East Asia Urban Working Paper Series
Kota-Kota Dalam Transisi : Tinjauan Sektor Perkotaan Pada Era Desentralisasi di Indonesia
June 30, 2003 Dissemination Paper No. 7
Urban Sector Development Unit Infrastructure Department East Asia and Pacific Region
The World Bank
MATA UANG DAN EKIVALEN (Kurs Efektif April, 2002)
Unit Mata Uang: Rupiah (Rp) Rp. 1 = US$0.00010416 US$1= Rp.9,600 TAHUN ANGGARAN 1 Januari – 31 Desember
DAFTAR SINGKATAN
AAA AIM APEKSI BAKN BANGDA BAPEDAL BAPPEDA BAPPENAS BKN BKP4N BKTRN BOO BOT BP BPHTB BPM BPPN BPN BPS BTN BUMD BUMN CBHD Project CBH CBO CBUIM CoBILD Project DAK DAU DGURD DPOD DPR DPRD EKUIN FRAP GDP GOI GRDP HOMI IBRA IMB IUIDP JABOTABEK JABODETABEK Kanwil KASIBA Kimpraswil
Analytical and Advisory Activities Association of Indonesian Municipalities Asosiasi Pemerintah Kota Indonesia Badan Analisa Keuangan Nasional Direktorat Jenderal Pembangunan Daerah Badan Pengawasan Dampak Lingkungan Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional Badan Kepegawaian Nasional Badan Kebijaksanaan dan Pengendalian Pembangunan Perumahan dan Permukiman Nasional Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional Build Operate Own Build Operate Transfer Badan Pengelola Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan Badan Pembangunan Masyarakat Badan Penyehatan Perbankan Nasional Badan Pertanahan Nasional Badan Pusat Statistik Bank Tabungan Negara Badan Usaha Milik Daerah Badan Usaha Milik Negara Community-Based Housing Development Project Community-Based Housing Community-Based Organization Capacity Building for Urban Infrastructure Management Community-Based Initiatives for Housing and Local Development Dana Alokasi Khusus Dana Alokasi Umum Directorate General of Urban and Rural Development Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah Dewan Perwakilan Rakyat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Ekonomi Keuangan dan Industri Financial Recovery Action Plan Gross Domestic Product Government of Indonesia Gross Regional Domestic Product Housing Markets in Indonesia Indonesia Bank Restructuring Agency Ijin Mendirikan Bangunan Integrated Urban Infrastructure Development Program Jakarta-Bogor-Tangerang-Bekasi Jakarta-Bogor-Depok-Tangerang-Bekasi Kantor Wilayah Kawasan Siap Bangun Permukiman dan Prasarana Wilayah
KIP Krismon KPR LAP LIDAP LISIBA LO MDF MSIP MSRI NGO O&M OTDA PAD PBB PDAM PDK PDPP PEL PERDA PERPAMSI Perum Perumnas PIPP PJM PLN PP PPP PROPEDA PROPENAS PSPI PUMDA PUOD Rakorbang RDA RIAP ROW RS RSS SARKENAS SDA SK SLA SMERU SPAPB SUSENAS SWM TELKOM TKPP UDF UNCHS UNDP UPP
Kampung Improvement Program Krisis Moneter Kredit Pemilikan Rumah Land Administration Project Local Institutional Development Action Program Lingkungan Siap Bangun Land Office Municipal Development Fund Multi-Sectoral Investment Program Ministry of Settlements and Regional Infrastructure Non-Government Organization Operation and Maintenance Otonomi Daerah Pendapatan Asli Daerah Pajak Bumi dan Bangunan Perusahaan Daerah Air Minum Perusahaan Daerah Kebersihan Program Dasar Pembangunan Perkotaan Pengembangan Ekonomi Lokal Peraturan Daerah Persatuan Perusahaan Air Minum Seluruh Indonesia Perusahaan Umum Perumahan Nasional Program Investasi Pelayanan Perkotaan Program Jangka Menengah Perusahaan Listrik Negara Peraturan Pemerintah Public-Private Partnership Program Pembangunan Daerah Program Pembangunan Nasional Pusat Studi Properti Indonesia Pemerintahan Umum dan Pemerintah Daerah Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah Rapat Koordinasi Pembangunan Regional Development Account Revenue Improvement Action Program Right of Way Rumah Sederhana Rumah Sangat Sederhana Survei Angkatan Kerja Nasional Sumber Daya Alam Surat Keputusan Sub-Loan Agreement Social Monitoring and Early Response Unit Surat Pengesahan Anggaran Bantuan Pembangunan Survei Sosial Ekonomi Nasional Solid Waste Management Perusahaan Telekomunikasi Milik Negara Tim Koordinasi Pembangunan Perkotaan Urban Development Fund United Nations Center of Human Settlements United Nations Development Program Urban Poverty Project
UPTD URDI USDRP WSS
Unit Pelaksana Teknis Daerah Urban and Regional Development Institute Urban Sector Development and Reform Project Water and Sanitation Sector
KOTA-KOTA DALAM TRANSISI : TINJAUAN SEKTOR PERKOTAAN PADA ERA DESENTRALISASI DI INDONESIA
Daftar Isi Hal KATA PENGANTAR
i
TANDA TERIMA KASIH
ii
PENDAHULUAN
iii
RINGKASAN EKSEKUTIF Pengantar Krismon Perubahan Kekuasaan Agenda Desentralisasi yang Belum Selesai Ketidakcocokan: Tanggung jawab, Sumber daya, dan Keahlian Urbanisasi: Munculnya Tekanan, Ketidakjelasan Tanggapan Pendekatan Pembangunan Kota yang Berkelanjutan di Indonesia Pandangan: Optimisme yang Berhati-hati
BAB I: KONTEKS BAGI PERUBAHAN
v v vi vi vi vii ix xiii xvii 1
Latar Belakang Pendahuluan Kecenderungan dalam Kependudukan Urbanisasi Keterkaitan Kota-Desa
1 1 1 2 2
Perkembangan Terbaru
3
Desentralisasi: Sebuah “Big Bang”
5
BAB II: DESENTRALISASI DAN TATA-PEMERINTAHAN LOKAL Pendahuluan Desentralisasi: Kerangka Kebijakan dan Peraturan Latar Belakang Undang-undang Pemerintahan Daerah Undang-undang Perimbangan Fiskal Undang-undang dan Peraturan Lainnya
9 9 9 9 10 11 12
Kebijakan dan Proses: Pokok-pokok Permasalahan yang Muncul
14
Kerangka Kelembagaan yang Mengatur Urusan Perkotaan Sentralisasi ke Dekonsentrasi: Periode Pra-Desentralisasi Otonomi dan Tanggung-jawab: Periode Pasca-Desentralisasi Tantangan Kelembagaan yang Timbul: Pembangunan Kapasitas, Perampingan dan Pertanggungjawaban
15 15 15
Pendanaan Pemerintahan Lokal Latar Belakang Keuangan Pemerintah Daerah: Periode Sebelum Desentralisasi Waktu Pembelajaran dan Perubahan: Pasca Periode Desentralisasi Pertanggungjawaban, Partisipasi dan Pengelolaan Keuangan Keuangan Pemerintah Daerah: Isu-isu yang Menonjol
20 20 20 21 29 30
Perubahan-perubahan Lain yang Terjadi pada Pemerintah Daerah
32
BAB III: URBANISASI: TEKANAN MENINGKAT, RESPON YANG TAK PASTI
17
35
Kemiskinan Perkotaan di Indonesia Pendahuluan Kemiskinan Perkotaan: Sejarahnya dan Kondisi Sekarang Kerentanan: Multi Dimensi dari Kemiskinan Perkotaan Tanggapan Pemerintah Status Saat Ini Kondisi Kemiskinan Perkotaan Akses ke Fasilitas Dasar Perkotaan Rasa Tidak Aman dan Kemiskinan Perkotaan Pemberdayaan, Sumber Daya Sosial dan Kemiskinan Perkotaan Dimensi Gender dari Kemiskinan Perkotaan Desentralisasi dan Kemiskinan Hal-hal Penting untuk Strategi Pengentasan Kemiskinan
35 35 35 38 38 39 40 43 44 45 46 47 48
Lahan dan Perumahan Perkotaan Pendahuluan: Pasar Tanah Perkotaan di Indonesia Hambatan Fungsi Pasar Tanah Perkotaan Area Prioritas untuk Mereformasi Administrasi dan Pengelolaan Tanah Perkotaan Penyempurnaan Peraturan dan Kebijakan untuk Menciptakan Pasar Pertanahan Kota yang Efisien Sertifikasi (Land Titling) dan Registrasi untuk Peningkatan Efisiensi dan Kesetaraan dalam Administrasi Pertanahan Peningkatan Persediaan Lahan Desentralisasi dan Reformasi Kelembagaan dalam Administrasi Pertanahan Pengantar: Tinjauan Sektor Perumahan Perkotaan di Indonesia Fungsi dari Pasar Perumahan Desentralisasi dan Perumahan Perkotaan Pembiayaan Perumahan Kekuatan Kelemahan Memampukan Pasar Perumahan
50 50 51 55 55 56 56 57 57 57 61 61 61 62 63
Penyediaan Pelayanan Kota Desentralisasi dan Pelayanan Kota Ketentuan Pelayanan Perkotaan Pelayanan Perkotaan Lainnya Partisipasi Sektor Swasta di Infrastruktur Perkotaan
64 64 66 67 70
Pengembangan Ekonomi Daerah Gambaran Umum Tata Laksana Institusional dan Petunjuk Strategi Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) Langkah Menuju Strategi Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) Terpadu
71 71
Isu-Isu Lingkungan Perkotaan Pendahuluan Polusi Udara dan Kualitas Udara Kualitas Air dan Polusi Air Limbah Padat dan Berbahaya Langkah Selanjutnya
72 72 73 73 75 75
BAB IV: TINJAUAN KEGIATAN SEKTOR PERKOTAAN
72 72
77
Gambaran Umum Bantuan Pembangunan
77
Kisah Dua Program Mendorong Kualitas Hidup Perkotaan yang Baik di Indonesia: Kampung Improvement Program (KIP) Integrated Urban Infrastructure Development Program (IUIDP)
78 78 80
Pelajaran yang dapat Diambil
81
Paradigma Baru Pinjaman Sektor Perkotaan: UPP dan USDRP
83
BAB V:
KERANGKA UNTUK PERTUMBUHAN KOTA YANG BERKELANJUTAN DI INDONESIA
85
Kebijakan Pengembangan Perkotaan Nasional Pandangan dari Kimpraswil Pandangan dari Bappenas
85 85 86
Prinsip-prinsip Panduan dan Pendekatan Mendekati Pembangunan Kota yang Komprehensif dan Sinergis Tantangan Desentralisasi
87 87 88
Tanggapan terhadap Tantangan: Perubahan Kota yang Lebih Lanjut Mengembangkan Konsep Tata-Pemerintahan yang Baik Pengentasan Kemiskinan Kota Unsur-unsur Penting dari Pendekatan yang Diusulkan Mempromosikan Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) Membangun Mekanisme Keuangan Kota yang Berkelanjutan Meningkatkan Penyediaan Layanan Kota Unsur-unsur Penting dari Pendekatan yang Diajukan Pandangan: Optimisme yang Barhati-hati
89 89 91 92 94 94 96 96 97
Tabel Tabel 1.1: Tabel 2.1: Tabel 2.2: Tabel 2.3: Tabel 2.4: Tabel 2.5: Tabel 2.6: Tabel 3.1: Tabel 3.2: Tabel 3.3: Tabel 3.4: Tabel 3.5: Tabel A.3.1: Tabel A.3.2: Tabel A.5.1: Tabel A.5.2: Tabel A.5.3: Tabel A.5.4: Tabel A.6.1: Tabel A.6.2: Tabel A.6.3: Tabel A.6.4:
Pola Demografi Perkotaan Jumlah Pegawai Negeri Sebelum dan Sesudah Desentralisasi Tipe dan Sponsor Urban Forum Anggaran Pendapatan dan Belanja Pemerintah Daerah (APBD) di Indonesia (Sebelum Periode Desentralisasi) Pendapatan Pemerintah Daerah: 2000 dan 2001 Belanja Daerah: 2000 dan 2001 Karakteristik Proses Perencanaan dan Penganggaran: Kasus Studi “Cities Speak” Keberhasilan Indonesia dalam Mengurangi Kemiskinan Tingkat Kemiskinan Per Kepala Perkiraan Terakhir Tingkat Kemiskinan di Indonesia (Indeks hitungan per kepala; persentase dari jumlah penduduk) Perbedaan Gender dalam Persepsi Penyebab Kemiskinan pada Masyarakat Miskin Perkotaan Jumlah Sambungan Saluran Air Kotor, Penduduk dan Daerah Terlayani Pendapatan dan Belanja Pemerintah Daerah Rata-Rata Distribusi Pendapatan dari Beberapa Macam Daerah Persentase Rumah-tangga berdasarkan Lahan Bersertifikat (1998) Rumah-tangga berdasarkan Status Penghunian (persentase; 1998) Rumah-tangga berdasarkan Cara Pengadaan (persentase; 1998) Distribusi Kebutuhan Perumahan Lintas Kelompok Penghasilan (2001) Laju Pertumbuhan Ekonomi Sektor-sektor Belanja Pembangunan sebagai Persentase dari Total Belanja Kajian Strategi dan Program Partisipasi Masyarakat
2 18 19 20 26 27 29 35 36 40 47 68 102 103 108 108 108 109 111 113 114 116
Gambar Gambar 2.1: Gambar 3.1: Gambar 5.1: Gambar A.6.1:
Hirarki Struktur Pemerintahan (Kawasan Perkotaan) Profil Kemiskinan Perkotaan per Daerah untuk Tahun 2000 Sinergi dalam Pembangunan Perkotaan Rencana Strategi
10 40 88 115
Kotak Kotak 2.1: Kotak 2.2: Kotak 2.3: Kotak 3.1: Kotak 3.2: Kotak 3.3: Kotak 3.4:
Talk Show melalui Radio di Kendari Pinjaman untuk Pemerintah Kota: Pengalaman dari Beberapa Negara Partisipatif Penganggaran di Brazil: Model Porto Allegre Upaya Pembersihan Masyarakat Miskin Pemerintahan dan Pengentasan Kemiskinan di Balikpapan Ongkos Sanitasi yang Tidak Layak di Kota-Kota Indonesia Banjir Jakarta Februari 2002: Berikan Kesempatan pada Penanganan Bencana
19 26 31 41 46 68 71
Lampiran Lampiran 1: Lampiran 2: Lampiran 3: Lampiran 4: Lampiran 5: Lampiran 6: Daftar Rujukan
Indikator Sosial Terpilih Sentralisasi ke Dekonsentrasi: Kerangka Kelembagaan yang Mengatur Urusan Perkotaan Pra-desentralisasi Keuangan Pemerintah Daerah: Sebelum Periode Desentralisasi Bagi Hasil Pendapatan Berdasarkan Undang-undang Perimbangan Keuangan Karakteristik Pertanahan dan Perumahan Perkotaan Tinjauan Pengembangan Ekonomi Lokal (Daerah) di Indonesia
99 100 102 105 108 110 119
KATA PENGANTAR Indonesia, negara berpenduduk terbanyak keempat di dunia, mengalami trauma besar ekonomi dan politik pada akhir abad 20 yang menimbulkan ketidakpastian: krisis keuangan 1997 (Krismon) dan suatu periode perubahan besar politik yang menghasilkan pemilihan tiga presiden. Sejak saat itu, Indonesia telah menjalani dua metamorfosis yang signifikan: desentralisasi dan urbanisasi. Kedua perubahan yang bersilangan ini merubah masyarakat dan perekonomian Indonesia dalam langkah-langkah yang signifikan. Pertama, ekspresi kemauan politik — yang terjadi hampir dalam waktu semalam — membutuhkan sebuah devolusi kewenangan dan sumberdaya dari pusat ke jurisdiksi lokal, hal tersebut mewakili perubahan radikal dari administrasi yang sangat terpusat yang terjadi di masa lalu. Kedua, migrasi penduduk yang menerus dari perdesaan ke perkotaan, mencerminkan keinginan ratusan dari ribuan, bahkan jutaan penduduk dalam upaya untuk mendapatkan kehidupan yang lebih baik. Ketika urbanisasi merumitkan kota-kota Indonesia, kelompok miskinlah yang paling menderita. Kotakota, yang telah diabaikan bertahun-tahun, tidak mampu memuaskan permintaan pelayanan perkotaan yang ditimbulkan oleh aliran manusia yang menerus. Seperti Janus dari masa Romawi, desentralisasi mempunyai dua muka: Peluang dan Resiko. Desentralisasi dapat memberikan insentif kepada manajer kota untuk merangkul isu-isu penting yang mempengaruhi masyarakatnya, namun pada waktu bersamaan, implementasi yang tergesa-gesa dapat membebani kota-kota lebih lanjut dalam waktu dekat. Agar kota-kota dapat melangkah ke depan, pemerintah pusat harus menjalankan agenda desentralisasi yang belum terselesaikan. Hanya setelah itulah, pemerintah kota dapat sepenuhnya menjalankan tanggungjawab mereka yang baru. Sementara ini, kota-kota harus bekerja keras untuk meningkatkan pelayanan perkotaan, mengurangi kemiskinan perkotaan dan meningkatkan pembangunan ekonomi daerah. Tinjauan Sektor Perkotaan menganalisa kecenderungan, pencapaian dan kesulitan-kesulitan dari transformasi yang sangat beragam. Berdasarkan latar belakang transfer kewenangan dan kumpulan pertumbuhan demokrasi institusi lokal di 30 provinsi, 416 kabupaten dan lebih 50 kota berpenduduk 100.000 atau lebih, Tinjauan ini terkonsentrasi pada urbanisasi. Tinjauan terfokus pada lima topik umum di bawah payung sektor perkotaan: tata-pemerintahan, keuangan perkotaan, pengentasan kemiskinan, pembangunan ekonomi daerah dan pelayanan perkotaan. Tinjauan diakhiri dengan spesifikasi kerangka strategi, inisiatif kebijakan dan langkah-langkah tindakan yang akan menjadikan kota-kota Indonesia sebagai mesin pertumbuhan, penyedia efektif dari pelayanan dan pusat peluang bagi kelompok miskin. Terkandung di dalam misi Bank Dunia untuk membantu mengurangi daftar panjang tantangan perkotaan yang digambarkan di dalam tinjauan ini, untuk membangun demokrasi lokal, memperluas ekonomi dan mengurangi kemiskinan perkotaan. Kami berharap bahwa Tinjauan ini akan meneruskan upaya pemerintah pusat dan daerah untuk memuaskan aspirasi penduduk perkotaan Indonesia, terutama jutaan penduduk miskin perkotaan. Andrew D. Steer Country Director Indonesia East Asia and Pacific Region
Christian Delvoie Infrastructure Director East Asia and Pacific Region
i
Keshav Varma Urban Sector Director East Asia and Pacific Region
TANDA TERIMA KASIH
Tinjauan Sektor Perkotaan untuk Indonesia disiapkan oleh tim yang terdiri dari Hiroaki Suzuki (Task Team Leader), Balakrishna Menon (Co-task Team Leader), Soraya Goga, Suhadi Hadiwinoto dan Shizuo Iwata. Laporan yang menjadi latar belakang, Cities Speak, disiapkan oleh tim konsultan dari Urban and Regional Development Institute (URDI), Indonesia yang dipimpin oleh Wicaksono Sarosa. Lokakarya Cities Speak dilaksanakan di Jakarta oleh tim beranggotakan Suhadi Hadiwinoto, Sri Endang Utami dan staf URDI di bawah pengawasan Hiroaki Suzuki. Dukungan penting dalam hal nasihat dan komentar diberikan oleh M. Baird, A. Dasgupta, I. Dharmapatni, S. Dice, E. Dotson, L. Elvas, B. Hofman, J. Hohnen, R. Huque, V. Jagannathan, K. Kaiser, H. Kawashima, K.S. Lateef, V. Nehru, I. Sadoko, G. Soraya, R. Sukarma, D. Visveswaran dan T. Zearley. S. Middaugh, A. Harrison, I. Herawati, I. Farina dan S. E. Utami yang berkontribusi dalam dukungan logistik dalam hal pengetikan dan editing laporan dan pengaturan kunjungan lapangan. Tim juga beruntung mendapatkan pandangan dan komentar dari Andrew D. Steer, Country Director Indonesia, Christian Delvoie, Infrastructure Sector Director, Keshav Varma, Urban Sector Director, anggota tim Indonesia, staf lainnya dari EASUR, dan lain-lain. Peer reviewers adalah E. Codato dan C. Kessides. Komentar-komentar berharga juga diperoleh dari pejabat/pegawai Pemerintah Indonesia, Penny Lukita Firdaus, Direktur Pembangunan Perkotaan dan Perdesaan, BAPPENAS, Salusra Widya, Direktorat untuk Permukiman dan Perumahan, BAPPENAS, Oswar, BAPPENAS, Irin, BAPPENAS, Nelson Siregar, Direktur Pembinaan Teknik, Direktorat Jenderal Pembangunan Perkotaan Kimpraswil, Andreas Suhono, Kepala Sub Direktoral Perencanaan Umum, Kimpraswil, Imam Ernawi, Direktur Pembinaan Teknik, Direktorat Jenderal Perumahan dan Permukiman, Kimpraswil, Dani Sutjiono, Kimpraswil, dan Haryo Sasongko, Direktur Pembangunan Perkotaan, Departemen Dalam Negeri. Tim ini telah dibantu sepenuhnya oleh para staf di Kimpraswil, BAPPENAS, Menko Ekuin, Departemen Keuangan, dan Departemen Dalam Negeri. Tim khususnya ingin mengucapkan terima kasih kepada Dr. Ir. Bambang Bintoro Soedjito, Deputi Otonomi Daerah dan Pembangunan Wilayah, BAPPENAS dan Ir. Budiman Arif, Direktur Jenderal Pembangunan Perkotaan dan Perdesaan, Kimpraswil. Bank Dunia juga berterima kasih kepada para walikota, staf pegawai pemerintah daerah, anggota DPRD dan perwakilan ORNOP/LSM di Bandung, Palembang, Balikpapan, Kendari, Kupang dan Blitar atas kebaikan dan kerjasamanya yang sangat baik.
ii
PENDAHULUAN Mengapa Tinjauan Sektor Perkotaan pada Saat Ini Indonesia telah menghasilkan beberapa strategi perkotaan atau upaya-upaya sejenis pada tahun-tahun terakhir, baik diprakarsai oleh pemerintah dan beberapa badan pembangunan internasional. Termasuk di dalamnya adalah Tinjauan Sektor Perkotaan dan Kebijakan Sektor Perkotaan dan Pedoman TA yang didukung oleh Asian Development Bank (ADB, 2001), Profil Kebijakan Sektor Perkotaan dengan dukungan ADB/UNCRD, sebagai contoh kecil. Upaya-upaya ini telah, tanpa diragukan, membawa perhatian yang lebih besar terhadap sektor perkotaan pada saat terjadi perubahan besar di dalam negeri. Krisis keuangan tahun 1997 merupakan titik balik dalam sejarah Indonesia, yang menyentuhkan negeri dan rakyatnya kepada tingkat kerentanan yang belum pernah dialami sebelumnya. Transisi politik yang sulit selanjutnya terjadi – lengsernya pemerintahan Suharto, Habibie dan Wahid, kemudian disudahi dengan pengangkatan Megawati — menambah ketidakpastian di negara ini. Namun, barangkali yang paling menonjol dari seluruh perubahan, satu yang mungkin akan memiliki pengaruh untuk masa yang panjang, adalah big bang desentralisasi tahun 2001. Sungguh, upaya desentralisasi Indonesia merupakan hal yang luar biasa yang terjadi dalam waktu singkat. Dalam waktu dua tahun, Indonesia berhasil melaksanakan kerangka hukum dan peraturan yang paling penting menyerahkan mekanisme pemerintahan, mengalihkan tanggungjawab atas penyediaan pelayanan kepada pemerintah daerah dan menyerahkan lebih dari dua juta pegawai negeri sipil dari pusat ke daerah. Meski masih banyak hal yang harus dilakukan dalam aspek peraturan dan adanya masalah dalam menangani proses tersebut, sangatlah penting untuk memberikan pengakuan kepada Indonesia yang berhak diperolehnya dalam hal menangani transisi ini di masa yang tidak pasti dan penuh tantangan, dengan gangguan-gangguan dan kekacauan yang minimum.
Nilai Tambah Studi Ini Sebagai tambahan pada ulasan informasi dan analisa sektoral, sebagian besar berdasarkan sumber sekunder, selama periode dari November 2001 hingga May 2002, studi lapangan dilakukan di enam kota: Bandung, Palembang, Blitar, Kupang, Balikpapan dan Kendari. Studi ini mencakup lokakarya stakeholder tingkat kota dan diskusi yang mendalam dengan perwakilan yang terpilih, birokrat, anggota dari pihak swasta, LSM dan Organisasi Kemasyarakatan (terutama yang terlibat dengan kelompok miskin perkotaan), dan konstituen yang relevan di kota-kota tersebut. Data yang lebih lengkap tentang kasus studi kota-kota, membahas struktur kepemerintahan, pembiayaan pemerintah kota, pelayanan perkotaan, lahan dan perumahan, dan kemiskinan perkotaan, juga dikumpulkan dan dianalisa. Dimensi Tinjauan Sektor Perkotaan — Cities Speak — mempersembahkan bukti-bukti langsung dari kota-kota dalam hal penyebaran proses desentralisasi segera setelah periode pasca-desentralisasi. Dilengkapi dengan lokakarya tingkat nasional yang diselenggarakan di Jakarta, dihadiri oleh perwakilan-perwakilan kunci Kimpraswil, BAPPENAS, Menko EKUIN, Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri, dan lembaga terkait Pemerintah Indonesia lainnya, para walikota dan pejabat/pegawai kota dari beberapa pemerintah kota, dan anggota sektor swasta, Ornop/LSM dan donor. Cities Speak barangkali merupakan aspek paling unik dan nilai tambah kunci terhadap studi ini.
Sasaran dari Tinjauan Sektor Perkotaan Dalam tahun-tahun mendatang, Bank Dunia melihat dirinya sebagai mitra kerja dekat Pemerintah Indonesia dan pemerintah-pemerintah kota, untuk membantu mereka meraih peluang dan
iii
mengelola tantangan yang ditimbulkan oleh desentralisasi, untuk meningkatkan efisiensi ekonomi, penurunan kemiskinan, dan meningkatkan kualitas hidup di dalam kota-kota Indonesia. Untuk tujuan ini, Tinjauan Sektor Perkotaan Indonesia menetapkan hal-hal yang harus dilakukan sebagai berikut: § § § §
Tinjauan dan analisa sektor perkotaan dari perspektif peristiwa-peristiwa yang baru terjadi, terutama desentralisasi dan demokratisasi, dalam kerangka komparatif dengan periode pradesentraliasasi; Mengidentifikasi isu-isu kunci dan tantangan yang menghadang sektor perkotaan, terutama pemerintah daerah perkotan dalam periode pasca-desentralisasi; Mengidentifikasi peluang-peluang kunci yang diperoleh untuk reformasi sektor perkotan, terutama di tingkat pemerintah kota, sebagai akibat perubahan status kewenangan; dan Mengusulkan suatu pendekatan untuk menangani isu perkotaan yang komplek bagi pertumbuhan yang berkelanjutan dan reformasi.
iv
RINGKASAN EKSEKUTIF
Lajunya urbanisasi dewasa ini memberikan beban bagi kota-kota di Indonesia; terutama bagi masyarakat miskin kota. Pelayanan kota yang ada tidak memadai untuk melayani penduduk yang terus berdatangan ke kota, yang pada akhirnya tersia-siakan selama bertahun-tahun semakin terlupakan terutama setelah adanya krisis. Desentralisasi menyediakan kesempatan dan juga ancaman dalam meningkatkan pelayanan kota. Kebijakan yang ada memungkinkan pengelolaan kota menyelesaikan permasalahan penduduk kota, namun di saat yang sama, implementasi yang terburuburu serta kerangka yang belum lengkap dapat semakin menahan kemajuan kota. Agar kota-kota dapat menghadapi tantangan masa kini dan potensi masa depan, pemerintah pusat harus menyelesaikan agenda desentralisasi yang membuat pemerintah daerah dapat bertanggung jawab sepenuhnya, sementara kota-kota harus berjuang untuk menanggapi aspirasi masyarakat lokal dengan meningkatkan pelayanan kota, mengurangi kemiskinan, dan mempromosikan pengembangan ekonomi lokal.
Pengantar 1. Selama lebih dari seperempat abad sejak kemerdekaan Republik Indonesia, yang ditandai dengan masa kepresidenan Suharto dan Sukarno, Indonesia diatur dari pusat. Kekuasaan berada ditangan sebagian lembaga, seperti militer dan birokrat dari pusat. Sistem kepemerintahan sentral ini mengatur lebih dari 200 juta penduduk, mewakili lebih dari 300 suku bangsa yang tersebar lebih dari 13,000 pulau di seluruh khatulistiwa. 2. Setelah terjadinya krisis finansial dan kekacauan politik, masyarakat Indonesia haus akan struktur baru dalam kepemerintahannya. Mereka menemukannya dalam desentralisasi; dalam waktu kurang lebih semalam, pembuat keputusan disebarkan dari pusat ke 30 provinsi dan 416 pemerintah daerah. 3. Desentralisasi mulai efektif tanggal 1 Januari 2001, akan tetapi perjalanannya masih panjang. Tinjauan (review) ini meneliti interaksi antara urbanisasi dengan tahap awal desentralisasi; kedua hal tersebut mengubah wajah negara ini. Tahun 1975, hanya 20 persen penduduk Indonesia yang tinggal di kota, dan menurut prediksi pada tahun 2025 lebih dari 60 persen populasi akan tinggal di pusat kota. Sebagai akibatnya, pemerintah kota menghadapi tantangan besar; kesuksesannya sangatlah penting bagi kelangsungan Indonesia, dan juga pertumbuhan ekonomi serta pengurangan kemiskinan. Di tahun 1999, dua dari lima kota di Indonesia termasuk miskin; dalam dekade berikutnya, urbanisasi akan membawa lebih dan tidak kurang individu-individu dan keluarga menuju daerah kumuh di kota. 4. Untungnya pada masa transisi strategi desentralisasi ini, gangguan yang terjadi bisa dikatakan minimum. Akan tetapi banyak yg berwenang kurang memiliki kemampuan dan pengetahuan yang diperlukan untuk menjalankan otoritas barunya. Masih ada ketidakjelasan meskipun mereka dapat meningkatkan pendapatan sesuai dengan kebutuhan pengeluarannya. Tinjauan ini menganalisa realitas yang pelik tersebut dan memberikan saran-saran untuk memudahkan masa transisi ini menuju Indonesia yang lebih urban dan terdesentralisasi.
v
KRISMON Perubahan Kekuasaan 5. Dipacu dengan adanya Krismon dan kekacauan politik, Indonesia memprakarsai perundangan tentang desentralisasi kewenangan dan fiskal. Pada bulan April tahun 1999, MPR/DPR telah menghasilkan dua undang-undang yang dinyatakan efektif pada tanggal 1 Januari 2001, sebagai awal perubahan. •
Undang-undang 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah menjelaskan tentang tanggung jawab politik dan administratif pemerintah pusat, provinsi dan daerah.
•
Undang-undang 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah menyediakan dasar hukum tentang desentralisasi fiskal, menjelaskan pembagian baru mengenai sumber pemasukan dan transfer antar pemerintah.
Berdasarkan perundang-undangan ini, ada peralihan fungsi yang cukup besar dari pemerintah pusat langsung ke pemerintah daerah, tanpa melalui pemerintah provinsi. Kota dan Kabupaten menjadi bertanggung jawab dalam penyediaan sebagian besar pelayanan umum, dan pemerintah provinsi bertugas sebagai koordinator. 6. Kota dan Kabupaten kini langsung diawasi oleh DPRD; DPRD memilih Walikota/Bupati dan meminta pertanggungjawabannya. Hasilnya, dalam waktu setahun pengeluaran belanja pemerintah membengkak, hampir dua kali lipat, lebih dari 30 persen. Sebanyak 60 persen anggaran pembangunan akan diatur di tingkat daerah. 7. Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK) menjadi mekanisme utama untuk transfer fiskal kepada pemerintah daerah. Penguasaan pemerintah pusat atas anggaran daerah telah berakhir. Alokasi ini bertujuan untuk menyamakan kapasitas keuangan pemerintah daerah otonom dengan kebutuhan belanjanya. Pemerintah pusat membagi penerimaan yang berasal dari berbagai sumber daya alam, pajak pendapatan pribadi dan sumber-sumber lain dengan pemerintah daerah otonom. Agenda Desentralisasi yang Belum Selesai 8.
Di antara isu-isu proses desentralisasi, ada beberapa isu yang tetap tak terselesaikan, yaitu: •
•
•
Undang-undang 22/1999 tidak menjelaskan langsung fungsi dari pemerintah daerah. Peraturan diperlukan untuk menjelaskan pembagian fungsi, sub-fungsi, aktifitas dan tanggung jawab antar pemerintah dan penyerahan proyek, personil, aset dan sumbersumber lain. Peraturan mengenai kepemerintahan daerah sangat tidak jelas dalam hal membagi tanggung jawab yang berdampak pada keefektifan penyediaan pelayanan. Kewajiban-kewajiban pemerintah pun sama tidak jelasnya. Sementara Undang-undang menandai kewajiban sektor-sektor pemerintah daerah, undang-undang tersebut tidak menjelaskan apa fungsi pemerintah daerah dalam sektor-sektor tersebut. Selain itu, deskripsi sektorpun tidak menjelaskan secara rinci bentuk operasional seperti apa yang dibutuhkan pemerintah dalam menjalankan fungsinya. Mewajibkan pemerintah daerah untuk menyediakan sebagian besar pelayanan dapat membebani kapasitas pemerintah daerah. Wakil rakyat di DPRD terkadang memiliki
vi
•
keterbatasan pengetahuan dan pengalaman dalam memandu kebijakan umum dan untuk menjadi pengawas yang efektif. Undang-undang 34/2001 telah memberikan wewenang kepada pemerintah daerah untuk menciptakan pajak sendiri, berdasarkan pada kriteria dan batasan-batasan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. Akan tetapi, pemerintah pusat sulit untuk mengatur undang-undang tersebut. Saat ini banyak pajak daerah yang baru dibuat namun kebanyakan kurang optimal atau tidak rasional.
Ketidakcocokan: Tanggung jawab, Sumber daya dan Keahlian 9. Dalam teorinya, desentralisasi telah membuat pemerintah daerah di Indonesia berotonomi. Namun dalam prakteknya, kebanyakan kota dan daerah tetap bergantung pada pusat dalam hal pendapatan dan personil pemerintah pusat. Pada tahun pertama desentralisasi, sekitar 2,1 juta pegawai negeri dipindahkan dari pusat ke daerah. Upah dari pegawai-pegawai yang dipindahkan ini menjadi beban bagi keuangan daerah. 10. Berdasarkan Undang-undang 22/1999, pemerintah pusat tetap memegang tanggung jawab untuk sistem hukum, masalah keagamaan, pertahanan dan keamanan nasional, perencanaan ekonomi makro, masalah keuangan dan moneter, hubungan internasional dan standardisasi; sementara tanggung jawab lainnya dilimpahkan langsung ke pemerintah daerah. Dengan demikian saat ini pemerintah daerah bertanggung jawab untuk pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan, industri dan perdagangan, investasi, lingkungan, pertanian, kerjasama, dan tenaga kerja. Meskipun pembagian tanggung jawab terlihat wajar, pemerintah daerah tidak memiliki sumber daya, pemasukan, dan kapasitas kelembagaan yang memadai untuk memenuhi tanggung jawab tersebut. 11. Transfer. Pada tahun 1990-1991, sekitar 70 persen pengeluaran pemerintah daerah dibiayai oleh pemerintah pusat. Saat ini, DAU dan DAK yang berjumlah lebih sedikit, digunakan untuk menyeimbangkan keuangan secara vertikal dan horisontal, untuk mempromosikan prioritas nasional dan menyediakan kestabilan bagi keuangan daerah. Hibah tersebut, secara hukum akan menjadi sedikitnya 25 persen dari total pendapatan pemerintah pusat setelah pembagian pajak; 10 persen diberikan ke provinsi dan 90 persen ke kabupaten-kabupaten/kota-kota. 12. Pemindahan hibah DAU dan pinjaman DAK merupakan sumber pendapatan yang transparan dan relatif stabil bagi pemerintah daerah. Namun dengan berbagai tambahan, banyak pemerintah daerah yang memiliki tanggung jawab untuk belanja daripada sumber pendapatan. Untuk memperkecil atau bahkan menutup kesenjangan tersebut, pemerintah daerah perlu memperkuat dasar pendapatannya sendiri yang mana saat ini masih sangat lemah. 13. Pendapatan. Sebagai tambahan terhadap pengalihan keuangan antar-pemerintah, sumber pendapatan yang tersedia bagi pemerintah daerah adalah pajak daerah, retribusi daerah, keuntungan dari badan usaha milik daerah dan pinjaman-pinjaman. Pendapatan dari transaksi lahan dan properti serta pendapatan bukan pajak, terutama dari sumber-sumber alam, ditransfer oleh pemerintah pusat. 14. Tahun 2001, Pendapatan Asli Daerah (PAD) dari pemerintah kota-kota hanya sebesar 9.7 % dari pendapatan total. Pemerintah daerah memiliki wewenang untuk menarik pajak, dengan konsultasi umum dan persetujuan pemerintah daerah. Dua masalah besar telah muncul: kurangnya basis pajak utama di daerah dan bertambahnya pungutan-pungutan liar. Di tingkat kota dan kabupaten, ada sekitar tujuh pajak daerah, namun hanya sedikit yang menyumbang secara signifikan untuk pemasukan daerah. Di kota-kota besar, pajak hotel, restoran, hiburan dan iklan merupakan salah satu sumber pendapatan utama.
vii
15. Berbeda dengan pengalaman negara lain, di Indonesia pendapatan dari pajak bumi dan bangunan masuk ke pemerintah pusat dan kemudian dibagikan ke pemerintah provinsi dan daerah. Sementara pemerintah pusat terus mengurus pajak properti, ada satu usulan yaitu wewenang untuk menentukan tarif pajak harus diserahkan pada pemerintah daerah dengan ketentuan-ketentuan yang dibuat oleh pusat. 16. Munculnya pungutan-pungutan liar merupakan masalah yang timbul di tahun pertama diberlakukannya desentralisasi fiskal. Pemerintah daerah bermaksud meningkatkan pendapatannya sendiri dengan cara mengadakan pajak-pajak dan biaya-biaya yang tidak jelas. Pajak-pajak dan retribusi ini sering melebihi pajak mereka sendiri dan memiliki dampak buruk bagi ekonomi dan perdagangan lokal. 17. Peminjaman. Pajak merupakan sumber dana yang tidak mencukupi bagi investasi bermodal besar yang membutuhkan pembiayaan jangka panjang seperti misalnya infrastruktur kota. Tidak ada mekanisme keuangan yang berkelanjutan dan sistematis bagi pemerintah daerah untuk meminjam dengan tujuan tersebut. Ada dua mekanisme peminjaman pusat — Regional Development Account (RDA) dan Subsidiary Loan Agreement (SLA) —, namun RDA banyak yang menunggak ; sementara SLA yang didasari secara ad hoc, dianggap tidak efisien. Lebih dari itu, pinjaman jangka panjang terbatas pada pembiayaan infrastruktur yang “menghasilkan pendapatan”, sebuah kondisi yang tidak memungkinkan dapat meminjam untuk meningkatkan rumah kumuh atau perlindungan terhadap lingkungan. Sementara Peraturan Pemerintah 107/2000 meluaskan definisi dari “menghasilkan pendapatan”, Keputusan Menteri 35/KMK07/2003 tetap menggunakan definisi sempit dari “menghasilkan pendapatan”, yang jelas-jelas membatasi akses pemerintah daerah untuk meminjam dana. 18. PP 107/2000 juga telah memberikan batasan dalam peminjaman daerah, menjelaskan bahwa pemerintah daerah dapat membiayai lebih dari seperenam pengeluaran dalam setahun dengan meminjam dana jangka pendek, di mana total pemasukan tidak bisa melebihi 75 persen dari pemasukan tahun sebelumnya, dan rasio pemasukan untuk pembayaran pelayanan harus sekurangkurangnya 2,5:1. Selain itu, pemerintah daerah dapat meminjam dari sumber-sumber asing melalui pemerintah pusat, dengan catatan bahwa mereka yang akan menanggung semua biaya, termasuk biaya manajemen resiko nilai tukar valuta asing pemerintah Indonesia. 19. Penting bahwa pemerintah daerah memiliki mekanisme keuangan yang berkelanjutan yang dikaitkan dengan pasar modal. Akan tetapi, banyak masalah yang muncul, di antaranya adalah: (a) ketidakefisienan skim keuangan pemerintah bagi peminjam saat ini; (b) kurangnya minat dari bankbank swasta dan investor dalam meminjamkan dana kepada pemerintah daerah karena adanya resiko politik dan keuangan; (c) tidak adanya obligasi di pasar modal; dan (d) kemungkinan pasar finansial hanya dapat melayani sebagian pemerintah daerah yang layak kredit, meninggalkan pemerintah daerah yang miskin tanpa sumber-sumber yang memadai. Dengan adanya hambatan-hambatan ini, pemerintah pusat harus dilibatkan dalam keuangan pemerintah daerah dalam jangka pendekmenengah. Berdasarkan sebagian besar pemerintah daerah, isu yang saat ini perlu disorot adalah perlunya jalur perantara antara pemerintah pusat dan daerah yang efisien, dan kebijakan yang dapat mengembangkan kelayakan pemerintah daerah dalam meminjam uang ke bank – manajemen finansial serta kebijakan laporan dan panduan kegiatan. Paralel dengan hal tersebut, penting juga bagi pemerintah pusat untuk mengenalkan kebijakan yang mempromosikan pengembangan pasar modal. 20. Kesenjangan Kapasitas. Desentralisasi menerapkan prinsip demokrasi dan partisipasi dalam mengambil keputusan serta transparansi di tingkat daerah. Masyarakat menikmati kebebasan yang belum pernah dirasakan sebelumnya dalam membuat legislatif dan eksekutif lebih bertanggungjawab. Meskipun demikian, masih ada hal-hal yang menghambat organisasi masyarakat untuk berpartisipasi
viii
dalam kebijakan publik. Akses menuju informasi pemerintah tidak seimbang dan lambat, lebih sering lagi dirahasiakan oleh para birokrat. Kelompok masyarakat sering terlalu bersemangat dan cepat marah namun kurang cerdik dalam berpolitik. 21. Secara umum, wakil-wakil DPRD tidak atau kurang memiliki pendidikan dan pengalaman politik yang cukup. Tingkat kesadaran akan kebijakan dan mutu dari debat politik dapat digolongkan kurang. Meskipun mereka diharapkan untuk dapat memilih kepala daerah yang akuntabel, para legislative ini dapat dikatakan tidak siap untuk hal tersebut. Dengan adanya kelemahan dalam pengawasan, kemungkinan untuk terdapat korupsi dan nepotisme pun lebih besar. 22. Partisipasi yang demokratis masih dalam tahap pembentukan proses dan struktur, seperti halnya dengan Forum Kota. Beberapa kota telah cukup inovatif dalam penyelenggaraan dialog antar masyarakat, legislator, dan pemerintah daerah, dan hal ini perlu untuk dicontoh. Namun, kota memerlukan kepala daerah dan anggota dewan yang dipilih secara demokratis seperti pemilihan kepala desa di tingkat desa. 23. Tantangan lain yang dihadapi oleh pemerintah daerah kota adalah perlunya meningkatkan kapasitas tenaga teknis di tingkat daerah dan staf profesional dalam bidang perencanaan, ahli teknik, akuntan, manajemen finansial, dan manajemen proyek. Kesenjangan ini tidak dapat dipenuhi dalam waktu semalam, namun pengembangan kapasitas perlu menjadi tujuan utama di tingkat daerah. 24. Meskipun banyak pemerintah daerah yang perlu meningkatkan kekuatan kerjanya, hanya sedikit yang telah benar-benar melakukannya. Instansi pemerintah pusat menentukan upah, jenis pekerjaan, dan standar untuk pegawai negeri dan ingin agar hal ini juga diterapkan di tingkat daerah. Meskipun tingkat minimum standar nasional cukup wajar pada masa transisi, mereka perlu mengurangi usaha tersebut untuk memberi kesempatan bagi pemerintah daerah agar dapat menyuarakan kebutuhan masyarakat lokal sendiri. Urbanisasi: Munculnya Tekanan, Ketidakjelasan Tanggapan 25. Berdasarkan skala dan percepatan yang diterapkan di Indonesia, desentralisasi merupakan pengalaman yang baik untuk memperbarui administrasi, politik, dan ekonomi. Menggabungkan semua situasi tersebut merupakan perubahan yang luar biasa, desa menjadi kota kecil, kota kecil menjadi kota besar, dan kota besar menjadi metropolis yang merebak. 26. Pada tahun 1990, pertumbuhan populasi rata-rata Indonesia per tahun sekitar 1,7 persen, sementara itu populasi kota tumbuh tiga kali lebih cepat sekitar 4,4 persen. Tren ini memperkirakan akan ada 167 juta penghuni kota pada tahun 2025, diproyeksikan dari 275,6 juta total populasi. Dari seluruh Indonesia, 8 kota utama – 5 berada di pulau Jawa – masing-masing menampung lebih dari sejuta orang, sekitar 12 persen dari jumlah total populasi negara. Jakarta, ibukota negara ini merupakan pusat megalopolis (Jabotabek) dan dihuni sekitar 9,2 juta orang. 27. Antara tahun 1990 dan 1995, enam dari 10 migrasi internal – 7,2 persen dari total populasi – pindah ke pusat kota, sepertiga dari jumlah total pindah dari satu kota ke kota lain; lebih dari seperempat meninggalkan pinggiran kota untuk tinggal di kota. Jumlah migrasi desa-kota ada sekitar 25-30 persen dari pertumbuhan populasi kota. Adanya transformasi dari permukiman di desa ke pusat kota menambah 30-35 persen pertumbuhan kota. Meskipun terjadi beberapa migrasi dari kota ke desa yang muncul pada saat krisis tahun 1997, tekanan urbanisasi tidak berkurang sedikit pun. 28. Kemiskinan Kota. Antara tahun 1960 dan 1990 hingga mendekati krisis ekonomi, Indonesia telah membuat kemajuan yang signifikan dalam mengurangi kemiskinan material. Akan tetapi
ix
Krismon tahun 1997 mengubah semua itu dengan cepat. Rasio kemiskinan per kepala naik dari 11,4 persen di tahun 1995 di puncak krisis tahun 1999 menjadi 27,1 persen. Banyak rumah tangga, baik di kota maupun di desa, berada dekat dengan garis kemiskinan hingga membuat rumah tangga ini rentan terhadap berbagai situasi yang mungkin menggoncang ekonomi mereka. Karena itu hampir separuh dari penduduk Indonesia digolongkan miskin atau rentan terhadap kemiskinan. Dalam keadaan seperti ini, dukungan yang diberikan kota lebih sedikit bila dibandingkan dengan desa. 29. Dampak Krismon sangatlah terasa di antara masyarakat miskin. PHK yang terjadi di manamana membuat ribuan pekerja formal dari golongan masyarakat berpendapatan rendah di kota menjadi pekerja sektor informal. Banyak penduduk miskin yang tidak sanggup bertahan di kota kembali ke desa masing-masing. Tingkat pengangguran yang tinggi diperburuk dengan tingginya inflasi di tahun 1998, mengurangi daya beli masyarakat miskin. Antara tahun 1997-1998, rumah tangga di kota-kota mengurangi pengeluarannya untuk makanan hingga 28 persen (dibandingkan dengan rumah tangga desa yang hanya 8 persen). Dalam peristiwa meningkatnya kemiskinan secara nasional sejak Februari 1996 dan Februari 1999; terlihat bahwa tingkat kemiskinan di kota hampir dua kali lipat tingkat kemiskinan di desa. Antara tahun 1996-1999, indeks kemiskinan kota dengan penghitungan per kepala, kesenjangan kemiskinan dan parahnya kemiskinan semakin meningkat, dua kali lebih tinggi dibandingkan dengan desa. Pemerintah menanggapi kemiskinan ini dengan empat cara: (a) meningkatkan persediaan makanan, (b) menciptakan lapangan kerja, (c) menyediakan akses untuk menampung kritik terhadap layanan sosial, dan (d) meningkatkan aktifitas ekonomi lokal melalui dana hibah regional dan pengembangan sistem kredit. 30. Meskipun tingkat kemiskinan telah menurun pada tahun-tahun terakhir ini, angka kemiskinan tetap berada di atas angka kemiskinan sebelum krisis. Pada dasarnya, masyarakat miskin kota masih menderita dalam kehidupannya sehari-hari. Hak masyarakat miskin kota akan lahan, perumahan, pelayanan dasar kota, kesempatan untuk mendapatkan kredit dan pendapatan, pembentukan modal sosial, penguatan serta partisipasi dalam organisasi masyarakat, keamanan dan keadilan, masih sangat jauh, sehingga masyarakat miskin kota ini sangat rentan dan bahkan kondisinya lebih parah daripada masyarakat miskin desa. 31. Dengan desentralisasi, administrasi daerah mungkin dapat menjadi panduan pembangunan yang menarik masyarakat miskin untuk terlibat dalam perencanaan kota dan membuat kebijakan. Agenda pengurangan kemiskinan yang proaktif, akan terdiri dari: (a) pertumbuhan awal dalam menciptakan lingkungan untuk mengurangi kemiskinan; (b) menggunakan desentralisasi sebagai pemerintahan yang pro-miskin; (c) meningkatkan fokus kemiskinan terhadap pengeluaran umum; (d) mengembangkan jaring pengaman bagi si miskin; (e) meluaskan akses terhadap lahan dan perumahan yang terjangkau bagi si miskin; (f) mengurangi bias anti kemiskinan dalam kebijakan infrastruktur kota dan mendukung infrastruktur lokal yang berbasis masyarakat yang layak; (g) menyediakan kesempatan yang lebih besar untuk penguatan ekonomi melalui akses kredit dan modal; (h) membangun sumber daya manusia masyarakat miskin dengan pendidikan dan kesehatan yang lebih baik; (i) menguatkan peraturan dan meningkatkan akses sistem hukum bagi masyarakat miskin; dan (j) menanggapi kebutuhan wanita miskin dalam hal kebijakan, program dan proyek. 32. Pengembangan Ekonomi Lokal (Local Economic Development - LED). Beberapa peraturan dan undang-undang memberikan arahan yang eksplisit dalam pengembangan ekonomi, dan proses perencanaan – PROPEDA (Program Pembangungan Daerah) menciptakan kesempatan untuk strategi ekonomi di tingkat daerah. Dalam susunan organisasi, pemerintah daerah memiliki badan dan instansi dengan fungsi khusus untuk mengembangkan ekonomi yang dapat mendukung proyek-proyek ekonomi. Akan tetapi pemerintah daerah terlalu lambat bereaksi terhadap kesempatan-kesempatan instansi, finansial, dan legal tersebut.
x
33. Masih sedikit, bahkan kota besar, yang telah memikirkan peranannya secara regional atau dalam negara secara strategis. Terkadang, kerjasama regional antar kota atau antar daerah dengan daerah penyangga, keterkaitan dengan organisasi nasional dan promosi investasi terpadu, hilang dari strategi dan program pengembangan ekonomi lokal. Meskipun terdapat struktur kelembagaan, belanja, dan program untuk pengembangan ekonomi, hanya sedikit yang telah dilakukan pemerintah daerah dalam meningkatkan lingkungan yang mendukung perkembangan dunia usaha lokal. Pemerintah yang telah berusaha untuk mendekati kelompok masyarakat pun belum membuat langkah-langkah yang dapat menciptakan kerjasama dengan dunia usaha. 34. Dunia usaha di kota-kota ini tampaknya menganggap bahwa pemerintah daerah merupakan sumber masalah. Keluhan mereka lebih terkonsentrasi pada masalah korupsi, beban pajak tambahan dan kurangnya infrastruktur, daripada keluhan mengenai strategi pengembangan ekonomi kota. Daripada mengembangkan strategi yang ambisius, pengembangan ekonomi di tingkat lokal lebih baik memperbaiki hal-hal yang lebih terukur seperti jalan, alat telekomunikasi, listrik, dan penyediaan air dan masalah korupsi yang meracuni kebanyakan bisnis pertanahan. Penjualan, pembelian, perencanaan, ijin pembangunan, penataan, pajak, dan peraturan bangunan merupakan kesempatan untuk menerima uang suap. Kota perlu menyadari bahwa korupsi merupakan hambatan untuk mencapai perkembangan ekonomi yang sehat, jika tidak, mereka akan kehilangan potensinya sebagai motor kekayaan Indonesia. 35. Lahan dan Perumahan. Lahan kota, sebuah komoditas yang berada di bawah tekanan urbanisasi, merupakan dasar dari pembangunan daerah. Tata administrasinya yang tidak efisien masih dikuasai oleh pemerintah pusat. Undang-undang Pemerintahan Daerah telah memindahkan tanggung jawab rutin administrasi lahan kepada kota dan kabupaten. Selain undang-undang tersebut, tidak ada perubahan lain yang muncul; sementara sistem yang lama tetap digunakan. Tanggung jawab BPN (Badan Pertanahan Nasional) dan pemerintah daerah belum dijelaskan; peranan masyarakat pun tetap berada di sisi marjinal dan tidak ada dukungan undang-undang. 36. Hambatan terhadap fungsi pasar lahan kota termasuk pula sebuah kerangka peraturan lama yang tidak lengkap dan merupakan perpaduan buruk antara hukum yang berlaku dengan hukum adat, sistem pencatatan lahan yang tidak efisien dan kurang bagus, administrasi lahan yang lemah, proses pembangunan lahan yang tidak praktis dan korupsi. Kelemahan-kelemahan tersebut mengacaukan pasar lahan, menghalangi penyediaan lahan kota yang terjangkau, dan menciptakan keterlambatan dalam pembangunan lahan, dengan waktu dan biaya yang tidak dapat dijangkau oleh rumah tangga miskin. Mereka pun mendukung penjual dan pembeli untuk menyingkirkan keformalitasan dan tidak mendukung investasi swasta yang sangat dibutuhkan dalam pembangunan lahan dan perumahan. 37. Dengan hanya kurang dari 10 persen dari seluruh lahan di negara ini yang telah dibuatkan peta batas tanah milik (cadastral) dan hanya sekitar 20 persen dari persil yang jelas terdaftar, administrasi lahan oleh Menteri Kehutanan dan BPN tidak berfungsi dengan baik. Daerah administrasi memiliki catatan yang tercampur. Dengan tidak adanya kebijakan dan peraturan yang jelas, kebutuhan transparansi dan mekanisme yang mendukung, tidak akan ada perbaikan kinerja. Banyak instansi pemerintah pusat yang mempertahankan kekuasaan yang dapat mempengaruhi administrasi lahan dan/atau mengendalikan keputusan daerah. Daerah akan membutuhkan perlindungan dari upaya-upaya agresif dalam memusatkan administrasi lahan tersebut. Desentralisasi memberikan kesempatan bagi berbagai konsultan stakeholder untuk memprakarsai pembentukan konsensus untuk reformasi lahan yang berkelanjutan dan untuk memacu pertumbuhan kota dengan kondisi yang teratur dan transparan. Namun kesempatan tersebut tidak dimanfaatkan dengan baik. 38. Pembangunan kota yang berkelanjutan membutuhkan pasar lahan yang efisien. Singkatnya, prioritas daerah untuk mereformasi administrasi dan manajemen lahan kota meliputi: (a) reformasi
xi
kebijakan dan peraturan yang dasar-dasar untuk pasar lahan yang efisien, setara, dan berorientasi pada pertumbuhan; (b) meningkatkan pencatatan kepemilikan lahan dan pendaftaran untuk meningkatkan efisiensi dan persamaan dalam administrasi lahan; dan (c) menguatkan desentralisasi dalam administrasi dan manajemen lahan melalui program yang jelas untuk memindahkan tanggung jawab dari badan pusat ke daerah, dan menguatkan kemampuan daerah dalam bidang ini. 39. Perumahan kota telah menjadi anak tiri dalam kebijakan nasional. Secara umum, investasi di perumahan adalah sekitar 1,5 persen dari Pendapatan Domestik Bruto (PDB); bandingkan dengan 2 hingga 8 persen dengan negara-negara lain yang senasib. Kredit Pemilikan Rumah di Indonesia sama dengan 3,1 persen dari PDB, angka yang sangat jauh kurang dari negara tetangga. Pertumbuhan perumahan sangatlah kritis untuk pembangunan ekonomi. Yang menjadi halangan adalah keterbatasan dalam pasar lahan, kebijakan yang sepotong-sepotong dan kerangka kelembagaan untuk perumahan, rendahnya tingkat kemampuan, kelemahan dan keterbatasan untuk mendapatkan dana dari sisi pasokan (supply). Pasar informal selama ini telah berhasil memenuhi kebutuhan permintaan. Upaya Pemerintah Indonesia dalam mengembangkan supply untuk perumahan bagi masyarakat berpendapatan rendah melalui komposisi tipe 1-3-6, telah gagal. 40. Dengan adanya pengalihan kewenangan, pemerintah daerah mendapat mandat untuk mendukung pembangunan perumahan, namun mereka tidak memiliki sumber daya yang tepat untuk melaksanakan tanggung jawab barunya. Ada kemungkinan bahwa perumahan, khususnya perumahan bagi masyarakat berpendapatan rendah, bukan merupakan prioritas bagi pemerintah daerah. Pemerintah daerah kurang merencanakan hal-hal yang berhubungan dengan perumahan, pembiayaan, dan pelaksanaan, serta pengertian yang jelas dalam operasi pasar, terutama dalam berhubungan dengan sektor swasta. Selain itu juga mungkin bahwa wewenang baru ini hanya akan menciptakan peran intervensi pemerintah yang tinggi dalam pasar perumahan, dan tidak menciptakan pasar. 41. Membuat pasar perumahan yang efisien membutuhkan: (a) lingkungan politik dan peraturan yang stabil serta transparan; (b) meningkatkan penyediaan lahan untuk fasilitas layanan; (c) menguatkan sistem keuangan perumahan, menghadapi resiko-resiko, membuat akses pendanaan jangka panjang, mengurangi resiko likuiditas dan meningkatkan kualitas kredit; (d) merasionalkan peranan dan menguatkan kemampuan berbagai badan instansi pemerintah; dan (e) menyediakan bantuan perumahan melalui program yang transparan dan tepat sasaran. 42. Layanan Kota. Sebelum desentralisasi, pemerintah pusat memindahkan kewenangan untuk sebagian besar layanan kota – air, air kotor, sampah, jalan, drainase, Kampung Improvement Program (KIP) dan pasar infrastruktur – ke pemerintah daerah. Namun dalam kenyataannya, dekonsentrasi telah membuat pemerintah pusat melakukan peranan kuncinya. Secara hukum, pemerintah daerah saat ini merupakan aktor penting dalam menyediakan layanan kota. Namun, sedikit yang benar-benar siap untuk melakukan kewajiban mereka sepenuhnya, dimulai dengan mengganti perencanaan dan pelaksanaan yang tradisional, top-down, dan supply driven dengan pendekatan bottom-up yang terpusat pada pelanggan, melibatkan partisipasi masyarakat. 43. Dimensi fisik dan keuangan dari tantangan yang ada, sangat memprihatinkan. Sekitar 33 persen dari rumah tangga Indonesia terhubung dengan pipa air di tahun 1999. Jaringan air limbah yang modern hanya mencakup kurang lebih satu persen dari seluruh rumah tangga di kota. Kebutuhan dana untuk infrastruktur kota termasuk besar; contohnya investasi bagi penyediaan air dan limbah untuk sepuluh tahun ke depan diperkirakan sekitar Rp10-20 milyar. Polusi air tanah dan air permukaan, serta pembuangan air kotor telah menciptakan masalah lingkungan yang besar di kota. Drainase yang tidak memadai, manajemen lahan yang buruk, pembangunan yang tidak teratur, serta perusakan lingkungan menambah kesalahan dalam mengatur air dan membuat sering terjadi banjir. Partisipasi sektor swasta dalam infrastruktur terhenti akibat Krismon. Dengan desentralisasi, tantangan baru muncul dalam
xii
lemahnya kapasitas pemerintah daerah, standar rendah dalam penyediaan fasilitas serta dikuasainya potensi oleh kaum elit daerah. 44. Terdapat kebutuhan untuk mengembangkan pendekatan yang komprehensif dan terpadu untuk pelayanan kota yang efisien. Pembangunan ekonomi dan kesejahteraan sosial di Indonesia sulit berkembang kecuali bila momentum investasi digunakan untuk memelihara stok yang ada serta menjadi jaminan. Apa yang tepat untuk infrastruktur, berlaku pula untuk pembangunan layanan bagi masyarakat. Desentralisasi telah memberi kesempatan bagi pemerintah kota, melalui perencanaan daerah, untuk meningkatkan jangkauan, efisiensi dan kualitas pendidikan dan layanan kesehatan; untuk menjajaki penyedia yang terdiri dari masyarakat, swasta, dan non-pemerintah; serta untuk meningkatkan partisipasi lokal dalam mengatur dan mengawasi pelayanan-pelayanan ini. Pendekatan Pembangunan Kota yang Berkelanjutan di Indonesia 45. Panduan Dasar. Dua panduan dasar untuk isu-isu kota di Indonesia: (a) pendekatan yang komprehensif dan sinergis untuk sektor kota, dan (b) memenuhi tantangan desentralisasi. Pendekatan sektor kota yang komprehensif dan sinergis: Tinjauan Sektor Perkotaan ini memusatkan pada lima strategi kunci: kepemerintahan, keuangan kota, pengentasan kemiskinan, pengembangan ekonomi lokal, dan penyediaan layanan kota. Interaksi yang dinamis antar kelima dimensi ini, dilihat melalui kacamata tata ruang, merupakan kunci untuk pengertian yang komprehensif dari kota sebagai “organisme hidup” yang berevolusi dengan dinamis. Kota-kota di Indonesia menghadapi tantangan yang luar biasa, mulai dari ekonomi yang stagnan dan layanan yang buruk, hingga kemiskinan kota yang meningkat dan kapasitas yang lemah. Pembangunan kota yang berkelanjutan lebih mungkin terjadi bila sinergi yang strategis menarik semua dimensi tersebut. Tata – pemerintahan yang baik, dilihat dari kapasitas, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi, penyediaan sinergi dan kemudian menjadi dasar yang kuat untuk pertumbuhan kota yang dinamis dan berkelanjutan.
