Krachtige burgers, krachtige stad Visie op de doorontwikkeling van de Wmo in de gemeente Eindhoven 1 april 2011
1
Leeswijzer In deze visie op de ontwikkelingen binnen de Wmo in Eindhoven leest u achtereenvolgens wat de aanleiding is om deze visie op te stellen, gaan we in op de context en positionering van de visie (‘inleiding’), lichten we de inhoudelijke denkkaders toe (hoofdstuk 1: ‘Krachtige stad en de Wmo’) en omschrijven we de veranderende rol van de overheid (hoofdstuk 2: ‘De rol van de gemeente’). Hoofdstuk 1 en 2 worden beiden afgesloten met een beknopte samenvatting. Het volgende deel van de visie is een vertaling van de visie in mogelijke operationalisering; we introduceren de verantwoordelijkheidsladder, het ‘keukentafelgesprek’ en het vergroten van draagkracht van burgers als mogelijke uitwerking van de visie (hoofdstuk 3 tot en met 5). Vervolgens leest u in hoofdstuk 6 over de voorgestelde verschuiving in de richting van informele zorg en collectieve arrangementen (versus formele zorg en individuele voorzieningen). Hoofdstuk 7 gaat in op individuele arrangementen en hoofdstuk 8 licht het belang van het leveren van meer maatwerk toe. Dit deel van de visie wordt afgesloten met een samenvatting van deze doorkijk naar uitwerking van de visie. Het derde en laatste deel van ‘Krachtige burgers, krachtige stad’ bestaat uit twee hoofdstukken: in hoofdstuk 9 wordt kort het ontwikkelprogramma dat volgt uit deze visie omschreven en het laatste hoofdstuk schetst het financieel perspectief. Ook deze hoofdstukken worden afgesloten met een korte samenvatting.
2
Deel 1
Kaders
Aanleiding In 2007 trad de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (de Wmo) in werking. De Wmo is een brede wet die als oogmerk heeft actieve deelname van alle burgers in een stad mogelijk te maken en te stimuleren. De afgelopen jaren heeft de focus in het land - en ook in Eindhoven - met name gelegen bij de zorgkanten van de Wmo; hoe kan de gemeente hulp bij het huishouden en andere individuele voorzieningen voor inwoners met een hulpvraag goed en efficiënt regelen? De komende periode moet de focus verschuiven naar de dieperliggende doelstelling; hoe kan de Wmo zo worden ingezet dat zoveel mogelijk inwoners actief en op eigen kracht meedoen aan de Eindhovense samenleving? De ambitie die Eindhoven heeft bij deze doorontwikkeling is stevig. Die ambitie is enerzijds inhoudelijk gedreven (actieve participatie nog meer mogelijk maken vanuit de gedachte dat ieder mens wel vaart bij deelname aan de samenleving) en anderzijds ook ingegeven vanuit bezuinigingsoverwegingen (‘inactieve’ burgers die zorgafhankelijk worden van de lokale overheid kosten veel gemeenschapsgeld). In deze visie wordt geschetst hoe de gemeente Eindhoven de komende periode de kanteling in de Wmo (‘van zorgwet naar participatiewet’) kan organiseren én hoe dit bij kan dragen aan besparingen op de gemeentelijke uitgaven, ook op korte termijn, te weten in de Voorjaarsnota van 2012.
Inleiding ‘Krachtige burgers, krachtige stad’ richt zich vooral op de vraag wat we in Eindhoven in de Wmo willen veranderen. Dat is met het oog op de toekomst ook de meest logische vraag om te beantwoorden. Deze focus mag echter niet leiden tot de conclusie dat we willen stoppen met de succesvolle Wmo-praktijk die in de voorgaande jaren tot stand is gekomen. Het College zal verder bouwen op de ontwikkelde praktijk. Dat kan ook omdat de lijn van het Coalitie-akkoord vooral betrekking heeft op de doorontwikkeling van de Wmo (richting ‘meedoen’) en niet op de basis (het vangnet), zoals we die tot nu toe hebben ontwikkeld. De gemeente Eindhoven is – in lijn met het landelijke overheidsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl en het rekenkameronderzoek Twee Werelden– bezig om het welzijnsbeleid tegen het licht te houden. Daarbij wordt gekozen voor de brede insteek van nieuw Sociaal Beleid. De uitgangspunten van deze ontwikkelingen komen overeen met de inhoud van deze visie, waarbij het in hoofdlijnen gaat om het stimuleren van eigen kracht van burgers en een andere, meer bescheiden, rol voor de overheid. 3
Een integrale uitwerking van de voorliggende visie over de hele breedte en diepte van de Wmo vindt plaats in het meerjarenbeleidsplan Wmo. Hier wordt ook een uitwerking voor elk van de 10 prestatievelden gemaakt. (Voor de volledigheid wordt hierbij aangetekend dat op het moment, in het kader van een bestuurlijke discussie tussen rijk en gemeenten, wordt bezien welke wet het meest toereikend is om integraal jeugdbeleid onder te brengen: jeugdgezondheidszorg, jeugdzorg, onderwijs, geestelijke gezondheid, licht verstandelijke beperkingen en jeugdwelzijn. Naar verwachting wordt het gebracht onder een nieuwe wet "Zorg voor Jeugd.) Deze Wmo-visie vormt tevens het denkkader voor het oppakken van de twee grote decentralisaties die we de komende jaren op Wmo-terrein tegemoet zien: de wet op de Jeugdzorg en de functie Begeleiding uit de AWBZ. De vereiste breedte van het meerjarenplan en de gevraagde interactie en zorgvuldigheid leiden er echter toe dat het niet mogelijk is om het opstellen van dit plan zover naar voren te trekken dat de uitkomsten kunnen dienen als basis voor de voorjaarsnota 2012. Vanuit het bezuinigingsperspectief 2012 (en verder) is het echter noodzakelijk om wél in het voorjaar van 2011 lijnen uit te zetten en te beginnen met het doorvoeren van wijzigingen in beleid en praktijk. Na vaststelling, wordt deze visie uitgewerkt door middel van een ontwikkelprogramma met 7 programmalijnen (hs. 8). Zoals gesteld; de visie is tevens de basis voor de bezuinigingen. Ook hiervan wordt aangegeven langs welke lijnen deze worden gerealiseerd. Uitgangspunten zijn de algemene principes meer met minder; nieuw voor oud en bundeling gefragmenteerd aanbod. Uiteraard is het uitwerken van deze visie geen puur gemeentelijke aangelegenheid. Niet voor niet stelt het College-akkoord dat de gemeente wil bouwen op de kracht, kennis en kunde van burgers en maatschappelijke partners. 2011 zal in het teken staan van een gezamenlijke zoektocht naar de invulling en realisatie van de visie die deze gemeente wil realiseren.
1
De krachtige stad en de Wmo
Krachtige burgers in een krachtige omgeving zijn tot veel in staat. Zij geven vorm aan hun eigen levens en zij geven vorm aan hun eigen gemeenschappen/netwerken en aan hun eigen stad. Dat doen zij vanuit intrinsieke motivatie, met hun hele ziel en zaligheid en met bijzondere resultaten. En daardoor doen zij het beter dan de overheid dat ooit zou kunnen. Een leven dat door de overheid wordt vormgegeven zal nooit sprankelen, gemeenschappen die door de overheid in de lucht (moeten) worden gehouden zijn nooit meer dan ‘functioneel’ en een stad die zich teveel door de overheid laat vormgeven zal niet ‘bruisen’. Eindhoven is anno 2011 gelukkig een krachtige stad, met krachtige netwerken en krachtige burgers. In het coalitie-akkoord worden Eindhovenaren gekenschetst als actieve en sociale 4
mensen. Het eerste uit zich in waarden als ‘handen uit de mouwen’, ‘doen wat er gedaan moet worden’ en ‘creatieve oplossingen’. Het tweede uit zich in waarden als ‘gastvrijheid’, ‘gezelligheid’ en ‘zorgen voor elkaar. Tegelijkertijd kent Eindhoven natuurlijk ook kwetsbare burgers en burgers waarbij maatschappelijk meedoen niet vanzelf gaat. Deze burgers wonen overal in de stad, maar zijn oververtegenwoordigd in onze aandachtsbuurten. Het coalitie-akkoord maakt duidelijk dat de gemeente deze krachtige samenleving uitgangspunt wil laten zijn van uitvoering en beleid. Er wordt ingezet op een overheid die inzet op de kracht van mensen en organisaties en hen stimuleert om eigen verantwoordelijkheid te nemen. Deze overheid neemt evenwel waar nodig haar maatschappelijke verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld waar mensen buiten de boot (dreigen te) vallen. De geschetste ‘waarden’ van Eindhoven anno 2011 vormen ook de basis voor de Wmo. Het doel van de Wmo is (maatschappelijk) meedoen. De doelgroep van de Wmo wordt primair gevormd door burgers, voor wie dit meedoen niet vanzelf gaat. De secundaire doelgroep zijn al die burgers die een rol kunnen spelen bij het meer meedoen van de primaire doelgroep. Voor wie is meedoen niet vanzelfsprekend? Een analyse van het meedoen van mensen met beperkingen – van lichamelijke, geestelijke, verstandelijke en psychosociale aard - en gezinnen met opvoedingsproblemen, laat zien dat het een misvatting is om te denken dat niet (van)zelf kunnen meedoen een direct gevolg is van het hebben van een in de persoon gelegen probleem, zoals een beperking of een aandoening. Landelijke cijfers over mensen met beperkingen laten bijvoorbeeld zien dat de overgrote meerderheid van hen in staat is om – ook wanneer ze behoorlijk beperkt zijn – hun leven naar hun eigen zin in te richten.1 Daarbij gaan ze uit van hun eigen kracht en maken ze gebruik van allerlei vormen van ondersteuning die zij doorgaans ofwel zelf financieren ofwel via hun sociale netwerk verleend (of gefinancierd) krijgen. Het grote aantal mensen dat het zonder de overheid redt maakt duidelijk dat de vraag of iemand zorg, hulp of ondersteuning van overheidswege nodig heeft slechts voor een deel afhangt van de aard en ernst van de beperking. Minstens zo belangrijk is de vraag over welke hulpbronnen de persoon in kwestie kan beschikken. Deze hulpbronnen verschillen van persoon tot persoon en vormen tezamen de ‘draagkracht’ van een persoon. Deze draagkracht staat tegenover de draaglast: het totaal van kleinere en grotere beperkingen en aandoeningen die – in interferentie met de (woon-, leef- en sociaal-economische) omstandigheden waarin mensen zich bevinden - het ‘meedoen’ van mensen (kunnen) belemmeren.
