven aan hun baas, en die zich zonder voorbehoud kunnen houden aan 11

burgemeester als bewaker van de sociale samenhang

laag complexe situaties maken snel handelen mogelijk

binnen het interventiespoor staan de nood en het acute centraal

wanneer nood breekt wet

commandoachtige structuur

eerst handelen en pas later verantwoorden

het spoor met de grootste slagkracht


het vooraf overeengekomen mandaat. Naast vaste structuren kan in geval van incidentele problemen, bijvoorbeeld voor het opschonen van een wijk of voor het wegwerken van achterstallig onderhoud, worden besloten een adhoc actieteam te vormen dat aan dezelfde kenmerken voldoet en dat na de uitvoering van haar specifieke taak wordt opgeheven. Het interventiespoor is dus bij uitstek geschikt om de kleinere praktische problemen, die vaak blijven dooremmeren omdat ze niet dusdanig belangrijk zijn dat de formele organisatie hieraan veel aandacht wenst te schenken, adequaat op te lossen en zo kleine maar acute irritaties bij de burgers weg te nemen. Een goed functionerend interventiespoor is het paradepaardje van de bestuurder die wil laten zien dat wanneer dat echt nodig is de overheid snel en krachtdadig kan optreden. De Rotterdamse Stadsmarinier is een actueel voorbeeld hiervan. Het interventiespoor leent zich echter niet voor structurele oplossingen en voor complexe situaties waarbij een onderzoek naar de diepere oorzaken, een uitgebreide regelgeving of een intensieve interactie met de burger noodzakelijk is. Dan zijn andere organisatieprincipes vereist. Taakuitvoeringspoor. Een andere belangrijke verwachting die de burger heeft is, dat de overheid voor de wetgeving en de regelgeving zorgt die nodig is om de stabiliteit binnen de samenleving te waarborgen, en deze dusdanig handhaaft dat alle burgers zich rechtvaardig behandeld voelen. De politiek stelt de wetgeving en de regelgeving op, maar het is de overheid die vervolgens dient te zorgen dat ze worden uitgevoerd en worden gehandhaafd. De complexiteit van dit spoor is weliswaar groter dan die van het interventiespoor, simpelweg omdat de situaties complexer zijn, maar omdat de wetten en de regels helder zijn omschreven en eenduidig vast liggen is toch sprake van een relatief beperkte complexiteit. Het betreft hier de levering van gestandaardiseerde producten en diensten zoals de inning van de belastinggelden, h e t handhaven van de openbare orde, het beheer van de openbare ruimte, h e t toezicht op het verkeer, op de volksgezondheid, op het onderwijs en op de arbeidsomstandigheden, de verstrekking van vergunningen aan burgers en bedrijven, en de uitgifte van paspoorten en rijbewijzen. Hieronder valt ook de uitvoering van routinematige taken zoals het beheer van het bevolkingsregister en het onderhoud aan gebouwen en wegen. Ook interne organisatie taken kunnen hiertoe worden gerekend zoals de verzorging van de (salaris)administratie en de boekhouding, de planning- en uitgavencontrole en het beheer van alle hardware en software, waarbij weliswaar specialistische kennis en vaardigheden nodig zijn, maar die binnen een bekende en stabiele context worden uitgevoerd. De stabiele en eenduidige werkomgeving en de vaste procedures maken de traditionele lijn/staf structuur, waarmee de overheid al lange tijd vertrouwd is, tot de geëigende organisatievorm voor het taakuitvoeringspoor. Hier spelen noch de persoonlijke wensen van de burgers een rol, omdat de uniforme wetgeving en regelgeving die door de politiek is vastgesteld en de rechtmatige toepassing daarvan zonder onderscheid des persoon centraal staan, noch de uitdaging voor de individuele ambtenaar om de bestaande kaders op hun geschiktheid te beoordelen en indien nodig deze vervolgens ter discussie te stellen. De lijn/staf structuur kent een hiërarchische organisatievorm, waarbij de meeste beslissingen op basis van de formele positie in de hiërarchie worden genomen, waarbij een omvangrijke staf vanuit expertise de regels en procedures opstelt die vervolgens door de lijn strikt en bijna dogmatisch worden uitgevoerd. De cultuur hierbinnen is vooral formeel en vraagt om ambtenaren die functioneel kunnen denken zodat ieder vakgebied vanuit de expertise wordt beheerst. Zij voelen zich prettig bij een goed afgebakende werkomgeving en een routinematig karakter van de 12

