Crisismanagement bij Unilever en de (gemeentelijke) overheid. Een verkenning

Crisismanagement bij Unilever en de (gemeentelijke) overheid Een verkenning

P. Verspeek Oss, augustus 2000

Voorwoord Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van het eerste jaar van de leergang Master of Fire and Crisismanagement1 in 1999. Het eerste jaar van deze opleiding vormt tevens de commandeursopleiding en wordt met het maken en verdedigen van deze scriptie afgesloten. Het uiteindelijke schrijven van de scriptie is door fysieke problemen helaas met een jaar vertraagd. Dit kan betekenen dat er in de tussentijd veranderingen hebben plaatsgevonden in organisatiestructuren en personele functies binnen de bestudeerde organisaties. De essentiële inzichten en opvattingen zijn echter ongewijzigd gebleven. In de gemeente Oss zijn een aantal multinationals gehuisvest. Tijdens contacten die ik met deze bedrijven had, bleek dat de prioriteiten van deze bedrijven bij calamiteiten duidelijk verschilden met die van de gemeentelijke overheid. Ik vond het daarom wenselijk en interessant om tijdens de binnenlandstage mij nader in deze verschillen te verdiepen. Het Unileverconcern heeft mij in de gelegenheid gesteld om hun organisatiestructuur nader te bestuderen. Het onderzoeksverslag behandelt primair de wijze waarop het Unileverconcern zich op het voorkomen van crisissituaties voorbereidt en hoe het managen van een eventuele crisis is geregeld. Daarnaast heb ik ook een vestiging van Akzo Nobel en DMV International bezocht. Het onderzoek is tot stand gekomen door het bestuderen van een groot aantal rapporten, (interne) richtlijnen en het interviewen van personen. Ik wil via deze weg graag een ieder bedanken voor zijn tijd, bereidwilligheid en openheid mij van zijn of haar kennis en kunde deelgenoot te maken. Oss, augustus 2000 Peter Verspeek

1

Deze leergang heeft later de naam Master of Crisis and Disaster Management gekregen.

Pagina 2 van 42

Inhoudsopgave Voorwoord 1

Inleiding 1.1 1.2 1.3

2 4 4 5 5

Probleemstelling Onderzoeksmethoden Opbouw van de scriptie

2

Unilever en haar calamiteitenorganisatie 2.1 Structuur en missie van het concern 2.2 Unilever en calamiteiten 2.3 Doelstellingen en criteria van incident- en crisismanagement 2.4 Incidentmanagement op werkmaatschappijniveau 2.4.1 Issue-management 2.4.2 Crisis- of incidentmanagement t.a.v. proces- en siteveiligheid. 2.4.3 Crisis- of incidentmanagement t.a.v. het product 2.5 De Crisis Management Organisatie op concernniveau 2.6 Media, training en opleiding

6 6 7 8 9 9 10 11 12 14

3

De overheid en haar calamiteitenorganisatie 3.1 Grondslagen gemeentelijk crisismanagement 3.2 Ramptypen en risicobronnen 3.3 Risicobeheersing vanuit de overheid

15 16 18 18

4

Theoretisch kader 4.1 Definities ramp 4.2 FEMA-indeling van crisismanagement 4.3 Aan rampen gerelateerd sociaal gedrag 4.4 Criteria voor crisisplanning 4.5 Individuele risico-perceptie

20 20 22 23 25 26

5

Toetsing crisismanagement van Unilever en (gemeentelijke) overheid aan theoretisch kader 5.1 Hoe worden crises in de praktijk gedefinieerd? 5.2 Hoe wordt aan de FEMA-indeling invulling gegeven? 5.3 Gevolgen van rampen voor het sociaal gedrag 5.4 Worden de ‘criteria voor crisisplanning’ toegepast? 5.5 Gevolgen van de individuele risico-perceptie

27 27 29 31 34 37

Slot

38

6

Literatuuropgave Bijlage 1: Lijst van geconsulteerde en gesproken personen. Bijlage 2: Lijst van verzamelde regelingen, procedures en brochures.

40 41 42

Pagina 3 van 42

1

Inleiding

De overheid in Nederland krijgt maar met weinig soorten rampen of crises te maken waarbij de oorzaak niet primair ligt bij industrieën of bedrijven. Alleen bij natuurrampen, de zgn. 'Acts of God' behoren de industrieën in eerste instantie ook tot de getroffenen en zullen vervolgens, secundair het verloop van de crisis kunnen beïnvloeden. De overheid bereidt zich echter vrijwel zelfstandig voor op calamiteiten zonder daarbij ook de bedrijven te betrekken. Slechts als een bepaald soort bedrijf een calamiteit veroorzaakt heeft, worden er acties ondernomen om, in samenwerking met deze industrieën, vervolgcalamiteiten te voorkomen dan wel op een adequatere wijze te bestrijden. Bijvoorbeeld nadat de Herculesramp had plaatsgevonden, werd de planvorming m.b.t. vliegvelden aangepast en vonden er veelvuldig samenwerkingsoefeningen plaats. Nationale bedrijven expanderen door fusies, overnamen en samenwerkingsverbanden tot internationale ondernemingen of worden door buitenlandse firma’s overgenomen. De kans dat bij grootschalige incidenten multinationals zijn betrokken, is groot en wordt steeds groter. De gemeenten, als eerstverantwoordelijke voor de rampenbestrijding, zullen dus ook meer met deze 'global players' te maken krijgen. Het is daarom voor gemeentelijke crisisbestrijders relevant te weten waar multinationals hun prioriteiten leggen, hoe zij georganiseerd zijn en welke raak- en knelpunten met de gemeentelijke zienswijze zijn te onderscheiden.

1.1

Probleemstelling

Tijdens mijn stage in het eerste jaar van de leergang Master of Fire and Crisis Management, bij Unilever doorgebracht, heb ik geconstateerd dat de inzichten en waarden van deze multinational niet synchroon lopen met die van de (gemeentelijke) overheid. De centrale vraag van deze scriptie luidt dan ook: Hoe gaat multinational Unilever om met crisismanagement in relatie tot crisismanagement bij de (gemeentelijke) overheid? Ofschoon ik mij ervan bewust ben dat het Unileverconcern niet model staat voor alle multinationals in ons land, verwacht ik toch dat de uitkomsten van mijn onderzoek een realistisch beeld van crisismanagement in grotere bedrijven geeft. Om tot een antwoord te komen op deze probleemstelling heb ik enkele deelvragen geformuleerd. - Wat verstaat het Unileverconcern onder een calamiteit en hoe bereidt men er zich op voor?

Pagina 4 van 42

-

1.2

Wat verstaat de (gemeentelijke) overheid onder een calamiteit en hoe prepareert die zich. Welke theoretische modellen zijn van toepassing? Wat levert een toetsing van het crisismanagement van Unilever en (gemeentelijke) overheid aan dit theoretisch kader op?

Onderzoeksmethoden

De gegevens voor dit onderzoek zijn verzameld door: - Interviews met medewerkers van Unilever, Akzo Nobel, DMV International en Control Risks Benelux (zie bijlage 1). - Studie van verzamelde regelingen, procedures en brochures (zie bijlage 2). - Literatuurstudie (zie literatuuropgave)

1.3

Opbouw van de scriptie

In hoofdstuk 2 geef ik een korte beschrijving van het Unileverconcern en de wijze waarop Unilever zich op calamiteiten prepareert. In hoofdstuk 3 wordt de voorbereiding van de (gemeentelijke) overheid op een crisis geschetst. Vervolgens ga ik in hoofdstuk 4 in op enkele theoretische beschouwingen in relatie tot de rampenbestrijding waarna in hoofdstuk 5 het crisismanagement van Unilever en de (gemeentelijke) overheid getoetst zal worden aan het theoretisch kader. In hoofdstuk 6 geef ik de belangrijkste constateringen weer.

Pagina 5 van 42

2

2.1

Unilever en haar calamiteitenorganisatie

Structuur en missie van het concern

Unilever is een internationale onderneming die haar oorsprong vindt in de Osse boterhandelaren Simon van den Bergh en Anton Jurgens. In 1930 fuseerde de door hun opgerichte Margarine Unie met het Engelse Lever Brothers tot Unilever. Unilever produceert voornamelijk verpakte merkartikelen op het gebied van voedingmiddelen en huishoudelijke en persoonlijke verzorging. Ook maakt zij bakkerij- en cateringproducten voor grootverbruikers en levert zij producten voor institutionele, industriële reiniging en hygiëne. Unilever is een van de meest internationale en grootste ondernemingen ter wereld, heeft vestigingen in ruim 90 landen en brengt haar producten in ruim 150 landen op de markt. De jaaromzet bedroeg ruim 90 miljard gulden in 1999. Er werken zo'n 255.000 mensen met meer dan 100 nationaliteiten bij Unilever. Circa 50% van Unilevers verkopen vindt plaats in Europa, zo'n 20% in Noord-Amerika en 30% in de overige gebieden. Unilever brengt meer dan duizend verschillende merken op de markt; vele daarvan zijn marktleider in hun land, regio of zelfs wereldwijd. Unilever heeft twee moedermaatschappijen: Unilever N.V in Nederland en Unilever PLC in het Verenigd Koninkrijk, die samen optreden als één onderneming. Strategisch leiderschap ligt bij een uit zeven personen bestaand Executive Committee, met aan het hoofd de voorzitter van Unilever N.V. en Unilever PLC. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij twaalf Business Groups. De onderneming heeft één hoofdkantoor op twee locaties: Rotterdam en Londen. Unilever Nederland B.V. is een dochter van Unilever N.V. Zij is het moederbedrijf van een tiental Nederlandse werkmaatschappijen, waar circa 6.500 mensen werkzaam zijn. Een van die werkmaatschappijen is Van den Bergh Nederland B.V. met vestigingen in Rotterdam, Delft, Oss, Utrecht en Zwijndrecht met productnamen als Blue Band, Bona, Croma, Calvé, Boursin en Unox. Van den Bergh Nederland B.V. Sourcing Unit Unox is de Osse vestiging van Van den Bergh Nederland B.V. Hier zijn ongeveer 700 personen werkzaam in 3 deelfabrieken. De hier eveneens gehuisveste afdelingen SHE (Safety, Health en Environment) en QA (Quality Assurance) zijn actief voor meerdere locaties van Van den Bergh Nederland B.V. De missie van Unilever komt tot uiting in de eerste regel van de 'Corporate Purpose', de doelstelling van Unilever en een wereldwijd credo, en luidt: 'Onze doelstelling is te voorzien in de dagelijkse behoefte van mensen, waar zij ook leven'

Pagina 6 van 42

Deze 'Corporate Purpose' stelt de normen voor wat Unilever doet, waarin het concern gelooft en wat men binnen Unilever gemeenschappelijk heeft. Deze visie heeft zijn invloed op de verantwoordingsvraag. Op de eerste plaats komen daarbij niet de aandeelhouders (shareholder value) maar veel eerder de consumenten (consumer value) omdat die, in de markt waarop Unilever opereert, via zijn of haar koopgedrag onmiddellijk duidelijke signalen afgeeft. De Omo Power-affaire is hiervan een duidelijk voorbeeld. Dit besef loopt als een rode draad door het denken en handelen van het Unileverconcern. De oud-voorzitter van de Raad van Bestuur Unilever N.V. mr. M. Tabaksblat2 verwoordde dit als volgt: 'Internationale ondernemingen zijn gehouden zich maatschappelijk te gedragen, niet zozeer omdat de samenleving dat van hen vraagt, maar omdat het de grondslag is van hun bestaan en succes op langere termijn. Daarbij zullen multinationale ondernemingen zelf moeten aangeven wat ze maatschappelijk verantwoord achten, door hun normen en waarden expliciet te maken en de naleving ervan te waarborgen in hun beleid en hun besluitvormingsprocessen (…)'.