Sinergi dalam Pembangunan Perkotaan Masyarakat
Sektor Swasta Pengentasan Kemiskinan
Pembangunan Ekonomi Lokal
Pemerintah Daerah
Pelayanan Kota
DPRD
Keuangan Kota
Tata-pemerintahan yang baik sebagai pondasi institusional
Menghadapi Tantangan Desentralisasi: Desentralisasi akan menciptakan pemenang dan pecundang, kota-kota yang memiliki Tata – pemerintahan yang baik dan manajemen yang efisien akan menarik lebih banyak sumber daya dan pertumbuhan. Beradaptasi dengan perubahan yang dibawa oleh desentralisasi memerlukan hal-hal sebagai berikut: (a) demand-driven, seiring dengan agenda nasional
xiii
dalam desentralisasi dan demokratisasi; (b) pemilihan kota yang kompetitif didasarkan pada kepemilikan yang kuat; (c) pendekatan tematik dan lintas-sektor untuk menanggapi isu kota, dan tidak mendefinisikan investasi infrastruktur kota dengan sempit; (d) kelembagaan dan keuangan yang berkelanjutan serta intervensi yang dapat ditiru; (e) keterlibatan yang programatis dan bukan proyek investasi yang berdiri sendiri; (f) kelembagaan yang tepat dan kerangka insentif untuk memicu pemerintah daerah untuk melakukan reformasi; dan (g) mengembangkan pembelajaran dan inovasi untuk memperdalam pengertian isu kota yang pelik, untuk belajar dari pengalaman nasional dan internasional. 46. Tata-pemerintahan yang Baik sebagai Dasar Kelembagaan. Kota-kota yang sukses dibangun dengan menggunakan dasar yang kuat dari Tata – pemerintahan yang baik. Elemenelemennya meliputi kapasitas, transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi. 47. Dalam menanamkan prinsip Tata – pemerintahan kota yang baik, kota-kota di Indonesia mengahadapi kesenjangan sumber daya manusia dan kelembagaan yang diperjelas dengan adanya desentralisasi. Kesenjangan ini termasuk semua kategori personil dalam pembangunan kota — walikota, anggota DPRD, aparat pemerintah daerah, dan kelompok masyarakat. Di antara semua yang perlu dibantu, anggota DPRD merupakan kelompok yang paling penting karena peranannya dalam pembuatan kebijakan, pengambilan keputusan. Khususnya aparat kota, perubahan yang fundamental dalam kelembagaan dan kerangkat insentif diperlukan untuk meningkatkan performa yang lebih baik. Pengenalan manajer kota yang professional dan sistem kompensasi yang berdasarkan nilai merupakan dua langkah yang penting menuju arah tersebut. Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah memerlukan dukungan, mempertimbangkan adanya Pembentukan Kapasitas Kerangka Nasional untuk Desentralisasi. 48. Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah, bersama-sama dengan kelompok masyarakat, perlu mengembangkan mekanisme kelembagaan dan peraturan untuk menjalankan partisipasi masyarakat yang efektif, administrasi yang transparansi dan akuntabilitas aparat kota. Pemilihan walikota dan DPRD secara langsung menandai keakuntabilitasan kota. Menangani korupsi memerlukan dua pendekatan parallel. Pertama, penting untuk mengembangkan tanggung jawab dan memastikan pengamanan yang memadai. Peraturan tingkat nasional memerlukan prosedur yang kompetitif dan sistem manajemen keuangan perlu diadopsi dan diterapkan pada tingkat lokal. Untuk melakukan hal ini, bantuan teknis dan pelatihan perlu disediakan untuk aparat pemerintah daerah untuk mengenalkan prosedur dan sistem manajemen keuangan yang baru. Kedua, penting untuk mengubah insentif yang dapat memicu korupsi. Reformasi aparat dapat menambah nilai dan partisipasi sektor swasta dalam menyediakan layanan kota (dibawah kerangka peraturan yang transparan) merupakan obat jangka pendek yang perlu dikejar. 49. Sekitar 400 pemerintah daerah dan 30 pemerintah provinsi memerlukan mekanisme koordinasi vertikal dan horisontal yang efektif. Untuk melakukan reformasi peraturan ini, prosedur dan sistem operasional, serta pelatihan personil diperlukan. Peraturan desentralisasi masih belum jelas dan perlu didefinisikan lebih lanjut untuk menghindari kebingungan yang tidak perlu serta konflik dan dukungan koordinasi antar-pemerintah daerah di berbagai tingkat. Pada tingkat pelaksanaan, Information Communications Technologies (ICTs) yang digunakan secara inovatif, dapat mempromosikan tata-pemerintahan yang baik dengan memberi fasilitas arus informasi antara pemerintah pusat dan daerah, mendukung kerja sama daerah, menguatkan pembangunan kapasitas, mengembangkan pembagian informasi yang transparan dengan masyarakat dengan cara menyebarluaskan pengetahuan dan pengalaman antar kota di dalam dan luar Indonesia. 50. Pengentasan Kemiskinan Kota. Meskipun pemerintah daerah diharapkan untuk memegang peranan yang lebih besar dalam pengentasan kemiskinan, kebanyakan tidak memiliki kapasitas
xiv
kelembagaan dan keuangan yang cukup untuk melakukan tanggung jawab tersebut. Di luar itu, mereka memiliki informasi yang tidak memadai dan data yang buruk, membuat program sulit untuk mencapai sasaran dan mengawasi perkembangan program. Selain itu, kebanyakan program pengentasan kemiskinan, terutama yang dibiayai pemerintah Indonesia dan donor, menggunakan project-to-project basis. Sulit untuk dapat terus berkelanjutan pada saat proyek berakhir. Akhirnya, keterlibatan masyarakat dan dukungan penengah harus terkait dalam upaya-upaya pengurangan kemiskinan. 51. Langkah pertama yang penting adalah mendapatkan informasi yang akurat mengenai kemiskinan kota; data tidak tersedia atau tidak dapat dipercaya. Pemerintah daerah biasanya merancang program pengentasan kemiskinan yang tepat sasaran, mencerminkan kebutuhan masyarakat miskin yang sesungguhnya, membuat tujuan pengurangan kemiskinan yang jelas dan terukur, dan mengawasi perkembangannya. Dukungan yang sebaiknya disediakan untuk kota adalah peningkatan kapasitas dalam mengumpulkan data dan informasi mengenai masyarakat miskin kota, menganalisa dan mengembangkan program serta strategi pengentasan kemiskinan. 52. Kota perlu bersandar pada pendekatan yang lebih sistematis dan yang dibuat khusus untuk kota tersebut untuk mengurangi kemiskinan dengan sukses. Pendekatan ini sebaiknya tidak bergantung pada bantuan dana dari Pemerintah Indonesia atau dari donor. Sebagai langkah pertama menuju tujuan ini, pemerintah daerah perlu membuat strategi pengurangan kemiskinan (city poverty reduction strategies (CPRS)) sebagai bagian dari City Development Strategies yang komprehensif dan partisipatori. 53. Kebutuhan masyarakat miskin kota di kota yang keuangannya tidak memungkinkan atau di kota yang tidak melakukan reformasi, tidak dapat dihiraukan. Masyarakat miskin seharusnya tidak terhukum karena posisi keuangan yang lemah atau pemerintahan yang buruk di kota tempat mereka tinggal. Kondisi keuangan, dan modal dana yang tersedia di kota yang tidak memungkinkan atau kota yang tidak melakukan reformasi, berbeda dengan yang diterapkan di kota yang melakukan reformasi dan kota yang keuangannya mendukung. Hal ini membutuhkan penyediaan subsidi bagi masyarakat miskin dengan pinjaman yang sesuai, sebuah pendekatan yang dipadukan dengan kebijakan pemerintah Indonesia dalam mekanisme Dana Alokasi Khusus. 54. Agar tepat sasaran, aparat daerah perlu mengerti akan prioritas masyarakat dan memperoleh kepercayaan dari masyarakat. Sebaliknya, hal ini memerlukan masyarakat yang dapat diatur, dapat mengumpulkan serta membuat daftar prioritas dari kebutuhannya dan menyampaikannya kepada pemerintah. Kemampuan untuk melakukan hal-hal ini, sangatlah lemah di tingkat pemerintah daerah dan masyarakat. Dengan demikian, penting untuk menguatkan masyarakat dengan memindahkan sumber daya langsung kepada mereka untuk menyediakan layanan sosial, finansial, dan fisik di tingkat masyarakat sehingga masyarakat dapat menentukan sendiri prioritas kebutuhannya. Hal ini dapat diperkuat dengan kerjasama antara pemerintah daerah dan masyarakat melalui penengah seperti LSM. Sebagai bagian dari pendekatan ini skema keuangan mikro untuk meningkatkan pendapatan, memasukkan praktek – praktek yang baik dengan skala dunia perlu didukung. 55. Pasar lahan dan perumahan yang berfungsi dengan baik adalah penting bagi masyarakat miskin. Peraturan lahan saat ini, biasanya tidak diberikan pada masyarakat miskin karena mereka hanya memegang hak pelanggan tanah. Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah perlu dukungan untuk memperbaiki upaya-upaya pencatatan kepemilikan yang dimulai tahun 1995, dan diperluas ke daerah-daerah kota. Memperbaiki kondisi perumahan merupakan prioritas bagi rumah tangga miskin, kedua dari pendidikan anak-anaknya. Bersamaan dengan reformasi lahan kota, sangatlah penting untuk menanamkan program reformasi di sektor perumahan yang komprehensif, yang ditujukan terutama untuk rumah tangga berpendapatan rendah dan menengah ke bawah di sektor informal, tanpa nama yang sah dan yang tidak memiliki akses ke pegadaian keuangan yang formal.
xv
56. Hal terbaik dari penataan ruang kota muncul dari ekonomi dan nilai sosial lahan kota. Penggunaan lahan kota yang efisien memiliki potensi untuk merubah daerah kota menjadi manusia yang dinamis dan aglomerasi ekonomi. Hal inilah yang hilang dari kota-kota di Indonesia. Kecacatan kebijakan, keterbatasan lembaga, keterbatasan keuangan dan kapasitas manusia yang menghambat pasar lahan dan perumahan kota. Memperjelas kerangkat lembaga, memodernkan sistem registrasi lahan dan reformasi kebijakan pajak tanah, memang memakan waktu banyak dan secara politik tidak berguna dalam jangka waktu pendek. Meninjau kembali peraturan yang lama dan menguatkan kantorkantor pertanahan daerah merupakan titik awal yang baik. Program yang transparan dan memiliki batasan waktu untuk memisahkan tanah pemerintah yang berlebih ke dalam pasar terbuka juga penting. Pemerintah Indonesia perlu merevitalisasi daerah kota dan mendampingi masyarakat miskin di Indonesia. 57. Mempromosikan Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL). Pengembangan ekonomi lokal merupakan ide yang membuat kota berkelajutan secara ekonomi dan finansial untuk mengurangi kemiskinan. Meskipun desentralisasi memberi kota daya dorong politik dan kerangka legal untuk mempromosikan pertumbuhan ekonomi, kebanyakan pemerintah daerah kekurangan rencana atau strategi pengembangan ekonomi yang komprehensif. 58. Contohnya, kota dapat merangsang ekonomi lokal dengan menggunakan lahan secara efektif di daerah mereka melalui program manajemen lahan yang inovatif. Mereka dapat mengembangkan lahan tidur dengan kerja sama dengan sektor swasta dengan partisipasi aktif dari masyarakat, untuk menciptakan situasi yang saling menguntungkan. 59. Secara umum, sejak PEL masih merupakan konsep baru bagi sebagian kota-kota, penting untuk mengisi gap bagaimana pemerintah menanggapi permintaan ekonomi dan bisnis, dengan adanya desentralisasi ini. Pengetahuan tersebut akan membantu kebijakan, strategi dan langkah-langkah yang dapat mengurangi korupsi, tukang ijon, dan kegiatan-kegiatan yang merusak dan menghambat bisnis lokal, meyediakan produser yang lebih baik – keterkaitan pasar; dan membuat PEL – mudah dibatasi antara pemerintah dan bisnis. Mendukung hal ini dapat menjadi kerangka yang tepat dari infrastruktur yang efisien. 60. Mengembangkan Mekanisme Keuangan Kota Berkelanjutan. Di dalam permintaan akan investasi infrastruktur kota dan program pengentasan kemiskinan yang terus meningkat, Indonesia perlu mengembangkan mekanisme keuangan kota berkelanjutan, sebuah tugas yang memerlukan reformasi di tingkat pusat dan daerah. 61. Di tingkat pusat, pemerintah Indonesia perlu membuat kebijakan yang jelas mengenai pemindahan keuangan dan pajak daerah. Sementara DAU perlu diperjelas untuk mengurangi kesenjangan wilayah dan mencocokkan kebutuhan belanja dengan kemampuan pendapatan pemerintah daerah, kebijakan mengenai DAK dan mekanisme dana khusus lain yang mendukung daerah prioritas nasional – misalnya pembangunan kapasitas, pengentasan kemiskinan dan manajemen lingkungan, perlu dilakukan. Bantuan teknis, yang saat ini dilakukan pemerintah Indonesia untuk membuat kebijakan yang relevan dan melakukan reformasi yang dibutuhkan, diharapkan akan dapat memetik hasil dalam bulan dan tahun-tahun mendatang. 62. Penting untuk kota mengembangkan sumber daya-nya sendiri melalui pajak daerah, cost recovery, peminjaman, dan kemitraan publik - swasta. Di tingkat nasional, untuk mendukung kotakota, pemerintah Indonesia perlu membuat kebijakan yang jelas bagi pemerintah daerah dalam meminjam dan mengembangkan mekanisme pinjaman untuk membantu pemerintah daerah. Saat ini, pemerintah bermaksud melakukan hal tersebut dengan meningkatkan mekanisme peminjaman yang telah ada, dibandingkan bila mengembangkan lembaga baru. Dengan posisi keuangan pemerintah
xvi
daerah yang lemah, pemerintah pusat perlu memelihara saluran langsung keuangannya dan mengembangkan penengah finansial dengan akses menuju pasar finansial untuk jangka panjang. 63. Keuangan kota yang berkelajutan sangat bergantung pada kesehatan keuangan pemerintah daerah. Untuk mengurangi ketergantungan pada transfer keuangan dari pusat, pemerintah daerah perlu menjelajahi berbagai upaya untuk meningkatkan kapasitas finansial mereka dengan mengembangkan potensi pajak, meningkatkan pengumpulan pajak dan retribusi, merasionalkan pengeluaran, mempromosikan kemitraan publik - swasta dalam penyediaan pelayanan dan menggunakan lahan kota sebagai sumber yang penting. Mengembangkan potensi pajak melalui reformasi pemerintah Indonesia akan pajak kepemilikan merupakan langkah yang menjanjikan; meningkatkan biaya pemulihan (cost recovery) untuk layanan seperti air, manajemen sampah; dan mempromosikan pengembangan ekonomi lokal melalui kemitraan publik - swasta di pengembangan lahan. Hal tersebut merupakan langkah-langkah positif yang dapat dilakukan. Penting juga untuk memeriksa kreasi lain dari pemerintah daerah yang keuangannya tidak memungkinkan dan mempertimbangkan untuk memadukan pemerintah daerah yang keuangannya tidak memadai dengan pemerintah daerah yang keuangannya lebih kuat untuk memperkuat kemampuan keuangan dan untuk meningkatkan efisiensi dengan skala ekonomi. 64. Meningkatkan Penyediaan Layanan Kota. Meskipun ada kegagalan dalam menyediakan layanan dasar untuk penduduknya, hambatan finansial pemerintah pusat dan daerah membuat berbagai upaya pengembangan perluasan cakupan layanan kota, menjadi sulit dalam waktu dekat. Pemerintah pusat dan pemerintah kota tidak sanggup untuk membiayai semua keperluan investasi infrastrukturnya sendiri, mereka perlu memobilisasi sumber daya dari sektor swasta. Hal ini perlu menciptakan kelembagaan dan lingkungan peraturan yang menarik investor swasta dalam infrastruktur, dengan reformasi hukum dan peraturan, dan dengan mengenalkan harga yang merefleksikan biaya (costreflective pricing). 65. Perbaikan sistem untuk mengoptimalkan penggunaan aset yang ada, meningkatkan efisiensi dan kualitas layanan, dan mengembangkan tanggapan terhadap permintaan mereka, perlu diprioritaskan sebelum investasi baru. Hal ini relevan khususnya untuk badan-badan seperti PDAM, yang sering menghadapi masalah dengan kapasitas berlebih dan kebocoran air skala besar (unaccounted-for-water (UFW)). Selain itu, program investasi modal yang baru perlu mempertimbangkan dampak perluasan kapasitas pembiayaan operasi dan pemeliharaan (operation and maintenance (O&M)) dalam estimasi biaya di masa depan. Pandangan: Optimisme yang Berhati-hati 66. Desentralisasi di Indonesia sedang berlangsung namun masih jauh dari selesai. Masa depannya tergantung pada kestabilan fiskal, dan ekonomi makro negara, serta tergantung pula pada energi dan sumber daya aparat berwenang. Ancaman bagi kestabilan ekonomi makro dapat berdampak hebat pada pendapatan pemerintah daerah, memaksa mereka untuk mengurangi pengeluaran pembangunan. Konsekuensi ini akan berdampak pada masyarakat miskin di kota, lebih dari yang lainnya. 67. Di tingkat kota, birokrat daerah perlu menerapkan pendekatan partisipasi bottom-up yang melibatkan berbagai stakeholder. Kurangnya pengalaman anggota DPRD dan masyarakat, keseimbangan manusia dalam sistem demokratis, menambah tantangan. Resiko tambahan muncul dari lemahnya kapasitas kelembagaan, dipadu dengan kurangnya sistem pengawasan untuk korupsi di tingkat lokal. Kota mungkin tidak dapat meningkatkan sumber yang cukup untuk pembiayaan yang diperlukan untuk investasi. Jika resiko-resiko ini menjadi kenyataan, kota tidak dapat cepat
xvii
menanggapi permintaan penduduknya, momen untuk demokrasi dan partisipasi masyarakat akan memudar. 68. Resiko ini dapat tidak menjadi kenyataan. Tim Tinjauan Sektor Perkotaan mengamati bahwa kota, dengan caranya sendiri yang berbeda-beda telah mengambil langkah-langkah untuk memenuhi tanggungjawab dan peranan barunya. Meskipun desentralisasi dan demokratisasi merupakan konsep yang relatif baru, telah tumbuh kesadaran tentang pemerintahan yang demokratis dan ketidak toleranan terhadap korupsi. Dalam situasi yang tidak percaya pada administrasi umum cara lama, desentralisasi telah mempercepat perubahan dalam dunia politik. Meskipun ada kebingungan dan ketidakjelasan, gerakan menuju demokratis dan otonomi daerah tidak dapat ditarik kembali. Sebagian misi dari Bank Dunia adalah untuk bekerja sama dengan pemerintah pusat dan daerah juga dengan stakeholder mereka untuk memastikan bahwa ukuran dalam menghadapi tantangan kota yang disebutkan diatas telah diterapkan dalam langkah-langkah untuk meningkatkan pemerintah daerah, layanan kota, menguatkan ekonomi lokal dan mengurangi kemiskinan kota.
xviii
I. KONTEKS BAGI PERUBAHAN
Latar Belakang Pendahuluan 1.1 Di saat terjadinya krisis ekonomi dan moneter (krismon) yang sangat mendalam pada tahun 1997 dan pada suatu periode pertikaian politik yang dramatis, Indonesia, negara dengan jumlah penduduk keempat terbesar di dunia, mendapatkan dirinya di tengah-tengah dua transformasi besar. Yang pertama merupakan suatu pilihan politis, yaitu pemindahan sejumlah kewenangan dan sumberdaya dari pemerintah pusat ke daerah. Yang kedua merupakan akibat dari ratusan ribu, bahkan jutaan, keputusan individual, yaitu arus migrasi dari kawasan perdesaan ke perkotaan. Namun demikian, desentralisasi dan urbanisasi saling bersinggungan dan melengkapi. Keduanya secara bersama-sama mengubah secara mendasar tatanan kemasyarakatan dan ekonomi negara ini. 1.2 Tinjauan Sektor Perkotaan ini mempelajari kecenderungan, perkembangan dan permasalahan yang berkaitan dengan transformasi multisegi tersebut. Tinjauan ini memusatkan perhatian kepada urbanisasi di dalam suasana pengalihan wewenang dan tanggung jawab serta pertumbuhan lembagalembaga lokal yang demokratis di sekitar 30-an provinsi dan 416 kota dan kabupaten di negara ini, termasuk sekitar 50 kota yang berpenduduk 100.000 atau lebih. Tinjauan ini melihat isu-isu sektor perkotaan, baik dalam konteks spasial maupun administratif, sebagaimana umumnya kawasan perkotaan di Indonesia melebar hingga ke luar batas-batas administratif pemerintah kota. Tinjauan ini ditutup dengan identifikasi kerangka strategi, masukan untuk kebijakan, serta tindakan segera yang akan membuat kota-kota di Indonesia dapat berperan sebagai pendorong pertumbuhan ekonomi yang kuat, pemberi layanan jasa yang efektif, serta lingkungan yang membuka peluang untuk perbaikan bagi kaum miskin. Kecenderungan dalam Kependudukan 1.3 Estimasi penduduk Indonesia — yang memiliki 13.667 pulau tersebar pada area seluas 1.919.440 kilometer persegi serta memiliki lebih dari 300 suku bangsa — saat ini adalah sekitar 210 juta, 60 persen tinggal di pulau Jawa. Dari total penduduk, andil perkotaan1 pada akhir tahun 1999 berjumlah 82,5 juta atau 39,8 persen (Tabel-table SIMA, World Bank), dan sekitar 40,34 persen di tahun 2000 (United Nations, 1996). Jika rata-rata pertambahan penduduk keseluruhan antara 1990 dan 1999 adalah sekitar 1.6 persen, maka penduduk perkotaan tumbuh hampir tiga kali lebih cepat, sekitar 4,4 persen sepanjang dekade yang sama. Seperti umumnya negara-negara berkembang, Indonesia mengalami proses urbanisasi secara terus-menerus; dari perkiraan penduduk total 275,6 juta pada tahun 2025, sekitar 167,4 juta akan merupakan penduduk kota. Prakiraan ini mempertegas pergeseran demografis yang dramatik dari jumlah penduduk perkotaan yang di bawah 20 persen di tahun 1975 ke 60 persen lima puluh tahun kemudian.
1
BPS mendefinisikan suatu permukiman sebagai kawasan perkotaan berdasarkan kepadatan penduduk, persentase penduduk yang bekerja di sektor non-pertanian dan jumlah fasiltas perkotaan yang ada.
1
Tabel 1.1: Pola Demografi Perkotaan 1971 1976 1981 1986 1991 1996 1999 2.4 2.5 2 1.8 1.8 1.6 1.6 21.1 27.1 34.8 44.8 57.3 72.3 82.5 17.6 20 23 27 31.6 36.7 39.8 5.1 5.3 5.5 5.2 5 4.6 4.3
Pertumbuhan penduduk (tahunan, %) Penduduk perkotaan (dalam jutaan) Penduduk perkotaan (% dari total) Pertumbuhan penduduk perkotaan (tahunan, %) Sumber: Tabel-tabel SIMA, World Bank 2002
Urbanisasi 1.4 Dalam hal distribusi, sedikit lebih dari setengah total penduduk perkotaan tinggal di 90 kota dengan status otonom, sedangkan sisanya di kawasan perkotaan yang ada di 326 kabupaten. Tingkat urbanisasi di Indonesia sangat berbeda-beda dari satu wilayah ke wilayah yang lain, dengan 65 persen penduduk pulau Jawa merupakan penduduk perkotaan, sementara di Lampung, sebuah provinsi di Sumatera, hanya 18 persen yang dianggap sebagai penduduk perkotaan. Di seluruh Indonesia, delapan kota terbesar — lima di antaranya berada di Jawa — memiliki penduduk lebih dari satu juta jiwa, dan secara bersama-sama menyumbangkan 12 persen dari seluruh penduduk negeri. Jakarta (9.2 juta), ibukota negara, adalah merupakan pusat dari suatu megalopolis (Jabotabek) dengan penduduk lebih dari 20 juta jiwa. Diikuti secara berturut-turut oleh Surabaya (2,7 juta), Bandung (2,4), Medan (1,9 juta), Semarang (1,4 juta), Palembang (1,4 juta), Tangerang (1,2 juta), dan Ujung Pandang atau Makassar (1,1 juta). 1.5 Ekspansi perkotaan ini timbul dari tiga sumber: pertumbuhan natural, migrasi desa-kota dan transformasi kawasan perdesaan menjadi kawasan perkotaan. Walaupun pertumbuhan natural terhitung kurang dari setengah dari pertambahan (sekitar 45 persen) pada tahun 1990-1999, informasi tentang pola-pola migrasi dan perubahan kawasan perdesaan menjadi perkotaan sangat langka. Survei antarsensus (BPS, 1995) mengindikasikan bahwa sekitar 7.2 persen dari populasi total bermigrasi pada periode lima tahun sejak sensus 1990, dengan sebagian besar kaum migran (61 persen) pindah ke kawasan perkotaan. Dari yang disebut terakhir ini, 34 persen datang dari kawasan perkotaan lain (mobilitas intra urban) sedangkan 27 persen sisanya datang dari kawasan perdesaan. Hal ini mengindikasikan bahwa migrasi desa-kota bersih (net) terhitung sekitar 25-30 persen dari pertumbuhan penduduk perkotaan, sedangkan 30-35 persen yang tersisa diperkirakan merupakan akibat dari transformasi perubahan kawasan dari perdesaan menjadi perkotaan (ADB, 2000a). Keterkaitan Kota-Desa 1.6 Pergerakan demografik yang mengubah wajah Indonesia tersebut terjadi dengan dilatarbelakangi oleh keterkaitan sosial, ekonomi dan politis antara kawasan perkotaan dan perdesaan, baik di tingkat makro maupun lokal. Di tingkat makro, keterkaitan tersebut – yang satu lebih kuat daripada yang lain – terwujud dalam bentuk migrasi sirkular/musiman, pengiriman uang makan serta hubungan administratif yang dapat mempermudah ataupun menghambat tergantung kondisi prasarana transportasi, pasar serta sarana transit maupun informasi pasar. 1.7 Kondisi semacam ini berbeda-beda di berbagai kawasan perdesaan Indonesia. Secara keseluruhan, ekonomi perdesaan memiliki tingkat pertumbuhan yang rendah dalam hal pekerjaan nonpertanian dan didominasi oleh modal dari kota. Sektor informal perkotaan memberikan peluang penghasilan yang marjinal bagi kaum migran dari desa (Sudarmo, 1997: p. 230). Studi tentang migrasi dan urbanisasi oleh SUPAS (1995) menemukan bahwa 55 persen dari kaum migran desa-kota merujuk kepada peningkatan akses ke pelayanan dan peluang (pendidikan dan pekerjaan) sebagai alasan utama berpindah. Sekitar 41 persen lainnya merujuk kepada masalah keluarga sebagai alasan berpindah dari
2
desa ke kota (SUPAS, sebagaimana dikutip ADB, 2000). Banyak penghuni kota yang mempertahankan hubungan yang kuat dengan desa asalnya. Jika aliran uang dari kota ke desa umumnya lebih didasari oleh pola orang-ke-orang, bukan institusional, aliran informasi semakin terbuka lebar dengan adanya pengaruh televisi yang merasuk ke semua kelompok penghasilan, termasuk di desa-desa terpencil. Namun demikian, informasi yang dapat menolong petani mengakses pasar perkotaan secara lebih justru tidak tersedia. 1.8 Lebih lanjut, krisis tahun 1997 menunjukkan bahwa ketidakstabilan ekonomi perkotaan dapat diimbangi dengan kestabilan ekonomi perdesaan, sebagaimana diilustrasikan oleh perubahan porsi PDRB sektoral, tingkat pengangguran, dan kemiskinan dan bahkan migrasi-balik antara kota dan desa. Secara umum, dapat dirasakan bahwa keterkaitan desa-kota meningkat di mana-mana dalam dua dasawarsa terakhir ini, membantu meningkatkan kesejahteraan walaupun belum memberikan peran yang berarti dalam pengurangan kesenjangan penghasilan desa-kota atau regional. Adalah sangat penting untuk memahami keterkaitan desa-kota ini ketika menilai peran kota-kota sekunder sebagai penyangga dan pendukung kota-kota metropolitan seperti Jakarta. 1.9 Untuk mempersempit kesenjangan ini, pemerintah harus merespon secara lebih baik dalam hal kebijakan, investasi dan informasi. Meskipun pemberdayaan di tingkat lokal sebagai akibat dari desentralisasi dan demokratisasi dapat dilihat sebagai langkah yang tepat, kecepatan urbanisasi yang dihadapi oleh kawasan perkotaan dengan kebutuhan yang selalu berkembang dan berubah memerlukan respon yang lebih berarti dalam hal perencanaan untuk penyediaan prasarana, pelayanan dasar, dan perumahan di kawasan perkotaan. Adalah tantangan yang berlipat ganda dan saling berkaitan inilah yang menjadi subyek dari tinjauan ini.
Perkembangan Terbaru 1.10 Peristiwa-peristiwa politik dan ekonomi. 2 Indonesia pernah dianggap sebagai “contoh pembangunan,” dengan pertumbuhan rata-rata 7,1 persen antara 1985 dan 1995, peningkatan nyata PDB 7,8 persen di tahun 1996, pengurangan kemiskinan dari hampir 60 persen menjadi 11 persen dari total penduduk, dan perbaikan standar kehidupan pada umumnya. Krismon mengubah semuanya, dan lebih dari itu. Sesaat setelah krisis ekonomi dan moneter Asia tahun 1997, Indonesia mengalami suatu periode depresi. Nilai mata uang jatuh lebih dari 80 persen, inflasi sempat mencapai 80 persen dan angka kemiskinan meningkat dua kali lipat. Sejarah politik akhir-akhir ini juga sama dramatisnya. Setelah 31 tahun sebagai presiden, Jenderal Suharto terpaksa mengundurkan diri pada bulan Mei 1998, digantikan oleh Wakil Presiden B.J. Habibie. Masa peralihan pemerintahan tersebut berakhir dengan pemilihan umum yang benar-benar bebas dan terbuka pada tahun 1999, yang kemudian membawa seorang pemimpin religius yang moderat, Abdurrahman Wahid, ke kursi kepresidenan setelah melalui proses negosiasi multi-partai pasca pemilu dan meloncati Megawati Sukarnoputri, yang kemudian menjadi Wakil Presiden. 1.11 Di tahun pertamanya, pemerintahan Wahid meningkatkan kebebasan berdemokrasi dan hakhak sipil serta menangani isu-isu sulit yang berkaitan dengan peran militer di dunia politik. Parlemen yang baru mengakui kemerdekaan Timor Timur pada bulan November 1999 dan pemerintah membuka dialog dengan daerah-daerah yang menginginkan otonomi yang lebih besar. Sebuah program desentralisasi yang sangat luas, yang diawali di masa pemerintahan Habibie dan dirancang untuk mengurangi sentralisasi kekuasaan yang berlebihan di tangan Jakarta, semakin mengakar pada periode
2
Catatan tentang kejadian-kejadian politik ekonomi mutakhir diambil dari Economist Intelligence Unit, World Bank country reports dan sejumlah sumber lainnya.
3
ini. Langkah-langkah menuju otonomi daerah ini juga membuat pemerintah daerah semakin aktif diiringi oleh DPRD yang semakin awas dalam memantau eksekutif. Walaupun perubahan ini sangat diharapkan, namun masa transisi ini juga dipenuhi dengan ketegangan dan ketidakpastian. Hubungan yang renggang antara Wahid dan Parlemen mempengaruhi kemampuan pemerintah dalam menjalankan reformasi. Kebebasan baru ini juga mengangkat ke permukaan pertikaian antar etnis yang selama ini dapat ditekan, memperburuk penegakan hukum dan ketertiban serta kerusuhan komunal, khususnya di Maluku. Gerakan separatis semakin aktif di Aceh dan Irian Jaya. Ketegangan meningkat karena aspirasi lokal untuk mengatur diri sendiri dihadapi oleh determinasi pemerintah pusat dan militer untuk mempertahankan integritas teritorial Indonesia. Isu-isu ini menyerap banyak tenaga dari pemerintah baru, menyisakan waktu yang sedikit bagi para pengambil keputusan untuk memikirkan kebijakan dan strategi yang diperlukan untuk keluar dari krisis 1997 yang sangat mendalam. 1.12 Pemerintahan Wahid kewalahan dalam memenuhi harapan untuk mengantar ke era politik dan ekonomi baru yang transparan dan reformis. Impeachment terhadap Presiden pada tanggal 23 Juli 2001 menjadikan Megawati Sukarnoputri sebagai presiden keempat dalam kurun waktu tiga tahun. Pada bulan-bulan pertama pemerintahan Megawati, terlihat tanda-tanda perbaikan dalam stabilitas politik dan ekonomi; walaupun demikian, Megawati menghadapi sederet tantangan yang luar biasa dari separatisme hingga stagnasi ekonomi. 1.13 Selain menghadapi tekanan-tekanan yang sama yang dihadapi para pendahulunya, Sukarnoputri harus mengawasi program desentralisasi yang sangat luas yang telah dimulai sebelumnya. Diharapkan dapat memberikan implikasi besar di setiap lingkup tata-pemerintahan, desentralisasi merupakan alat politik yang sangat kuat untuk mengimbangi kekuatan-kekuatan sentrifugal yang ada di negeri ini. Desentralisasi juga baik bagi ekonomi karena Indonesia dulu terlalu tersentralisasi untuk sebuah negara dengan besaran dan keragaman seperti yang dimilikinya. Namun, jika tidak dikelola dengan baik, transisi menuju Indonesia yang terdesentralisasi bisa tidak hanya menghambat stabilitas ekonomi tetapi juga secara serius mempengaruhi pelayanan pemerintahan serta keberhasilan upaya pengentasan kemiskinan. 1.14 Bangkit dari krisis. Hanya dalam satu tahun, 1997, Indonesia menyaksikan ekonominya beralih dari tumbuh cepat ke kontraksi yang jauh lebih cepat, bursa saham kehilangan sekitar 70 persen dari nilainya, pengangguran di perkotaan naik ke tingkatan yang belum pernah terjadi sebelumnya, sementara negeri ini dikerubuti oleh berbagai kerusuhan sosial dan kekacauan politis yang mengancam keutuhannya. Hanya sedikit negara dalam sejarah mutakhir, apalagi yang memiliki besaran seperti Indonesia, yang pernah menderita pembalikan peruntungan secara dramatis dalam jangka waktu yang sangat pendek. 3 1.15 Dampak krisis sangatlah mendalam di semua sektor ekonomi. Akibat krisis, pertumbuhan PDB melambat menjadi 4,7 persen per tahun pada tahun 1997, kemudian berkontraksi 13,1 persen pada tahun 1998, yang merupakan kinerja terburuk yang pernah tercatat. Penurunan produksi terjadi di semua bidang kecuali pertanian yang masih dapat mencatatkan pertumbuh 0,8 persen di tahun 1998; dan listrik, gas dan air yang tumbuh 1,9 persen. Sektor yang mengalami dampak paling buruk adalah konstruksi – anjlok 36,4 persen, diikuti oleh perdagangan, keuangan, real estat dan usaha jasa – turun 26,6 persen, serta hotel dan restoran – turun 18 persen. 1.16 Pada tahun 1999, ekonomi kembali tumbuh, tapi hanya sekadarnya, sekitar 0,8 persen. Tahun berikutnya mulai menunjukkan tanda-tanda pemulihan, dengan ekspansi sebesar 4,8 persen per tahun dan semua sektor mencatat pertumbuhan positif. Perdagangan eksternal yang marak merupakan faktor 3
The World Bank. Indonesia in Crisis, 1998.
4
utama dibalik pertumbuhan 9,4 persen di sektor transportasi dan komunikasi, dan 6,2 persen di sektor manufaktur. Walaupun konstruksi tumbuh 6,7 persen, sektor ini masih sekitar 30 persen lebih kecil daripada besarannya di tahun 1997. Cadangan devisa juga secara teratur bertambah, dari US$ 16,6 milyar di akhir bulan Maret 1998 ke sekitar US$ 29 milyar di bulan Agustus 2001; sejak kembali dicairkannya pinjaman IMF, nilai Rupiah mulai naik dan inflasi anjlok ke rata-rata 2 persen pertahun. Namun dengan penyusutan ekonomi global yang tajam sejak serangan teroris di Amerika Serikat menimbulkan tantangan segar bagi kepemimpinan baru. Ekonomi sudah diperkirakan akan tumbuh lebih lambat di tahun-tahun berikutnya, seiring dengan tekanan ke rupiah dan kecenderungan inflasi yang tidak mudah hilang.
Desentralisasi: Sebuah “Big Bang” 1.17 Indonesia saat ini sedang menjalankan upaya desentralisasi yang paling cepat dan meluas yang pernah ada dalam sejarah, dimotori oleh kekuatan-kekuatan politik regional yang muncul sejak jatuhnya pemerintahan Suharto yang sentralistik dan otoriter. Walaupun besar dan beragam, Indonesia pada waktu itu memiliki sistem administrasi dan fiskal yang sangat terpusat. Dalam fiskal 1999, misalnya, pemerintah pusat mengumpulkan 94 persen dari pendapatan pemerintah secara umum dan sekitar 60 persen dari pengeluaran daerah dibiayai oleh transfer dari pusat 4. Sistem ini memperlemah hubungan antara permintaan lokal dan pengambilan keputusan dalam hal pelayanan publik lokal, mengurangi akuntabilitas lokal, dan membuat alokasi yang bersifat ad hoc dari sumberdaya fiskal di seluruh daerah. 1.18 Di masa lalu, ketidakpuasan timbul akibat pengendalian pemerintah pusat terhadap penghasilan dari sumber daya alam di daerah serta kurang sensitifnya pemerintah terhadap perbedaan antardaerah; ketidakpuasan ini kemudian memunculkan permintaan yang kuat akan pembagian kekuasaan. Berbagai proposal untuk desentralisasi fiskal telah dibuat sejak awal 1970-an (MacAndrews, 1986; Leigland, 1993; Azis and Schroeder, 2001), namun elemen-elemen utamanya tidak pernah terlaksana. Dipicu oleh krismon dan pergolakan politik yang timbul setelah itu, Indonesia sekarang mengambil langkah raksasa dalam desentralisasi politik dan fiskal. Pemerintah merespon kepada permintaan akan desentralisasi yang semakin keras ketika DPR dengan cepat menyetujui dua undang-undang di bulan April 1999 dengan menetapkan tanggal 1 Januari 2001 sebagai mulai dilaksanakannya desentralisasi yang drastis, yang bisa dikatakan sebagai “big bang” (“ledakan keras”). Elemen utama dari desentralisasi ini adalah5: •
Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur wewenang serta tanggung jawab politik dan administratif pemerintah pusat, provinsi, kota, dan kabupaten dalam struktur yang terdesentralisasi.
•
Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah memberikan dasar hukum bagi desentralisasi fiskal dengan menetapkan aturan baru tentang pembagian sumber-sumber pendapatan dan transfer antarpemerintah.
Undang-undang di atas mencakup semua aspek utama dalam desentralisasi fiskal dan administrasi. Berdasarkan kedua undang-undang ini, sejumlah besar fungsi-fungsi pemerintahan dialihkan dari pusat ke daerah sejak awal 2001 – dalam banyak hal melewati provinsi. Berdasarkan undang-undang ini, semua fungsi pelayanan publik kecuali pertahanan, urusan luar negeri, kebijakan moneter dan 4 5
“Indonesia’s decentralization after crisis,” PREM Notes No. 43, September 2000. Keterangan detail dapat disimak pada Bab 2.
5
fiskal, urusan perdagangan dan hukum, telah dialihkan ke daerah otonom. Kota dan kabupaten memikul tanggung jawab di hampir semua bidang pelayanan publik seperti kesehatan, pendidikan, dan prasarana; dengan provinsi bertindak sebagai koordinator. Jika ada tugas-tugas lain yang tidak disebut dalam undang-undang, hal itu berada dalam tanggung jawab pemerintah daerah. 1.19 Pergeseran konstitusional ini diiringi oleh pengalihan ribuan kantor wilayah (perangkat pusat) dengan sekitar dua juta karyawan. Kota dan kabupaten sekarang dikendalikan oleh DPRD yang dipilih melalui pemilihan yang bebas, dan yang selanjutnya memilih walikota atau bupati dan meminta pertanggungjawabannya. Dengan perubahan ini, porsi daerah otonom dalam pengeluaran pemerintah meningkat hampir dua kali lipat menjadi 30 persen; sekitar 60 persen dari anggaran pembangunan diperkirakan dikelola pada tingkat daerah otonom6. Lebih penting lagi, Dana Alokasi Umum atau DAU yang berupa block grant menjadi mekanisme utama dalam transfer fiskal ke pemerintah daerah, menandai berakhirnya pengendalian pusat terhadap anggaran dan pengambilan keputusan keuangan daerah. Hibah ini, berdasarkan undang-undang, mencapai sedikitnya 25 persen dari total penerimaan pemerintah pusat setelah pembagian pajak; 10 persen untuk provinsi dan 90 persen untuk kota dan kabupaten. DAU ditentukan berdasarkan suatu formula yang ditujukan untuk memeratakan kapasitas fiskal pemerintah daerah guna memenuhi kebutuhan pengeluarannya. Pemerintah Pusat juga akan berbagi penerimaan dari sumber daya alam — gas dari daratan (onshore), minyak dari daratan, kehutanan dan perikanan, dan sumber-sumber lain — dengan pemerintah daerah otonom. Selain itu, Departemen Keuangan telah menghibahkan 20 persen dari penerimaan pajak penghasilan pribadi kepada provinsi, walau ketetapan ini belum didukung oleh undang-undang.7 1.20 Kedua undang-undang baru ini serta perubahan-perubahan yang menyertainya mencerminkan realitas politik bahwa warga negara Indonesia kebanyakan menghendaki peran yang lebih besar dalam mengelola urusan sendiri. Perubahan ini membuka peluang yang besar bagi partisipasi, namun hal ini juga mengandung resiko. Berbagai isu berkaitan dengan desentralisasi masih tetap belum terpecahkan. Di antara isu-isu yang paling mendesak tersebut, antara lain adalah: •
•
•
•
6 7
UU 22/1999 tidak mendefinisikan fungsi-fungsi pemerintah daerah. Untuk ini diperlukan peraturan pendukung untuk memperjelas pembagian fungsi, subfungsi, aktivitas, dan tanggung jawab pemerintah di berbagai tingkatan, termasuk pendelegasian proyek, karyawan, aset, dan sumber daya lainnya. Undang-undang tentang pemerintahan daerah bersifat terlalu umum dalam menentukan tanggung jawab dan oleh karena itu mengancam efektifitas penyampaian pelayanan. Yang juga belum jelas adalah spesifikasi tentang hal-hal yang wajib dikerjakan oleh pemerintah daerah. Walaupun undang-undang tersebut menguraikan “sektor-sektor” wajib bagi pemerintah daerah, legislasi ini tidak mengatur apa saja peran pemerintah daerah di sektor-sektor tersebut. Selanjutnya, uraian tentang “sektor-sektor” ini masih jauh dari tingkat detail operasional yang dibutuhkan oleh pemerintah daerah. Pendelegasian sebagian besar fungsi pelayanan ke pemerintah daerah dalam jangka waktu yang sangat pendek itu mungkin saja melampaui kapasitas yang ada di daerah. Anggota DPRD seringkali memiliki pemahaman dan pengalaman yang terbatas untuk dapat memberikan panduan kebijakan secara berarti dan untuk menjadi pengawas yang efektif. UU No. 34/2001 memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk membuat pajakpajak sendiri asalkan sesuai dengan kriteria dan batasan bea yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. Namun demikian, pengawasan pelaksanaan undang-undang ini sulit dilakukan, mengakibatkan merebaknya pajak-pajak baru di tingkat lokal, banyak di antaranya tidak rasional atau optimal.
Ahmad and Hofman. Indonesia: Decentralization – Opportunities and Risks, March 2000. “Indonesia’s decentralization after crisis,” PREM Notes Number 43, September 2000.
6
1.21 Meski isu-isu di atas kemungkinan akan segera diatasi dalam bulan-bulan atau tahun-tahun mendatang, karena desentralisasi telah menjadi realitas politik, administratif, dan ekonomi, Indonesia menghadapi tantangan untuk menjamin bahwa transisi ini berjalan stabil dengan langkah-langkah yang saling bertalian, serta peluang untuk memanfaatkan potensi ekonomi dan manusia di daerah yang tersebar untuk pertumbuhan yang lebih cepat dan pengurangan kemiskinan. Tantangan dan peluang inilah, sebagaimana yang dihadapi oleh kota-kota di negeri ini, yang merupakan pokok bahasan dari laporan ini. Bab II mengkaji proses-proses dan permasalahan desentralisasi dalam kaitannya dengan pemerintah daerah; Bab III membahas isu-isu kemiskinan perkotaan, pelayanan umum, pertanahan dan perumahan kota, pembangunan ekonomi lokal, dan lingkungan perkotaan; Bab IV meninjau berbagai kegiatan Bank Dunia dan lainnya di perkotaan; dan akhirnya Bab V mengidentifikasi bidangbidang pendorong kunci serta bahan pendukung kebijakan yang dapat memungkinkan kota-kota Indonesia tumbuh dengan efisien dan berkeadilan.
7
8
II.
DESENTRALISASI DAN TATA-PEMERINTAHAN LOKAL
Pendahuluan 2.1 Desentralisasi “big-bang” di Indonesia adalah sebuah fenomena dinamis dan masih terus berubah, dengan implikasi pada aspek makro ekonomi dan fiskal, serta memiliki dampak pada kehidupan sosial dan politik, dan proses-proses urbanisasi. Kajian ini tentu saja tidak dimaksudkan sebagai kata akhir tentang proses-proses desentralisasi politik, administratif dan fiskal yang sekarang sedang berlangsung di pemerintah pusat, provinsi maupun lokal. 2.2 Pemerintahan daerah di Indonesia dapat dibagi atas pemerintahan provinsi dan pemerintahan daerah, yang selanjutnya terdiri atas kota dan kabupaten. Di dalam kota dan kabupaten terdapat kecamatan, yang merupakan unit adminstrasi pemerintahan yang lebih kecil, dan kelurahan (untuk kawasan perkotaan) atau desa (untuk kawasan perdesaan).
Desentralisasi: Kerangka Kebijakan dan Peraturan Latar Belakang 2.3 Sejak kemerdekaan, Indonesia selalu berbentuk negara kesatuan yang sentralistik walaupun bertingkat-tingkat, dengan pemerintah pusat berada di puncak hirarki. Pemerintah provinsi berada di tingkat kedua dan pemerintah lokal di tingkat ketiga. Terlepas dari faktor historis yang menyebabkan dipilihnya bentuk negara kesatuan, sentralisasi kewenangan pada waktu itu dianggap perlu untuk menyatukan negara dengan jumlah penduduk terbesar keempat ini. Seiring dengan sentralisasi kekuasaan ini, Indonesia juga memiliki sistem perpajakan yang termasuk di antara yang paling tersentralisasi di dunia (Ma, 1996: p.29), yang selanjutnya membuat sistem transfer dari pemerintah pusat ke daerah sebagai faktor penentu dalam kapasitas fiskal di tingkat lokal. (silver, Azis dan Schroeder, 2001). Penerimaan pemerintah pusat merupakan 90 persen dari total penerimaan; pemerintahan di tingkat yang lebih rendah, baik yang perdesaan maupun yang perkotaan, tergantung kepada hibah dari pemerintah pusat yang mendukung hampir 60 persen dari pengeluaran pemerintah daerah. Pemerintah pusat pada waktu itu, termasuk kantor-kantor wilayah serta berbagai perangkat ‘dekonsentrasi’ lainnya di provinsi, kota, kabupaten dan bahkan desa, mengendalikan lebih dari 80 persen dari pengeluaran pemerintah keseluruhan (Alm dan Bahl, 2001). 2.4 UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (pemerintah provinsi dan lokal) mengubah organisasi dan tata-hubungan antara pemerintah pusat, provinsi dan daerah dalam beberapa hal yang fundamental. Kedua undang-undang ini disusun berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi, partisipasi dan pemberdayaan masyarakat, pemerataan dan keadilan, pengakuan akan potensi dan keragaman antar daerah, serta kebutuhan untuk memperkuat legislatif daerah. Jika telah diterapkan dengan penuh, kedua undang-undang ini akan mentransformasikan hubungan antar-pemerintah di Indonesia. Bersama-sama dengan proses demokratisasi di tingkat provinsi dan lokal, undang-undang ini memiliki potensi untuk secara berarti meningkatkan akuntabilitas pemerintah daerah dan membuat pemerintah lebih dekat ke rakyatnya.
9
Undang-undang Pemerintahan Daerah 2.5 UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah menghilangkan hubungan hirarkis antara pemerintah provinsi dan pemerintah lokal. Pemerintah lokal, sebelumnya banyak dikenal sebagai kotamadya dan kabupaten telah menjadi otonom, dengan walikota dan bupati dipilih oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang terpilih melalui pemilihan umum. Jika sebelumnya walikota atau bupati melapor ke gubernur, sekarang walikota dan bupati melaporkan pertanggungjawabannya ke DPRD, membuat mereka lebih bertanggungjawab ke masyarakat pemilih. Di dalam sistem yang baru, provinsi tidak memiliki hubungan hirarkis dengan pemerintah lokal; namun provinsi memiliki peran koordinatif serta mengerjakan hal-hal yang pada saat ini belum bisa dikerjakan oleh pemerintah lokal. Sebaliknya, provinsi masih memiliki hubungan hirarkis dengan pemerintah pusat dan tetap memiliki status daerah otonom maupun wilayah administratif di bawah Presiden. Gambar 2.1: Hirarki Struktur Pemerintahan (Kawasan Perkotaan)
Pusat
Kota Provinsi Kecamatan
Desentralisasi
Kelurahan
Dekonsentrasi Administrasi bersama Koordinasi Sumber: SMERU, 2001/lainnya
2.6 UU 22/1999 menetapkan bahwa semua fungsi pemerintahan, kecuali pertahanan, peradilan, perencanaan nasional, moneter dan lain-lain yang disebutkan secara spesifik, menjadi wewenang kota dan kabupaten (Bab 4, Pasal 7). Undang-undang ini juga menguraikan fungsi-fungsi yang harus dijalankan oleh kota dan kabupaten dan tidak bisa dikembalikan ke provinsi, termasuk pendidikan, kesehatan dan infrastruktur lokal. Pengaturan ini semakin diperkuat oleh Peraturan Pemerintah No. 25/2000 yang menjelaskan peran-peran yang tersisa bagi pemerintah pusat dan provinsi, sementara peran untuk kota dan kabupaten sudah dianggap dipahami (Chu, Nehru et. al., 2000). 2.7 Walaupun dari tahun ke tahun semakin banyak fungsi yang dialihkan ke tingkat lokal, mereka pada umumnya dilakukan oleh kantor-kantor dari pemerintah yang menjalankan prinsip ‘dekonsentrasi’; sehingga pada dasarnya peran pemerintah lokal pada waktu itu bersifat marjinal. Setelah UU 22/1999, praktek-praktek seperti ini masih berlangsung. Dengan beberapa perkecualian,
10
kantor-kantor pemerintah pusat, beserta staf dan asetnya, dilebur ke dalam pemerintah daerah yang pada waktu yang lalu menjadi counterpart-nya. 2.8 Berbeda dengan yang terjadi di masa lalu, ketika peran legislatif dan eksekutif hampir tidak dapat dibedakan di tingkat lokal, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah memisahkan badan legislatif — DPRD — dari badan eksekutif. Daerah sekarang lebih berdaya dalam membuat peraturan tanpa persetujuan pemerintah pusat. Namun demikian, Undang-undang ini memberikan ruang intervensi bagi pemerintah pusat untuk membatalkan peraturan daerah yang tidak sesuai dengan ‘kepentingan nasional,’ sebaliknya, pemerintah daerah juga memiliki hak untuk meminta peninjauan hukum atas keputusan pemerintah pusat. 2.9 Undang-Undang ini memungkinkan pemerintah daerah untuk meminjam dari pasar modal; namun, pinjaman asing langsung tidak diijinkan. Pemerintah daerah harus menyajikan penerimaan dan pengeluaran secara terinci di dalam anggaran mereka (APBD). Undang-undang ini juga mendukung usaha-usaha dari pemerintah daerah untuk membuat kerjasama antar-daerah dalam pemberian pelayanan serta mengharuskan keterlibatkan masyarakat serta para stakeholders dalam proses-proses pengambilan keputusan. Undang-undang Perimbangan Fiskal 2.10 Undang-Undang No. 25/1999, yang mengatur perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, ditujukan untuk memberikan sumberdaya bagi pelaksanaan tugas-tugas yang telah dialihkan, dengan menentukan sumber-sumber penerimaan serta fungsi-fungsi pengeluaran yang luas bagi provinsi, kota dan kabupaten. Tujuan utamanya adalah untuk memanfaatkan dan memperbaiki kemampuan ekonomi daerah; untuk menciptakan sistem keuangan daerah yang berkeadilan, proporsional, rasional, transparan, partisipatif, bertanggungjawab dan benar serta untuk mencapai keseimbangan fiskal antara pusat dan daerah. 2.11 Untuk melaksanakan desentralisasi, Undang-Undang ini menetapkan sumber-sumber bagi penerimaan daerah terdiri atas penghasilan asli daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah dan penerimaan lainnya yang sah (Bab III, Pasal 3). Undang-undang ini menjadi dasar bagi (a) pembagian daerah dari penerimaan-peneriman dari properti dan sumberdaya alam (tanah, bangunan, pengalihan properti, kehutanan, pertambangan, perikanan, minyak dan gas), (b) pewujudan Dana Alokasi Umum, dan (c) pewujudan Dana Alokasi Khusus. 2.12 Bentuk transfer untuk kebutuhan rutin di masa lalu, disebut Subsidi Daerah Otonom (SDO) dan digunakan untuk membayar gaji pegawai negeri daerah, telah dihapuskan; demikian pula transfer untuk kebutuhan pembangunan yang sering disebut dana Instruksi Presiden (Inpres). Keduanya telah dilebur dan digantikan dengan Dana Alokasi Umum atau DAU. Secara keseluruhan, besaran DAU adalah sekitar 25 persen dari penerimaan pemerintah pusat setelah pajak;1 distribusinya ke daerahdaerah dibuat berdasarkan kebutuhan lokal dan kemampuan lokal (lihat bagian tentang Keuangan Pemerintah Lokal). Sedang Dana Alokasi Khusus, DAK, yang berasal dari APBN, dialokasikan untuk keperluan-keperluan yang menjadi prioritas nasional seperti pengentasan kemiskinan, penghutanan kembali, pengembangan kapasitas lokal, dan lain-lain, diberikan kepada daerah-daerah berdasarkan persyaratan-persayaratan tertentu.
1
Walaupun UU 25/1999 tidak menyatakan dengan jelas apakah 25 persen ini sebelum atau sesudah pembagian penerimaan, PP 104 menyatakan hal ini sebagai dari nilai bersih pembagian penerimaan. Interpretasi PP 104 menyatakan bahwa basisnya adalah nilai realisasi (Decentralizing Indonesia: A Regional Public Expenditure Review, World Bank, 2003).