het paradepaardje van de bestuurder

binnen het taakuitvoeringspoor staan de wettelijke taken centraal

de levering van gestandaardiseerde producten en diensten

routinematige taken kunnen het best volgens dit spoor worden uitgevoerd

de strakke hiërarchie van de lijn/staf organisatie

een natuurlijke werkomgeving voor vakinhoudelijke experts


werkzaamheden, zijn trots op hun deskundigheid en willen om hun expertise door hun collega’s gewaardeerd worden. Ambtenaren dus die consistent, consequent, nauwgezet en deskundig hun werkzaamheden kunnen uitvoeren. Het streven is de verantwoordelijkheden en de taken met zo min mogelijk middelen, dus zo efficiënt mogelijk, uit te voeren. Dit maakt het taakuitvoeringspoor tot het domein van experts die in staat zijn h e t onderste uit de kan te halen. Het taakuitvoeringspoor is het boegbeeld van de betrouwbare en de efficiënte overheid. De belastingdienst die onder de slogan ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’ op een efficiënte en zorgvuldige manier de belastinginning ter hand neemt is een goed voorbeeld hiervan. Gedurende langere tijd is de traditionele lijn/staf structuur het dominante spoor binnen de overheid geweest. Deze organisatiestructuur is niet langer zaligmakend omdat de problemen binnen de Nederlandse samenleving er te complex voor zijn geworden en omdat bovendien veel burgers verwachten persoonlijker door de overheid te worden benaderd dan waarvoor dit spoor is ingericht. Innovatiespoor. De complexiteit neemt verder toe als de overheid gedwongen wordt effectief in te spelen op unieke situaties die zich buiten de vastomlijnde kaders bevinden zoals omvat door h e t taakuitvoeringspoor, of waarin het niet direct duidelijk is hoe handelend kan worden opgetreden zoals vereist bij het interventiespoor. Dit is het geval als de overheid met nieuwe problemen of met nieuwe mogelijkheden wordt geconfronteerd die een structurele aanpak vereisen. Dit geldt ook voor situaties waarvoor de algemene kaders niet effectief blijken te zijn en gezocht moet worden naar maatwerkoplossingen die beter aansluiten bij de persoonlijke wensen of bij de individuele situaties van de burgers. Het innovatiespoor houdt zich bezig met het innoveren van producten en diensten, met projectontwikkeling, het brengen van structurele beleidsvernieuwing en met het leveren van maatwerk. Het betreft dus h e t uitvoeren van projecten , het ontwikkelen en vervolgens uitvoeren van nieuw beleid en het klantgericht werken. Het voorbereiden en uitvoeren van concrete eenmalige projecten heeft betrekking op zowel interne projecten zoals het reorganiseren van een afdeling of het opzetten van een bestuurlijk informatie systeem, als op externe projecten zoals het aanleggen van een nieuwe groenvoorziening of het inrichten van een kinderspeelveldje met speeltoestellen. Ook grootschalige projectontwikkeling zoals het bouwen van een Vinexwijk, h e t renoveren van complete woonwijken, het verplaatsen van bedrijfsterreinen of het aanleggen van nieuwe wegen valt onder het innovatiespoor. In projectmatig werken wordt de vakinhoudelijke verkokering van het taakuitvoeringspoor overstegen door op tijdelijke basis een multidisciplinair projectteam te formeren, dat in opdracht van een opdrachtgever zelfstandig aan het werk gaat om een structurele oplossing voor een probleem te vinden of een nieuw idee uit te werken en vervolgens te implementeren. Het projectteam werkt doelgericht en om dat te kunnen doen dient de opdracht objectieve en meetbare doelstellingen te bevatten waaraan de uitwerking van het projectresultaat kan worden getoetst. Projectmatig werken is zeker niet nieuw voor de overheid, maar door de vaak eenzijdige nadruk op het proces, en door de gewoonte consensusgericht in plaats van doelgericht te werken, is ze er in vergelijking met de private sector nog niet in geslaagd zich deze werkvorm voldoende eigen te maken.

13

in te zetten voor situaties die vragen om consistentie, consequentheid en nauwkeurigheid

boegbeeld van de betrouwbare en efficiënte overheid het binnen de overheid het meest uitontwikkelde spoor

de kunst verstaan om te gaan met nieuwe situaties

wanneer er geen vastomlijnde kaders zijn

beleidsontwikkeling, projectuitvoering en klantgericht werken

projectmatig werken

overstijgen van de verkokering projectmatig werken in multidisciplinaire teams het belang van concrete en meetbare doelstellingen


Het ontwikkelen van nieuw beleid kan betrekking hebben op h e t effectiever uitvoeren van de bestaande wettelijke taken, zoals het zorgen voor veiligheid op straat, het zorgen voor voldoende werkgelegenheid of een goed ondernemersklimaat, op het invoeren van nieuwe wetten zoals recent de Wet Inburgering in Nederland (WIN) en de Wet Maatschappelijke ondersteuning (WMO), en op het oplossen van een specifiek probleem, zoals een zich voortslepend probleem met spijbelende hangjongeren of de schade veroorzaakt aan de volksgezondheid door de uitstoot van stofdeeltjes langs een snelweg. Het unieke en vernieuwende karakter van beleidsontwikkeling maakt projectmatig werken bij uitstek tot de geschikte werkvorm. Veelal bestaat het concrete projectresultaat uit beleidskaders, zoals bestemmingsplannen. Deze beleidskaders vormen dan de strikte kaders waarbinnen de lijnorganisatie uitvoering aan het beleid kan geven volgens de werkwijze van het taakuitvoeringspoor. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de uitgifte van bouwvergunningen conform het bestemmingsplan. Soms kan bij de beleidsuitvoering echter niet worden volstaan met een gestandaardiseerde verstrekking van producten of diensten, maar dienen de producten of de diensten steeds door de lijnorganisatie als maatwerk op de specifieke situatie van de cliënt te worden afgestemd. Neem bijvoorbeeld de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de Wet Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) waarin de gemeentelijke sociale dienst specifiek op de situatie van individuele uitkeringsgerechtigden wenst in te spelen door casemanagers te introduceren die met een persoonlijke benadering en een maatwerktraject de bijstands- en uitkeringsgerechtigde effectiever naar de arbeidsmarkt laat terugkeren. Vooral dus in de gevallen wanneer de lijnorganisatie in dient te spelen op de persoonlijke wensen of de specifieke situaties van individuele burgers ligt het accent in de werkzaamheden op het leveren van maatwerk. Hiervan is bijvoorbeeld ook sprake wanneer een nieuwe onderneming zich onder de belofte voor veel werkgelegenheid te gaan zorgen in een gemeente wenst te vestigen, maar daarbij wel een waslijst aan wensen op tafel legt waarop adequaat moet worden ingespeeld of bij zorgverleners die de huiselijke situatie van lichamelijk gehandicapten zodanig weten aan te passen dat ze langer thuis kunnen blijven wonen. Ook in dit geval dient er een duidelijke opdracht te zijn, met objectieve en meetbare doelstellingen, en dient de lijn op de concrete resultaten af te worden gerekend. Bij het leveren van maatwerk staat het primaire proces centraal. De lijnorganisatie is leidend en staforganen zijn daaraan dienend zoals dat tegenwoordig vaak zijn beslag krijgt in het maken van een onderscheid tussen de ‘front office’ en ‘back office’ van de organisatie. Het slagen van projectuitvoering, beleidsontwikkeling en het leveren van maatwerk wordt enkel en alleen bepaald door de mate waarin de ontwikkelde projectresultaten, beleidsinstrumenten en maatwerkproducten en -diensten in de praktijk effectief blijken te werken, dus de feitelijke constatering dat het aantal spijbelaars is gehalveerd, de milieunorm is gehaald, de stadsbrug is gebouwd of honderd mensen een nieuwe baan hebben gevonden. Het gemeenschappelijke kenmerk in deze verscheidenheid aan activiteiten is dat steeds een specifiek probleem in het heden of een gewenste situatie in de toekomst als uitgangspunt wordt genomen. Strategisch kunnen denken en doelgericht opereren is in h e t innovatiespoor essentieel, alles draait om het verwezenlijken van concrete doelstellingen binnen een bepaalde tijd. De inzet van middelen wordt altijd in verband gebracht met en verantwoord aan de verwachte opbrengsten in zowel kwantitatieve als kwalitatieve zin. Terwijl de ambtenaar zich in 14