2.2

Unilever en calamiteiten

Uit literatuuronderzoek3 blijkt dat over het algemeen binnen het bedrijfsleven vier crisissoorten kunnen worden onderscheiden. Ten eerste crises die een economische oorsprong hebben bijvoorbeeld door een plotseling gewijzigde publieke perceptie (meestal door een ander soort crisis zoals Union Carbide / Bhopal), dan wel het gevolg zijn van een plotselinge verandering in de marktverhoudingen (bv. Philips Video 2000) of een falend product (bv. Dalcon-schildje). Ook internationale (koers)ontwikkelingen (bv. KLM, Fokker of World on Line) worden tot deze categorie gerekend. Vervolgens de bedrijfsongevallen en andersoortige incidenten die verreikende consequenties hebben voor bedrijven of hele bedrijfstakken zoals watervervuiling (Sandoz/Bazel), een scheepsramp (bv. Exxon Valdez / Alaska, Herald of Free Enterprise / Brugge), een ernstige voedselvergiftiging (Iglo, Planta) of vervoersrampen (bv. metrobrand KingsCross / Londen, crash El Al toestel boven Amsterdam). De derde crisiscategorie omvat openbare orde en veiligheid problemen. Hierbij moet gedacht worden aan afpersing (Israëlische sinaasappelen, Duitse spoorwegen), sabotage / brandstichtingen (SHV-Macro branden), aan gijzeling en / of moord (bv. Caransa, Heineken, Heijn, Van der Valk) of terreur door bv. groeperingen als IRA of ETA. Als laatste crisissoort onderscheidt men de buitengewone omstandigheden zoals een nationale ramp t.g.v. watersnood, oorlog(sdreiging), extreme weersomstandigheden of uitval van de infrastructuur.

2 3

Lezing voor de Leidse Veerstichting op 17 oktober 1997 Reader Crisismanagement Control Risks Benelux

Pagina 7 van 42

Crisisincidenten en dus ook de gevolgen ervan kunnen aanzienlijk variëren. Een onderneming die hierop niet voorbereid is, zal veelal zeer sterk reageren om haar achterban te overtuigen dat het incident onder controle is. Een goed voorbereide onderneming heeft daarentegen een flexibele houding die kennis van zaken uitstraalt en waarbij de behoefte om sterk te reageren of het incident te onderschatten vermeden wordt, terwijl toch het streven gericht is op het behalen van de doelstellingen, beleidsuitgangspunten en prioriteiten.

2.3

Doelstellingen en criteria van incident- en crisismanagement

De doelstellingen van Unilever in crisisomstandigheden zijn: - Het minimaliseren van de risico's die het leven van personen, zowel eigen personeel als andere belangenhebbers als consumenten, klanten en leveranciers in gevaar brengen. - Het beperken van het afbreukrisico voor het imago, de materiële en immateriële of intellectuele eigendommen van Unilever. - De beëindiging van het incident en de daarmee samenhangende dreiging om zo snel mogelijk weer naar de orde van de dag terug te keren. - Zien te vermijden dat een betrekkelijk gering incident uitgroeit naar een crisis die niet of nauwelijks meer beheerst kan worden door de eigen organisatie. Om te bepalen of er nu werkelijk sprake is van een 'corporate' crisis hanteert Unilever hiervoor een aantal criteria. Er is voor Unilever sprake van een majeure crisissituatie: - Wanneer het leven van eigen personeel of andere belanghebbers van Unilever in gevaar is en / of gedreigd wordt deze in gevaar te brengen. - Wanneer de waarschijnlijke financiële verliezen als resultaat van de directe kosten voor de beheersing van het incident of de onderbreking van de voortgang van de bedrijfsprocessen van de onderneming een grote nadelige impact hebben op de toekomstige resultaten. - Wanneer het imago van Unilever als een zorgzame, verantwoordelijke en goed geleide onderneming risico loopt te worden beschadigd. Op basis van deze bedrijfsfilosofie komt Unilever tot een onderscheid van drie soorten crisisomstandigheden. Ten eerste een incident of crisis op werkmaatschappij niveau. Bij deze incidenten wordt van het lijnmanagement van de verschillende bedrijfsonderdelen of sites verwacht, dat dit door hen gemanaged kan worden. Het gaat hierbij om crisissituaties die een economische oorsprong hebben zoals bv. veranderingen in marktverhoudingen, falende producten of arbeidsonrust. Ook bedrijfsongevallen zoals bv. besmetting van personeelsleden, explosies en branden vallen hier onder, evenals een niét opzettelijke productencontaminatie. Ten tweede onderscheidt men het crisistype dat plotseling opkomt, gemakkelijk identificeerbaar is en onmiddellijk herstel van schade vereist, zoals bv. een terreurdaad in de vorm van een explosie of een brandstichting.

Pagina 8 van 42

Als laatste noemt Unilever een crisis dat zich uitstrekt over een onbestemde periode. Daarbij is het zelfs mogelijk dat een incidenten zich in de tijd ontwikkelt tot een crisis. Voorbeelden hiervan zijn een vermissing van een werknemer die tenslotte ontvoerd blijkt te zijn of een afpersing waarbij uiteindelijk gedreigd wordt een kantoor op te blazen of een consumentenproduct te vergiftigen. Het eerste crisistype kenmerkt zich door routinematige procedures en kent een andere voorbereiding dan de crises van de twee laatst genoemde soorten waarvoor de Crisis Management Organisatie (CMO) wordt ingeschakeld.

2.4

Incidentmanagement op werkmaatschappijniveau

2.4.1 Issue-management Het issue-management is de pro-actieve kant van een onderneming. De issue-manager tracht twistpunten en maatschappelijke ontwikkelingen die de onderneming kunnen raken tijdig te signaleren: waarover ontstaat debat en waarin wordt Unilever meegetrokken? Hij is hierbij vooral gefocust op 'corporate issues' die financiële gevolgen hebben of de concernnaam aantasten. Vervolgens worden die twistpunten en ontwikkelingen geanalyseerd met als uiteindelijk doel van Unilever om ethisch (en financieel) verantwoord te kunnen ondernemen. Voorbeelden: genetisch gemanipuleerde sojabonen of het nieuwe logo van Ola ijs (soort hartje) dat ondersteboven als Allah gelezen zou kunnen worden hetgeen tot een logoaanpassing in de Arabische landen heeft geleid. Alhoewel het issue-management op corporate niveau wordt uitgevoerd, heeft het toch directe raakvlakken met het incident- en crisismanagement voor de individuele werkmaatschappijen. De achtergrond van dit pro-actief denken is het feit dat in het verleden maatschappelijke groeperingen (Greenpeace, Milieudefensie, Consumentenbond) vaak beter dan het bedrijfsleven erin zijn geslaagd om van hun perspectief het publiekelijk perspectief te maken. Het sleutelwoord hierbij is communicatie. Daarnaast is het uiteraard belangrijk om vroegtijdig kennis te nemen van maatschappelijke ontwikkelingen en hierover als onderneming een eigen mening te hebben. Vervolgens kan men dan trachten de maatschappelijke opinie bij te sturen. Oftewel, met een variant op een Amerikaans gezegde: He who defines the issues, wins the debate4. De basisprincipes hierbij zijn: de dialoog, openheid en het zoeken naar samenwerking, overigens zonder daarbij soms ook de confrontatie uit de weg te gaan. De issuemanager maakt gebruik van: - Het opbouwen van een netwerk, zowel buiten als binnen het concern.

4

Het oorspronkelijke gezegde luidt: 'He who defines the rules / terms, wins the debate'.

Pagina 9 van 42

-

-

Het opzetten van een wereldwijd issue-management-communicatiesysteem. Dit bevat o.a. een databank waarin alle opvattingen van de onderneming zijn vastgelegd. Het interne concernnetwerk kan deze gegevens altijd raadplegen. Daarnaast bestaat er nog een meer gevoeligere databank die alleen door de doelgroep van ± 300 personen wereldwijd (Raad van Bestuur, senior managers, directeuren) kan worden geconsulteerd. Het opzetten van een Issue Awareness Training met als doel om politieke of gevoelige onderwerpen binnen samenlevingen snel te onderkennen en er op in te spelen.

2.4.2 Crisis- of incidentmanagement t.a.v. proces- en siteveiligheid. Het Unileverconcern legt grote nadruk op de zgn SHE-factoren (Safety, Health, Environment). Door het zorgvuldig omgaan met deze aspecten, dus in de preventieve en preparatieve sfeer, zullen crises of incidenten worden voorkomen dan wel tot redelijke proporties beperkt blijven. De werkmaatschappijen worden hierin vanuit het concern geadviseerd en ondersteund. De eindverantwoordelijkheid is in handen van twee leden (Strategie & Technologie en Personeel) van het Executive Committee, het hoogste besluitvormende orgaan van Unilever. In de operationele sfeer komt de support van SHEACO (Safety, Health an Environment Action Committee). Zij geven SHE-documenten, voorschriften en richtlijnen uit. Verder kunnen de werkmaatschappijen voor specifieke expertise terecht bij SEAC (Safety and Environment Assurance Centre). Het beschermen van de goede naam gaat zover dat stelselmatig wordt nagegaan wat er met het product gebeurt, van grondstof tot klant, waarbij o.a. ook eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de milieuzorg van de toeleveranciers. Op nationaal niveau wordt via de 'National Conference Group' vormgegeven aan de veiligheid en het milieubeleid van de werkmaatschappijen. Ook het netwerken met bv. de milieubeweging en maatschappelijke organisaties wordt hier gedaan. Tevens wordt vanuit dit gremium op internationaal niveau meegesproken over het SHE-beleidsterrein. De algemene filosofie daarbij is: Weten wat je vandaag doet om het morgen beter te doen dan gisteren. Omdat de meeste locaties ISO-gecertificeerd zijn, beschikken deze sites over een goed en uitgebreid procedureboek. De hierin opgenomen procedures en stroomdiagrammen zijn bedoeld om op alle onderdelen van het proces ondubbelzinnig afspraken op papier te zetten over werkwijze, levering van diensten, goederen aan- en verkoop en de daaraan verbonden voorwaarden. Enkele voor de procesveiligheid belangrijke procedures hebben betrekking op productverbetering of -vernieuwing, procesbeheersing, identificatie en naspeurbaarheid van grondstoffen, ingrediënten en verpakkingsmateriaal t/m het eindproduct door het gehele productieproces heen.

Pagina 10 van 42

Bij ongevallen wordt er altijd een onderzoek ingesteld. Bij grotere incidenten wordt dit uitgevoerd door de Senior Occupational Safety Manager. Hij gebruikt hiervoor de Tripodanalyse (zie ook hoofdstuk 4.5). Dit levert vervolgens veelal aanbevelingen op drie niveaus op: - Op lokaal niveau voor het betrokken bedrijf zoals procedure-aanpassingen of het aanbrengen van (brand)detectiesystemen. - Voor de productgroep bv. het beoordelen van brandbare isolatie bij soortgelijke fabrieken, het bevorderen van het bewustzijn van grote potentiële risico's bij veiligheidscoördinatoren of het ontwikkelen van een noodplan voor bepaalde installaties. - Concerngericht bv. regelgeving voor het maken van formele contracten. Periodiek worden er in alle bedrijven 'safety-audits' uitgevoerd. De gemaakte rapportage is strikt vertrouwelijk; de resultaten worden middels een voordracht aan het management gepresenteerd en in Amerika bv. krijgt alleen de locatiedirecteur een afschrift. Dit in verband met aansprakelijkheid en mogelijke schadeclaims.

2.4.3 Crisis- of incidentmanagement t.a.v. het product Het Unileverconcern kent een goed Quality Assurance (QA) systeem. Dit manifesteert zich zowel op lokaal- als op productgroepniveau. Er wordt onderscheid gemaakt in twee soorten incidenten. In de ernstigste situatie loopt de gezondheid van de consument in zijn algemeenheid gevaar bv. glas in een product. In het andere geval betreft het slechts één persoon cq. problemen met de leverantie. Als de gezondheid van de consument in gevaar komt, kan besloten worden tot een productrecall. Dit is het terughalen van goederen. De beslissing hiertoe wordt genomen onder de verantwoordelijkheid van de directievoorzitter van de betrokken werkmaatschappij. Criteria hierbij zijn het voorkomen dat de gezondheid van consumenten gevaar loopt, het beperken van de schade zowel bij de consument als aan het merk, en het behouden of herstellen van het vertrouwen van de consument in het product. Periodiek worden er audits uitgevoerd waarbij bv. wordt getoetst: - Of het incidentmanagement verloopt via de Unilever voorschriften. Zo wordt verplicht één maal per jaar een zgn. dummy-recall uitgevoerd waarbij de producten / ingrediënten upstream en downstream gevolgd moeten kunnen worden. - Of de gevaren waaraan de producten tijdens de productie blootstaan op het gebied van (micro)biologie, aanwezigheid van vreemde voorwerpen, chemische verontreiniging en allogenen via de zgn. 'critical controlepoints' kunnen worden gevolgd.