11
2.13 Undang-Undang ini juga memperkenalkan pembagian penerimaan di antara provinsi serta kota dan kabupaten, dengan memberikan jatah bagi masing masing tingkatan pemerintah dari pajak bumi dan bangunan, bea pengalihan tanah dan bangunan, kehutanan, pertambangan, perikanan, minyak dan gas. Sumber-sumber lain untuk keuangan daerah, seperti pendapatan asli daerah, keuntungan perusahaan daerah, pinjaman daerah, tetap ada; demikian pula penerimaan khusus semacam Inpres untuk proyek-proyek pembangunan seperti sekolah dan fasilitas kesehatan. 2.14 Selanjutnya, Undang-Undang ini juga menyatakan bahwa daerah boleh meminjam dari sumber-sumber dalam negeri untuk membiayai bagian dari anggarannya dan dari sumber-sumber luar negeri melalui pemerintah pusat dengan kondisi tertentu. Daerah diperbolehkan untuk melakukan pinjaman jangka panjang untuk membiayai pembangunan “prasarana yang merupakan aset daerah dan yang akan menghasilkan penerimaan untuk pembayaran kembali pinjaman serta memberikan manfaat bagi masyarakat,” maupun pinjaman jangka-pendek guna “pengaturan arus kas dalam rangka pengelolaan kas daerah.” Pinjaman daerah ini memerlukan persetujuan DPRD; pembayaran kembalinya merupakan salah satu prioritas dalam APBD. Dalam hal daerah tidak dapat memenuhi kewajiban pembayaran atas pinjaman daerah dari pemerintah pusat, Undang-Undang ini memberikan wewenang kepada pemerintah pusat untuk memperhitungkan kewajiban tersebut dengan DAU bagi daerah yang bersangkutan. Hal ini dinyatakan dalam ketentuan mengenai pinjaman daerah. Undang-undang dan Peraturan Lainnya 2.15 Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah dan tentang Perimbangan Keuangan ini memberikan dasar bagi struktur politik, administrasi dan fiskal yang terdesentralisasi di Indonesia. Undang-Undang ini didukung oleh revisi terhadap berbagai undang-undang dan peraturan lain yang telah ada sebelumnya maupun oleh pembuatan undang-undang dan peraturan baru. Sejauh ini, undangundang atau peraturan yang relevan tersebut adalah sebagai berikut. 2.16 Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah didukung oleh Peraturan Pemerintah No. 25/2000 yang mengatur lebih lanjut wewenang dan fungsi-fungsi pemerintah pusat dan provinsi sebagai daerah otonom. Peraturan ini menetapkan secara khusus fungsi pelayanan yang menjadi tanggung-jawab pemerintah pusat dan provinsi, sedangkan pemerintah lokal bertanggung-jawab akan “semua jenis pelayanan lainnya.” 2.17 Dalam hal perpajakan daerah, yang paling relevan adalah Undang-Undang No. 34/2001 yang merupakan perluasan dari Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan serta merevisi UndangUndang No. 18/1997. Undang-Undang ini menyediakan kerangka hukum bagi semua pajak-pajak dan retribusi yang ditetapkan oleh pemerintah daerah. Undang-undang ini membuat beberapa perubahan penting dalam hal pengaturan kewenangan pajak dan retribusi daerah, serta alokasi basis pajak di seluruh pemerintah provinsi dan lokal. Yang terpenting adalah undang-undang ini memberdayakan pemerintah daerah untuk menciptakan pajak-pajak baru sendiri dengan batasan tertentu yang ditetapkan oleh pemerintah pusat dengan tujuan penyesuaian di tingkat nasional. Pemerintah daerah juga harus memenuhi berbagai kriteria untuk mendapatkan persetujuan DPRD. Lebih lanjut, undangundang ini mengharuskan setiap peraturan daerah (Perda) yang menciptakan pajak baru harus dimusyawarahkan dengan warga setempat sebelum ditetapkan. Akhirnya, undang-undang ini mensyaratkan pemerintah daerah untuk mengajukan peraturan daerah tentang pajak baru ini setelah diratifikasi oleh DPRD kepada pemerintah pusat untuk dikaji. Pemerintah pusat mempertahankan hak untuk membatalkan suatu pajak baru jika hal tersebut dianggap melanggar kepentingan umum serta bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. 2.18 Peraturan Pemerintah No.104/2000 yang berkaitan dengan “Dana Perimbangan” yang berasal dari APBN dan dialokasikan ke daerah untuk membiayai desentralisasi. Peraturan ini menentukan
12
formula yang digunakan untuk distribusi transfer dari pemerintah pusat ke daerah: dana alokasi umum, dana aloksai khusus, dan bagi hasil dari pajak bumi dan bangunan, bea perolehan hak atas tanah dan bangunan serta penerimaan dari sumberdaya alam. 2.19 Peraturan Pemerintah No. 105/2000 tentang pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah menetapkan prinsip-prinsip yang harus dipatuhi oleh staf pemerintah daerah dalam penyiapan anggaran pemerintah daerah, pengadaan barang dan jasa, dan standar pengelolaan keuangan. Peraturan ini ditujukan untuk memastikan transparansi dan akuntabilitas. Untuk mencegah kemungkinan korupsi, peraturan ini mengharuskan staf pemerintah daerah untuk memastikan bahwa barang dan jasa yang diadakan sungguh-sunguh dibutuhkan untuk kebijakan publik. Namun peraturan ini tidak menjelaskan prosedur verifikasi yang diperlukan, dan peraturan tentang audit tidak terlalu jelas. 2.20 Rancangan peraturan pemerintah tentang pengelolaan keuangan pemerintah daerah menyarankan pengembalian biaya secara penuh bagi pelayanan, bilamana memungkinkan. Untuk memperjelas keterkaitan antara masukan dan keluaran yang diharapkan, rancangan ini juga menetapkan penggunaan anggaran berorientasi kinerja oleh pemerintah lokal dalam penganggaran dan pelaporan keuangannya. Peraturan Pemerintah No. 11/2001 mengharuskan daerah untuk menyampaikan informasi tentang keuangan, termasuk pinjaman daerah, kepada pemerintah pusat dan menetapkan format serta jangka-waktunya. Peraturan ini juga menetapkan tindakan-tindakan yang dapat diambil oleh pemerintah pusat jika daerah tidak memberikan informasi yang diperlukan. 2.21 Peraturan Pemerintah No. 106/2000 tentang tugas-tugas dekonsentrasi yang berkaitan dengan pengeluaran pembangunan pemerintah pusat. Hampir semua berasal dari proyek-proyek pembangunan yang dibiayai donor asing dan dengan dana pendamping dari pemerintah pusat. Pemerintah pusat tetap mengendalikan kontrol akan dana pembangunan ini dan akan mendelegasikan kepada daerah jika dipandang perlu. Pemerintah pusat seringkali tidak berkonsultasi dengan pemerintah lokal dalam hal ini, dan banyak pejabat pemerintah lokal menganggap hal ini sebagai kejutan yang kurang menyenangkan. 2.22 Peraturan pemerintah No. 107/2000 menentukan batasan-batasan bagi pinjaman daerah; daerah boleh menerima pinjaman jangka panjang untuk membiayai pembangunan prasarana yang merupakan aset daerah dan yang dapat menghasilkan penerimaan untuk pembayaran kembali pinjaman. Proyek ini juga harus memberi manfaat bagi publik. Jumlah batas maksimum untuk pinjaman daerah jangka-pendek adalah seperenam dari total dana APBD pada tahun anggaran yang sedang berlaku. Total pinjaman tidak boleh melebihi 70 persen dari penerimaan APBD pada tahun sebelumnya; perbandingan antara penerimaan dan pembayaran pinjaman di dalam setiap tahunnya dibatasi pada 2,5 : 1. Selanjutnya, Keputusan Menteri Keuangan KMK 35/2003 memperjelas peraturan untuk peminjaman kepada daerah. Pemerintah daerah boleh meminjam dari sumber-sumber luar negeri tetapi harus dengan persetujuan pemerintah pusat. 2.23 Rancangan peraturan pemerintah tentang manajemen dan tata-pemerintahan perkotaan mensyaratkan pemerintah kota untuk mengikutsertakan publik dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan. Salah satu fitur utama dari peraturan ini adalah pembentukan suatu Forum Kota bagi partisipasi para stakeholders. 2.24 Rancangan undang-undang tentang badan usaha milik daerah (RUU BUMD) memberikan wewenang pemerintah lokal untuk membentuk, membubarkan atau merestrukturisasi BUMD tanpa persetujuan pemerintah pusat. Rancangan ini juga memberikan kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk memilih bentuk organisasi — apakah dinas, UPTD, unit swadana, BUMD, BP atau lainnya — dalam hal penyediaan pelayanan tanpa harus melalui persetujuan pemerintah pusat.
13
2.25 Peraturan pemerintah tentang pembantuan dan pengawasan pemerintah daerah guna memastikan bahwa pemerintahan daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan perundangan yang berlaku. Peraturan ini juga memberikan otorisasi kepada pemerintah pusat untuk mendelegasikan pengawasan kota dan kabupaten kepada gubernur provinsi terkait sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Tugas pembantuan sebagaimana dirujuk dalam peraturan ini adalah berkaitan dengan pedoman, pelatihan, pengarahan dan pengawasan untuk pemerintah daerah. Kebijakan dan Proses: Pokok-pokok Permasalahan yang Muncul 2.26 Desentralisasi dapat memperbaiki kehidupan rakyat Indonesia, terutama kaum miskin, yaitu dengan meningkatkan aspirasi mereka dalam proses pengambilan keputusan dan akses mereka ke pemerintah. Akibatnya, harapan publik sangat tinggi akan pemerintah yang semakin akuntabel dan transparan baik di tingkat pusat maupun daerah. Seiring dengan proses yang masih berevolusi, banyak masalah yang sudah mulai timbul. Sebagian dapat dilihat sebagai bagian dari proses belajar dan akan dapat teratasi seiring dengan berjalannya waktu. Yang sangat penting bagi kemajuan adalah bahwa pemerintah, masyarakat sipil dan lembaga donor terus memantau pembangunan dan mempertahankan dialog di antara mereka. •
•
•
•
•
Pendelegasian tanggungjawab pengeluaran baru yang signifikan kepada provinsi dan terutama kepada kota dan kabupaten memiliki potensi untuk menghasilkan efisiensi sebagai akibat dari keterkaitan yang lebih erat antara pelayanan jasa dan keterjangkauan lokal. Potensi manfaat lainnya termasuk semakin besarnya mobilisasi penerimaan karena warga mungkin akan lebih bersedia untuk membayar pajak-pajak lokal sebagai imbalan pelayanan yang lebih baik. Pemerintah lokal juga lebih mengenal basis pajak lokal yang ada dan oleh karenanya lebih mampu untuk mendayagunakannya. Perdebatan masih terus berlangsung apakah wewenang sebaiknya lebih banyak dikonsentrasikan di tingkat provinsi atau di tingkat lokal. Perdebatan ini terutama berkisar pada masalah skala yang ekonomis (economies of scale), spill-over maupun kapasitas pemerintah lokal dalam memberikan beberapa jenis pelayanan tertentu. Pemerintah pada tingkat yang lebih tinggi mungkin ragu-ragu dalam mendelegasikan wewenang atau skeptis terhadap kapasitas pemerintah lokal; apapun, perdebatan ini cukup serius dan beberapa isu masih belum terselesaikan. Terdapat konflik atau kontradiksi antara UU 22/1999 dan UU 25/1999 serta peraturanperaturan yang melengkapinya. Sebagai contoh, Keputusan Presiden No. 10 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Sektor Pertanahan menunda pengalihan administrasi pertanahan kepada pemerintah daerah. Hal ini bertentangan dengan Pasal 11 dari UU 22/1999 yang mengatakan bahwa pertanahan adalah tanggungjawab pemerintah daerah. Berakhirnya hubungan hirarkis antara pemerintah provinsi dan pemerintah lokal menyebabkan pemerintah lokal memposisikan diri langsung di bawah pemerintah pusat. Akibatnya, beberapa DPRD di tingkat provinsi dan kota/kabupaten mengeluarkan peraturan daerah untuk hal yang sama yang bersifat kontradiktif dan/atau membingungkan. Untuk ini diperlukan pedoman yang memperjelas hubungan antara berbagai tingkatan pemerintah untuk fungsi-fungsi tertentu seperti pertanahan, transportasi, komunikasi, statistik dan keluarga berencana. Salah satu isu yang menjadi perhatian dari berbagai tim pemantau desentralisasi adalah keterbatasan pengetahuan atau pemahaman tentang berbagai peraturan perundangundangan di antara staf pemerintah daerah. Sosialisasi oleh pemerintah pusat masih belum memadai dalam hal penyebaran informasi dan peningkatan kesadaran akan kerangka kebijakan dan regulasi.
14
•
•
•
Karena lingkup dan tanggungjawab pemerintah lokal masih juga belum jelas, walaupun sudah ada UU 22/1999 dan UU 25/1999, telah terjadi beberapa friksi antara pemerintah pusat dan daerah tentang tanggungjawab dan akuntabilitas mereka. Friksi semacam ini telah memunculkan gagasan “daftar-positif yang tidak mengikat” dari fungsi-fungsi pemerintah lokal. Penetapan penerimaan dan pengeluaran masih perlu diperjelas di tingkat kota. Undangundang yang baru mendukung desentralisasi pengeluaran, tapi belum desentralisasi penerimaan. Masalah ini dibahas secara lebih terinci di bagian Keuangan Pemerintah Daerah. Sejalan dengan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan lokal harus menetapkan berbagai peraturan daerah yang terkait di wilayah masing-masing. Namun demikian kapasitas daerah untuk melaksanakan hal ini hingga benar-benar bermanfaat, apalagi mengingat waktu persiapan yang sangat pendek, masih belum jelas. Daerah masih tetap membutuhkan dukungan pemerintah pusat untuk menjalankan tanggung-jawab ini.
Kerangka Kelembagaan yang Mengatur Urusan Perkotaan Sentralisasi ke Dekonsentrasi: Periode Pra-Desentralisasi2 2.27 Sebelum desentralisasi, lima departemen (beserta kantor-kantor yang terkaitnya) di tingkat nasional terlibat dalam masalah-masalah perkotaan. Koordinasi di antara mereka seringkali dilakukan oleh gugus tugas khusus yang dibentuk untuk itu. Departemen-departemen pemerintah pusat ini memiliki kantor-kantor yang menjalankan fungsi “dekonsentrasi” baik di tingkat provinsi (kanwil atau kantor wilayah) dan di tingkat lokal (kandep atau kantor departemen). Pengorganisasian di tingkat provinsi mencerminkan struktur di tingkat nasional, dengan Bappeda (Badan Perencanaan Pembangunan Daerah) dan dinas-dinas bertanggungjawab atas penyampaian pelayanan. Pemerintah lokal juga memiliki dinas-dinas dalam jurisdiksi mereka. Tujuannya adalah untuk mendesentralisasi penyampaian pelayanan berdasarkan UU No. 5/1974 dan PP 14/1987. Namun, karena pemerintah lokal memiliki kapasitas yang terbatas, pemerintah pusat tetap memainkan peran yang penting, walaupun dari tahun ke tahun semakin dikurangi, terutama di bidang-bidang pembiayaan, perencanaan, pembangunan dan pengelolaan beberapa pelayanan kota yang utama. Hal ini terjadi sampai menjelang diterapkannya desentralisasi. Otonomi dan Tanggung-jawab: Periode Pasca-Desentralisasi 2.28 Di era pasca-desentralisasi, kerangka kelembagaan untuk urusan perkotaan dan pemerintahan lokal berubah. Di tingkat pusat, Departemen Pekerjaan Umum dan Kantor Menteri Negara urusan Perumahan dijadikan satu menjadi Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah (Kimpraswil) dengan Direktorat Jenderal antara lain untuk (a) Penataan Ruang, (b) Tata Perkotaan dan Tata Perdesaan, (c) Perumahan dan Permukiman, dan (d) Prasarana Wilayah. Di Departemen Dalam Negeri, Direktorat Jenderal Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah (PUOD), setelah secara singkat sempat menjadi departemen terpisah, kembali pada bulan Agustus 2000 dileburkan ke dalam Departemen Dalam Negeri dan Otonomi Daerah (sekarang cukup disebut Departemen Dalam Negeri), dan direktorat jenderal tersebut diberi nama Direktorat Jenderal Pemerintahan Umum dan Pemerintahan Daerah (PUMDA). Pada bulan Januari 2001, sebuah direktorat jenderal baru yang
2
Untuk diskusi tentang kerangka kelembagaan bagi pemerintahan kota dan lokal di pra-desentralisasi, lihat Lampiran 2.
15
menangani otonomi daerah dibentuk (Direktorat Jenderal Otonomi Daerah atau OTDA) dengan mengurangi sebagian tugas PUMDA (sehingga cukup menjadi Direktorat Jenderal PUM). Sementara itu, Direktorat Jenderal Pembangunan Daerah (BANGDA) sempat disebut BINA-BANGDA, menunjukkan dukungan kelembagaan bagi pembangunan daerah. Departemen Keuangan tetap mendominasi prioritas nasional; di dalamnya, sebuah direktorat jenderal untuk keuangan pemerintahan daerah beroperasi sejak Januari 2001. Walaupun perubahan tugas dan fungsi dari BAPPENAS relatif kecil, namun peran lembaga ini dalam penanganan proyek-proyek telah dipangkas. 2.29 Walaupun terdapat beberapa alternatif, mekanisme koordinasi antar departemen di periode pasca-desentralisasi ini masih belum muncul. Beberapa alternatif yang telah di sebutkan dalam beberapa peraturan adalah: (a) Forum Kota, sebuah forum ad-hoc yang secara periodik bertemu untuk mendiskusikan kebijakan perkotaan nasional dengan Ditjen Tata Perkotaan dan Tata Perdesaan sebagai sekretariat. Lembaga ini tidak dibatasi hanya untuk departemen pemerintah, tetapi memiliki perwakilan dari sektor swasta, akademisi dan LSM; (b) Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN), yang akhir-akhir ini dihidupkan kembali, dengan Menteri Koordinasi Urusan Perekonomian sebagai Ketua dan Menteri Kimprawil sebagai Wakil Ketua; (c) lembaga baru, Badan Kebijakan dan Pengawasan Pembangunan Perumahan dan Permukiman Nasional yang berada di tingkat menteri serta diketuai oleh Menteri Kimpraswil; dan (d) Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), sebuah lembaga antar-departemen yang dibentuk berdasarkan UU 22/1999 (ADB, 2001). 2.30 Dengan desentralisasi, DRPD serta Walikota dan Bupati yang terpilih memiliki otonomi yang lebih besar dan lebih bertanggungjawab langsung daripada sebelumnya. Sebagai kepala eksekutif di daerahnya, Walikota/Bupati bertanggungjawab kepada DPRD. DPRD mempunyai wewenang untuk memberi persetujuan atas anggaran dan rencana-rencana yang diajukan oleh pemerintah daerah. Kanwil dan Kandep yang dulunya merupakan lembaga dekonsentrasi telah mengalihkan staf dan asetnya ke pemerintah provinsi atau lokal. Walaupun sebelum desentralisasi pemerintah lokal telah memiliki tanggungjawab yang semakin besar dalam hal pelayanan kota, perubahan-perubahan setelah itu telah memperkenalkan beberapa metoda atau pendekatan baru dalam tata-pemerintahan lokal dan pelayanan masyarakat. Diantaranya adalah forum stakeholder perkotaan di tingkat lokal dan wewenang yang sekarang dimiliki oleh pemerintah lokal untuk memperbaiki pelayanan kota melalui restrukturisasi (atau bahkan membubarkan) organisasi lokal yang ada (seperti dinas, swadana, badan pengelola dan BUMD), atau dengan menyerahkan kepada pihak swasta untuk melakukan pekerjaannya. Dengan ini, timbul harapan bahwa anggaran lokal akan disusun dan diprioritaskan berdasarkan kebutuhan lokal. 2.31 Walau secara prinsip otonom, dalam kenyataannya, pelayanan pemerintah di berbagai daerah masih dilakukan oleh dua macam lembaga pemerintah: instansi otonom dan instansi vertikal. Instansi otonom merujuk kepada lembaga-lembaga pemerintah yang sebelumnya memang sudah berada di bawah pemerintah provinsi atau lokal dan dibiayai oleh APBD seperti dinas, sekretariat daerah, unit pelaksana teknis, dan lain-lain. Instansi vertikal merujuk kepada lembaga pemerintah yang sebelumnya dibiayai oleh APBN, seperti Kanwil, Kandep dan unit-unit teknis dari pemerintah pusat. 2.32 Restrukturisasi kerangka kelembagaan dari pemerintah lokal merupakan langkah yang penting dalam menyiapkan desentralisasi. Hingga penulisan ini dilakukan, sejumlah 239 Kanwil, 3.933 Kandep, 16.180 UPT telah dialihkan dari pemerintah pusat ke pemerintah provinsi atau lokal (GTZ, March 2001). Proses peleburan ini telah menyebabkan terbentuknya kantor-kantor teknis atau lembaga baru yang lebih otonom. Akibatnya berbagai pemerintah lokal mengalami kelebihan jumlah unit kerja. 2.33 Anggota DPRD tidaklah secara langsung dipilih. Pemilih memilih partai politik, bukan secara khusus kandidat yang bersangkutan. Partai politik ini kemudian memilih dari anggotanya siapa yang
16
akan duduk di DPRD (dengan berdasarkan daftar calon yang sudah dimiliki sebelumnya). DPRD kemudian memilih kepala daerah. Bupati dan Wakil Bupati terpilih kemudian merekrut stafnya dari birokrasi lokal. 2.34 Walau dipilih secara tidak langsung, anggota DPRD periode 1999-2004 dianggap sebagai wakil masyarakat lokal yang paling berlegitimasi sejak Pemilu tahun 1955. Eksekutif dan legislatif bekerjasama sebagai mitra sejajar dalam pemerintahan lokal. Perdebatan publik secara terbuka mulai merebak. Warga juga menikmati kebebasan yang lebih besar dalam mencoba mempengaruhi pihak legislatif maupun eksekutif. Wakil-wakil masyarakat menyatakan pendapatnya yang kemudian didengar oleh anggota DPRD. Namun demikian masih ada saja hambatan yang membuat organisasi masyarakat untuk berpartisipasi secara penuh dalam proses penyusunan kebijakan publik. 2.35 Lebih dari 2.1 juta pegawai negeri — separuh darinya adalah guru — telah dialihkan dari pemerintah pusat ke pemerintah provinsi dan lokal sejak Januari 2001 tanpa insiden yang berarti. Pengalihan aset dan alokasi anggaran juga berlangsung sebagaimana direncanakan. Pengalihan ini lebih merupakan soal perubahan status daripada pengalihan fisik; sebagian besar dari kantor-kantor tersebut memang sudah berada di daerah. Namun demikian, dampaknya terhadap struktur organisasi, keuangan dan budaya kerja di pemerintahan lokal perkotaan cukup terasa. Permasalahan yang ditimbulkan oleh pengalihan secara massal ini menjadi salah satu tantangan utama bagi pemerintah lokal di bulan-bulan mendatang. Tantangan Institusional yang Timbul: Pengembangan Kapasitas, Perampingan dan Pertanggungjawaban 2.36 Banyak kota telah melakukan penyesuaian dengan desentralisasi. Kota-kota dengan catatan sejarah yang baik dalam hal tata-pemerintahan, desentralisasi berarti peluang; sebagai contoh, Balikpapan dan Blitar telah meneruskan desentralisasi ini dalam beberapa hal ke tingkat kecamatan dan kelurahan. Kota lain seperti Bandung dan Kupang terus berusaha untuk memenuhi keinginan konstituensi yang semakin vokal. Namun ada juga kota-kota yang belum banyak berubah. 2.37 Sebuah tantangan kelembagaan utama yang dihadapi oleh pemerintah lokal perkotaan di era pascadesentralisasi adalah keterbatasan kemampuan teknis dan profesional dari staf di lembaga legislatif lokal. Aspirasi masyarakat seringkali tidak diteruskan secara efektif akibat dari keterbatasan persiapan sebelumnya. Banyak di antaranya yang memiliki keterbatasan dalam pendidikan formal serta pengalaman berpolitik. Pemahaman akan kebijakan dan kualitas perdebatan politik dapat dikatakan masih rendah. Pemerintah lokal memiliki kebutuhan yang sangat mendesak untuk membangun kapasitas dalam hal perencanaan, enjiniring, penganggaran, akuntansi, keuangan dan manajemen proyek. Pembangunan kapasitas lokal perlu diutamakan sehingga daerah dapat mendayagunakan sumberdaya yang ada untuk kebutuhan yang spesifik. Sebuah Kerangka Nasional untuk Pengembangan Kapasitas guna Mendukung Desentralisasi telah disiapkan oleh Pemerintah Indonesia dengan bantuan lembaga donor, untuk digunakan sebagai rujukan oleh inisiatif-inisiatif yang mendukung desentralisasi. 2.38 Pergeseran baru dalam hal pertanggungjawaban masih belum sepenuhnya komplit; desentralisasi “big bang” mungkin telah meninggalkan parangkat checks and balances yang belum memadai; sesuatu yang tidak mempertimbangkan kapasitas dalam berbagai hal (Smoke 2000; Kaiser and Hofman, 2002). Dalam banyak hal, masih belum jelas apakah konstituensi lokal benar-benar telah merefleksikan keinginan publik yang sesungguhnya atau hanya kepentingan kaum elit. Walaupun pemerintah lokal bertanggungjawab kepada DPRD, banyaknya laporan tentang politik uang telah menimbulkan keprihatinan akan pertangungjawaban DPRD sendiri (Usman, 2001). Pengawasan sangat lemah, sehingga membuka peluang yang lebih lebar untuk korupsi dan nepotisme. Dalam
17
lingkungan seperti ini, rent-seeking berkembang pesat (Hoffman and Kaiser, 2002) sampai pada taraf di mana anggota legislatif lokal menentukan kenaikan gajinya sendiri yang besarnya tidak proporsional. 2.39 Pada saat pengalihan karyawan dari pusat ke daerah, beberapa masalah muncul. Sebagai contoh, terdapat perbedaan angka antara yang dihitung oleh pemerintah daerah dan yang dihitung oleh Badan Kepegawaian Negeri (BKN); BKN melaporkan jumlah pegawai yang lebih tinggi di beberapa provinsi. Jika laporan-laporan ini akurat, maka terdapat beberapa pertanyaan tentang sejauh apa perbedaan ini dan apakah perbedaan ini karena kesalahan yang tidak disengaja. Namun demikian, terdapat dugaan bahwa ketidak-akuratan pencatatan ini mungkin diakibatkan oleh adanya gaji bagi karyawan yang tidak pernah ada. Masalah karyawan “siluman” ini hanyalah salah satu dari sekian banyak masalah mendesak yang harus dipecahkan oleh pemerintah pusat dan lokal dalam menerapkan desentralisasi. 2.40 Pada saat ini, terdapat lebih banyak karyawan daripada posisi yang tersedia di pelayanan publik dengan lebih banyak staf non-teknis daripada staf teknis. Jumlah pegawai pemerintah kota telah meningkat secara nyata, dan ini berbeda antar satu kota dengan kota lainnya. Studi Cities Speak menyebutkan contoh sebagai berikut: pegawai kota Palembang meningkat 4,8 kali setelah desentralisasi, Kendari 3,6 kali, Balikpapan 2,77 kali. Dalam hal besaran jumlah, Bandung saja mengalami penambahan sekitar 10,000 pegawai. Terdapat dua karakteristik umum dari pengalihan ini: lebih dari setengah dari jumlah penambahan merupakan guru sekolah; mereka yang dialihkan rata-rata memiliki pendidikan yang relatif tinggi, sehingga meningkatkan kebutuhan akan jumlah pegawai eselon atas di pemerintah lokal. Tabel 2.1: Jumlah Pegawai Negeri Sebelum dan Sesudah Desentralisasi Jumlah Peg. Negeri
Sebelum
Bandung
Palembang
15,770
3,410
Sesudah 25,880 16,380 1/ Semua angka dari survai lapangan Cities Speak.
Balikpap an 1,900
Kupang
Kendari
Blitar
2,680
1,550
2,230
5,270
5,110
5,600
5,720
2.41 Banyak pemerintah lokal yang mencoba merampingkan struktur mereka. Walaupun UU 22/1999 memberikan daerah hak untuk “mengangkat dan memecat” pegawai mereka, hingga kini belum ada duplikasi dalam skala besar. Lebih dari itu, pemerintah pusat masih turut menentukan standar gaji pegawai negeri dalam beberapa hal. Klasifikasi pekerjaan dan standar kualifikasi yang diperlukan masih dikembangkan oleh Badan Kepegawaian Negeri (BKN), yang menginginkan standar ini diterapkan di tingkat lokal. Departemen sektoral, seperti kesehatan dan pendidikan juga mengembangkan standar semacam itu untuk para dokter, guru dan tenaga teknis lainnya. Beberapa aturan ini memastikan standar minimum nasional, terutama di masa transisi. Namun, dalam jangka panjang hal ini mungkin akan membatasi pemerintah lokal dalam upayanya merestrukturisasi dan merampingkan pemerintah lokal sesuai dengan kebutuhan dan sumberdaya yang ada. 2.42 Seiring dengan masalah struktural ini, terdapat pula bias di antara pejabat pemerintah lokal dalam mengisi posisi-posisi penting dengan mengutamakan “putra daerah.” Pemerintah lokal cenderung tidak mengikutsertakan mantan pejabat pemerintah pusat yang di tempatkan di daerah ketika menyusun struktur organisasi pemerintah lokal. Hal ini telah menyebabkan rasa tidak tenang pada pegawai negeri yang harus pindah ke daerah. Pegawai negeri ini, termasuk guru, khawatir bahwa perubahan ini akan mengurangi mobilitas antar-daerah mereka. Pada saat yang sama, staf lokal merasa terancam “diserbu” oleh pegawai negeri dari pusat yang seringkali lebih berkualifikasi; beberapa di
18
antaranya kemudian mencari pelatihan-pelatihan lanjutan untuk memungkinkan mereka setidaknya bertahan di posisi sekarang. 2.43 Secara umum, pemerintah lokal belum banyak yang melakukan studi penilaian sendiri (selfassessment studies) untuk menentukan prioritas dalam merestrukturisasi organisasi pelayanan lokal. Dalam jangka pendek, kelebihan karyawan, mengidentifikasi ragam-ragam keahlian yang sesuai dengan kebutuhan lokal, mutasi jabatan antar-kantor atau antar-daerah, gaji, karir serta pengembangan ketrampilan, dan penilaian kinerja akan selalu menjadi perhatian pemerintah lokal. 2.44 Walaupun Forum Kota mensyaratkan partisipasi publik, struktur dan mekanismenya masih dalam pencarian. Forum yang sifatnya sementara banyak ditemui di berbagai kota; pengaruhnya pada pengambilan keputusan kota beragam dari satu kota ke kota yang lain, sebagaimana yang didokumentasikan oleh studi Cities Speak. Beberapa kota telah cukup inovatif dalam mengembangkan budaya dialog di antara warga, anggota legislatif dan eksekutif. Acara Talk Show di radio di Kendari adalah salah satu contohnya (lihat kotak berikut ini) Tabel 2.2: Tipe dan Sponsor Urban Forum Kota Bandung
Tipe λ? “Sawarung” yang dimulai oleh LSM λ ?“Forum Tatar Bandung” yang difasilitasi CDS
Palembang
λ
Balikpapan Kupang
?“Dewan Kota” dibentuk oleh aktifis yang cukup vokal λ ?publikasi oleh pemerintah kota? dengan menggunakan radio, koran, kotak saran λ ?Kantor Pemberdayaan Masyarakat dibentuk oleh pemerintah kota. λ ?Forum Kota dengan partisipasi stakeholders yang luas. λ? Pertemuan konsultasi secara ad-hoc.
Kendari
λ
Blitar
?Forum Kota dengan partisipasi stakeholders yang luas λ ?Radio talk show antara pemerintah kota dan warganya λ ?Program radio yang digagas oleh LSM secara rutin mengulas anggaran λ? Tradisi gotong-royong λ ?Forum komunikasi tingkat kota yang disebut FKMK λ ?Tingkat komunitas LPMK (Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Kecamatan)
Kotak 2.1: Talk Show melalui Radio di Kendari Talk Show di radio ini merupakan bagian dari upaya Pemerintah Kota Kendari untuk mempromosikan transparansi pada fungsi-fungsi dalam pemerintah kota. Tujuan dari Talk Show ini adalah: (1) membuka komunikasi antar stakeholders kota; (2) sosialisasi kebijakan dan program pembangunan; (3) menyebarluaskan aspirasi masyarakat, menjawab kebutuhan masyarakat dan memantau pemerintah dalam melaksanakan program pembangunan; dan (4) memperbesar pemerataan di antara warga. Acara talk show interaktif pertama diproduksi oleh RRI (Radio Republik Indonesia) dan kemudian diikuti oleh “Transangga” atau transparansi anggaran melalui radio swasta. Yang terakhir ini dikelola oleh LSM lokal dengan perhatian khusus pada transparansi anggaran lokal. Nara sumber datang dari pemerintah, LSM, masyarakat luas, sektor informal dan dunia akademik. Pada tahap awal, warga menggunakan talk show di radio untuk menyuarakan komplain, pendapat atau kritik terhadap program-program pemerintah serta kinerja pemerintah sendiri. Namun secara bertahap, warga belajar untuk bisa berdiskusi secara positif, dengan mencarikan atau menawarkan pemerintah daerah solusi permasalahan yang ada. Biasanya pemerintah kota maupun anggota DPRD memberikan respon yang relatif cepat terhadap rekomendasi ini.
19
Pendanaan Pemerintahan Lokal Latar Belakang 2.45 Sebagaimana yang telah dikemukakan terdahulu , untuk suatu negara yang besar dengan coraknya, Indonesia menganut sistem pengelolaan keuangan yang sangat terpusat. Pada tahun 199091, Pemerintah Pusat telah menyumbang sekitar 70 persen dari seluruh belanja daerah. Bagian langsung dari belanja Pemerintah Pusat sebagai bagian dari seluruh belanja pemerintah adalah sekitar 76 persen dan 8 persennya disumbangkan kepada pemerintah daerah. Berdasarkan pengesahan seluruh APBD, Jakarta menggunakan lebih dari 16 persen (World Bank, 1994). Keputusan yang terpusat dalam sektor publik melemahkan akuntabilita (pertanggunggugatan), terhambatnya pembangunan prasarana umum, membebani dengan biaya ekonomi yang tinggi dan kurang memberdayakan lembaga-lembaga di tingkat daerah (Bastin and Smoke, 1992; World Bank, 1994). Sebagai tanggapan atas permasalahan tersebut,UU tentang Perimbangan Keuangan dan UU tentang Pemerintahan daerah, bersamaan dengan berbagai peraturan pemerintah (PP) yang ada, telah mengubah tatanan kerangka hubungan pengelolaan keuangan (fiskal) antar-pemerintah dan pola pembiayaan di pemerintah daerah. Secara bersama, mereka melaksanakan amanat ini pada era otonomi yang luas, menjaga kestabilan dan efisiensi dalam belanja publik di tingkat daerah. Keuangan Pemerintah Daerah : Periode Sebelum Desentralisasi. 5 2.46 Sebelum berlakunya desentralisasi fiskal (pengelolaan keuangan oleh pemerintah), keuangan pemerintah daerah sangat bergantung pada sumbangan dari pemerintah di atasnya - berupa subsidi, hibah khusus dan pembagian hasil pajak dari Pemerintah Pusat dan pemerintah provinsi. Secara ringkas belanja daerah terdiri atas 2 jenis : Belanja Langsung – terutama untuk gaji dan belanjabelanja rutin lainnya – dan belanja pembangunan untuk proyek-proyek baru. Pada dasarnya, pemerintah daerah mempunyai APBD perkapita rendah, lemah dalam menggali sumber-sumber daerah, kurang mampu mengelola peluang usaha-usaha yang bisa menguntungkan, dan terbatas untuk mampu memanfaatkan pasar uang untuk investasi modal. Tabel 2.3: Anggaran Pendapatan dan Belanja Pemerintah Daerah (APBD) di Indonesia (Sebelum Periode Desentralisasi) Perihal
Persentase dari Total Pendapatan (rincian persentase berdasarkan data) 1997/1998 1998/1999
Pendapatan Sisa Anggaran Tahun Sebelumnya Pendapatan Asli Daerah (PAD) Penerimaan dari Bagi Hasil Pajak
3.0 % 13.0 % 15.1 %
2.8 % 11.0 % 13.1 %
SDO dan INPRES
68.0 %
71.9 %
3
While Law 25 does not specify whether 25 percent is before or after revenue sharing, PP 104 defines it as net of revenue sharing. PP 104’s interpretation is that it should be based on actuals (Decentralizing Indonesia: A Regional Public Expenditure Review, World Bank, 2003).
4
For a discussion of the institutional framework for urban and local governments in the pre-decentralization period, refer to Annex 2.
5
Lihat Lampiran 3 untuk menjelaskan keuangan daerah pada periode sebelum desentralisasi
20
Pendapatan Lain
0.9 %
1.0 %
Persentase dari Total Belanja Expenditures Belanja Langsung (Rutin) 56.0 % 68.0 % Belanja Pembangunan 44.0 % 32.0 % BPS: Statistik Keuangan Pemerintah Daerah Tingkat II 1997/98, 1998/99; ADB, 2001.
Waktu Pembelajaran dan Perubahan : Pasca Periode Desentralisasi 2.47 Kebijakan umum dan kerangka pelembagaan dalam hubungan keuangan antar-pemerintah dan pemerintah daerah telah mengalami perubahan-perubahan besar sesuai dengan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan beserta peraturan-peraturan pemerintah (PP). Perubahan-perubahan itu berkaitan dengan pengaturan pendapatan dan belanja, hubungan keuangan antar pemerintah, pinjaman daerah dan kewajiban penyediaan pelayanan. 2.48 Pengaturan Pendapatan dan Belanja. Dari sisi belanja, UU No. 22/1999 mengatur sistem peradilan, urusan agama, pertahanan dan keamanan nasional, perencanaan ekonomi makro, urusan moneter dan fiskal, pembakuan (standardisasi) dan hubungan internasional tetap ada di tangan pemerintah pusat. Di luar kewenangan-kewenangan tersebut menjadi kewenangan pemerintah daerah. Undang-undang juga mengatur daftar pelayanan-pelayanan yang menjadi kewajiban pokok pemerintah daerah : pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan, perdagangan dan industri, investasi, lingkungan, pertanian, koperasi, dan perburuhan. Kewenangan ini selanjutnya diatur dalam PP No. 25/2000 yang menegaskan daftar kewajiban-kewajiban pemerintah pusat dan pemerintah provinsi. Di luar daftar ini dianggap merupakan kewenangan kabupaten dan kota. Transfer dari pemerintah pusat ke daerah, PAD dari berbagai sumber, seperti pajak-pajak daerah, retribusi daerah, keuntungan dari perusahaan daerah, dan pinjaman daerah merupakan pendapatan daerah. 2.49 Transfer dari Pemerintah Pusat (kepada Daerah). Kerangka peraturan bagi transfer dari pemerintah pusat (kepada daerah) ditetapkan dalam UU No. 25/19996 and PP 104/2000. Peraturanperaturan itu menyangkut transfer dalam 3 tipe utama yaitu : Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Bagi Hasil (Pajak dan Non Pajak/SDA). Sasaran dari peraturan hubungan keuangan antar pemerintah pusat dan daerah ini adalah untuk memperbaiki ketidakseimbangan vertikal maupun horizontal hubungan fiskal, khususnya persoalan yang di luar jangkauan pemerintah pusat dan memperbaiki prioritas nasional. . 2.50 SDO, transfer tetap yang dimaksudkan untuk membayar gaji para pegawai, telah diganti oleh transfer umum – termasuk hibah Inpres. Kedua transfer tersebut dijadikan satu dalam Dana Alokasi Umum yang disebut dengan DAU. DAU dibagi antara pemerintah daerah dan provinsi berbanding 90:10. Alokasi ini didasarkan atas rumus yang ditetapkan berdasarkan kebutuhan fiskal dari pemerintah daerah dan provinsi berdasarkan jumlah penduduk, luas wilayah, dan kapasitas fiskal. Belakangan, rumusan DAU ini diukur lagi berdasarkan potensi industri, sumber daya alam (SDA), sumber daya manusia (SDM), dan PDRB. Derajat transparansi dan tingkat kewenangan yang ada dalam hibah ini lebih jelas daripada Inpres sebelumnya.
6
Hal-hal pokok UU No. 25/99 diringkas di Lampiran 4..
21
2.51 DAU, yang dihitung dari pendapatan 71 persen seluruh kota pada tahun 2001 dan mencakup sekitar 2/3 dari seluruh kabupaten, adalah gambaran tentang desentralisasi yang sangat penting menyangkut mekanisme transfer perimbangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah (Hofman, Kadjadmik and Kaiser, 2002). Pada tahun 2001, total DAU untuk semua daerah berjumlah Rp. 60,5 trilliun or 75 persen dari total Dana Perimbangan. DAU 2001 didasarkan pada pertimbangan masa lalu yang tidak boleh kurang dari sebelumnya. DAU juga mengakomodir tambahan jumlah pegawai dan kewajiban-kewajiban sehubungan dengan desentralisasi. DAU 2002 dialokasikan ke dalam 3 hal : lumpsum, perimbangan dana, dan rumusan kapasitas fiskal. Dalam jangka menengah, DAU diharapkan menjadi sumber pembiayaan daerah yang tetap, sesuai dengan alokasi yang ditetapkan dari pendapatan nasional pemerintah pusat. Dalam jangka pendek, barangkali, pendapatan – pendapatan yang diperoleh tidak tetap, berkenaan dengan tidak semua daerah akan menerima manfaat pembangunan yang sebanding dari DAU karena pendapatan nasional ini juga tidak tetap akibat kondisi makro ekonomi. 2.52 Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah termasuk Dana Alokasi Khusus (DAK) yang dialokasikan dari APBN. DAK akan berfungsi sebagai saluran untuk mengefektifkan prioritas nasional, seperti pengentasan kemiskinan, pengembangan kapasitas dan untuk menyesuaikan dengan kebutuhan daerah. Program-program yang dibiayai DAK harus sesuai dengan kriteria sektor (kementerian) yang bersangkutan. DAK berlangsung tanpa ada usulan dalam menetapkan hasil akhir alokasi kepada daerah. Pada tahun 2001, bagian DAK diperkirakan sekitar 2,8 persen dari pendapatan kota-kota. 2.53 Untuk bagian pendapatan, dua kategori penting adalah pendapatan dari pajak, terutama dari tanah dan transaksi properti (BPHTB), dan non-pajak, khususnya dari SDA. Peraturan tentang bagi hasil pendapatan mengkhususkan porsi-porsi mana yang ditahan pemerintah pusat dan mana yang dibagikan kepada pemerintah provinsi dan pemerintah daerah. Untuk pendapatan yang berasal dari SDA, peraturannya menjelaskan kriteria-kriteria bagi pemerintah daerah, antara lain, mana yang dibagikan kepada “daerah yang memberikan hasil” dan kemudian sisanya dibagikan kepada semua daerah-daerah yang ada di provinsi bersangkutan. Rasio pembagiannya antara lain : (a)
(b)
(c)
Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) 10 persen untuk pemerintah pusat, yang pembagiannya diatur oleh Keputusan Menteri Keuangan, 90 persen diberikan untuk daerah – 16,2 persen untuk provinsi, 64,8 persen untuk pemerintah daerah, dan 9 persen untuk biaya pengutipan untuk negara dan daerah Pajak untuk penguasaan tanah dan bangunan (BPHTB) : 20 persen untuk pemerintah pusat dan dibagikan dengan porsi yang sama untuk daerah seluruh Indonesia, dan 80 persen untuk daerah – 16 persen untuk provinsi dan 64 persen untuk pemerintah daerah. Kehutanan, pertambangan umum, dan perikanan: 20 persen untuk pemerintah pusat, 80 persen untuk dibagikan kesemua daerah. Secara detail rumusan pembagian antara provinsi dan pemerintah daerah berdasarkan sumber dan bukan sumber.
2.54 Pendapatan dari hasil bagi pajak dan non pajak ditotal masing-masing sekitar 6,5 persen dan 6,2 persen, dari total pendapatan kota pada tahun 2001. Berkenaan dengan ini diperkirakan bahwa dengan menggunakan aturan bagi hasil seperti sekarang ini, terutama dari hasil bagi minyak dan gas, akan memperlebar kesenjangan antar daerah antara daerah yang kaya SDA dengan daerah yang tidak mempunyai kandungan SDA. Sebagai tambahan, bagi hasil Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) ada kemungkinan harganya dihitung lebih rendah dari seharusnya. Ketidakpuasan ini muncul, terutama dari provinsi dan daerah yang mempunyai sumber kekayaan karena hal itu akan meningkatkan pendapatannya.
22
2.55 Pendapatan Asli Daerah (PAD). Pendapatan Asli Daerah (PAD) berasal dari pajak daerah, retribusi daerah, keuntungan perusahaan daerah, dan pendapatan lainnya. Di antara kota-kota, bagian PAD pada tahun 2001 diperkirakan 9,7 persen dari total pendapatan ( dari pajak daerah sekitar 5,1 persen dan retribusi daerah sekitar 3,9 persen). UU tentang Perimbangan Keuangan dan UU No. 34/2000 melengkapi kerangka hukum untuk masalah pajak dan retribusi daerah provinsi dan daerah, termasuk alokasi pajak bagi provinsi dan daerah. Pemerintah daerah diberdayakan untuk kreatif mengembangkan pajak-pajak daerah dengan kriteria-kriteria perpajakan yang baik (“Good tax”). Kriteria-kriteria ini antara lain : (a) Obyek pajak harus berada di daerah dan kemungkinan kecil bergerak di luar daerah; (b) Pajak tidak kontradiktif dengan kepentingan umum; (c) Pajak tidak melanggar UU Perpajakan Nasional maupun provinsi; (d) Pajak harus sesuai dengan potensi pendapatan; (e) Penerapan pajak tidak memberi dampak negatif bagi ekonomi lokal; (f) Pajak dilakukan secara adil kepada penduduk daerah; dan (g) Pajak melindungi pelestarian lingkungan. Pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur tarif pajak daerah untuk memaksimumkan pendapatan atau menciptakan daerah yang kompetitif bagi investor potensial. Bagaimana pun juga, UU No. 34/2000 mengatur tarif maksimum untuk setiap pajak daerah. 2.56 Potensi-potensi pajak daerah dimaksudkan untuk membekali pemerintah daerah dengan instrumen fiskalnya untuk memperluas basis perolehan PAD. Pemberlakuan pajak-pajak baru memerlukan konsultasi dengan masyarakat dan disahkan oleh DPRD juga oleh Pemerintah Pusat. Namun demikian, dua persoalan besar yang sudah diidentifikasi dalam tahap ini : hilangnya sebagian besar, basis pajak yang dilokalisasi, semacam PBB dan semakin besarnya pajak-pajak yang tidak potensial. Pada tingkat lokal, secara kasar ada tujuh jenis pajak. Hanya beberapa saja yang benar-benar menyumbang secara berarti bagi total pendapatan. Pada umumnya berada di perkotaan antara lain pajak-pajak hotel, restauran, hiburan, dan reklame adalah pajak-pajak yang utama menyumbang pendapatan. 2.57 Fungsi yang baik bagi negara bagian adalah kemampuan yang lebih siap untuk mengambil beberapa basis pajak daripada pemerintah pusat (sebagai contoh, untuk beberapa retribusi, pajak-pajak penjualan yang elementer, dan PBB). Di banyak negara di dunia, PBB adalah salah satu instrumen pajak daerah yang paling utama. Pada umumnya, pemerintah daerah mempunyai keunggulan komparatif dalam mengelola PBB, terutama dalam mengidentifikasi kutipan dan pengumpulan pajak. Di Indonesia, pendapatan dari PBB mengalir ke pemerintah pusat kemudian baru diredistribusi ke provinsi dan daerah. Sementara secara administratif relatif berjalan efisien, cara ini telah mencabut sumber-sumber tetap dari yang dimiliki kota-kota. Upah untuk pengumpulan pajak-pajak, yang mana pemerintah pusat menerima 9 persen dari pajak yang diperoleh, sehingga ada kekhawatiran pengelolaan pajak secara terpusat yang sudah mantap kepada daerah ini merupakan alasan utama mengapa sampai sekarang belum disentralisasikan. Perpindahan kewenangan untuk menetapkan biaya PBB. Dalam kepastian keterbatasan sistem yang terpusat, menjadi pertimbangan untuk dilaksanakan. 2.58 Banyaknya pajak-pajak yang kurang potensial adalah menjadi persoalan dalam pelaksanaan desentralisasi tahun pertama. Peningkatan PAD, beberapa pemerintah daerah sedang mengembangkan beberapa pajak dan retribusi yang kurang potensial. Misalnya semacam retribusi untuk sumbangansumbangan, kutipan-kutipan untuk penomoran ternak, kutipan jalan umum, kutipan ekspor, dan kutipan-kutipan produksi. Semua pajak dan retribusi daerah sering berlebihan sehingga mempunyai efek menyimpang dan merugikan ekonomi perdagangan dan ekonomi regional dan nasional. Pinjaman Pemerintah Daerah. Walaupun permintaan terhadap pembiayaan investasi di perkotaan ada dan cukup berarti di Indonesia, namun tidak ada mekanisme yang sistematis dan berkelanjutan menanggapi kebutuhan itu. Investasi-investasi perkotaan sangat dibutuhkan dan memerlukan pembiayaan jangka panjang, sifatnya tidak mengganggu keuangan daerah yang terbatas. Pinjaman Pemerintah Indonesia melalui Subsidiary Loan Agreements (SLA) dan the Regional Development
23
Account (RDA) boleh dikatakan tidak berjalan sebagaimana semestinya. Tunggakan-tunggakan dari SLA dan RDA sekitar 42 persen; total tunggakan mencapai Rp.843,269 milyar sampai dengan Desember 1999. RDA masih berjalan, tetapi penekanannya lebih pada pembersihan beban pinjaman portfolio. RDA bergantung pada dukungan anggaran Pemerintah Pusat atas pinjamannya, tetapi Departemen Keuangan mulai mengurangi dukungannya terhadap RDA akhir-akhir ini. APBN tahun 2001 tidak mengalokasikan untuk RDA. Kebijakan Pemerintah Indonesia dalam melanjutkan fungsi RDA adalah tidak jelas (Lewis, 2001 a; Varley, 2001). Dengan tidak hadirnya RDA, SLA adalah satusatunya saluran yang masih ada untuk pinjaman bagi pemerintah daerah. 2.60 Pinjaman bagi pemerintah daerah diatur dalam UU No. 25/1999, PP No. 107/1999 dan PP No. 109/1999. Dalam konteks kerangka kebijakan yang lebih luas sebagaimana ditetapkan UU tentang Perimbangan Keuangan, dari berbagai sumber peraturan-peraturan menetapkan sumber-sumber dan berbagai jenis pinjaman daerah, resiko pinjaman daerah, dan sanksi bila gagal bayar. Pinjaman jangka panjang dibatasi untuk membiayai pembangunan prasarana yang bisa menghasilkan pendapatan. PP No. 107/2000 menetapkan batasan-batasan pinjaman, menetapkan bahwa pemerintah daerah tidak dapat membiayai lebih dari seper-enam dari belanja tiap tahun, yang mana total pinjaman tidak boleh melebihi 75 persen pendapatan tahun sebelumnya, yang mana “debt service ratio” dalam pembayaran sekurang-kurangnya 2,5 : 1. Pemerintah daerah dapat meminjam dari sumber luar negeri setelah mendapat persetujuan dari Pemerintah Pusat. 2.61 Keputusan Menteri Keuangan No. 35/2003 membatasi syarat-syarat pinjaman luar negeri bagi pemerintah daerah. Pinjaman-pinjaman luar negeri diberikan kepada daerah untuk keperluan kegiatan-kegiatan yang dapat menutupi biaya yang telah dikeluarkan atau kegiatan-kegiatan yang bisa menghasilkan pendapatan, dan hibah diberikan bagi kegiatan-kegiatan yang tidak bisa menutupi biaya atau yang tidak bisa menghasilkan pendapatan. Pinjaman-pinjaman bagi daerah akan mempunyai syarat yang sama menyangkut jatuh tempo dan “grace period” sebagaimana pinjaman yang diberikan kepada Pemerintah Indonesia. Semua biaya (biaya bunga dan comitmen fee, termasuk biaya pengamanan nilai tukar) akan dibebankan kepada pemerintah daerah. Untuk kegiatan-kegiatan yang tidak menghasilkan pendapatan, pembiayaan hibah bergantung pada kapasitas fiskal dari daerah bersangkutan (30 persen, 60 persen, 90 persen untuk masing-masing yang berkapasitas fiskal kuat, sedang, dan lemah). Perkiraan jumlah biaya untuk kegiatan-kegiatan daerah dan persetujuan keputusan untuk pinjaman maupun hibah ditetapkan oleh tim dari Departemen Keuangan dan Bappenas setelah konsultasi dengan kementerian yang terkait. 2.62 Sementara Keputusan Menteri telah dengan tegas menetapkan persyaratan-persyaratan pokok, ada dua aspek yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Indonesia. Pertama, Keputusan Menteri tidak bermaksud sebagai suatu lembaga baru bagi keputusan-keputusan mengenai pinjaman ataupun hibah serta keberlanjutan pembiayaan pembangunan daerah. Selain kriteria-kriteria untuk pinjaman dan hibah kepada daerah harus rasional, pengkajian/perhitungan tentang kelayakan kegiatan tidak bebas dari resiko dan intervensi politik. Tim Pengkaji dari para birokrat Pusat dapat saja menunda dalam pengambilan keputusan. Selanjutnya, kerangka kelembagaan yang ada yang diatur dalam Keputusan Menteri harus mampu melanjutkan pembiayaan di daerah. Dalam hal ini Pemerintah Indonesia seharusnya mempertimbangkan pengembangan pengelolaan yang profesional dan secara finansial dapat berperan sebagai perantara bagi pemerintah daerah selanjutnya. Kedua adalah menyangkut halhal yang tidak diperbolehkannya untuk meminjam bagi kegiatan-kegiatan yang tidak menghasilkan pendapatan. Sementara ini pembatasan oleh Pemerintah Indonesia bagi kegiatan-kegiatan yang tidak menghasilkan pendapatan dapat dimengerti, tetapi di sana tidak ada alasan yang cukup jelas tentang kemanfaatan kredit mengapa daerah tidak boleh meminjam bagi kegiatan-kegiatan yang tidak menghasilkan pendapatan. Kelemahan-kelemahan posisi fiskal Pemerintah Indonesia dan permintaan atas pembiayaan dari hibah, melalui aturan-aturan yang ada, di sana ada setiap kemungkinan bahwa pemerintah daerah akan dipertimbangkan bagi pinjaman-pinjaman yang sangat penting walaupun
24
tidak menghasilkan pendapatan Hal ini akan mengurangi investasi pada kawasan-kawasan prioritas, seperti pengentasan kemiskinan atau pengelolaan lingkungan. 2.63 Dari kerangka hukum yang ada bagi pemerintah daerah untuk masuk pada pasar obligasi tidak secara khusus dibahas, tetapi Pemerintah Pusat sudah melangkah untuk mewujudkan itu. Pinjaman jangka pendek diperbolehkan hanya untuk mengamankan “cash flow” dan ini terjadi pada beberapa daerah. 2.64 Kerangka pemikiran untuk mendapatkan akses pinjaman bagi daerah begitu tegas. Secara tipikal, Pemerintah Pusat dihadapkan pada kendala politik dan birokrasi, selain kemerosotan moral sehubungan dengan bantuan pinjaman pemerintah. Dari pasar serta mekanisme pasar yang ada, pinjaman jangka panjang adalah strategi yang terbaik bagi kelanjutan pinjaman daerah. Namun demikian, isu yang penting di sini adalah berapa banyak pemerintah daerah memenuhi kelayakan dan tertarik untuk meminjam dengan tingkat bunga pasar. Sebagian banyak yang tidak lagi memiliki sumber yang tetap untuk meminjam, sementara beberapa sumber yang ada kurang dikelola dengan baik atau kapasitasnya rendah (ADB, May 2001). Pelajaran yang penting, berdasarkan pengalaman di dunia, adalah sederhana : tidak semua daerah boleh meminjam, hanya beberapa yang memenuhi syarat diperbolehkan. Peran Pemerintah Indonesia untuk masa-masa mendatang adalah merumuskan kebijakan jangka panjang dan kerangka peraturan bagi pinjaman daerah, menetapkan mekanisme bagi pengkajian layak kredit bagi pemerintah daerah, membantu mereka dalam rangka meningkatkan standar dan kapasitas pengelolaan keuangan, memasuki dan memanfaatkan pasar yang ada, dan masuk ke pasar pinjaman secara penuh. Pada sementara ini, keterlibatan pemerintah pusat. Akan diperlukan dalam pembiayaan pemerintah daerah. Pemerintah Pusat juga sudah membentuk kerangka kelembagaan yang jelas untuk mekanisme pinjaman dan hibah serta sudah menetapkan mekanisme transparasi untuk mengalokasikan hal-hal ini, termasuk kebijakan tingkat bunga pinjaman pemerintah. Bagi pemerintah daerah, isu kritis yang dihadapi adalah kemungkinan efisiensi, kemungkinan diadakannya saluran perantara antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat, serta kebijakankebijakan yang menyangkut bagaimana meningkatkan layak kredit bagi pemerintah daerah (kebijakan perpajakan, pengelolaan keuangan dan pelaporan, dan prosedur pelaksanaannya). 2.65 Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD). PP No.11/2001 menggariskan tentang jenis informasi yang diperlukan bagi pemerintah daerah. SIKD secara khusus juga mengatur siapa yang akan menerima informasinya (Departemen Keuangan dan Departemen dalam Negeri dan Otonomi Daerah), maksud dan tujuan informasi, dan sanksinya bila tidak menyerahkan informasinya. Departemen Keuangan akan menggunakan informasi untuk mengembangkan SIKD. PP No. 105/2000, di mana fokusnya pada pengelolaan dan pertanggungjawaban, bertujuan untuk menekankan transparansi dan pertanggungjawaban. PP ini terdiri atas arahan bagaimana menggunakan anggaran pemerintah daerah, pengadaan barang dan jasa, dan standar untuk pengelolaan keuangan. Namun ada yang perlu dicermati khususnya menyangkut auditing tidak begitu jelas. Dalam rangka anti korupsi, peraturan memerlukan pejabat-pejabat daerah yang memberi jaminan bahwa pengadaan barang dan jasa sesuai dengan kebijakan publik yang ada. Ini tidak menjamin bahwa prosedur yang ada mampu mengatasinya.
25
Kotak 2.2: Pinjaman untuk Pemerintah Kota : Pengalaman dari Beberapa Negara Beberapa negara di dunia, termasuk negara yang ekonominya maju, telah mempunyai lembaga yang mengatur secara khusus soal pinjaman bagi daerah. Pemerintah Indonesia akan perlu mengembangkan suatu sistem yang memastikan kebutuhannya sendiri, sesuai dengan keadaan pemerintah daerah dan pasar pinjaman domestik. Pemerintah Indonesia dapat mempertimbangkan sejumlah mekanisme kelembagaan dari berbagai pendekatan §
§
§
Columbia dan Republic Czech telah mempunyai seperangkat aturan pentahapan kelembagaan yang bisa memfasilitasi pinjaman dari bank komersial kepada pemerintah daerah. Lembaga-lembaga ini menurunkan tingkat bunga yang ditetapkan bank, menyediakan likuiditas kepada bank dan mengijinkannya untuk menetapkan pinjaman jangka panjang sehingga memungkinkan digunakan sebagaimana mestinya. Beberapa negara tertentu di Eropa, termasuk Belanda, Norwegia, Denmark, Finlandia, dan Swedia, sudah mapan dalam kelembagaan yang melayani keuangan pemerintah kota yang mana, sebagian, dimiliki oleh pemerintah-pemerintah daerah yang menjadi peminjam. Lembaga-lembaga ini mengikuti aturan-aturan “Credit Union” yang mengatur semua perbankan. Mereka semuanya mempunyai peringkat yang tinggi berdasarkan penilaian lembaga-lembaga kredit dan melayani peminjaman berupa obligasi dengan bunga yang mengambang.. Di Tamil Nadu, India, sebuah dana masyarakat yang dihimpun pemerintah daerah distrukturisasi melalui privatisasi. Walaupun pemerintah mempunyai bagian terbesar dari equitas dananya, dana itu dikelola oleh seorang “Fund Manager” dari swasta yang juga memiliki sebagian equitas dari dana tersebut. Restrukturisasi berjalan sukses dalam mengelola bunga-bunga obligasi yang mengambang pada pasar modal dalam negeri untuk melengkapi sumber-sumber dana yang berasal dari pinjaman World Bank. Di Parana, Brazil, lembaga swasta yang non-profit juga mempunyai kontrak untuk menjalankan dana publik yang dikelola pemerintah daerah.