beleidsontwikkeling

invoeren van nieuwe wetten

leveren van maatwerk

meten is weten

bij het leveren van maatwerk dient de lijn leidend te zijn

het bereikte resultaat is de meest kritische succesfactor binnen het innovatiespoor staat een specifiek probleem of gewenste situatie centraal strategisch denken en doelgericht handelen is essentieel


het taakuitvoeringspoor bezighoudt met het verkrijgen van de budgetten en denkt in termen van begrotingen, relateert men in het innovatiespoor de uitgaven en de investeringen aan de te verwachte opbrengsten, dus in termen van het rendement op de gedane investeringen. In h e t innovatiespoor zijn de lijnstructuur en de projectstructuur leidend en is de staf daaraan ondersteunend. De cultuur is bovenal dynamisch en gericht op het effectief oplossen van unieke problemen en unieke situaties en vraagt om ambtenaren die het prettig vinden met nieuwe uitdagingen te worden geconfronteerd en daarvoor nieuwe oplossingen te bedenken. Zij vinden h e t een uitdaging te voldoen aan scherpe doelstellingen en om onder tijdsdruk te werken, tonen zelfstandigheid en kunnen goed een eigen werkplan opstellen. Daarbij vinden zij het prettig samen te werken met zowel de eigen collega’s als met externe partijen, bedrijven of de burgers. De invoering van de nieuwe Wet Werk en Bijstand waardoor het Rijk h e t financiële risico op overschrijding van het bijstandsbudget delegeert naar de gemeenten, waarbij de individuele bijstandsgerechtigde centraal wordt gesteld en waarbij de gemeente samen met het CWI en het bedrijfsleven naar maatwerk oplossingen gaat zoeken, is een goed voorbeeld van zowel de projectstructuur die nodig is om de wet in te voeren als van de lijnstructuur die vervolgens nodig is om klantgericht te kunnen werken. Het innovatiespoor is de vlaggendrager van de effectieve en klantgerichte overheid, en een goede invoering daarvan is nog steeds een aanzienlijke uitdaging. Het stelt een specifieke situatie centraal en luistert naar de individuele klant, maar betrekt de burgers nog niet geheel volwaardig in de besluitvorming en bij het uitvoeren van activiteiten. Als dit aan de orde is neemt de complexiteit nog verder toe en is een andere aanpak vereist. Participatiespoor. Een relatief nieuwe verwachting van de burgers is dat de overheid hun de kansen biedt zelf een rol te spelen in de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid, zeker als dit de eigen situatie of de eigen leefomgeving aangaat. Dit biedt de overheid nieuwe mogelijkheden om het beleid effectiever te maken en om haar relatie met de burgers te intensiveren, maar vergt ook het vermogen om te kunnen gaan met de extra complexiteit die daarmee samenhangt. Dit is een relatief prille ontwikkeling, waarvan de richting nog niet volledig duidelijk is, echter het is wel mogelijk enkele aspecten daarvan nader te duiden. Een vorm die zich inmiddels heeft uitgekristalliseerd is het aangaan van samenwerkingsverbanden tussen de overheid en de burger om samen op een gelijkwaardige basis de verantwoordelijkheid voor de leefomgeving van deze burgers op zich te nemen, en om samen hiervoor nieuwe initiatieven te ontpooien. Een voorbeeld hiervan is een recent initiatief in Amsterdam, waar een groep burgers uit de Jordaan en vertegenwoordigers van de gemeente samen de inrichting van straten en van een speelplein in de wijk ter hand nemen. Dit is een vorm van burgerparticipatie waarin de beleving van burgers in een stadsdeel of een wijk als het vertrekpunt voor het beleid en voor h e t handelen van de gemeente wordt genomen, zodat er dus niet aanbod- maar vraaggericht wordt gewerkt. De gemeentelijke wijkcoördinator (soms ook wijk- of stadsdeelmanager genoemd) vormt de ogen en oren van de gemeente in de buurt. Hij kent zowel zijn wijk (of stadsdeel) als de gemeentelijke overheid uitstekend en is hierdoor in staat te verwoorden wat er onder de burgers leeft en kan beoordelen of de overheid daarin iets voor hen zou kunnen betekenen. Zo kan de wijkcoördinator een brugfunctie vervullen tussen de politici, met name de bestuurders, en de gemeentelijke overheid enerzijds en de burgers uit de wijk anderzijds. De wijkcoördinator informeert de politici over wat er in zijn wijk speelt en helpt deze bij het adresseren 15