Pagina 11 van 42

2.5

De Crisis Management Organisatie op concernniveau

Om aan grotere, majeure crisissituaties het hoofd te kunnen bieden heeft Unilever Nederland B.V. zich geprepareerd door een crisismanagementsysteem en een Crisis Management Organisatie (CMO) in het leven te roepen. Door het CMO zijn een aantal situaties kritisch beschouwd en deze zijn aanleiding geweest om hiervoor een Crisis Management Plan (CMP) op te stellen. Het CMP voorziet in voorbereide plannen voor de volgende crisissituaties: - Ontvoering, langdurige gijzeling of moord van een werknemer of één van zijn / haar familieleden. - Afpersing via dreiging met gewelddadige activiteiten als het laten exploderen van Unilever eigendommen, het doden of verminken van één van de werknemers en / of familieleden van de personeelsleden. - Afpersing, voorafgegaan, vergezeld of gevolgd door dreiging één of meerdere producten van Unilever te contamineren, waardoor het leven van consumenten c.q. de volksgezondheid in gevaar kan worden gebracht. - Terreurdaden als moedwillige sabotage, brandstichting en explosies aan en van materiële eigendommen. - Demonstraties, blokkades en bezettingen door externe arbeidsconflicten of politiek geïnspireerd activisme. Zoals al eerder aangegeven vallen crisissituaties die een economische oorsprong hebben, bedrijfsongevallen of een niet-opzettelijke productencontaminatie niet onder het CMO. Dit geldt eveneens voor 'buitengewone omstandigheden' zoals overstromingen en aardbevingen of de totale uitval van de infrastructuur. Unilever stelt dat het geen bedrijf is dat van vitaal belang is voor de Nederlandse samenleving. Onder dergelijke buitengewone omstandigheden zal Unilever zich richten naar de instructies die door of vanwege de Nederlandse overheid gegeven zullen worden. Wel kan het CMO door Unilever ad hoc worden geactiveerd om een bepaalde crisissituatie te beheersen. De Crisis Management Organisatie (CMO), zie figuur 1, van Unilever bestaat uit een aantal onderdelen. Op de eerste plaats komt de Corporate Beslissings Bevoegde Functionaris (CBBF). De CBBF is het lid van de Raad van Bestuur die verantwoordelijk is voor de maatschappij of afdeling die wordt bedreigd. Hij is eindverantwoordelijk aan de aandeelhouders en Raad van Commissarissen. De CBBF heeft een aantal belangrijke taken. Zo zal hij beslissen waar het zwaartepunt van de crisis zal komen te liggen; nationaal of lokaal. Ook kan hij de verantwoordelijkheid voor het managen van het incident alloceren aan het Nationaal Crisis Management Team (NCMT) te Rotterdam, aan een ander Nationaal of Regionaal Crisis Managementteam in de wereld of aan het Lokale Management, al dan niet met ondersteuning van één of meerdere leden van het NCMT. Tevens volgt hij de behandeling van het incident en moet alle kritieke beslissingen bevestigen die door of

Pagina 12 van 42

Beslissingen Nemend

Crisis Teams Beleidsbepalen d

Corporate Beslissings Bevoegde Functionaris

Nationaal Crisis Management Team Rotterdam

Public Relations Team

Lokaal Incident Management Team

Security Team

Recall Team

Figuur 1 Crisis Management Organisatie Unilever

vanwege het NCMT zijn voorbereid en genomen. In het geval van een zeer ernstig incident zal hij de vergaderingen van het NCMT bijwonen. Vervolgens is er een beleidsbepalend Nationaal Crisis Management Team (NCMT). De kern van dit team wordt gevormd door een beperkt aantal personen op basis van een functionele aanwijzing. De zwaartepunten van dit beleidsbepalende team liggen op het gebied van de coördinatie, public relation, juridische zaken en security. Op afroep kan het team met experts uit alle vakgebieden, zowel van binnen als van buiten Unilever, worden uitgebreid. Het NCMT geeft aanwijzigingen, controleert en leidt de reacties van Unilever op een crisissituatie. Het controleert alle Uitvoerende Teams, zoals de Lokale Incident Management Teams (LIMT), het PR-Team, het Security Team en het Recall Team als die deel uitmaken van het CMO en coördineert hun (lokale) activiteiten. Daarnaast zorgt het NCMT voor de liaisonfuncties met de relevante externe overheden als ministeries, politie, inspecties gezondheidszorg, ambassades, instanties als Rode Kruis, familie e.d. Daarbij is wel het doel om de controle over de beheersing van het incident te behouden teneinde de brede belangen van Unilever, zowel op korte als op lange termijn doelmatig te waarborgen. Op de derde plaats komen een of meerdere uitvoerende Lokale Incident Management Teams (LIMT's). Het LIMT zal pas worden geformeerd op het moment dat het NCMT daartoe

Pagina 13 van 42

opdracht heeft gegeven. De samenstelling is vrij analoog aan het NCMT. Zonodig wordt het LIMT aangevuld met expertise vanuit het NCMT. Het LIMT heeft onder meer als taken om activiteiten te ondernemen om verergering van de situatie te voorkomen. Voorts onderhoudt zij de contacten met het NCMT en voert haar opdrachten uit. Daarnaast voorziet het LIMT in adviezen en verleent assistentie aan hulpdiensten en instanties bij het onder controle krijgen, stabiliseren en verhelpen van het locale incident. Als laatste belangrijke taak is zij nauw betrokken bij het ontwikkelen van herstelactiviteiten na afloop van de crisis. Het laatste onderdeel van de CMO wordt eventueel gevormd door teams die crisisafhankelijk kunnen worden opgeroepen. Zo bestaat er een Public Relations Team voor in- en externe communicatie. Men kent een Security Team dat er onder meer verantwoordelijk voor is dat vertrouwelijke gesprekken e.d. niet illegaal worden meegeluisterd, opgenomen of afgetapt, dat er niet clandestien wordt gemanipuleerd met informatiedragers of dat telecommunicatieverbindingen uitvallen door storing of sabotage en dat voorwerpen voor bewijsdoeleinden e.d., worden veilig gesteld. Of er wordt een Recall Team gevormd dat de klanten en consumenten informeert over het gecontamineerde product en de wijze van veiligstelling en vernietiging en zorgt voor de in- en externe contacten.

2.6 Media, training en opleiding De Unilever persdienst bestaat uit twee poten; een Engelse en een Nederlandse. De Unilever persdienst is een corporate orgaan van Unilever Nederland en zij bepaalt wanneer en hoe er met de pers wordt gesproken. In zijn algemeenheid verzorgen de werkmaatschappijen zelf alleen de marketinginformatie en verloopt alle andere communicatie via de persdienst door tussenkomst van een contactpersoon bij de werkmaatschappij. Iedereen die vanuit zijn functie met de media in contact kan komen, krijgt een mediatraining. Functionarissen met vergaande contacten worden diepgaander getraind. Netwerken worden gekoesterd. Als een voorval of incident op nationale basis wordt opgelost, wordt de 'corporate press' alleen op de hoogte gehouden. Bij calamiteiten met verregaande consequenties voor het concern wordt deze dienst actief ingeschakeld. De communicatie op de plaats van een incident is niet vooraf voorbereid. De ervaring leert dat een grote persconferentie bv bij de presentatie van het jaarverslag ongeveer 15 journalisten trekt. Bij alle andere gebeurtenissen, zelfs de rel rondom Omo Power, was dit aanzienlijk minder. Na een crisis volgt er altijd een media evaluatie. De frequentie waarin Unilever met crises wordt geconfronteerd is erg laag, zeker die waarin van bedreiging van de rechtsorde sprake is. Toch worden er voor deze situaties, bv. afpersing en bedreiging of productafpersing en contaminatie zgn. incidentcoördinatoren opgeleid en getraind. Een incidentcoördinator moet voldoende invloed hebben om beslissingen door te kunnen drukken en moet over een gedetailleerde kennis van het bedrijf en zijn (hogere) werknemers beschikken.

Pagina 14 van 42

3

De overheid en haar calamiteitenorganisatie

De invulling van de calamiteitenorganisatie door de overheid is nogal verschillend georganiseerd. Zowel qua vorm als qua inhoud komen in het land vele varianten voor. Ook het begrip 'overheid' is niet eenduidig gedefinieerd. Op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau is de overheid bij de crisis- en calamiteitenvoorbereiding betrokken. Het 'landelijk' model wordt gevormd door een aantal uitgangspunten en definities die primair door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn neergelegd in richtlijnen en handleidingen die worden gebruikt bij het vormgeven van de calamiteitenorganisatie. Ondanks het feit dat rampenbestrijding en de voorbereiding daarop intensieve samenwerking en afstemming vereisen, wordt over het algemeen door de bestuurders gesteld dat dit niet ten koste mag gaan van de eigen cultuur. Uniformiteit wordt wel nagestreefd maar kan niet worden afgedwongen. De basis voor de crisis- en rampenbestrijding wordt gevormd door de gemeenten. Artikel 2 van de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO) belast het college van burgemeester en wethouders met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Zo is de gemeente verplicht om een rampenplan vast te stellen voor het gehele gebied van de gemeente. In bepaalde situaties moet ook nog worden voorzien in een rampbestrijdingsplan. Een rampenplan is te karakteriseren als een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema voor het optreden in rampsituaties. Het door de gemeenteraad vast te stellen rampenplan is daardoor de neerslag van het gemeentelijk beleid inzake de gecoördineerde bestrijding van grootschalige incidenten, crises, calamiteiten, zware ongevallen dan wel de dreiging hiervan. Een rampbestrijdingsplan is een plan met concrete bestrijdingsmaatregelen, waarbij de coördinatie tussen de verschillende diensten voorop staat. Dit, niet openbaar, rampbestrijdingsplan wordt door de burgemeester vastgesteld. Het rampenplan van de gemeente Oss stelt dat rampenbestrijding of grootschalige hulpverlening optreden betekent in een situatie waarin snel handelen vereist is vanwege de acute bedreiging van leven, gezondheid, goederen of leefomgeving. Tegelijkertijd is meestal sprake van grote onduidelijkheid en onzekerheid over de aard van het voorval, de ernst van het gevaar en de beste wijze van aanpak. Het gegeven dat elke seconde telt, kan een bedreiging zijn voor de kwaliteit van de besluitvorming als betrokkenen niet goed voorbereid en niet goed geoefend zijn. Adequaat crisismanagement vereist, vanaf een zo vroeg mogelijk stadium, continue informatievoorziening en advisering van de burgemeester over wat zich afspeelt of dreigt af te spelen. Rampenbestrijding kan alleen werken als zo simpel mogelijke principes worden toegepast, die het dagelijks functioneren van de betrokken besturen en diensten als uitgangspunt hebben.

Pagina 15 van 42

3.1

Grondslagen gemeentelijk crisismanagement

Het crisismanagementsysteem voor de gemeenten in het samenwerkingsgebied Noordoost Noord-Brabant is gebaseerd op vijf grondgedachten. 1 Crisismanagement Elk incident (onvoorziene gebeurtenis) kan uitgroeien tot een crisis, een zwaar ongeval / calamiteit of zelfs een ramp. Crisismanagement moet in staat zijn om steeds doelmatig op gebeurtenissen in te spelen, cq. de situatie vóór te blijven. Dit geldt zowel voor gebeurtenissen die zich in de uitvoering voordoen als voor gelegenheden die vragen om beleidsbeslissingen. Daarom moet crisismanagement al beginnen vanaf het moment dat de inzet van twee of meer disciplines aan de orde is. Bij grootschalige ongevallen en rampen zijn vele actoren betrokken bij de besluitvorming en uitvoering van maatregelen. Deze actoren hebben verschillende verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Om het geheel van acties samenhangend en effectief te laten verlopen, is een duidelijke structurering, leiding en coördinatie daarvan noodzakelijk. Gezien de complexiteit en de grote verscheidenheid van actoren en acties, leent de benadering van deze grootschalige incidenten zich bijzonder voor een projectmatige aanpak. 2 Eén projectorganisatie als eenduidige benadering Elk incident kent een zelfde systematiek in benadering. Centraal in de organisatie van het grootschalig optreden en de rampenbestrijding staat het principe van de opschaling. In de opschaling zijn de omvang en tijd variabele factoren. Als de omvang van een calamiteit daarom vraagt, worden voor de bestrijding vanuit de hele regio (en zonodig van daarbuiten) mensen en middelen ingezet. De operationele coördinatie van de uitvoering vindt meestal op regionaal niveau plaats. Het rampenplan voorziet daarom in een (project)structuur waarin het gemeentelijk Beleidsteam kan worden aangevuld met een (Regionaal) Operationeel Team. 3 Eenduidige benadering: de procesmatige aanpak De bestrijding van rampen en zware ongevallen bestaat uit een combinatie van activiteiten die naar aard en omvang afhankelijk kunnen zijn van het soort ramp of zwaar ongevaltype. Deze combinatie van activiteiten worden processen genoemd. Voor de toedeling van taken bij de rampenbestrijding worden 28 processen onderscheiden. Processen die worden uitgewerkt in draaiboeken (procesbeschrijvingen). In het rampenplan wordt inzichtelijk gemaakt, welke uitvoeringsmaatregelen voortvloeien uit een bepaald proces en op welke wijze deze maatregelen samenhangen. Het uitgangspunt is dat ieder rampscenario een verzameling is van processen. Als nu het scenario bekend is, kunnen de processen die van toepassing zijn op dit scenario worden bepaald. De procesgerichte benadering is een belangrijke schematische manier om structuur aan te brengen in de bestrijding van rampen en zware ongevallen.