2.66 Status pada Pasca Desentralisasi Keuangan Daerah. Pasca Desentralisasi sumber-sumber pendapatan bergantung pada 5 hal utama yaitu : Dana Perimbangan (DAU, DAK, dan lainnya); (b) PAD; (c) Sisa Anggaran Tahun Sebelumnya; (d) Pinjaman Daerah; dan (e) pendapatan lainnya (antara lain transfer dari pemerintah provinsi ke daerah). Sementara belanja daerah yang utama adalah: (a) Belanja Rutin – gaji pegawai, pembelian barang, ongkos perjalanan, pembayaran bunga pinjaman ; (b) biaya-biaya tak terduga; (c) Sumbangan kepada Daerah Bawahan; (d) Dana Cadangan; dan (e) Belanja Pembangunan 2.67 Berkenaan dengan pola pendapatan, pemerintah daerah melanjutkan ketergantungannya pada transfer dari Pemerintah Pusat. Pada tahun 2001, secara rata-rata, semua pemerintah daerah bergantung pada transfer dari Pemerintah Pusat, atau sekitar 90 persen dari total pendapatan di mana untuk kota dan kabupaten masing-masing 84 persen dan 92 persen. DAU sendiri merupakan 80 persen dari total pendapatan yang jumlahnya meningkat dari 47 persen pada tahun 2000. Bagi kota-kota yang mampu meningkatkan PAD-nya, terutama sumbangan dari pajak dan sumber-sumber lainnya, mereka memperkirakan akan mampu mengurangi ketergantungannnya dari DAU sampai 71 persen dan bandingkan dengan kabupaten yang mampu mengurangi menjadi 81 persen. Sebelum desentralisasi, peminjaman berkaitan dengan persyaratan seberapa jauh keuangan daerah mampu menyisihkannya. Tabel 2.4: Pendapatan Pemerintah Daerah: 2000 dan 2001 TA 2000*
Pem. Daerah Pendapatan
241,635 (322,180)
Kota 259,948 (346,597)
TA2001 Kabupaten 236,647 (315,529)
Pem. Daerah
Kota
Kabupaten
574,249
609,086
564,272
(17.65)**
(13.86) **
(18.74) **
Per kapita Rp. % RGDP
Sisa TA Sebelumnya
4.4
5.1
4.2
2.0
2.1
1.9
(%)
(PAD)
7.9
13.4
6.4
5.6
9.7
4.5
(%)
Pajak Retribusi Transfers
3.5 3.0 87.1
6.8 5.3 80.9
2.7 2.4 88.8
2.4 2.3 89.9
5.1 3.9 83.9
1.6 1.9 91.7
(%) (%) (%)
26
BH Pajak 9.7 11.0 9.3 4.9 6.5 4.5 BH Non 1.9 1.1 2.2 6.8 6.2 6.5 Pajak DAU 46.6 40.1 48.4 79.0 70.9 81.3 DAK 27.3 27.5 27.2 1.3 2.8 0.9 Kontigensi 1.3 1.2 1.3 -* 0.1* -* 0.6 0.6 0.6 0.4 1.1 0.2 Pinjaman Pendapatan 0.0 0.0 0.0 2.0 3.1 1.7 Lain-lain Sumber: Decentralizing Indonesia: A Regional Public Expenditure Review (Preliminary Note) 2002 World Bank.
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
(*) TA 2000 adalah 9 bulan. Gambaran perkapita yang ada dalam kurung dihitung pertahun. Bagi Hasil (BH) adalah rata-rata untuk setiap pemerintah daerah. berdasarkan 313 pengamatan tahun 2000 and 273 pengamatan tahun 2001(di luar 336). Untuk 2000, DAU segaris SDO ; DAK sepadan dengan Inpres. TA 2001 RAPBD tidak memasukkan DAU dalam pembayaran kontigensi. Total 2001 DAU untuk kontigensi kepada daerah sekitar 2,6 persen dari pendapatan pemerintah daerah. (Rp2.1 triliun dari anggaran yang direncanakan sebesar Rp 78.9 trilliun ). Dari data menunjukkan bahwa 37 daerah sebagai contoh, di antaranya 26 adalah kabupaten, berjanji akan meminjam pada tahun 2000 yang berjumlah total Rp 756 triliun. (**) Gambaran RGDP berasal dari BPS yang mengacu tahun 1999 yang sebenarnya tidak cocok lagi dengan harga-harga sekarang
2.68 Pada akhirnya, belanja rutin bagi pemerintah daerah sudah meningkat sejak desentralisasi dimulai dari 65 persen pada tahun 2000 meningkat menjadi 67 persen pada tahun 2001. Kecenderungan ini semakin nyata pada kota yang mana belanja rutin meningkat kira-kira dari 62 persen mernjadi 71 persen. Besarnya pembayaran gaji berkaitan dengan belanja rutin. Untuk kota, pembayaran gaji sebagai bagian dari total belanja meningkat dari 41 persen menjadi 46 persen yang dibayar langsung dari pengeluaran/belanja persone1 dari Pemerintah Pusat. Yang juga penting terkait dengan sebelumnya, bagian belanja pembangunan menurun dari 38 persen menjadi 29 persen pada tahun 2000 dan 2001. Sementara itu pemerintah daerah mempunyai kejelasan dan relatif mantap, yang pada akhirnya meyakinkan bagi belanja daerah pada DAU daripada sebelumnya. Kota harus memperkuat PAD dan memperbaiki transfer keuangan antar Pemerintah Pusat dan pemerintah daerah. Ketika itu terjadi, ada suatu pembedaan antara kota dan kabupaten sehubungan dengan pendapatan dan belanja untuk berbagai keperluan untuk meningkatkan PAD. Inilah yang akan menjadi kunci dan insentif bagi efisiensi dan kelangsungan bagi keuangan daerah. 2.69 Desentralisasi mempunyai dampak yang nyata bagi pola pendapatan dan belanja pada 6 kota yang dikaji dalam studi “Cities Speak”. Pada sisi pendapatan, pokok-pokok yang penting antara lain : • • • •
2 sampai dengan 4 kali peningkatan pendapatan daerah. Pendapatan Pemerintah Pusat menyumbang (Hibah dari Pemerintah Pusat/provinsi sebelum desentralisasi lebih kurang sama dengan jumlah DAU pada pasca desentralisasi) lebih kurang 80-90 dari total pendapatan.; Pendapatan dari Pajak dan Non-pajak dari kota Balikpapan dan Palembang, keduanya kaya akan SDA, menjadi sangat menguntungkan dalam desentralisasi. PAD kota-kota yang berkurang atau lebih rendah daripada 10 persen dari total pendapatan, kecuali Bandung memiliki 18 persen. Tabel 2.5: Belanja Daerah: 2000 dan 2001 TA 2000* Pemerintah Daerah
Kota
TA2001 Kabupaten
Pemerintah Daerah
Kota
Kabupaten
Belanja
244,158 (325,544)
295,951 (394,601)
230,052 (306,736)
573,178
604,999
564,108
Rutin
139,139 (185,621)
143,326 (179,101)
137,999 (183,998)
350,561
412,116
331,171
27
Per kapita Rp. Per kapita Rp.
Pembangunan Rutin (dari total ) Gaji Pembangunan (dari total) Ekonomi ( % dari Pembangunan) Prasarana Sosial Pemerintahan Lainnya
104,216 (138,955)
152,625 (203,499)
91,191 (121,588)
222,449
192,883
230,795
Per kapita Rp.
64.86
61.50
65.78
66.89
70.87
68.70
(%)
46.52
40.93
51.49
46.21
45.93
49.78
(%)
35.14
38.50
34.22
31.60
29.13
32.31
(%)
12.42
9.95
13.10
12.95
11.40
13.39
(%)
39.44 27.88 13.93 6.01
34.53 35.14 15.64 4.75
40.78 25.91 13.46 6.35
39.16 26.06 16.31 4.76
31.57 29.79 18.65 6.89
41.34 24.99 15.64 4.15
(%) (%) (%) (%)
Sumber: Decentralizing Indonesia: A Regional Public Expenditure Review (Preliminary Note) 2002 World Bank. TA 2000 adalah 9 bulan. Angka Perkapita dalam kurung dihitung pertahun. Bagi Hasil adalah gambaran dari rata-rata masing-masing pemerintah daerah, berdasarkan 313 pengamatan tahun 2000 dan 273 pengamatan tahun 2001 (tidak termasuk 336). Klasifikasi kegiatan pembangunan berdasarkan 21 sektor yang biasa digunakan dalam standar pelaporan belanja daerah
Pada sisi belanja, dampaknya antara lain : • •
•
Ada peningkatan tajam pada belanja rutin, kira-kira 65-80 persen dari total belanja yang disebabkan oleh bertambahnya pegawai yang ditransfer dari Pusat (kecuali Kendari) dan penambahan jumlah pegawai yang mempunyai eselon tinggi. Secara umum, belanja pembangunan meningkat, tetapi persentasenya menurun kecuali 2 kota yaitu : Bandung mengalokasikan 34 persen dan Balikpapan mengalokasikan untuk pemeliharaan lebih kurang 34 persen. Beberapa kota mengalokasikan lebih rendah untuk belanja pembangunan (Palembang 19 persen, Kupang 21 persen, Kendari 21 persen, dan Blitar 20 persen) , dan Belanja rutin yang non-gaji menunjukkan lebih kurang sama dengan polanya dengan belanja pembangunan.
2.70 Peraturan mengenai pola baru belanja yang akan dipertanggungjawabkan, baik bagi pemerintah provinsi maupun pemerintah daerah, dimaksudkan untuk mengadakan efisiensi dan peningkatan pelayanan serta untuk peningkatan pendapatan. Kenyataannya, UU yang ada memberi peluang untuk pengelolaan belanja, tetapi tidak banyak memberi peluang bagi peningkatan pendapatan. Dalam tahap ini, reformasi tidak memberikan kewenangan pemerintah daerah secara berarti pada peningkatan pendapatan. Pemerintah daerah boleh saja mengajukan pajak-pajak baru sesuai dengan keadaan masing-masing daerah, tetapi harus mendapatkan persetujuan dari pemerintah pusat. Mereka sendiri sebetulnya juga sudah membatasi kewenangannya dalam menetapkan tarif dan besarannya. Untuk menetapkan hubungan hal-hal yang mendatangkan biaya, agar memperoleh keuntungan, dan permintaan akan pelayanan masyarakat, adalah penting bagi pemerintah daerah untuk dapat membuat suatu pilihan yang realistis dengan menggunakan instrumen pajak. Hubungan ini sangat penting, paling tidak, secara prinsip, bisa membuat masyarakat sadar dalam kaitan dengan pajak yang harus dibayar dengan pelayanan yang mereka terima. Hubungan ini juga memberi dasar pertanggungjawaban bagi aparat daerah. Namun demikian, ada semacam kelemahan untuk pengawasan dalam reformasi desentralisasi ini.
7
Many city governments explained that city finances were much more scarce than this analysis indicates. It was often reported in the meetings that due to a large number of personnel, the city suffers from a serious reduction in the number of development programs being carried out.
28
2.71 Kelemahan-kelemahan ini adalah sebagian yang bisa diterangkan dan merupakan bagian yang kurang disentuh dalam pelaksanaan visi daerah dalam rangka melaksanakan desentralisasi. Seperti yang dicatat oleh Alm dan Bahl, dalam tataran internasional, tidak ada sistem yang ideal dalam desentralisasi fiskal (Alm dan Bahl, 2001). Di Indonesia, perundangan yang mengatur anggaran dan belanja biasanya kurang dikoordinasikan dengan instansi-instansi lain yang terkait. Kelalaian ini yang kemudian menimbulkan ketidaksesuaian antara kemampuan pendapatan dan belanja bagi pemerintah daerah dan berkenaan dengan situasi ini banyak pemerintah daerah lebih mempertanggungjawabkan belanja daripada sumber-sumber pendapatan sehingga hal ini merupakan suatu kendala dalam sistem pengganggaran. Konsekuensi negatif dari masalah ini adalah munculnya pajak-pajak yang kurang produktif. Pertanggungjawaban, Partisipasi, dan Pengelolaan Keuangan 2.72 Salah satu bagian dari desentralisasi fiskal adalah pengurangan pertanggungjawaban secara vertikal. Di antara berbagai sumber penerimaan, hanya DAK yang masih akan di awasi oleh pemerintah pusat. Penerimaan-penerimaan yang lain sudah dihitung dan bisa diaudit daerah sendiri. Pemeriksaan keuangan negara juga tidak lagi mengawasinya dan sebagai penggantinya masing-masing pemerintah daerah harus mempunyai badan pemeriksaan keuangan sendiri. 2.73 Sejak desentralisasi, dalam pertanggungjawaban horizontal, monitoring dan evaluasi mempunyai peran yang sangat penting. DPRD berkepentingan dan mempunyai hak dan tanggung jawab untuk mengevaluasi dan memonitor bagaimana penganggaran dan pelaksanaannya, dan mereka juga harus mengesahkan usulan-usulan penganggaran sebelum diberlakukan secara efektif. Selama masa tahun anggaran, pemerintah daerah harus menyerahkan laporan keuangan perkuartal kepada DPRD tentang pelaksanaan anggaran, arus kas, dan neraca. 2.74 Perencanaan dan penganggaran partisipatif belum banyak terwujud karena lemahnya komunikasi antara pemerintah daerah dan masyarakat. Banyak sudah kota-kota yang mengkombinasikan pendekatan “dari atas ke bawah” (Top Down) dan “dari bawah ke atas” (Bottom Up) dalam praktek pengganggaran dan ini dikuatkan dalam studi “Cities Speak”. Wacana publik untuk pengganggaran daerah ini masih terbatas dan secara tipikal masyarakat mendapat informasi tentang penganggaran dari anggota DPRD, mas media, dan LSM-LSM. Ada semacam keraguan atas kapasitas anggota DPRD dan untuk itu ada yang bermaksud untuk membentuk semacam pengawasan oleh masyarakat untuk bidang pengganggaran dan pelaksanaannya. Tidak mengherankan bila korupsi, nepotisme masih berlangsung dan membayangi Indonesia. Ada pengecualian, seperti Balikpapan atau Kendari, di mana sudah memiliki forum konsultasi antara pemerintah daerah dan masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran pada beberapa tahun belakangan Tabel 2.6: Karakteristik Proses Perencanaan dan Penganggaran: Kasus Studi “Cities Speak” Proses
Karakteristik §
§ § Bandung §
Palembang Balikpapan
§ §
Kombinasi antara “Top Down” dan “Botom Up” Masyarakat dapat menetapkan proyek-proyek prioritas Kriteria untuk menentukan prioritas dan pemilihan proyek masih sedang dirumuskan. Sama dengan Bandung Tidak seperti kota-kota lain yang
Ada perubahan bertahap kearah peningkatan keterlibatan masyarakat bawah kendati bukan suatu yang mudah dilakukan. Hanya sebagian kecil saja dari masyarakat yang bisa menerima Dari banyak pelaksanaan program, baru sedikit yang memberi kepuasan, ini karena juga kurangnya kemampuan untuk mengurangi program-program yang kurang prioritas. Sama dengan Bandung Karena anggarannya besar memungkinkan untuk
§ §
§ §
29
§ Kupang
§ §
menggunakan Anggaran Berimbang, Balikpapan menggunakan Anggaran Defisit. Kombinasi antara “Top Down” dan “Bottom Up”. Masih sangat “top-down”
Pendekatan baru proses perencanaan telah dipraktekkan dengan pendekatan “Bottom Up” Kendari Kriteria pelaksanaan “Dewan Kota” sudah berjalan efektif. § Metode praktis yang pernah Blitar dilakukan sebelum desentralisasi masih digunakan. 1/ Berdasarkan Kepmendagri No. 9/1982 Sumber: Cities Speak surveys, 2002.
membuat program-program yang inovatif khususnya dalam pengentasan kemiskinan, interaksi kelembagaan juga sudah cukup baik. § §
Masih menggunakan standar-standar nasional Partisipasi masyarakat kurang dipertimbangkan.
§
Dialog antar stakeholder berjalan secara bebas. Karena keterbatasan dana anggaran, kemudian melemahkan harapan masyarakat dan lembaga-lembaga lain.
§
Masyarakat dalam konsultasi berlangsung secara terbuka, tetapi secara umum masyarakat kurang mempengaruhi keputusan-keputusan yang dibuat.
2.75 Pemberdayaan masyarakat adalah cara yang baik untuk menegakkan akuntabilitas publik dan akan memperbaiki akuntabilitas horizontal di lingkungan pemerintah daerah. Itu semua juga tergantung pada DPRD untuk menerima keterlibatan publik dalam rangka pengawasan pada pemerintah daerah berdasarkan keinginan masyarakat. Proses penganggaran dan pelaksanaannya harus transparan dan dapat diakses oleh pihak yang berkepentingan. Berkaitan dengan ini, telah dikenalkan apa yang dinamakan dengan “Anggaran Kinerja” sebagaimana diatur dalam peraturan pemerintah adalah satu cara yang adil dalam evaluasi keuangan daerah. 2.76 Transparansi bidang keuangan daerah adalah penting dalam rangka akuntabilitas dan penting juga untuk monitoring kinerja pemerintah daerah. Terlebih lagi, itu juga merupakan suatu alat pengamanan untuk melawan praktek korupsi. Kendati demikian, dari kondisi yang ada sekarang, UU tentang Pemerintahan Daerah dan perimbangan Keuangan saling “overlapping”, ada juga kontradiktif, khususnya dalam pendekatan pengelolaan dan pelaporan bidang fiskal. UU tentang pemerintahan daerah, sebagai UU tersendiri, mempunyai pedoman-pedoman umum tentang pengelolaan keuangan dan pelaporannya, sementara itu UU tentang Perimbangan Keuangan menuliskan bahwa pemerintah pusat seharusnya merancang dan melaksanakan sistem pengelolaan keuangan daerah. Kedua pendekatan tidak dapat dipertahankan. Pemerintah Indonesia perlu menjelaskan siapa yang bertanggung jawab terhadap pengelolaan keuangan – peranan Pusat, provinsi, dan daerah, dan mekanisme kerja sama antara tingkatan pemerintahan tersebut. Laporan Keuangan yang diperlukan dari pemerintah daerah – yang secara internal untuk pemerintah pusat dan secara eksternal untuk masyarakat – seharusnya cukup untuk mempersilahkan pemerintah pusat mengkompilasi ke dalam statistik pemerintah dan dapat dievaluasi dan dinilai kinerja keuangan daerah. Pusat mempunyai kewajiban dalam menganalisis dan mempublikasikan dan diperbandingkan di antara pemerintah daerah – tidak hanya berisi soal keuangan saja, tetapi termasuk apa yang daerah kerjakan dengan uang yang telah mereka belanjakan. Keuangan Pemerintah Daerah : Isu-isu yang Menonjol 2.77 Secara singkat, sistem hubungan fiskal antar pemerintahan mempunyai beberapa gambaran kuat tentang apa yang seharusnya dilakukan : (a) tentang pendanaan bagi sebagian besar belanja selama masa transisi yang sulit; (b) tentang penjelasan bagaimana menilai kapasitas belanja dan penerimaan dalam pemberian hibah secara seimbang; (c) tentang peletakan dasar-dasar bagi peningkatan PAD melalui perpajakan daerah, potensi-potensi yang bisa dipakai untuk meningkatkan pertanggung jawaban; (d) tentang sistem informasi untuk memonitor keuangan daerah.
30
Kotak 2.3: Partisipasi Pengganggaran di Brazil : Model Porto Allegre Porto Alegre, kota industri terbesar di Rio Grande do Sul, dengan penduduk sekitar 1,3 juta jiwa. Kekayaan ekonominya sekitar US$7 milyar. Kota ini secara konsisten menikmati satu dari standar kehidupan yang sangat tinggi dan pendapatan perkapita yang tinggi dibandingkan dengan kota-kota di Brazil pada umumnya; Kota ini juga mempunyai reputasi sebagai tuan rumah masyarakat madani progresif yang dipimpin intelektual dan persatuan buruh dan berpengalaman memobilisasi partisipasi masyarakat. Sepanjang tahun dalam siklus anggaran partisipatif dari Porto Alegre telah mendapat perhatian untuk dicermati. Siklus anggaran, yang dimulai pada MaretApril, berlangsung dalam jadual sebagai berikut : -
-
Maret : Pertemuan informal antar warga untuk menentukan kebutuhan; tidak ada intervensi dari eksekutif (pejabat walikota) April: Sidang Pleno pertama dilaksanakan antara masyarakat dan para pejabat walikota untuk menilai proyek-proyek tahun sebelumnya, mendiskusikan usulan-usulan baru dan memilih delegasi untuk pertemuan putaran kedua. April sampai dengan Juni: Pertemuan Antara bagi delegasi untuk mempelajari kriteria teknis dan mendiskusikan kebutuhan dan prioritas untuk setiap daerah, Persiapan pertemuan informal dilaksanakan dengan masyarakat dan asosiasi masyarakat untuk menetapkan peringkat kebutuhan. Eksekutif mengumpulkan semua usulan berdasarkan dua kriteria : (i) seberapa jauh akses ke daerah yang harus dilayani; (ii) jumlah penduduknya. Juni: Pleno Kedua dilaksanakan ketika para Konselor dipilih dan prioritas daerah sudah ditetapkan. Juli: 44 Konselor membentuk the Council of Participatory Budgeting (COP)- dua dari masingmasing 16 daerah, dua dari masing-masing tema ditambah dua lainnya dari legislatif. Juli - September: Legislatif menjumpai setidaknya selama dua jam perminggu untuk mendiskusikan kriteria, kebutuhan masyarakat yang memilih, alokasi sumber daya sebagaimana yang diusulkan oleh pejabat-pejabat walikota, demikian seterusnya. September: Anggaran Baru disahkan oleh COP dan dikirim kepada legislatif untuk diadakan debat dan dikuasakan. September sampai dengan Desember: COP menindaklanjuti debat dengan anggota legislatif, melobi, dan bekerja secara terpisah pada rencana investasi untuk masing-masing daerah, aturan-aturan yang disepakati dan mengatur pertemuan selanjutnya.
Keluaran Penting: Sejak 1989, Partai Buruh, yang mengusulkan Penganggaran Partisipatif dan telah memenangkan tiga kali berturut-turut dalam pemilihan daerah di Porto Alegre. Sebuah jurnal bisnis yang berpengaruh telah menominasikan Porto Alegre sebagai Masyarakat Brazil dengan ‘best quality of life’ selama 4 tahun sejak 1989. Masyarakat kota telah menyaksikan pencapaian spektakuler dalam tahun terakhir; penilaian ini pantas diberikan kepada proses penganggaran partisipatif. Antara 1989 dan 1996, persentase rumah tangga dengan kemudahan mendapatkan pelayanan air bersih meningkat dari 80 persen menjadi 98 persen; persentase penduduk yang dilayani dalam sistem pembuangan air meningkat dari 46 persen menjadi 85 persen; jumlah anak-anak yang diterima di sekolah pemerintah menjadi dua kali; rumah tangga yang miskin, 30 km jalan sudah diperbaiki setiap tahun sejak 1989. Karena transparansi menghasilkan sikap patuh membayar pajak, penerimaan meningkat mendekati 50 persen. (sumber anggaran untuk investasi hanya naik dari US$ 54m pada 1992 menjadi US$ 70m pada tahun 1996). Lebih dari 80 kota-kota di Brazil sekarang sedang mengikuti model Porto Alegre untuk Penganggaran Partisipatif. Kota tetangga, Kota Viama, berhenti beroperasi secara independen dan kemudian bergabung dengan Porto Alegre. Sumber: http://www.worldbank.org/participation/web/webfiles/cepemcase1.htm
2.78 Penghapusan hibah-hibah dan dibentuknya DAU sebagai sesuatu yang transparan dan pengamanan mekanisme transfer fiskal diharapkan mampu untuk melengkapi kestabilan berbagai keuangan di daerah. Dengan ini akan meningkatkan kemampuan syarat untuk mendapatkan pinjaman, termasuk kota-kota kecil sekalipun akan memenuhi syarat dalam arus penerimaannya.
31
2.79 Sistem fiskal antar pemerintahan, bagaimanapun, tetap perlu ditingkatkan, dan dapat dilakukan secara bertahap, Untuk langkah berikutnya dalam program desentralisasi fiskal secara progresif Pemerintah Indonesia perlu mencermati sejumlah isu yang penting : • •
•
•
• •
Memperbaiki beberapa ketidaksesuaian antara penerimaan pemerintah daerah yang diatur dan belanjanya. Hal ini dapat dimulai dengan analisis anggaran belanja untuk daerah yang diberi jatah sebesar 25 dari dari penerimaan bersih nasional dalam bentuk DAU. Meninjau kembali dan memperbaiki transfer fiskal antara pemerintah dengan cara : (a) membuat DAU agar alokasinya lebih sesuai atau sepadan dengan upaya lepas dari masa transisi; (b) pembinaan transparansi dan konsistensi dalam menetapkan bagi hasil SDA untuk penerimaan daerah; (c) mengenalkan transparansi dan sistem seleksi untuk menetapkan hibah khusus dalam rangka meningkatkan pembiayaan prioritas nasional di daerah. DAK dalam jumlah yang besar akan dapat dibiayai dari pengurangan secara bertahap anggaran Pusat bagi pengembangan fungsi regional. Rasionalisasi dan penguatan kerangka dan kapasitas pajak-pajak daerah untuk meningkatkan bagian bagi hasil pajak atas total pendapatan. Pertama, meningkatkan kekuatan pajak dengan memasukkan “pure local tax” dalam pengaturan perpajakan daerah dan hambatan-hambatan perpajakan daerah melalui suatu daftar di samping pajakpajak daerah yang resmi, dalam sistem sentral yang terbatas. Sebagai tambahan, dapat juga diambil langkah untuk memasukkan suatu tambahan biaya bagi pajak-pajak nasional untuk kegiatan-kegiatan tertentu. Kedua, mengintensifkan pengumpulan pajak daerah melalui peningkatan fungsi sistem informasi dan penegakan hukum, daripada menambah pajak-pajak daerah yang baru yang akan menganggu kegiatan ekonomi daerah. Ketiga, melarang atau menghindari retribusi yang melanggar UU dan peraturan pemerintah. Mekanisme yang ada sekarang untuk pembiayaan melalui pinjaman tidak berjalan dengan baik. Perbaikan terhadap kerangka pinjaman daerah untuk memastikan pertangungjawaban soal pinjaman daerah sangat diperlukan; dan masih banyak langkahlangkah untuk menetapkan peraturan-peraturan yang diperlukan dan kerangka pengembangan kelembagaan dan instrumen untuk soal pinjaman kepada daerah. Termasuk juga UU No. 25/1999 yang memerlukan pengaturan kembali khususnya soal pengelolaan keuangan, pengadaan, akuntansi, dan pemeriksaan di tingkat daerah. Meninjau kembali sistem hubungan fiskal antar pemerintah secara reguler melalui monitoring dan evaluasi terhadap keuangan dan pinjaman daerah.
Perubahan-perubahan Lain yang Terjadi pada Pemerintah Daerah 2.80 Desentralisasi Indonesia memang telah menjadi semacam “Big Bang”. Belanja daerah meningkat dari yang diperkirakan 17 persen pada tahun 2000 meningkat menjadi 30 persen pada tahun 2001 (5,5 persen dari GDP); duapertiga dari pegawai sipil Pusat dipekerjakan di daerah; 239 kantorkantor Pusat yang di provinsi; 3.933 kantor di daerah dengan fasilitasnya lebih dari 16.000 fasilitas pelayanan – sekolah, rumah sakit, puskesmas – telah ditransfer ke daerah. Istilah-istilah baru dalam sistem fiskal antar pemerintah sudah menjadi kewenangan daerah – semua ini tanpa ada gangguan berarti dalam pelayanan kepemerintahan. Lebih dari 3,9 juta pegawai sipil, sebagian sekitar 2,8 juta telah menjadi pegawai daerah. Lebih lanjut, belanja daerah diharapkan akan meningkat menjadi 45-50 persen, semuanya membuat Indonesia sebagai salah satu negara desentralisasi yang utama di dunia. Sebagaimana Pemerintah Indonesia laksanakan dalam program desentralisasi ini ada empat fase – inisiasi pada tahun 2001, instalasi selama periode 2002-2003, konsolidasi 2004-2007, dan stabilisasi pada tahun 2007 – adalah jelas bahwa keduanya, Pusat dan daerah akan memerlukan bantuan untuk
32
beberapa bidang agar hasilnya baik dan berkelanjutan. Semuanya akan tergantung pada keberhasilan menangani pemerintahan secara efektif dan mengurangi kemiskinan di daerah.
33
34
III.
URBANISASI: TEKANAN YANG MENINGKAT, RESPON YANG TAK PASTI
Kemiskinan Perkotaan di Indonesia Pendahuluan 3.1 Jika dilihat secara sepintas, yang paling terlihat jelas dari wajah kemiskinan perkotaan di Indonesia adalah kondisi jutaan penduduk yang tinggal di daerah kumuh di Jakarta. Kondisi daerah kumuh menunjukkan seriusnya masalah sosial-ekonomi, politik, dan lingkungan berdampak pada fenomena kemiskinan di perkotaan. Kelompok marginal, seperti penduduk permukiman kumuh di Jakarta mengalami kemiskinan materi karena kurangnya pemasukan untuk kebutuhan makanan dan permukiman. Mereka juga mengalami kemiskinan dalam bidang keamanan yang ditimbulkan oleh kekerasan, kurangnya sistem kesehatan, dan kurangnya jaminan keamanan sosial; terbatasnya akses terhadap penyediaan air, sanitasi, dan transportasi; terbatasnya akses terhadap informasi dan pendidikan. Hal ini menciptakan kesadaran akan masalah kemiskinan; kemiskinan sosial yang disebabkan oleh marginalisasi dan keekslusifan; dan kemiskinan dari identitas mereka sendiri karena tekanan migrasi dan beban dari berbedanya budaya setempat. Bila kemiskinan didefinisikan dengan nilai-nilai tersebut, banyak penduduk Indonesia — di kota dan desa — yang termasuk dalam kategori miskin. Kemiskinan Perkotaan: Sejarahnya dan Kondisi Sekarang 3.2 Sejarah. Sejak 1960an sampai 1990an sampai krisis ekonomi, Indonesia banyak melakukan langkah-langkah dalam mengurangi “kemiskinan materi”. Krisis ekonomi dan finansial yang terjadi tahun 1997 merubah hal ini secara drastis. Berdasarkan indeks per kepala, kemiskinan meningkat dari 11,4 persen pada tahun 1995 menjadi 15,7 persen pada tahun berikutnya, kemudian melonjak menjadi 27,1 persen pada puncak krisis pada tahun 1999. Tabel 3.1: Keberhasilan Indonesia dalam Mengurangi Kemiskinan Indikator Kemiskinan
1975
1995
1996
1997
Kemiskinan (indek per kepala; %)
64.3
11.4
15.7
27.1
Tingkat harapan hidup pada kelahiran (tahun)
47.9
63.7
63.2
65.5
Tingkat kematian bayi (per 1000 kelahiran)
118
51
56.0
46.0
Tingkat Keikutsertaan masuk Sekolah Dasar (%)
75.6
95
94.8
92.7
Sumber: Constructing a new strategy for poverty reduction, World Bank, 2001
3.3 Pada tahun 1960-an, Indonesia adalah negara miskin. Pendapatan per kapita Indonesia jauh di bawah negara-negara lainnya di Asia Tenggara. GDP per kapita (Rupiah tahun 1983) pada tahun 1965-67 sama dengan pada tahun 1911-13 (Booth, 2000). Lebih dari dua pertiga dari penduduk berada dalam kemiskinan. Dengan kebijakan stabilisasi yang dilaksanakan oleh Suharto antara tahun 1966-69 untuk menangani resesi yang terjadi tahun 1965, inflasi berkurang dan pertumbuhan ekonomi membaik, dan hal ini membuat kecenderungan untuk pengentasan kemiskinan jangka panjang. Namun kebijakan tersebut memberi kontribusi terhadap perbedaan pendapatan di daerah perkotaan. Koefisien
35
Gini1 dari pendapatan rumah tangga pada tahun 1968-69 sekitar 0,4 untuk Jakarta, Manado, dan Yogyakarta, dan sedikit lebih rendah di Bandung, Surabaya, dan kota-kota besar lainnya di luar Jawa. 3.4 Pada awal tahun 1970-an, harga minyak yang tinggi mempunyai konsekuensi yang tinggi terhadap pertumbuhan ekonomi, pengentasan kemiskinan dan penyebaran pendapatan di Indonesia. Pertumbuhan sektor non-pertanian menciptakan lapangan pekerjaan dan menyebabkan tingkat migrasi yang tinggi ke daerah perkotaan. Antara tahun 1970-76 tingkat kemiskinan menurun di daerah perkotaan.2 Walaupun ketidakseimbangan pendapatan meningkat antara daerah perkotaan dan perdesaan, pada akhir tahun 1970-an tingkat kemiskinan makin menurun. Namun, karena pertumbuhan penduduk di perkotaan yang begitu besar, angka di bawah garis kemiskinan di daerah perdesaan berkurang lebih cepat. Antara tahun 1976-81, penurunan rata-rata menurut garis kemiskinan BPS adalah 5,6 persen. 3.5 Pada awal 1980-an, menyusul adanya penurunan pendapatan dari industri minyak, pemerintah Indonesia membuat rangkaian reformasi ekonomi kebijakan pengetatan ikat pinggang. Walaupun ada penurunan pertumbuhan GDP dan berkurangnya pengeluaran pemerintah, tingkat kemiskinan terus menurun pada dekade itu. Selain itu, tingkat kemiskinan relatif3 berkurang di daerah perkotaan dan perdesaan; perubahan disparitas pendapatan tidak terlalu signifikan. Pemerintah terus melaksanakan upaya reformasi ini pada akhir 1980-an, yang membawa pertumbuhan yang baik sampai 1996-97. Penduduk yang hidup dalam kondisi miskin terus berkurang, walaupun tidak sebanyak pada periode 1976-87. Selama periode ini, terjadi peningkatan kemiskinan di daerah perkotaan dan perdesaan, dan peningkatan ketidakmerataan di daerah perkotaan. Koefisien Gini meningkat dari 0,32 menjadi 0,36 antara 1987-76. Satu hal yang menarik adalah pada pertengahan tahun 1970-an, kemiskinan menurun, apapun perubahan yang terjadi pada kebijakan makro ekonomi. Tabel 3.2: Tingkat Kemiskinan Per Kepala Tahun
Penduduk di bawah Garis Kemiskinan (juta)
Garis Kemiskinan (Rp/kapita/bulan) Kota
Kota
Desa
Kota+Desa
1970
1
2 3
Penduduk di bawah Garis Kemiskinan (persentasi) Kota
Desa
53.6
38.7
Kota+Desa
1976
4,522
10.0
44.2
54.2
38.8
40.4
40.1
1980
6,831
9.5
32.8
42.3
29.0
28.4
28.6
1987
17,381
9.7
20.3
30.0
20.1
16.1
17.4
1990
20,614
9.4
17.8
27.2
16.8
14.3
15.1
1993
27,905
8.7
17.2
25.9
13.5
13.8
13.7
1996
38,246
7.2
15.3
22.5
9.7
12.3
11.3
1996 a/
42,032
9.6
24.9
34.5
13.6
19.9
17.7
1998 b/
96,959
17.6
31.9
49.5
21.9
25.7
24.2
Adalah pengukuran agregatif yang menunjukkan sejauh mana tingkat distribusi pendapatan seluruh penduduk dapat dikatakan setara . Kemiskinan di daerah perdesaan meningkat pada periode ini. Kemiskinan relatif didefinisikan sebagai penduduk yang menggunakan kurang dari 50 persen dari rata-rata pengeluaran konsumsi per kapita.
36
1999 c/
92,409
15.7
32.7
48.4
19.5
26.1
23.5
Catatan a/ Susenas Februari adalah berdasarkan standar 1998 yang disesuaikan dengan perubahan pola konsumsi pada tahun tersebut. b/ Berdasarkan Susenas Desember 1998 c/ Berdasarkan Susenas Februari (regular) 1999 Sumber: Biro Pusat Statistik
3.6 Krisis tahun 1997 dan dampaknya terhadap kemiskinan perkotaan. Pada tahun 1996 pemerintah memperkirakan bahwa kemiskinan absolut adalah sekitar tujuh juta di daerah perkotaan atau kira-kira 10 persen dari penduduknya dan sekitar lebih dari 15 juta di daerah perdesaan atau 12 persen dari penduduknya. Namun porsi yang signifikan tetap berada di atas garis kemiskinan. Sebagai dampak dari krisis, tingkat kemiskinan meningkat tajam, terutama di daerah perkotaan, di mana pulau Jawa merupakan yang terburuk. Penduduk perkotaan yang berada dibawah garis kemiskinan meningkat secara signifikan dari 7,2 juta (9,7 persen) menjadi 17,6 juta (22 persen) dari jumlah penduduk pada tahun 1998. Dengan menggunakan definisi garis kemiskinan SUSENAS (1998), BPS memperkirakan bahwa pada tahun 1996 persentase penduduk yang berada dibawah garis kemiskinan adalah 13,6 persen di daerah perkotaan, meningkat 21,9 persen pada bulan Desember 1998, penurunan 19,5 persen pada bulan Februari 1999. Selain itu, SMERU memperkirakan persentase yang lebih besar, hampir setengah dari jumlah penduduk, tetap berada dalam kondisi miskin dan berjuang untuk menghindari dari perangkap kemiskinan. 4 Kemiskinan semakin menjadi isu perkotaan, karena cepatnya perkembangan penduduk kota – dengan tingkat per tahun 4,4 persen dari tahun 1990-99. 3.7 Sebelum tahun 1997, Indonesia sukses meningkatkan prospek keberlangsungan pengentasan kemiskinan. Namun, krisis moneter merubah hal ini. Dampak dari krisis ekonomi cukup berat terhadap semua sektor ekonomi, sosial ekonomi dan politik. Pada tahun 1998, krisis mempunyai dampak yang berbeda-beda terhadap ekonomi kota (terutama kota-kota besar), dengan GDP kota yang menurun hingga 18 persen dan 13 persen secara keseluruhan. (ADB, 2001). Penurunan terjadi di seluruh sektor, (kecuali pertanian) yang paling buruk merupakan perkotaan. Banyak terjadi PHK karena industri-industri perkotaan yang tutup atau bangkrut dan banyak proyek-proyek konstruksi yang terhenti. Pengangguran makin meningkat terutama di sektor formal dan di daerah perkotaan. 3.8 Dampak krisis sangat dirasakan oleh penduduk perkotaan. PHK membuat ribuan penduduk dengan penghasilan rendah keluar dari sektor formal, dan berpindah ke sektor informal. Banyak penduduk miskin yang tidak dapat bertahan di kota, kembali ke desa asal mereka, dan menambah beban dan tekanan di sana. Tingkat pengangguran yang tinggi, ditambah lagi dengan tingkat inflasi yang tinggi pada tahun 1998, sangat mengurangi daya beli masyarakat miskin. Akibatnya, masyarakat miskin harus mengurangi kualitas dan kuantitas dari makanan yang mereka makan; akses terhadap pelayanan sosial seperti kesehatan dan pendidikan juga dikorbankan. Antara tahun 1997-98, penduduk kota mengurangi pengeluaran untuk makanan sampai 28 persen (dibanding 8 persen di perdesaan). Tingkat kemiskinan meningkat di seluruh Indonesia dari Februari 1996 sampai Februari 1999, sedangkan peningkatan relatif lebih tinggi di daerah perkotaan daripada di perdesaan; kemiskinan perkotaan meningkat 126 persen, hampir dua kali lipat peningkatan di perdesaan. Demikian pula, indeks kemiskinan, seperti perhitungan per kapita, kesenjangan dalam hal kemiskinan serta tingkat keseriusannya meningkat 152 persen, 184 persen, dan 202 persen, antara 1996-99, dua kali lipat dari ddfdfdfhdghdjsghfgkshdfksgsgksgfshghsjhshgdfjshjdhgdshjhdfjhkdshfhgkskgfsgdjsfgjfgshdgjh
4
Dimensi kemiskinan ini dibahas di bagian berikutnya di bawah judul Kerentanan.
37
peningkatan yang terjadi di perdesaan. (EAP Urban Poverty Study, World Bank, 2001). Krisis juga mempunyai dampak terhadap ketimpangan pendapatan. Dari tahun 1993 sampai1996, ada peningkatan dalam penyebaran pendapatan menurut Gini koefisien nasional dari 1996 sampai 1998, yang mengindikasikan bahwa krisis moneter membawa dampak yang lebih besar terhadap kelompok menengah dan atas daripada kelompok menengah-bawah. (ADB, 1999; BPS, 1998). Kerentanan: Multi Dimensi dari Kemiskinan Perkotaan 3.9 Pengangguran di perkotaan yang tinggi, terutama di antara pemuda, meningkatkan tekanan sosial terhadap masyarakat kota. Hal ini juga menyebabkan kerentanan terhadap kemiskinan. Indeks perhitungan kemiskinan yang digunakan untuk mendefinisikan “miskin” disini hanya satu ukuran kemiskinan dan tidak merefleksikan definisi kemiskinan secara luas. Di Indonesia, masyarakat miskin mengidentifikasi keterbatasan asset, kehidupan yang tidak terjamin, tekanan sebagai sumber dari rasa ketidakamanan. Perempuan mempunyai rasa ketidakamanan dua kali lipat karena adanya diskriminasi gender. Sumber kerentanan berbeda-beda dari satu daerah ke daerah lain. (Mukherjee, N, 2001; p.184). 3.10 Tingkat kerentanan mencerminkan tingkat resiko yang dihadapi rumah tangga yang karena fluktuasi dalam pengeluaran memungkinkan rumah tangga tersebut untuk memiliki pengeluaran di bawah garis kemiskinan. Untuk Indonesia, Bank Dunia telah mendefinisikan kerentanan rumah tangga terhadap kemiskinan bila tingkat resiko kemiskinannya di atas 0,5 (World Bank, 2001). Kerentanan juga termasuk kerentanan terhadap resiko kesehatan, bencana alam, kejahatan, isolasi sosial dan keterbatasan dalam mengakses pelayanan dasar dan fasilitas, seperti perlindungan hukum, polisi, pendidikan kesehatan, pengadaan air dan fasilitas sanitasi. Krisis yang terjadi di Indonesia menyorot tingkat kerentanan yang tinggi dalam jumlah yang besar. Menurut SMERU hampir setengah dari penduduk Indonesia rentan terhadap kemiskinan, dengan kemungkinan mereka menghadapi kemiskinan setiap tiga tahun (Pritchett et al, 2000). Sayangnya, hanya sedikit data yang tersedia untuk lebih jauh mempelajari masalah ini, terutama untuk daerah perkotaan di Indonesia. Tanggapan Pemerintah 3.11 Dalam jangka pendek, prioritas pemerintah adalah untuk menanggulangi dampak langsung dari krisis dan menciptakan lingkungan yang kondusif untuk perbaikan jangka panjang. Pemerintah meresponnya dalam empat wilayah penting: (a) menyediakan jaminan pangan; (b) membantu daya beli masyarakat miskin dengan menciptakan kesempatan kerja; (c) menyediakan akses terhadap pelayanan sosial, seperti kesehatan dan pendidikan kepada masyarakat miskin; (d) menjaga kegiatan ekonomi daerah pemberian hibah (block grant) kepada daerah dan pemberian pinjaman. Hal ini dilakukan dengan membentuk suatu inisiatif yang disebut program Jaring Pengamanan Sosial (JPS).5 3.12 Program ini mencakup penyediaan pangan dan perlindungan sosial yang ditujukan untuk menghindari kualitas hidup yang lebih buruk. Program jaminan pangan ini ditujukan untuk menyediakan beras kepada keluarga miskin. Komponen pendidikan dari program JPS menyediakan block grant untuk: pelaksanaan dan pemeliharaan 60 persen dari sekolah dasar dan sekolah menengah, dengan target mereka yang lebih miskin di daerah tersebut; beasiswa agar anak-anak dari keluarga miskin tetap bersekolah; dan block grant untuk perguruan tinggi. Program kesehatan menyediakan pelayanan kesehatan dasar untuk masyarakat miskin, dan komponen kesejahteraan sosial lainnya menangani masalah anak-anak jalanan dan terlantar lainnya. Komponen penciptaan lapangan kerja ditujukan untuk mempromosikan penciptaan lapangan kerja dan pendapatan di daerah perkotaan di
5
Lihat Sumarto, S et. al. dan Marc Jacquand, 1999.
38
seluruh Indonesia. Hal ini mendukung pembangunan infrastruktur dan penyediaan kesempatan kerja untuk masyarakat miskin di perkotaan, dengan memberikan pekerjaan paling tidak tiga bulan setiap tahunnya per orang. Selain itu, sebuah program yang dinamakan Inisiatif untuk Pengangguran Wanita dikembangkan di beberapa provinsi untuk para wanita yang kehilangan pekerjaan mereka. Pada periode pasca krisis, banyak kota dan daerah yang tetap bergantung pada program-program kemiskinan dari pusat. Program JPS masih merupakan program utama untuk pengentasan kemiskinan di enam kota yang disurvai dalam Cities Speak. 3.13 Banyak program dan komponen yang tidak diakui dengan baik oleh penerimanya.6 Beberapa alasan antaranya kurangnya koordinasi, kurang baiknya penentuan target/sasaran, perlakuan yang tidak sama (favoritisme), dan kurangnya transparansi dalam melaksanakan program. Sebagai contoh, program beasiswa sering jatuh kepada keluarga yang mampu atau mereka yang mempunyai koneksi; banyak calon penerima beasiswa yang sebenarnya hanya mempunyai informasi yang sedikit mengenai program ini. 3.14 Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah melaksanakan Urban Poverty Project (UPP 1) di daerah yang padat di pulau Jawa, daerah yang paling buruk terkena dampak dari krisis ekonomi. Dana disalurkan langsung ke organisasi masyarakat (BKM) untuk membantu mereka menangani krisis; organisasi masyarakat menentukan penggunaan dana tersebut. Kebanyakan BKM memilih untuk membentuk dana bergulir, menyediakan kredit kepada kelompok atau perorangan untuk membuat usaha kecil (industri dan jasa). Sebagian kecil dari dana digunakan untuk penyediaan infrastruktur dasar. Program ini direncanakan dan dilaksanakan oleh organisasi masyarakat sendiri dengan intervensi yang sangat kecil dari pemerintah. Banyak fasilitator lokal yang membantu masyarakat dalam membentuk organisasi, pemilihan pimpinan dan pelaksanaan program. Tujuan utamanya adalah untuk memperbaiki infrastruktur dasar di daerah-daerah miskin di perkotaan dan mempromosikan penciptaan pendapatan yang berkelanjutan untuk masyarakat miskin melalui pendekatan dari bawah. Status Saat Ini 3.15 Perbaikan ekonomi dan stabilitas ekonomi makro membantu keberlanjutan pengentasan kemiskinan. Perkiraan awal yang berdasarkan SUSENAS 2000 beranggapan bahwa kemiskinan perkotaan telah berkurang dari 22 persen pada tahun 1998 menjadi kurang lebih 7 persen pada tahun 2000, dengan koefisien Gini 0,328 pada tahun 1999. Kemiskinan perkotaan sekarang ada pada level komparatif terhadap tingkat kemiskinan pada tahun 1996. Perhitungan menggunakan standar internasional US$1 dan US$2 per hari per kapita (pada harga PPP 1993) dan Cities Speak menemukan kesimpulan yang sama. Namun sekarang pengentasan kemiskinan adalah berdasarkan hitungan per kepala dan tidak mengikutsertakan multi dimensi yang luas dari kemiskinan. Bila konsep kemiskinan mengikutsertakan kerentanan (vulnerability), akses terhadap kesehatan, pendidikan, infrastruktur dasar, dan kesempatan untuk berpartisipasi kehidupan sosial dan politik, maka angka kemiskinan meningkat tajam. (Indonesia: Imperative to Reform, World Bank, 2001).
6
Sumber: Indonesia: Imperative to reform, World Bank 2001.
39
Gambar 3.1: Profil Kemiskinan Perkotaan per Daerah untuk Tahun 2000
Sumber: Imperative to Reform, World Bank., 2001
Tabel 3.3: Perkiraan Terakhir Tingkat Kemiskinan di Indonesia (Indeks hitungan per kepala; persentase dari jumlah penduduk) Garis Kemiskinan Nasional
Garis Kemiskinan Lainnya
Kota
Desa
Jumlah
US$ 1/hari
US$2/hari
1996
7.2
20.5
15.7
7.8
50.5
1999
16.3
34.1
27.1
12.0
65.1
2000
7.3
20.7
15.2
7.8
57.1
Catatan: garis kemiskinan US$ 1 dan US$ 2 per hari adalah pada harga PP 1993 dan adalah standar garis kemiskinan yang digunakan untuk membandingkan kemiskinan antar negara. Hal ini diaplikasikan di Indonesia. Sumber: Indonesia: Imperative to Reform; World Bank, 2001. Perkiraan Bank Dunia berdasarkan data SUSENAS. Perkiraan ini berbeda dengan yang lainnya karena penggunaan metodologi yang berbeda.
Kondisi Kemiskinan Perkotaan7 3.16 Hak masyarakat miskin perkotaan terhadap tanah, rumah, infrastruktur dan pelayanan dasar, kesempatan kerja dan mendapatkan pinjaman, pemberdayaan dan partisipasi, rasa aman dan keadilan sangat terbatas dalam kehidupan mereka sehari-hari. Untuk mengerti lebih baik faktor-faktor yang menyebabkan kerentanan mereka, bagian berikut ini membahas kondisi kemiskinan di Indonesia. Bagian ini terangkum dari studi-studi terakhir mengenai kemiskinan di Indonesia yang dilakukan oleh Bank Dunia. Di antaranya adalah: Urban Poverty in the East Asia Region: A preliminary desk review with particular focus on Indonesia, the Philippines and Vietnam (2001); Indonesia: Imperative to
7
Mengacu kepada data dari EAP Urban Poverty Study mengenai masyarakat miskin perkotaan dan tanah, pendidikan, kesehatan, pekerjaan dan akses terhadap pelayanan.
40
Reform (2001); Indonesia: Constructing a New Strategy for Poverty Reduction, (2001); People, Poverty and Livelihoods: Links for Sustainable Poverty Reduction in Indonesia, (2002); Voices of the Poor: From Many Lands (2002); ditambah dengan bukti yang diperoleh dari studi Cities Speak. 3.17 Akses terhadap tanah dan rumah. Tekanan yang disebabkan oleh pemetaan tanah perkotaan yang tidak jelas dan tingginya nilai tanah menyebabkan masyarakat miskin perkotaan menderita. Sistem hak atas tanah yang kompleks, terdapat tujuh macam hak untuk tanah yang sama, dari hak milik sampai yang sifatnya jangka pendek, hak guna sementara. Biaya untuk mendapatkan sertifikat juga sangat tinggi. Hal ini membuat masyarakat miskin tinggal di tempat yang ilegal. Dengan kondisi yang kompleks dan korupsi yang terjadi dalam administrasi tanah, masyarakat miskin tidak dapat berpartisipasi dalam pasar tanah formal. Namun kompleksitas penyewaan tanah memberikan peluang kepada masyarakat miskin untuk mempunyai keamanan secara de facto. 3.18 Kebanyakan keluarga miskin hanya mempunyai hak tradisional atas tanah tetapi tidak mempunyai hak yang resmi. Mudah bagi pemerintah untuk memindahkan mereka tanpa kompensasi yang sesuai atau akses terhadap mekanisme untuk protes. Konflik mengenai tanah banyak terjadi terutama bila proyek besar menggusur masyarakat miskin tanpa kompensasi yang sesuai. Keterbatasan mekanisme institusional untuk penyelesaian masalah ini membuat rasa tidak percaya masyarakat miskin terhadap pemerintah dan kontraktor swasta. Tidak jarang koran menulis tentang kampung yang digusur secara paksa karena menempati tanah milik pemerintah, lapangan golf atau pembangunan perumahan yang belum selesai, terutama ketika pengembang jatuh bangkrut selama krisis ekonomi. Kurangnya keamanan penyewaan menghambat keluarga miskin untuk mengadakan perbaikan rumah, dan juga menghambat mereka dalam memperbaiki lingkungan mereka. Kotak 3.1: Upaya Pembersihan Masyarakat Miskin Pada tahun-tahun terakhir pemerintahan Suharto, banyak terjadi penggusuran. Spekulasi tanah dan pembangunan infrastruktur tiba-tiba turun hampir ke titik nol pada masa reformasi. Sejak tahun 1999, sebuah kampanye mencoba untuk membersihkan kota dari pekerja sektor informal seperti penarik becak, pedagang kaki lima, pengemis dan lain sebagainya. Pemerintah Daerah DKI Jakarta memperkenalkan keputusan baru yang disebut operasi PMKS, membersihkan mereka yang menyebabkan masalah kesejahteraan sosial; operasi, sosialisasi, dan bantuan teknis Yustisi. Tujuannya adalah membersihkan pengemis, pedagang kali lima, anak-anak jalanan, pekerja seksual, tukang becak dan memeriksa KTP mereka, memerangi penggunaan narkoba dan petasan. Tahun ini pemerintah daerah mulai membersihkan kawasan kumuh. Alasan utamanya adalah untuk membuat kota Jakarta bebas dari kawasan kumuh dan melaksanakan proyek pemerintah, seperti pengendalian banjir. (Seperti di negaranegara lain, proyek ini menyalahkan masyarakat miskin sebagai penyebab banjir dan ingin memindahkan mereka dari “daerah berbahaya”). Sumber: Website Urban Poor Consortium (http://www.urbanpoor.or.id/index.htm).
3.19 Hak atas tanah mengurangi ancaman terhadap masyarakat miskin, meningkatkan aset dan akses terhadap kredit, dan mendorong pembangunan perumahan. Sejak tahun 1994, BPN telah mengeluarkan lebih dari dua juta sertifikat tanah kepada masyarakat miskin di pulau Jawa. Untuk mengembangkan program ini di seluruh Indonesia membutuhkan pola kepemilikan tanah komunal yang lebih tradisional (ADB, 2001). Indonesia membutuhkan refomasi institusional dan legal yang fundamental untuk mengadministrasi tanah. Desentralisasi menawarkan kesempatan untuk reformasi yang mendasar, tetapi harus dapat menghindari desentralisasi dari sistem lama yang tidak adil dan banyak terjadi korupsi. 3.20 Perumahan untuk masyarakat miskin bukan hanya sebagai tempat berlindung tetapi juga merupakan aset, tempat kerja, dan sumber pendapatan. Tetapi di banyak kota di negara berkembang,
41
termasuk Indonesia, keluarga miskin mempunyai pilihan yang terbatas. Mereka terpaksa untuk memilih di antara beberapa keuntungan lokasi: akses untuk bekerja dan ketidakpastian dalam kepemilikan ditambah kondisi lingkungan bekerja yang tidak aman, yang beresiko terhadap kesehatan, pendapatan dan keamanan mereka. Efek buruk dari perumahan seperti ini amat besar, terutama apabila dikaitkan dengan faktor-faktor seperti infrastruktur yang buruk, ketiadaan fasilitas kendaraan umum, polusi, dan lain lain. Yang sering terjadi, kaum miskin membangun penampungan di lahan kosong di perkotaan dan memperbaikinya — misalnya, menambah ruangan — sejalan dengan pertumbuhan ekonomi mereka. Rumah-rumah tersebut kemudian diwariskan kepada anak-anak mereka. Ketika infrastruktur dasar sudah tersedia, banyak kampung yang perlahan berkembang menjadi perumahan tetap. 3.21 Porsi penduduk yang memiliki rumah sendiri berjumlah lebih besar; menyewa rumah jarang terjadi di daerah perdesaan, dibandingkan di daerah perkotaan. Bagian dari penduduk kota yang miskin yang tertampung di “perumahan cuma-cuma” (biasanya mereka menumpang dengan orang lain) sejumlah 6,4 persen. Dari 77 persen masyarakat miskin perkotaan banyak yang memiliki rumah sendiri dan 14 persen yang menyewa rumah mengalami ketidakpastian dalam kepemilikan. Kira-kira 34 persen dari masyarakat miskin perkotaan memiliki luas lantai kurang dari 40 meter persegi, dibandingkan sekitar 29 persen dari masyarakat miskin di perdesaan. Perbedaan ukuran tempat tinggal antara masyarakat berada dan miskin di perkotaan tidak terlalu besar, namun perbedaan kualitas tempat tinggal di antara dua kelas ini sangat mencolok. Sebagai contoh, sembilan persen dari tempat tinggal penduduk termiskin memiliki dinding bambu, dibandingkan dengan 0,7 persen dari penduduk terkaya. 3.22 Buruh dan Sumber Daya Manusia. Walaupun rumah tangga perkotaan, rata-rata lebih berpendidikan daripada keluarga perdesaan, terjadi perbedaan yang tajam antara tingkat pendidikan antara keluarga kaya dan miskin di perkotaan. Proporsi dari individual yang tidak menyelesaikan pendidikan sekolah dasar hampir empat kali lebih besar terjadi di masyarakat miskin perkotaan dibandingkan kaum kaya perkotaan, dimana di perdesaan perbedaannya hanya dua kali lebih besar. Tingkat partisipasi sekolah dan kemampuan membaca tertinggi terjadi di Jakarta dan terendah di perdesaan, namun tingkatan ini tidak otomatis ditentukan berdasarkan jenis hunian. Kenyataannya, buta huruf lebih umum terjadi di masyarakat termiskin di beberapa jenis kota dibandingkan di daerah perdesaan. 3.23 Status Kesehatan. Secara umum, masyarakat kota memiliki akses lebih besar untuk mendapatkan fasilitas kesehatan. Namun, tingkat kesehatan mereka belum tentu lebih baik karena gizi yang buruk, tekanan lingkungan, sanitasi buruk, dan perilaku yang tidak sehat. Tingkat rata-rata ketersediaan fasilitas dan pelayanan kesehatan juga dapat mengaburkan tingkat akses dan kualitasnya, terutama untuk masyarakat miskin perkotaan. Terkadang pelayanan dan tingkat kesehatan di wilayah termiskin perkotaan tidak lebih baik, dan terkadang lebih buruk, dari daerah perdesaan. Seringkali kaum miskin berfikir bahwa pelayanan kesehatan dasar dari pemerintah tidak efisien; mereka enggan untuk pergi ke rumah sakit dan fasilitas kesehatan tingkat tinggi lainnya karena tingginya biaya yang dapat memperdalam hutang-hutang mereka. Dibandingkan dengan populasi keseluruhan, secara umum penghuni kawasan kumuh memiliki harapan hidup lebih pendek, tingkat kematian ibu dan bayi lebih tinggi, dan masalah kesehatan seperti diare/disentri, kekurangan gizi dan gangguan mental. Selain dari serangkaian masalah di atas, epidemik HIV di Indonesia menyebar dengan cepat diantara pengguna narkoba di perkotaan dan para pekerja seksual. Kebanyakan dari mereka tergolong miskin. 3.24 Status dan Jenis Pekerjaan. Pengangguran dilaporkan lebih tinggi di daerah perkotaan dibandingkan daerah perdesaan. Namun, menurut East Asia Poverty Study (p. 42): “status pekerjaan secara independen tidak bisa dijadikan ukuran tingkat pendapatan, atau ukuran kriteria tingkat kemiskinan. Menurut survai, status pekerjaan bukan indikasi sesungguhnya dari keadaan di daerah
42
perkotaan terutama bagi mereka yang bekerja di sektor informal selama krisis moneter di tahun 1997. Masyarakat miskin perkotaan tercatat memiliki tingkat pengangguran lebih tinggi dibandingkan masyarakat non-miskin. Pola yang sama berlaku di semua jenis permukiman, apapun ukurannya. Sebagian wanita yang mengaku tidak bekerja dua kali lebih besar dari pria dengan sikap yang sama dalam semua tingkat permukiman — fakta yang terasa aneh, mengingat keluarga yang dikepalai wanita tidak bisa dikatakan buruk, menurut studi yang telah dilakukan. Walaupun wanita yang mengaku tidak bekerja tidak terlalu umum, kemungkinan pekerjaan yang mereka lakukan tidak dikenali. Kemungkinan lain adalah beberapa keluarga dengan tingkat ekonomi relatif baik yang dikepalai wanita adalah kaum migran dengan pekerjaan di perusahaan-perusahaan manufaktur yang baru berdiri (ibid). 3.25 Tingkat pengangguran cenderung meningkat untuk kaum miskin (dan non-miskin) dengan kenaikan yang berhubungan dengan ukuran permukiman. Sebagai contoh, 12,6 persen dari pria miskin dan 10 persen dari wanita miskin mengaku tidak bekerja di kota-kota dengan populasi lebih dari dua juta jiwa, seperti Jakarta, dibandingkan dengan 8,5 dan 6,7 persen, masing-masing, di perkotaan dengan populasi di bawah 250.000 jiwa. Berdasarkan survai yang dilakukan kepada para buruh, perkiraan orang yang tidak bekerja menunjukkan kenaikan jumlah dan presentase pekerja, terutama di bidang manufaktur, dimana mereka bekerja paruh waktu selama dan setelah krisis; kecenderungan ini memaksa pekerja berpenghasilan minim untuk bekerja di sektor informal dan menempatkan mereka di bawah garis kemiskinan. Selama krisis, mereka menggerakan lebih banyak anggota keluarga, terutama para siswa sekolah menengah. Setelah periode krisis, pengangguran diperkirakan telah meningkat sampai 15 juta jiwa dari keseluruhan tenaga buruh sebanyak 90 juta jiwa; pengangguran tertutup diperkirakan sebesar 45 persen (sebelum terjadinya krisis diperkirakan sekitar 35 persen). Akses ke Fasilitas Dasar Perkotaan 3.26 Kaum miskin perkotaan kurang tercukupi kebutuhannya atas pelayanan kebutuhan dasar mereka, seperti air bersih, sanitasi, saluran air, dan jalan akses. Walaupun pengaruh krisis ekonomi terhadap penyediaan infrastruktur lingkungan belum sepenuhnya dipahami, bukti-bukti awal menunjukkan keadaan ini dipengaruhi oleh kurangnya bantuan pemerintah baik untuk perawatan infrastruktur yang sudah ada dan investasi baru yang sangat dibutuhkan. 3.27 Menurut sebuah survai di Indonesia yang berkaitan dengan standar hidup, lebih banyak rumah tangga di perkotaan yang memiliki akses air bersih daripada rumah tangga di perdesaan (46,6 persen berbanding 11 persen); mereka juga jarang menggunakan sumber air yang tak terlindungi. Kira-kira 42 persen dari kaum miskin perkotaan membeli air, dibandingkan dari 15 persen di perdesaan. Kira-kira 55 persen dari rumah tangga miskin perkotaan bergantung pada fasilitas air minum ‘swasta’, terutama untuk keperluan rumah dan kebun; angka-angka ini lebih tinggi daripada keluarga yang sama di perdesaan, namun hal ini sudah dapat diduga. Yang masih sulit terbukti perbedaan kualitas sumber air minum antara kaum kaya dan miskin di perkotaan dibandingkan berbagai kelas pendapatan di perdesaan. Contohnya, dimana jumlah kaum miskin di perdesaan yang meminum air dari sumber tak terlindungi adalah dua kali lipat dari kaum kaya, kaum miskin di perkotaan yang meminum air dari sumber yang terlindungi adalah lima kali lipat dari kaum kaya, dan mereka sangat tergantung dari fasilitas air yang tersedia. Situasi seperti ini semakin buruk di kota-kota terbesar. Di Jakarta, kaum miskin lebih sering membeli air dari sumber-sumber alternatif, penjual air jalanan atau depot air, dibandingkan kaum kaya. Air tersebut tidak sebersih dan lebih mahal dari air yang diperoleh melalui PAM (Crane, 1994). Kegagalan sektoral ini memiliki akibat yang meluas terhadap seluruh tingkatan masyarakat, terutama kaum miskin. 3.28 Studi kemiskinan EAP menyatakan bahwa, dari seluruh fasilitas toilet di Indonesia—pribadi atau umum—tidak banyak berbeda antara di perkotaan dan perdesaan, kecuali satu hal. Fasilitas
43
publik di daerah perkotaan kebanyakan digunakan rumah tangga termiskin. Fasilitas MCK merupakan pilihan yang disukai oleh 60 persen dari penduduk miskin; tempat pembuangan kering (dry latrine) adalah pilihan berikutnya (16 persen dari penduduk termiskin berbanding 2 persen dari yang kaya, di daerah perkotaan). Studi ini juga menunjukkan pembuangan sampah yang baik, dengan menggunakan tangki septik, dua kali lebih banyak tersedia di daerah perkotaan dari pada di perdesaan (73 berbanding 32 persen). Sepertiga terbawah di perkotaan menggunakan lahan terbuka, lubang-lubang atau saluran air; sekitar 40 persen menggunakan metode pembuangan ini, menyebabkan resiko kontaminasi terhadap air permukaan dan air tanah di daerah perkotaan yang padat. Di Jakarta, sebagai contoh 30 persen penduduk miskin membuang limbah mereka ke saluran-saluran air. Di Jabotabek, sumber air dari 30 persen rumah tangga yang disurvai berjarak enam meter dari sumber kontaminasi, seperti tempat pembuangan.8 Rasa tidak Aman dan Kemiskinan Perkotaan 3.29 Kemiskinan juga diasosiasikan sebagai rasa ketidakamanan dan tampak sebagai resiko personal, komunal dan finansial yang dapat mengurangi aset mereka dan kemampuan mereka untuk bertahan. Masyarakat miskin perkotaan rentan terhadap ancaman dari lingkungan sekitar mereka. Sumber ketidakamanan untuk masyarakat yang tinggal di permukiman informal adalah kurang diakuinya kepemilikan dan hal ini menyebabkan resiko penggusuran. Hal ini dapat menciptakan trauma karena mereka kehilangan rumah, barang-barang dan hubungan sosial mereka. (lihat Upaya Pembersihan Masyarakat Miskin). Umumnya, masyarakat miskin tinggal di lahan marginal; lahan yang rawan banjir, di daerah berbukit atau dekat pabrik, yang rentan terhadap bencana. Permukiman informal dengan kepadatan tinggi dan bahan bangunan yang digunakan yang sifatnya tidak permanen, membuat permukiman ini rawan kebakaran. Dampaknya bisa sangat parah, menyangkut hilangnya nyawa dan harta. Kekacauan dari lingkungan semacam ini, tanpa drainase atau jalan akses, juga menyebabkan upaya penyelamatan menjadi sulit, sehingga mengakibatkan banyaknya orang yang meninggal pada saat terjadi bencana alam atau kecelakaan pabrik/industri. 3.30 Di daerah perkotaan, rasa tidak aman juga berasal dari masalah kesehatan, resiko lalu lintas, dan kejahatan. Masyarakat miskin juga banyak mengalami tindak kekerasan dan pelecehan. Wanita khususnya rentan terhadap hal-hal tersebut selain juga rentan terhadap kekerasan di rumah. 3.31 Penduduk kota, terutama penduduk miskin, sangat sensitif terhadap naik turunnya keadaan ekonomi. Program mikro kredit merupakan jaringan pengaman yang penting di negara-negara dengan pendapatan rendah-menengah. Dalam wawancara Voices of the Poor, program kredit dari swasta diterima dengan baik oleh masyarakat miskin. (hal.199). Umumnya masyarakat miskin tergantung pada tambahan pendapatan informal, terutama pada masa-masa sulit. Peminjam dan tempat-tempat penggadaian merupakan sumber pinjaman keluarga miskin. Peminjam uang dan tukang kredit sering digambarkan sebagai ‘setan yang dibutuhkan’, sebagai satu-satunya sumber pinjaman bagi keluarga miskin yang membutuhkan uang secara mendadak. Para peminjam ini memberikan bunga yang sangat tinggi, bisa mencapai 30 persen per bulan, menyebabkan keluarga miskin berhutang besar (ibid, hal.200). Berdasarkan wawancara individual yang dilakukan di Jakarta, bantuan finansial antar keluarga, komunitas, dan kelompok kredit informal berkurang selama masa krisis. Kadang bantuan non-pemerintah lebih dapat menyediakan jaringan pengaman yang lebih baik dari program-program pemerintah. Menurut contoh masyarakat Indonesia yang disurvai, dari 44 persen responden yang
8
BPS. Statistik Lingkungan Hidup Indonesia, Katalog BPS 2202, Jakarta. Diambil dari ADB Urban Chapter hal. 12.