de ondernemende ambtenaar

de vlaggendrager van de effectieve en klantgerichte overheid

burgers en overheid dragen samen de verantwoordelijkheid voor de woonomgeving

gelijkwaardige relatie tussen overheid en burger

burgerparticipatie als nieuwe werkvorm een vraaggerichte benadering

de wijkcoördinator als brug tussen politiek, overheid en burgers


van gevoeligheden en het vinden van pragmatische oplossingen voor minder complexe problemen, zoals het houden van snelheidscontroles in 30km zones of het leggen van verkeersdrempels wanneer bewoners klagen over voorbij razende automobilisten. Daarnaast maakt de wijkcoördinator de verschillende afdelingen binnen de overheid attent op de specifieke problemen en mogelijkheden in de wijk en geeft daarmee belangrijke impulsen voor de gebiedsanalyses en de beleidsontwikkeling. De wijkcoördinator speelt tevens een belangrijke ondersteunende rol in de projecten die zijn wijk aangaan, en neemt daarnaast initiatieven om de onderlinge sociale cohesie in de wijk te verbeteren, zoals het initiëren van een buurtfeest om nieuwe bewoners welkom te heten. De wijkcoördinator houdt kantoor in zijn wijk. Daar kunnen de burgers terecht voor vragen en opmerkingen of voor het uiten van hun zorgen en van daaruit initieert hij voorlichtingsbijeenkomsten over de plannen die de gemeente met zijn wijk en de omgeving daarvan heeft. De wijkcoördinator is vasthoudend als men niet onmiddellijk bereid is te luisteren, en voelt zich zowel op het hoogste politieke toneel als dag in dag uit op de straat en op het plein thuis. Als gemeentelijke ‘spin’ in een wijk ‘weeft’ de wijkcoördinator zelf de structuur die nodig is voor zijn eigen (mini-) organisatie. Hij initieert, sponsort vanuit zijn wijkbudget, ondersteunt of coördineert de vaak kleinschalige samenwerkingsverbanden met de burgers en schuift de grotere projecten door, bijvoorbeeld naar het innovatiespoor. Het operationele karakter van de werkzaamheden en de korte afstand met de burgers vormen voor de wijkcoördinator een belemmering om een ‘helikopterview’ in te nemen die nodig is om meer complexe samenlevingsvraagstukken te kunnen doorgronden. Deze vraagstukken horen dan ook thuis in het meer strategisch opererende gebiedsmanagement. Omdat wijkmanagement een relatief nieuw fenomeen is, is het nog niet goed mogelijk de potentie en beperking daarvan goed te duiden. De ervaringen tot dusver wijzen uit dat in veel gemeenten een gat ontstaat tussen de wijkcoördinatoren en de rest van de organisatie. Dit gat kan alleen worden gedicht door wijkcoördinatie onderdeel uit te laten maken van een integrale en gebiedsgerichte strategie. Deze verbinding wordt in het integratiespoor tot stand gebracht (daarover later meer). Verder is van belang dat bij de burgers duidelijk is dat de wijkcoördinator onderdeel van de gemeentelijke overheid uitmaakt en dat die overheid een eigen verantwoordelijkheid en eigen taken heeft, en dat een simplistisch ‘u vraagt en wij draaien’ niet aan de orde is. Een volwassen dialoog tussen de overheid en de burgers vraagt om respect voor de wederzijdse belangen, verantwoordelijkheden en taken, en vereist dat de partijen elkaar serieus nemen. In het participatiespoor staat de burger, ofwel de mens, centraal. Extern komt deze mensgerichtheid tot uiting in de directe interactie en de samenwerking met de burgers, waarin zowel de materiële als immateriële verbetering van de wijk centraal staan. Zo wordt niet alleen gewerkt om de kwaliteit van de openbare ruimte te laten toenemen, maar wordt ook de onderlinge sociale controle en de onderling maatschappelijke cohesie in de wijk verstevigd. Het participatiespoor kent ook interne varianten, zoals human resource management (HRM), management development, people management en organisatie ontwikkeling. Managementmethodieken die minder het realiseren van een einddoel nastreven maar hun aandacht vooral richten op de weg er naar toe, onder het motto: ‘de weg is het doel’. De ontwikkeling van de organisatie en het proces dat de werknemers doorlopen staat centraal. Bij organisatie verandering wordt naast aandacht aan de nieuwe structuur ook uitgebreid aandacht geschonken aan de nieuwe cultuur van de organisatie. Reorganisaties kunnen niet langer door de directie worden verordineerd maar ook de medewerkers dienen v i a 16

bevorderen van de sociale cohesie tussen burgers

de gemeentelijke spin in het web van het stadsdeel of de wijk het faciliteren van samenwerkingsverban den met de burger

vraaggericht werken is niet ‘u vraagt en wij draaien’

in het participatiespoor staat de mens centraal

de weg is het doel de professionele ontwikkeling van de medewerkers staat centraal