1
(SCP: 2007)
5
Een zelfde analyse kan worden gemaakt op het terrein van jeugd2: het zijn niet de kenmerken, aandoening, gedrag of beperking van een jongere die er automatisch toe leiden dat zorg, hulp of ondersteuning van overheidswege nodig is. Tegenover elk gezin dat deze hulp krijgt staan voorbeelden van andere gezinnen waar men zelf een zelfde type uitdagingen het hoofd biedt. Doorslaggevend is meestal de vraag of het gezin in kwestie uit zichzelf of de omgeving de gevraagde competenties en hulpbronnen weet te realiseren en daarmee de draagkracht kan opbrengen die nodig is om de ‘last’ in kwestie te dragen. Krachtige burgers beschikken – met andere woorden - over de draagkracht om zelf of met behulp van hun omgeving voor meedoen te zorgen. Deze draagkracht bestaat uit verschillende typen ‘hulpbronnen’, zoals persoonlijke eigenschappen en levenshouding, zelfzorgvermogen, opvoedvermogen, mantelzorg, sociale netwerken, kennis, inkomen en mobiliteit. De primaire doelgroep van de Wmo zijn burgers die – tijdelijk of structureel – niet over voldoende hulpbronnen kunnen beschikken om hun leven naar eigen inzicht te leven. Overigens realiseren we ons dat er een groep mensen is, waarvoor het uitgangspunt ‘krachtige burgers’ moeilijk toepasbaar is. Zij zijn zo kwetsbaar is, dat zij altijd aangewezen zullen zijn op hulp en ondersteuning van buitenaf. Vaak moet deze hen actief worden gebracht door hen ‘achter de voordeur’ op te zoeken. Wie kunnen een rol spelen om het meedoen van anderen te verbeteren? De secundaire doelgroep van de Wmo is onbegrensd. Álle Eindhovenaren, alle sociale verbanden, alle instellingen en alle bedrijven kunnen in principe een rol spelen bij het mee laten doen van mensen. Dat is niet alleen vrome theorie: het is al praktijk. De karakterisering van Eindhoven en de Eindhovenaren als actief en sociaal, is niet alleen een praatje voor de bühne; het wordt gestaafd door analyses van de internationale positie van Eindhoven, van de vele verenigingen en zelforganisaties in de stad, van de ontwikkelkracht van het maatschappelijk middenveld, van de maatschappelijke betrokkenheid van vele bedrijven en in recente studies naar informele zorg en steunstructuren in de stad.3 De primaire en de secundaire doelgroep sluiten elkaar niet uit. In tegendeel: juist mensen voor wie meedoen niet vanzelf gaat spelen een grote rol in de zorg, hulp en ondersteuning van anderen. De Krachtige Stad Eindhoven zien we bijvoorbeeld in dat: - Één op de vijf Eindhovenaren is actief als vrijwilliger - Sportclubs in Eindhoven hun sociale gezicht laten zien middels speciale projecten voor allerlei (Wmo-)doelgroepen - Eindhoven ruim 45 zelfhulporganisaties kent én een initiatief om al deze groepen te ondersteunen - Tientallen medewerkers van de Rabobank op initiatief van hun werkgever actief zijn in het Klapperproject van de VHD. - Eindhoven volop maatschappelijke steunsystemen in het kader van de GGZ kent, waardoor met behulp van mantelzorgers en vrijwilligers ruim 600 mensen met serieuze psychische 2 Hermanns, J. (2010). Goed geregelde jeugdzorg? In H. Pijnenburg (Ed.), Zorgen dat het werkt. Werkzame naar ieders zelfstandig factoren problemen in de zorg voor jeugd (pp. tevredenheid 61-79). Amsterdam: SWP kunnen wonen en kunnen participeren in de 3 Linders;samenleving Steyaert & Kwekkeboom - In Eindhoven jaarlijks meer dan 60 activiteiten organiseren voor groepen kinderen/jongeren.6 Dit varieert van vakantieweken voor jeugdigen uit krachtwijken, tot scoutinggroepen die wekelijks activiteiten organiseren. Deze activiteiten kunnen dankzij honderden vrijwilligers uitgevoerd worden. - Werkplaats De Eigen weg in Eindhoven is een particulier initiatief dat ruimte biedt o.a. aan
Doorontwikkeling Wmo In de afgelopen periode is de Eindhovense Wmo op vele fronten ontwikkeld. Daarbij hebben we als gemeente relatief veel aandacht besteed aan het vormgeven van onze verantwoordelijkheid voor mensen met beperkingen die door het ijs zakken. Dat heeft geleid tot een hooggewaardeerde voorzieningen- en uitvoeringspraktijk en een voorbeeldfunctie van Eindhoven op dit terrein. Voor de komende periode willen we de focus gaan verleggen – overigens zonder afbreuk te doen aan datgene wat is gerealiseerd. Een metafoor kan de verschuiving uitdrukken: we hebben een goed vangnet opgehangen. Dat was nodig om te voorkomen dat er ongelukken zouden gebeuren. Nu het vangnet hangt, gaan we echter inzetten op de werkelijke doelstelling van de Wmo: zorgen dat er zo weinig mogelijk mensen ‘vallen’ en in het vangnet terecht komen. Noch voor burgers, noch voor de overheid is het immers goed als het vangnet te vaak nodig is. In de komende periode willen we meer inzetten op het ‘creëren’ van en ruimte geven aan krachtige burgers. Daarbij realiseren we ons dat deze inzet iets paradoxaals heeft. Immers, krachtige burgers kunnen juist zonder onze inzet. En waar onze inzet structureel 7
nodig is, is wellicht te weinig sprake van krachtige burgers en verbanden. Dat mag echter geen excuus zijn om als overheid dan maar niets te doen. Met deze spanning zullen we de komende jaren moeten (leren) omgaan. De gemeente heeft in de afgelopen jaren ook niet over de volle breedte van de Wmo structureel beleid met betrekking tot de aanwezigheid en ontwikkeling van hulpbronnen gevoerd (op het terrein van opvoedingsondersteuning is dat bijvoorbeeld wél gebeurd). Het gevolg daarvan is dat er minder burgers zullen zijn die over de hulpbronnen kunnen beschikken die nodig zijn voor zelfregie dan mogelijk is. In de komende periode willen we juist daar op inzetten, zowel bij individuele burgers voor wie meedoen problematisch is, als bij de burgers, sociale verbanden, instellingen en organisaties die hulpbronnen kunnen vormen of versterken. Daar waar de inzet van hulpbronnen onvoldoende compensatie van belemmeringen bij meedoen oplevert, zal de gemeente voorzieningen financieren om mensen te ondersteunen bij het realiseren van hun participatieambitie.4 Hierbij wordt de inzet van de gemeente begrensd door enerzijds de verantwoordelijkheidsladder (hs. 3) en anderzijds de resultaten waarvoor de gemeente zich op individueel niveau verantwoordelijk acht en die worden vastgelegd in de verordening. Voor de groep mensen die echt structureel kwetsbaar zijn en die geen krachtige burgers zijn of kunnen worden hangt het vangnet momenteel juist nog niet goed genoeg, mede doordat juist voor deze groep verschillende systemen met verschillende verantwoordelijken langs elkaar schuiven. Teveel mensen uit deze groep komen terecht in mensonwaardige situaties. De ambitie om zo weinig mogelijk mensen in het vangnet terecht te laten komen, doet geen afbreuk aan de (bovenliggende) ambitie dat Eindhoven voor wie dat echt nodig heeft altijd een goed vangnet wil bieden. Aandachtspunt hierbij is dat deze groep vaak met veel instanties te maken heeft. Sommigen zien door de bomen het bos niet meer, andere spelen instanties tegen elkaar uit. Het is belangrijk om dat goed te stroomlijnen – in het belang van de kwetsbare burger maar ook vanuit een doeltreffende inzet van middelen.