44
menyatakan menerima bantuan dana, 20 persen mendapatkannya dari pemerintah dan LSM, sedangkan 80 persen mendapatkannya dari keluarga dan teman. 9 Pemberdayaan, Sumber Daya Sosial dan Kemiskinan Perkotaan 3.32 Masyarakat miskin merasa terasing dan tidak berdaya. Mereka sangat tergantung pada jaringan sosial mereka dan pada cara yang informal untuk memenuhi kebutuhan mereka. Walaupun hal ini merupakan hal yang termasuk positif, hal ini juga mencerminkan kegagalan pemerintah dalam menyadari kebutuhan masyarakat miskin perkotaan dan memperlakukan mereka secara adil. 3.33 Hubungan dengan Pemerintah. Menurut studi Consultations with the Poor yang dilakukan pada penduduk kota dan desa di Indonesia, para responden menilai institusi, seperti pemerintah, institusi agama, badan komersil swasta, dan LSM, dari keefektifan dan kemampuan memegang kepercayaan. Tidak ada pelayanan atau program pemerintah dan tidak ada LSM yang muncul pada lima urutan pertama sebagai institusi yang dipilih oleh masyarakat miskin untuk keefektifan mereka, kepercayaan, dan keterbukaan terhadap masyarakat. Masyarakat miskin menegaskan bahwa kegagalan dalam program-program kemiskinan disebabkan oleh kurangnya kapasitas untuk mempengaruhi aparat pemerintah atau membuat mereka akuntabel. Korupsi merupakan masalah yang menghambat kemampuan masyarakat dalam mendapatkan pelayanan dari pemerintah secara adil dan efisien. Di daerah-daerah di Jakarta, korupsi menghambat program subsidi beras yang didanai oleh World Food Program pada masa puncak krisis ekonomi. Namun, banyak penduduk yang melakukan tindakan boikot untuk meluruskan masalah ini. 10 3.34 Tata-pemerintahan yang baik, terutama pada tingkat lokal, adalah kunci yang penting dalam strategi pengentasan kemiskinan. Mekanisme bantuan lainnya, dapat menjadi efektif bila dilaksanakan dengan pemerintah daerah yang peduli akan masyarakat miskinnya. Balikpapan memberikan contoh kekuatan sinergi tersebut. 3.35 Jaringan sosial di antara masyarakat miskin. Untuk masyarakat miskin perkotaan, interaksi dan hubungan sosial lebih signifikan dibanding hubungan mereka dengan pemerintah dan institusi lain. Jaringan sosial ini terdiri dari keluarga teman, dan tetangga. Mereka merupakan aset untuk dapat mengatasi masalah dan sumber mobilitas yang penting, dan mereka juga mempunyai peran penting dalam upaya memperbaiki standar hidup. Kelompok formal dan informal juga penting bagi masyarakat miskin untuk mendapatkan akses terhadap pelayanan publik. Hal ini terjadi terutama di kota-kota besar seperti Jakarta atau Bandung. Singkatnya, mereka merupakan perlindungan dan jaringan pengaman bagi masyarakat miskin. Di antara kelompok/jaringan tersebut, RT/RW dan organisasi agama formal sangat dipercaya oleh masyarakat. Walaupun jaringan-jaringan tersebut dapat menjadi efektif bila kegiatannya dilakukan bersama, mereka juga dapat menjadi sumber kekacauan politik dan alat untuk mengasingkan kelompok yang lebih lemah.
9 10
Reyes et al., 1999, diambil dari Craig et al., 2001, dari EAP Poverty Study, 2001. Craig et al., hal. 40 diambil dari EAP Urban Poverty Study.
45
Kotak 3.2: Pemerintahan dan Pengentasan Kemiskinan di Balikpapan Tata-pemerintahan yang baik di Balikpapan memerlukan waktu. Walaupun kota ini termasuk kota yang makmur dan pengelola kota juga dianggap mampu, Balikpapan banyak belajar dari kegagalan, dari pengalaman yang lalu. Komitmen walikota, aparat pemerintah dan masyarakat untuk mewujudkan pembangunan kota yang berkelanjutan telah membentuk kota Balikpapan. Pengelolaan kota seperti ini mendorong inisiatif “grass root”. Pengelolaan pada tingkat kelurahan dan kecamatan memastikan bantuan diterima oleh kelompok yang telah ditargetkan. Desentralisasi telah membawa banyak program-program yang unik. Pemetaan dan Database Kemiskinan: Kota Balikpapan melakukan survai untuk memetakan dan membuat database rumah tangga miskin. Berdasarkan database ini, kota Balikpapan menentukan tujuan dalam rangka mengurangi angka rumah tangga miskin dalam 5 tahun. “Sembilan gendong satu”: Kota Balikpapan menentukan bahwa masyarakat miskin, yang merupakan 10 persen dari jumlah yang disurvai akan dibantu oleh 90 persen masyarakat yang merupakan masyarakat non-miskin. Kartu identitas diberikan kepada masyarakat miskin agar dapat mengakses pelayanan kesehatan dan sosial, termasuk beasiswa, mikro kredit, dan lain-lain. Kartu identitas untuk masyarakat miskin: Kartu ini mencantumkan pekerjaan dari pemegang, seperti pedagang kaki lima, untuk meningkatkan mobilitas dan menciptakan keinginan untuk keluar dari stigma sosial yang diasosiasikan dengan pekerjaan tertentu. Hal ini ditujukan untuk memberdayakan masyarakat miskin dan meningkatkan rasa percaya diri mereka, daripada tergantung pada sumbangan orang lain. Mikro kredit untuk penciptaan pendapatan: Kota Balikpapan menawarkan pinjaman kecil yang bebas bunga untuk membantu masyarakat miskin menghasilkan pendapatan. Balikpapan mendorong mereka untuk dapat melakukan program pinjaman komersial yang ditawarkan oleh Bank Syariah. Dana pendidikan dan pelayanan pengobatan untuk masyarakat miskin: Balikpapan menetapkan wajib belajar 12 tahun, bukan 9 tahun seperti di kebanyakan kota-kota di Indonesia. Dana penddidikan tersedia untuk keluarga miskin. Selain itu, kota Balikpapan juga memastikan adanya akses masyarakat miskin terhadap pelayanan kesehatan. Sumber: Cities Speak survey
Dimensi Gender dari Kemiskinan Perkotaan 3.36 Di banyak negara-negara berkembang dan kota-kota dengan bias gender yang kuat, wanita dianggap sebagai kaum yang lemah. Hal ini juga terjadi di Indonesia. Hal ini menyebabkan kerentanan wanita terhadap kemiskinan. Walaupun terdapat hukum yang tidak membeda-bedakan gender, selama hidup mereka, wanita miskin di Indonesia menderita dua kali lebih besar karena status ekonomi dan gender mereka. Dalam 10 tahun terakhir, banyak kemajuan yang terjadi dalam perbaikan kondisi perempuan. Namun wanita miskin masih menderita dan rentan dalam: tradisi dan adat, praktik ketenagakerjaan dan lingkungan kerja yang diskriminatif, struktur gaji yang tidak adil, kerentanan yang besar terhadap resiko kesehatan, pelecehan, pemerkosaan dan kekerasan fisik lainnya; kekerasan rumah tangga dan stigma sosial mengenai perceraian dan rumah tangga yang dikepalai oleh wanita. Walaupun wanita memberikan kontribusi terhadap kehidupan rumah tangga miskin – sama atau malah lebih banyak dari kaum pria – peran mereka tidak diakui oleh pemerintah, penyedia pelayanan dan program-program pembangunan. Wanita miskin tidak ikut menentukan proyek, analisa gender tidak dianggap sebagai bagian yang penting dari perencanaan program. 11
11
Bank Dunia. People, Poverty and Livelihoods: Links for Sustainable Poverty Reduction in Indonesia, 2002
46
Tabel 3.4: Perbedaan Gender dalam Persepsi Penyebab Kemiskinan pada Masyarakat Miskin Perkotaan Menurut Pria
Menurut Wanita
Kompetisi yang terlalu besar dari sesama penjual makanan, kadang ini merupakan satu-satunya keahlian yang dimiliki perempuan.
Tidak dapat bekerja – pendidikan yang rendah dan tidak ada hubungan KKN (korupsi, kolusi, nepotisme)
Takut atau terlambat mengikuti keluarga berencana – terlalu banyak anak. Lingkungan fisik dan sosial yang tidak sehat menyebabkan para pemuda melakukan judi, mabukmabukan, dan kejahatan. Sumber: Bank Dunia, People, Poverty and Livelihoods: Links for Sustainable Poverty Reduction in Indonesia, 2002: hal.25. Banyak berhutang Krisis Moneter
Desentralisasi dan Kemiskinan 3.37 Desentralisasi yang masih berjalan membuat kesempatan dan tantangan baru dalam pengentasan kemiskinan. Hal-hal dibawah ini mempunyai implikasi terhadap pengembangan strategi pengentasan kemiskinan perkotaan12: • •
• •
•
Desentralisasi politik, fiskal, dan wewenang administratif termasuk desentralisasi untuk rancangan program dan kebijakan pengentasan kemiskinan yang baik. Desentralisasi fiskal mempunyai dampak yang signifikan terhadap pola alokasi dana untuk pengentasan kemiskinan. Dengan adanya pengurangan sumber daya dari pemerintah pusat untuk pengentasan kemiskinan, daerah sekarang harus hati-hati dalam mengalokasikan dana dalam APBD mereka. Desentralisasi memberikan kebebasan kepada daerah dalam pembentukan kebijakan. Pada prinsipnya, hal ini dapat menjanjikan kebijakan pengentasan kemiskinan yang berkelanjutan. Undang-undang dan peraturan mengenai desentralisasi menekankan partispasi masyarakat dalam perencanaan dan pelaksanaan program. Walaupun undang-undang ini tidak memberikan mekanisme untuk masyarakat dalam memonitor dan mengevaluasi suatu program, paling tidak, mereka memberikan suatu kerangka untuk memfasilitasi partisipasi. Keuntungan dari desentralisasi adalah hal ini dapat meningkatkan inisiatif lokal. Banyak daerah yang melakukan perencanaan dan proses pengalokasian dana secara partisipatif; Bupati harus mengeluarkan rencana strategis, yang menjabarkan target-target pemerintah daerah. Salah satu keunggulan yang terlihat dari desentralisasi adalah hal ini memperkuat inisitif lokal. Banyak daerah telah menerapkan perencanaan dan penganggaran yang partisipatif; kepala daerah harus mengajukan rencana strategis yang menjelaskan tujuan-tujuan pemerintah lokal. Pihak-pihak yang mengawasi anggaran telah banyak berkembang di daerah (World Bank, 2001).
3.38 Di lain sisi, kesulitan memonitor pengeluaran pemerintah merupakan suatu tantangan. Salah satu sebabnya adalah rendah dan tidak meratanya kapasitas pegawai negeri. Selain itu, distribusi sumber daya fiskal yang tidak merata mempunyai konsekuensi terhadap pelayanan. Tanggung jawab pemerintah daerah yang bertambah telah mengurangi dana pembangunan dan berdampak terutama pada masyarakat miskin. Tidak ada jaminan bahwa dengan desentralisasi pemerintah daerah akan
12
Depdagri telah memberikan nota kebijakan mengenai kebijakan desentralisasi dan pengentasan kemiskinan pada CGI November 2001.
47
memfokuskan pada pengentasan kemiskinan. Malah ada kemungkinan kalangan elit daerah menggunakan institusi lokal untuk kepentingan mereka sendiri, dan menjauhkan sumber daya kegiatan yang ditujukan untuk masyarakat miskin. Ada kemungkinan pemerintah daerah untuk tidak sepenuhnya memberikan sumber daya yang cukup signifikan yang dapat menguntungkan daerah lain. Dalam studi yang dilakukan di enam kota, seluruhnya mengatakan akan melakukan upaya-upaya pengentasan kemiskinan, tapi pada kenyataannya hanya satu yang benar-benar melakukan. Pengecualiannya adalah Balikpapan, yang mengalokasikan Rp 20 milyar atau lima persen dari anggaran 2002 untuk program pengentasan kemiskinan. Hal-hal Penting untuk Strategi Pengentasan Kemiskinan 3.39 Di kebanyakan daerah, keluarga dan orang miskin dapat keluar dari kemiskinan dan mengurangi kerentanan mereka sebagai bagian dari usaha mereka sendiri. Tanggapan keluarga dan masyarakat miskin terhadap masalah dan krisis yang terjadi di lingkungan mareka tergantung oleh aset – tenaga kerja, sumber daya manusia, dan sumber daya sosial yang mereka dapat gunakan. 3.40 Lanjutan Pengembangan Penciptaan Lingkungan yang Baik untuk Pengentasan Kemiskinan. Keadaan ekonomi yang baik dengan keadaan makro ekonomi dan dasar finansial yang stabil – meningkatkan gaji riil, mengembangkan lapangan kerja dan kurangnya inflasi – merupakan jaminan pengurangan angka kemiskinan. Yang penting juga, hal ini harus tersebar merata dan tidak hanya untuk golongan berada. Masyarakat miskin harus mempunyai akses yang sama dan hak yang adil atas aset dan hasil produksi mereka. Kebijakan mengenai tenaga kerja, kapital (finansial, simpanan), tanah dan sumber daya alam harus dapat memenuhi kebutuhan orang miskin. 3.41 Desentralisasi untuk Memperbaiki Kepemerintahan yang Pro-Miskin. Desentralisasi menjanjikan perubahan hubungan antara masyarakat miskin dengan pemerintah dan membuat pemerintahan lebih mudah untuk diakses. Konsep “kualitas” dan “akses” harus menjadi inti yang penting dari kebijakan pemerintah daerah yang baru dan program-program kemiskinan. Hal-hal yang penting dalam agenda pemerintah dalam upaya pengentasan kemiskinan adalah: •
• •
perputaran informasi yang bebas untuk peningkatan kesadaran akan kebijakan/program yang berdampak langsung terhadap masyarakat miskin dan membuat sebuah mekanisme untuk masyarakat miskin agar mereka dapat mengakses informasi yang berhubungan dengan mereka; suara untuk masyarakat miskin untuk memberdayakan mereka agar dapat ikut membentuk kebijakan dan program yang berdampak kepada kehidupan mereka dan memastikan efisiensi dan efektifitas pelaksanaan pelayanan masyarakat; dan transparansi dan akuntabilitas dalam pengambilan keputusan, dibarengi dengan perubahan gradual dari target fisik menjadi target mencapai hasil yang spesifik. Adalah yang juga penting untuk terlihat transparan dan adil, selain benar-benar “menjadi” transparan dan adil, merupakan hal yang penting untuk meningkatkan kepercayaan masyarakat miskin terhadap hukum dan kemampuan pemerintah untuk menjalankannya.
3.42 Investasi terhadap Masyarakat Miskin sebagai Pengeluaran yang Terfokus kepada Kemiskinan. Alokasi pengeluaran pemerintah yang mempertahankan perimbangan fiskal dan menjalankan desentralisasi selain juga menguntungkan bagi masyarakat miskin harus menjadi elemen kunci dalam kebijakan ekonomi pada tingkat nasional dan lokal. Selain itu harus ada: •
cara yang lebih baik untuk mengukur kemiskinan dan meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk melakukan hal ini;
48
• • •
kemampuan untuk menganalisa dampak kemiskinan terhadap pengeluaran publik dalam suatu sektor atau antar sektor, untuk memonitor keefektifannya dan meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk melakukan hal-hal ini; membuat subsidi semakin efektif, terutama dalam pemberian kredit dan penyediaan pelayanan; membuat desentralisasi fiskal yang pro-miskin dengan merefleksikan prioritas-prioritas kemiskinan dalam rancangan DAU, dengan memfokuskan DAK pada kemiskinan dan memperbolehkan pemerintah daerah meminjam untuk program-program kemiskinan (harus tetapi memenuhi kriteria pinjaman lainnya).
3.43 Membuat jaringan pengaman untuk golongan termiskin. Walaupun upaya pengentasan kemiskinan di daerah perkotaan akan disukseskan oleh individual, keluarga, dan masyarakat sendiri, akan ada kelompok-kelompok orang miskin yang membutuhkan perhatian dan bantuan khusus, seperti mereka yang sangat miskin, yang terisolasi secara fisik atau sosial, yatim piatu, janda dan lain sebagainya. Selain itu, selama masa krisis, banyak keluarga miskin yang membutuhkan bantuan. Program-program khusus seperti program JPS diharuskan untuk membantu mereka yang paling membutuhkan. Namun kesuksesan akan program-program tersebut tergantung dari pelaksanaan prinsip-prinsip: • • •
berbasis lokal daripada berbasis pemerintah pusat, walaupun sumber daya bisa berasal dari mana saja; terbatas pada kelompok spesifik dan/atau jangka waktu, dan ditujukan untuk hal-hal yang mendasar – pangan, kesehatan, permukiman, dan lain-lain; dan sumber daya pemerintah, tetapi target dan pelaksanaan diserahkan kepada LSM atau organisasi masyarakat.
3.44 Akses terhadap tanah dan perumahan yang terjangkau. Rincian strategi tentang pembuatan tanah dan rumah yang lebih terjangkau oleh masyarakat miskin dibahas pada bagian pertanahan dan perumahan. Reformasi mengenai tanah tentu saja mengikutsertakan kepemilikan dan proses registrasi, sistem informasi tanah, pengelolaan dan perencanaan tata guna lahan perkotaan dan mekanisme penyediaan lahan. Program perumahan harus memfokuskan pada mencabut subsidi KPR dan menggantinya dengan bantuan perumahan yang telah ditargetkan untuk memenuhi kebutuhan khusus dari segmen yang berbeda dari masyarakat miskin, meningkatkan KIP dan program kemiskinan lainnya, dan pengembangan finansial untuk perumahan. 3.45 Penyediaan infrastruktur untuk peningkatan mobilitas, akses dan lingkungan. Tingkatan aksesibilitas dan kualitas infrastrukttur untuk masyarakat miskin pada saat ini masih membutuhkan peningkatan. Hal ini didasari oleh prinsip-prinsip berikut: •
• •
menguatkan kapasitas daerah dan mengembangkan penguatan kapasitas lokal dan membangun pilihan finansial yang memungkinkan daerah untuk melangsungkan penyediaan pelayanan. Hal ini termasuk mengurangi sampah, menarik iuran kepada pengguna pelayanan, menggunakan subsidi dengan baik untuk membantu masyarakat miskin dan membangun kerjasama dengan LSM atau organisasi masyarakat; mengurangi kecenderungan anti-miskin dalam kebijakan infrastruktur kota. Hal ini terutama relevan pada sektor transportasi, di mana tranportasi umum dan moda lain selain kendaraan bermotor harus menjadi prioritas dalam perencanaan transportasi perkotaan; perencanaan, rancangan dan pelaksanaan didasari oleh kebutuhan dan kapasitas masyarakat, terutama untuk pelayanan-pelayanan yang diberikan pada tingkat masyarakat (penyediaan air, sanitasi SWM, drainase); dan
49
•
penyediaan infrastruktur lokal yang berbasis lokal, yang dibantu dengan standar desain dan teknologi yang baik. Hal ini dapat didukung dengan meningkatkan peran masyarakat dalam operasi dan pemeliharaan.
3.46 Kesempatan untuk pemberdayaan ekonomi melalui akses terhadap kredit dan modal. Setelah pulih dari dampak krisis ekonomi, Indonesia harus mengembalikan dan meningkatkan tradisi kepemimpinan dalam pelayanan finansial untuk masyarakat miskin. Langkah yang penting untuk meningkatkan sektor mikro ekonomi yang lebih baik adalah: membuat peraturan dan mengembangkan subsidi pemerintah yang rasional, langsung dan dengan target yang jelas; menguatkan institusi mikro ekonomi daripada hanya mengembangkan sektor, mengurangi biaya, dan memperbaiki akses informasi. 3.47 Menguatkan sumber daya manusia melalui pendidikan dan kesehatan yang lebih baik. Perbaikan fisik lingkungan dan kesempatan untuk pemberdayaan ekonomi sangat baik bila diintegrasikan dengan upaya peningkatan sistem bantuan sosial. Banyak program-program perkotaan yang dibantu oleh Bank Dunia dikatakan lemah. Prinsip yang dapat digunakan untuk menjangkau masyarakat miskin adalah: • • •
rancangannya harus berdasarkan intervensi yang efektif yang mengikutsertakan aspirasi, kebutuhan, dan kapasitas lokal; menggunakan sumber daya dan peraturan pemerintah untuk perencanaan dan dalam membuat standar, tetapi penentuan target dan pelaksanaan diserahkan kepada LSM atau organisasi masyarakat; dan target dan pengawasan tidak hanya berdasarkan angka tetapi harus mengikutsertakan hasil yang spesifik dan mekanisme yang jelas.
3.48 Hukum dan akses terhadap sistem peradilan untuk keamanan dan keadilan. Sistem peradilan yang mudah untuk diakses akan memperkuat kapasitas masyarakat miskin untuk dapat berpartisipasi secara adil dalam kehidupan sosial dan mengurangi beban sosial ekonomi yang banyak terjadi di daerah perkotaan. Masyarakat miskin harus disadari akan adanya hukum yang dijamin secara konstitusi dan bantuan legal. Bantuan legal yang tidak mahal dan mudah diakses sangat penting. LSM dan organisasi yang bekerja sukarela memegang peranan yang penting di sini. Selain itu, polisi dan badan peradilan harus lebih sensitif terhadap kebutuhan masyarakat miskin. Penghormatan terhadap hak azasi manusia marupakan hal yang sangat utama dalam pelatihan penegakan hukum; pelanggaran hak azazi manusia sangat mempengaruhi masyarakat miskin. Hal-hal ini tidak mudah dilakukan; di mana dibutuhkan perubahan sikap, sumber daya, dan tekad politik yang kuat. Hal positifnya, desentralisasi menawarkan kesempatan yang besar untuk maju ke arah yang benar. 3.49 Dimensi gender penting untuk strategi pengentasan kemiskinan yang berkelanjutan. Kebutuhan wanita membutuhkan perhatian terhadap kebijakan kemiskinan, perencanaan, rancangan dan pelaksanaan program. Dengan partisipasi dari kaum wanita yang sangat penting merupakan langkah maju dalam upaya yang ada pada saat ini di daerah perkotaan.
Lahan dan Perumahan Perkotaan Pendahuluan: Pasar Tanah Perkotaan di Indonesia 3.50 Tata guna lahan di perkotaan pada umumnya ditentukan oleh kompetisi, ketersediaan lahan, pola kepemilikan, kebijakan publik, dan peraturan lingkungan. Hubungan antara variabel-variabel ini
50
menentukan harga dan menciptakan pasar pertanahan yang dinamis dan efisien. Indonesia mempunyai pasar pertanahan yang kurang berfungsi dengan baik. Sebagai akibatnya, pembangunan perkotaan dan perumahan menjadi sepi, begitu juga dengan pembangunan ekonomi. 3.51 Perbaikan pembangunan ekonomi dan dampaknya terhadap urbanisasi, produktifitas dan ekonomi kota diharapkan dapat membuat permintaan akan lahan, perumahan dan infrastruktur meningkat. Gabungan antara kebijakan dan peraturan belum diperbaharui, kegiatan pemerintah dalam administrasi dan pembangunan lahan kota yang diragukan, kurangnya kapasitas institusional, sistem registrasi tanah yang belum diperbaharui dan terbatasnya struktur untuk pinjaman jangka panjang membatasi suplai lahan yang dapat dibangun. Hal-hal ini mempunyai dampak yang negatif terhadap semua segmen dari pendududuk. Hambatan Fungsi Pasar Tanah Perkotaan 3.52 Kerangka peraturan yang belum lengkap dan perlu pembaharuan. Dasar dari semua hukum pertanahan di Indonesia adalah UU No. 5/ 1960, Undang-undang Pokok Agraria (UUPA atau BAL), yang berasal dari hukum adat. Undang-undang ini menggantikan sistem kepemilikan tanah yang dual system tahun pra-1960 yang berdasarkan hukum Belanda dan hukum adat yang tidak tertulis. Di bawah UUPA, tanah dikuasai oleh negara untuk mencapai “kemakmuran untuk rakyat Indonesia, sosialisme Indonesia, dan filosofi adat” (Wallace, 2001; Behuria, 1994). Tata guna lahan di administrasi oleh proses birokrasi yang terbuka, dipenuhi dengan kebingungan dan peraturan yang bertolak belakang. Cakupan UUPA meliputi hak atas tanah, air dan ruang; registrasi; dan pemberian sanksi. UUPA mempunyai sistem kepemilikan tanah yang kompleks. Yang paling penting diantaranya Hak Milik , Hak Guna Bangunan, Hak Pakai dan Hak Pengelolaan. Pada saat registrasi, pemilik menerima sertifikat sebagai bukti atas haknya.13 3.53 Di bawah hukum adat, kepemilikan tidak terdaftar tetapi berdasarkan batas-batas yang disepakati oleh masyarakat. Walaupun UUPA mengakui keutamaan hukum tanah adat, keinginan yang kuat untuk mensertifikasi malah membuat berhentinya pengakuan formal terhadap penguasaan lahan yang cukup besar. Hal ini juga memberikan birokrasi kebebasan dalam alokasi hak tanah dengan beberapa mekanisme untuk penyelesaian masalah dengan adil. Korupsi merupakan hal yang banyak terjadi. Hak kepemilikan pribadi tidak didefinisikan dengan jelas, di mana peraturan mendefinisikan hak negara atas tanah secara luas. Bertolak belakang dengan UU No. 20/1961 mengenai pencabutan hak atas tanah, prosedur pengambil-alihan tanah masih belum ada dan tawar-menawar yang tidak imbang menyebabkan tergusurnya pemilik tanah swasta. Aplikasi jarang ada yang berhasil dan kepercayaan terhadap pengadilan semakin berkurang. 3.54 Prinsip-prinsip UUPA tidak dapat mengatasi kompleksitas sistem pasar tanah perkotaan yang modern. Empat puluh tahun setelah legislasi dikeluarkan, banyak undang-undang, dekrit, dan peraturan yang mendefinisikan hak tanah dalam WPA belum dilaksanakan. Peraturan belum dilaksanakan karena tidak adanya kebijakan mengenai tanah yang mendukungnya. Legislasi, peraturan dan petunjuk yang ada – lebih dari 2000 – sudah perlu pembaharuan dan perlu dibuat lebih sederhana. Di bawah UUPA, kepemilikan formal sangat sulit. Hanya beberapa macam korporasi yang dapat memiliki hak milik. Tanah untuk perumahan biasanya dibawah kontrak jangka pendek. Di Jakarta, sebagai contoh, jangka waktunya 25 tahun dengan HGB menyebabkan rasa tidak aman (insecurity), kesulitan finansial, dan kesempatan untuk mencari sewaan. Tanah terbangun biasanya dijual tanpa
13
Tidak semua hak atas tanah memerlukan pendaftaran. Sebagai contoh, pemilik lahan kecil di desa memiliki hak atas tanah yang tidak terdaftar, hanya dibuktikan melalui kuitansi pembayaran pajak atau surat dari lurah.
51
kepemilikan formal, dengan demikian membatasi sumber finansial formal. Undang-undang ini juga sangat membatasi pemindahan atas tanah (land transfer), misalnya kepada warga atau perusahaan asing. Sampai 1998, hak ulayat diabaikan. 3.55 Situasi ini membuat sistem sewa dan kepemilikan menjadi kompleks dan tidak jelas. Namun hal ini membuat kelompok berpenghasilan rendah dapat mempunyai sedikit kebebasan dalam sewa – walaupun masih jauh dari kepemilikan yang sebenarnya. 3.56 Pembangunan yang kurang baik dan sistem registrasi tanah yang tidak efisien. Kurang dari 10 persen dari Indonesia terekam dalam peta cadastral. Sekitar 20 persen dari kurang lebih 70 juta petak tanah sudah terdaftar. Hal ini disebabkan kompleksnya pola kepemilikan/sewa, jumlah petak tanah yang banyak, banyaknya peningkatan jumlah petak tanah, kapasitas institusional yang lemah, tidak adanya dokumentasi, sengketa yang berkepanjangan, dan prosedur penyelesain yang tidak jelas. Sistem pendaftaran tanah sangat rumit, banyak menggunakan lembar catatan dan manual. Bea pencatatan terlalu mahal, termasuk yang paling mahal di dunia. Jumlah transaksi tanah yang tak tercatat luar biasa besarnya. Bahkan setelah sertifikasi, pencatatan transaksi tidak selalu dibuat, sehingga mengurangi kelengkapan catatan pertanahan. Lebih dari dua pertiga dari pencatatan tanah dilakukan secara tidak tepat atau tidak selesai dan tidak memiliki referensi geografis. Penggunaan bersama data oleh lembaga yang berkepentingan sangat terbatas. Selanjutnya, tidak ada kebijakan yang jelas tentang hak cipta, pembajakan, akses publik ke informasi, perwalian, pertangungan hukum, asuransi dan standar informasi.14. 3.57 Kelemahan dari sistem registrasi pertanahan yang sudah ada adalah dampak negatif terhadap ekonomi perkotaan. Pembelian tanah dan banyaknya calo-calo merupakan transaksi yang beresiko tinggi karena ketidakjelasan status tanah; hasilnya, harga-harga tanah menjadi lebih tinggi untuk menutupi resiko yang ada. Juga untuk menghindari tanah yang sedang dipakai sebagai agunan; resiko dari perselisihan harus dipikul oleh gadai bank. Begitu kompleksnya prosedur pengesahan status tanah, disertai dengan korupsi, langsung membuat biaya membubung tinggi dalam upaya pengembangan lahan, karena harga tanah terpacu dengan cepat. Ketidakjelasan status tanah, ketidakandalan dan ketidakmudahan dalam pencatatan tanah serta ketidakjelasan informalitas pemilikan telah mengurangi minat investasi, merintangi pembangunan perumahan, menambah beban perkara dan konflik sosial, terutama sepanjang masa yang tidak menentu di Indonesia pada tahun akhir-akhir ini. 3.58 Sejak awal 1990-an, Pemerintah Indonesia telah mengembangkan sistem pendaftaran tanah yang dapat diandalkan dan pengembangan pasar tanah yang efisien. Pada tahun 1992, Pemerintah Indonesia mengumumkan 25 tahun program pendaftaran tanah untuk semua persil non-hutan. Bank Dunia dan AusAID – mendukung Land Administration Project (LAP) yang dimulai tahun 1995. Pada akhirnya, LAP yang didukung oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) telah mensahkan lebih dari 1,2 juta pemilikan tanah di Jawa. Juga telah dibuat kemajuan dalam pengembangan sistem pendaftaran tanah dengan meningkatkan efsiensi BPN dan kantor-kantor pertanahan, meningkatkan keandalan dan kemudahan pendaftar tanah, memperbaiki dan mengefisiensikan layanan dalam administrasi pengajuan status pemilikan di 38 kantor-kantor pertanahan. Upaya ini telah membantu kebijakan pertanahan, legalitasnya, dan studi kelembagaannya, yang semuanya akan memperngaruhi perubahan dalam administrasi pertanahan. Proyek ini telah memberi keuntungan yang besar kepada stakeholder dan terbukti sangat bermanfaat, terutama pemilik tanah dari keluarga miskin.
14
Dari Land Administration Project PID dan dokumen proyek lainnya.
52
3.59 Kelemahan Administrasi Pertanahan. Administrasi pertanahan serba kekurangan. Ada tiga lembaga yang bertanggung jawab terhadap administrasi pertanahan dan pengelolaannya pada tingkat nasional: Departemen Kehutanan, BPN, dan Bappenas. Departemen Kehutanan mengawasi tanahtanah kehutanan yang mencapai 70 persen luas total tanah di Indonesia. Banyak di antaranya yang tidak berupa hutan. Batas-batasnya tidak jelas dan pendaftaran untuk tanah-tanah yang dikuasai swasta juga sulit diketahui. Ada semacam kelemahan untuk menyepakati (konsensus) mengenai administrasi soal pertanahan ini. Sampai tahun 1999, tanah-tanah non-hutan – sekitar 30 persen dari tanah daratan, termasuk tanah perkotaan – sudah didaftar oleh BPN, badan Pusat yang bertanggung jawab kepada Presiden dan mengontrol lebih dari 300 kantor-kantor pertanahan di daerah. Badan ini mempunyai karakteristik sangat sentralistik, penuh rahasia, dan kurang responsif terhadap pemegang kuasa tanah, juga digunakan oleh pemegang kekuasaan dan birokrasi yang sudah mapan bagi kepentingan pribadi maupun politik. Bappenas telah mencoba bertanggung jawab dalan kebijakan pertanahan namun peranannya terhadap administrasi pertanahan masih terpinggirkan. 3.60 Pemberian ijin lokasi, penyerahan permintaan hak tanah, pemberian status tanah dan mendapatkan sertifikat adalah memakan waktu. Pada akhir tahun 1980-an, untuk mendapatkan status hak atas tanah memerlukan waktu 32 bulan; dan tidak pernah ada perbaikan. Informasi pasar tanah, administrasi pertanahan dan penggunaan tanah adalah sering tidak mudah bagi masyarakat umum. Ini semua menghalangi swasta, terutama pengusaha kecil, untuk berpartisipasi dalam pengembangan kawasan perkotaan. Tidak adanya transparansi membuat lestarinya korupsi. Masyarakat miskin menjadi sangat menderita. 3.61 Pengembangan Lahan Formal dan Informal. Pengembangan lahan secara informal terjadi dalam tiga cara : penjualan yang tidak tentu (kadang-kadang terjadi) satu petak tanah oleh individu pemilik tanah; penjualan dalam satuan yang besar kemudian dikavling kecil-kecil dan diusahakan; pembangunan oleh suatu perusahaan kemudian dijadikan rumah sewa. Sejarahnya, pembagian tanah secara informal yang telah berlangsung ini sangat penting, khususnya di Indonesia. Proses ini sudah berlangsung lama sekali dan bertahap, dengan pembeli tanah dari calo ataupun dibeli secara angsuran, pengkavlingannya, menyiapkan perencanaan tapaknya dengan hak dan fasilitasnya, dan menjualnya kepada pembeli-pembeli potensial. Secara tipikal, pemilik kavling mendapatkan Hak Girik, banyak sektor formal pemberi pinjaman segan untuk menerima sebagai agunan. Urusan-urusan pertanahan yang tidak legal ini sudah menjadi biasa dan diterima oleh pejabat. Faktanya semuanya dinikmati oleh masyarakat miskin perkotaan, yang disebut dengan Program Perbaikan Kampung, sebagai contoh. 3.62 Pasar tanah formal didominasi oleh para pengembang yang telah mendapatkan ijin lokasi dari bupati atau walikota. Ijin-ijin ini sesuai dengan kebijakan pemerintah daerah dan rencana pengembangan daerah; sebagai tambahan, mereka mendapatkan keistimewaan khusus. Berdasarkan ijin, pengembang membayar pemilik tanah dan pemilik tanah melepas haknya kepada negara. Pengembang kemudian mendapatkan pengesahan formal dari Bappeda untuk rencana tapak, membaginya tanah dalam tapak-tapak dan didaftar secara individual. Kavling-kavling yang yang terdaftar ini kemudian dijual kepada pembeli. 3.63 Pasar Tanah dan Pasokan Tanah. 15 Sistem yang tidak efisien mengacaukan pasar tanah dan mengganggu kemampuan pasokan tanah perkotaan. Pengembang mengeluarkan biaya yang besar sebagai akibat dari kelambatan-kelambatan yang menyebabkan dampak kemiskinan masyarakat. Ini juga memberi peluang kepada penjual maupun pembeli untuk menghindarkan dari proses formal, yang
15
Mengacu pada World Bank. Study of Housing Markets in Indonesia (HOMI), 2001 untuk pembahasan tentang proses pengembangan lahan
53
telah memberikan pemiskinan perkotaan, yang kemudian mereka memindahkan potensi akses ke subsidi pemerintah dan keuntungan-keuntungan lainnya. Berbagai keterlambatan juga tidak menunjang kebutuhan investasi swasta untuk tanah dan pembangunan perumahan. Kerumitan dan banyaknya syarat administrasi yang diperlukan telah mendorong pejabat-pejabat mencari keuntungan sesaat. Pada akhirnya, sebagian besar, jika tidak semua, biaya-biaya ini dibebankan kepada konsumen. Hasilnya, terutama tanah-tanah di perkotaan tidak menjadi bagian dari proses pasokan secara formal, jadinya harga tanah menjadi sangat tinggi. Study HOMI memperkirakan harga perumahan murah akan turun 15 persen jika pasokan pasar meningkat dalam periode lima tahun mendatang. 3.64 Tanah juga dikuasai oleh banyak lembaga. Lembaga yang menguasai tanah-tanah kosong termasuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN), pengembang besar, pengembang kecil (sebagian tanah milik bank), Pemerintah Pusat, beberapa pemerintah daerah, dan sedikit di antaranya adalah perusahaan-peruhaan industri. Keganjilan dari ijin lokasi menjanjikan suatu yang khusus. Perijinan disalahgunakan sebagai hak eksklusif untuk membebaskan hak kepada pemegang ijin lokasi, dan ini membuat pemilik tanah kesulitan untuk menjual kepada pihak lain yang berminat. Sering, pengembang besar mematahkan pasokan tanah dengan menguasai tanah tanpa membebaskan sesuai dengan ijin lokasi yang dimiliki. Ijin memiliki batasan waktu 1 sampai 3 tahun, dan dapat mencabutnya, namun ini jarang terjadi. Para pengembang tidak dapat menguasai tanah yang luas dengan satu ijin lokasi. Hasilnya, sangat besar areal tanah di Indonesia yang sudah dikuasai dengan cara ini. 3.65 Krisis keuangan juga membawa dampak pada pasar tanah. Banyak bank yang mempunyai aset diambil alih oleh BPPN. Luas tanah yang dimiliki dinilai sekitar $16 milyar pada akhir 2001. Kebijakan BPPN untuk mendisvestasikan tanah-tanah ini secara terbuka belum jelas. 3.66 Sebuah Tantangan Baru : Desentralisasi Administrasi Pertanahan. Belakangan, Pemerintah Indonesia menyadari bahwa kesemua persoalan kebijakan pertanahan, peraturanperaturan, dan kelembagaannya adalah keterlambatan. Karena berdasarkan laporan LAP dan PP No. 44/1997, ada beberapa pengendoran/keringanan dari kebutuhan bukti-bukti dalam proses pendaftaran tanah. 3.67 Dengan UU tentang Pemerintahan Daerah, penanggung jawab utama untuk administrasi pertanahan secara rutin diserahkan kepada pemerintah daerah. Peran BPN dikurangi untuk memonitor standar, pelatihan, dan penyediaan beberapa layanan. Tanggung jawab kebijakan pertanahan berpindah dari Bappenas kepada Departemen Dalam Negeri dan Otonomi Daerah/BPN. Meskipun ada UU, perubahan juga terjadi , sementara sistem yang lama masih berjalan. Tanggung jawab relatif dari BPN dan daerah sudah didefinisikan. UU ini juga kurang mempertimbangkan peran masyarakat. 3.68 Reformasi pertanahan adalah jangka panjang dan akan memerlukan tekad politik yang kondusif di tingkat pemerintahan tertinggi, konsensus, dan pengembangan kapasitas. Desentralisasi menambah tantangan baru. Banyak halangan untuk maksud ini, tekad dan kapasitas sedang digarap secara mendasar untuk mereformasi. Kelihatannya tidak disukai bahwa BPN yang diinstruksikan untuk mendesentralisasi rencana pelaksanannya, tidak mempunyai kepemimpinan ataupun kapasitas untuk mengadakan perubahan, khususnya dalam kebijakan dan pengaturan. 3.69 Administrasi daerah mempunyai riwayat yang bermacam-macam. Dalam hal kebijakan yang jelas, pengaturan, transparansi dan penegakan (hukum), mereka tidak lebih baik dari BPN. Banyak kantor-kantor pertanahan mempunyai kapasitas dan keuangan yang terbatas. Dana-dana yang sudah dialokasikan dari pemerintah daerah tidak cukup untuk melengkapi sesuai dengan kebutuhan. Penerimaan yang didapat dari pajak tanah dikutip pemerintah pusat sebelum dikembalikan ke daerah. Tanpa peningkatan ketrampilan, ketidak-konsistenan di antara kantor-kantor pertanahan terutama
54
dalam pemberian hak atas tanah, riwayat pengelolaan dan keandalan survai, jadinya ada semacam kompromi antara penguasaan tanah dan kemanfaatan desentralisasi. Inilah yang akan disenyawakan bila pluralitas dari sistem penguasaan tanah yang dikenal oleh kantor pertanahan untuk mengakomodir perbedaan adat. 3.70 Banyak lembaga pemerintah pusat menahan kewenangannya yang dapat mempengaruhi administrasi pertanahan dan atau mengesampingkan keputusan-keputusan di tingkat daerah sesuai dengan perencanaan pembangunan, penggunaan tanah, dan kebijakan sumber daya alam. Adalah penting untuk melindungi daerah dari percobaan untuk mensentralisasi administrasi pertanahan. Ini merupakan kesempatan yang luas bagi konsultasi stakeholder untuk membangun konsensus bagi reformasi yang bersinambungan. 3.71 Perencanaan dan Pengelolaan Penggunaan Tanah Perkotaan. Perencanaan dan penggunaan tanah perkotaan adalah hal yang sangat baik. UU No. 24 dan PP No. 47 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN) adalah landasan dasar bagi perencanaan tata ruang kota di Indonesia. RTRWN diterjemahkan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP), Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten/Kota (RTRWKab/K) dan rencana lebih detail/teknis. Cabang paling utama adalah Rencana Induk yang menerjemahkan kebijakan jangka panjang dan pembangunan proyek-proyek prasarana jangka menengah (ADB, 2001; hal. 41). Rencana-rencana ini tidak terintegrasi dengan rencana pengembangan ekonomi dan penganggaran, mereka tidak disiapkan sesudah konsultasi publik dan dirasa sebagai hal yang kaku dan menyimpang menghasilkan rendahnya komitmen dalam implementasi bagi masyarakat. Area Prioritas untuk Mereformasi Administrasi dan Pengelolaan Tanah Perkotaan 3.72 Kawasan-kawasan Prioritas untuk mereformasi Administrasi dan Pengelolaan Tanah Perkotaan. Keberlanjutan dan efisiensi pengembangan kota memerlukan efisiensi pasar tanah. Di suatu daerah seperti Indonesia, memerlukan penyesuaian antara kompleksitas adat dan kebutuhan akan modernisasi ekonomi perkotaan. Agenda menyeluruh dalam kebijakan pertanahan, hukum dan administrasi harus dikembangkan untuk memastikan bahwa pemerintah daerah dapat melaksanakan tanggung jawabnya dalam administrasi dan pengelolaan pertanahan. Penyempurnaan Peraturan dan Kebijakan untuk Menciptakan Pasar Pertanahan Kota yang Efisien 3.73 Landasan untuk pasar pertanahan yang efisien, adil (equitable) dan berorientasi pertumbuhan adalah dalam suatu perumusan (enunciation) kebijakan pertanahan nasional yang memperhatikan kebiasaan-kebiasaan pemanfaatan lahan, pola pengumpulan lahan, proses-proses yang berlaku dan analisa kelembagaan. Kebijakan pertanahan semacam itu seyogyanya merupakan dasar bagi perumusan draft Undang-undang Dasar Pertanahan (Basic Land Law) yang dapat menangani masalahmasalah hak atas tanah, registrasi dan sertifikat (titling), peran serta swasta dan jaminan penghunian (tenure) bagi kaum miskin. Dibutuhkan juga penulisan kembali sejumlah peraturan pertanahan, peninjauan kembali undang-undang kehutanan, pertambangan dan undang-undang lain yang terkait, serta peraturan-peraturan yang mempengaruhi pengguaan dan penghunian lahan (land tenure). 3.74 Untuk penyederhanaan, mengurangi biaya dan keterlambatan-keterlambatan, menurunkan resiko-resiko dalam transaksi serta memperbaiki akses pendanaan, dibutuhkan reformasi peraturan (regulatory reform) dalam registrasi dan sertifikasi. Misalnya, studi HOMI menyarankan bahwa para pengembang diberi kesempatan untuk memperoleh status “hak milik” terkait dengan ijin lokasi dengan kondisi-kondisi yang dicantumkan dalam surat ijin tersebut. Ini akan mengurangi waktu dan biaya registrasi, masing-masing dengan 25-33 persen dan sekitar 40 persen. Undang-undang yang ada,
55
memungkinkan perusahaan untuk memperoleh status “hak milik” untuk meningkatkan kepentingan sosial ekonomi masyarakatnya. Ini dapat juga diberikan pada pengembang perumahan; perumahan merupakan kepentingan masyarakat. 3.75 Selanjutnya, partisipasi masyarakat dan pembentukan konsensus merupakan hal penting dalam mereformasi semua aspek administrasi pertanahan, peninjauan kembali kebijakan dan perubahan peraturan, serta untuk menyusun undang-undang pertanahan yang baru; proyek percontohan untuk mengkaji perubahan legislasi dan peraturan-peraturan juga diperlukan. Sertifikasi (Land Titling) dan Registrasi untuk Peningkatan Efisiensi dan Kesetaraan dalam Administrasi Pertanahan 3.76 Memperbaiki sertifikasi dan registrasi akan memerlukan penyederhanaan proses-proses yang kini ada, meluaskan registrasi secara nasional, mengurangi keterlambatan, meningkatkan transparansi dalam registrasi dan menyediakan insentif bagi perorangan untuk mendaftar. Langkah-langkahnya meliputi: (a) Penyederhanaan formulir standar tanda bukti kepemilikan; (b) Penyederhanaan formulir standar dari akta agunan (Deed of Mortgage) dan akta jual beli (Sales Purchase Deed); (c) Komputerisasi sertifikasi dan registrasi; serta (d) Mewajibkan registrasi (pendaftaran). 3.77 Penyempurnaan sertifikasi dan registrasi perlu mempertimbangkan sejumlah pilihan sertifikasi pertanahan, tergantung apakah di tanah perdesaan, di tanah perkotaan, atau tanah adat. Kampanye secara nasional untuk mendaftarkan petak-petak tanah berdasarkan transaksi tetap merupakan hal yang penting dan perlu diutamakan. Kampanyenya perlu menyertakan pendaftaran secara sistematis di wilayah-wilayah di mana belum ada pendaftaran, registrasi secara sporadis bagi sisa-sisa petak tanah di wilayah dimana sebagian besar tanahnya telah didaftarkan; serta pendaftaran derivatif untuk menangani persil-persil tanah yang telah terdaftar. Proses ini perlu disertai peta kadaster yang mutakhir dan program sosialisasi (awareness) kepada masyarakat tentang keuntungan pendaftaran. Bersamaan dengan hal tersebut Kantor Pertanahan di tingkat lokal perlu dilatih untuk menangani data tanah yang makin meningkat serta pelayanan kepada masyarakat. Peningkatan Persediaan Lahan 3.78 Penyempurnaan di lingkungan peraturan perundangan, seiring dengan penyempurnaan dalam persertifikasian dan pendaftaran, cenderung akan mempunyai dampak katalistis pada pasar lahan. (a) Pengkajian kepemilikan lahan oleh badan pemerintah, dikaitkan dengan kebutuhan kelembagaannya serta membebaskan lahan berlebih di pasar terbuka; (b) Pengembangan kebijakan dan langkah kerja yang jelas untuk pelepasan tanah-tanah BPPN, dan (c) Mengupayakan pemerintah daerah untuk memegang peranan yang lebih besar dan memperkuat kapasitasnya dalam administrasi pertanahan, perencanaan pemanfaatan lahan perkotaan untuk pembangunan, dan penyediaan tanah matang melalui kebijakan infrastruktur yang proaktif.
56
Desentralisasi dan Reformasi Kelembagaan dalam Administrasi Pertanahan 3.79 Suatu program yang jelas dibutuhkan untuk mengalihkan tanggung jawab dari dinas BPN dekonsentrasi ke pemerintah daerah. Kantor Pertahanan membutuhkan dukungan agar dapat berfungsi secara otonomi. Kemampuan teknis, finansial dan administratif serta hubungan dan pelayanan pada pelanggan dalam Kantor Pertanahan perlu ditingkatkan secara substansial untuk mengelola kadaster, mengadministrasi registrasi dan sertifikasi untuk memelihara database di tingkat daerah, menyelesaikan masalah pertanahan di tingkat pertama, melaksanakan pengkajian rutin dari dampakdampak sosial, melaksanakan kampanye/sosialisasi kesadaran di masyarakat, dan seterusnya. 3.80 Peranan BPN telah berubah, bukan berkurang. Badan tersebut perlu terus memiliki peranan vital dalam perumusan kebijakan pertanahan nasional, pelaksanaan dan koordinasi antar lembaga, peningkatan (upgrading) prosedur administrasi pertanahan, penetapan standar (minimum) yang seragam, pengembangan database pertanahan tingkat nasional dan jaringan pendaftaran tanah (land registry) yang menghubungkan Kantor Pertanahan Kabupaten, membantu pengelolaan kualitas dan pernyediaan pelatihan dan bantuan pelaksanaan pada Kantor Pertanahan. Ini membutuhkan restrukturisasi BPN, memperkuat kapasitas teknis dan pengelolaannya mengembangkan IT strategi yang tepat guna dan mendukung struktur dengan perlengkapan yang memadai. Pengantar: Tinjauan Sektor Perumahan Perkotaan di Indonesia 3.81 Dibandingkan dengan negara tetangga, sektor perumahan dan pembiayaan perumahan di Indonesia berkinerja rendah. Investasi perumahan di Indonesia kira-kira 1,5 persen dari PDB, dibandingkan 2-8 persen di negara lainnya. Demikian juga pembiayaan agunan (mortgage financing) hanya mencapai 3,1 persen dari PDB, dibandingkan dengan 23 persen di Malaysia dan 13 persen di Thailand. Perumahan merupakan sektor ekonomi yang penting, berkontribusi pada penyediaan lapangan pekerjaan dan kekayaan rumah tangga. Sektor perumahan juga dapat merupakan alat yang penting bagi kesetaraan dan kesejahteraan sosial (Hoek-Smit dan Iskandar, 2001). Namun, atributatribut ini belum cukup dikenali dengan baik. 3.82 Tiga karakteristik kunci menggambarkan perumahan di Indonesia: pertama, Indonesia mempunyai proporsi pemilik rumah yang tinggi; kedua, hanya sedikit (persentase rendah) yang memiliki bukti pemilikan tanah IMB untuk rumahnya; ketiga, mayoritas rumah tangga membangun rumahnya sendiri. Perincian dari rumah tangga terhadap status kepemilikan dan terhadap cara pembelian dapat dilihat di Lampiran 5. Fungsi dari Pasar Perumahan 3.83 Kebijakan dan program perumahan yang ada tidak membantu dalam mempromosikan perluasan yang efisien. Sektor perumahan sedang berupaya pulih dari dampak Krismon yang hebat. Rumah tak bersubsidi produksi pasar untuk golongan pendapatan rendah dan menengah, telah menurun. Meskipun subsidi bunga dari intervensi pemerintah lainnya di pasar, hanya sekitar 40 persen dari penduduk mampu membeli rumah murah tipe 21. Kebutuhan untuk golongan pendapatan tinggimenengah tetap rendah, bahkan banyak dilaporkan adanya kelebihan supply di segmen-segmen tertentu. Konstruksi baru terbatas; suku bunga tinggi; pendanaan untuk agunan dan konstruksi terbatas. Di antara karakteristik pasar perumahan adalah pendapatan yang rendah dan keterjangkauan pembiayaan, tanah matang yang tersedia utnuk perumahan tidak mencukupi, kebijakan pemerintah yang terfragmentasi, pembiayaan agunan yang terbatas dan budaya swa-kelola (self help) serta konstruksi/pembangunan yang bertahap.