inspraakprocedures bij de besluitvorming te worden betrokken, zoals overigens ook wettelijk is vastgelegd in de Wet op de Ondernemingsraden. Vanuit de wens een lerende organisatie te creëren wordt steeds onderzocht waar en hoe de organisatie haar werknemers het best tot hun recht kan laten komen. Het volgen van opleidingen, het getraind worden in vaardigheden (competentie management) en een loopbaanperspectief behoren tot de secundaire arbeidsvoorwaarden van het arbeidscontract. De leidinggevende krijgt een extra rol als de coach voor de professionele ontwikkeling van de medewerker. Bij de toewijzing van werk weegt naast de deskundigheid ook het commitment van de medewerker en zijn groeipotentieel mee. Leidinggevenden worden procesbegeleiders waarin hun medewerkers maximaal op hun eigen creativiteit en commitment dienen te worden aangesproken zodat de taken en de verantwoordelijkheden grotendeels aan hen kunnen worden gedelegeerd. Het gevolg is dat de opdrachten met minder coördinatie kunnen worden uitgevoerd, en optimaal van het beschikbare menselijke kapitaal gebruik kan worden gemaakt. Enkele voorbeelden van beproefde procesmethoden hiervan zijn het werken in zelfsturende teams6) voor de lijnorganisatie en de methodiek projectmatig creëren7) voor de projectorganisatie. Het participatiespoor vraagt om ambtenaren die oprecht geïnteresseerd zijn in wat mensen en de burgers in het bijzonder beweegt. Ze beschikken over uitstekende sociale vaardigheden zodat ze met mensen van allerlei verschillend pluimage en instellingen met verschillende culturen om kunnen gaan en samenwerken. Daarnaast verstaan ze de kunst van procesmatig denken omdat daarmee de werkstructuren steeds kunnen worden bijgestuurd als de situatie, de burgers of de professionals daarom vragen. Het participatiespoor heeft alles in zich om het symbool te worden van de betrokken en interactieve overheid, die de burgers meer dan ooit serieus neemt en in staat is met allerlei maatschappelijke instellingen samen te werken. Er zijn op dit moment nog weinig goed functionerende voorbeelden van burgerparticipatie bekend, echter een recent rapport8) van de WRR, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, dat stelt dat het een grote uitdaging voor de overheid is om samen met de burgers hun eigen specifieke leefsituaties te gaan verbeteren, is een eerste signaal dat hierin mogelijk snel verandering komt. Als de problemen nog complexer worden voldoet geen spoor afzonderlijk voor het geven van een afdoende antwoord, en dient een nieuwe en voorlopig laatste uitdaging zich aan. Integratiespoor. Het integratiespoor heeft als taak de complexe samenlevingsvraagstukken waarmee de overheid wordt geconfronteerd te doorgronden en hanteerbaar te maken. Op basis van dit inzicht kan de optimale benadering worden gevonden door het meest geschikte spoor of zonodig de beste combinatie van meerdere sporen in stelling te brengen. De complexiteit van een bepaalde situatie en van het toe te passen spoor dienen hierbij naadloos op elkaar aan te sluiten. Ter illustratie een eenvoudig voorbeeld. Wanneer blijkt dat een speelveldje voor kinderen in een buurt voortdurend bevuild wordt door hondenpoep, biedt h e t interventiespoor dat op afroep of op eigen initiatief van de reinigingsdienst de rommel telkens weer opnieuw opruimt niet de structurele oplossing die nodig is om het probleem op te kunnen lossen. Men kan dan immers wel bezig blijven. Ook het taakuitvoeringspoor biedt geen afdoende oplossing, aangezien het probleem nu ook weer niet zo groot is dat het zinvol is politiecapaciteit vrij te maken om dag in dag uit toe te zien of baasjes die hun honden op het veldje uitlaten zich wel strikt aan de regels houden. Het participatiespoor kan een oplossing bieden als het probleem vooral door de burgers uit de buurt zelf wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld 17

het bottom up betrekken van medewerkers

de leidinggevende als coach

sturen op commitment en creativiteit

uitstekende communicatieve vaardigheden

symbool voor de betrokken en interactieve overheid

het doorgronden van hoog complexe situaties het vinden van het juiste spoor bij het oplossen van een probleem


door in dit geval de wijkcoördinator te vragen een bijeenkomst te organiseren waarin het verantwoordelijkheidsgevoel van de omwonenden wordt aangesproken en daaromheen de sociale controle wordt gemobiliseerd. Hiervoor dient dan wel eerst te worden vastgesteld of deze buurtbewoners inderdaad de vervuilers zijn en niet zwerfhonden of hondenuitlaters van elders dat zijn. Een benadering via h e t participatiespoor is wellicht effectief maar vanwege zijn breedschaligheid (het mobiliseren van de gehele buurt) zeker niet efficiënt, het heeft veel weg van het ‘beschieten van mug met een kanon’. Welbeschouwd kan dit probleem het best worden toegewezen aan h e t innovatiespoor dat bekijkt waardoor het probleem echt wordt veroorzaakt, namelijk poepende huisdieren, en dat een hekwerk rondom het speelveldje plaatst om zo zwerfhonden en zwerfkatten te weren. Daarnaast wordt een bord opgehangen om de hondeneigenaren en kattenbezitters duidelijk te maken dat ze hun huisdieren niet op het speelveldje mogen laten rondlopen, vervolgens krijgt de wijkagent de opdracht op de naleving daarvan toe te zien totdat hondenuitlaters hun gedrag hebben aangepast en de enkeling die in de fout gaat door de buurtbewoners op zijn onachtzame gedrag wordt aangesproken. Het devies bij een vraagstuk is dus steeds h e t juiste spoor in te zetten en daarbij de oplossing niet meer maar ook niet minder complex te maken dan de situatie vraagt. De complexiteit van een situatie kan echter dusdanig groot zijn dat geen van de sporen hierin afzonderlijk kan voorzien en dat hierop alléén kan worden ingespeeld door meerdere sporen gelijktijdig in een subtiel en fijnmazig samenspel in te zetten. De kracht die van een dergelijke gezamenlijke aanpak uitgaat, biedt de overheid nieuwe kansen om fundamentele stappen voorwaarts te zetten en om de geheel nieuwe oplossingen te vinden én te realiseren waar ze al langere tijd op zoek naar is. Een voorbeeld is het verhogen van de leefkwaliteit van een achterstandswijk. Het interventiespoor ruimt het zwerfvuil op, repareert vernielde abri’s en verwijdert graffiti zodra die in het straatbeeld opduiken. Het taakuitvoeringspoor intensiveert het onderhoud van de openbare ruimte en ziet strikt toe op handhaving van de orde. Het innovatiespoor saneert onbewoonbaar verklaarde woningen, bouwt een aantal nieuwe voorzieningen en helpt bewoners met een uitkering aan h e t werk. Het participatiespoor initieert een opfleuractie waarin de buurt de eigen wijk opknapt en organiseert een reeks evenementen om de sociale cohesie van de buurt te verstevigen. Andere voorbeelden die de gecoördineerde inzet van meerdere sporen vereisen zijn: de vorming van een samenhangende politieke en bestuurlijke visie voor de gemeente, de ontwikkeling van een integrale aanpak voor het vraagstuk van de multiculturele samenleving en de inrichting van een effectievere en efficiëntere gemeentelijke overheid. Hoe complexer en omvangrijker een maatschappelijk vraagstuk is des te waarschijnlijker is het dat een integrale benadering daarvan gewenst is en dus het integratiespoor h e t aangewezen spoor is. Aan het gecoördineerd inzetten van meerdere sporen in de samenleving ligt een integrale analyse van het gebied ten grondslag. De integrale gebiedsanalyse zoals die wordt samengesteld in het kader van gebiedsmanagement, een geëigende werkvorm van het integratiespoor, beschrijft wat er in een gebied aan de hand is door het ‘ontwikkelingsverhaal’ te vertellen van de burgers en hun leefomgeving. Zo’n ontwikkelingsverhaal neemt de bewoners van een gebied als uitgangspunt en beantwoordt vragen als: wie zijn het, waar komen ze vandaan en welke geschiedenis kennen ze, wat willen ze en wat vinden ze 18