Nieuwe uitdagingen De accentverlegging in de Wmo kan ons ook helpen om het hoofd te bieden aan enkele grote ontwikkelingen die we in de komende jaren op het terrein van de Wmo zullen tegenkomen. Zo zal de gemeente tussen nu en 2015 verantwoordelijk worden voor de nu nog provinciaal en landelijk geregelde jeugdzorg, alsmede voor de functie Begeleiding – individueel en dagbesteding – die nu nog onderdeel uitmaakt van de AWBZ. Beide decentralisaties zijn maatschappelijk gezien wenselijk. De gemeente is beter dan een Zorgkantoor of Bureau Jeugdzorg in staat om een beleids- en uitvoeringspraktijk vorm te geven waarin van geval tot geval de juiste balans wordt gevonden tussen (het creëren 4
En daar waar burgers hun participatie-potentie onvoldoende benutten, zal de gemeente hen aanspreken.
8
van) krachtige burgers en het bieden van ondersteuning waar nodig. Beide decentralisaties gaan evenwel ook gepaard met bezuinigingen en deze komen bovenop de bezuinigingen die de Rijksoverheid doorvoert op het terrein van de bestaande Wmo (2011) en het Gemeentefonds. Niet alleen de maatschappelijke kansen groeien dus, maar ook de financiële risico’s. Door zowel het bestaande Wmo-veld als de nieuwe ontwikkelingen rond jeugdzorg en begeleiding tegemoet te treden vanuit de filosofie van krachtige burgers, krachtige gemeenschappen en een krachtige stad – met een vangnet op de achtergrond - kunnen we beheersing van de kosten van de Wmo combineren met het werken aan een betere stad. De ‘missie’ voor de Wmo in Eindhoven in de komende jaren is nóg meer en nóg krachtiger burgers in nóg krachtiger gemeenschappen/netwerken in een nóg krachtiger stad. Dat doen we in de overtuiging dat dit zal leiden tot een hogere kwaliteit van leven voor mensen voor wie meedoen niet vanzelfsprekend is, tot vitalere gemeenschappen, tot een betere stad én tot een in maatschappelijk en financieel opzicht duurzame Wmo. Samenvatting Deel 1 De komende jaren gaat de gemeente Eindhoven actief sturen op het stimuleren van de eigen kracht van individuele burgers. Het vertrekpunt daarbij is dat iedere inwoner van Eindhoven baat heeft bij het zelfstandig voeren van regie over zijn of haar eigen leven en dat de meeste inwoners daar ook toe in staat zijn. Voor die inwoners van de stad die te maken hebben met een (tijdelijke) disbalans in draagkracht en draaglast is de gemeente een actieve en betrouwbare partner die meedenkt over het vergroten van de draagkracht. Hierbij spreken we ook andere Eindhovenaren aan die een rol kunnen spelen in het bijdragen aan onderlinge zorgzaamheid in de stad. Tegelijkertijd gaan we het vangnet voor de meest kwetsbare inwoners verbeteren.
9
Deel 2
De rol van de gemeente
Deze analyse en missie nopen tot herziening van de rol van de overheid. Een krachtige burger, gemeenschap of stad hebben de overheid niet nodig om over hun schouder mee te kijken of hen de weg te wijzen. Wel hebben zij baat bij een overheid die hen in hun kracht zet door randvoorwaarden te scheppen en ruimte te bieden. Een overheid dus, die meer dan nu systeemverantwoordelijkheid neemt (er voor zorgen dat de stad mensen die dat willen, ook de ruimte en mogelijkheden biedt om mee te doen) en die minder dan nu regie en verantwoordelijkheden van individuele burgers of hun verbanden overneemt. Of zoals het coalitie-akkoord het formuleert: “Als bijvoorbeeld een buurt zelf het welzijnswerk wil organiseren, dan kijken wij hoe we dat kunnen faciliteren. Wij definiëren dan samen met de inwoners het gewenste effect en stellen een bedrag hiervoor beschikbaar”. Waar begint systeemverantwoordelijkheid? De grens tussen de eigen verantwoordelijkheid van burgers en organisaties enerzijds en de systeemverantwoordelijkheid van de overheid anderzijds kan worden bepaald door de vraag of de burger/organisatie in principe in staat is om iets te bewerkstelligen. Is het antwoord nee, dan is de overheid aan zet. Bijvoorbeeld: burgers zijn zelf verantwoordelijk om werk of woning te zoeken, maar de overheid heeft een rol bij het realiseren van voldoende werkgelegenheid en woningen. Ouders zijn zelf verantwoordelijk voor het opvoeden en opgroeien van hun kinderen, maar de overheid speelt een rol bij het aanbieden van onderwijs. Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor het deelnemen aan sport-activiteiten, maar de overheid speelt een rol bij de toegankelijkheid van sportaccommodaties en –verenigingen. Het doel van de Wmo is ‘meedoen’. De gemeente Eindhoven neemt deze doelstelling van harte over en vindt – met de rijksoverheid – dat de Wmo geen zorgwet moet zijn. Toch nemen we in deze visie geen definitie op van meedoen. Wat ‘goed’ maatschappelijk meedoen is verschilt van persoon tot persoon en van situatie tot situatie. Wat voor de een prettig meedoen is, is voor de ander een onbereikbare droom en voor weer een ander een nachtmerrie. De gemeente Eindhoven richt zich in de Wmo dan ook niet op het realiseren van meedoen. Maar op het realiseren van de mogelijkheden tot meedoen. Op wat dat betekent wordt verder in deze visie ingegaan. Hier benadrukken we in ieder geval vast dat we persoonlijke redzaamheid zien als een randvoorwaarde voor sociale redzaamheid. En dus als onderdeel van het domein waarvoor we als gemeente – met inachtneming van de verantwoordelijkheidsladder – een verantwoordelijkheid voelen. Welke mogelijkheden iemand gebruikt en hoe mensen kiezen te participeren laat de gemeente zoveel mogelijk aan haar burgers over. Waarbij de gemeente wel zal stimuleren
10
dat burgers kiezen voor ‘stijging’/het optimaal benutten van het participatiemogelijkheden.5 De gemeente Eindhoven voelt in de Wmo een grote verantwoordelijkheid voor die situaties waarin burgers, hun omgeving en ‘de stad’ er niet in slagen om hun leven zó vorm te geven dat de eigen ambities met betrekking tot persoonlijk redzaamheid en participatie worden gerealiseerd. In die situaties vinden mensen in de gemeente een betrouwbare en hoogwaardige ‘achtervang’, die hen helpt om zo snel en zoveel mogelijk weer in de eigen kracht te komen, maar die waar dat nodig is ook structureel aanwezig blijft. De gemeente voelt tenslotte een verantwoordelijkheid in het transitieproces van de huidige maatschappij naar de gekantelde maatschappij. De overheid heeft in een proces van decennia met goede redenen veel verantwoordelijkheden genomen. Dat heeft geleid tot de verzorgingsstaat, die voor burgers een hoge mate van bestaanszekerheid en kwaliteit van leven garandeert. Een negatief bij-effect is evenwel dat hierdoor burgers en hun verbanden deels zijn ‘ontkracht’. Het is te gemakkelijk om bij decreet af te kondigen dat de verzorgingsstaat voorbij is, en dat ‘ontkrachte’ burgers en verbanden het maar uit moeten zoeken. De gemeente wil de transitie faciliteren, waarbij zij in het begin wellicht als trekker optreedt, maar erop hoopt en vertrouwt dat ‘herkrachtigde’ burgers en verbanden haar al snel zullen inhalen en op sleeptouw nemen. Welke resultaten streven we na met de Wmo? Onderstaand staan de resultaten die we nastreven met de Wmo geformuleerd op ambitieniveau. In het meerjarenbeleidskader Wmo (eind 2011) zullen deze resultaten worden geoperationaliseerd en zal worden aangegeven hoe we de realisatie van onze ambities zullen monitoren. Iedere burger spant zich in om zijn leven naar eigen inzicht en op eigen kracht vorm te geven Iedere burger draagt bij aan het tot stand komen en in stand houden van een krachtige sociale omgeving Iedere burger kan rekenen op ondersteuning bij het leveren van informele zorg Iedere burger kan beschikken over hulpbronnen die nodig zijn om het leven (van henzelf en van hun kinderen) naar eigen inzicht en op eigen kracht vorm te geven Iedere burger heeft voor hem of haar bereikbare mogelijkheden voor maatschappelijke participatie Burgers die niet kunnen beschikken over voldoende hulpbronnen, kunnen rekenen op ondersteuning bij o het voeren van een huishouden o het opvoeden van kinderen 5
Voor mensen met een uitkering is deze keuzevrijheid wat minder groot. De gemeente vraagt van hen dat zij zoveel mogelijk participeren op de arbeidsmarkt. Dat doet zij niet vanuit de Wmo-doelstelling maatschappelijke participatie, maar vanuit de sociale zaken doelstelling van economische redzaamheid. Uiteraard heeft de gemeente voorts de taak om ‘participatie buiten de grenzen van de wet of het betamelijke’ tegen te gaan.