Pagina 16 van 42

Deze benadering kent de volgende kenmerken: - Per proces wordt een procesverantwoordelijke actor aangewezen; - Belangrijke (multidisciplinaire) acties binnen een bepaald proces kunnen worden aangeduid; - Relaties tussen de processen kunnen in kaart worden gebracht; - Relaties tussen betrokken diensten en/of organisaties worden inzichtelijk gemaakt; - Per ongevalscenario kan worden bepaald welke processen van toepassing zijn. 4 Gemeentelijke verantwoordelijkheid De Wet rampen en zware ongevallen (WRZO) regelt de eenhoofdige bestuurlijke besluitvorming door de burgemeester. Daartoe is de burgemeester bevoegd een team van adviseurs rond zich te verzamelen: het Gemeentelijk Beleidsteam. De burgemeester bepaalt het beleid. De uitvoering van dit beleid wordt door de (Regionaal) Operationeel Leider van het (Regionaal) Coördinatie Centrum gecoördineerd, zie figuur 2. Hoe ver wordt opgeschaald en hoe groot de staf van adviseurs is, bepaalt de burgemeester. De burgemeester heeft het opperbevel en kan hierop ook worden aangesproken. Belangrijk is dat bij de opschaling ieders verantwoordelijkheid en taken duidelijk zijn en bij opschaling niet verschuiven.

Figuur 2 Gemeentelijk Crisismanagement Systeem

Pagina 17 van 42

5 Ondersteuningspools voor gemeentelijke processen Een ramp of zwaar ongeval is te zien als een zodanige verstoring van de maatschappelijke orde in een gemeente, dat het opheffen van deze verstoring en de gevolgen hiervan de capaciteit van de normale gemeentelijke organisatie te boven gaat. Om toch in de benodigde capaciteit te voorzien, worden in regionaal verband procesgerichte ondersteuningspools gevormd ter voorbereiding van acute bestrijding van rampen en/of zware ongevallen. De regionale brandweer coördineert de samenstelling van de ondersteuningspools.

3.2

Ramptypen en risicobronnen

Rampen kunnen worden onderverdeeld in ramptypen. Dit is een beschrijving van gebeurtenissen en factoren die leiden tot een herkenbare soort ramp of zwaar ongeval. Bij de overheid worden veelal (hoewel niet limitatief) 16 ramptypen onderscheiden, nl. kernongeval, lucht- / ruimtevaartongeval, overstroming, ongeval met giftig of biologisch materiaal, besmetting van drinkwater, voedselvergiftiging / epidemie, ongeval met brandbare- / explosieve stoffen, brand in stedelijk gebied, natuurbrand, instorting in groot gebouw, paniek in menigten, vervoersongeval, stormbuien / windhozen / hagelbuien / ijzel / sneeuwval, overige extreme weersomstandigheden, uitval infrastructuur en aardbevingen. De feitelijke situatie tijdens een ramp of zwaar ongeval hangt af van vele onvoorziene factoren. Ook kunnen combinaties van verschillende ramp- of zwaar ongevaltypen optreden. Potentiële risicobronnen voor rampen en zware ongevallen zijn neergelegd in de Effectwijzer Calamiteiten (1997) en betreffen: - Wegen, waterwegen en spoorwegen. - Opslagplaatsen van aardolieproducten, chemicaliën en andere gevaarlijke stoffen. - Industrieën waar met chemicaliën en andere gevaarlijke stoffen wordt gewerkt. - Transportleidingen voor aardgas en elektriciteit. - Grote gebouwen, instellingen en inrichtingen, waar zich grote concentraties van mensen kunnen bevinden. - Meet- en regelstations voor gas, schakel- en trafostations en installaties voor de waterleiding.

3.3

Risicobeheersing vanuit de overheid

Naast het daadwerkelijk optreden bij incidenten en calamiteiten en de voorbereiding hierop kan uiteraard veel voorkomen worden door een goede risicobeheersing. Het veiligheidsniveau hangt daarbij af van de resultante van de afzonderlijke onderdelen die de 'veiligheidsketen' wordt genoemd. De schakels van deze veiligheidsketen zijn: Pro-actie

Preventie

Preparatie

Repressie

Nazorg

Pagina 18 van 42

Onder pro-actie verstaat men het wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan. Preventie is het voorkomen van onveilige situaties door het nemen van doelmatige maatregelen, zowel fysiek als organisatorisch. Preparatie is in hoofdzaak het zich voorbereiden op onveilige situaties. De repressie omvat het daadwerkelijk bestrijden van incidenten. Onder de nazorg beschouwt men alle processen die als doel hebben het zo snel mogelijk terugkeren naar de normale toestand na het incident of calamiteit. Deze vijf schakels hebben een onderlinge relatie met elkaar. In de 'Brandbeveiligingsconcepten' 5 opgesteld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt het werkingsgebied van deze veiligheidsketen beschreven. Hierbij worden bij de schakels van de veiligheidsketen de volgende onderdelen benoemd: Pro-actie

Preventie

Preparatie

Repressie

Nazorg

Planologie

Bouwkunde

Planologie

Inzet brandweer

Inzet brandweer

Installatietechniek

Interne organisatie

Interne organisatie

Interne organisatie

en gebruik

en gebruik

en gebruik

Inventaris

Inzet brandweer

Interne organisatie en gebruik

Het (brand)beveiligingsniveau wordt bepaald door alle hierboven genoemde onderdelen met hun eigen verantwoordelijke actoren. Naast de diverse overheden is hier ook duidelijk een belangrijke rol weggelegd voor de eigenaren en gebruikers van objecten, al dan niet in overleg met hun assuradeuren. Hiermee wordt tevens de beperking van het systeem aangegeven. Door de vele bij deze processen betrokken partijen is afstemming en coördinatie een eerste vereiste. Daarvoor is het dan wel noodzakelijk om een goed beeld te hebben van alle deelnemende partijen. Dit beeld ontbreekt vaak of is niet helder. Tevens wordt aan de regiefunctie, die in handen is van de gemeentelijke overheid als eerst verantwoordelijke voor de calamiteitenvoorbereiding en bestrijding, vaak geen of onvoldoende invulling gegeven. In het bedrijfsleven moet aan de pro-actieve schakel aandacht worden besteed door het realiseren van inherent veilige ontwerpen en veilige engineering. De belangrijkste voorwaarde voor de opzet en de uitvoering van een pro-actief veiligheidsbeleid is dat dit beleid integraal onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvisie en missie. Bij preventieve maatregelen moet worden gedacht aan gedragsaanpassing, organisatorische aansturing (veiligheidsbeleid), preventief ontwerp en handhaving. Men onderscheidt proactieve en re-actieve preventie. Bij re-actieve preventie wordt kennis gebruikt die is opgedaan dan wel ontwikkeld uit vroegere ervaring met calamiteiten, incidenten en (bijna-)ongevallen. De preparatieve voorbereiding gebeurt op het gebied van materieel, opleiding en training. 5

De Brandbeveiligingsconcepten geven de kaders aan voor het beveiligen van primair gebouwen en de daarin aanwezige personen. Hierbij wordt nadrukkelijk een integrale benadering van brandveiligheid voorgestaan.

Pagina 19 van 42

4

Theoretische kader

In de voorgaande hoofdstukken is uitgebreid ingegaan op de perceptie en de voorbereiding op crisissituaties bij Unilever en de gemeentelijke overheid. In dit hoofdstuk zal het theoretisch kader worden geschetst waaraan in hoofdstuk vijf de werkwijze en inzichten van de genoemde organisaties worden getoetst. De bestudeerde theorieën zijn van Pauchant en Mitroff, Van Duin, Quarantelli, Wagenaar en Groeneweg. Pauchant en Mitroff gaan in op kenmerken van een calamiteit. In hun boek 'Transforming the Crisis-Prone Organisation' wijzen zij ook op de paradox dat, hoewel het toegenomen aantal crises een van de meest zichtbare kenmerken is dat de gebruikelijke wijze waarop onze industriële samenleving functioneert niet alleen niet meer van deze tijd maar ook gevaarlijk is, tegelijkertijd, ondanks alle aandacht voor rampen en hun toegenomen aantal, maar maximaal 15% van de grotere industrieën in Noord Amerika en Europa een voldoende uitgewerkt crisismanagementplan hebben. Van Duin biedt in zijn boek 'Van rampen leren' een helder overzicht van de stand van de wetenschap op het gebied van de rampenbestrijding. Quarantelli geeft in zijn publicaties informatie over 'ramp-gerelateerd' gedrag. Wagenaar en Groeneweg tenslotte stellen dat degenen die risico's lopen niet noodzakelijk deze risico's bewust nemen omdat ze vooraf niet in staat gesteld zijn de juiste analyse te maken.

4.1

Definities ramp

In dit onderzoek wordt diverse malen gesproken over een ramp. In de spreektaal en journalistiek wordt snel naar de term ramp gegrepen om een ernstige situatie aan te geven. Dit komt niet overeen met de wettelijke betekenis. Volgens de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO), artikel 1 is een ramp of zwaar ongeval een gebeurtenis: 'Waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende discipline is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.' Pauchant en Mitroff stellen dat crisismanagement niet hetzelfde is als crash-management; wat doe je in de hitte van de strijd. Het maakt er hoogstens deel van uit. Het is echter wel zo dat 90% van de crisismanagementliteratuur behoort tot de categorie 'Wat-te-doen-als-het-ergstegebeurt'. Volgens hen wordt de term 'crisis' te vaak misbruikt en is slecht gedefinieerd.

Pagina 20 van 42

Overigens gaan deze onderzoekers vooral uit van de zgn. 'man-made disasters' en nauwelijks van de 'natural disasters'. Zij onderscheiden de volgende categorieën calamiteiten (zie figuur 3): 1 Incident: Volgens Perrow (1984) is een incident een verstoring van een component, een eenheid of een subsysteem van een groter systeem zoals een afsluiter of een systeemgenerator in een kerncentrale. 2 Ongeval: Dit is een verstoring die fysiek het gehele systeem, b.v. het gehele bedrijf aantast. 3 Conflict: Hieronder verstaan zij dat voorval waardoor de symbolische (sociale) structuur van een systeem is verstoord, maar niet tot het punt van zijn fundamentele waarden. 4 Crisis: Dit is een verstoring die fysiek het gehele systeem aantast en de fundamentele waarden, de kern van het bestaan, bedreigt. In deze definitie van een crisis moet dus aan twee voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet het gehele systeem getroffen worden tot het punt van zijn fysieke bestaansrecht en ten tweede moeten de leden van dat systeem uitgedaagd worden tot het punt waarop zij worden gedwongen tot het erkennen dat er foute veronderstellingen zijn gemaakt, dan wel moeten afweermechanismen worden ontwikkeld. Een grote crisis zal de sociale, fysieke en financiële bronnen van een organisatie uitputten; een beslag leggen op fondsen die anders zouden gaan naar de productie van goederen. Ook de dienstverlening zal omgebogen moeten worden om de crisis aan te pakken.