de complexiteit van het vraagstuk komt overeen met die van het gekozen spoor

het gecombineerd inzetten van meerdere sporen biedt ongekende kansen

gebiedsgericht werken

het ontwikkelingsverhaal van de burgers


belangrijk, hoe gedragen ze zich en waarin worden ze in hun ontwikkeling belemmerd? Deze ontwikkelingen worden vergeleken met de beleidsuitgangspunten zoals vermeld in het bestuurlijke coalitieakkoord, de stadsvisie en diverse sectorale beleidsplannen, en tot uiting gebracht in scenario studies van het gebied (wat gebeurt er bij voortzetting van h e t huidige beleid, wat als er minimaal en wat als er maximaal wordt geïntervenieerd). Op basis van deze analyse kunnen bestuurders zich een beeld vormen van de gewenste sociale structuur. Dit sociale perspectief, dat in de sociale structuurschets verder wordt uitgewerkt, vormt tevens de blauwdruk voor ondermeer de gewenste fysieke aanpassingen (en die in de ruimtelijke structuurschets hun uitwerking krijgen). Dit levert een pakket aan interventiestrategieën en maatregelen per gebied en/of sociale groep op die het hart vormen van de integrale programma’s waarmee de gemeentelijke organisatie en andere maatschappelijke organisaties worden aangestuurd. In analogie met het olympische stadion vormen deze integrale programma’s dus het draaiboek volgens welke de verschillende teams op hun terrein hun eigen sport tot uitdrukking brengen. In deze vergelijking zijn de bestuurders als Internationaal Olympische Comité, de opdrachtgever van het olympisch toernooi en het gemeentelijke directieteam het organiserend comité, dat het draaiboek samenstelt en de uitvoering regisseert. Zowel bij het maken van gebiedsanalyses als bij h e t integraal inzetten van verschillende sporen in een gebied kan dankbaar gebruik worden gemaakt van een nieuw instrument: de macroscoop. Zoals een microscoop inzoomt op de microwereld, is het met de macroscoop mogelijk in te zoomen op de macrowereld, ofwel de samenleving. De macroscoop bestaat uit twee onderdelen; de gebiedsmonitor die de belevingswereld van burgers objectiveert en de gebiedskaart die de maatschappelijk-relevante gegevens en feiten van de leefomgeving zichtbaar maakt. De werking van de gebiedsmonitor en de gebiedskaart is vergelijkbaar met Earth van Google waarin op een specifieke buurt kan worden ingezoomd en de daarop van toepassing zijnde data kunnen worden opgeroepen door lagen met de gewenste gegevens aan te klikken. Met h e t combineren van de kwalitatieve belevingssignalen uit de gebiedsmonitor en kwantitatieve feiten uit de gebiedskaart ontstaat een evenwichtig beeld van de vitaliteit van de samenleving. Dit inzicht is nodig voor h e t doorgronden van processen in de samenleving, voor het objectiveren van maatschappelijke doelen en voor het maken van effectieve interventies. Tevens helpt de macroscoop de effectiviteit van zowel sociale als ruimtelijke interventies op het welbevinden van burgers te bepalen en is daarmee een onmisbaar instrument voor organisaties die een maatschappelijke regiefunctie vervullen. Omdat de macroscoop een nieuw instrument is dat van cruciale betekenis is voor het koppelen van vakdeskundigheid met de samenleving en voor het onderling verbinden van verschillende vakdisciplines, worden de onderdelen ervan nader toegelicht. De gebiedsmonitor is het onderdeel waarmee de vitaliteit van de samenleving continu in de gaten kan worden gehouden. De gebiedsmonitor brengt onderstromingen in de samenleving naar de oppervlakte door de gevoelens die daaruit voortkomen te objectiveren. D i t gebeurt aan de hand van belevingskengetallen van de burgers zoals veiligheid-, woonkwaliteit-, leefbaarheidindicatoren. Daarnaast maakt de gebiedsmonitor aan de hand van veranderindicatoren de dynamiek in en stabiliteit van de samenleving zichtbaar. Internet biedt de mogelijkheid de belevingskengetallen direct door de burgers via het on line invullen van vragenlijsten vast te stellen. De gebiedskaart is een digitaal databestand dat vakinhoudelijke kennis en statistieken koppelt aan specifieke gebieden en sociale groepen. Met de gebiedskaart kunnen zo per 19

vanuit de gewenste sociale structuur wordt de ruimtelijke structuur vastgesteld

integraal aanpakken van gebieden en sociale groepen én integraal aansturen van maatschappelijke organisaties

directieteam als integrator en regisseur

met de macroscoop inzoomen op de samenleving

onmisbaar instrument voor het maken van integrale analyses het bepalen van de effectiviteit van interventies in de samenleving

gebiedsmonitor als dashboard van de samenleving objectiveren van de beleving van burgers