11
o het zich verplaatsen in en om het huis en binnen de stad o het aangaan en onderhouden van sociale contacten o het krijgen van de juiste hulpverlening o het opnieuw leren participeren of te blijven participeren in de maatschappij Huishoudens waar ondersteuning nodig is, krijgen die op basis van 1 plan, met 1 coördinerend hulpverlener Samenvatting De gemeente Eindhoven realiseert zich dat krachtige burgers in een krachtige stad niet zitten te wachten op een overheid die het van je overneemt. Een meer bescheiden opstelling en nadrukkelijker uitgaan van volwassen verantwoording bij inwoners zelf, is onderdeel van de veranderende rol van de gemeente. Tegelijkertijd beseft de gemeente dat de overgang van ‘zorg naar participatie’ - de essentie van de kanteling van de Wmo niet zomaar tot stand komt; de gemeente Eindhoven pakt een stevige rol in het faciliteren van en ondersteunen bij deze overgang.
3
Verantwoordelijkheidsladder
De gemeente Eindhoven gaat werken vanuit de zogenaamde verantwoordelijkheidsladder. De ambitie daarbij is dat het wenselijk en mogelijk is om een beweging op gang te brengen van individuele voorzieningen naar eigen kracht, sociaal netwerk en algemene voorzieningen. Dat doen we in de stellige overtuiging dat de hoge percentages van mensen met opvoedproblemen of beperkingen die het nu al zonder professionele hulp redden (zie voetnoot 1) in een systeem dat een professioneel, aanbodgericht karakter heeft en hospitaliserende kenmerken kent nog hoger kunnen liggen in een systeem dat voluit inzet op activering en dat informele zorg leidend maakt voor formele zorg.
In bovenstaand schema neemt preventie een bijzondere plek in. Dat komt omdat enerzijds de hele Wmo en dus álle treden kunnen worden beschouwd als een vorm van preventie. Anderzijds is er natuurlijk de klassieke, ‘smalle’ opvatting van preventie: voorlichting en bewustwording met als oogmerk om (verergering van) gezondheids- en participatieproblemen te voorkomen 12
Eigen kracht: Sociaal netwerk:
Algemene voorzieningen:
Lichte ind. voorzieningen:
Zware ind. voorzieningen:
3.1
het vermogen van mensen om zonder hulp van anderen belemmeringen te overkomen het geheel aan mensen die vanwege een persoonlijke, affectieve en/of sociale band met iemand bereid zijn iets voor iemand te doen een voorziening die wordt geleverd op basis van directe beschikbaarheid, geen of een beperkte indicatiestelling en die een snelle, regelarme en adequate oplossing biedt voor de hulpvraag van de cliënt; algemene voorzieningen kunnen individueel worden aangeboden (bijv. maatschappelijk werk, sociaal raadslieden), maar ook groepsgewijs (bijv. buurthuizen) extensieve extramurale voorzieningen, waarbij de toegang van persoon tot persoon wordt bepaald. Het kan gaan om individueel uitgevoerde voorzieningen, zoals Hulp bij het Huishouden, vervoersvoorzieningen, rolstoelen, woningaanpassingen, gezinscoaches, verslavingszorg. Maar ook om groepsgewijs geboden voorzieningen zoals collectief vervoer, inloop GGZ of nachtopvang. intensieve extramurale en intramurale zorg. Deze hoort nu nog niet tot het gemeentelijk domein, maar dat verandert met de decentralisaties van Jeugdzorg en AWBZ-Begeleiding
Wat betekent de verantwoordelijkheidsladder in de praktijk?
De verantwoordelijkheidsladder betekent dat oplossingen voor participatiebelemmeringen vaker (deels) zullen worden gevonden in de eigen kracht van mensen, in hun sociale netwerk of via informele ondersteuning of middels algemene voorzieningen. Dat zal overigens niet leiden tot het verdwijnen van individuele voorzieningen. Een recente publicatie van de VNG suggereert dat voor de groep mensen met beperkingen in een gekantelde situatie ongeveer driekwart van de bestaande individuele voorzieningen worden gecontinueerd.6 Voor het overige kwart worden – onder regie van de burger – alternatieven georganiseerd. Dan valt bij eigen kracht bijvoorbeeld te denken aan het jeugdterrein, waar het ‘empoweren’ van ouders in succesvolle gevallen tot het vrijwel overbodig maken van professionele inzet kan leiden. Bij mensen met beperkingen valt te denken aan een ergotherapeutisch advies over hoe mensen door hun huis anders in te richten of gebruik te maken van nieuwe technologie nog zelf kunnen blijven koken en afwassen of hoe ze door slim om te gaan met verbouwingsplannen hun huis levensloopbestendig kunnen maken. Ook kan bijvoorbeeld meer aandacht worden gegeven aan wat mensen – ook op hoge leeftijd – 6
De Kanteling Financieel, VNG, 2011
13
nog kunnen leren, bijvoorbeeld winkelen via internet of zelf de was doen en een potje koken. Een verdere vorm van eigen kracht – maar dan in gezamenlijkheid – zijn de zelfhulpinitiatieven. Daar kent Eindhoven er al zeer veel van. Uit deze zelfhulpinitiatieven vinden vele honderden mensen de kracht om zelf oplossingen voor problemen te realiseren. Deze vorm van eigen kracht kan worden uitgebreid, verbreed, verdiept en versterkt. Bij sociale netwerken en informele zorg kunnen oplossingen worden gerealiseerd als we erin slagen zowel de vraag- als de aanbodverlegenheid op dit terrein te overkomen.7 Bijvoorbeeld de methodiek van de eigen kracht centrales, maar ook maatjesprojecten, laten zien dat als vraag en aanbod op individueel worden onderzocht en gerelateerd er nog veel potentie op dit gebied is. Op het terrein van jeugd wordt met succes geëxperimenteerd met vormen van ‘vader/moedergroepen’ van ouders, die elkaar helpen bij opvoedingsvragen. Vanuit dit perspectief kunnen ook – als daartoe in het individuele geval aanleiding is – relatietherapie of mediation tussen gebrouilleerde familieleden of vrienden tot het arsenaal van Wmo-interventies behoren. In het kader van het Stedelijk Kompas worden daarmee al regelmatig successen geboekt. Daarbij kan bovendien een grote slag worden geslagen als in de toekomst professionele zorg aanvullend op - en dus op de voorwaarden van - de informele zorg wordt ingezet, in plaats van omgekeerd zoals nu. Dus niet: als u niet elke week het huis van uw moeder poetst, gaan wij het professioneel indiceren. Maar: wat fijn dat u dat 1x in de maand kunt doen, wij zullen de andere keren voor onze rekening nemen. De potentie van algemene voorzieningen zien we nu al op vele plaatsen in het Wmodomein terug. Zo vangt de dienstverlening van het CJG een flink deel van de vraag naar ondersteuning af en vormen ook peuterspeelzalen een algemene voorziening, net als jeugd en jongerenwerk en kinderwerk, groepstrainingen jongeren (zoals sociaal vaardigheidstrainingen, empowerment, JES: kinderen in echtscheidingssituaties). Hetzelfde geldt voor het ouderenadvies en het maatschappelijk werk. Regiotaxi, de Witte Raaf, tafeltje-dek-je en eetpunten, burenhulpprojecten dragen direct bij aan het voorkomen van individuele taxivergoedingen of aan huis gekookte maaltijden. Tegelijkertijd zitten er nog allerlei zaken ‘achter de indicatie’ die ook goed collectief georganiseerd kunnen worden. Inloopcentra voor GGZ en MO bijvoorbeeld, en dagbesteding voor ouderen. Ook een klussendienst bijvoorbeeld, die bijdraagt aan minder hoge plaatsingskosten voor woningaanpassingen, een broodmaaltijdenservice of – eetpunt, een was- en strijkservice, een boodschappendienst of een laagdrempelige time-out voorziening voor jeugdigen zijn voorbeelden van nog te ontwikkelen algemene voorzieningen. De gemeente Eindhoven hecht groot belang aan preventie. De hele Wmo en het hele denken met de verantwoordelijkheidsladder is daarvan een uitdrukking. Het gaat daarbij om preventie van (het ontstaan of verergeren van)gezondheidsbeperkingen, zelfredzaamheidsbeperkingen, participatiebelemmeringen en/of onnodige kosten
7
Zie Linders 2011
14
Het grote belang dat de gemeente hecht aan preventie, moet echter niet leiden tot een overactieve en oververzorgende gemeente, die te snel en te gemakkelijk zaken van burgers over neemt. Ook bij preventie is de burger de primaire eigenaar van het (mogelijke) probleem. En daarmee de eerstverantwoordelijke voor de oplossing. En ook bij preventie geldt dat de inzet van de overheid zich primair richt op de aanwezigheid van hulpbronnen. Alleen waar dit de mogelijkheden van de burger overvraagt biedt de overheid interventies. Deze zijn zoveel mogelijk tijdelijk en gericht op het teruggeven van de regie aan de burger. Praktisch betekent dit dat we als gemeente (met partners) volop zullen inzetten op het krachtig maken (empoweren) van mensen in het nadenken over hun gezondheids-, zelfredzaamheids- en participatietoekomst en in het handelen naar de zo verkregen inzichten. Dat kan bijvoorbeeld middels algemene, groepsgerichte of individuele voorlichting en advies. Of middels het financieel faciliteren van ‘verstandige besluiten’. Parallel daaraan zullen we zelf juist wat voorzichtiger zullen zijn met vroegtijdig interveniëren.