57
3.84 Perkiraan Kebutuhan. Perkiraan yang terperinci dari kebutuhan perumahan tidak tersedia karena kurangnya data yang komprehensif dan terpercaya. Namun, berdasarkan penafsiran pemerintah, 16 dan studi terbaru dari World Bank dan ADB, maksimal 735,000 unit perumahan baru di daerah perkotaan dan 420,000 unit pengganti dibutuhkan setiap tahunnya. Distribusi kebutuhan tahunan dari berbagai kelompok pendapatan masyarakat mengindikasikan bahwa sekitar 812,000 unit — baru dan pengganti — dibutuhkan setiap tahunnya untuk kurang dari 70 persen dari populasi penduduk kota (lihat Lampiran 5 untuk tabel distribusi kebutuhan rumah kota berdasarkan kelompok pendapatan). Kapasitas tahunan dari penyediaan perumahan didukung oleh program subsidi pemerintah, Kredit Pemilikan Rumah (KPR), sekitar 120,500 unit (Noudehou, 2002). Dahulu, permintaan untuk perumahan baru hanya sekitar 60 persen dari total permintaan. Sisanya untuk perbaikan unit yang telah rusak — 18 persen, unit untuk tempat yang sangat padat dan mengganti unitunit yang tidak dapat diperbaiki — 7 persen, dan memperbaiki — 15 persen. Mengenai kualitas, 55 persen dari total persediaan perumahan dianggap tidak memadai di tahun 1988. Unit yang terlalu padat hanya 6 persen dari persediaan, kurang lebih 20 persen dari rumah tangga kota hanya memiliki 7 meter persegi per orang (Struyk et. al., 1990). 3.85 Rendahnya Tingkat Kemampuan. Pendapatan rumah tangga relatif rendah bila dibandingkan biaya tanah dan rumah. Di luar Jakarta, rata-rata pengeluaran rumah tangga, berkisar antara Rp 800.000,00 hingga Rp 900.000,0017. Dengan bunga agunan yang tinggi, 60-65 persen rumah tangga tidak mampu untuk membayar bahkan rumah tanpa subsidi meskipun yang harganya murah. Peminjaman agunan yang tidak disubsidi tersedia hanya untuk 25 persen rumah tangga kota. Peminjam ragu-ragu meminjam untuk membeli rumah dengan harga dibawah Rp.50 juta. Tanpa adanya bentuk kredit lain, rumah tangga menengah dan bawah perlu bergantung pada tabungan pribadi dan pinjaman dari sumber-sumber informal. 3.86 Mekanisme Supply. Indonesia memiliki dua sistem penyediaan perumahan: pertama, cara informal yang merupakan cara utama untuk penyediaan perumahan; kedua adalah sistem perumahan formal, yang hampir tak berfungsi setelah adanya Krismon. Inti dari kedua sistem tersebut dirangkum di bagian berikut ini18: 3.87 Sistem penyediaan informal mencakup pasokan untuk 80 persen, melayani berbagai kelompok pendapatan, terutama kelompok pendapatan rendah. Sistem ini berdasarkan pada keuangan rumah tangga tanpa batuan langsung dari pemerintah. Sistem ini lebih memfokuskan diri pada pengembangan dan perbaikan unit perumahan yang telah ada. Sebagian besar perumahan yang dibangun dengan cara ini memiliki karakteristik sewa rumah yang relatif aman namun sewa tanah kurang aman dan infrastruktur tidak memadai. Sistem penyediaan formal mampu melayani sekitar 20 persen permintaan, kebanyakan untuk rumah tangga menengah atas. Sistem ini mendapat keuntungan berupa dukungan langsung dari pemerintah melalui pinjaman agunan dengan bunga yang disubsidi yang disediakan oleh Bank Tabungan Negara (BTN), bank perumahan dan tabungan milik negara. Memusatkan pada penyediaan unit single-family baru yang memenuhi standar baku, dengan infrastruktur yang cukup memadai. Dengan sistem ini, keamanan sewa rumah dan lahan lebih besar. 3.88 Sistem perumahan informal cukup efisien dan relatif tanggap terhadap permintaan pasar. Meskipun ada beberapa halangan, dan di antaranya merupakan peraturan pemerintah, membutuhkan standar yang tinggi, pembatasan keuangan, sewa dan isu pencatatan kepemilikan, sektor informal telah memenuhi kebutuhan papan mayoritas penduduk Indonesia. Sistem penyediaan perumahan formal
16 17 18
Repelita VI, Tahun 2000 seperti dikutip di Noudehou, Alain. A housing micro finance program for Indonesia, 2002. Bergantung pada CPI inflasi rasio yang diterapkan. World Bank. Performance Audit of Housing Sector Loan, 1995, dan dokumen lain.
58
memiliki campur tangan pemerintah dan swasta, menyediakan perumahan yang mahal dan/atau sangat disubsidi bagi kelompok masyarakat berpendapatan menengah ke atas. Kedua sumber tersebut sangat terkena dampak krisis. Meskipun ada subsidi pinjaman agunan, tingginya biaya pembangunan di sistem formal telah membuatnya tidak terjangkau bagi rumah tangga berpendapatan rendah. 3.89 Penyedia Perumahan19. Aktor kunci adalah sektor swasta (formal dan informal), pemerintah (pusat dan daerah) dan LSM. Peranan dan pengaruh mereka bermacam-macam terhadap pasar. Krisis tahun 1997 memberikan dampak bagi semua pemasok perumahan. 3.90 Sektor swasta merupakan penyedia perumahan terbesar. Banyak masalah yang menghambat dalam mendapatkan dan mencatatkan lahan, bunga yang tinggi untuk kredit konstruksi (25-28 persen), struktur modal yang lemah di antara para pengembang, kurangnya take-out finance, biaya kerangka peraturan – biaya sesungguhnya dan KKN, terbatasnya ketersediaan tanah dan standar yang tidak praktis. Resesi ekonomi, bersama dengan kerusuhan sosial dan politik selama Krismon, menambah tantangan-tantangan tersebut. Penjualan rumah baru oleh sektor swasta di semua segmen pasar menurun secara dramatis, dari 209,800 unit di tahun 1996 menjadi 55,200 units in 1998. 80 persen dari sekitar 2,500 pengembang perumahan di Indonesia mengalami kebangkrutan. Diyakini bahwa pada saat itu, pasar berada pada titik terendah. Penjualan kemudian meningkat lagi menjadi sekitar 95.000 unit pada tahun 1999 dan 2000. Sebagian besar adalah untuk kategori RS dan RSS.20 3.91 Peran kunci dalam pembangunan perumahan di tingkat pusat adalah Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah (Departemen Kimpraswil) dan Perum Perumnas.21. Departemen Kimpraswil tidak berperan sebagai penyedia perumahan dalam arti sempit, tetapi melaksanakan program-program perumahan dan permukiman, termasuk proyek pembangunan perumahan berbasis masyarakat atau Community-Based Initiatives for Housing and Local Development project (CoBILD). Perumnas, sebagai penyedia utama pembangunan perumahan, telah membangun sekitar 17.500 unit rumah di wilayah perkotaan, mulai dari fokus awal penyediaan perumahan untuk aparat pemerintah dan militer yang berbiaya tinggi, Perumnas saat ini mengembangkan rumah susun empat sampai delapan lantai untuk masyarakat berpenghasilan rendah. Sebagai bagian dari program ini, banyak kampung-kampung yang dalam kondisi buruk mengalami perbaikan. Namun krisis ekonomi juga telah berdampak buruk bagi Perum Perumnas. Institusi yang memperoleh keuntungan cukup baik pada tahun 1997 harus kehilangan sekitar sepertiga akumulasi modal dan persediaan untuk tahun selanjutnya. Setelah krisis, institusi ini mulai menangguk keuntungan kembali. Perumnas mengalami restrukturisasi dan perubahan manajemen pada tahun 1999. Perumnas saat ini memfokuskan pada pembangunan tanah matang berukuran kecil untuk perumahan (KASIBA/LISIBA dan Tanah Matang) serta desentralisasi untuk lebih responsif terhadap permintaan lokal. 3.92 Pemerintah daerah memainkan peran kunci dalam pembangunan perumahan. Dinas Perumahan merumuskan kebijakan, rencana untuk penentuan lokasi dan perumahan, mengawasi dan mengevaluasi, serta membantu dalam pembebasan lahan dimana lahan yang akan dimanfaatkan sedang dalam pemanfaatan. Dinas Perumahan juga mengelola perumahan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah, mengalokasikan perumahan untuk masyarakat, menetapkan pengelola perumahan, dan mengawasi kesesuaian dengan standar konstruksi perumahan. Dengan desentralisasi, pemerintah daerah memiliki potensi untuk menjadi pemain kunci dalam pembangunan perumahan. Untuk itu, Dinas Perumahan harus meningkatkan kapasitasnya, memfasilitasi pengembangan lahan untuk
19 20
21
Dari Lindfield, Michael. Indonesia: Housing finance for urban poor, 2001 and ADB. Urban Sector Study, 2001 RS atau rumah sederhana, rumah yang berukuran 50 meter persegi. low-cost housing units on 150 sq. m. plots and RSS or rumah sangat sederhana, refers to 21 sq. m. core houses on 54 sq. m. plots. Agen kunci lainnya adalah Bappenas di tingkat nasional dan Badan Kebijakan dan Pengendalian Perumahan dan Permukiman Nasional (BKP4N) mempunyai peran yang penting dalam merumuskan kebijakan dan koordinasi.
59
perumahan dengan kebijakan penyediaan infrastruktur yang proaktif, mengutamakan partisipasi masyarakat, dan tanggap terhadap kebutuhan masyarakat, melaksanakan perencanaan proyek secara professional, dan memastikan berlangsungnya proses persetujuan yang efisien. 3.93 Meskipun sejumlah LSM maupun organisasi berbasis masyarakat lainnya telah terlibat pula dalam penyediaan perumahan melalui KIP (Kampung Improvement Program), penyediaan perumahan masih terbatas khususnya yang bersifat berkelanjutan dan jangka panjang. Pada umumnya mereka menyediakan pendanaan mikro untuk perumahan, relokasi perumahan, dan pembangunan perumahan. Banyak LSM didukung oleh LSM internasional atau kelompok keagamaan lokal. Lindfield dan Lanyon (2000) menyatakan bahwa kinerja mereka bervariasi. 3.94 Kebijakan dan Kerangka Kelembagaan Perumahan yang Terfragmentasi. Subsidi tingkat bunga untuk Kredit Pemilikan Rumah (KPR) telah menjadi dasar dari kebijakan perumahan. Bank pemberi pinjaman memperoleh kredit likuiditas yang disubsidi dari Bank Indonesia sebagai bagian dari jumlah pinjaman, dan pinjaman tetap, di bawah tingkat bunga pasar untuk rumah tangga yang memenuhi syarat. Tingkat bunga dibebankan pada peminjam dan proporsi dari kredit likuiditas untuk Bank pemberi pinjaman bervariasi tergantung dari biaya per unit rumah. Pengembang pemerintah dan swasta mencari peminjam yang memenuhi syarat, kepada siapa mereka akan menjual rumah. Pengembang kemudian menerima jaminan keuangan secara langsung dari bank dan membangun rumah sesuai dengan harga yang ditetapkan. Sistem ini tidak berubah selama 20 tahun hingga krisis tahun 1997. Sistem ini dinilai lemah, karena: • •
•
Sistem subsidi biaya tidak berkelanjutan yang karena terus meningkat seiring dengan meningkatnya tingkat bunga; Pengaruh negatif dari perluasan pasar dan inovasi; kompetisi dengan pinjaman bersubsidi dan perumahan adalah tidak memungkinkan. Meskipun KPR berarti meningkatkan peran swasta dalam pembangunan perumahan murah, namun hanya berhasil untuk sejumlah rumah yang disubsidi; dan Pengaruh negatif terhadap pembangunan perkotaan, karena hal ini telah mendorong pengembang untuk membangun rumah murah pada lahan murah jauh dari ketersediaan infrastruktur.
3.95 Pemerintah Indonesia telah melaksanakan upaya-upaya pengembangan perumahan melalui KIP, IUIDP, PPMK dan pendekatan berbasis masyarakat lainnya, namun masih belum diikuti oleh penyediaan kerangka kebijakan yang sesuai, sumber daya yang mencukupi, dan komitmen kelembagaan yang berkelanjutan. Kurangnya kebijakan perumahan yang konsisten, ditambah dengan lingkungan peraturan yang ditandai dengan ‘biaya tinggi’antara lain merupakan kendala-kendala yang dihadapi oleh pasar perumahan. Dari sisi kelembagaan, banyak departemen dan institusi yang terkait dengan pertanahan, perumahan (termasuk keuangan) dan infrastruktur perumahan, tidak terintegrasi baik dalam kebijakan maupun kegiatannya. Terdapat sejumlah besar perumahan, pembiayaan perumahan, infrastruktur perumahan dan proyek pengentasan kemiskinan namun dengan jenis-jenis subsidi yang sungguh berbeda atau tumpang tindih. Untuk menghadapi permasalahan ini, Bank Dunia mendukung proyek HOMI dalam penyiapan kebijakan perumahan nasional dengan memperhitungkan kebijakan nasional yang relevan, pembelajaran dari masa krisis moneter, dan perubahan akibat desentralisasi. 3.96 Rumah yang Terjangkau: Aturan 1-3-6. Aturan 1-3-6 mensyaratkan pengembang swasta untuk membangun rumah murah dan menengah dengan perbandingan 6 unit rumah sederhana dan 3 unit rumah menengah untuk setiap satu rumah mewah yang dibangun. Peraturan ini berlaku untuk pembangunan perumahan di atas 100 unit rumah mewah yang ditetapkan dalam ijin lokasi. Peraturan ini pertama kali diperkenalkan pada tahun 1974 dalam rangka meningkatkan integrasi sosial dan
60
mendorong pihak swasta untuk membangun perumahan bagi kelompok miskin dan menengah, namun aturan ini gagal karena berbagai alasan. Dengan banyaknya ketidakjelasan, lemahnya penegakan hukum, pengembang banyak yang mengambil jalan pintas, atau bahkan mengabaikan peraturan ini. Berbeda dengan kondisi ini, beberapa tahun ke belakang, pengembang secara keseluruhan sesungguhnya telah mengembangkan perumahan murah dalam proporsi yang hampir sama namun lebih ditujukan untuk menangkap peluang pasar termasuk insentif tingkat bunga, daripada memenuhi peraturan. Desentralisasi dan Perumahan Perkotaan 3.97 Di bawah naungan paradigma pembangunan perkotaan, tanggungjawab telah berpindah pada pemerintah daerah untuk mendukung pembangunan perumahan. Namun, bagaimanapun hasil dari desentralisasi sektor perumahan tidak berarti telah jelas. Ada pemikiran bahwa perumahan, khususnya perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah tidak akan menjadi prioritas investasi bagi pemerintah daerah. Terlebih lagi, perumahan tidak dipertimbangkan sebagai isu politis yang penting. Pemerintah daerah seringkali lemah dalam perencanaan, pembiayaan, dan kemampuan untuk melaksanakan pembangunan, juga kurang memahami mekanisme pasar, khususnya berkaitan dengan pihak swasta. Selain itu ada kemungkinan mereka akan lebih mengambil peran ‘mengintervensi’ pasar dibandingkan dengan berperan sebagai enabler. Kelembagaan dan instrumen perumahan nasional yang mempengaruhi sistem perumahan lokal membutuhkan penguatan yang sungguh-sungguh dari pemerintah. Pembiayaan Perumahan 3.98 Sektor pembiayaan perumahan di Indonesia kecil dibandingkan dengan besarnya dan potensinya negara ini. Hanya sekitar 30 persen rumah tangga yang mampu untuk membeli RSS dengan skim pinjaman formal. Lebih dari 85 persen pembiayaan perumahan disediakan oleh BTN. Pemerintah juga mendukung lembaga keuangan perumahan lainnya yang menyediakan pinjaman untuk perumahan (mortgage based credit for housing). Sektor ini juga sangat terpengaruh oleh krisis moneter. Banyak lembaga keuangan mengalami kegagalan dalam masa itu. Beberapa dari mereka, termasuk BTN, secara bertahap direkapitulasi sementara lembaga keuangan lainnya ditangani oleh BPPN. Kekuatan dan kelemahan kunci dari sistem pembiayaan keuangan di Indonesia adalah sebagai berikut: Kekuatan •
• • •
Terdapat arus utama sektor perbankan yang aktif, dengan bank-bank pemerintah dan swasta yang secara komersial kompetitif berlomba untuk memenuhi permintaan konsumen untuk pinjaman perumahan. Persaingan tersebut sangat penting untuk efisiensi; Setelah Krismon, terdapat perbaikan dalam pandangan, peraturan, dan pengawasan dari BI, dengan inisiatif pengawasan yang terkonsolidasi dalam perencanaan; Keberadaan organisasi atau institusi yang telah mapan seperti PERBANAS, REI, APERSI, and asosiasi ‘penaksir’ (appraisal), yang mendukung fungsi real estate secara keseluruhan; dan Jaringan yang luas dari bank regional, kelembagaan kredit micro, koperasi, credit unions, dan bank perdesaan yang berperan memperluas pembiayaan perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah.
61
Kelemahan •
•
•
•
Kesenjangan yang cukup besar dalam ketersediaan pembiayaan perumahan untuk rumah tangga yang sesungguhnya memiliki kemampuan meminjam. Bank-bank utama pada umumnya tidak berkeinginan untuk memberikan pinjaman yang lebih kecil, sehingga ketersediaan pinjaman terbatas hanya untuk 10 persen rumah tangga perkotaan.22 Instrumen-instrumen pinjaman saat ini tidak sesuai untuk membangun perumahan baru. Pembatasan ini sesungguhnya tidak perlu, melihat potensi yang ditawarkan oleh jaringan institusi peminjam pada tingkat rendah dan menengah; Perkembangan pasar pembiayaan perumahan memperoleh kendala dengan adanya kebijakan subsidi perumahan yang mengakibatkan penurunan pertumbuhan pasar. Sistem KPR/RSS hanya mencapai rumah tangga yang mampu; hal ini juga membatasi inovasi dalam perumahan dan peningkatan pola pinjaman perumahan (mortgage) yang bersifat komersil. Selain itu, sistem “satu sistem untuk semua” dalam instrumen pinjaman dan produk telah membatasi kemampuan bank untuk menangkap peluang pasar. Resiko yang terdapat dalam sistem pembiayaan keuangan saat ini sangat besar, yang menyebabkan harga pinjaman yang lebih tinggi dan membatasi pertumbuhan sektor ini. Bank memiliki kebijakan untuk mengantisipasi resiko setelah masa krismon. Baik resiko kredit maupun hukum bersumber dari lemahnya komputerisasi dan informasi dari bagian kredit, dan tidak efektifnya kebijakan penghentian pinjaman sehingga menghambat perkembangan kualitas portfolio investasi. Tidak adanya akses pada sistem pembiayaan jangka panjang dari pasar modal. Pasar saham relatif belum berkembang; hanya 8 persen pembiayaan perumahan yang dibiayai saham. Seiring dengan pulihnya bank and institusi keuangan dari krismon maka akses pada pembiayaan jangka panjang semakin penting.
3.99 Situasi pembiayaan keuangan dalam negeri harus membaik seiring dengan pulihnya sektor keuangan dan pertumbuhan ekonomi yang meningkat dalam jangka menengah. Bagaimanapun, kelangsungan jangka panjang dari sistem pembiayaan keuangan formal yang efektif akan tergantung dari kemajuan dalam beberapa aspek penting berikut ini: perluasan jangkauan dari lembaga pembiayaan keuangan; penyelesaian resiko kredit, hukum, dan administratif; akses ke lembaga pembiayaan jangka panjang, dan pemeriksaan resiko likuiditas. Upaya-upaya perubahan ini hanya dapat dilaksanakan dalam jangka menengah hingga panjang yang membutuhkan upaya-upaya terpadu dari pemerintah yang didukung oleh tenaga ahli dan pendukung lainnya. 3.100 Terdapat potensi yang besar untuk memperluas kredit pada rumah tangga yang mampu meminjam dalam skala yang lebih luas (antar berbagai kelompok penghasilan). Hal ini membutuhkan produk alternatif penjaminan (mortgage), seperti penjaminan dengan “rate” yang disesuaikan, ‘balloon loans’ dan kredit tanpa penjamian dan sistem baru lainnya, termasuk pendekatan baru untuk penjaminan, pembiayaan untuk jangka waktu lebih pendek, ‘repeat loans’ dan ‘credit enhancement tools’ seperti asuransi penjaminan yang bermasalah. Lembaga-lembaga keuangan yang lebih luas, termasuk bank regional, bank swasta dan pemerintah terpilih, lembaga perkreditan mikro, koperasi, dan sebagainya diharapkan menyediakan kredit perumahan. Sistem subsidi KPR/RSS seharusnya diganti dengan bantuan perumahan yang lebih berorientasi pasar dan program subsidi dengan pendekatan yang berbeda untuk setiap segmen penghasilan. Hal ini penting untuk meningkatkan
22
Laporan HOMI Effective Demand for Low Cost Housing (World Bank, 2001) mempunyai informasi tentang pendapatan dan kemampuan.
62
inovasi perumahan dan memenuhi permintaan perumahan untuk masyarakat berpenghasilan menengah dan rendah. 3.101 Untuk memperbaiki resiko managemen, menuju pada efisiensi yang lebih baik dan transparansi dalam proses, kredit tanpa agunan, mengusahakan keuangan dalam jangka panjang dan memperbaiki kualitas kredit, dibutuhkan institusi dan instrument baru. Hal ini juga mencakup pengadaan biro-biro kredit, fasilitas pembiayaan rumah sekunder, asuransi pinjaman perumahan bermasalah, dan jaminan pencairan uang, perbaikan standarisasi dan otomasi pada institusi kredit; dan memperbaiki sistem penilaian kredit dan database portopolio kredit tanpa agunan. Memampukan Pasar Perumahan 3.102 Visi awal untuk kebijakan perumahan yang baru telah digariskan dalam studi HOMI (2001) yang didukung oleh Bank Dunia. Hal-hal berikut ini penting untuk diperhatikan: •
Menciptakan peraturan dan lingkungan politik yang stabil dan transparan untuk memfasilitasi pelimpahan tanggungjawab, mendorong investasi swasta dalam pembangunan perumahan dan meningkatkan keterkaitan pada sektor keuangan dan mendorong penyediaan rumah murah. (a) Amandemen UU Perumahan tahun 1992 agar sejalan dengan semangat desentralisasi. (b) Perubahan keputusan-keputusan dalam sektor perumahan untuk melaksanakan program-program baru (c) Mengembangkan kebijakan perumahan nasional serta tujuan dan sasaran jangka panjang.
•
Meningkatkan ketersediaan lahan matang untuk mengurangi biaya pengadaan tanah untuk perumahan. Beberapa indikator kunci untuk ini telah didiskusikan pada bagian Pertanahan. Sebagai tambahan, beberapa hal yang perlu diupayakan adalah program pengadaan tanah dan tanah matang (KASIBA/LISIBA); inisiatif peremajaan kota yang mendukung perumahan, serta perbaikan kampung.
•
Memperkuat sistem pembiayaan perumahan dengan memperluas jangkauan dari pasar pembiayaan perumahan; penyelesaian resiko kredit, hukum, dan administratif; memperluas akses pada pembiayaan jangka panjang; pengawasan resiko likuiditas serta meningkatkan kualitas kredit. (a) Mereformasi kerangka kelembagaan dan memperluas kelompok lembaga keuangan yang menangani pinjaman perumahan; (b) Mengganti sistem subsidi dengan target lebih baik, lebih fleksibel, dan program bantuan perumahan yang lebih tanggap terhadap pasar (marketfriendly housing assistance programs); (c) Membentuk lembaga dan instrumen baru – biro kredit, asuransi untuk penjaminan perumahan bermasalah — untuk manajemen resiko yang lebih baik dan memperkuat pengawas peraturan; (d) Mengembangkan fasilitas pembiayaan perumahan sekunder (secondarymortgage facilities), memperkuat pasar modal, dan meningkatkan akses keuangan dari pasar modal untuk lembaga keuangan; dan (e) Memperkuat lembaga keuangan berbasis masyarakat dan jaringan perkreditan mikro
63
•
Menyediakan bantuan perumahan melalui program yang transparan, menentukan target dengan baik, dianggarkan dengan baik, dengan sistem administrasi yang efisien dan efektif, serta dirancang untuk memenuhi kebutuhan yang bervariasi dari masyarakat berpenghasilan rendah. (a) Bantuan untuk rumah tangga berpendapatan menengah/rendah untuk mengakses pembiayaan perumahan melalui dukungan asuransi ‘mortgage’ untuk menghemat uang muka dan mengurangi resiko kredit macet; (b) Subsidi yang fleksibel, subsidi di muka untuk rumah tangga berpenghasilan rendah yang tidak memenuhi syarat untuk pinjaman perumahan sekalipun dengan adanya asuransi penjaminan perumahan (mortgage insurance); dan (c) Bantuan spesifik untuk masyarakat berpenghasilan rendah untuk perbaikan perumahan dan pelayanan.
•
Merasionalisasi peran dari berbagai tingkatan pemerintahan dan antar lembaga pemerintah, memperkuat kapasitas dari kelembagaan di sektor terkait dan mengkoordinasikan kegiatan dan investasi dari lembaga-lembaga tersebut. (a) Mengklarifikasi peran dan fungsi dari pemerintah pusat, provinsi dan kota/kabupaten; institusi seperti BTN dan Perumnas; serta fungsi-fungsi terkait sektor perumahan dalam panitia antar departemen maupun antar departemen sendiri, termasuk menetapkan fungsi-fungsi koordinasi; (b) Memisahkan fungsi kebijakan dan peraturan dari pelaksanaan, dan menetapkan institusi yang bertanggungjawab untuk masing-masing aspek tersebut; (c) Mengembangkan sistem informasi perumahan (terintegrasi dengan sistem di perkotaan) untuk mengumpulkan, memproses, dan menganalisis data. (d) Memperkuat peran pemerintah pusat dalam kebijakan dan peraturan, koordinasi, pengawasan dan pemeriksaan, menyusun standar-standar nasional, serta mengembangkan penelitian perumahan; (e) Mengembangkan kapasitas pemerintah daerah, LSM, dan penyedia perumahan lainnya dalam pembangunan perumahan, dengan pedoman dan pelatihan untuk meningkatkan kemampuannya dalam perencanaan, pembiayaan dan pelaksanaan, tata-pemerintahan, serta peran serta masyarakat.
Penyediaan Pelayanan Kota 3.103 Selama ini Indonesia sudah banyak mengalami peningkatan dalam memperluas infrastruktur kota. Namun walaupun upaya pengentasan kemiskinan dan pengembangan ekonomi mengalami peningkatan, perbaikan infrastruktur masih kurang baik. Ada yang mengatakan kesalahannya berhubungan dengan kerangka masional, yang tidak jelas antara pemerintahan pusat yang kuat dan upaya-upaya untuk mendesentralisasikan pelayanan. Cakupan pelayanan kota oleh pemerintah daerah telah berkembang dari penyediaan air dan transportasi sampai masalah pendidikan dan pelayanan kesehatan, penanganan masalah sosial, termasuk kejahatan, konflik etnik dan bencana alam, seperti gempa bumi dan banjir. Desentralisasi dan Pelayanan Kota 3.104 Menindaklanjuti dikeluarkannya undang-undang mengenai desentralisasi, kerangka penyediaan pelayanan kota telah mengalami perubahan yang signifikan. Undang-undang No. 22/1999
64
dan PP No. 25/2000 menggantikan UU No. 5/1974. Keduanya menetapkan kerangka institusional untuk perencanaan, pembangunan, penyediaan, dan pemeliharaan pelayanan kota. Undang-undang 25/1999 juga mengatur keuangan daerah. Pemerintah daerah telah menyediakan hampir semua infrastruktur kota pada beberapa tahun terkahir ini. Perubahan paradigma tidak akan mempengaruhi peran institusional mereka atau jenis pelayanan yang mereka berikan. Pendekatan baru terhadap pemerintahan dan pengelolaan kota, partispasi masyarakat, dan keuangan daerah yang diatur dalam undang-undang ini akan membawa dampak yang besar terhadap pendekatan dan metode yang digunakan. 3.105 Undang-undang dan peraturan desentralisasi telah mendorong pemerintah daerah dalam perannya sebagai badan penyedia pelayanan kota. Undang-undang mengenai pemerintah daerah mewajibkan pemerintah kota untuk mengubah pendekatan yang top-down dan perencanaan yang didasari oleh suplai, menjadi pendekatan yang bottom-up dan berorientasi kepada pemakai. Penyediaan pelayanan, diasumsikan, akan mengikuti prioritas lokal dan daya beli masyarakat. Walikota pada saat ini terbuka terhadap masyarakat lokal; DPRD diharapkan dapat melakukan kegiatan monitoring untuk memastikan kebutuhan dari masyarakat terpenuhi. Selain itu bila diberdayakan untuk dapat berfungsi secara reguler, Forum Kota dapat menjadi kelompok pengawas masyarakat yang lebih berperan. 3.106 Penggantian dana Inpres oleh DAU dan DAK, pajak daerah yang baru, pengelolaan keuangan dan anggaran yang berorientasi pada kinerja seharusnya dapat membantu pemerintah daerah dalam mendapatkan sumber pendapatan dan memastikan kelangsungan keuangan yang baik untuk membiayai pelayanan kota. Pemerintah akan mendapat kesulitan dalam mengalokasikan dana untuk satu sektor dan antar sektor. Hal ini dapat mempromosikan prioritas yang stategis dan mendorong efisiensi yang lebih baik. Desentralisasi juga memberdayakan pemerintah daerah untuk dapat membuat keputusan yang baik mengenai organisasi unit penyedia pelayanan dan untuk mencari bentuk pelayanan yang baik, seperti dilakukan oleh pihak swasta atau masyarakat. 3.107 Pada tingkat nasional pemerintah pusat telah mengalami perubahan yang mendasar. Membuat target kuantitatif untuk pelayanan kota menjadi lebih sulit. Aturan dari pemerintah pusat mengenai standar pelayanan bukan lagi sebuah kewajiban tetapi pilihan. Sebagai upaya memperbaiki pelayanan, peningkatan kapasitas, monitoring terhadap pengembangan program daerah dan pelaksanaan dari pusat menjadi penting. 3.108 Aspek positif dari desentralisasi menjadi pudar ketika hal ini dilihat bersamaan dengan hambatan yang dialami oleh pemerintah daerah. Hal ini dapat berdampak terhadap standar pelayanan dalam jangka pendek dan pengembangan infrastruktur dalam jangka panjang, kecuali bila pengembangan kapasitas dijadikan prioritas nasional. Kebutuhan finansial untuk infrastruktur kota cukup besar. Sebagai contoh, untuk meningkatkan cakupan pelayanan sampai 65 persen dan melayani masyarakat miskin kota, memberikan pengadaan air, dan drainase untuk sepuluh tahun kedepan diperkirakan membutuhkan $ 10-20 milyar. Namun tidak ada mekanisme institusional untuk mengakses dana sebesar ini. (Lihat Bab II mengenai Keuangan Pemerintah Daerah). 3.109 Masalah mengenai standar minimum telah mengganggu pembuat kebijakan, terutama mereka yang skeptis akan desentralisasi khawatir akan turunnya kualitas pelayanan. Pemerintah membuat komitmen untuk menggunakan insentif “negatif” untuk penyampaian pelayanan kota, contohnya standar minimum pelayanan digabung dengan penalti yang diberikan kepada mereka yang tidak dapat memenuhi standar tersebut. Tidak jelas apakah hal ini sudah dibuat menjadi proposal yang spesifik. Namun, pemerintah pusat tetap mempunyai peran dalam memastikan dipenuhinya standar minimum. Hal ini memerlukan tinjauan dari standar yang ada dan standar-standar yang telah direvisi untuk semua pemerintah daerah dengan pemberian insentif-disinsentif. Prospek yang tidak sama dalam
65
meningkatkan cakupan dan kualitas pelayanan dasar perkotaan juga menimbulkan kemungkinan untuk membuat dana insentif (misalnya dana yang sesuai dengan target pelayanan yang dicapai). Dana khusus ini dapat dipertimbangkan. 3.110 Ancaman lain dari pelayanan yang terdesentralisasi, adil dan terjangkau adalah termasuk kemungkinannya menjadi konsumsi dari golongan elit, kesempatan yang lebih besar untuk KKN bila terdapat kurangnya monitoring, seperti standar audit; sehingga mengurangi cakupan layanan terhadap masyarakat miskin dan kelompok lemah lainnya. Ketentuan Pelayanan Perkotaan23 3.111 Banyak kota-kota di Indonesia menghadapi tantangan adanya kekurangan dalam pelayanan kota. Sebagai contoh, pada tahun 1999, hanya 33 persen rumah tangga yang bisa dilayani oleh air bersih; kurang dari 1 persen dari seluruh rumah tangga di seluruh kota dihubungkan dengan pipa air bersih. Air permukaan dan air tanah terkontaminasi, meluasnya sedotan air tanah telah menambah persoalan lingkungan yang besar di perkotaan. Tidak ada laporan yang pasti mengenai drainase perkotaan atau pengendalian banjir, tetapi informasi terbatas menunjukkan kesenjangan sedang berlangsung di berbagai area. Lingkup pengelolaan sampah relatif cukup baik, jika tidak, itu terjadi di seluruh Indonesia. Tetapi pembuangan akhir masih menjadi masalah baik jumlahnya maupun kualitasnya. Transportasi kota juga terjadi layanan yang sangat kurang, walaupun jalan-jalan utama ada perbaikan dan perluasan antara tahun 1980an - 1990an. Kemacetan lalu lintas adalah persoalan yang besar di sebagian besar kota dan transportasi umum tidak bisa diandalkan. Pembangunan dari semua pelayanan menjadi semakin terhenti akibat Krismon. 3.112 Pengairan. Ketiadaan pipa-pipa layanan air bersih, banyak rumah tangga di kota bergantung pada air tanah, mereka menggunakan untuk individu atau sumur umum dan sumber-sumber “informal”. Sebagian besar kawasan-kawasan perumahan baru di kota menggunakan sumur pribadi. Sering, keandalan dan kualitas air ini masih dipertanyakan. Sumur umum biasa dipakai oleh mereka yang berpendapatan rendah dan tinggal dikawasan kumuh dan digunakan untuk fasilitas mandi-cucikakus untuk semua. Penjual air berperanan secara berarti dalam menyediakan air secara terbatas yang berasal dari sambungan PDAM. 3.113 Berkenaan dengan PP No. 14/1987, penyediaan air bersih bagi penduduk kota telah dilaksanakan dan dibiayai oleh Perusahaan Daerah yang otonom yaitu PDAM. Ada sekitar 290 perusahaan di Indonesia. PDAM mengembangkan dan mengelola sistem air bersih; mereka melayani konsumen di perkotaan sesuai dengan kemampuannya. Walaupun fokus PDAM melayani setiap hari, PDAM telah berpartisipasi dalam perencanaan, persiapan proyek dan pelaksanaan termasuk juga bernegosiasi langsung dengan pihak swasta. PDAM telah dibantu oleh Ditjen Cipta Karya dalam mengembangkan proyek-proyek air bersih di bawah 5 direktoratnya. Sebagian besar PDAM masih berskala kecil (kurang dari 10.000 sambungan), masih banyak air yang hilang (tidak terhitung), penerimaan yang terbatas, rasio staf yang masih tinggi, bertarif rendah dan struktur tarif yang rumit 3.114 Sebelum krisis, Pemerintah Indonesia memperkuat pengelolaan dan organisasi PDAM. Pembiayaannya datang melalui Subsidiary Loan Agreemment (SLA) antara Departemen Keuangan dan PDAM. Dalam aturan ini, Departemen Keuangan mengambil resiko kredit, dan di tingkat nasional menyediakan bantuan teknis untuk perencanaan, konstruksi dan pengelolaan fasilitas air bersih kepada PDAM. Pemerintah daerah yang memiliki PDAM bertanggung jawab untuk merumuskan tarif dan
23
Sebagian besar data pada bagian ini bersumber dari laporan ADB tentang sector perkotaan.
66
mendapatkan deviden kontribusi dari PDAM. Aturan ini telah beberapa kali diganti-ganti sejak tahun 1997. Pemerintah Daerah menemukan suatu kesulitan secara politik untuk menaikkan tarif menyesuaikan dengan inflasi sementara pembayaran deviden terus dilakukan. Akibatnya, PDAM tidak lagi mempunyai kemampuan untuk membayar pinjaman khususnya SLA. Sampai dengan Maret 31, 2000, diperkirakan 221 dari 290 PDAM mempunyai 412 pinjaman yang ada di Departemen Keuangan, 63 persen dari rekening yang ada menunggak. Dalam menanggapi masalah ini, PDAM Rescue TA Program diluncurkan dengan bantuan bank untuk mengukur kinerja dari kemanfaatan air bersih dan menawarkan bantuan teknik kepada PDAM dalam restrukturisasi utang dan memperbaiki kelangsungan bisnisnya melalui Financial Recovery Action Program (FRAP). 3.115 Persyaratan investasi untuk air bersih dan pembuangan air kotor untuk 10 tahun diperkirakan antara $ 10 milyar dan $ 20 milyar untuk meningkatkan cakupan pelayanan sampai dengan 65 persen dan pelayanan bagi masyarakat miskin. Tidak ada mekanisme lembaga yang bisa untuk memberikan pemerintah daerah akses terhadap dana yang diperlukan. Keberadaan pembiayaan publik air bersih dan prasarana sanitasi telah menjadi terhambat sebagai akibat tarif yang tidak bisa dipacu mengimbangi kenaikan biaya produksi. Konsekuensinya, banyak PDAM sangat membutuhkan investasi sebagai akibat tidak mampu memperbaiki arus kas yang sehat untuk membayar utang-utang kepada Departemen Keuangan. 3.116
Problem umum yang dihadapi oleh sektor ini : • • • •
•
•
Hilangnya cadangan air; Ketidakandalan pelayanan, juga karena kondisi pipa-pipanya, pelayanan menjadi terbatas yang hanya beberapa jam perhari.; Permukiman terpaksa harus mengandalkan sumur-sumur pribadi, mengadakan kontrak dengan penjual air dan membayar air botol untuk mengurangi resiko ketidakandalan pasokan air bersih. Ketidakefisienan pengelolaan prasarana air. Standar umum efiensi rendah di PDAM. Pengenaan tarif biasanya berdasarkan keputusan politik daripada berdasarkan pertimbangan efisensi biaya dan pemulihan biaya ekonomi. Lebih lanjut, usaha untuk berbagi sumber air dengan pemda sekitar melalui kerja sama pemanfaatan sumber air agar dapat diperoleh skala ekonomi masih juga sulit dipromosikan. Ketidakcukupan komitmen pemerintah daerah sebagai penjamin kinerja dan pinjaman PDAM. Sebelum pengaturan, yang melibatkan supervisi dari pemerintah pusat dan penandatanganan SLA dengan Departemen Keuangan, secara efektif mengurangi peran dan tanggung jawab pemerintah daerah. Walaupun belakangan penetapan tarif pada posisi yang kritis, mereka tidak mempunyai insentif untuk memonitor dan mendukung PDAM ke arah kinerja yang lebih baik. Beberapa kondisi di atas membawa pada suatu keadaan yang kurang menguntungkan bagi investasi. Beberapa ada usaha untuk mengadakan semacam kemitraan antara pemerintah daerah dan swasta (Public-Private Partnership) dalam sektor air bersih, tetapi keberhasilannya sangat terbatas disebabkan berbagai problem keuangan pada banyak PDAM.
Pelayanan Perkotaan Lainnya 3.117 Saluran Air Kotor: Hanya tujuh kota (lihat Tabel 3.5) di Indonesia yang memiliki sejenis sistem saluran air kotor modern. Daya jangkau total mereka terbatas hanya sekitar satu juta penduduk perkotaan atau satu persen dari seluruh rumah tangga perkotaan. Jaringan air kotor pertama dibangun semasa kolonial di beberapa kota menengah: Bandung, Cirebon, Surakarta dan Yogyakarta dalam pertengahan pertama abad 20. Selama lebih dari dua dekade, Pemerintah Indonesia telah memperluas
67
beberapa sistem yang lebih lama dan mengembangkan sistem saluran air kotor di tiga kota lainnya: Jakarta, Medan dan Tangerang. Pelayanan air kotor di tujuh kota di atas meliputi rata-rata kurang dari 10 persen penduduk. Di bagian kota lainnya, fasilitas pengolahan beroperasi sangat buruk (ADB, 2000). Pada umumnya penduduk perkotaan terus bergantung pada “on site sanitation” daripada jaringan saluran air kotor. Program saluran air kotor tradisional kurang berhasil karena terbatasnya fokus pada target fisik dan kurangnya pemahaman atas kebutuhan saluran air kotor di daerah perkotaan. Hanya ada sedikit kesadaran masyarakat dan partisipasi dalam penyediaan dan pemeliharaan sistem saluran air bersih. Pembelajaran dari skim tersebut, seperti program saluran air kotor partisipasi masyarakat di Malang, menunjukkan bahwa ada kebutuhan untuk keberadaan saluran air kotor, namun hal tersebut memakan waktu. Akses kepada informasi sangat penting bagi partisipasi masyarakat. Tabel 3.5: Jumlah Sambungan Saluran Air Kotor, Penduduk dan Daerah Terlayani Jumlah Sambungan ('000) 90.0 18.8 2.3 7.4 8.0 9.8 10.1
Kota Bandung Cirebon Jakarta Medan Surakarta1 Tangerang Yogyakarta3 1 3
Penduduk terlayani ('000) 450.0 90.0 220.0 49.0 70.0 46.0 85.0
Saat diselesaikan Yogyakarta sekitarnya penduduk/wilayah
2
Penduduk terlayani (%) 20.02 32.0 2.8 2.3 13.0 4.0 10.0
Daerah terlayani (%) 17.0 9.7
2.8 1.9 26.0 ---4 6.0
termasuk sambungan tidak langsung dapat diabaikan
4
• Kotak 3.3: Ongkos Sanitasi yang Tidak layak di Kota-kota Indonesia Indonesia memiliki tingkat cakupan saluran air kotor terendah di Asia. Hal ini menyebabkan penyebaran kontaminasi air permukaan dan tanah di seluruh negeri. Akibatnya, telah berulang kali terjadi epidemi lokal seperti infeksi saluran pencernaan, dan tipus. Kerugian ekonomi yang diakibatkan oleh saluran air kotor yang tidak layak diperkirakan secara konservatif adalah US $4,7 milyar per tahun dan 2.4 persen dari GDP 1997 — setara dengan US $12/rumah tangga/bulan (ADB, 1999). Cakupan yang rendah merupakan akibat dari kebijaksanaan Pemerintah Indonesia, yang menyerahkan tanggungjawab sanitasi kepada rumah tangga. Kebijaksanaan ini — sebagai hasil dari buruknya kinerja yang lalu dari sistem saluran air kotor terpusat — telah menghalangi evolusi lembaga pemerintah daerah yang efektif untuk perencanaan, pelaksanaan dan pengoperasian sistem saluran air kotor. Saat ini 73 persen rumah tangga perkotaan telah memiliki sanitasi di tempat dengan menggunakan septic tank. Sebagian limbah cair yang diolah, atau tidak diolah, mengalir masuk ke tanah, saluran terbuka, atau langsung ke air permukaan. Pembuangan limbah manusia yang layak, baik saluran air kotor atau kotoran lainnya, sangat jarang. Dengan besarnya masalah ini, perhatian terhadap sistem saluran air kotor partisipasi masyarakat meningkat. Cuplikan dari: Shareen Joshi, “Urban Poverty in East Asia”, Draft literature review-background paper, Yale University, May 2001 dikutip di EAP Poverty Study.
3.118 Pengelolaan Limbah Padat. Sebagai perbandingan dengan pelayanan perkotaan lainnya, pembuangan limbah padat di daerah perkotaan telah banyak, meskipun masih ada ruang untuk perbaikan. Proporsi limbah padat yang dikumpulkan di beberapa kota besar di Indonesia bervariasi antara 57 persen ke 94 persen terhadap volume total dari limbah padat sehari-hari. Namun demikian, pembuangan akhir dikelola dengan buruk. Untuk kota-kota di pulau Jawa, seperti DKI Jakarta, Bandung, Yogyakarta dan Surabaya, pembuangan sampah bervariasi antara 84 persen dan 95 persen dari jumlah total yang dihasilkan. Kinerja serupa juga dilaporkan terjadi di beberapa kota utama di provinsi Kalimantan, Sulawesi, dan Nusa Tenggara.
68
3.119 Isu-isu kunci di pengelolaan limbah padat di Indonesia adalah (a) ketidakmampuan pemerintah daerah perkotaan untuk menangani limbah padat; (b) kapasitas teknis yang buruk dari staf pemerintah kota untuk menangani pengelolaan limbah padat, mengarah pada kemampuan dan kualitas pelayanan dan buruknya pengoperasian lokasi pembuangan sampah; (c) terbatasnya ketersediaan dan peningkatan kesulitan dalam memperoleh lokasi pembuangan; (d) metode pembuangan yang tidak sehat dan berbahaya bagi lingkungan; (e) rendahnya penerimaan yang diperoleh; (f) terbatasnya partisipasi sektor swasta. Isu-isu ini menghalangi perluasan lebih lanjut dari cakupan dan kelangsungan pelayanan. Strategi sektor untuk dipertimbangkan termasuk: (a) praktek pembuangan sampah landfill yang efisien dan ramah lingkungan dengan mekanisme pembuangan limbah yang lebih baik; (b) aliansi strategis antara pemerintah daerah perkotaan yang bertetangga untuk efisiensi dan skala ekonomi dalam fasilitas pengelolaan limbah padat; (c) pengambangan kemampuan pemerintah lokal dan peningkatan kesadaran di masyarakat; (d) perolehan penerimaan/pendapatan berkelanjutan; dan (e) partisipasi sektor swasta, pengelolaan limbah padat partisipasi masyarakat, bilamana dapat diterapkan. 3.120 Drainase. Hanya ada sedikit informasi tentang sistem drainase perkotaan. Data Susenas tidak memilah kondisi drainase sepanjang jalur perkotaan-perdesaan, tetapi berdasarkan per provinsi. Penyediaan drainase, diukur oleh proporsi rumah tangga yang terlayani, telah menurun secara signifikan dari 1995 hingga 1998; keseluruhan proporsi rumah tangga tanpa sistem drainase di Indonesia meningkat dari 16,8 persen tahun 1995 ke 37,2 persen di tahun 1998. 3.121 Transportasi Perkotaan. Pada akhir 1996, Indonesia memiliki 385.800 km jalan; sekitar 31.600 km berada di daerah perkotaan di bawah tanggungjawab daerah. Hirarki jalan, berdasarkan tanggungjawab tingkat pemerintah adalah untuk pemeliharaan, meliputi jalan nasional, jalan provinsi, jalan kabupaten, dan jalan perkotaan. Jalan perkotaan pada umumnya meliputi bagian dari keempat kategori. Sebagian besar jalan nasional dan provinsi, yang mencakup jalan-jalan antar kota, dilapis oleh aspal. 3.122 Beberapa proyek besar jalan dilakukan selama dekade terakhir hingga krisis tahun 1997. Hal ini termasuk pembangunan jalan tol yang melibatkan kerjasama publik swasta (PPP) dengan investasi swasta lokal yang signifikan. Proyek-proyek ini sebagian besar dilaksanakan di sekitar kota-kota metropolitan, seperti Jakarta, Ciawi, Bogor Cikampek, Karawang Surabaya dan Malang. Umumnya proyek-proyek ini dilaksanakan dibawah pengaturan Build-Operate-Transfer (BOT). Meskipun terjadi pembangunan infrastruktur yang pesat di kota-kota besar, kemacetan lalu lintas terus mengganggu kota-kota seperti Jakarta, Bandung, Medan, Surabaya, dan banyak kota satelit seperti Bogor, Bekasi, dan Tangerang. 3.123 Transportasi umum banyak digunakan, meskipun fasilitasnya sangat minim. Transportasi umum mencakup bis, minibis, taksi, sepeda motor dan sepeda. Moda-moda pribadi di daerah perkotaan telah meningkat dengan pesat, meskipun ada krisis 1997. Mobil-mobil yang diimpor sedang dalam peningkatan mengikuti liberalisasi peraturan kendaraan bermotor. Polusi kendaraan bermotor merupakan masalah serius di kota-kota besar seperti Jakarta dan Bandung dan merupakan masalah yang meningkat di tingkat kota-kota sesudahnya. 3.124 Tenaga Listrik. Produksi listrik secara tradisional disediakan oleh PLN. Di daerah perkotaan, cakupan cukup tinggi. Tahun 1998 proporsi rumah tangga perkotaan yang memiliki sambungan listrik adalah 96 persen, sebuah peningkatan sekitar sembilan persen dari tahun 1992. Sepuluh tahun terakhir, produksi listrik telah meningkat dari 29.431.000 mWh tahun 1988 dari 74.922.000 mWh pada tahun 1998. Estimasi produksi tahun 1999 adalah sekitar 83.033.000 mWh. Sekitar 75 persen listrik yang dihasilkan terjual pada tahun 1988. Tahun 1998, angka tersebut telah meningkat 87,2 persen dan 88,6 persen tahun 1999. Peningkatan ini menyarankan adanya peningkatan
69
secara bertahap di tingkat efisiensi. Meskipun cakupan yang luas, penerimaan yang meningkat dan penggunaan yang lebih baik, PLN berada dalam krisis keuangan yang serius sebagai akibat kerugian nilai tukar mata uang karena adanya depresiasi. Kelangkaan tenaga listrik merupakan masalah besar di kota-kota di luar pulau Jawa, menurunkan kualitas hidup serta daya saing ekonomi. 3.125 Telekomunikasi. TELKOM secara historis telah menyediakan pelayanan telekomunikasi di daerah perkotaan dan perdesaan. Tahun 1997, jumlah pelanggan telepon di Indonesia sekitar 4,8 juta. Pada pertengahan 1990, ada beberapa diversifikasi dengan masuknya operator swasta—INDOSAT, terutama untuk sambungan internasional; dan RATELINDO, melayani daerah sekitar Jakarta. Sebagai tambahan, telepon selular telah menjadi semakin umum dan popular di daerah kota-kota besar. Pelayanan selular dikelola oleh swasta. Ada tiga provider: TELKOMSEL, oleh TELKOM; INDOSAT, dengan SATELINDO; mencakup hampir semua wilayah. Pelayanan telepon selular juga menggunakan satelit, yang memperluas daerah pelayanan dan kualitas sambungan. Penggunaan internet di Indonesia merupakan yang salah satu yang terendah di negara ASEAN. 3.126 Pengendalian Banjir. Banyak kota-kota di Indonesia rentan terhadap banjir periodik. Banjir merupakan akibat dari berbagai sektor selain faktor alam. Faktor-faktor ini mencakup kapasitas sungai setempat yang tidak mampu dan anak sungainya, drainase perkotaan yang buruk, pengoperasian dan pemeliharaan drainase yang tidak layak, absennya pengelolaan lahan, pembangunan perkotaan yang tidak teratur dan kerusakan lingkungan di sekitar daerah tangkapan air, permukiman informal sepanjang sungai sebagai akibat kegagalan dalam kebijakan pertanahan dan perumahan, pengelolaan limbah padat yang buruk, kapasitas lembaga yang lemah di administrasi lokal untuk memperkirakan dan meminimalkan dampak bencana alam, dan kurangnya koordinasi antara beberapa pemerintah provinsi, kabupaten dan kota. Sejumlah kecil kota memiliki program pengelolaan tangkapan air atau strategi pengendalian banjir komprehensif. Sistem pengendalian banjir di banyak kota cenderung dirancang dan diimplementasikan secara berurutan, contohnya, membangun selokan sepanjang tepi sungai dan membentuk saluran sungai. Seringkali kegiatan difokuskan pada infrastruktur fisik dan hanya sedikit perhatian pada pengelolaan lahan, pengoperasian dan pemeliharaan sistem drainase, pengawasan aliran dan sistem pemberitahuan bahaya. Telah ada beberapa usaha untuk pengendalian banjir perkotaan yang terintegrasi oleh pemerintah lokal. Didukung oleh lembaga-lembaga donor, beberapa kota besar telah berusaha untuk mengembangkan pengendalian banjir yang komprehensif. Dua contoh terakhir sistem pengendalian banjir di Indonesia adalah rencana pengelolaan air sungai komprehensif di Jabotabek dan studi aliran sungai dan pengendaliaan banjir di Daerah Aliran Sungai Medan, dilaksanakan sebagai bagian dari Medan Urban Development Project 2 yang dibantu oleh ADB. Partisipasi Sektor Swasta di Infrastruktur Perkotaan 3.127 Sampai pertengahan tahun 1997, Indonesia telah berkomitmen pada perjanjian pembelian tenaga listrik jangka panjang dengan 26 produsen listrik independen dan memberikan konsensi untuk sejumlah jalan tol, air bersih, dan proyek lainnya, banyak diantaranya tanpa ditenderkan.Tiga tahun kemudian, lebih dari $20 miliar komitmen investasi telah ditujukan untuk proyek infrastruktur swasta, terutama listrik, telekomunikasi, dan transportasi. Di sektor perkotaan, partisipasi sektor swasta terkonsentrasi di jalan tol di Jakarta dan konsesi air bersih di daerah Jabotabek dan kota-kota lainnya. Namun, prosedur yang dijalankan oleh mitra swasta yang ditunjuk umumnya tidak transparan. Mayoritas proyek tidak terbuka dan diberikan kepada konsorsium yang memiliki mitra lokal dengan “koneksi politis”. Proyek infrastruktur swasta, terutama yang didanai oleh pinjaman dari luar negeri, dengan cepat menerima dampak krisis dan nilai rupiah merosot. September 1997, Keppres 39 tahun 1997 memutuskan bahwa banyak skema dan proyek infrastruktur besar—termasuk beberapa proyek swasta yang kontraknya telah ditandatangani—ditunda atau dikaji ulang. Sejumlah lainnya tidak dapat menutup kerugian atau dihentikan setelah sumber pendanaan habis. Masalah kemampuan dan tekanan
70
sosial yang menumpuk menyebabkan pemerintah menunda penyesuaian tarif otomatis untuk listrik dan sektor telekomunikasi dan untuk menghentikan kenaikan tarif lainnya yang diusulkan, langkahlangkah ini mempengaruhi kelayakan komersial proyek-proyek swasta yang sedang berjalan atau hampir mendekati penyelesaian. Dalam sektor perkotaan, kebutuhan besar dan potensi untuk partisipasi swasta adalah sektor air bersih, yang menjadi hal kritis adalah kerangka peraturan yang transparan untuk mengatur tarif, standar pelayanan dan cakupan.
Kotak 3.4: Banjir Jakarta Februari 2002: Berikan Kesempatan pada Penanganan Bencana Badan Meteorologi dan Geofisika telah memperkirakan banjir besar pada awal Januari yang akan menimpa Jakarta dalam waktu dua minggu. Linda, seorang ibu rumah tangga (33) yang tinggal di Bukit Duri, Jakarta Selatan: “Rumah saya terkena banjir setiap turun hujan, jadi saya ‘terlatih’ dengan banjir.” “Akan ada besar banjir lainnya?” dia bertanya. “Saya pikir itu akan seperti banjir biasa seperti musim hujan lainnya,” katanya. Tampaknya, tidak banyak orang yang siap untuk banjir tahunan yang kemudian terjadi, mereka mengatakan bahwa mereka tidak tahu kemungkinan bencana banjir. “Pemerintah tidak pernah menyediakan makanan dan tidak membantu kami pada saat banjir– barangkali karena mereka pikir ini merupakan resiko kami karena tinggal di tepi sungai,” dia berkata. Hidayat (42) tinggal di lingkungan yang sama dengan Linda. Hampir semua yang dia miliki hilang selama dilanda banjir yang menyerang Jakarta di awal Februari 2002. “Ini karena kami menerima informasi yang salah dari perkiraan tinggi muka air sungai Ciliwung. Informasi yang kami terima adalah ketinggian air mencapai 1,5 meter.” Ketika banjir datang, tinggi air mencapai tiga hingga empat meter. “Banjir datang dengan cepat kami tidak memiliki waktu untuk menyelamatkan harta benda kami,”ayah dari tiga anak ini berkata. Pakaian kami, peralatan masak dan perabot lainnya disapu oleh air banjir.” Musminah (45) yang terjebak di lantai atas rumahnya berkata: “Kami berada di sini selama delapan jam menunggu untuk mendapatkan pertolongan” Tampaknya tidak ada waktu cukup untuk mencegah kerusakan selama banjir dan untuk mengurangi korban. Sebuah jajak pendapat oleh majalah mingguan Tempo menyimpulkan “banjir membangkitkan rasa perhatian dan berbagi masyarakat. Masyarakat Jakarta, yang sering dianggap individual, terbukti memiliki rasa solidaritas yang tinggi terhadap sesama masyarakat lainnya.” Selanjutnya “masyarakat terbukti lebih efisien dalam mendistribusikan bantuan daripada pegawai pemerintah”, “Kelompok tak-punya sekarang semakin kekurangan.” Banjir adalah fenomena alam yang sempurna dan tidak dapat diperbaiki. Berurusan dengan banjir membutuhkan lebih dari sekedar rekayasa teknik, tetapi ada politik, kelembagaan dan juga aspek sosial. Kata kunci adalah koordinasi dan pengelolaan, pengambilan keputusan dan antisipasi. Banyak masalah banjir merupakan hasil dari praktek penggunaan lahan yang buruk, proyek pembangunan yang salah, kurangnya peraturan dan pedoman, dan absennya penegakan hukum yang konsisten. Masyarakat penduduk adalah stakeholder kunci. Mereka harus diberitahu konsekuensi banjir dan dibuat waspada atas resiko-resikonya dan bagaimana meminimalkannya melalui pengendalian bencana. Pengurangan resiko adalah strategi untuk melindungi nyawa dan kehidupan dari kelompok yang paling rentan, yaitu kelompok miskin perkotaan. Sebuah kombinasi tindakan pencegahan banjir struktural dan non struktural dibutuhkan dan telah dilaksanakan di bagian dunia lainnya. Jika tidak, Indonesia akan semakin tenggelam di air lumpur, pasir, sampah dan hutang. Sumber: Laporan suratkabar tentang banjir di Jakarta, 2000.
Pengembangan Ekonomi Daerah Gambaran Umum 3.128 Penting untuk mengembangkan ekonomi di Indonesia, untuk itu kota-kota membutuhkan tenaga kerja dan kontribusi GDP non minyak sekitar 70 persen. Baik nasional dan pengentasan kemiskinan perdesaan sangat tergantung pada tingkat efisiensi yang dilakukan pemerintah. Rata-rata pertumbuhan tertinggi di kota-kota dari rata-rata pertumbuhan nasional, akses ke informasi, sumberdaya kunci, dan infrastuktur menjelaskan pokok-pokok ini. Desentralisasi yang sudah diberikan
71
ke pemerintah daerah merupakan dasar untuk menuju ekonomi daerah; untuk itu, UU dan kebijakan memberikan petunjuk bagi pemerintah-pemerintah daerah untuk pembangunan ekonomi. Misalnya, PROPEDA merumuskan strategi ekonomi. Pemerintah daerah mempunyai dinas-dinas dan lembaga yang secara ekonomis berfungsi dan membuat pokok-pokok anggaran belanja untuk mendorong proyek ekonomi. Bagaimanapun, sebagian besar pemerintah daerah sudah menunjukkan reaksi terhadap undang-undang, kelembagaan dan peluang pembiayaan. Tata Laksana Institusional dan Petunjuk Strategis Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) 3.129 Kurangnya informasi memungkinkan petunjuk strategis PEL di kota-kota Indonesia. Sesi ini berdasarkan studi kasus Cities Speak. Ke enam kota tersebut tidak mengarah pada pengembangan ekonomi. Walaupun PROPEDA membuat strategi PEL dengan tepat. Strategi itu telah dilakukan secara ad-hoc, tanpa mempertimbangkan realitas ekonomi dan permintaan dunia usaha. Ada beberapa usaha untuk menghubungkan strategi ekonomi dengan realitas ekonomi internal, tetapi tidak ada percobaan untuk menguji hubungan antara ekonomi daerah dan provinsi itu sendiri, dengan kota-kota lain, perdesaan dan daerah sekitar, ekonomi nasional dan kebutuhan global. Hal ini diperlukan tidak hanya untuk merespon kebutuhan. Ada keterkaitan antara strategi dan program. Informal ekonomi fokus pada seluruh kota, tidak ada bukti yang tidak saling berhubungan di dalam seluruh strategi yang dilakukan. 3.130 Proyek dan program inovatif sudah dilakukan, tapi mereka sering tidak ada tujuan strategi lanjutan. Program mempunyai fokus yang terarah dan pendekatan PEL berada pada jalan yang pasif. Kolaborasi antara bisnis, pemain kunci di PEL, dan pemerintah daerah walaupun miskin ada KADIN, dan dapat berkolaborasi dengan berbagai bidang. Ada juga dinas-dinas dan anggaran belanja untuk pengembangan ekonomi. Dunia usaha membutuhkan perhatian pemerintah, seperti korupsi dan pajak, dan infrastruktur yang jelek, terutama listrik, penyediaan air dan telekomunikasi. Pembangunan Informasi Teknologi yang buruk di Indonesia, dibandingkan dengan negara-negara ASEAN, penyebabnya infrastruktur telekomunikasi yang buruk, fakta menunjukkan beberapa pemerintah daerah mengabaikannya(World Development Indicator 2002). Langkah Menuju Strategi Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) Terpadu 3.131 Kota-kota di Indonesia mau memperbaiki kondisi ekonomi mereka, tetapi mereka tidak tahu bagaimana kebutuhan sekarang. PEL merupakan sesuatu yang baru untuk Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah. Langkah pertama adalah mengerti supply dan demand pada tingkat daerah, melakukan “matches” antara pemerintah daerah dan pebisnis daerah. Ini juga merupakan hal yang kritis untuk dimengerti bagaimana pemerintah provinsi dapat memajukan pembangunan ekonomi daerah antar provinsi dan pemerintah daerah (antara kota dan kabupaten) dan antara perkotaan dan perdesaan. Sepertinya analisa dapat membantu pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah membangun strategi PEL secara terpadu dan mendorong program-program. 3.132
Untuk melihat secara rinci tentang permasalahan-permasalahan LED lihat Lampiran 6.