Systeemniveau

Systeemgebied Subsysteem Totale systeem Fysiek (tastbaar)

Incident

Ongeval

Symbolisch (sociaal)

Conflict

Crisis

Figuur 3

Definities termen crisismanagement

Pauchant en Mitroff schrijven dat een van de meest moeilijke aspecten van een crisis het begrijpen van de existentiële dimensies is. Deze existentiële component heeft ten minste drie effecten: 1 Een crisis kan de legitimiteit van een gehele industrie bedreigen. Recente voorbeelden zijn de vuurwerkramp in Enschede en het ongeluk met de Concorde in Parijs.

Pagina 21 van 42

2

3

Een grote crisis kan de strategische missie van een onderneming 180 graden doen draaien. Het wasmiddel Omo Power was bestemd om de was witter en beter te krijgen, in plaats daarvan maakte het wasgoed stuk. Een crisis verstoort de subjectieve wereld van personen: hun perceptie van de wereld en zichzelf; hun innerlijk gevoel van zelfwaarde, kracht en identiteit. Na de Herculesramp zijn de hulpverleners publiekelijk verantwoordelijk gehouden voor de slachtoffers.

Deze effecten onderscheiden tot op zekere hoogte het crisismanagement, waar zowel de fysieke als de symbolische aspecten worden geraakt, van het security-managenent, dat zich beperkt tot de technische kant van de veiligheid en het crash-management, dat is beperkt tot de reactieve acties. De auteurs stellen dat wellicht de meest foutieve misconceptie van managers is dat zij een crisis niet willen zien als een positieve factor die bij kan dragen tot het bestaansrecht van de onderneming. Door te stellen dat een crisis zowel een positieve als een negatieve kant heeft, zeggen ze niet alleen dat een crisis zowel een gevaar als een kans is, maar ook dat de destructieve kant van een crisis in zichzelf een 'sine qua non' voorwaarde is voor de ontwikkeling van een organisatie.

4.2

FEMA-indeling van crisismanagement

Van Duin hanteert in zijn boek de indeling van crisismanagement zoals die door het Amerikaanse overheidsinstituut FEMA (Federal Emergency Management Agency) wordt gehanteerd. Als onderdeel van het Integrated Emergency Management System (IEMS) onderscheidt het FEMA vier stadia binnen het crisismanagement. De eerste twee stadia hebben betrekking op de fase voor een rampsituatie. De laatste twee stadia bevatten handelingen tijdens en na een rampsituatie. 1 Preventie en mitigatie6 Van Duin schrijft dat het eerste stadium 'mitigation' al datgene betreft dat vooraf gedaan wordt om de potentiële of aanwezige bedreiging te vermijden of te verminderen. Tot dit stadium worden maatregelen gerekend als risico-analyses, planologie of routering vervoer gevaarlijke stoffen. Ook de rampbeleving van burgers wordt tot dit stadium gerekend. 2 Preparatie en planning De voorbereidings- en planningsactiviteiten zijn erop gericht de omvang van een onverhoopte ramp zo beperkt mogelijk te houden. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden van mogelijk 6

Mitigatie is de vertaling van het engelse begrip 'mitigation' (Kramer: verzachting, leniging of Van Dale (frans): verzachting)

Pagina 22 van 42

betrokken actoren moeten helder en eenduidig worden vastgelegd. Ook het houden van oefeningen en trainingen, het geven en volgen van opleidingen vallen onder dit stadium 3 Respons en hulpverlening Dit stadium bevat alle activiteiten die zich afspelen nadat een ramp zich heeft voorgedaan, van hulpverlening door familieleden en omwonenden of professionele hulpverlening tot besluitvorming door de autoriteiten. Aan de hulpverlening wordt door zowel de massamedia als de onderzoekers de meeste aandacht besteed. 4 Herstel Hieronder wordt een scala van activiteiten begrepen. Het zijn b.v. de werkzaamheden om weer terug te komen in een 'normale' situatie zoals de opbouw van infrastructuur, maar ook de consequenties die organisaties trekken uit rampen alsmede de politieke processen die vaak nog tot jaren na de rampsituatie hun impact hebben. Quarantelli stelt in zijn publicaties dat deze vier stadia niet lineair beschouwd moeten worden maar eerder als aan elkaar gelinkt in een semi-cirkel; wat in een eerder stadium is gedaan, beïnvloedt de latere stadia.

4.3

Aan rampen gerelateerd sociaal gedrag

Qauarantelli, een van 's werelds invloedrijkste onderzoekers op het gebied van aan rampen gerelateerd sociaal gedrag, is in staat geweest om de ervaring van 50 jaar onderzoek en duizenden studies kort samen te vatten. Hij doet dit met twintig algemene observaties gerelateerd aan calamiteiten in stedelijke gebieden omdat hier de effecten het grootst zijn. De eerste vier observaties hebben betrekking op rampen binnen samenlevingen: 1 Gedragingen bij rampen en bij alledaagse noodsituaties zijn zowel kwalitatief als kwantitatief verschillend. Zo hebben de hulpverlenende instanties met veel meer, en veelal onbekende, actoren te maken dan bij een alledaags noodgeval. 2 Rampen kunnen niet qua gedrag gedifferentieerd worden in termen van natuurlijke of technische oorsprong. 3 Zoals er grote verschillen zijn tussen gedragingen in alledaagse noodgevallen en rampen, zo zijn er ook verschillen tussen rampen onderling. Wat voor een kleine leefgemeenschap een enorme ramp is, kan voor een wereldstad slechts een kleine calamiteit betekenen. 4 Rampgerelateerd gedrag is zeer complex. Dit wordt gedeeltelijk veroorzaakt omdat het op verschillende sociale niveaus betrekking heeft. Zo zal het hebben van enkele slachtoffers binnen één familie voor hen een hele andere impact hebben dan bezien binnen de totale leefgemeenschap.

Pagina 23 van 42

Zijn volgende vier observaties hebben betrekking op het individuele gedrag. 5 Individuen hebben over het algemeen weinig aandacht voor mogelijke calamiteiten of rampen. Pas als men er regelmatig mee geconfronteerd wordt, bereidt men zich voor. 6 Als er bij een dreiging van een ramp een voorwaarschuwing wordt gegeven, reageert men zeer rationeel en sociaal gericht. 7 Als er zich een ramp of zwaar ongeval voordoet, reageren de afzonderlijke individuen in zijn totaliteit zeer goed. Het in paniek vluchten of plunderen komt in de westerse samenleving nauwelijks voor. 8 Ondanks het feit dat een ramp meestal een diepe indruk achter laat en er verschillende korte termijn effecten merkbaar zijn, hebben de meeste personen er geen blijvende hinder van. Vervolgens zegt Quarantelli iets over het gedrag van organisaties. 9 Er zijn niet veel organisaties die pro-actieve activiteiten voor rampen ontwikkelen. Hierin komt wel verbetering o.a. door veranderde wetgeving. 10 Buiten de reguliere hulpdiensten bereiden maar weinig organisaties zich voor op calamiteiten. En als zij het al doen focust men zich op calamiteitenplannen en niet op de processen die zich voordoen. 11 Organisaties ondervinden veel problemen bij het bestrijden van de crisis maar het zijn vaak niet de verwachte problemen. 12 Er vinden maar enkele selectieve organisatorische verbeterpunten plaats na een ramp. De volgende observaties gaan over het gedrag binnen een samenleving. 13 Behalve voor enkele risicovolle of rampgevoelige locaties wordt er door de samenleving maar weinig aandacht gegeven aan preventie en mitigatie-activiteiten. 14 Voorbereidingen op lokaal niveau zijn veelal onevenwichtig en vaak problematisch. 15 Hoe groter de ramp des te meer ziet men een noodzaak in nieuwe structuren voor rampomstandigheden. Hierbij geeft hij de volgende indeling7:

Organisatie structuur

Taken Routinematig Type I

Niet routinematig Type III

Gevestigd Type II

Uitbreidend Type IV

Expanderend

Opkomend

Bestaand

Nieuw

Figuur 4 Organisaties in crises

7

In het boek 'Van rampen leren' noemt Van Duin dit de typologie van Dynes

Pagina 24 van 42

16

Type I zijn de gevestigde organisaties die gedurende een rampsituatie niet veranderen en hun gewone werkzaamheden in hoofdlijnen blijven verrichten zoals politie, brandweer en ambulancediensten. Type II vertegenwoordigt die organisaties die tijdens een ramp uitbreiden en min of meer hun gewone taken vervullen; nieuwe structuren en oude functies. Hierbij spelen vrijwilligers vaak een grote rol, bv. het Rode Kruis die bij de voorbereiding en uitvoering grote aantallen vrijwilligers opneemt. Type III omvat de oude, bestaande organisaties die nieuwe functies krijgen, bv. een bouwbedrijf dat zijn eigen organisatievorm gebruikt om puin te ruimen. Type IV zijn de nieuwe organisaties op spontane groeperingen die onvoorbereid in een rampsituatie taken uitvoeren, bv. zoek- en reddingsteams. Deze laatste categorie vervult een cruciale rol tijdens rampsituaties. Een alledaagse calamiteit kan uitstekend door de organisaties van type I worden opgelost, maar grote rampen vragen de betrokkenheid van alle vier typen organisaties. De herstelperiode is buitengewoon moeilijk met zowel oude als nieuwe problemen. Enschede is daar nu een voorbeeld van.

De laatste vier observaties gaan over de massamedia. 17 De media besteden maar weinig aandacht aan mitigatie activiteiten. Alleen harde nieuwsfeiten zijn interessant. 18 De media hebben normaliter een duale rol, nl. om te observeren en te rapporteren wat er gebeurt en om voor dreigingen te waarschuwen. Beide rollen zijn slechts zelden goed geïntegreerd. 19 Nieuwsverhalen voorzien in de operationele 'werkelijkheid' van een crisis voor bijna iedereen maar zijn noodzakelijk incompleet. 20 In de herstelperiode is er de tendens dat de massamedia zich vooral focussen op ontstane conflicten en a-typische problemen. Quarantelli concludeert vervolgens dat hij een aantal problemen heeft aangegeven tijdens de diverse stadia en op de verschillende sociale niveaus gedurende een ramp. Sommige van deze problemen kunnen gereduceerd of geëlimineerd worden bij een betere planning en management. Toch moet erkend worden dat er grenzen zijn aan wat gedaan kan worden tijdens crisistijden.

4.4

Criteria voor crisisplanning

De tien belangrijkste criteria voor crisisplanning, gebaseerd op onderzoek, die Quarantelli noemt zijn: 1 Focus meer op het proces van een ramp dan op het hebben van een plan.

Pagina 25 van 42

2 3 4 5 6 7 8 9 10

4.5

Herken dat rampen zowel kwalitatief als kwantitatief verschillen van alledaagse incidenten. Crisisplannen moeten meer algemeen zijn, dan geënt op specifieke gebeurtenissen. Vermijdt het ontwikkelen van een 'command and control' model. Focus op algemene principes, niet op specifieke details. De crisisplanning moet aansluiten bij de realiteit. Zorg voor horizontaal en verticaal geïntegreerde plannen. Streef erna de juiste acties te nemen door te anticiperen zowel op problemen als op oplossingen. Gebruik de beste wetenschappelijke kennis en ga niet af op mythes of verkeerde veronderstellingen. Besef dat rampenplanning en rampmanagement verschillende processen zijn.