3.2
Hoe gaan we de verantwoordelijkheidsladder implementeren?
Om de verantwoordelijkheidsladder te implementeren zullen we bij onszelf, bij onze burgers en bij onze partners werken aan drastische veranderingen van de bestaande culturen, structuren, werkwijzen en producten. Daartoe gaan we in de eerste plaats ons eigen werk veranderen. We gaan kritisch kijken naar ons beleid en vragen ons daarbij af of de doelstellingen die we formuleren wel passen bij de meer bescheiden positie die we willen innemen. We kijken ook of we voldoende inzetten op de kracht van de stad en deze de ruimte geven en faciliteren. Dezelfde exercitie voeren we uit met betrekking tot onze uitvoeringspraktijken, zoals indicatiestelling en subsidieverlening: ook daar bekijken we of we niet teveel op de stoel van burgers en organisaties gaan zitten en of we hun kracht wel voldoende benoemen, benutten en bevorderen. We willen meer nabijheid en betrokkenheid organiseren bij mensen die dat nodig hebben. Daarbij gaan we de mogelijkheden, die buurtgericht werken biedt inzetten. We gaan optimaal voorzieningen aanbieden om burgers en organisaties die hun kracht willen inzetten te faciliteren. Daarbij gaan we ook meer aan onze partners over laten, doublures met onze partners voorkomen en ons focussen op die gebieden waar inzet van de gemeente echt nodig is (de bestuurlijke aandachtsgebieden): minder waar het kan, meer waar het moet. Een derde exercitie betreft de vraag of we wel optimaal voorzieningen aanbieden om burgers en organisaties die hun kracht willen inzetten te faciliteren. In de tweede plaats werken we aan een verandering van cultuur en gedrag bij onze burgers. Dat doen we op collectief niveau, door een uitgebreid en consequent communicatieprogramma. Maar vooral doen we het op individueel niveau, via ‘het gesprek’ (zie hs 8). Waar we op het terrein van de Wmo nu nog te vaak bezig zijn met de vraag welke voorzieningen we aan burgers kunnen verstrekken (dat geldt in hoge mate 15
voor mensen met beperkingen; op de terreinen jeugd en stedelijk kompas zijn we al wat verder), zullen we in de toekomst in gesprek gaan over de wijze waarop burgers zelf vorm kunnen geven aan het realiseren van hun ambities. Daarbij speelt ‘de buurt’ een belangrijke rol. De uitkomsten van deze gesprekken vormen ook de basis voor en eventuele inzet van gemeentelijke middelen. Tenslotte passen we de regie en sturing onze maatschappelijke partners aan. De verantwoordelijkheidsladder kan niet iets zijn van de gemeente alleen. We willen onze partners helpen om vanuit de verantwoordelijkheidsladder een kritische zelfanalyse te maken van hun organisatie, hun competenties, hun producten, hun werkwijze en hun attitude. Dat geldt niet alleen de professionele organisaties, maar ook de vrijwillige. De uitkomsten van deze analyse zullen leiden tot een grote verschuiving in de bestaande gemeentelijke subsidieverlening/inkoop. Kortom: De kanteling stelt hoge kwaliteitseisen aan de functionarissen ’aan de poort’, vraagt een andere insteek van burgers (geen claim maar een gesprek), en vraagt van onszelf en onze partners een overstap van aanbodgericht naar flexibel vraaggericht.
4
Dichtbij: aan de keukentafel, in de buurt
De gemeente Eindhoven wil uitgaan van, aansluiten bij en werken aan krachtige burgers in krachtige netwerken. Om deze uitgangspunten waar te kunnen maken moet de gemeente en haar partners een beweging maken naar de leefwereld van burgers. Momenteel is het te vaak zo dat burgers die te maken krijgen met het publieke domein hun eigen ‘wereld’ moeten verlaten en aansluiting moeten zoeken met de institutionele wereld van organisaties en voorzieningen. In de toekomst draaien we de zaken om: organisaties en voorzieningen zoeken aansluiting bij de wereld van de burgers waar het om gaat. Dat betekent een beweging naar brede generalisten dichtbij mensen aan de ‘voorkant’, met specialismen op afroep beschikbaar aan de ‘achterkant’. Praktisch betekent dat, dat het uitvoeringsproces én de uitvoering van het voorzieningenaanbod van de Wmo dichtbij mensen wordt georganiseerd. Uiteindelijk gaat het daarbij om individueel maatwerk (hs. 8). Om er enerzijds voor te zorgen dat burgers zónder dat ze hun wereld daarvoor moeten verlaten in aanraking komen met het publieke domein en anderzijds te faciliteren dat organisaties en voorzieningen rondom de klant en diens netwerk samensmelten tot één integraal arrangement organiseren we de Wmo in de toekomst buurtgericht. Het college-akkoord zegt daarover: “We willen meer nabijheid en betrokkenheid organiseren bij mensen die dat nodig hebben. Daarbij gaan we de mogelijkheden, die buurtgericht werken biedt inzetten.(…) Daarbij gaan we ook meer aan onze partners over laten, doublures met onze partners voorkomen en ons focussen op die gebieden waar inzet van de gemeente echt nodig is (de bestuurlijke aandachtsgebieden): minder waar het kan, meer waar het moet.” Het kiezen voor een buurtgerichte aanpak betekent dat… - Wmo-processen op individueel en beleidsniveau vaker in de buurt beginnen 16
Arrangementen vaker vorm krijgen aanvullend op de buurt Doorzettingsmacht meer is georganiseerd in de buurt Verschillen tussen werkwijzen en producten tussen buurten meer mogelijk zijn Organisaties en producten vaker aanwezig zijn en samenwerken in de buurt Sturing op organisaties en voorzieningen meer plaatsvindt op basis van inbreng vanuit de buurt …maar ook dat we verwachten dat - Meer Wmo-ondersteuning wordt geboden door de buurt - Mensen actiever burgerschap tonen in de buurt. -
Het aanbieden van voorzieningen dichtbij mensen, wil niet zeggen dat er geen zaken stedelijk meer worden aangestuurd of georganiseerd. De vraag op welk niveau sturing en organisatie plaatsvinden wordt beantwoord op basis van efficiëntie-overwegingen, zolang de praktijk uiteindelijk maar dicht bij burgers vorm krijgt. Van outreachend naar dichtbij Kiezen voor dichtbij, voor presentie betekent dat we minder vaak hoeven terug te vallen op het outreachend benaderen van mensen die wellicht onze ondersteuning nodig hebben. Burgers zien in hun omgeving immers coachings- en afgiftemogelijkheden voor problemen en zullen daardoor eerder in beeld komen. In deze manier van werken, waarbij het initiatief bij de burger blijft, past veel beter bij onze ‘eigen kracht, eigen verantwoordelijkheidsfilosofie’ dan bijvoorbeeld ‘bemoeizorg’.8
5
Vergroten draagkracht door beschikbaarheid hulpbronnen
De gemeente Eindhoven wil de draagkracht van mensen vergroten, zodat zij ook indien zij worden geconfronteerd met een grote(re) draaglast op eigen kracht kunnen blijven functioneren en participeren. In de literatuur wordt inzichtelijk gemaakt welke ‘hulpbronnen’ mensen inzetten om op eigen kracht mee te doen. Het gaat om persoonlijke eigenschappen en levenshouding, zelfzorgvermogen, opvoedvermogen, mantelzorg, sociale netwerken, kennis, inkomen en mobiliteit.. In de toekomst wordt in een individueel arrangement steeds meegenomen welke hulpbronnen tekortschieten en of deze zijn aan te vullen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de wens om mensen optimaal in hun eigen kracht te zetten en de afhankelijkheid van de overheid te minimaliseren. Om de aanwezigheid van hulpbronnen in de stad te vergroten moet het voorzieningenaanbod worden herzien. Dat geldt enerzijds voor voorzieningen die in de nieuwe aanpak sterk aan gewicht winnen: re-activering & empowerment, ondersteuning informele zorg en goedkopere alternatieven voor (voorheen) individueel aangeboden ondersteuning.