de gebiedskaart koppelt vakkennis aan de samenleving


(deel)gebied/sociale groep de verbanden worden gelegd tussen specifieke vakgebieden zoals: onderwijs, opvoeding en cultuur, werk en inkomen, gezondheidszorg, sport en welzijn, veiligheid en rechtvaardigheid, wonen en leefomgeving, ruimtelijke ordening, infrastructuur en leefmilieu, en specifieke thema’s als integratie en demografische ontwikkeling. Zowel de gebiedsmonitor als de gebiedskaart zijn dynamische instrumenten die regelmatig worden geactualiseerd en staan alle bestuurders en ambtenaren via intranet ter beschikking. De macroscoop is een onmisbaar hulpmiddel voor het maken van integrale gebiedsanalyses en voor het multidisciplinair laten samenwerken van ambtenaren en van verschillende maatschappelijke instellingen (gemeente, politie, woningcoöperaties e.a.) in het algemeen. In het kader van burgerparticipatie kan een aangepaste versie van de macroscoop via internet aan de burgers worden verstrekt, waardoor de burger niet alleen inzage krijgt in de vitaliteitkenmerken van een buurt, maar ook bijvoorbeeld de voortgang en status van uitvoeringsprojecten op de voet kan volgen. Zo zal de macroscoop ook burgers kunnen helpen op de hoogte te blijven van gemeentelijke activiteiten in zijn buurt en ondersteunen bij het ontwikkelen van ideeën voor de inrichting van hun wijk of buurt en. Gebiedsgericht werken legt dus de basis voor het integraal analyseren en aanpakken van samenlevingsvraagstukken en daarmee wordt een belangrijke stap gezet in het overbruggen van de kloof tussen overheid en burger. Vlaardingen is de eerste gemeente waar deze manier van gebiedsgericht werken wordt toegepast en waar ervaring wordt opgedaan met de nieuwe gebiedsinstrumenten. De interne variant van het integratiespoor is de professionele organisatie waarbij de professionaliteit, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de directieleden of afdelingsmanagers als uitgangspunt wordt genomen voor het inrichten van zelfstandig opererende organisatieonderdelen. Onder deze professionaliteit worden zowel de deskundigheid en de ervaring, h e t doelgericht denken en handelen, het vermogen tot samenwerken, communicatieve vaardigheden, als een intrinsieke werkmotivatie verstaan. Wanneer leidinggevenden zich deze kwaliteiten voldoende hebben eigengemaakt kan hun meer speelruimte en zelfstandigheid worden toegekend. De structuur is geen keurslijf meer maar een hulpmiddel geworden. Op basis van een te vervullen functie of taak uit het integrale programma en binnen de bestuurlijke context van de stadsvisie en h e t coalitieakkoord, krijgen professionals alle ruimte geheel zelfstandig daar de gewenste organisatie bij te vormen die zij nodig denken te hebben. Afhankelijk van de aard van de te leveren producten of diensten kiezen zij het leidende spoor volgens welke hun organisatieonderdeel het best kan worden ingericht. Werkprocessen worden zo ingericht dat steeds een specifieke en natuurlijke werkomgeving wordt gecreëerd rondom de professionals. Eveneens stellen zij vast hoe zij door het ambtelijk management en/of de bestuurders het best kunnen worden aangestuurd. Zo richten zij de organisatie in die als een maatwerkkostuum is toegesneden op de aard van de werkzaamheden. Al deze elementen krijgen hun concrete uitwerking in een organisatieplan, dat tevens de benodigde middelen en mensen vermeldt en dat als basis dient voor de onderhandelingen met bestuurders en het directieteam. In samenhang met de andere verzoeken om middelen afkomstig van binnen maar ook buiten de gemeentelijke organisatie wijzen bestuurders de mensen en middelen toe en neemt h e t directieteam het organisatieonderdeel op in zijn netwerk van maatschappelijke organisaties die uitvoering geven aan de integrale programma’s. De genoemde professionaliteit van de leidinggevenden is een 20

gebiedsgericht integreren van vakkennis

niet eens per 4 jaar maar permanent actualiseren

burgervoorlichting nieuwe stijl

belangrijke stap in het overbruggen van de kloof tussen overheid en burger

wat onder professionaliteit wordt verstaan

de structuur is niet langer een gegeven in de professionele organisatie kiezen leidinggevenden hun eigen organisatievorm

het creëren van een natuurlijke werkomgeving

onderhandelen met bestuurders en directieteam


absolute voorwaarden voor deze manier van werken omdat anders de gemeentelijke organisatie chaotiseert, alle energie kwijt raakt aan interne beslommeringen en het risico loopt te fragmenteren. Neem als voorbeeld een aantal professionals die als onderdeel van h e t integrale programma de taak toebedeeld krijgt een havengebied te herstructureren tot een aantrekkelijk woongebied. Vanwege het vernieuwende karakter van hun opdracht en het feit dat een toekomstige situatie centraal staat, namelijk de concrete realisatie van h e t woongebied, kiezen zij het innovatiespoor als leidende principe en daarbinnen projectmatig werken als leidende werkvorm. Dit betekent dat projectleiders in opdracht van bestuurlijke opdrachtgevers, en onder gedelegeerd opdrachtgeverschap van het hoofd van het projectbureau werken, werkend in multidisciplinaire teams en conform projectcontracten aan de slag gaan. Projectleiders worden primair geselecteerd op basis van doelgerichte vaardigheden zoals resultaatgericht werken en multidisciplinair kunnen samenwerken en leidinggeven. Hun functioneren wordt beoordeeld en hun beloning wordt vastgesteld op basis van concreet gerealiseerde projecten binnen de afgesproken tijds-, budget- en kwaliteitseisen. Ook een aantal andere sporen, weliswaar als afgeleide, krijgen een plaats in het projectbureau. De sectie publieke bellijn werkt volgens het interventiespoor en behandelt eenvoudig op te lossen klachten. Een budget is beschikbaar van waaruit direct aannemers aan het werk kunnen worden gezet om kleine reparaties te verrichten, die pas achteraf hoeven te worden verantwoord. De sectie Planning en Controle die evalueert of de projecten conform de overeengekomen projectcontracten worden uitgevoerd, opereert volgens het taakuitvoeringspoor en de sectie Personeel en Ontwikkeling die nieuwe medewerkers aantrekt en zonodig opleidt werkt volgens de principes van het participatiespoor. Deze secties zijn echter geheel ondersteunend aan het primaire proces, namelijk h e t uitvoeren van projecten. Het innovatiespoor is dus het leidende principe van de organisatie, de andere sporen staan daar ten dienste van. Bij de keuze van het juiste organisatieprincipe is de aard en de complexiteit van het werk dus uitgangspunt. Immers als het organisatieprincipe te beperkt is gaat dit ten koste van de effectiviteit en als het te geavanceerd is dan gaat het ten koste van de efficiëntie van de werkzaamheden. Is de situatie simpel en acuut dan is het interventiespoor de geëigende manier daarmee om te gaan. Is de situatie echter stabiel en speelt deze zich af binnen bekende kaders dan is het taakuitvoeringspoor het meest geschikt. Als er sprake is van structurele veranderingen of van een behoefte aan meer klantgerichtheid dan valt de keuze op het innovatiespoor en als de samenwerking of de interactie met de burgers aan de orde is op h e t participatiespoor. Als geen van deze sporen afzonderlijk werkt, dan is de complexiteit inmiddels dusdanig groot geworden dat het integratiespoor nodig is om in een subtiel en fijnmazig samenspel van deze eerdergenoemde sporen de gevraagde oplossingen te vinden. Zoals de naam al suggereert vereist het integratiespoor de aanwezigheid van het benodigde abstractie- en organisatievermogen om tot een integrale aanpak van problemen te komen. Aan een integrale aanpak ligt altijd een overkoepelende visie van de gemeente ten grondslag. Deze visie is nodig ter legitimering voor de burgers van grootschalige trajecten zoals omschreven in bijvoorbeeld de meerjarenprogramma’s van de gemeente. Daarnaast is deze visie nodig voor het prioriteren en gelijkrichten van de sporen. Een stadsvisie of gemeentevisie dus waarin de politiek zich duidelijk heeft uitsproken over hetgeen zij met haar burgers en hun leefomgeving in petto heeft. Zonder deze gedragen visie kunnen ambtelijke directies niet in staat 21