Isu-isu Lingkungan Perkotaan Pendahuluan 3.133 Pesatnya pertumbuhan penduduk dan pertumbuhan ekonomi pada akhir dekade ini telah meningkatkan polusi dan penurunan lingkungan sebagai akibat dari krismon. Peraturan-peraturan mengenai lingkungan sangat diabaikan selama periode ini. Ketika perluasan industri mengakibatkan
72
tumbuhnya ekonomi secara pesat, ketenagakerjaan, menaikkan pendapatan dan meningkatkan ekspor, pemusatan limbah industri di kawasan perkotaan memiliki pengaruh yang serius dan melahirkan bahaya terhadap kesehatan dan kehidupam penduduk perkotaan di Indonesia.24 Tidak bisa dipungkiri, masyarakat miskin perkotaan merupakan yang paling mudah terkena penyakit sebagai akibat/efek dari lingkungan yang berbahaya. Berdasarkan data analisis polusi disebutkan bahwa kondisi udara di Indonesia termasuk dalam kategori berbahaya, akibatnya terjadi peningkatan masalah kesehatan dan hilangnya produktivitas; sementara itu, rendahnya kualitas air dan sanitasi berpengaruh terhadap peningkatan penyakit yang bersumber dari air. Rendahnya sistem pengelolaan limbah mengakibatkan menurunnya kualitas tanah, udara dan air.25 Desakan penduduk perkotaan mengakibatkan berkurangnya lahan pertanian. Lahan terbuka, lahan gambut dan ekologi lainnya serta mengancam kebudayaan dan nilai-nilai kehidupan masyarakat perkotaan. Polusi Udara dan Kualitas Udara 3.134 Desakan penduduk perkotaan, seiring dengan peningkatan pusat industri dan kendaraan berdampak pada peningkatan bahaya yang disebabkan dari polusi udara. Hal ini juga mengakibatkan peningkatan biaya ekonomi untuk biaya kesehatan dan mengancam produktivitas dalam jangka panjang. Pada awal 1990, UNEP menempatkan Jakarta pada peringkat ketiga kota besar terpolusi di dunia setelah Kota Meksiko dan Bangkok. Sumber polutan utama adalah, partikel, CO, NOX, HC, SO2 dan CO2. Polusi kendaraan bermotor merupakan sumber utama polusi udara di kota. Penggunaan bahan bakar timbal merupakan sumber utama penyebab meningkatnya polusi udara di Jakarta dalam beberapa tahun terakhir. Sumber lain polusi udara adalah ‘biomass burning’, yaitu: konsumsi minyak yang digunakan oleh rumah tangga dan pedagang kaki lima, pembakaran sampah (secara resmi dan pembakaran terbuka), dan pembangunan. Indoor air pollution juga berubah secara signifikan. Asam hujan meningkat. Contohnya, rata-rata pH hujan di 10 kota Indonesia menunjukkan perubahan dari 5.5 tahun 1996 menjadi 4.8 tahun 1998, dengan tingkat keasaman tertinggi terjadi di DKI Jakarta, Surabaya dan Bandung. Penurunan kondisi kesehatan secara umum, peningkatan polusi udara mendatangkan munculnya masalah kesehatan di kota-kota. Hal ini ditunjukkan dengan tingginya kasus-kasus penyakit saluran pernapasan di Jakarta dibandingkan dengan kota-kota lain di Asia. Jumlah penderita penyakit saluran pernapasan di Jakarta adalah 12,6 persen dari total jumlah orang meninggal, lebih dari dua kali lipat dari rata-rata seluruh Indonesia. 3.135 Upaya-upaya untuk mengatur dan memperbaiki kualitas udara tidak didukung dengan secara maksimal. Hal ini dapat dilihat dari kurangnya peraturan, lemahnya penegakan hukum, kapasitas dan kurangnya informasi. Pada awalnya, 1999, pemerintah Indonesia membangun jaringan yang komprehensif untuk melakukan pengawasan terhadap kualitas udara di 10 kota; selanjutnya, pemerintah juga ikut serta dalam program-program seperti ‘Program Langit Biru’ dan ‘Program Udara Bersih’ yang bertujuan untuk memperbaiki kualitas udara di kota-kota. Kualitas Air dan Polusi Air 3.136 Walaupun Indonesia memiliki sumber air yang cukup 26, saat ini muncul kekhawatiran tentang kualitas air di Indonesia, akses dan tidak adanya pola penggunanaan yang berkelanjutan. akses untuk memperoleh air yang aman di Indonesia sangat terbatas dan keberadaannya akan terus menurun seiring dengan meningkatnya polusi air. Sampah rumah tangga, limbah industri, penggunaan untuk pertanian yang berlebihan dan sampah organik dan sampah kering adalah penyebab polusi dan
24 25 26
Indonesia Environment and Development: Challenges for the Future, World Bank, 1994. Indonesia Environment Monitor, World Bank, 2002. Indonesia memiliki kurang lebih 6 persen sumber air bersih, kira-kira setara dengan 2530 km3 (World Bank, 2002).
73
penurunan kualitas air di Indonesia. Sistem penyimpanan yang tidak baik dan penggunaan bahanbahan kimia pada industri/pertanian memperparah kondisi ini. 3.137 Indonesia merupakan salah satu yang menempati peringkat terendah dalam hal pengairan dan sanitasi di Asia. Jumlah penduduk yang memperoleh fasilitas air PDAM sangat rendah. Pada saat ini kondisi air, pengairan/selokan, infrastruktur pembuangan dalam kondisi yang memprihatinkan. Pemeliharaan terhadap sistem pengairan sangat terbatas dan/atau mengkhawatirkan pada sebagian besar kota. Hal ini mengakibatkan meluasnya kontaminasi permukaan air dan sumber air tanah.27 Air yang bersumber dari sebagian besar PDAM tidak dapat dikonsumsi/diminum. Sangat sulit untuk memindahkan polutan dari air dengan biaya yang terjangkau, dengan menggunakan plankton. Akibatnya, Indonesia pernah mengalami infeksi gastrointestinal epidemic dan kasus typus tertinggi di Asia. Kuantitas dan kualitas sumber air yang kurang baik disebabkan oleh rendahnya sistem pengisian ulang air, gangguan sistem pengairan, eksploitasi yang berlebihan; polusi yang berasal dari sampah rumah tangga, limbah pabrik, dan penggunaan untuk pertanian yang berlebihan; dan kurangnya kebijakan harga. Ini menandakan bahwa beban polusi saat ini sangat tidak proporsional dengan masyarakat miskin perkotaan. Perkotaan di seluruh Indonesia, pipa pengairan rumah tangga berkorelasi dengan pendapatan rumah tangga. Karena sumber air telah terpolusi dan, dibeberapa daerah, danau, rumah tangga yang tidak memiliki akses kepada sistem pipa pengairan tidak mempunyai pilihan kecuali harus membeli air minum dari pedagang keliling yang harganya relatif lebih mahal — sering sejumlah lima puluh kali lebih mahal per unit air daripada rumah tangga yang memiliki jaringan dengan PDAM. 3.138 Banyak ekspansi industri dilakukan tanpa memberikan perhatian yang cukup terhadap lingkungan, yang membawa pada penurunan kualitas lingkungan yang serius, terutama pada daerah perkotaan di Jawa. Berdasarkan data tahun 1994, perpindahan dari industri besar mengakibatkan peningkatan polusi industri di Jawa antara 25 sampai 50 persen dari total polusi dalam hal Biological Oxygen Deman (BOD). 28. Limbah industri yang dialirkan, misalnya zat asam karbol, detergen dan nitrat, dapat dilihat pada sungai/kali dikawasan Jabotabek. 3.139 Tantangan utama untuk memperbaiki kualitas air termasuk kelemahan dan inkonsistensi penegakan hukum dan peraturan, kegagalan untuk menerapkan program perijinan pada tahun 1995, kurangnya standar operasional prosedur bagi rumah sakit dan institusi lain yang menangani limbah, dan kurangnya data yang akurat untuk menentukan tingkat polusi. Melalui desentralisasi, kota dan kabupaten berhak untuk merencanakan dan mengelola lingkungan, termasuk konstruksi dan operasional pusat penanganan fasilitas limbah/air. Masih terlalu dini untuk menyatakan dampak dari kebijakan ini terhadap managemen program kualitas pengairan Limbah Padat dan Berbahaya 3.140 Tingkat limbah di daerah perkotaan telah meningkat dalam lima tahun terakhir, limbah tersebut telah menyebar baik di air, udara dan tanah. Hal terjadi disebabkan karena kurangnya perlakuan terhadap sistem lingkungan dan fasilitas penanganan limbah. Sebagian besar limbah padat di perkotaan berasal dari rumah tangga, industri pertanian, institusi, kantor pemerintah dan swasta. Sebagian besar limbah tersebut merupakan limbah organik, diatas 75 persen merupakan limbah kota dan dapat diolah kembali.
27 28
Indonesia Urban Water Supply Sector Policy Framework: World Bank, 1997. BOD adalah jumlah oksigen yang dikonsumsi dalam proses biologis yang memecah benda organik di dalam air. Semakin besar BOD, semakin tinggi tingkat polusi yang ada.
74
3.141 Penanganan limbah tanpa dipilah terlebih dahulu di perkotaan mengkontimasi permukaan dan penyaluran sumber air. Di daerah perkotaan, limbah padat menggangu parit/selokan, mengakibatkan banjir pada musim hujan dan air diam yang menjadi tempat bagi nyamuk berkembang biak. Pembakaran limbah tidak terkontrol/tidak tepat secara signifikan memberi kontribusi terhadap polusi udara di perkotaan. Gas-gas rumah kaca yang dihasilkan dari penguraian limbah organik di tanah, sementara limbah tidak terurai telah mempolusi tanah dan air tanah. Isu kesehatan dan keselamatan juga muncul dari buruknya sistem penanganan limbah. Cara pengaturan limbah berbahaya dan medis dengan sampah rumah tangga perlu ditangani secara serius. Masalah limbah manusia sering ditemui pada sampah rumah tangga. Nyamuk dan tikus mengakibatkan penyakit yang berbahaya seperti kolera dan demam. Penggunanaan air yang telah terpolusi oleh limbah padat untuk mandi, makan, irigasi dan minum juga dapat mengakibatkan seseorang terkena penyakit atau terkontaminasi. Pekerja yang menangani masalah limbah sangat tidak terlindung dari kontak langsung dan terluka. Debu yang berasal dari kendaraan dan pembakaran terbuka juga memberikan kontribusi terhadap masalah kesehatan.29 3.142 Tingkat pengumpulan limbah padat yang dilakukan diseluruh Indonesia sangat rendah dan tidak dilakukan secara efisien, estimasinya adalah 50 persen, di mana beberapa kota-kota besar memiliki tingkat pengumpulan sampah yang tinggi. Minimnya tempat di perkotaan sebagaimana kawasan perdesaan secara umum tidak ditangani dengan baik atau sama sekali tidak ditangani. Metode yang dilakukan termasuk pengadukan, pencernaan makanan, insenirasi dan sanitasi tanah. Sekitar 90 persen limbah dibuang/ditempatkan secara ilegal tanpa pengamanan terhadap lingkungan. Pengawasan terhadap tempat pembuangan sampah dan sanitasi sangat sedikit. Hanya sedikit tempat bagi limbah padat yang dapat didaur ulang, sebagian besar oleh sektor informal (pemulung). 3.143 Selanjutnya, saat ini telah dilakukan penanganan terhadap limbah berbahaya, pada umumnya dilakukan oleh kalangan industri, komersil dan pertanian. Hal ini dilakukan terhadap limbah padat, cair atau lumpur dan dapat mengakibatkan resiko kesehatan akut dan kronis bagi masyarakat dan lingkungan. Setiap hampir 2,2 juta ton limbah berbahaya dikumpulkan di Jawa Barat dan DKI Jakarta saja. Di daerah dengan konsentrasi industri rumah tangga yang tinggi, seperti Bali, yang tidak memiliki metode penangan limbah yang resmi, kemungkinan terjadinya kontaminasi pada air dengan racun dan limbah anorganik harus menjadi perhatian. Langkah Selanjutnya 3.144 Kemacetan dan polusi di kota-kota besar di Indonesia memberi dampak kepada kualitas hidup dan kemampuan untuk berkompetisi. Hal ini juga melahirkan tuntutan masyarakat di wilayah perkotaan dengan adanya polusi yang tidak terkontrol dan desakan untuk memperlambat perluasan industri, khususnya di wilayah-wilayah dengan perumbuhan yang cepat. Tantangan kunci adalah untuk mendefinisikan strategi pengelolaan wilayah perkotaan yang mengakomodasikan pertumbuhan sementara juga memberikan perlindungan terhadap lingkungan. Hal tersebut juga membutuhkan kebijakan dan insentif yang lebih efektif berkaitan dengan prilaku dari perusahaan rumah tangga maupun individu yang lebih bertanggung-jawab terhadap lingkungan dan untuk meningkatkan kapasitas kelembagaan dalam perencanaan dan pengelolaan lingkungan perkotaan. Hal ini lebih mudah dikatakan daripada dilaksanakan. Apa yang harus dicapai? Kesehatan dan kesejahteraan penduduk perkotaan Indonesia, serta pertumbuhan dan efiseinsi kota-kota. Pada tingkat Kabupaten/Kota, prioritasnya adalah :
29
What a Waste: Solid Waste Management in Asia: World Bank, 1999.
75
§ § § §
§
§
Meningkatkan ketersediaan air bersih melalui perluasan jaringan dan ketersediaan air bersih, pengoperasian dan pemeliharaan infrastruktur yang lebih baik serta kebijakan harga yang sesuai. Perbaikan mendasar pada sistem saluran air kotor dan sanitasi serta pengoperasian dan pemeliharaan yang lebih baik sistem yang ada dalam rangka mengurangi kontaminasi limbah manusia terhadap sumber air baku dan air tanah. Perbaikan baik dalam pengumpulan maupun pembuangan sampah padat perkotaan, khususnya untuk kota-kota yang lebih besar dengan perencanaan strategis jangka panjang dan keterlibatan yang lebih besar dari sektor swasta. Perencanaan dan pengelolaan lalu lintas yang lebih baik untuk mengurangi polusi udara melalui kombinasi dari insvestasi yang penting, peningkatan pengelolaan dan teknis lalu lintas, perencanaan pemanfaatan lahan yang lebih efektif, standard teknis yang lebih tinggi untuk kendaraan bermotor, pengenalan bahan bakar yang lebih ramah lingkungan, perluasan sistem transportasi umum serta kebijakan yang lebih efektif untuk pengelolaan permintaan transportasi. Mengawasi polusi industri melalui perencanaan strategis, kerangka untuk pengurangan polusi/limbah dan efisensi, penguatan kapasitas kelembagaan untuk pengawasan dan penegakan hukum, khususnya di tingkat kabupaten/kota; mendorong inisiatif teknologi bersih dan minimasi limbah; meningkatkan jaringan informasi dan akses masyarakat terhadap informasi tersebut; serta mengambangkan dan melaksanakan perencanaan untuk mengawasi dan mengurangi pemanfaatan limbah beracun dan berbahaya. Meningkatkan efisiensi dalam pengalokasian lahan dalam rangka mencegah perkembangan yang tidak terkontrol di wilayah perkotaan dan mengefektifkan pemanfaatan lahan; memperbaiki kerangka hukum dan kelembagaan serta prosedur untuk perencanaan tata ruang dan dilaksanakannya kajian dampak lingkungan untuk proyek-proyek perkotaan; mengatasi inefisiensi dalam infrastruktur; pelestarian dan penguatan budaya lokal serta hubungan kemasyarakatan; membangun kesadaran masyarakat; dan melindungi lokal dan regional daerah tangkapan air, ruang terbuka, hutan kota, serta ekosistem perkotaan yang penting lainnya.
76
IV.
TINJAUAN KEGIATAN SEKTOR PERKOTAAN
Gambaran Umum Bantuan Pembangunan 4.1 Sektor perkotaan di Indonesia telah menerima bantuan dari Bank Dunia, Asian Development Bank (ADB), UNCHS/UNDP, dan beberapa badan donor bilateral lainnya. Dua pinjaman signifikan dalam sektor perkotaan dalam tiga dekade terakhir telah mendukung Kampung Improvement Program (KIP) dan Integrated Urban Infrastructure Development Program (IUIDP). Antara tahun 1972 sampai tahun 2000, badan donor utama adalah ADB dan Bank Dunia. ADP memberi bantuan terhadap 27 proyek investasi pada sektor perkotaan dan pengairan antara tahun 1972 sampai 2000, 17 di antaranya adalah proyek-proyek IUIDP. Sejak tahun 1975, Bank Dunia telah membantu 24 proyek investasi perkotaan, yang mencakup pelayanan dan infrastruktur perkotaan, transportasi kota, perbaikan kawasan kumuh, lingkungan perkotaan, pengelolaan pusaka budaya, dan lain-lain. Dalam hal ini, investasi donor mencapai lebih dari US$1 milyar diberikan kepada Indonesia pada periode ini. Sebelum IUIDP, investasi secara nyata dilakukan pada tahun 70an dan 80an untuk mendukung program KIP, sebuah program yang ambisius dan inovatif yang bertujuan untuk memperbaiki kondisi kampung di Indonesia. 4.2 Bantuan-bantuan donor juga ditujukan untuk proyek-proyek lain. Sebagai contoh, pada tahun 1987, ADB memperluas pinjaman sektor perkotaan, yang terdiri dari bantuan anggaran sektor perkotaan, dan bantuan teknis untuk pelaksanaan kebijakan sektor perkotaan. Pada tahun 1989, USAID melakukan hal yang serupa di bawah Program Jaminan Perumahan (tidak aktif lagi). Banyak proyek-proyek bantuan donor dalam perbaikan perumahan kota, penyediaan air, dan sanitasi menitikberatkan partisipasi sebagai hal yang mendasar. Program Community-Based Initiatives for Housing and Local Development (CoBILD) dan pelaksanaan Enabling Strategy for Shelter Development, yang keduanya didanai oleh Pemerintah Belanda melalui UNDP/UNCHS, dan Kecamatan Development Program (KDP) yang dibiayai oleh Bank Dunia, merupakan contoh yang lain. Pengentasan kemiskinan perkotaan merupakan prioritas dalam agenda donor. Selain investasi untuk KIP, terdapat juga program pengentasan kemiskinan perkotaan dan proyek kemiskinan perkotaan oleh Bank Dunia yang mendapat bantuan dari UNDP. Ini merupakan tambahan dari inisiatif regional dan internasional yang lain yang menangani masalah kemiskinan perkotaan, seperti Urban Management Program (UMP) yang dibantu oleh UNDP/Bank Dunia/UNCHS, Sustainable Cities Program (SCP) yang dibantu oleh UNDP/UNCHS, proyek megacities yang berbasis LSM, program Asia Pasifik tahun 2000 dan the Urban Governance Initiative (TUGI) Regional Programs. Setelah pinjaman sektor perumahan dari Bank Dunia, sektor ini belum mendatangkan bantuan keuangan yang berarti dari pihak donor sejak 1986 kecuali skema perumahan inti/site and services pada proyek IUIDP tahap awal. Tujuan dari proyek Private Participation in Urban Services (PURSE) yang merupakan bantuan USAID adalah untuk mendorong sektor swasta menyediakan pelayanan perkotaan dan untuk mendorong pengembangan ekonomi lokal melalui kerjasama publik-swasta. (ADB, 2000, p. 33, 34). 4.3 Di antara kegiatan sektoral dan analisa terakhir yang dilakukan oleh Bank Dunia, `yang terakhir dilakukan adalah pada tahun 1984 yaitu: Urban Services Sector Report (World Bank, 1984). Laporan ini, bersama laporan lainnya, Indonesia: Sector Policy Action Plan (World Bank, 1988), memberikan kerangka terhadap IUIDP. Kemudian, laporan mengenai sektor informal (Indonesia: Urban Public Infrastructure Services, 1993) menganalisa sub-sektor perkotaan yang penting. Dengan cepatnya perkembangan keadaan sosial-ekonomi di Indonesia, Bank Dunia perlu lebih sering melakukan di sektor perkotaan. Pada tahun 1998, Bank Dunia mengeluarkan strategi sektor air yang
77
komprehensif. Namun, dampaknya masih terbatas; stakeholder (kota dan penduduknya) hanya mempunyai pengaruh yang kecil terhadap pembentukan kebijakan. Dengan kemampuan stakeholder yang lebih baik saat ini, kegiatan Bank Dunia diharapkan menghasilkan dampak yang lebih besar terhadap reformasi sektoral. Selain itu, sejak tahun 2001, Bank Dunia telah membantu sembilan kota dalam melaksanakan City Development Strategies (CDS) dengan bantuan finansial dari Cities Alliance. CDS memfokuskan pada pengembangan ekonomi lokal dan isu pengentasan kemiskinan. Walaupun pelaksanaan masih pada tahap awal, program ini diharapkan dapat memberikan kontribusi yang signifikan terhadap proses desentralisasi dan demokratisasi. 4.4 Pada era pasca-desentralisasi, perhatian banyak terpusat pada program desentralisasi. Sebagian besar badan donor membantu GOI dalam pelaksanaannya. Bank Dunia dan ADB membantu upaya ini dengan pemberian pinjaman dan bantuan teknis; UNDP, dan badan bilateral seperti GTZ, The Netherlands, DFID, USAID dan lain-lain memberikan bantuan hibah yang sangat dibutuhkan untuk membentuk kerangka, institusi dan kapasitas yang dibutuhkan untuk transisi yang berkesinambungan.
Kisah Dua Program Mendorong Kualitas Hidup Perkotaan yang Baik di Indonesia: Kampung Improvement Program (KIP) 4.5 Antara tahun 1970 dan 1988, Bank Dunia membantu empat proyek untuk memperbaiki keadaan perumahan dan infrastruktur dasar untuk kampung-kampung padat dengan penduduk berpenghasilan rendah. Proyek-proyek ini, Urban I-IV, di mulai pada periode dimana banyak terjadi migrasi penduduk miskin dari desa ke kota. Hal ini menyebabkan meningkatnya permintaan infrastruktur dasar. KIP menjadi pendorong utama untuk memenuhi dan memperbaiki keadaan ini. Proyek-proyek ini banyak yang berhasil, terutama dalam memperbaiki infrastruktur dasar di kampungkampung. Selain itu, untuk menciptakan perbaikan lingkungan dan institusi, proyek-proyek ini juga memperbaiki kehidupan masyarakatnya dan daerah-daerah sekitar. Dimulai tahun 1970an, perubahan ekonomi yang dialami oleh Indoneisa, juga memberikan kontribusi terhadap pengentasan kemiskinan dan peningkatan keluarga berencana, pelayanan kesehatan dan pendidikan. 4.6 Hasil KIP. Selama tiga fase operasional — KIP I (1969-79), KIP II (1979-89), and KIP III (1989-99) — program ini telah berkembang dari fokus awalnya; perbaikan fisik (KIP I dan II) menjadi tiga pendekatan yang terintegrasi — Tribina — yang mengintegrasikan pembangunan sosial, ekonomi dan fisik (KIP III). 4.7 Perumahan dan Infrastruktur. Proyek ini membawa peningkatan perumahan dan infrastruktur untuk daerah miskin dengan biaya yang rendah. Hal ini mendorong perbaikan perumahan, trotoar, penerangan, pendidikan dan fasilitas kesehatan. Salah satu hasil penting dari proyek ini adalah efek “spillover”; di mana KIP menjadi contoh investasi dan perbaikan di daerah lain, walaupun perbaikan kampung-kampung KIP terjadi lebih cepat. 4.8 Lingkungan Perkotaan. Berkat program ini, sebagian besar penduduk kampung-kampung KIP sekarang memiliki saluran dan toilet tertutup dengan tangki septik di rumah mereka. Hal ini merupakan perbaikan yang besar, paling tidak untuk Jakarta, di mana limbah dibuang ke selokanselokan sepanjang jalan. Perbaikan drainase oleh KIP membantu mengurangi banjir, dan hal ini membawa perbedaan yang berarti antara kampung KIP dan non-KIP. Upaya untuk mengelola limbah padat membawa hasil yang berbeda-beda, di mana perubahan yang terlihat bukan antara kampung KIP dan non-KIP, tetapi perbedaan antar kota. Di antara kekurangan-kekurangan KIP adalah: perbaikan
78
infrastruktur tidak secara efektif terintegrasi dengan infrastruktur utama; selain itu terdapat kurang memadainya operasi dan pemeliharaan. 4.9 Nilai Tanah/Rumah. Penduduk kampung KIP menikmati nilai tanah yang lebih tinggi dari pada mereka yang tinggal di kampung-kampung non-KIP. Tetapi cepatnya perkembangan real-estate, banyak menggantikan kampung-kampung yang ada, sehingga banyak yang mempertanyakan apakah investasi KIP membawa keuntungan. Potensi keuntungan dari investasi KIP diperkirakan mencapai 31 persen tingkat pengembalian (rate of return) dalam jangka waktu 15 tahun. Walaupun pembangunan kembali mengurangi jangka waktu proyek menjadi lima tahun, perkiraan tingkat pengembalian masih 12 persen. Sehingga sebagian besar investasi membawa manfaat kepada penduduk, walaupun di kampung-kampung yang diperbaiki banyak dilakukan pembangunan-pembangunan baru. Namun banyak dari penduduk kampung yang tidak mendapatkan nilai yang sesungguhnya dari tanah dan rumah mereka, karena keterbatasan kemampuan bisnis dan klaim yang lemah atas kepemilikan. Mereka juga mempunyai kelemahan dalam mengelola kepemilikan mereka. Pemerintah mempunyai peran pengawasan untuk menjamin diakuinya hak penduduk kampung dan keberadaan mereka terlindungi. 4.10 Pengembangan Institusional. Proyek ini membawa dampak terhadap pengembangan institusional karena mengakibatkan dibentuknya badan baru dan diperkuatnya kemampuan badanbadan yang ada. Sebuah badan pemerintah yang baru, Perum Perumnas, dibentuk untuk mengelola pembangunan rumah murah. Selain itu BTN memperkenalkan sistem kredit rumah untuk pertama kalinya. Hasil penting lainnya yaitu tetap ditanganinya masalah pengembangan institusional, seperti pengembalian modal (cost recovery) dan desentralisasi dalam reformasi sektor perkotaan. Biaya perbaikan kampung diperoleh kembali secara tidak langsung melalui pajak kepemilikan, pajak atas tanah dan pelayanan yang ditarik langsung dari pembeli tanah, dimana keduanya tidak membawa hasil yang memuaskan. Unit-unit KIP khusus yang dibentuk dalam administrasi lokal menghasilkan performa yang berbeda-beda. Beberapa peningkatan institusional, terutama dalam perhitungan biaya (cost accounting) dan pemeriksaan dijadikan sebuah kebiasaan dalam administrasi lokal yang dinamis. Fungsi spesifik, seperti pelaksanaan proyek ditujukan kepada aparat daerah. Kelanjutan dari proyekproyek perkotaan yang dibantu oleh Bank Dunia menjadi instrumen untuk melaksanakan agenda desentralisasi pemerintah. 4.11 Aspirasi Masyarakat dan Stabilitas Perkotaan. Sebagian besar penduduk kampung ikut berpartisipasi dalam perencanaan dan pelaksanaan KIP. Tingkat partisipasi ditentukan oleh manfaat yang dirasakan dari program tersebut. Konsultasi mendorong adanya partisipasi, dan secara umum partisipasi menimbulkan kepuasan terhadap hasil dari KIP. Selain itu, konsultasi masyarakat dan partisipasi yang dilakukan pada tahap awal dari perisapan dan rancangan proyek membentuk rasa memiliki dari masyarakat. KIP juga memberikan kontribusi terhadap kesetabilan perumahan, karena lingkupnya yang luas dan cepat. Walaupun banyak yang memperkirakan sebaliknya, namun gentrifikasi tidak terjadi di daerah yang mendapat peningkatan. 4.12 KIP Unik Secara Umum. Pada saat pertama kali dilaksanakan di Jakarta dan Surabaya pada tahun 1969, KIP merupakan hal yang mutakhir dalam perbaikan perumahan kumuh untuk skala yang besar. Sebelum KIP, pada umunya semua pembangunan yang tidak terencana dan pemukiman yang informal dipandang sebagai “penyakit” yang harus ditangani melalui relokasi dan pembangunan kembali (redevelopment) yang terencana. Sebelum KIP dilaksanakan, lebih dari 60 persen pemukiman di Jakarta kekurangan infrastruktur. Konsep KIP merupakan tanggapan langsung terhadap krisis politik, sosial, lingkungan dan kesehatan yang terjadi akibat sumber daya kota yang terbatas. Keputusan untuk melaksanakan KIP merupakan tindakan yang berani dan inovatif pada masa itu. Berangkat dari sistem sentralisasi dan top-down di tahun 1960an, KIP memperkenalkan pendekatan yang bottom-up dan demokratis yang mendorong konsultasi dan partisipasi masyarakat. Hal ini telah
79
membawa manfaat kepada jutaan masyarakat perkotaan dan meningkatkan kesehatan masyarakat pada umumnya. Dalam 30 tahun pelaksanaannya, KIP telah membawa peningkatan terhadap 18.000 hektar kampung, lebih dari tujuh juta orang, memberi harapan dan kepercayaan untuk hari esok yang lebih baik. Keberhasilan KIP banyak diakui di kota-kota di Indonesia dan dunia internasional. 4.13 Untuk sebuah program dengan cakupan yang luas, KIP mempunyai beberapa kekurangan. Beberapa kekurangan yang penting adalah: (a) perhatian yang terbatas untuk beberapa area dan komponen proyek; (b) kurangnya keterlibatan dalam sertifikasi tanah; (c) seleksi dan pelatihan fasilitator yang buruk; (d) adanya kebutuhan untuk menyeimbangkan antara perbaikan lokal skala kecil dan infrastruktur tingkat masyarakat; (e) kurangnya perhatian terhadap O&M; dan (f) integrasi perbaikan kawasan kumuh terhadap masayarakat dan infrastruktur perkotaan. Namun ada pelajaran yang dapat diambil dari pelaksanaan program ini. Selain itu, secara keseluruhan, manfaat dari program masih lebih banyak dari kekurangannya. Integrated Urban Infrastructure Development Program (IUIDP) 4.14 Pada pertengahan 1980an, dengan keinginan pemerintah menuju desentralisasi, dirasakan perlunya pendekatan yang komprehensif untuk memenuhi kebutuhan pelayanan perkotaan. Hal inilah yang mendorong adanya mekanisme kegiatan dan perencanaan infrastruktur dasar yang dikenal dengan singkatan IUIDP. Pendekatan ini mengintegrasikan semua sektor pekerjaan umum (penyediaan air, jalan, drainase, pengelolaan sampah, sanitasi, perbaikan pasar, dan KIP) dalam satu program. Tujuannya adalah untuk memperkuat kapasitas pemerintah daerah dan institusi tingkat II dalam merencanakan, membangun, melaksanakan dan memelihara infrastruktur dan pelayanan perkotaan, berdasarkan prioritas daerah, yang pada masa sebelumnya merupakan tanggung jawab dari MOPW. Dengan hal ini diharapkan pula adanya peningkatan efisiensi dan menghindari adanya duplikasi konstruksi infrastruktur kota. GOI juga berkeinginan untuk menciptakan kemandirian pemerintah daerah dalam penyediaan pelayanan, meningkatkan kemampuan daerah dalam menghasilkan pendapatan daerah, meningkatkan kapasitas sumber daya pemerintah daerah, dan mengintegrasikan perencanaan kota yang tradisional dengan proyek-proyek investasi, mobilisasi dana, dan pelaksanaan proyek-proyek. 4.15 IUIDP membawa banyak perhatian dan kemudian menjadi fokus dari desentralisasi nasional (Devas and Rakodi, 1993; UNCHS, 1997; World Bank, 2001). Lebih dari 75 persen dari pemerintah daerah mengadopsi IUIDP dan menjadi dasar dari program-program perkotaan di Indonesia yang didanai oleh badan donor. Proyek Pembangunan Perkotaan Jawa Timur & Bali dan Sulawesi/Irian Jaya merupakan dua proyek IUIDP pertama yang dibiayai oleh Bank Dunia. Sejak itu Bank Dunia telah membantu sekitar empat proyek dengan model IUIDP di seluruh Indonesia. Di DKI Jakarta sendiri, Bank Dunia telah membantu tiga proyek pembangunan perkotaan yang menangani isu transportasi perkotaan, pengairan dan sanitasi, pengendalian banjir dan drainase, pengelolaan sampah, KIP , dan pengelolaan spasial kota dan pemeliharaan infrastruktur. Secara keseluruhan, proyek ini membentuk dasar dari pembangunan metropolitan. 4.16 Banyak hasil yang dicapai oleh proyek-proyek IUIDP, terutama dalam mengurangi kelangkaan prasarana dan memperbaiki pelayanan kota. Untuk kebanyakan pemerintah daerah, IUIDP memperkenalkan pelayanan yang terdesentralisasi, yang sekarang banyak terjadi di Indonesia. Sebagian besar pemerintah daerah telah membuat pendataan infrastrutur, kapasitas aparat yang baik (walaupun terbatas), dan potensi pendapatan yang baik. Mereka juga telah mempersiapkan strategi pembangunan, studi probabilitas, dan yang paling penting, mendapatkan pengalaman dalam mengelola program-program pembangunan yang terintegrasi.
80
4.17 Namun demikian, IUIDP juga banyak mendapat kritikan. Di antara kritik yang ada adalah IUIDP dianggap kurang berhasil dalam tujuan utamanya untuk menguatkan kapasitas lokal. Proyek ini masih tetap dilihat sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat. Pemerintah daerah belum termotivasi untuk menghasilkan dana untuk membayar hutang-hutang dan mereka masih memperlakukan proses IUIDP terpisah dari kegiatan anggaran dan infrastruktur yang selama ini mereka laksanakan. Mandat politik dari walikota dan pemerintah kota, yang merupakan kunci yang penting dalam program ini, membawa pengaruh dalam bantuan jangka panjang dalam pengadaan air dan sanitasi dan reformasi kebijakan finansial dan administrasi. Pengembangan kapasitas lokal masih jauh dari berhasil dan para birokrat masih bergantung pada konsultan. Motifasi untuk menginternalisasikan pengalaman IUIDP ke pemerintah daerah dan komponen daerah lainya masih sedikit. 4.18 Dari perspektif Bank Dunia, tantangan dari mempersiapkan dan melaksanakan proyek yang berbeda cukup signifikan. Pada pertengahan 1990an, Bank Dunia menyadari bahwa paradigma IUIDP tidak menghasilkan kapasitas pemerintah daerah seperti yang diinginkan dan tidak pula menghasilkan reformasi sektoral. Sebagai contoh, investasi dalam sektor air merupakan bagian yang besar dari investasi IUIDP; tujuannya adalah untuk membentuk PDAM yang mengoperasikan dan memelihara sistem pengadaan air pada tingkat lokal. Namum, tujuan tersebut tidak tercapai; PDAM tidak mempunyai kapasitas untuk mengoperasikan dan memelihara sistem yang ada dan tidak pula meningkatkan cakupan dan kualitas pelayanan. Program ini dikritik karena memfokuskan pada investasi daerah yang terpisah, dari pada reformasi kebijakan dan pembiayaan investasi, dimana dibutuhkan pelaksanaan reformasi kebijakan yang efektif di tingkat lokal.
Pelajaran yang dapat Diambil 4.19 Berdasarkan pembahasan dari pelaksanaan laporan dan audit proyek-proyek yang didanai oleh Bank Dunia, dan bahasan lain yang dilakukan oleh badan lain seperti ADB, kita dapat mengambil pelajaran, apa yang berhasil di sektor perkotaan, dan apa yang tidak. Banyak sekali temuan mengenai hal ini, namun bagian ini akan memfokuskan pada beberapa strategi bantuan sektoral yang penting untuk kemudian hari. 4.20 Kegagalan di masa lalu membawa sebuah rekomendasi bahwa fokus dari bantuan sektoral adalah menciptakan peraturan, perundangan, dan kebijakan sektoral yang baik. Strategi seperti ini akan meningkatkan dampak pembangunan terhadap pinjaman yang akan dan dapat mencapai daerahdaerah terkecil yang paling membutuhkan bantuan. Dampak pengembangan institutional dari proyekproyek perkotaan yang terkini yang dipelajari oleh OED hasilnya tidak memuaskan atau sedang. Hasil dan keberlanjutannya (sustainability) juga tidak lebih baik.1 Hasil-hasil ini merupakan sebuah tantangan bagi pinjaman sektor perkotaan. Desentralisasi juga memberikan tantangan yang lain. Dengan adanya kesenjangan antara kapasitas institusi di tingkat pusat, provinsi dan daerah, bantuan untuk peningkatan kapasitas pemerintah daerah harus ditetap dilaksanakan. Proyek-proyek yang akan datang harus dapat meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam menyampaikan pelayanan yang berkelanjutan (sustainable) daripada hanya menambah infrastruktur baru. 4.21 Mengidentifikasi program yang berhasil juga penting, seperti UDP Sulawesi yang kedua. Walaupun peningkatan pengelolaan masih sulit dicapai dan diukur, hal ini mungkin dan sudah terjadi pada pemerintah daerah dengan kepemimpinan yang kuat. Strategi Pembangunan Kota (City
1
Satu pengecualian adalah proyek WSSLIC; hasilnya memuaskan, dampak pengembangan institusionalnya signifikan dan keberlanjutannya memungkinkan.
81
Development Strategy) harus menjadi keharusan dalam kerjasama jangka panjang dengan Bank Dunia. 4.22 Berdasarkan proyek JUD dan temuan dari evaluasi KIP oleh OED, keterlibatan stakeholder, kepemilikan institusi lokal dan dialog yang berkelanjutan adalah kunci dari keberlangsungan proyek jangka panjang. Selain itu, desentralisasi juga memberikan dorongan dan arti yang baru terhadap good governance, transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi masyarakat dalam pengelolaan kota. Sebagai bagian dari bantuan, upaya untuk mendorong desentralisasi harus mengikutsertakan tiga dimensi tersebut dalam keberlangsungan kota. 4.23 Untuk Bank Dunia dan institusi pembangunan lainnya, indikator hasil sangatlah penting, terutama untuk kegiatan yang susah diidentifikasikan dan dipahami sangat luas seperti pengentasan kemiskinan. Untuk proyek-proyek yang berbasis masyarakat (community-driven development/CDD) perlu adanya diskusi terbuka mengenai tujuan dan bagaimana proses monitoring proyek tersebut. Proyek CDD harus menggunakan pendekatan yang tidak terlalu kaku, dan lebih terbuka untuk masukan-masukan. Dalam proyek CDD dan proyek kemiskinan perkotaan ada kebebasan untuk mengembangkan peran wanita diluar kegiatan mikro-kredit pada umumnya. 4.24 Dalam pengadaan air dan sanitasi, paradigma pinjaman dari proyek IUIDP telah memperlambat reformasi sektoral yang vital. Kurangnya peraturan mengenai tarif dipercaya menghambat peningkatan efisiensi sektor dan ketertarikan operator dari pihak swasta. Direkomendasikan bahwa bantuan sektoral Bank Dunia di kemudian hari dapat menjadi lebih efektif dan berkelanjuan bila diberikan kepada Salah satu rekomendasinya adalah bahwa bantuan sektoral Bank Dunia di masa datang akan lebih efektif dan berkelanjutan jika diberikan melalui proyek – proyek air dan sanitasi yang berdiri sendiri, dengan fokus pada reformasi keuangan dan kelembagaan . Karena pemerintah daerah merupakan pemegang saham dari PDAM and bertanggung jawab atas pengaturan tarif air, penting adanya Walikota/Bupati dan DPRD mendorong penuh upaya reformasi ini. Pelajaran dari kesuksesan keterlibatan masyarakat dibawah proyek (pedesaan) Water Supply and Sanitation in Low-Income Communities (WSSLIC) dapat diaplikasikan dalam proyek-proyek pengadaan air dan sanitasi di Indonesia. 4.25 Koordinasi badan donor dalam suatu sektor merupakan sesuatu yang penting namun sulit dilakukan. Hal ini dapat terjadi dengan baik bila ada kebijakan dan kerangka program seperti IUIDP, di mana badan donor terdaftar dan membantu daerah yang berbeda-beda. Desentralisasi memberi tantangan baru terhadap keadaan yang sudah kompleks. Selain pertemuan koordinasi badan donor, dibawah CGI, Kelompok inti Antar – Departemen di forum Perkotaan (Inter-ministerial Core Group of the Urban Forum) atau mekanisme serupa lainnya harus memastikan bahwa bantuan perkotaan terorganisasi dengan baik dan sesuai dengan agenda pembangunan nasional dan prioritas sektoral. Badan donor selama ini fleksibel dalam menyesuaikan bantuan dengan kebutuhan desentralisasi dan krisis moneter. Hal ini sangat diterima dan harus dikembangkan untuk perencanaan program sektor perkotaan yang akan datang. 4.26 Isu-isu prosedural seperti pembebasan tanah (land acquisition), penggusuran, manajemen pengadaan, dan pengaturan koordinasi masih menjadi masalah. Sebagai contoh, masalah kepemilikan tanah menjadi salah satu penyebab signifikan gagalnya proyek UDP di Surabaya. Untuk itu, Bank Dunia bersama denga GOI dapat membuat suatu perjanjian dan kerangka untuk menangani masalah kepemilikan tanah ini.
82
Paradigma Baru Pinjaman Sektor Perkotaan: UPP dan USDRP 4.27 Untuk merespon perubahan tantangan dari sektor perkotaan, terutama dengan adanya peningkatan kemiskinan di kota yang terjadi selama krisis moneter dan permintaan yang besar dari proses desentralisasi pemerintahan daerah dan fiskal daerah, bantuan Bank Dunia mengalami perubahan yang menarik. Sebagai contohnya: Urban Poverty Project (Proyek Pengentasan Kemiskinan Perkotaan) II dan Urban Sector Development Reform Project. Kedua proyek ini mewakili perubahan mendasar dari bantuan pinjaman dari Bank Dunia. 4.28 Urban Poverty Project 2 (UPP 2). UPP 2, bertujuan untuk (a) membentuk atau membantu organisasi berbasis masyarkat (community-based organization/CBO) yang representatif dan dapat diandalkan pada tingkat kelurahan untuk menyediakan pelayanan kepada masyarakat miskin di daerah perkotaan dan mengangkat suara mereka dalam pengambilan keputusan; (b) membuat pemerintah daerah untuk dapat lebih cepat tanggap terhadap kebutuhan masyarkat miskin melalui kerjasama yang lebih baik dengan CBO; dan (c) memperbaiki pelayanan finansial, sosial dan infrastruktur kepada masyarakat miskin di perkotaan. Proyek ini akan mencapai tujuannya dengan (a) membangun kapasitas masyarakat untuk pembentukan dan institusionalisasi CBO yang akuntabel terhadap masyarakat; (b) menyediakan dana (grant) kepada masyarakat secara langsung dan transparan melalui CBO untuk mendanai kegiatan pengentasan kemiskinan; dan (c) meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk dapat bekerjasama dengan organisasi masyarakat melalui Hibah Kemitraan dalam Pengentasan Kemiskinan (Poverty Alleviation Partnership Grant). UPP 2 merupakan lanjutan dari UPP 1 yang telah membantu pengembangan organisasi masyarakat di tingkat kelurahan dan menyediakan block grants kepada mereka untuk kegiatan pengentasan kemiskinan. UPP 1 menargetkan pusat-pusat kota, sebagian besar di bagian utara Jawa, daerah yang kena dampak paling buruk dari krisis ekonomi. Tahap pertama dari proyek ini telah selesai dilaksanakan; dan telah mencapai tujuannya secara signifikan. Terdapat rasa memiliki yang tinggi diantara anggota masyarakat; kurang lebih 1.200 organisasi masyarakat ikut membantu; lebih dari 500.000 orang menerima pinjaman kecil untuk usaha kecil pada tahap pertama ini. Bantuan infrastruktur melalui proyek ini telah menarik kontribusi yang besar dari masyarakat; pelayanan dipelihara oleh masyarakat dan relatif sedikit kerusakan yang terjadi. UPP 1 berupaya untuk memperkuat kapasitas masyarakat untuk mengelola sendiri organisasi masyarakat yang terpilih (BKM), untuk mendapat sumber daya dan menetukan alokasinya. UPP 2 akan melakukan langkah selanjutanya dengan mengikutsertakan pemerintah daerah secara aktif. 4.29 Urban Sector Development Reform Program (USDRP). Program ini sedang dikembangkan sebagai respon langsung dan dinamis dari perubahan yang dibawa oleh desentralisasi. Program ini akan membantu Adaptable Program Loan (APL) yang terdiri dari tiga tahap dalam jangka waktu 10 tahun, untuk meningkatkan pelayanan perkotaan untuk memperbaiki kualitas hidup masyarakat di daerah-daerah yang terlibat. USDRP akan membantu pemerintah pusat dalam (a) upaya reformasi untuk memperbaiki kepemerintahan dan meningkatkan kapasitas dalam memberikan pelayanan; dan (b) melaksanakan investasi yang merupakan prioritas yang teridentifikasi melalui proses perencanaan partisiaptif. USDRP juga akan membantu pemerintah pusat dalam (a) memperbaiki mekanisme pinjaman untuk pemerintah daerah; (b) membentuk Municipal Reform Grant Facility atau Fasilitas Hibah untuk Reformasi Pemerintahan Kota untuk menyediakan hibah untuk mendorong upaya reformasi dan membangun kapasitas pada tingkat lokal; dan (c) membuat City Performance Rating System atau Sistem Penilaian Kinerja Kota untuk mengevaluasi kinerja daerah. APL akan dilakukan secara bertahap untuk mengakomodasi proses desentralisasi dan juga kekurangan dan resikonya. APL I akan membantu upaya reformasi dan investasi yang merupakan prioritas pada sekitar 10 daerah (kabupaten) selain juga persiapan APL II. Pada tingkat local, APL II akan membantu sekitar 20 daerah (kabupaten). Pada tingkat nasional, APRL II akan meningkatkan mekanisme pinjaman, fasilitas kredit daerah (kabupaten), fasilitas grant reformasi kabupaten, dan
83
sistem penilaian kinerja kota. APL III akan membantu 20 kabupaten lagi, dengan 30 dari tahap sebelumnya dan membantu menginstitusionaliasi dan menguatkan instrument kabupaten pada tingkat nasional.
84
V.
KERANGKA UNTUK PERTUMBUHAN KOTA YANG BERKELANJUTAN DI INDONESIA
Sebagai kesimpulan dari Tinjauan Sektor Perkotaan, bab ini membuat suatu kerangka strategis untuk pertumbuhan kota yang berkesinambungan dan menguraikan secara singkat suatu agenda reformasi yang dapat mendukung kerangka tersebut, memfokuskan pada dampak desentralisasi dan program demokratisasi di tingkat lokal serta ‘lessons learned’ dari krisis ekonomi dan keuangan pada tahun 1997.
Kebijakan Pengembangan Perkotaan Nasional 5.1 Undang-undang No. 25/2000 tentang Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) menjabarkan kebijakan makro yang menyediakan arah pembangunan kota di dalam negeri. PROPENAS memfokuskan pada tema demokratisasi, tata-pemerintahan yang baik dan pemulihan ekonomi, serta menekankan pada peningkatan akuntabilitas dan partisipasi masyarakat dalam membuat keputusan melalui pemilihan yang lebih demokratis serta keikutsertaan dalam membuat keputusan tentang alokasi sumber daya. Dalam membangun kota, PROPENAS membuat petunjuk sebagai berikut: (a) menetapkan dan melaksanakan struktur kelembagaan yang dapat mengimbangi kebutuhan kota; (b) meningkatan investasi sektor swasta dalam pembangunan kota; (c) membentuk Forum Kota untuk perencanaan dan pembangunan kota; (d) meningkatkan organisasi/kelompok masyarakat di tingkat kota; (e) mengurangi tingkat kejahatan dan kemiskinan kota; (f) mendorong perusahaan kecil dan menengah; (g) reorganisasi fungsi didasarkan pada nilai-nilai strategi, sejarah, dan tradisional; dan (h) meningkatkan jaringan infrastruktur dan jasa serta memulai hubungan yang lebih efektif antara titik-titik pengumpulan dan penyebaran. 5.2 Pada saat petunjuk-petunjuk ini masih terlalu luas dan tidak terencana (ad hoc) sehingga sulit untuk menyediakan kerangka strategis sektor kota bagi Pemerintah Indonesia yang lebih komprehensif dan terpadu, para pembuat kebijakan pemerintah Indonesia telah menekuninya melalui diskusi dan presentasi dengan arahan dalam pembangunan kota. Di lokakarya Cities Speak yang kedua, wakil dari Kimpraswil dan Bappenas menawarkan strategi-strategi pembangunan kota sebagai berikut: Pandangan dari Kimpraswil •
Di masa lalu, pinjaman asing adalah sumber utama untuk membiayai proyek kota. Namun saat ini, karena kesulitan finansial Indonesia, khususnya hutang luar negeri, membutuhkan pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah untuk secara drastis perlu merubah pendekatan mereka dalam menata/membangun kota.
•
Pendekatan yang dulu sering digunakan, ‘the urban infrastructure-based approach’ seharusnya memberikan penekanan pada pembangunan ekonomi lokal kota. Pergeseran strategi ini didasarkan pada kepercayaan bahwa hanya masyarakat kota yang sudah berkuasa, dengan kondisi ekonomi dan finansialnya memungkinkan dapat menanggung biaya penyediaan infrastruktur dan layanan kota.
•
Sub-sektor pembangunan kota — pengembangan ekonomi lokal, pengentasan kemiskinan, pelayanan dan infrastruktur kota, manajemen lingkungan, pemerintahan kota, finansial kota
85
dan lain-lain — perlu dipandang secara komprehensif dalam konteks “kerangka pengembangan kota yang terintegrasi.” •
Jumlah keseluruhan sumber daya kota yang tersedia, bukan hanya sumber-sumber keuangan, perlu dianalisis dalam merumuskan sebuah strategi pembangunan kota. Sumber daya lahan dan manusia dua aset yang berharga; pengaturan dan pengembangan kedua aset ini sangatlah penting bagi kesinambungan pembangunan kota di Indonesia.
Pandangan dari Bappenas •
Kota selalu memiliki sekumpulan permasalahan yang cukup pelik. Perencanaan yang melibatkan stakeholders dan memproduksi program-program kota yang rinci, merupakan faktor penting dalam menyelesaikan tantangan pembangunan kota yang multidimensi.
•
Sebagai dampak dari krismon, kemiskinan kota telah menjadi isu yang rumit dan mendesak. Desentralisasi telah menggeser inisiatif pemerintah dalam mengentaskan kemiskinan ke tingkat lokal. Pengembangan ekonomi lokal, yang mengeksploitasi pontensi lokal untuk pertumbuhan yang positif, seharusnya dapat membantu mengentaskan kemiskinan bila didukung oleh kebijakan dan peraturan yang kondusif bagi perusahaan kecil dan menengah/ small and medium enterprises (SME). Program-program pengentasan kemiskinan sebaiknya dikembangkan dalam konteks yang mengaitkan desa-kota (rural-urban linkages).
•
Di masa lalu, internalisasi IUIDP/P3KT yang dialami oleh pemerintah daerah sangatlah terbatas. Pemerintah pusat memimpin prakarsa tersebut meskipun ruang untuk inisiatif pemerintah daerah pun disediakan. Berdasarkan pengalaman masa lalu ini, pendekatan tersebut tidaklah memuaskan; hanya menguntungkan investor besar semata dan tidak menguntungkan masyarakat miskin kota.
•
Adalah penting untuk meningkatkan kerjasama antar daerah dan mensinergikan desa-kota untuk membangun kota-kota yang nyaman untuk dihuni dan berkelanjutan.
•
Perlu adanya evaluasi secara keseluruhan dari program keuangan kota dan kabupaten. Umumnya, pengeluaran kota dan kabupaten sebagian besar terpakai untuk pengeluaran rutin. Meningkatkan kemitraan antara swasta dan masyarakat (private-community partnerships (PCP)) adalah jalan alternatif untuk memobilisasi sumber keuangan daerah.
•
Pembangunan ekonomi lokal bergantung pada cara pemerintah daerah mengatur sumber daya dan potensinya, seperti sumber daya alam dan manusia, dukungan modal dan kelembagaan. Hukum dan peraturan yang berhubungan dengan lingkungan bisnis lokal pun penting bagi pengembangan ekonomi lokal.
•
Inti dari kebijakan desentralisasi adalah untuk meningkatkan layanan publik. Pembangunan berbasis komunitas merupakan alternatif yang baik bagi pendekatan sektor publik yang menganut sistem top-down.
86
Prinsip-prinsip Panduan dan Pendekatan 5.3 Ada dua prinsip yang dapat membantu Indonesia untuk bangkit menghadapi tantangan dalam sektor kota: (a) pendekatan yang menyeluruh dan sinergis terhadap isu-isu kota; dan (b) menghadapi tantangan yang muncul dari adanya desentralisasi. Mendekati Pembangunan Kota yang Komprehensif dan Sinergis 5.4 Analisa sektor kota di Indonesia terfokus pada lima dimensi utama: keuangan kota, pengentasan kemiskinan, lahan dan perumahan, pengembangan ekonomi lokal dan penyediaan layanan kota. Kelima dimensi ini secara dinamis saling mempengaruhi dan bila ditafsirkan dalam seting tata ruang kota, merupakan kunci untuk memahami kota sebagai “organisme yang hidup ”1 yang berevolusi. 5.5 Di dalam suatu model pertumbuhan kota yang ideal dan umum: (a) Tata – pemerintahan yang baik akan mendorong manajemen finansial dan penyediaan pelayanan kota yang bermutu tinggi; (b) investor yang tertarik dengan kemajuan tersebut akan merangsang pengembangan ekonomi lokal dan meningkatkan kualitas hidup bagi semua orang termasuk masyarakat miskin; (c) pengembangan ekonomi lokal akan menguatkan keuangan daerah dan membantu mengentaskan kemiskinan melalui penciptaan lapangan kerja; dan (d) posisi fiskal yang lebih kuat akan meningkatkan layanan kota dan membuat siklus pengembangan terus bergerak maju. Membuat siklus pembangunan yang positif seperti itu akan menjadi interaksi yang efektif diantara berbagai macam stakeholders — dengan pemerintah daerah, DPRD, sektor swasta dan masyarakat. 5.6 Pada kenyataannya, situasi tidaklah sederhana. Setiap kota menghadapi berbagai permasalahan yang berbeda dan memiliki aset yang berbeda-beda pula. Tantangan pun bervariasi di masing-masing kota. Ada beberapa kota, seperti misalnya Blitar, menghadapi ekonomi yang stagnan meskipun terdapat good governance dan memiliki layanan kota yang relatif baik karena penduduk kota bermigrasi ke pusat kota yang lebih besar. Kota lain, seperti Bandung, memiliki tingkat kegiatan ekonomi yang dinamis, namun tidak menyediakan layanan kota dengan baik. Mereka pun memiliki limpahan masalah kemiskinan kota dalam skala besar dan modal sosial yang lemah. 5.7 Dalam menghadapi tantangan yang berat dan bervariasi mulai dari ekonomi yang stagnan dan layanan yang buruk hingga kenaikan tingkat kemiskinan kota dan sumber finansial yang lemah, kotakota di Indonesia membutuhkan kekuatan bergerak atau strategi yang sinergi yang menarik semua dimensi penting dari pertumbuhan kota untuk ikut bergerak. Tata–pemerintahan yang baik, mendemonstrasikan dengan kapasitas, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi, membentuk suatu sinergi; yang merupakan dasar yang penting untuk pertumbuhan kota yang sustainable dan dinamis.
1
World Bank. A Strategic View of Urban and Local Government Issues: Implications for the Bank, 1999.
87
Gambar 5.1
Sinergi dalam Pembangunan Perkotaan Masyarakat
Sektor Swasta Pengentasan Kemiskinan
Pembangunan Ekonomi Lokal
Pemerintah Daerah
DPRD
Keuangan Kota
Pelayanan Kota
Tata-pemerintahan yang baik sebagai dasar kelembagaan
Tantangan Desentralisasi 5.8 Tanpa terelakan, desentralisasi akan menghasilkan pemenang dan pecundang diantara 400 lebih pemerintah daerah di Indonesia; mereka yang menawarkan konsep tata-pemerintahaan yang baik dan manajemen yang efisien akan lebih menarik sumber daya dan akan tumbuh lebih cepat. Diperlukan pendekatan-pendekatan sebagai berikut untuk dapat beradaptasi dengan perubahan yang terbentuk oleh desentralisasi dan untuk meluaskan kesempatan: Seleksi kota berdasarkan rasa kepemilikan yang tinggi. Dengan sumber daya yang terbatas, dukungan perlu diperluas terhadap kota-kota yang menunjukan rasa kepemilikan yang tinggi dan memiliki catatan pelaksanaannya. Sumber daya harus dialokasikan dalam suasana yang kompetitif, berdasarkan kriteria seleksi yang transparan. Pendekatan selektif ini hanya dapat mendukung kota-kota yang mau berubah, memiliki potensi untuk mendorong kota lain agar mau menerapkan agenda perubahan tersebut. Sustainability dan replikabilitas. Proyek dan program yang dapat mendukung secara institusional dan finansial setelah berakhir dan dengan konsep yang dapat diaplikasikan di tempat lain memiliki jangkauan dan dampak yang signifikan. Dukungan dalam sektor kota perlu diberikan pada proyek dan program yang nantinya tidak hanya meninggalkan asset fisik namun juga berkelanjutan dan institusi serta sistem finansial yang mudah ditiru atau dibuat replikanya. Pendekatan lintas sektoral dan tematik. Kekompleksitasan agenda membuat kota perlu untuk meningkatkan isu-isu tematik dan lintas sektoral seperti misalnya, desentralisasi, pengentasan kemiskinan atau pengembangan ekonomi lokal, dan bukan investasi infrastruktur kota yang sering diartikan secara sempit. Hal ini memerlukan program perencanaan yang komprehensif, kerangka finansial dan institusi yang terpadu, serta masyarakat yang sangat berpartisipasi. Intervensi Programatik. Permintaan masyarakat kota yang kompleks dan terus berkembang akan lebih dapat diatur melalui pendekatan programatik, bertolak belakang dengan proyek investasi sektoral yang konservatif dan berdiri sendiri. Beberapa sektor, seperti air, saluran air kotor dan lingkungan kota, yang berakar dari kebijakan yang kompleks serta eksternalitas yang substansial, membutuhkan intervensi jangka panjang dan bertahap.
88
Merujuk pada kerangka institusional dan insentif. Kesuksesan reformasi kota bergantung pada pengembangan institusi yang tepat dan kerangka insentif bagi pemerintah daerah untuk meningkatkan kinerja mereka. Kerangka ini berbeda-beda sesuai dengan agenda kota, namun harus mengandung: (a) reformasi kantor pemerintah, menawarkan insentif yang tepat untuk meningkatkan performa pegawai pemerintah daerah; (b) akses untuk pinjaman uang dan hibah yang diperlukan untuk investasi kota; (c) sistem penilaian performa kota yang transparan dan objektif sehingga dapat dibandingkan dengan tingkat performa kota-kota lain; dan (d) hubungan yang dinamis antara penilaian performa dengan akses menuju sumber finansial. Mengembangkan pengetahuan dan inovasi. Tantangan kota yang berbagai macam ini memerlukan pendekatan dan jawaban yang inovatif. Hal ini membutuhkan sumber daya yang lebih baik dalam hal penelitian dan pengembangan untuk mencari pendekatan-pendekatan baru serta mengembangkan jaringan pengetahuan antar kota, membawa hal-hal modern dan canggih (state-of-the-art) dari dalam dan luar Indonesia.