8
Wel blijven we ons vanuit een dwang & drang-perspectief waar nodig bemoeien met mensen die de grenzen van acceptabel gedrag overschrijden.
17
De herziening geldt echter ook het aanbod van algemeen welzijn (BCF). Juist het welzijnsveld kent immers enerzijds een aantal voorzieningen, die direct gericht zijn op het in de eigen kracht zetten van mensen (bv. Algemeen maatschappelijk werk, ouderenadvies). Anderzijds biedt het welzijnswerk tal van participatiemogelijkheden voor mensen die dat willen. Belangrijk is dat dit type voorzieningen onderdeel vormen van de hulpbronnen en mogelijkheden die mensen in hun leefwereld ervaren. Daarvoor is het van groot belang dat dit type aanbod aanwezig is in de leefwereld van mensen. Bijvoorbeeld in hun eigen wijk, of op hun eigen school. Maar ook in andere voor mensen belangrijke netwerken (werk, vrije tijd, social media). Een geschikte woning en een toegankelijke, leefbare en veilige leefomgeving zijn belangrijke elementen van/voorwaarden voor zelfzorgvermogen. In de komende periode willen we de fysieke dimensie van de woonserviceaanpak voort zetten en tegelijkertijd steviger inzetten op een diensten en een sociale netwerken dimensie. Hierdoor ontstaat een herkenbaar stelsel van hulpbronnen dicht bij burgers. Onderdeel van de herziening is het invoeren van één consequente benadering, die is gebaseerd op deze visie en die over de volle breedte van het netwerk van zorg en welzijn wordt gehanteerd.9 Het consequent hanteren van deze methodiek draagt bij aan de benodigde cultuuromslag bij burgers én professionals.
6
Zorg, hulp en ondersteuning vanuit de krachtige stad
De vele zorgzame burgers (individueel en in groepsverband), sociale verbanden en maatschappelijke initiatieven die de stad rijk is, vormen de belangrijkste bron van enerzijds hulpbronnen als zelfzorg, kennis en sociale netwerken en anderzijds directe vormen van zorg, hulp en ondersteuning in Eindhoven. In het kader van de Wmo wil de gemeente dit gegeven meer centraal stellen.
6.1
Informele zorgers
Eindhoven kent een groot aanbod aan informele zorg. Daartoe rekenen we de tienduizenden mantelzorgers die vanwege een persoonlijke relatie met iemand zorg, hulp of ondersteuning verlenen; de duizenden vrijwilligers die actief zijn in zorg, hulp en ondersteuning en de tientallen zelfhulporganisaties die de stad kent. In onze visie is informele zorg de basis van duurzame zorg.10 Dat inzicht willen we tot uitdrukking brengen in de wijze waarop met deze zorg wordt omgegaan. Te vaak wordt informele inzet 9
Op dit moment wordt binnen het jeugdveld reeds met succes gewerkt vanuit één gedeelde methodiek, genaamd triple p (positive parenting programme). In ieder geval schuilt er op het gebied van mensen met beperkingen meerwaarde in het eveneens hanteren van één methodiek. De aanpak van Tiple P past evenwel zo goed bij de hier gepresenteerde visie, dat het de moeite waard is om te bezien of zelfs sprake zou kunnen zijn van dezelfde (bewerkte) methodiek: positive participation programme? 10 Vergelijk Steyart en Kwekkeboom, 2010
18
gezien als aanvullend op professionele inzet. De informele inzet dient zich dan ook vaak te plooien naar de wensen van de professionele instelling. Die verhouding willen we omdraaien: optimale informele inzet staat centraal, professionele inzet is aanvullend. Tegelijkertijd willen we inzetten op het verder vergroten van de inzet van informele zorg. Niet door mensen te dwingen om informele zorg te leveren. Maar door te proberen de mismatch tussen vraag- en aanbodverlegenheid te overbruggen.11 Dat kan ons inziens door de mogelijkheden van informele zorg structureel onderdeel uit te laten maken van het gesprek dat we willen voeren met zorgvragers (paragraaf 7). Daarbij is niet alleen aandacht voor de vraag welke informele zorg burgers zouden willen ontvangen, maar ook welke zij zouden kunnen leveren. Daarnaast kan worden gekeken naar nieuwe vormen van informele zorg, zoals maatjesprojecten of maatschappelijke steunsystemen. Deze zaken zijn gemakkelijk op te schrijven, maar zullen in de praktijk een niet te onderschatten omslag vergen in de cultuur en routines van zowel professionals als burgers. 6.2
Sociale verbanden en maatschappelijke initiatieven
Niet alle sociale verbanden zijn specifiek gericht op zorg, hulp, ondersteuning en welzijn. De meesten – van voetbalclub tot Rotary - zijn niet ontstaan om zorg, hulp of ondersteuning te leveren, maar zijn er wel een belangrijke bron van. Als zij er niet zouden zijn, zouden vele mensen kleinere netwerken hebben en allerlei vormen van kennis en praktische ondersteuning moeten missen. Dat maakt dat voor de gemeente het bestaan van dergelijke sociale verbanden in het kader van de Wmo van groot belang is. En dus dat er redenen zijn om in sociale verbanden te investeren. Krachtige burgers en krachtige gemeenschappen/netwerken hebben de overheid evenwel niet nodig. En omgekeerd is de overheid niet in staat om gemeenschappen/netwerken die van zichzelf niet duurzaam zijn geforceerd in de lucht te houden. Dat leidt tot de merkwaardige paradox dat de overheid niet structureel kan/moet/hoeft te investeren in sociale verbanden, hoe belangrijk ze die ook vindt. Er zijn vier typen ondersteuning, die wel passen in de visie op krachtige sociale verbanden: -
6.3
Waardering Hulp bij het ‘nemen’ van hindernissen die door de overheid zelf zijn opgeworpen, zoals vergunningsverplichtingen, inspectie-eisen en andere regelgeving Subsidies voor het ingroeien van een startend naar een duurzaam structureel verband, inclusief ondersteuning bij het aanvragen daarvan Ondersteuning bij activiteiten die direct leiden tot inverdieneffecten in de gemeentelijke uitgaven.
Vernieuwend Welzijn
Van het welzijnswerk wordt in de kader van de Wmo gevraagd dat zij zich opstelt als leverancier van hulpbronnen, vooral in de vorm van algemene voorzieningen. Het 11
Vergelijk Linders, 2008
19
welzijnswerk is dienend aan sociale verbanden en maatschappelijke initiatieven en komt daardoor minder centraal te staan in het sociale weefsel van de stad. Daar staat tegenover dat het welzijnswerk een grotere rol dan tot nu toe te spelen heeft in het vangnet van de Wmo. Daar is veel ruimte voor ‘presente’ professionals die burgers coachen, activeren en indien nodig begeleiden bij het nemen van verantwoordelijkheid en het voeren van regie. Ten tweede verwachten we een prominente rol van het welzijnswerk in de ontwikkeling en uitvoering van nieuwe vormen van Begeleiding, wanneer deze functie in 2013/2014 uit de AWBZ overkomt naar de Wmo.