chaotiseren en fragmenteren als valkuil

bij de keuze van het juiste spoor is de aard en de complexiteit van het werk uitgangspunt

een optimale aanpak is zowel effectief als efficiënt

sommige problemen zijn zo complex dat meerdere sporen moeten worden ingezet

het hebben van een gemeentelijke visie als voorwaarde voor integraal werken


worden geacht hun ‘koninkrijkjes’ te overstijgen en overkoepelend te gaan samenwerken. Bij het uitvoering geven aan een integrale aanpak dient gebruik te worden gemaakt van het scala aan beslissingsmechanismen, werkwijzen en instrumenten die voort zijn gekomen uit de respectievelijke organisatieprincipes en waarvan er gelukkig al vele zich in de praktijk hebben bewezen. De instelling binnen het integratiespoor is er een van ‘eenheid in verscheidenheid’, van functionaliteit en integriteit, waarbij de bijdrage aan het geheel en niet de eigen belangen van de deelnemers en hun organisatie centraal staan. Er heerst een cultuur van transparantie en openheid, zonder verborgen agenda’s en zonder het afschermen van informatie of inzichten. De houding is flexibel en pragmatisch, zonder ruimte voor vooringenomen standpunten en ‘politiek correcte’ meningen. Kortom, hierbij gaat het alleen om datgene dat echt werkt en dat echt werking heeft. Het integratiespoor biedt de overheid de mogelijkheid met de meest complexe vraagstukken om te gaan en zo de nieuwe antwoorden te vinden op de nieuwe uitdagingen waarmee ze binnen de moderne en complexe Nederlandse samenleving vrijwel dagelijks wordt geconfronteerd. Wellicht vormt het opnieuw inrichten van haar eigen organisatie de grootste uitdaging voor de overheid. Deze vernieuwing zal nodig blijken te zijn om tot een samenhangende benadering van de politieke en de bestuurlijke visie, van de organisatiestructuur en van de besluitvorming te komen. Dit vereist van de bestuurlijke en ambtelijke leiders, dat zij iedereen die een bijdrage kan leveren aan een dergelijke visie, aanpak of inrichting bij elkaar brengt om samen aan de slag te gaan. Dit vraagt om ambtenaren die zichzelf in een dergelijke rijkgeschakeerde, open en vrijzinnige cultuur prettig voelen, die beschikken over een pragmatische instelling, die een breed overzicht over de onderhavige situatie hebben en deze situatie vanuit meerdere invalshoeken kunnen benaderen, en die in staat zijn over de eerdergenoemde sporen heen te kijken en deze vervolgens effectief met elkaar weten te verbinden. Van het integratiespoor zijn nog geen feitelijke voorbeelden bekend, maar de nieuwe denkkaders die dit in de nabije toekomst mogelijk zullen maken, zoals ‘Spiral Dynamics’3 winnen snel aan belangstelling en aan invloed, en het is wachten op de eerste toepassingen.

Literatuur 1)

2) 3)

4)

5)

6)

7) 8)

Henry Mintzberg, The Structure of Organizations (Prentice-Hall Inc., 1979); zie ook, Henry Mintzberg, Structure in Fives, Designing Effective Organisations (Prentice-Hall Inc., 1983) Clare W. Graves, Levels of Human Existence (Eclet, 2002) Don Beck & Christopher Cowan, Spiral Dynamics (Blackwell Publishing, 1996) Wilbert van Leijden & Paul Zuiker, Nederland op Doorbreken, Emergentie als Vernieuwend Perspectief (Emergent Publishing 2006) Eric Bloemen, Scientific Management in Nederland 1900-1930. (Amsterdam, 1988) Daan Fousert, Zelfsturende teams (Kluwer Bedrijfswetenschappen /NVP, 1996) Jo Bos, Paul Zuiker e.a., Projectmatig creëren (Scriptum Books, 1998) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in de buurt (Amsterdam University Press, 2005) 22

‘eenheid in verscheidenheid’, functionaliteit en integriteit in dienst stellen van het eigen belang aan dat van het grotere geheel

vernieuwen van de eigen organisatie als grootste uitdaging

de integrale ambtenaar

Organisatievernieuwing binnen de gemeentelijke overheid. Een krachtdadige overheid in een complexe samenleving

Recommend Documents