Individuele risico-perceptie

Het is opmerkelijk dat door onderzoekers en media vooral aandacht wordt besteed aan de hulpverlening en opvallend weinig aan de preventiekant; het voorkomen van onveilige situaties. Dit vindt waarschijnlijk zijn oorzaak in het feit dat het onderzoek naar rampen zich oorspronkelijk primair richtte op natuurrampen en pas daarna op de zogenaamde 'man-made' calamiteiten. Bij deze laatste categorie heeft tot voor kort het idee geleefd dat er dan sprake was van menselijk falen waar slechts een of enkele individuen aan het einde van het productieproces of organisatie voor verantwoordelijk waren; niet het functioneren van de organisatie als geheel. Bovendien werden de onderzoeken in het verleden vooral door technici uitgevoerd en is de psychologische invalshoek pas van de laatste decennia. In zijn boek 'Controlling the controllable' richt Groeneweg zich op de preventie van ongevallen dwars door de organisatie. Hij presenteert in zijn boek de zgn. Tripod-methode, een model voor de analyse van bedrijfsprocessen, gericht op het signaleren van die oorzaken die tot ongevallen kunnen leiden. De Tripod-methode gaat ervan uit dat optimalisering van de veiligheid vanuit bedrijfsstrategie aangepakt moet worden. Bedrijven redeneren teveel terug vanuit de ongevallen waardoor bij het nemen van veiligheidsmaatregelen de latente fouten onopgemerkt blijven. De Tripod-analyse is een middel voor bedrijfprocessen en dus goed toepasbaar voor bedrijven als Unilever, die er trouwens ook mee werkt. De basis voor de Tripod-analyse is een aantal uitgebreide vragenlijsten waarmee bedrijfsprocessen worden doorgelicht op condities voor latente fouten, de zgn. Basis Risico Factoren (BRF). Het opsporen, bespreken en verwijderen van deze latente fouten leidt er toe dat werknemers minder vaak in omstandigheden worden gebracht waarin ze onveilig gedrag vertonen. De terreinen waarop deze BRF's betrekking hebben zijn:

Pagina 26 van 42

1

Naam Ontwerp

2 3 4 5

Materieel en middelen Onderhoud Orde en netheid Omgevingsfactoren

6

Procedures

7

Communicatie

8

Strijdige doelstellingen

9

Organisatie

10 11

Training en opleiding Beschermingsmiddelen

Omschrijving Het ontwerp van de installatie, de apparatuur en het gereedschap De kwaliteit van de apparatuur en het gereedschap Het managen en het uitvoeren van het onderhoud Het dagelijks onderhoud ('housekeeping') van de werkplek De fysieke omstandigheden op de werkplek, zoals temperatuur en lawaai De begrijpelijkheid, juistheid en aanwezigheid van procedures De communicatie tussen werknemers, afdelingen en bedrijfsonderdelen Het management van tegenstrijdige doelen, zoals arbeidsomstandigheden versus productie De structuur van de organisatie waarin moet worden gewerkt De geoefendheid en ervaring van medewerkers De aanwezigheid en werking van beheersmaatregelen en beveiligingssystemen als onderdeel van de bedrijfsfilosofie

Na het bepalen van deze BRF's ontstaat een risicoprofiel van het bedrijf. Dit wordt absoluut of als vergelijking met het gemiddelde van de bedrijfstak gepresenteerd. Met dit risicoprofiel heeft de bedrijfsleiding een instrument in handen om in het managementplan structureel te werken aan veiligheid. Alhoewel de Tripod-methode primair bestemd om latente fouten binnen de bedrijfsorganisatie op te sporen (preventie), is deze methode van analyseren ook goed bruikbaar om na een ernstige calamiteit te onderzoeken bij welke BRF’s het bedrijf gefaald heeft.

Pagina 27 van 42

5

Toetsing crisismanagement van Unilever en (gemeentelijke) overheid aan het theoretisch kader

In hoeverre sporen nu de opvattingen en de onderzoeksresultaten zoals die in het vorige hoofdstuk zijn beschreven met de praktijk zoals die door Unilever en de (gemeentelijke) overheid wordt ervaren en welke lering kan vervolgens getrokken worden?

5.1

Hoe worden crises in de praktijk gedefinieerd?

Analyse Het is opmerkelijk dat de centraal geleide multinational Unilever er voor wat betreft crisismanagement andere waarden op na houdt dan je op basis van het onderzoek van Pauchant en Mitroff zou mogen verwachten: - De Crisis Management Organisatie komt niet alleen bij een 'crisis' in actie maar ook bepaalde typen ongevallen of conflicten worden centraal, op corporate niveau, behandeld. - Een crisis van economische oorsprong, toch van levensbelang in ieder geval voor een werkmaatschappij, wordt op lokaal niveau afgedaan. Klaarblijkelijk zijn er binnen het concern voldoende alternatieven voorhanden om een ontstaand (productie)gat te dichten. De stelling dat de destructieve kant van een crisis een 'sine qua non' voorwaarde is voor de ontwikkeling van een organisatie zal altijd pas achteraf worden beaamd en is de 'hard way to learn'. Na twee product-recalls kort na elkaar vocht Unox in Oss voor zijn bestaan. Door nauwgezet de vinger op de zwakke plekken te leggen, verbeterden de productieprocessen, werden de werknemers gemotiveerder, verminderde de productiekosten en verhoogde de winst waardoor de werkmaatschappij binnen het concern een sterkere positie kreeg. Of door de ervaringen van de Omo Power affaire kon Unilever adequater reageren op dergelijke gebeurtenissen, werd de afstemming tussen R&D (Research en Development) en marketing verbeterd en ontwikkelprocedures aangepast. Nederland kent maar weinig rampen bij toepassing van de definiëring van het begrip 'ramp' zoals omschreven in de Wet rampen en zware ongevallen. De definitie in de rampenwet sluit vrij goed aan bij de eerder genoemde definiëring van crisis waarbij het gehele systeem wordt aangetast en de fundamentele waarden van het bestaan worden bedreigd. Een (internationale) ramp of crisis leidt ook bij de overheid tot ingrijpende gebeurtenissen. De watersnood en overlast in 1953, 1993 en 1995 hebben het Deltaplan en de verhoging van de rivierdijken opgeleverd waardoor de Nederlander nu veiliger leeft. Door internationale industriële rampen als Seveso en Sandoz is de wet- en regelgeving ingrijpend veranderd met als doel een veiligere samenleving.

Pagina 28 van 42

Conclusie De Crisis Management Organisatie van Unilever kent gedeeltelijk andere prioriteiten dan de overheid. Dit impliceert dat de bezetting van de afzonderlijke crisisstaven niet optimaal op elkaar aansluit. De belangen van individuele werknemers wegen voor Unilever zeer zwaar. Politionele en justitiële aspecten zullen dan op de voorgrond staan. Op lokaal niveau, bij ernstige branden, explosies ed. kan de overheid effectiever met het concern samenwerken omdat deze calamiteiten tot de lokale competentie van de werkmaatschappijen behoren.

5.2

Hoe wordt aan de FEMA-indeling invulling gegeven

Analyse preventie en mitigatie Bij een productieconcern dat zich primair richt op de eerste levensbehoeften is het voorkomen van storingen in dit proces structureel verankerd in de bedrijfsfilosofie. Zij zullen zich dan ook tot het uiterste inspannen om kwaliteit te leveren en dit te waarborgen; het koopgedrag van de consument is onbestendig. In Amerika kan de productaansprakelijkheid forse schadeclaims opleveren. Mitigatie uit zich dan voornamelijk uit de 'niet goed, geld terug' garantie dan wel coulanceregelingen. Bij de (gemeentelijke) overheid is planvorming een structurele en primaire activiteit. Door de voortschrijdende technologie en de daar onmiskenbaar mee gepaard gaande calamiteiten, Perrow spreekt zelfs van 'inevitable accidents', gekoppeld aan de kwetsbaarheidparadox8 wordt onvoldoende voorbereiding niet (meer) geaccepteerd. Grootschalige incidenten als bij Sandoz, Seveso, watersnood, Bijlmer- en Herculesramp hebben de wetgeving aangescherpt. De financiële aspecten van de mitigatie (verzachting, leniging) worden door de overheid hoofdzakelijk op rijksniveau behandeld. Conclusie Planvorming speelt zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid een grote rol. De kwaliteitsborging is bij de bezochte bedrijven, o.a.ISO-keurmerk en zwaarwegende SHE-audits, nadrukkelijker vorm gegeven dan bij de overheid waar men bv. bij de brandweer alleen collegiale visitatiecommissies kent. Analyse preparatie en planning Bij een centraal georganiseerd concern als Unilever zijn de verantwoordelijkheden hoog in de organisatie vastgelegd; werkmaatschappijen worden sterk centraal aangestuurd. Ter vergelijking: een duidelijk decentraal georganiseerd concern als Akzo Nobel kent verregaande gedelegeerde bevoegdheden naar de afzonderlijke plants. 8

Onder de kwetsbaarheidparadox wordt het verschijnsel verstaan dat naarmate een samenleving minder kwetsbaar wordt voor allerlei soorten van onheil en verstoring, het onheil of verstoring die zich toch nog voordoet, gemakkelijk verder strekkende consequenties zal hebben dan de omvang van de storing zou doen suggereren.

Pagina 29 van 42

Recall-procedures zijn bij alle daarvoor in aanmerking komende werkmaatschappijen aanwezig en worden periodiek intern beoefend. Toch voorkomt een goede planning alleen geen crisis, de Omo Power affaire is hiervan een voorbeeld. Het te snel op de (verdringers)markt willen brengen van een revolutionair wasmiddel, zonder gedegen tests, en niet slagvaardig genoeg en te laat reageren op acties van de concurrent stortte Omo in een kapitalen kostende crisis. Bij de overheid zien we dat planvorming, inclusief opleiding en training, voornamelijk ontwikkeld is bij de parate diensten. Bij vele andere actoren is het besef voor wat betreft crisisvoorbereiding veelal slechts latent aanwezig. Het beoefenen van crisissituaties op management- cq. bestuurlijk niveau laat zowel bij Unilever als bij de (gemeentelijke) overheid te wensen over. Conclusie De uitvoerende en operationele organen bij Unilever en de overheid zijn redelijk goed ingeschoten op hun taken tijdens een crisis. Naar mijn waarneming is dit op beleidsniveau (nog) niet het geval. Daarbij komt dat bij training en opleiding er geen interactie bestaat tussen overheid en bedrijfsleven. Men is slecht op de hoogte van elkaars kennis en kunde. Analyse respons en hulpverlening Omdat de media zeer sterk op de respons en hulpverlening zijn gefocust, bereidt een bedrijf als Unilever zich zeer goed op mediaconfrontaties voor. Het uitgangspunt hierbij is wel het contact met de media in niet crisissituaties. Naar mijn mening is dit een onderschatting. Bij de gemeente blijft het media-aspect nogal eens onderbelicht en hangt de presentatie af van individuele capaciteiten, met alle gevolgen van dien. Het is mijn indruk dat over het algemeen snel optredende crisissituaties, gezien de dan beschikbare feiten en noodzakelijke snelle besluitvorming, in eerste instantie redelijk goed operationeel worden aangepakt. Risicovolle bedrijven van multinationals zijn meestal goed geëquipeerd. Samenwerking overheid - bedrijfsleven gebeurt, met uitzondering van enkele specifieke situaties als chloortreinen, Europoort ed. op ad hoc basis. Mede onder invloed van de media en de vele 'deskundigen' doet het spreekwoord 'de beste stuurlui staan aan wal' nog steeds opgeld. Dit houdt in dat na de hectiek van het begin iedereen aan kritiek onderhevig is. Conclusie De hulpverlening komt in ons land goed en snel van start. De media spelen in de crisisbeleving van de samenleving een grote rol. Aan deze rol wordt met name door de lokale overheid te weinig gewicht toegekend. Er is weinig interactie tussen bedrijfsleven en overheid.

Pagina 30 van 42

Analyse herstel Bij Unilever zal het zich bij herstel meestal handelen om herstel van het vertrouwen van de consument in het product en bij de aandeelhouders in het concern. Ook het voorkomen van gelijksoortige crises behoort hierbij. Dit leidt meestal tot aanpassingen van het productieproces en / of het inbouwen van meer zgn. critical points. Bij de overheid handelt het zich om de financiële en juridische afwikkeling én om het onderzoek naar het hoe en waarom van de crisis. Unilever doet het onderzoek vooral intern, de overheid zowel intern, bv. directie brandweer BZK als extern, bv. het COT9 (Crisis Onderzoek Team). In sommige gevallen volgt er zelfs een parlementair onderzoek. Door beide organisaties wordt aan de herstelfase veel geld en energie besteed. Conclusie De aard van de herstelfase impliceert dat overheid en bedrijfsleven hierbij hun eigen weg gaan. Interactie vindt alleen plaats als vernietigde industrieën opgebouwd moeten worden. Quarantelli's uitspraak dat alle vier genoemde fasen elkaar beïnvloeden en niet lineair beschouwd moeten worden, geldt voor beide partijen.