20
7
Gemeentelijke inzet in ondersteuningsarrangementen
Maatschappelijke participatie en het succesvol opvoeden van kinderen zijn mogelijk als draagkracht en draaglast van mensen in evenwicht zijn. De draaglast wordt gevormd door de samenloop van omstandigheden en beperkingen die ‘meedoen’ belemmeren of bemoeilijken. Draagkracht wordt gevormd door de eigen kracht van burgers, aangevuld met allerlei vormen van ondersteuning – van hulpmiddelen en voorlichtingsmateriaal, tot informele zorg en professionele hulp. Het geheel aan ondersteuning dat een burger gebruikt noemen we een ondersteuningsarrangement. Deze term beoogt tevens tot uitdrukking te brengen dat er meerwaarde schuilt in het in samenhang brengen van verschillende vormen van ondersteuning. Uitgangspunt van de nieuwe aanpak voor deze arrangementen is dat burgers zoveel mogelijk zélf hulpbronnen weten te vinden en inschakelen. Dat zal echter niet vanzelf gaan. In de eerste plaats zullen burgers een knop moeten omzetten om zélf verantwoordelijkheid te nemen. Zij hebben in de afgelopen decennia immers ‘geleerd’ dat het de overheid is, die verantwoordelijk is voor het domein van zorg, hulp, ondersteuning en welzijn. In de tweede plaats zullen zij vaak geen zicht hebben op de vele mogelijkheden die er in de stad zijn vanuit sociale verbanden en algemene voorzieningen. De gemeente wil een grote rol spelen in het coachen van burgers. (zie ook hs 8) We coachen hen bij het nemen van hun verantwoordelijkheid en het vinden van hun kracht, maar ook op een praktischer niveau bij het zoeken naar hulpbronnen en het realiseren van arrangementen. Daarvoor zal nodig zijn dat ook de gemeente en haar partners hun inzicht in de sociale kaart van Eindhoven sterk verbeteren. Een deel van de burgers zal ook na ontwikkeling van een consequent uitgewerkt voorzieningen-programma en met behulp van coaching niet kunnen beschikken over de benodigde hulpbronnen. Voor een flinke groep zullen financiële middelen een probleem zijn. De gemeente kan deze mensen helpen door hen gebruik te laten maken van vormen van financiële ondersteuning. Een andere groep mensen zal ‘hands on’ begeleiding nodig hebben om hun hulpbronnen aan te vullen. Met begeleiding kunnen de hulpbronnen vaak worden aangevuld, maar soms is ook structurele ondersteuning nodig. Deze begeleiding is zo veel mogelijk gericht op het versterken van hulpbronnen. De burger blijft degene die deze hulpbronnen in zet en (zo) de regie voert. Voor een kleine groep mensen zal de ‘hulpbronnen’-route te omslachtig blijken. Ze missen tijdelijk of structureel de competenties die nodig zijn voor het voeren van de regie over het eigen leven. In dat geval kan vanuit de gemeente hulp- en dienstverlening worden geboden. Voor deze groep mensen is recent veel aandacht opgedaan met een pro-actieve achter-de-voordeur-aanpak. Deze kan als basis dienen voor een sluitende, persoonsgerichte aanpak
21
8
Maatwerk
De Wmo is een participatiewet. Wat maatschappelijke participatie is, is niet gemakkelijk te definiëren en al helemaal niet op individueel niveau te operationaliseren.12 Dat zou ook alleen kunnen als we ervan uit konden gaan dat (wenselijke) maatschappelijke participatie iets is dat voor elke persoon – of in ieder geval voor helde categorieën van personen – hetzelfde is. Dat is echter een onzinnige aanname. Behalve dat het doel van de Wmo – participatie – van persoon tot persoon verschilt, schrijft de wet voor dat bij het bepalen van de compensatie en ondersteuning van personen bij hun participatie rekening dient te worden gehouden met hun individuele kenmerken en die van de context van de ‘ondersteuningsvraag’. Ook hier geldt dat mensen en gezinnen qua karakter, eigenschappen, kenmerken en mogelijkheden enorm van elkaar verschillen. En dat geldt in nog hogere mate voor de context van zo’n ondersteuningsvraag (de aanleiding voor de ‘vraag’; de kenmerken van de situatie; de mogelijkheden van de omgeving, etc). Het is zowel ondoenlijk als onzinnig om dit met behulp van protocollen en beslisbomen te doen en zo ‘objectief’ vast te stellen wat de door de gemeente te leveren prestatie is. Duidelijk is dat dit institutionele instrumentarium niet effectief zal/kan zijn. De waarde vanuit bestuursrechtelijk perspectief – rechtsgelijkheid, transparantie - is even gering. Want wat is de waarde van al deze ‘gelijke kappen’ als er van ‘gelijke monniken’ helemaal geen sprake is? In plaats daarvan kan vanuit de gemeente het gesprek met de burger worden aangegaan. In dit gesprek mogen behalve een grondige bespreking van bovenstaande zaken ook andere elementen die in een normaal ‘hulpgesprek’ tussen twee gelijkwaardige partners aan de orde komen worden besproken: de verwijtbaarheid van de situatie, de mogelijkheden die de vrager zelf nog heeft/ziet, de vraag of de ‘gevraagde’ de meest aangewezen partij is, hoe de eventueel te leveren ‘hulp’ zo beperkt mogelijk kan blijven, welke informele zorg de vrager zelf aan anderen kan bieden, etc. In het gesprek stellen burger en gespreksvoerder gezamenlijk de ambities en doelstellingen vast, ze analyseren belemmeringen en inventariseren oplossingen. Voor de meeste mensen – degenen die kunnen beschikken over voldoende hulpbronnen - eindigt de rol van de gemeente hier. Zij zijn geoutilleerd om zelf hun participatiedoelstellingen te realiseren. De gespreksvoerders spelen – als een soort sociale huisarts – een belangrijke rol bij het activeren van de voor velen verborgen hulpbron van algemene voorzieningen. Een ‘normaal gesprek’ kan niet tot stand komen in een gekunstelde setting. Het is daarom van belang dat de gespreksvoerders aanwezig zijn in de leefwereld van burgers (presentie). Daarnaast vindt het gesprek in principe plaats bij mensen thuis. Een wijkgerichte vormgeving van de functie kan daaraan bijdragen (zie hs 4).
12
Dit in tegenstelling tot arbeidsparticipatie: daar bieden de 6 treden van de participatieladder een helder normatief kader voor hoe de gemeente participatie graag ziet.
22
Op het terrein van jeugd hebben we in de afgelopen jaren al een grote slag gemaakt: bij het CJG n zijn partners in de wijken worden mensen professioneel en methodisch geholpen, maar zonder gebruikmaking van al te veel voorgestructureerde kaders. Met het wijkgericht werken hebben we ook de nodige ervaring opgedaan waarop we kunnen doorontwikkelen (o.a. krachtwijkenaanpak, werken met buurtcontracten, etc.). Ook op het terrein van Maatschappelijke Opvang zijn we met het Stedelijk Kompas op de goede weg naar een professionele, methodische aanpak waarin het bieden van maatwerk centraal stelt. Op het veld van mensen met beperkingen lijkt evenwel nog een wereld te winnen. Hier benaderen we potentiële Wmo-klanten met standaardvragenlijsten, met protocollen, met categorieën en met standaardaanbod. Het ‘kantelen’ van dit domein is een van onze eerste prioriteiten.
Samenvatting Deel 2 De gemeente Eindhoven zet een aantal stappen om de transitie van verzorgingsstaat naar ‘meedoensamenleving’, te faciliteren. Er gaat gewerkt worden met een verantwoordelijkheidsladder die helpt bij het op gang brengen van een beweging van individuele Wmo voorzieningen naar eigen kracht, het inzetten van sociale netwerken en het gebruik maken van algemene voorzieningen. De gemeente gaat meer dan voorheen aansluiten bij de leefwereld van inwoners en partnerorganisaties in de stad aanspreken op het zoeken van aansluiting bij deze leefwereld; we gaan het uitvoeringsproces dichtbij mensen organiseren, bijvoorbeeld in hun eigen buurt. Om de draagkracht van mensen te vergroten, gaat de gemeente in gesprekken die worden gevoerd met individuele inwoners na welke hulpbronnen iemand heeft, waar deze mogelijk tekort schieten en wat hier aan kan gebeuren. De gemeente doet dat op basis van de gedachte dat iedere inwoner anders is en dat situaties per definitie verschillen; maatwerk leveren in plaats van uniformering en protocollisering. Dit maatwerk wordt geleverd door middel van het voeren van ‘gesprekken ‘aan de keukentafel’ in plaats van het invullen van standaard indicatielijsten in een stedelijk centraal loket. De gemeente gaat inwoners niet alleen aanspreken op eigen kracht, eigen verantwoordelijkheid en het aanboren van eigen hulpbronnen, maar is een actieve en betrouwbare partner in het zoeken naar hulpbronnen en het realiseren van deze bronnen dichtbij de leefwereld van een individu. Om hulpbronnen in de stad te vergroten en beter aan te laten sluiten bij de leefwereld van inwoners, wordt het voorzieningenaanbod herzien, inclusief de algemene voorzieningen die onderdeel uitmaken van de BCF afspraken met grote professionele instellingen in de stad.
23
De gemeente gaat investeren in natuurlijke sociale verbanden die er zijn in de stad; niet door ze over te nemen, maar door waardering te laten blijken, eventuele hindernissen weg te nemen en ondersteuning te bieden.
24
Deel 3 9
Ontwikkelprogramma 2011 - 2014
Voor de komende jaren onderscheiden we een 7-tal ontwikkellijnen, waarin deze notitie verder wordt uitgewerkt: 1. Kanteling smal 2. Herijking vrijwilligerswerk en informele zorg 3. Herijking welzijn 4. Doorontwikkeling Stedelijk Kompas 5. Inclusieve samenleving 6. Overgang jeugdzorg/doorontwikkeling Jeugd en gezin 7. Overgang begeleiding Uiteraard is het van groot belang om daarbij te sturen op samenhang. Die samenhang is er binnen de Wmo, maar ook met aanpalende terreinen zoals gezondheid, werk & inkomen, veiligheid, openbare ruimte en onderwijs. Elk van de ontwikkellijnen kent dan ook een zestal elementen Inkaderen en beschrijven speelveld, ook financieel Toepassen visie Ontwikkelen beleidsmatig en juridisch kader, met aandacht voor aanpalende terreinen Aanpassen uitvoering, met aandacht voor aanpalende terreinen Inkoop/subsidiëring producten Communicatie Vanuit de programmasturing zal voor het Meerjarenbeleidsplan Wmo worden gewerkt aan een thematisch kader dat recht doet aan de gewenste ontwikkelingen en aan de 10 prestatievelden van de Eindhovense Wmo. Vervolgens zal worden gezorgd voor een goede ‘landing’ van de 7 ontwikkellijnen in dit kader. Bij de programma-inrichting hoort ook het realiseren van een heldere, goed afgebakende en ‘stuurbare’ begroting. De overall-programmasturing richt zich verder op het betrekken van ‘de stad’. Uiteraard is het uitwerken van deze visie geen puur gemeentelijke aangelegenheid. Niet voor niets stelt het College-akkoord dat de gemeente wil bouwen op de kracht, kennis en kunde van burgers en maatschappelijke partners. 2011 zal in het teken staan van een gezamenlijke zoektocht naar de invulling en realisatie van de visie die deze gemeente wil realiseren. Samenspraak, inspraak en gedeelde verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering zijn daarbij de kernbegrippen. De ontwikkellijnen verschillen van elkaar qua urgentie, voorbereidingstijd en derhalve fasering. Voor elk van de 7 ontwikkellijnen zal in het meerjarenbeleidskader tenminste de uitkomsten van het eerste element en de planning van de overige elementen worden
25
aangegeven.13 Het College informeert de gemeenteraad jaarlijks over de voortgang van de verschillende lijnen. Daarnaast is de gemeenteraad uiteraard verantwoordelijk voor het vaststellen van beleidsmatige en juridische kaders.
13
Voor lijn 6 en 7 gaat dit uiteraard slechts tot zover als informatie en kennis in de tweede helft van 2011 reiken, we voorzien voor beide lijnen aparte visiedocumenten.
26
10
Financieel perspectief
In de inleiding van deze visie is aangegeven dat één van de aanleidingen voor een nieuwe Wmo-visie is gelegen in de urgente bezuinigings- en structurele beheersingsnoodzaak. In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de vraag hoe deze visie daaraan bijdraagt. Vanuit financieel perspectief mikt deze visie op een besparing op met name individuele voorzieningen. Deze besparing kan worden gerealiseerd door te zorgen dat beperkingen in de toekomst minder vaak tot participatiebelemmeringen leiden en dat waar wel participatiebelemmeringen worden ervaren vaker een (deel van de) compensatie wordt gevonden binnen de eigen mogelijkheden van mensen, in hun sociale netwerken en middels algemene voorzieningen. Daarbij vraagt deze verschuiving om investeringen in voorzieningen die eigen kracht bevorderen en ondersteuning, in bevordering en ondersteuning van informele zorg en vrijwilligerswerk en in slimme algemene voorzieningen. Daarnaast zullen investeringen in de capaciteit en kwaliteit van uitvoeringsprocessen nodig zijn. Deze investeringen wegen echter niet op tegen de besparingen, waardoor per saldo een forse besparing te realiseren valt. Een indicatie van de investeringen en de verwachte per saldo besparingen zijn momenteel nog niet te geven. De slag om de huidige begroting op productniveau te doordenken in termen van de verantwoordelijkheidsladder, om vervolgens – met behoud van resultaten – verschuivingen in het productenaanbod te concipiëren en te kwantificeren is daarvoor te complex, Deze slag maakt niet voor niets onderdeel uit van elk van de ontwikkellijnen. Wel worden momenteel analyses uitgevoerd, waarmee in de voorjaarsnota 2012 de financiële kaders en ambities voor de komende jaren kunnen worden aangeboden. Een globale eerste analyse van de huidige uitgaven maakt wel duidelijk waar ongeveer de financiële bewegingen zullen zitten. Onderstaand schema maakt inzichtelijk aan welke onderwerpen de gemeente Eindhoven in 2011 middelen besteed in het kader van de Wmo.
wmo wmo wmo wmo wmo wmo wmo wmo
thema actief burgerschap en informele zorg leefomgeving maatschappelijke zorg meedoen makkelijker maken niet koppelen aan een thema opvoeden en opgroeien samenleven in buurten en wijken
eindtotaal
Totaal budget 2011 3.523.000 0 18.065.000 37.550.000 790.000 15.952.000 8.169.000 84.049.000
Bij deze cijfers moet aangetekend worden dat niet alle middelen die raken aan het Wmoterrein hiervan begrotingstechnisch ook onderdeel uitmaken. Dat geldt bijvoorbeeld voor 27
aanzienlijke middelen op het terrein van wijkgericht werken, van jeugd en van (publieke) gezondheid. Daarnaast zijn voor de komende jaren twee grote decentralisaties op het terrein van de Wmo zijn aangekondigd: de functie Begeleiding uit de AWBZ wordt onderdeel van de Wmo. Daarnaast zal de verantwoordelijkheid voor de Jeugdzorg (nu Provinciaal beleid) worden belegd bij gemeenten. Het is nog niet duidelijk of dit gebeurt in een aparte wet, of binnen de Wmo. De precieze bedragen die zijn gemoeid zijn nog niet duidelijk. Maar het is wel duidelijk dat het om enorme operaties gaat. Bij Begeleiding zal het naar het zich laat aanzien gaan om een budget van 39-52 miljoen euro. Het budget voor de Jeugdzorg zal nog hoger liggen, waarschijnlijk tussen de 45 en 60 miljoen euro. In beide gevallen gaat de decentralisatie gepaard met een budgetkorting van ongeveer 5-10%. Niet op alle genoemde thema’s is sprake van het type individuele, professionele, vangnetvoorzieningen waar we op denken te kunnen besparen. Deze vinden we met name in de thema’s Meedoen makkelijker maken en Maatschappelijke Zorg. Dat laatste thema lijkt op het eerste gezicht al redelijk conform de uitgangspunten van deze visie te functioneren. Dat geldt in veel mindere mate voor het thema Meedoen makkelijker maken. Hier zullen dan ook de grootste besparingen plaatsvinden. Dat wil echter niet zeggen dat de andere thema’s buiten schot blijven. Ook op de thema’s Opvoeden en opgroeien en Samenleven in buurten en wijken lijkt geregeld sprake te zijn van voorzieningeninzet die te gemakkelijk draaglast overneemt, in plaats van draagkracht te versterken en van professionele en/of individuele oplossingen, waar vrijwilligers of groepsgewijze oplossingen ook hadden gekund. En zelfs op thema Actief burgerschap en informele zorg – dat zich van zichzelf aan het begin van de verantwoordelijkheidsladder bevindt en dus waarschijnlijk zal moeten groeien – zijn er mogelijkheden om eerst de bestaande inzet conform de nieuwe principes te verschuiven, voordat naar extra investeringen wordt gegrepen.
Samenvatting Deel 3 In Eindhoven gaat in 2011 in de Wmo bijna 85 miljoen euro om. Met de overgang van AWBZ begeleiding en de Jeugdzorg kan dit bedrag de komende jaren oplopen tot 150 – 200 miljoen euro op jaarbasis. De gemeentelijke uitgave binnen de Wmo zijn op dit moment vooral gericht op het verstrekken van individuele voorzieningen en het overnemen van draaglast. Door de komende jaren in te zetten op collectieve voorzieningen en het vergroten van draagkracht kan een forse besparing worden gerealiseerd.
28