5.3

Gevolgen van rampen voor het sociaal gedrag

Analyse crises binnen samenlevingen Een multinationale onderneming kan met rampen of crises over de gehele wereld te maken krijgen. De locale visie en de perceptie van calamiteiten kan in andere werelddelen duidelijk verschillen van de Nederlandse; als de elektriciteit regelmatig uitvalt, gaat men er anders mee om als dat elektriciteitsstoringen tot de uitzonderingen behoren. Ook het aantal actoren waarmee men bij een ramp te maken krijgt is voor Unilever land en / of streek afhankelijk. Een multinational zal het door de lokale verschillen bij de voorbereiding op crisisomstandigheden dan ook lastiger hebben dan de Nederlandse overheid. Quarantelli stelt dat rampen niet qua gedrag gedifferentieerd kunnen worden naar een natuurlijke of technische oorsprong. Dit geldt voor de overheid en maar gedeeltelijk voor het bedrijfsleven. Voor een industriële vestiging is het uiteraard een groot verschil of men zelf de aanstichter of oorzaak is, dan wel er door getroffen wordt. Een explosie op het bedrijfsterrein vergt een andere, snellere respons dan de melding dat men het bedrijf moet ontruimen door opkomend water. Door het mondiale karakter van Unilever kan een gijzelingsactie van werknemers buiten Nederland toch diep in de existentie van de onderneming ingrijpen of kan de sluiting van een vestiging in een economisch zwakke omgeving verregaande sociale gevolgen voor die samenleving hebben. Binnen het welvarende Nederland geldt dat economische gevolgen op macro- en mesoniveau goed kunnen worden opgevangen; zie de varkenspest in Brabant, de 9

Het Crisis Onderzoek Team (COT) Universiteit Leiden richt zijn onderzoeksactiviteiten op buitengewone omstandigheden, situaties die afwijken van het alledaagse en derhalve om niet-routinematige reactie vragen.

Pagina 31 van 42

wateroverlast in het Westland en de vuurwerkramp in Enschede. Op micro-niveau kunnen de lokale overheid en hun getroffen burgers aanzienlijke problemen ondervinden. Conclusie Er zijn aanzienlijke verschillen op het gebied van crises binnen het werkveld van de (gemeentelijke) overheid en een multinational. Werkmaatschappijen zijn niet goed voorbereid op hun mogelijke rol als slachtoffer, bv. de handelingen die men uit moet voeren als de waarschuwingssirenes gaan, zijn onvoldoende uitgewerkt. Analyse individueel gedrag Quarantelli stelt dat individuen bij rampen of crises over het algemeen rationeel handelen, er vooraf nauwelijks bij stil staan en er weinig post-traumatische stress op langere termijn ontstaat. Zowel bij Unilever als bij de (gemeentelijke) overheid tracht men, tegenwoordig 'geholpen' door de Arbo-wetgeving veiliger te werken, alert te zijn op situaties die een grootschalige calamiteit kunnen veroorzaken. Nazorgteams beperken de psychische korte termijn effecten. Personeelsleden handelen kordaat, niet altijd effectief, bij calamiteiten. Onder de operationele werknemers vallen dan ook regelmatig slachtoffers. Conclusie Zowel bij de overheid als het bedrijfsleven moeten werknemers bij voortduring gestimuleerd worden om oorzaken van mogelijke calamiteiten te melden. Het management zal hier eveneens oog en oor voor moeten hebben. Analyse gedrag van organisaties Onder invloed van de wetgeving passen bedrijven hun productieprocessen aan, vooral in geïndustrialiseerde samenlevingen. Multinationals kunnen bij de wet- en regelgeving hun economisch gewicht in de schaal leggen; 'shareholder value' is nog altijd een zeer belangrijke drijfveer. Door o.a. de recall-procedures en het in kaart brengen van zgn. 'critical points' wordt het concern 'pro-actief preperatief'. De opmerking van Quarantelli dat organisaties maar beperkt van rampen leren, beschouw ik als niet van toepassing op Unilever. De marktdruk vereist zelfs dat men ervan leert, vgl. Omo Power of recall-acties. Wel constateer ik dat Unilever, conform Quarantelli's observatie, inderdaad meer voor planvorming kiest dan voor de procesmatige kant bij de voorbereiding. Het gemeentelijke rampenplan daarentegen richt zich meer op (gelijksoortige) processen die zich bij de diverse ramptypen voordoen. De overheid leert wel van rampen met de restrictie dat, omdat je niet kunt spreken van de 'overheid', er naar mijn overtuiging geen integraal leerproces plaats vindt. Verschillende organisatieonderdelen geven hun eigen interpretatie. Daarnaast beïnvloedt politieke besluitvorming objectieve verbeterslagen.

Pagina 32 van 42

Conclusie Unilever (maar dat geldt ook voor bv. Akzo Nobel) moet meer doen aan de procesmatige kant van de crisis- en calamiteitenvoorbereiding. De overheid kan meer doen aan integraliteit van mogelijke verbeterpunten na een ramp. Analyse van het gedrag van de samenleving De constatering van Quarantelli dat de samenleving alleen voor risicovolle en rampgevoelige locaties preventieve aandacht heeft, heeft naar mijn indruk aan gewicht ingeboet. Risicoinventarisaties vinden tegenwoordig veelvuldig plaats, zowel door de overheid als binnen het bedrijfsleven zelf. De noodzaak om bij rampen in nieuwe structuren te denken wordt echter nog niet door alle betrokken partijen onderkent. De door mij bezochte industrieën zijn sterk gefocust op wat er zich binnen het bedrijfsterrein afspeelt. De voorbereiding op lokaal niveau kan dus beter; dit geldt ook voor de lokale overheid. Conclusie De preventieve voorbereiding op crises wordt door samenlevingen cq. industriële concerns redelijk goed opgepakt. Daarbij wordt aan nieuwe structuren die organisaties bij rampenbestrijding kunnen ondergaan onvoldoende aandacht besteed. Analyse rol van de massamedia Quarantelli waarschuwt voor de mediale aspecten bij een ramp. Het is mijn indruk dat deze aspecten worden onderschat dan wel verkeerd worden geïnterpreteerd. De massamedia krijgen een steeds belangrijkere functie tijdens het verloop van een crisis. Door de globalisering van de samenleving en tegelijkertijd de opkomst van lokale en commerciële televisiezenders moet er steeds meer zendtijd gevuld worden. Grootschalige incidenten worden door honderden journalisten belicht. Ten Berge (Ten Berge, 1989) stelt dat de eerste 24 uur beslissend zijn. 'De reacties en de activiteiten in deze periode bepalen het verdere verloop van de crisis. Als een negatieve indruk eenmaal ontstaat, is het heel moeilijk deze te herzien. Binnen 24 uur heeft de publieke opinie zich gevormd, heeft men zijn oordeel geveld en wordt een klungelige reactie genadeloos vertaald in 'schuldig' (…)'. Het recente optreden van het Russische staatshoofd Poetin rondom de gezonken onderzeeër Koersk is hiervan een duidelijke illustratie! Binnen Unilever is de persafdeling sterk ontwikkeld en huurt men makkelijk extra krachten in. Aan mediatraining, voorbereiding op gesprekken met de pers en de waarde van mediainformatie wordt veel energie besteed. Toch gaat het ook bij Unilever soms goed mis. De Omo Power affaire uit 1994 is hiervoor illustratief. Unilever onderschatte de reacties en slagvaardigheid van marktleider Proctor & Gamble. In de verdringersmarkt van wasmiddelen zal geen marktleider blijven toekijken hoe zijn marktaandeel wordt afgeroomd. Toen Omo Power in diskrediet werd gebracht kenmerkte Unilever zich door trage en zwakke reacties en had geen rampscenario klaarliggen om in te grijpen als dat nodig zou zijn. De trage reactiesnelheid, het duurde drie dagen, zou mede te wijten zijn aan het feit dat beslissingen op

Pagina 33 van 42

Europees niveau genomen moesten worden. Slechts met dure advertentiecampagnes kon het vertrouwen van de consument worden terug gewonnen. Binnen de gemeente gaat men slechts op onderdelen goed mee de massamedia om. Mediatraining is zowel bij de gemeente(lijke brandweer) als bij de regionale brandweer een nog relatief onbekend fenomeen terwijl bestuurders de waarde van media-informatie naar mijn mening veelal te hoog inschatten. Conclusie Alhoewel Unilever af en toe behoorlijke blunders maakt, heeft de (gemeentelijke) overheid een achterstand voor wat betreft de communicatievaardigheden met de massamedia. Vooral aan mediatrainingen moet meer aandacht worden besteed.

5.4

Worden de 'criteria voor crisisplanning' toegepast?

Analyse: focus meer op de voorbereiding (het proces) dan op het hebben van een plan. Het middel - rampenplan of crisismanagementplan - wordt veelal ten onrechte tot doel verheven. De plannen van Unilever en de gemeente of regio zijn primair monodisciplinair voor die organisatie opgesteld. Er is nauwelijks sprake van enige interactie tussen bedrijfsleven en overheid. Men denkt teveel in hokjes. Conclusie Meer openheid en integraliteit tussen (gemeentelijke) overheid en het bedrijfsleven. Analyse: een ramp verschilt kwalitatief en kwantitatief van een alledaags incident. De onderzochte organisaties zijn voldoende geprepareerd op alledaagse incidenten; deze worden op lokaal cq. werkmaatschappijniveau afgedaan. Unilever gaat bij een crisissituatie over op een andere structuur. De gemeentelijke inzichten verschillen van die van Quarantelli. De gemeenten beschouwen een grootschalig incident of crisis als een opschalingsvraagstuk, niet als een afzonderlijk fenomeen. Een ramp omvat in dit denkpatroon een aantal deelprocessen. Conclusie Gebaseerd op de oefeningen die ik heb meegemaakt, werkt de gemeentelijke opschalingsvisie. Het aantal actoren dat hierin een rol speelt is, gezien bepaalde praktijksituaties, erg beperkt. Analyse: algemene planning valt te prefereren boven specifieke planning. Quarantelli zet zich af tegen het maken van plannen als tot in detail uitgewerkte draaiboeken omdat situaties toch constant veranderen en teveel details de suggestie wekken dat alles dezelfde importantie heeft terwijl dat duidelijk niet zo is. De crisismanagementorganisatie bij

Pagina 34 van 42

Unilever concentreert zich wel op een aantal specifieke crisissituaties. De crisispreparatie qua organisatiestructuur binnen de gemeente cq. regionale brandweer is echter wel algemeen en beschrijft de processen, geen specifieke gebeurtenissen. Conclusie Unilever zou zich meer moeten verdiepen in de processen die bij crises een rol spelen en zich minder fixeren op draaiboeken. Analyse: vermijd het 'control and command' model. De crisismanagementstructuren van zowel de gemeente als Unilever zijn vrij hiërarchisch vormgegeven en zouden tot het 'control and command ' -model gerekend kunnen worden. Dit in tegenstelling tot bv. Akzo Nobel waar het crisismanagement decentraal gestructureerd is. De crisisstructuren zijn echter niet overdreven strak vormgegeven en binnen kaders hebben de aangewezen functionarissen een bepaalde speelruimte. Of dit voldoende is, is niet nader uitgezocht. Conclusie Of en in hoeverre in de Nederlandse samenleving het 'control and command' model moet worden verlaten, zou nader onderzocht moeten worden. Analyse: focus op algemene principes en niet op specifieke details. Quarantelli stelt dat het hanteren van algemene principes kosteneffectief is, politiek strategisch beter, overlappingen en conflicten voorkomt en qua repressie efficiënter is. Bij de overheid onderscheiden we in het algemeen 16 typen rampen en 28 processen, uitgewerkt in draaiboeken. Ieder rampscenario is een verzameling van processen. Alleen een procesbenadering kan recht doen aan de complexiteit en interactie die crises kenmerken. De gemeenten trachten bij hun planvorming zoveel mogelijk de algemene principes te hanteren zonder daarbij specifieke details uit het oog te verliezen. De (regionale) rampbestrijdingsplannen zijn hierbij het verst uitgewerkt. In het bedrijfsleven (Unilever, Akzo Nobel) richt men zich veel meer op specifieke details. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat het gaat om de details van dat crisistype. De uitvoering ervan zal per continent of land situatieafhankelijk zijn. Unilever kent wel wat algemene richtlijnen maar gaat bij haar opleidingen en trainingen duidelijk meer op de door hun specifiek geanalyseerde crisistypen in.

Conclusie Zowel overheid als bedrijfsleven letten toch veelvuldig op specifieke details waarbij de overheid meer voor de procesbenadering kiest dan bv. Unilever. Een kritische beschouwing van de bestaande rampen- of crisisplannen is daarom wenselijk.

Pagina 35 van 42

Analyse: crisisplanning moet aansluiten bij de realiteit. Bij de planningsactiviteiten behoren reële verwachtingen over de soort bedreigingen en de mogelijkheden van de betrokken instanties. Het onderkennen van de gedragspatronen van burgers of consumenten is hierbij onontbeerlijk. Openheid is daarbij van het grootste belang. Unilever tracht door issuemanagement en netwerken (inter)nationaal gevaren reëel in te schatten. Bij de overheid is de voorbereiding op het millenniumvraagstuk een goed voorbeeld. Door schade en schande wijs(er) geworden, reageren zowel overheid als bedrijfsleven tegenwoordig sneller dan in het verleden op signalen. Toch kan en moet er nog veel verbeterd worden; aan de gevolgen van een langdurige stroomstoring wordt bv. naar mijn mening te weinig aandacht besteed. Conclusie Ofschoon crisisplanning gebaseerd op reële scenario's zowel door bedrijfsleven als overheid beter gestalte krijgt, is hier meer inspanning nodig. Analyse: zorg voor horizontaal als verticaal geïntegreerde plannen. Horizontaal en verticaal geïntegreerde planvorming is, op papier, bij een centraal gestructureerde organisatie als Unilever sterker ontwikkeld dan bij een gedecentraliseerde overheid. Gezien het feit dat Unilever met grote geografische spreiding en vele culturen te maken heeft, zal de praktijk weerbarstiger zijn dan de theorie. De planvorming (en -uitvoering) van rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid sluit onvoldoende op elkaar aan. De aanvaring tussen burgemeester De Hondt van Nijmegen met de Commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken tijdens de hoogwatercrisis in 1995 is hiervoor illustratief. Bovendien worden de (semi)private partners in de samenleving onvoldoende bij de planvorming betrokken. Een goede preparatie vereist een geïntegreerde inspanning van de gehele gemeenschap. Conclusie Bij de overheid zal meer aan geïntegreerde planvorming gedaan moeten worden. Dit geldt zowel verticaal tussen de drie bestuurslagen, als horizontaal middels een goede multidisciplinaire aanpak en samenwerking. Analyse: anticipeer zowel op de problemen als op de oplossingen. Ik ben, noch bij de bedrijven noch bij de overheid goed uitgewerkte 'what if' - scenario's tegen gekomen. Conclusie Er moet door Unilever zowel als door de gemeente meer op mogelijke problemen en oplossingen worden geanticipeerd. Analyse: gebruik de beste wetenschappelijke kennis. Naar mijn mening wordt hieraan zowel door Unilever als de overheid (gemeente) te weinig aandacht besteed. Met name in de planningsfase zal van actuele wetenschappelijke inzichten

Pagina 36 van 42

gebruik moeten worden gemaakt. Nu gebeurt dat vooral in de responsfase als er ondersteuning van externe deskundigen kan worden ingeroepen. Conclusie Benut de wetenschappelijke studies en publicaties ten volle; ze verruimen het gezichtsveld en leiden tot betere inzichten en daardoor tot betere procedures en plannen. Analyse: rampenplanning is een ander proces dan rampenmanagement10. Bij Unilever en de (gemeentelijke) overheid wordt aan de uitvoering die bij deze begrippen hoort, op verschillende niveaus gestalte gegeven. Of daarbij ook het besef dat het om verschillende processen gaat aanwezig is, is voor mij maar zeer de vraag. Conclusie Het moet nader worden onderzocht of het besef dat rampenplanning niet hetzelfde is als rampenmanagement binnen de organisaties aanwezig is.

5.5

Gevolgen van de individuele risicoperceptie

Analyse Bij Unilever worden alle grotere incidenten of ongevallen door hoog gekwalificeerde personen volgens de Tripod-analyse (zie 4.5) onderzocht. De resultaten van het onderzoek, inclusief voorgestane aanpassingen toe te passen op productie- of veiligheidsprocessen, worden in de directie en managementbureaus behandeld. De uitwerking kan tot verregaande consequenties leiden voor de werkmaatschappij en / of concern. Daarnaast vormen bij Unilever en Akzo Nobel de zwaarwegende periodieke SHE - audits (Safety, Health and Environment) voor de werkmaatschappijen een dwangmiddel om risicovolle bedrijfsprocessen in grip te krijgen en te houden. Binnen de overheid wordt aan de Tripod-analyse duidelijk minder aandacht besteed. Incidentonderzoeken eindigen meestal met het aanwijzen van de laatste en laagste verantwoordelijke die dan vervolgens bestraft wordt. Het onderzoek rondom de Herculesramp is hiervan een schrijnend voorbeeld. Het COT (Crisis Onderzoek Team) probeert deze ziensen handelswijze af en toe te doorbreken. Conclusie Vooral de overheid moet meer aandacht besteden aan het systematisch doorlichten van bedrijfsprocessen op condities voor latente fouten. Unilever en Akzo Nobel hebben hierbij een grote voorsprong.

10

Van Dale verstaat onder 'planning': het opstellen van en werken volgens plannen, en onder 'management' besturen of inzicht hebben van een organisatie.

Pagina 37 van 42

6

Slot

Door het vergelijken van de aanpak van crisismanagement bij een multinational als Unilever en de (gemeentelijke) overheid met een aantal theorieën kom je tot óf een herbevestiging van deze theoretische uitgangspunten dan wel tot het besef dat er een discrepantie aanwezig is waarbij onderzochte aandachtsvelden nader moeten worden beschouwd of uitgediept. De centrale vraag luidde: hoe gaat een multinational als Unilever om met crisismanagement in relatie tot crisismanagement bij de gemeentelijke overheid? Bij beantwoording van deze vraag binnen deze scriptie zijn maar een beperkt aantal gezichtspunten aan bod geweest. Het aantal beschikbare theorieën vult boekenkasten. Bovendien heb ik slechts een beperkt aantal onderdelen van het Unileverconcern kunnen bezoeken. Hetzelfde geldt voor de gemeentelijke overheid. Alhoewel ik deze term in zijn algemeenheid heb gebruikt, is mijn referentiekader de gemeente Oss, cq. zijn het de gemeenten verenigd binnen de Regionale Brandweer Noordoost Noord-Brabant. Gezien de eigenzinnigheid van de lokale autonomie zullen er ongetwijfeld in Nederland grote individuele verschillen optreden. Wat zijn nu de belangrijkste constateringen? - Crises worden doorgaans beschouwd als bedreigingen van het normale bestaan. Het 'crash'management vormt dan de belangrijkste methode van aanpak. Het gezichtspunt dat crises functioneel en zelfs essentieel zijn om sociale systemen en organisaties vitaal en veerkrachtig te houden, wordt binnen de onderzochte organisaties (nog) niet algemeen erkent. Toch zal deze opvatting in onze, zich steeds verder ontwikkelende maatschappij, steeds belangrijker worden. - Het definiëren van een situatie als crisis is in de praktijk niet eenduidig te geven. Een crisis heeft voor elke organisatie en iedere betrokkene haar eigen betekenis. Zeker als er grotere concerns bij betrokken zijn, zullen de belangen sterk uiteen kunnen lopen. - Zowel het gemeentelijk rampenplan als het crisismanagementplan van Unilever zijn sterk intern georiënteerd. Multinationals zijn, om redenen van concurrentie en veiligheid zeer terughoudend met het breder bekend maken van hun crisisorganisatie. Toch zullen gemeenten en bedrijven, ook daar waar het niet wettelijk is voorgeschreven, de risico's, kritische processen en alle daarbij participerende actoren grondig moeten inventariseren. Dit moet leiden tot een integrale inzet van en multidisciplinaire aanpak door alle betrokkenen in plaats van een aantal monodisciplinaire acties. - Ten onrechte leeft nogal eens de gedachte dat het hebben van een plan identiek is aan planning. Planning is echter een dynamisch proces, is actief en anticiperend en omvat begrippen als training, opleiding, voorlichting e.d. Een plan is daarentegen een statisch product, veroudert snel en schept daarom veelal valse verwachtingen. - De crisisperceptie wordt beïnvloed door de beleidsmatige capaciteit bij het crisismanagement. Wanneer betrokkenen het gevoel hebben, door opleiding, training,

Pagina 38 van 42

-

-

-

selectie, beschikbare middelen en getroffen voorbereidingen, daadwerkelijk in staat te zijn om de crisis het hoofd te bieden dan zal hierdoor de weerbaarheid van de organisatie groot zijn. De overheid beschikt niet altijd meer over de benodigde expertise. Dit impliceert dat de oude 'command and control' structuur niet meer functioneert. Hiervoor zijn op termijn nieuwe coördinatiemechanismen nodig tussen crisismanagers van de overheid en de private sector. Crisismanagement wordt steeds meer een zaak van netwerk- en mediamanagement. De crisismanagers worden daarom steeds meer afhankelijk van de steun die zij wel of niet krijgen van bv. de media, politici en andere 'stakeholders'. Dit besef leeft bij Unilever meer dan bij de (gemeentelijke) overheid. Het functioneren van de overheid wordt hierbij ook steeds kritischer bekeken. Vooral bij de overheid moeten bedrijfsprocessen worden doorgelicht op condities voor latente fouten. Concerns als Unilever en Akzo Nobel hebben hierin een grote voorsprong.

Het lijkt mij onvermijdelijk dat in de toekomst aan bovenstaande constateringen, in het belang van een goed functionerend integraal managementsysteem waarin zoveel mogelijk betrokken actoren functioneel samenwerken, terdege aandacht wordt besteed.

Pagina 39 van 42

Literatuuropgave Berge, D. ter COT Duin M.J. van Groeneweg J. Ministerie BZK Pauchant T. en Mitroff I. Perrow, C Quarantelli E.L. Riezebos R en Waarts E. Unilever op internet

De eerste 24 uur, Baarn 1989 Crisis, Alphen aan de Rijn, 1998 Van rampen leren, Den Haag 1992 Controlling the controllable, Leiden 1998 Brandbeveiligheidsconcepten, Den Haag 1995 -1997 Transforming the Crisis-Prone Organisation, San Francisco 1992 Normal accidents, New York, 1984 Planning for and managing of disasters, reader Nibra 1999 Assessing disaster preparedness planning, reader Nibra 1999 Power Play, Groningen 1994 Unilever.nl en Unilever.com, 2000

Pagina 40 van 42

Bijlage 1

Lijst van gesproken en geconsulteerde personen: Van den Bergh Nederland, Unit Unox: John Brouwer Commandant bedrijfsbrandweer Ton. Lotterman Head SHE (Safety, Health and Environment) Van den Bergh Nederland Foods Dr. Liz Tudor Head QA (Quality Assurance) Hoofdkantoor Unilever te Rotterdam Dr. Joop F.L.M. Brukx Senior Occupational Safety Manager John van der Draaij Premises Services manager Ir. Wim Dressel Managing Director Chris Dutilh Coördinator Milieuzaken Tom Gordijn Hoofd Persdienst Frank van Ooyen Issue/Corporate Communications Manager Akzo Nobel Pharma, site Organon/Diosynth Drs. Arthur Zanders Hoofd veiligheid Campina, DMV International Jan Jacobs Manager Safety, Environment & Risk Control Control Risk Benelux Willem van der Meer

Senior Consultant

Pagina 41 van 42

Bijlage 2

Lijst van verzamelde regelingen, procedures en brochures Akzo Nobel Akzo Nobel Pharma

HSE: Corporate audit protocol Bedrijfsnoodplan van de Akzo Nobel bedrijven in Oss en Landerd Akzo Nobel Organon Health matters Campina Melkunie Een fascinerende wereld van zuivel Control Risk Benelux Crisismanagement afpersing en ontvoering Crisismanagement productafpersing en contaminatie DMV International Veghel Calamiteitenplan DMV International, bedrijf met internationale alure Gemeente Oss Gemeentelijk rampenplan Ministerie van Binnenlandse Effectwijzer: inzicht in de gevolgen van calamiteiten, mei 1997 Zaken Unilever: Dialoog binnen de samenleving (M.Tabaksblat) Environment Report 1998 Incident Management: protocol product failure incident Insurance and loss prevention issues Jaarverslag 1997 Kennismaking met Unilever SEAC......an introduction Unilever Nederland: Crisis Management Plan Informatiemateriaal Jaarbericht veiligheid, gezondheid en milieu 1998 Organisatie en kerngegevens 1998 Van den Bergh Nederland Procedureboek Procedure voorstel en uitvoering van een recall Diverse ongevalrapporten Onze Wereld februari 1998 De slag om de publieke opinie

Pagina 42 van 42