Tanggapan terhadap Tantangan: Perubahan Kota Lebih Lanjut 5.9 Dalam membentuk suatu tanggapan terhadap tantangan dalam sektor kota, studi ini menyimpulkan dengan mengajukan suatu kerangka untuk pembangunan kota di Indonesia yang berkelanjutan, berdasarkan gambaran yang dibuat di bagian sebelumnya. Kerangka yang diajukan memadukan lima bidang yang strategis — tata-pemerintahan yang baik (good governance); pengentasan kemiskinan kota; pengembangan ekonomi lokal; finansial kota; dan penyediaan layanan kota — yang diwujudkan dalam agenda reformasi kota. Kerangka tersebut mengidentifikasi prioritas tertinggi di setiap bidang ini; mengajukan arahan kebijakan yang tepat, dan menguraikan secara singkat struktur kelembagaan dan mekanisme keuangan yang fundamental. Hal ini lebih terfokus pada apa yang dapat dilakukan dan siapa yang harus melakukannya; bagian ini melengkapi visi komprehensif sektor kota yang akan menjadi mesin pertumbuhan ekonomi. Mengembangkan Konsep Tata-Pemerintahan yang Baik 5.10 Kota-kota yang sukses menggunakan konsep tata-pemerintahan yang baik sebagai dasar pembangunannya. Unsur-unsur tata-pemerintahan yang baik terdiri dari kapasitas, transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi. Dalam membangun kondisi tata-pemerintahan yang baik, keperluan yang paling mendesak adalah mengisi gap kapasitas yang substansial di tingkat daerah yang muncul dari adanya desentralisasi; mengembangkan mekanisme peraturan dan kelembagaan (institutional) untuk mengadakan partisipasi masyarakat yang efektif, transparansi administratif dan akuntabilitas pegawai pemerintah; mengatasi korupsi yang telah merebak dimana-mana; dan mengembangkan mekanisme koordinasi dan kerjasama antar-daerah dan antar badan pemerintah. 5.11 Mengembangkan Kapasitas bagi Desentralisasi. Dalam menanamkan konsep tatapemerintahan yang baik, Indonesia menghadapi gap kelembagaan dan kapasitas sumber daya manusia di tingkat daerah, yang semakin dipertajam dengan adanya desentralisasi. Gap dalam hal kapasitas ini melibatkan setiap kategori personil yang terlibat di pembangunan kota—walikota, anggota DPRD, pegawai pemerintah daerah dan kelompok masyarakat. Sebagai bagian penting dari City Development Strategy (CDS), kota-kota tersebut dapat mengidentifikasikan kebutuhan mereka akan pengembangan kelembagaan dan pengembangan kapasitas (capacity building). Diantara personil-personil tersebut yang perlu dibantu, anggota DPRD merupakan faktor penting karena peranan mereka yang kuat dalam memformulasikan kebijakan di tingkat daerah, mengambil keputusan dan mengatur kebijakan tersebut. Mengenai pegawai-pegawai kota, dengan pendekatan capacity-building yang konvensional, diperlukan perubahan dasar dalam hal kelembagaan dan kerangka insentif untuk meningkatkan
89
performa mereka. Sebagai contoh, merasionalkan skala pekerjaan mereka, merekrut tenaga profesional dari pasar tenaga kerja terbuka, dan mengenalkan konsep pengurus kota yang profesional dan sistem kompensasi berdasarkan prestasi (merit-based compensation system) yang menunjukkan langkahlangkah ke arah yang benar. Dengan adanya Kerangka Capacity Building Nasional untuk Desentralisasi, pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah memerlukan dukungan untuk mengisi gap yang ada. 5.12 Meningkatkan Partisipasi, Transparansi, dan Akuntabilitas. Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah bersama-sama dengan kelompok masyarakat, perlu untuk mengembangkan mekanisme kelembagaan dan peraturan untuk mengamankan partisipasi masyarakat yang efektif, ketransparanan administrasi dan akuntabilitas pegawai negeri. Pemilihan walikota dan dewan kota secara langsung dapat mengembangkan akuntabilitas pemerintah kota. Akses terhadap informasi bagi masyarakat pun dapat membuka pintu menuju transparansi. Undang-undang 22/1999 dan beberapa peraturan lain yang dibuat sesudahnya, dapat mendukung pengembangan Forum Kota daerah, suatu acara yang melibatkan stakeholders kota dalam perencanaan dan manajemen kota. Meskipun demikian, kelembagaan dan peraturan untuk mendirikan Forum Kota, tidak jelas. Isu-isu utama untuk diperjelas disini adalah: (a) memilih wakil untuk Forum Kota; (b) menginstitusionalkan dan memadukan Forum Kota dengan perencanaan dan anggaran pemerintah daerah; dan (c) menyeimbangkan strategi utama kota dengan kebutuhan sehari-hari masyarakat dalam meningkatkan fasilitas layanan kota.2 Walaupun hukum menjelaskan akses informasi, hanya sedikit dari masyarakat yang siap mengaksesnya; lebih banyak yang tidak tahu bahwa mereka berhak untuk mendapatkan informasi tersebut. Sebagai titik awal, pemerintah daerah perlu mengeluarkan kebijakan yang memuat bahwa informasi tersedia bagi masyarakat dan menjelaskan bagaimana cara mendapatkannya. Transparansi dan pengawasan yang obyektif serta evaluasi performa pemerintah daerah perlu dibantu dalam proses pengukuran dan menjaga pegawai pemerintah untuk bertanggung jawab atas performa mereka. 5.13 Memerangi Korupsi. Korupsi merupakan hambatan yang sangat serius dalam pembangunan dan pengentasan kemiskinan. Kapasitas lembaga yang lemah, ditambah dengan tidak adanya pengawasan yang tepat, dapat semakin memberikan peluang untuk korupsi di tingkat lokal. Memerangi korupsi membutuhkan proses dua tahap yang paralel. Pertama adalah mengembangkan tanggung jawab dan memastikan ada pengawasan yang cukup. Peraturan di tingkat nasional yang terdiri dari prosedur yang kompetitif dan sistem manajemen keuangan, seharusnya dapat diimplementasikan di tingkat lokal. Untuk itu, pegawai pemerintah perlu menerima bantuan teknis dan pelatihan. Pendekatan paralel kedua yang sama kritisnya, adalah dengan merubah struktur insentif yang menjadi bibit korupsi. Inisiatif lain untuk mengurangi bahaya korupsi termasuk meningkatkan partisipasi masyarakat di desain proyek dan pengawasan, reformasi kantor pemerintah menghasilkan nilai tambah, dan mengurangi insentif personil agar tidak terlibat korupsi, serta partisipasi dari sektor swasta dalam menyediakan layanan kota. 5.14 Klarifikasi Peraturan Desentralisasi. Undang-undang 22/1999 terlalu umum dalam menugaskan tanggung jawab, menciptakan kebingungan tentang pembagian tanggung jawab diantara berbagai tingkat pemerintah. Penting bagi pemerintah Indonesia untuk mendefinisikan kewajiban tiap sektor pemerintah daerah dan fungsi dari pemerintah daerah dalam sektor-sektor ini. Pemerintah juga perlu menyebarkan informasi mengenai desentralisasi sehubungan dengan legislatif dan isu peraturan 2
Kota yang lebih besar memiliki tantangan yang lebih berat dalam mengajak masyarakatnya untuk berpartisipasi. Di satu sisi perlu adanya desentralisasi di dalam kota agar suara masyarakat dapat didengar. Beberapa kota seperti Balikpapan dan Blitar mengalokasikan beberapa persen dari dana anggaran pembangunan tahunan ke tingkat pemerintahan yang lebih rendah dalam bentuk block grants; dana ini memungkinkan digunakan untuk kebutuhan umum di tingkat kecamatan (sub district).
90
kepada seluruh pemerintah daerah. Dalam hal ini Depdagri dan departemen lain perlu mendapat dukungan di bulan dan tahun-tahun mendatang. 5.15 Meningkatkan Koordinasi Regional. Hingga saat ini, desentralisasi telah menciptakan 30 pemerintah provinsi dan 416 pemerintah otonomi daerah, namun tanpa adanya koordinasi vertikal dan horisontal yang efektif. Seiring dengan perkembangan kota melampaui batas administratif kota, manajemen metropolitan yang efektif sangatlah penting. Pengembangan ekonomi lokal, sumber daya alam dan manajemen lingkungan serta investasi infrastruktur skala besar akan membutuhkan kerjasama yang strategis antara pemerintah daerah dan provinsi. Sebagai tambahan, pemerintah provinsi harus menyediakan koordinasi regional yang sangat diperlukan tersebut, bersikap sebagai fasilitator untuk mempromosikan kerjasama dan tidak mengacaukan dengan pandangan yang topdown. Untuk merumuskan strategi operasional yang efektif bagi kerjasama regional, penting untuk menganalisa peraturan, hubungan kelembagaan dan keuangan antara pemerintah provinsi dan daerah dilihat dari sisi permintaan investasi di regional. Analisis semacam itu seharusnya dapat mengidentifikasikan ukuran yang spesifik untuk mendukung pembangunan infrastruktur regional dalam ekonomi lokal. 5.16 Informasi & Komunikasi Teknologi untuk Pemerintah Daerah dan Pengembangan Ekonomi. Untuk ukurannya — tiga zona waktu dan lebih dari 13,000 pulau — Indonesia sangat kurang dalam pengembangan informasi dan komunikasi teknologi dan jaringannya (information and communications technologies and networks (ICTs). Sebagai contoh, pemakaian internet per-capita di Indonesia merupakan yang terendah di daerah ASEAN. ICTs sendiri dapat menjadi fasilitator yang baik dalam pembangunan. Faktor ini saja dapat mendukung pendekatan strategis untuk mengembangkan kapasitas mereka. Lebih dari itu, desentralisasi yang sedang berjalan ini menawarkan insentif yang kuat untuk merangsang penggunaan ICTs sehingga mendukung komunikasi yang efektif antara pusat dan daerahnya untuk memonitor proses desentralisasi, mengamati performa pemerintah lokal dan mempromosikan koordinasi antar-pemerintah; dan antar daerah – untuk mempromosikan koordinasi antar-regional, berbagi informasi dan meningkatkan perencanaan regional. Lebih penting lagi, ICTs dapat membantu pemerintah lokal mengintegrasikan perencanaan dengan anggaran dan implementasi; dapat membantu mempromosikan pengembangan ekonomi lokal; membuat informasi kritis yang mudah diakses oleh masyarakat, dan terakhir, mengembangkan transparansi dan meningkatkan administrasi dengan menyediakan solusi yang cost-effective untuk capacity building, pelatihan dan manajemen pengetahuan. Selain keuntungan-keuntungan tersebut, rencana strategis dan komprehensif yang mengaitkan teknologi informasi dan pembangunan sistem komunikasi dengan menguatkan pemerintah daerah dan ekonominya yang masih belum terkait. Implementasi dari rencana tersebut dan program yang dilaksanakan, harus dan penting untuk dilihat secara nasional oleh pemerintah Indonesia dan sebagai prioritas regional oleh provinsi dan pemerintah kota daerah. Pengentasan Kemiskinan Kota 5.17 Urbanisasi telah mengakibatkan angka absolut masyarakat miskin kota meningkat sebagian besar karena terjadinya migrasi masyarakat miskin desa. Sekitar 50 persen penduduk dari populasi kota termasuk miskin atau rentan terhadap kemiskinan. Masyarakat miskin kota termarginalisasi dan rentan dengan terbatasnya akses untuk mendapatkan lahan, perumahan dan layanan terhadap kebutuhan dasar. Mereka pun menderita karena ketidak jelasan ekonomi, finansial, sosial, dan kebutuhan fisik. Devolusi telah meninggalkan pemerintah dengan tanggung jawab yang besar untuk mengentaskan kemiskinan. Namun, pemerintah daerah memiliki pengertian yang terbatas atas kemisikinan kota yang multi-dimensi sehingga mempersulit mereka untuk mengembangkan program pengentasan kemiskinan yang tepat sasaran, dan untuk memonitor perkembangannya. Selain itu, kebanyakan tidak memiliki kapasitas kelembagaan dan keuangan yang memadai untuk memenuhi tanggung jawab tambahan ini. Oleh sebab itu, program-program kemiskinan yang ada kebanyakan
91
didanai oleh pemerintah Indonesia dan donor-donornya; sementara pelaksanaannya merupakan project basis. Dengan demikian kemampuan untuk dapat berlanjut diragukan pada saat proyek dan bantuan dana telah berakhir. Unsur-unsur Penting dari Pendekatan yang Diusulkan 5.18 Memperdalam Pemahaman akan Kemiskinan Kota. Kota memerlukan informasi dan data kemiskinan kota yang dapat dipercaya – kemultidimensiannya, angka-angkanya, lokasi, komposisi rumah tangga, kondisi lahan dan perumahan, tenaga kerja, tingkat pendidikan, akses terhadap fasilitas dan layanan kota, perpaduan sosial, dan lain-lain. Jumlah masyarakat miskin kota beraneka ragam tergantung pada statistik3. Informasi seperti itu sangatlah penting bagi pemerintah daerah untuk merancang program pengentasan kemiskinan yang tepat sasaran, merefleksikan kebutuhan masyarakat miskin yang sesungguhnya, menetapkan tujuan pengurangan kemiskinan yang terukur dan spesifik, serta memonitor kemajuan program tersebut. Kota memerlukan dukungan –kelembagaan, keuangan dan teknis – untuk mengembangkan kapasitas yang diperlukan untuk mengumpulkan informasi tentang masyarakat miskin kota, menganalisa data dan menterjemahkannya ke strategi dan program pengentasan kemiskinan yang efektif. Dukungan semacam ini disesuaikan dengan kebutuhan tiap kota, harus datang dari pemerintah Indonesia, pemerintah provinsi, lembaga donor, LSM, dan lembaga masyarakat lainnya. Dari sisi kota, pemerintah daerah harus memiliki mekanisme kelembagaan yang tepat untuk dapat mengukur, menganalisa, dan memahami kemiskinan kota dan masyarakat miskin kota dengan lebih baik. 5.19 Upaya Pengurangan Kemiskinan. Hingga kini, kebanyakan aktifitas pengentasan kemiskinan keluar dari anggaran pemerintah Indonesia yang terdiri dari dana pinjaman dari donor. Untuk mencapai kesuksesan dalam mengurangi kemiskinan, kota-kota perlu bersandar pada pendekatan yang sistematis dan dikembangkan secara lokal yang tidak bergantung pada anggaran dari pemerintah Indonesia atau lembaga donor. Kegiatan pengentasan kemiskinan seharusnya merupakan fokus utama dari APBD – anggaran tahunan pemerintah daerah. Sebagai langkah awal, pemerintah daerah harus merumuskan strategi pengurangan kemiskinan kota (city poverty reduction strategies (CPRS)) sebagai bagian dari strategi pembangunan kota (City Development Strategies) yang komprehensif dan partisipatif. Meskipun kota-kota tersebut diharapkan dapat memegang peranan utama dalam mengurangi kemiskinan, kota-kota ini memiliki kapasitas dan pengalaman yang terbatas di bidang ini. Karena itu, sebagian besar kota sangat membutuhkan bantuan pemerintah Indonesia dalam hal perumusan strategi dan implementasi, setidaknya untuk beberapa waktu ke depan. Sementara itu, beberapa program pusat harus dilanjutkan terutama program yang ditujukan ke kantong-kantong miskin yang sangat parah, rancangan, implementasi, dan manajemen programprogram ini harus dilanjutkan oleh pemerintah daerah. Pemerintah pusat akan tetap mempunyai peranan penting dalam memonitor dan mengevaluasi upaya-upaya pengurangan kemiskinan tersebut secara nasional. 5.20 Kemiskinan di Kota-kota yang Kurang Mampu. Kendati penyamaan ukuran fiskal telah dilakukan melalui DAU, perbedaan regional tetap ada dan tidak akan hilang dalam waktu dekat ini. Dengan proses seleksi yang kompetitif dan demand-driven, kota yang berorientasi reformasi dengan komitmen yang kuat dan manajemen yang baik akan mendapat bagian sumber daya yang lebih besar. Namun, kebutuhan masyarakat miskin kota yang tinggal di kota-kota yang secara finansial tidak aktif (non-viable) atau tidak berorientasi reformasi, tidak dapat diabaikan. Masyarakat miskin jangan sampai terhukum karena kota tempat mereka tinggal memiliki posisi fiskal atau kepemerintahan yang 3
Contohnya, kemiskinan kota di Kupang, menurut Badan Pusat Statistik (BPS) adalah 7,6 persen; sementara menurut Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) adalah 54 persen. Selain nutrisi, BKKBN juga memasukan faktor-faktor yang masih diperdebatkan ke dalam definisi kemiskinannya, seperti kondisi rumah, dan lain-lain.
92
lemah. Akan tetapi, kondisi finansial dan modal untuk menyalurkan dana-dana ke kota-kota yang tidak mampu atau tidak berorientasi reformasi ini harus berbeda dari kota-kota yang aktif secara finansial dan berorientasi reformasi. Biasanya hal ini membutuhkan subsidi dari pinjaman yang ditargetkan untuk masyarakat miskin, hal ini merupakan suatu pendekatan yang searah dengan kebijakan pemerintah Indonesia dengan pinjaman khusus, seperti DAK. Adalah penting untuk membantu pemerintah Indonesia dalam mendefinisikan kebijakan DAK yang tepat untuk mempromosikan agenda nasional dalam pengentasan kemiskinan. 5.21 Memperkuat Masyarakat Miskin melalui Community-driven Development. Untuk secara efektif mencapai masyarakat miskin, pemerintah daerah perlu memahami prioritas utama masyarakat dan dapat dipercaya oleh penduduk. Masyarakat pun harus teratur, dapat mengumpulkan dan memprioritaskan kebutuhan mereka serta menyampaikan hal tersebut kepada pemerintah. Saat ini, kemampuan pemerintah daerah dan juga masyarakat untuk menghasilkan hal tersebut, masih lemah. Karena itu, penting untuk memperkuat masyarakat miskin dengan memindahkan sumber daya secara langsung kepada mereka, agar mereka dapat menentukan prioritasnya sendiri; seiring dengan itu, pemerintah daerah juga perlu membangun kemampuan mereka untuk bekerja dengan masyarakat miskin. Pada tahap ini, community-driven development (CDD) perlu disosialisasikan dan memperkuat kerjasama pemerintah daerah dengan masyarakat (melalui CBO). Disini, NGO memiliki peran penting dalam membantu pemerintah daerah sementara CBO membangun kerjasama. Sebagai bagian dari pendekatan CDD, skim micro-financing untuk meningkatkan pendapatan perlu didukung. Rancangan skema tersebut harus melihat best practices di dunia secara luas dan juga strategi-strategi awal kredit micro-financing. 5.22 Mendukung Perubahan Administrasi Lahan dan Sektor Perumahan. Pasar lahan dan perumahan yang berfungsi dengan baik, sangatlah penting bagi masyarakat miskin. Secara umum, peraturan lahan tidak ditujukan untuk masyarakat miskin. Biasanya, masyarakat miskin hanya memegang hak adat akan lahan, yang menyebabkan mereka tidak memiliki bentuk legal (sertifikat) dan tidak ada akses formal untuk pembiayaan hipotik. Pemerintah Indonesia dan pemerintah daerah membutuhkan dukungan untuk meningkatkan upaya-upaya pelegalan (pemberian sertifikat) yang dimulai tahun 1995 sebagai bagian dari proyek reformasi administrasi lahan yang didukung oleh World Bank dan AusAID. Proyek ini menghasilkan lebih dari 1,2 juta sertifikat di daerah-daerah urban. Memperbaiki kondisi rumah merupakan prioritas bagi rumah tangga miskin, nomor dua setelah pendidikan bagi anak-anaknya. Bersamaan dengan reformasi lahan kota, penting juga untuk mengimplementasikan reformasi sektor perumahan yang komprehensif, ditujukan khusus untuk rumah tangga menengah ke bawah dan bawah. Sekitar 70 persen dari total rumah tangga menengah ke bawah ini tinggal di permukiman informal. Indonesia dapat memanfaatkan keuntungan masa lalu dengan menambah keamanan status tempat tinggal dan program hipotik masyarakat ke KIP (Kampung Improvement Program) dan program sukses lainnya untuk meningkatkan kondisi kehidupan masyarakat miskin kota. 5.23 Penggunaan lahan kota secara efisien memiliki potensi untuk merubah bentuk wilayah perkotaan menjadi manusia yang dinamis dan ekonomi yang teraglomerasi, suatu unsur yang hilang dari kota-kota di Indonesia. Defisiensi kebijakan, kekurangan kelembagaan, keterbatasan finansial dan kapasitas manusia menjadi hambatan dalam pemasaran lahan dan perumahan kota. Memperjelas kerangka kelembagaan, memodernisasikan sistem pendaftaran lahan dan merubah kebijakan pajak tanah, sangat membutuhkan banyak waktu dan tidak cocok denga kondisi politik dalam waktu dekat ini. Untuk mengatasi defisiensi ini, kebijakan dan hukum pertanahan nasional harus dikembangkan, berdasarkan pada diskusi dan konsensus publik; perlu juga diberikan perhatian khusus terhadap hakhak tanah yang biasa, penguasaan tanah dan proses yang benar-benar serta, dan pengaturan kelembagaan. Hal-hal ini membutuhkan investasi yang cukup besar, baik waktu dan juga political will, mengulas peraturan yang sudah lama dan memperkuat badan-badan pertanahan daerah. Langkah-
93
langkah tersebut dapat menjadi titik awal yang baik. Ditambah lagi dengan adanya transparansi dan program dengan waktu terbatas yang merombak lahan pemerintah yang berlebihan dan memasukannya dalam pasar terbuka. Dengan melakukan hal tersebut, pemerintah Indonesia tidak akan mengerjakan agenda yang ambisius untuk merevitalisasi wilayah kota dan bahkan membantu masyarakat miskin di Indonesia. Mempromosikan Pengembangan Ekonomi Lokal (PEL) 5.24 PEL bermaksud membentuk kota yang memiliki ekonomi dan finansial yang pembangunan yang berkelanjutan dan juga untuk mengurangi kemiskinan. Lebih dari itu, kota merupakan mesin vital dari pertumbuhan ekonomi dan memiliki dampak pada pertumbuhan ekonomi secara nasional. Di tingkat nasional, Kimpraswil menganggap PEL merupakan titik kritis untuk pengembangan kota yang pembangunan berkelanjutan, namun belum membuat panduan atau strategi untuk membantu pemerintah daerah. Meskipun desentralisasi memberi kota momentum politis dan kerangka legal untuk mempromosikan pertumbuhan ekonomi lokal, kebanyakan pemerintah daerah kurang memiliki strategi atau rencana PEL yang komprehensif. 5.25 Revitalisasi Kota melalui Manajemen Lahan yang Efisien. Posisi finasial kota yang lemah, terutama keterbatasan arus pendapatan dan kebutuhan pengeluaran yang meningkat membuat kota sulit untuk mengembangkan sumber daya yang memadai untuk investasi infrastruktur yang berskala besar atau program-program pengentasan kemiskinan. Akan tetapi, banyak kota (dan pemerintah provinsi) memiliki lahan tidur yang banyak, bahkan di lokasi yang sangat strategis. Dengan mengunakan otoritas peraturan yang ada – master plan, zoning dan ijin pembangunan dan lainnya – kota dapat merangsang ekonomi lokal mereka dengan secara efektif menggunakan lahan kota yang ada di wilayah mereka melalui program manajemen lahan yang inovatif. Sebagai contoh, mereka dapat mengembangkan lahan tidur dengan bekerja sama dengan pihak swasta dan dengan partisipasi aktif dari masyarakat. Kota perlu menelusuri kesempatan yang tersembunyi ini untuk dapat menguatkan sumber daya dan mengembangkan potensi ekonominya. 5.26 Mengembangkan Strategi PEL yang Komprehensif. Karena PEL masih merupakan isu baru bagi sebagian kota, masih sangat kritis untuk mengisi gap pengetahuan terbaru tentang bagaimana pemerintah daerah bereaksi terhadap kebutuhan untuk bisnis dan ekonomi sejak desentralisasi dan bagaimana mereka dapat menanggapi kebutuhan semacam itu di masa depan. Pengetahuan semacam itu akan menolong kebijakan, strategi, dan tindakan yang dapat mengurangi korupsi, rent seeking dan hal-hal lainnya yang membahayakan bisnis lokal; menyediakan produsen yang lebih baik –keterkaitan pasar, dan membuat PEL sesuai dengan aturan - aturan pemerintah. Membangun Mekanisme Keuangan Kota yang Berkelanjutan 5.27 Selain meningkatnya permintaan untuk investasi infrastruktur kota dan program pengentasan kemiskinan, Indonesia perlu membangun mekanisme keuangan kota yang berkelanjutan, sebuah proses yang membutuhkan reformasi pada tingkat pusat dan daerah. Isu-isu penting di tingkat pusat antara lain adalah kebutuhan untuk membuat kebijakan untuk mentransfer keuangan antar instansi pemerintah yang jelas dan transparan, perpajakan dan peminjaman daerah, dan struktur kelembagaan untuk penilaian performa kota, peminjaman pemerintah daerah, dan pembangunan pasar modal. Kota kekurangan sumber daya yang memadai untuk membiayai seluruh kebutuhan pengeluarannya; mereka juga perlu meningkatkan pemasukannya sendiri; meningkatkan trasparansi, akuntabilitas dan pengeluaran umum yang efisien; serta memperkuat proses-proses penganggaran, pencatatan keuangan, pengadaan dan pemeriksaan.
94
5.28 Kebijakan Transfer Fiskal dan Perpajakan Daerah. Di tingkat pusat, penting bagi pemerintah Indonesia untuk menerapkan kebijakan yang transparan guna transfer fiskal dan perpajakan daerah. Lebih tepat lagi, DAU perlu diperbaiki untuk mengurangi kesenjangan wilayah dan untuk menyeimbangkan pengeluaran pemerintah dengan kemampuan pendapatan. Pemerintah Indonesia perlu memonitor dan meninjau ulang implementasi nyata dari pemindahan DAU saat ini untuk memperbaiki kriteria pengalokasiannya. Perbaikan DAU harus dilengkapi dengan kebijakan yang jelas tentang mekanisme dana khusus, terutama DAK, sebagai usaha mendukung daerah prioritas nasional – contohnya pengembangan kapasitas, pengentasan kemiskinan atau manajemen lingkungan. Bantuan teknis yang saat ini disediakan bagi pemerintah Indonesia untuk merumuskan kebijakan yang relevan dan melakukan perubahan yang diperlukan, diharapkan akan dapat memetik hasil beberapa bulan dan tahun mendatang. Selain itu, pemerintah Indonesia perlu meninjau ulang dan merubah Undang-undang 34/2001 dan peraturan lain yang mengacu pada perpajakan daerah. Khususnya, perlu dipertimbangkan untuk menambah pajak daerah yang signifikan untuk menguatkan tax base kota tersebut, dana pemerintah daerah dari wilayah otonomi yang lebih tinggi, dan memonitor dengan cermat “gangguan” terhadap pajak dan pajak daerah lain yang bertentangan dengan peraturan nasional. Mengenai pajak kepemilikan, akan lebih bermanfaat bila pemerintah daerah di jenjang otonomi yang lebih tinggi dapat membuat batasan-batasan dan pemerintah pusat melanjutkan mengurus perpajakan ini. 5.29 Kebijakan Pembangunan dan Mekanisme Kelembagaan untuk Pinjaman Daerah. Penting bagi kota untuk meningkatkan sumber daya mereka sendiri. Hal ini dapat dicapai dengan perpajakan daerah, peminjaman, cost recovery dan kemitraan swasta-publik. Mekanime peminjaman dana daerah berada dibawah kebijakan fiskal wilayah pemerintah Indonesia, hal ini juga berdampak pada implementasi proyek yang dibiayai donor di setiap sektor yang dioperasikan oleh pemerintah daerah. Di tingkat nasional, pemerintah Indonesia perlu merumuskan kebijakan yang jelas untuk mendukung kota-kota. Hal itu termasuk meninjau ulang Undang-undang 25/1999 dan peraturan 107/1999 serta 109/2000 untuk peminjaman pemerintah daerah dan pengembangan mekanisme lembaga yang tepat untuk membantu pemerintah daerah. Saat ini, pemerintah Indonesia lebih memilih untuk meningkatkan mekanisme pinjaman (on-lending) yang telah ada –SLA –dibandingkan bila harus mengembangkan lembaga baru untuk mengatur hal tersebut. Pemerintah Indonesia perlu memastikan bahwa keberadaan unit tersebut digunakan untuk mengatur pinjaman dan dana secara profesional dan membatasi campur tangan politik. Dengan adanya posisi finansial pemerintah daerah yang lemah, pemerintah pusat perlu mengatur saluran anggaran langsungnya pada saat mengembangkan perantara keuangan dengan menyediakan akses ke pasar keuangan untuk jangka panjang. 5.30 Mendukung Reformasi Fiskal Pemerintah Daerah. Mengembangkan mekanisme keuangan daerah yang berkelanjutan sangat bergantung pada kesehatan finansial pemerintah daerah. Untuk mengurangi ketergantungannya pada pengalihan keuangan dari pusat, pemerintah daerah perlu menelusuri upaya-upaya untuk meningkatkan kapasitas finansialnya dengan mengembangkan basis pajak, meningkatkan pengumpulan pajak dan retribusi, merasionalkan pengeluaran, mempromosikan kemitraan swasta-pemerintah dalam menyediakan pelayanan kota dan menggunakan lahan kota sebagai sumber daya yang penting. Berikut ini adalah langkah-langkah positif: mengembangkan basis pajak daerah melalui reformasi fiskal pemerintah Indonesia –pajak properti merupakan hal yang tepat untuk langkah tersebut; meluruskan administrasi kota; merestrukturisasi kesulitan keuangan PDAM dan instansi layanan publik pemerintah lainnya, meningkatkan cost recovery untuk pelayanan, seperti misalnya penyediaan air bersih dan manajemen sampah; serta mempromosikan pengembangan ekonomi lokal melalui kemitraan swasta-publik dalam hal pengembangan lahan. Secara bersamaan, penting untuk meneliti pembentukan pemerintah daerah yang secara fiskal kurang kuat dan mempertimbangkan penggabungan antara pemerintah lokal yang secara fiskal kurang kuat dengan yang lebih kuat untuk memperkuat kemampuan fiskalnya.
95
Meningkatkan Penyediaan Layanan Kota 5.31 Sebagian besar kota-kota di Indonesia menghadapi permasalahan dalam penyediaan layanan kota, seringkali berdampak pada pengembangan ekonomi, kesehatan lingkungan dan bahkan kesejahteraan sosial negara. Krisis di tahun 1997 menghambat banyak investasi dalam bidang pelayanan kota. Dengan adanya kendala finansial yang dihadapi oleh pemerintah pusat dan daerah, tidaklah mungkin untuk mengharapkan adanya perluasan layanan dalam waktu dekat. Ditambah lagi, banyak harapan untuk meningkatkan efisiensi, mutu dan keandalan layanan yang telah ada; manajemen aset infrastruktur; serta cost recovery dari pelayanan yang telah disediakan. Dengan adanya devolusi, pemerintah daerah bertanggung jawab langsung untuk penyediaan layanan tanpa memiliki kemampuan kelembagaan dan teknis yang dibutuhkan untuk melaksanakan tanggung jawab baru ini. Unsur-unsur Penting dari Pendekatan yang Diajukan 5.32 Meningkatkan Aset Manajemen. Hal-hal berikut ini perlu mendapat prioritas sebelum mempertimbangkan investasi baru: meningkatkan sistem untuk mengoptimalkan penggunaan aset yang telah ada, meningkatkan efisiensi dan mutu pelayanan, dan mengembangkan tanggapan terhadap permintaan. Hal ini penting, khususnya untuk instansi pelayanan seperti PDAM, yang sering menghadapi masalah kapasitas yang dirancang secara berlebihan dipadukan dengan kebocoran air berskala besar. Lebih dari itu, program investasi modal baru harus mempertimbangkan dampak anggaran dari perluasan kapasitas dalam pelaksanaan di masa depan dan juga pemeliharaannya (operation and maintenance (O&M). Isu ini perlu dimasukkan dalam agenda reformasi keuangan pemerintah. 5.33 Mempromosikan Public-Private Partnerships. Dengan adanya kota yang tidak mampu membiayai investasi infrastrukturnya sendiri, kota-kota ini perlu mengatur sumber daya substansial dari sektor swasta. Hal ini membutuhkan pembentukan kelembagaan dan peraturan lingkungan yang menarik investasi swasta dalam bidang infrastruktur, merubah hukum dan peraturan; mengenalkan konsep pemberian harga yang merefleksikan biaya (cost-reflective pricing); dan menyediakan prosedur dan proses privatisasi dan/atau disinvestasi yang transparan. Reformasi semacam ini juga berkontribusi dalam meningkatkan keakuntabilitasan sektor publik dan menyediakan pelayanan publik yang lebih baik bagi masyarakat miskin. Sebagai contoh, dengan menciptakan kompetisi yang transparan diantara pihak swasta untuk menyediakan layanan publik, diharapkan dapat membantu mengatasi aspek korupsi yang mungkin terjadi. Meningkatkan kompetisi dapat meningkatkan mutu dan efisiensi serta pengurangan harga di daerah-daerah yang didominasi perusahaan daerah yang tidak efisien. Selain itu juga, pengenalan konsep sanksi yang didukung oleh bantuan yang berdasarkan output-based akan membantu meningkatkan akses terhadap layanan umum dengan harga terendah. Secara umum, partisipasi swasta yang efisien dapat membebaskan beban fiskal di pemerintah daerah dan membebaskan sumber daya umum untuk program-program prioritas. 5.34 Sektor Reformasi dan Investasi di Bidang Air, Sanitasi, dan Manajemen Lingkungan. Dengan kebijakan isu yang kompleks dan eksternalitas substansial yang terlibat, air, pembuangan air kotor, dan sektor lingkungan kota memerlukan dukungan strategi jangka panjang, khususnya dalam bentuk Adaptable Lending Programs. Pinjaman investasi dalam program-program ini ditukar dengan tahap adopsi terhadap suatu kebijakan sektor khusus dan reformasi kelembagaan yang terikat diikat oleh waktu.
96
Pandangan: Optimisme yang Berhati-hati 5.35 Desentralisasi Indonesia termasuk cukup baik namun masih jauh dari sempurna. Masa depannya sangat tergantung pada ekonomi makro negara dan kesetabilan fiskal dan sebagian lagi pada energi dan kesumberdayaan dari otoritas lokal. Hal yang terakhir ini sedang berusaha untuk menghadapi permintaan yang tinggi yang tidak mudah untuk diatasi. Ancaman apapun terhadap kesetabilan ekonomi makro akan berdampak pada pemasukan pemerintah daerah sehingga pemerintah daerah harus mengurang pengeluaran pembangunan dan ini akan memberikan dampak yang sangat besar bagi masyarakat miskin kota. 5.36 Di tingkat kota, para birokrat daerah harus bergeser dari cara lama mereka dan menerapkan sistem pendekatan partisipasi bottom-up yang melibatkan berbagai macam stakeholders. Kurangnya pengalaman anggota DPRD dan masyarakat, pemeriksaan manusia dan menyeimbangkan sistem demokrasi menambah tantangan baru. Resiko tambahan muncul dari lemahnya kapasitas kelembagaan dan tidak adanya sistem pengawasan yang mapan untuk memeriksa korupsi dan rent seeking di tingkat lokal. Pada akhirnya, kota-kota mungkin tidak dapat menghasilkan sumber daya yang cukup untuk membiayai investasi yang diperlukan. Apabila resiko-resiko ini menjadi kenyataan dan kota-kota tidak dapat memberi tanggapan yang cukup cepat untuk memenuhi permintaan penduduknya, maka momentum untuk demokrasi dan partisipasi masyarakat akan memudar. 5.37 Resiko-resiko ini tidak harus menjadi realita. Tim Tinjauan Sektor Perkotaan mengamati bahwa kota-kota, dengan kemandiriannya, telah mengambil langkah-langkah untuk memenuhi peranan barunya dan tanggung jawab yang akan muncul dengan cara yang berbeda-beda. Meskipun desentralisasi dan demokratisasi merupakan konsep yang relatif baru di Indonesia, tumbuh kesadaran akan pemerintah yang demokratis dan ketidak toleran terhadap korupsi. Dengan iklim yang tidak mempercayai administrasi umum dengan cara lama yang selama ini banyak terjadi di sektor-sektor masyarakat Indonesia, hukum desentralisasi telah mempercepat perubahan di bidang politik. Meskipun masih ada kebingungan dan ketidakjelasan, pergerakan yang sekarang telah menuju ke arah perkembangan demokratisasi dan pemerintah otonomi kota yang tidak dapat diubah. Sebagian dari misi Bank Dunia adalah untuk bekerja sama dengan pemerintah pusat dan daerah juga dengan stakeholders untuk meyakinkan bahwa ukuran yang digunakan dalam menghadapi tantangantantangan kota yang dianalisa dalam tinjauan sektor perkotaan dapat diterapkan dalam pengembangan pemerintah daerah, peningkatan pelayanan kota, memperkuat ekonomi lokal, dan mengurangi kemiskinan kota.
97
98
Lampiran 1
INDIKATOR SOSIAL TERSELEKSI Indikator
Periode Terakhir
Periode Sebelum nya
Tingkat Kemiskinan (%) Nasional Perkotaan Perdesaan
Feb-99 27.1 16.3 34.1
Feb-96 15.7 7.2 20.5
Ketimpangan (Koefisien Gini) Nasional Perkotaan Perdesaan
Feb-99 0.32 0.33 0.25
Feb-96 0.36 0.37 0.28
1999 46.0 65.5
1996 56.0 70.4
Des-98 61.1 21.2 16.6
Feb-95 63.9 23.0 13.1
1999
1998
95.3 97.5 94.2
95.2 97.6 94.1
79.0 88.0 73.6
77.2 88.6 70.6
51.1 68.8 38.0
49.3 67.7 36.2
Tingkat Kematian Tingkat Kematian Bayi Tingkat Kematian Balita Status Nutrisi: Balita Bagus (%) Sedang (%) Buruk (%) Kesertaan Sekolah (%) Umur 7-12 tahun: Nasional Perkotaan Perdesaan Umur 13-15 tahun: Nasional Perkotaan Perdesaan Umur 16-18 tahun: Nasional Perkotaan Perdesaan
Sumber: Tabel-tabel SIMA, World Bank.
99
Indikator
Periode Terakhir
Periode Sebelum nya
Tingkat Literasi (%) Nasional Perkotaan Perdesaan
1999 88.4 94.0 84.5
1998 87.9 94.8 83.9
Tingkat Putus Sekolah (%) Sekolah Dasar Sekolah Menengah Pertama Sekolah Menengah Umum
1999 1.4 2.2 2.6
1998 1.6 2.6 2.9
Sarana Kesehatan: Puskesma: Angka Total Per 100,000 penduduk Rumah Sakit Angka Total Jumlah Tempat Tidur Tempat Tidur per 10,000 pddk. Dokter per 100,000 pddk.
1998
1996
36,307 17.8
35,425 17.8
1,112 123,168 60.3 11.0
1,074 120,038 60.5 10.7
Partisipasi Tenaga Kerja Nasional Perkotaan Perdesaan
1999 67.2 61.2 71.6
1998 66.9 59.6 71.9
Upah per-Jam (1998 Rp) Pertanian Pertambangan Manufaktur Operasional Konstruksi Perdagangan Transportasi Keuangan Jasa
1999 1,157 2,910 1,514 3,057 1,627 1,595 1,947 3,407 2,522
1998 1,210 3,483 1,370 2,577 1,433 1,449 1,758 2,939 2,033
Lampiran 2
SENTRALISASI KE DEKONSENTRASI: KERANGKA KELEMBAGAAN YANG MENGATUR URUSAN PERKOTAAN PRA-DESENTRALISASI 1. Sebelum desentralisasi, lima departemen/kementrian terlibat dalam urusan perkotaan di tingkat nasional: (a) Departemen Pekerjaan Umum (DPU), terutama melalui Direktorat-Jenderal Cipta Karya; (b) Departemen Dalam Negeri (Depdagri), melalui Ditjen Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah (PUOD) dan Ditjen Pembangunan Daerah (BANGDA); (c) Departemen Keuangan, melalui Badan Analisa Keuangan Nasional, yang memiliki sebuah divisi yang mengurusi keuangan pemerintah daerah, dan Ditjen Lembaga Keuangan, yang mengawasi bank nasional untuk pinjaman perumahan (BTN) maupun Rekening Pembangunan Daerah (Regional Development Account – RDA) yang merupakan jendela utama bagi peminjaman oleh pemerintah daerah, dan Ditjen Pajak, yang memiliki divisi yang menangani Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), serta Ditjen Anggaran; (d) Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), yang memiliki deputi untuk pembangunan regional yang antara lain membawahi divisi yang berkaitan dengan masalah perkotaan dan perumahan; dan (e) masalah pertanahan dan perumahan ditangani oleh, berturut-turut, Badan Pertanahan Nasional dan Perumnas, di bawah koordinasi Menteri Negara untuk Perumahan (Suselo dan Sudungdolok, 2000, dan ADB, 2000). 2. Koordinasi di antara berbagai kementerian dan lembaga-lembaga lainnya sebagian besar dilakukan oleh gugus-tugas tersendiri yang dibentuk khusus untuk tujuan tertentu. Karena itu pernah terdapat Lembaga Pengkajian Kebijakan Perkotaan (Institute for Urban Policy Analysis – IUPA), yang dibentuk di dalam Departemen Keuangan, yang kemudian dilanjutkan oleh Tim Koordinasi Pembangunan Perkotaan (TKPP). Yang terakhir ini mengkoordinasi kebijakan di bidang perkotaan secara umum serta program-program utama di sektor ini, termasuk yang didanai oleh lembaga donor, serta Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN) untuk soal koordinasi tata-ruang. 3. Di tingkat provinsi, pengaturannya pada umumnya mirip dengan pengaturan di tingkat nasional. Provinsi memiliki Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA) dan dinas-dinas yang ‘terdesentralisasi’ untuk memberikan berbagai jenis pelayanan publik. Di samping itu, departemen-departemen pemerintah pusat juga memiliki kantor wilayah (kanwil) yang menjalankan fungsi ‘dekonsentrasi.’ Di tingkat kota dan kabupaten juga terdapat dinas-dinas, seiring dengan kantor-kantor departemen (kandep) yang menjalankan fungsi dekonsentrasi dari pemerintah pusat. 4. Keinginan untuk mendesentralisasi pelayanan publik ke tingkat kota dan kabupaten sebenarnya sudah terlihat pada UU No. 5/1974 tentang Pokok - pokok Pemerintahan di Daerah. Namun demikian penyediaan pelayanan perkotaan pada saat itu juga ditangani oleh lembagalembaga pemerintah pusat seperti Departemen Pekerjaan Umum, yang merencanakan dan melaksanakan penyediaan sarana dan prasarana perkotaan melalui DIP (Daftar Isian Proyek) dan kemudian, setelah pembangunan selesai, mengalihkan sarana dan prasarana ini kepada pemerintah daerah terkait untuk urusan operasi dan pemeliharaan. Banyak dari sarana dan prasarana ini tidak sesuai dengan prioritas daerah ataupun sesuai dengan kemampuan teknis atau keuangan pemerintah daerah untuk memiliki dan memeliharanya. Mengikuti hal ini, PP No. 14/1987 menetapkan pengalihan sebagian besar pelayanan perkotaan yang sebelumnya ditangani oleh Departemen Pekerjaan Umum seperti air, air limbah, sampah, jalan-jalan kota, prasarana pasar serta KIP, kepada pemerintah kota atau kabupaten. Namun demikian karena keterbatasan kapasitas kelembagaan dari
100
sebagian besar pemerintah daerah, maka peran departemen-departemen pemerintah pusat masih sangat penting walaupun sudah semakin berkurang. 5. Dengan diperkenalkannya Program Pembangunan Prasarana Kota Terpadu (P3KT atau Integrated Urban Infrastructure Development Program – IUIDP) sebagai mekanisme utama pendanaan prasarana perkotaan, terdapat upaya-upaya yang lebih besar dalam membangun kapasitas pemerintah daerah. Dalam periode ini, dana-dana APBN untuk menunjang pemerintahan daerah semakin bergeser dari mekanisme DIP ke INPRES. Berbagai mekanisme pelayanan baru diperkenalkan sebagai komplemen bagi dinas-dinas di tingkat daerah. Hal ini termasuk unit pelaksana teknis daerah (UPTD), unit swadana, badan pengelola (BP) serta badan usaha milik daerah (BUMD), guna memperkenalkan otonomi pelaksanaan yang lebih besar serta keberlanjutan keuangan. Namun demikian, dalam prakteknya, pemerintah kota dan kabupaten tetap diharuskan untuk menerapkan struktur organisasi tertentu, termasuk pembentukan perusahaan daerah air minum (PDAM) yang dimiliki pemerintah daerah. Demikian pula, pemerintah daerah tetap harus mendapatkan persetujuan pemerintah pusat untuk perubahan struktur organisasi. Hal ini tentu saja membatasi otonomi pelaksanaan dan keuangan sebagaimana yang diharapkan.
101
Lampiran 3
KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH: SEBELUM PERIODE DESENTRALISASI 1. Keuangan Pemerintah daerah di Indonesia, pada periode sebelum desentralisasi, di dominasi oleh bantuan dari pemerintah tingkat di atasnya baik berupa subsidi umum, hibah khusus, dan bagi hasil dari pajak dari Pemerintah Pusat maupun pemerintah provinsi. Pemerintah daerah memang dikenal mempunyai anggaran perkapita yang rendah, lemah dalam memobilisasi sumber daerah, kurang mampu dalam pelayanan dan pengembalian modal, terbatas mengakses dan memanfaatkan pasar uang dan investasi. Tabel A. 3.1: Pendapatan dan Belanja Pemerintah daerah Persentase Total Pendapatan (persentase berdasarkan angka nomina) 1997/1998 1998/1999
Perihal
Pendapatan Sisa Anggaran tahun Sebelumnya
3.0 %
2.8 %
Pendapatan Asli Daerah Bagi Hasil Pajak
13.0 % 15.1 %
11.0 % 13.1 %
SDO dan INPRES Pendapatan Lain
68.0 % 0.9 %
71.9 % 1.0 %
Persentase Total Belanja Belanja Belanja Rutin
56.0 %
68.0 %
Belanja Pembangunan
44.0 %
32.0 %
Sumber BPS : Statistik Keuangan Pemerintah Daerah Tingkat II 1997/98, 1998/99, ADB, 2001
Klasifikasi belanja daerah terbagi dalam 2 kategori yaitu : Belanja Rutin, terutama untuk gaji dan belanja barang dan jasa, dan Belanja Pembangunan untuk membiayai proyek-proyek baru.. 2. UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah melengkapi kerangka perundangan bagi otonomi daerah dan kepemerintahan. UU tersebut menetapkan 19 fungsi pemerintah daerah, termasuk kesehatan masyarakat, pekerjaan umum, lalu lintas dan jalan raya, pariwisata, dan pengusahaan daerah. Sayangnya, peraturan pemerintah yang mengatur lebih lanjut UU tersebut tidak cepat diwujudkan. Pada tahun 1990an, Pemerintah Pusat banyak campur tangan (World Bank, 1994: hal. 18-20; Devas, 1989 dst.). Sebagai contoh, dalam penyediaan air bersih, Pemerintah Pusat menganggap bertanggung jawab terhadap perencanaan dan konstruksi dari pembangunan prasarana sementara pemerintah daerah hanya dipercaya untuk mengoperasikan dan memelihara yang dilakukan oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM). Berdasarkan struktur pembelanjaan menunjukkan bahwa pengambilam keputusan dilakukan dengan sangat terpusat. Dikarenakan fungsional daerah mengikuti Pemerintah Pusat, tanggung jawab terhadap pelayanan publik menjadi tidak jelas. Efisiensi dan keefektifan modal juga menjadi tidak menentu. Sistem pengelolaan pengusahaannya juga kacau. 3. Sebagian besar sumber penerimaan daerah dalam periode ini berasal dari : bantuan Pusat, bantuan provinsi, pendapatan asli daerah, bantuan proyek, termasuk dukungan proyek dari donor,
102
dan sisa anggaran dari tahun sebelumnya. Dalam konteks ini, bantuan Pusat dari berbagai macam jenis bantuan menempati porsi yang paling besar, sekitar 70 persen dari total penerimaan yang ada. Sistem kesatuan nasional telah membatasi pajak daerah dan perpajakan daerah menjadi sumber penerimaan negara sekitar 90 persen. Banyak pajak-pajak langsung maupun tidak langsung yang produktif diatur oleh Pusat tanpa ada pengembalian ke daerah. Pajak-pajak Badan dan Perorangan, sebagai pajak tidak langsung – pajak pertambahan nilai (VAT), cukai rokok, pajak perdagangan luar negeri, pajak properti, royalti SDA dan migas, dan kehutanan masih dikelola Pusat. Pajak-pajak properti dan royalti SDA ini dibagikan kepada daerah. Sementara pemerintah di bawahnya (provinsi) mengutip dari kelipatan pajak kendati tidak semua siginifikan. Pada tingkat kabupaten, sekitar 85 persen Pendapatan Asli Daerah (PAD) datang dari 6 sumber pajak yaitu : hotel dan restauran, penerangan jalan umum, hiburan, reklame, ijin perusahaan, dan rumah pemotongan hewan. Tingginya derajat pemusatan pajak adalah salah satu alasan ketidakmampuan pemerintah daerah membiayai pengeluarannya. Di samping itu, pemisahan antara pajak dan pertanggungjawaban pengeluaran pada tingkat daerah merupakan salah satu masalah akuntabilitas dan efisiensi di daerah. 4. Walaupun retiribusi daerah sangat berhubungan dengan porsi penerimaan daerah, sekitar 52 persen kabupaten pada tahun 1991-1992, jumlahnya relatif tidak potensial. Pada tingkat kabupaten, retribusi dan kutipan-kutipan lain kurang dari 10 persen dari semua pengeluaran pelayanan masyarakat. Ketergantungan berat bagi pemerintah daerah pada Pemerintah Pusat menyebabkan tidak adanya rangsangan bagi pemerintah daerah untuk berusaha produktif. Banyak tarif retribusi untuk pelayanan masyarakat sangat murah daripada biaya operasinya. Sebagai contoh di mana tarif semua PDAM diestimasikan Rp 777,00 perkubik meter, padahal rata-rata biaya operasi dan pemeliharaan mencapai Rp 400,00 perkubik meter (World Bank, 1993). Banyak pelayanan publik diselenggarakan dengan lebih mementingkan kemanfaatan masyarakat tetapi kurang memenuhi target (ekonomi). Sebagai tambahan, pengaturan untuk mendapatkan persetujuan tarif dari pemerintah di atasnya merupakan satu penyebab kurang minatnya daerah untuk menyesuaikan tarifnya. Tabel A. 3.2: Rata-rata Distribusi Pendapatan dari Beberapa Macam Daerah Pemerintah Daerah Kota-kota Besar
Tahun
Pusat/Total Pendapatan (% dari total)
1994/95 1990/91 Kota-kota Sedang 1994/95 1990/91 Kota-kota Kecil 1994/95 1990/91 Sumber: Silver, Azis and Schroeder, 2001.
52.9 52.6 64.5 57.4 72.5 77.8
Sumber Utama asli dari Daerah
Retribusi (% dari total)
PAD PAD PAD PAD PBB PAD
14.8 15.2 8.5 10.8 3.7 4.0
Pajak Properti (% dari total) 12.7 9.7 9.9 9.0 11.5 3.8
5. Dari tahun 1970 sampai dengan 1998, Pemerintah Pusat mentrasfer kepada pemerintah daerah terdiri atas 2 macam hibah yaitu : hibah umum untuk berbagai kebutuhan daerah yang pengaturannya sesuai dengan pedoman Pusat, dan hibah khusus untuk kebutuhan yang khusus Pemerintah Pusat yang pelaksanaan dan pengawasannya diatur oleh Pusat. Bantuan itu termasuk dalam, beberapa jenis INPRES, dan juga SDO – suatu transfer yang dimaksudkan untuk pembayaran gaji dan INPRES Sektoral untuk belanja khusus sektor. Sesudah tahun itu, sesuai dengan kebijakan bertahap desentralisasi, porsi hibah dari semua bantuan dari Pusat (60 persen pada tahun 1986-1987 menjadi 20 persen pada tahun 1993 – 1994. Sasaran khusus yang sangat menentukan dari hibah khusus ada dalam beberapa kategori. Sebagai contoh, pada tahun 19901991, hibah SDO telah membiayai sekitar 92 persen dari total operasi pemerintah daerah. Sementara
103
itu hibah untuk pembangunan sekolah dasar sekitar 90 persen dari total pengeluaran untuk pendidikan dasar. Hibah-hibah ini dan beberapa penerimaan yang berasal dari bagi hasil digunakan Pemerintah Pusat untuk mengurangi kesenjangan antar daerah dan untuk meningkatkan tanggung jawab desentralisasi untuk memobilisasi sumber-sumber daerah. 6. Dalam kerangka logika ekonomi, sistem transfer antar pemerintahan adalah termasuk aspek kewenangan yang berlebihan (memperbaiki ketidakefisienan), kesenjangan fiskal (ketidakseimbangan vertikal dan horizontal), dan dalam rangka menjaga pemerataan minimum pelayanan transfer. Hal ini sering menciptakan kondisi yang tidak mendorong semangat daerah. Secara tipikal, sistem ini mendorong pemerintah daerah untuk meningkatkan biaya yang pada gilirannya akan menuntut kenaikan alokasi SDO yang pada akhirnya akan semakin memperkuat posisi Pemerintah Pusat untuk mengawasi pemerintah daerah. Silver dkk mencatat ada semacam kontradiksi antara peningkatan hibah ke daerah dengan tekanan-tekanan dan target-target dalam kerangka sasaran nasional (Silver, Azis and Schroeder, 2001). Pada akhirnya inilah yang menjadikan kewenangan daerah semakin melemah. 7. Pinjaman mempunyai porsi yang kecil bagi pembiayaan pemerintah daerah. Kapasitas pinjaman daerah secara umum masih lemah dan insentif untuk meminjam juga sangat terbatas. Banyak dari pinjaman berasal dari Pemerintah Pusat, termasuk pinjaman yang berasal dari donor, yang sebagian besar diperuntukkan untuk membiayai penyediaan air bersih (60 persen), pembangunan pasar (15 persen), pembangunan drainase, persampahan, dan proyek-proyek pembuangan air kotor. Pasar uang melalui pinjaman atau bond (obligasi) masih belum memungkinkan. Hal ini, sebagian mencerminkan lemahnya kedaulatan pemerintah daerah dan kapasitas keuangan pemerintah. Beberapa perbaikan pada kerangka pinjaman antar pemerintah sudah dibuat, antara lain dengan berdirinya Rekening Pembangunan Daerah (Regional Development Acount (RDA) pada tahun 1998, dengan adanya berbagai dana bergulir yang ditampung dalam satu saluran, penyeragaman acuan dan aturan. Namun demikian, implementasi dari sistem RDA ini mengecewakan. 8. Hadirnya berbagai isu dan distorsi sistem fiskal antar pemerintah menunjukkan kelemahan kapasitas dalam pengelolaan keuangan daerah antara lain menyangkut : perencanaan, penganggaran, akuntansi, pengawasan, dan pemeriksaan. Hadirnya sistem manajemen keuangan pemerintah daerah, terbatasnya partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan dan penganggaran keuangan, inkonsistensi antara penerimaan dan aturan belanja, lemahnya sistem pembukuan dan akuntansi yang baik, kurangnya monitoring, pengawasan langsung, dan auditing, serta lemahnya kapasitas staf telah memadamkan semua harapan bagi sistem keuangan daerah yang berkelanjutan dalam periode sebelum desentralisasi.
104
Lampiran 4
BAGI HASIL PENDAPATAN BERDASARKAN UNDANG-UNDANG PERIMBANGAN KEUANGAN 1. Poin utama dari UU 25/99 kemudian diuraikan secara lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah No. 104/2000 tentang Dana Perimbangan. 2. APBD and APBN: Undang-undang No. 25 Tahun 1999 mendefinisikan dua sumber anggaran yaitu: APBD untuk tugas-tugas daerah yang akan dilakukan oleh Daerah dan APBN untuk Pemerintah Pusat yang dilaksanakan oleh provinsi atau kabupaten/kota atau desa. (Pasal 2) 3. Sumber-sumber Penerimaan Daerah: Berdasarkan UU No. 25 Tahun 1999 terdapat empat sumber penerimaan daerah, yaitu: (a) Pendapatan Asli Daerah, (b) Dana Perimbangan, (c) Pinjaman Daerah dan (d) Penerimaan Lain Yang Sah. Pengertian dan alokasi masing-masing sumber pendapatan diatur sebagai berikut (pasal 3-15): (a) Pendapatan Asli Daerah (PAD) adalah pendapatan yang dihasilkan dari sumbersumber yang berasal dari dalam wilayah Daerah tersebut serta dipungut berdasarkan Peraturan Daerah yang sejalan dengan peraturan-peraturan yang ada. Termasuk kedalam PAD antara lain: (Pasal 4 dan 5) (i) (ii) (iii) (iv)
Pajak Daerah (ditentukan oleh Undang-undang) Retribusi Daerah (diatur lebih lanjut dengan undang-undang, amandemen Undang-undang No. 18 Tahun 1997 tentang Pajak dan Retribusi Daerah) Penerimaan dari Badan Usaha Milik Daerah dan hasil pengolahan kesejahteraan daerah lainnya (diatur oleh peraturan); dan Pendapatan Daerah Lainnya Yang Sah (Pendapatan lain-lain, hibah, dana darurat dan pendapatan lainnya sesuai dengan peraturan perundangan)
(b) Dana Perimbangan terdiri dari: (i) Bagi Hasil, (ii) Dana Alokasi Umum (DAU) dan (iii) Dana Alokasi Khusus (DAK). Pengertiannya sebagai berikut (Pasal 6-10): (i)
Bagi Hasil Pendapatan Daerah (pasal 6): a. Pajak Bumi dan Bangunan (10 persen untuk Pemerintah Pusat yang kemudian didistribusikan kepada kabupaten/kota berdasarkan keputusan Menteri Keuangan dan 90 persen untuk Daerah dengan perincian sebagai berikut: 16.2 persen untuk Provinsi, 64.8 persen untuk Kabupaten/Kota dan 9 persen untuk biaya pengumpulan) b. Bea Pengalihan Hak atas Tanah dan Bangunan (20 persen untuk Pemerintah Pusat dimana selanjutnya akan dibagi rata ke seluruh kabupaten/kota di Indonesia dan 80 persen untuk Daerah dengan perincian sebagai berikut: 16 persen untuk Provinsi dan 64 persen untuk Kabupaten/Kota) c. Pendapatan dari hasil hutan, pertambangan umum dan perikanan: 20 persen untuk Pemerintah Pusat dan 80 persen untuk Daerah dengan perincian sebagai berikut:
105
Kehutanan – Pembagian 80 persen untuk Daerah dirinci sebagai berikut: (i) 80 persen dari Pendaptan Penyertaan Hak untuk Konsensi Hutan (16 persen untuk Provinsi dan 64 persen untuk Kabupaten/Kota) (ii) 80 persen pendapatan royalti hasil hutan (16 persen untuk Provinsi, 32 persen Kabupaten/Kota penghasil, dan 32 persen untuk Kabupaten/Kota Lainnya didalam Provinsi) Pertambangan – Pembagian 80 persen untuk Daerah dirinci sebagai berikut: (i) 80persen pendapatan dari sewa tanah (16persen untuk Provinsi dan 64persen untuk Kabupaten/Kota Penghasil); (ii) 80persen royalti dari ekploitasi dan pengolahan (16persen untuk Provinsi, 32persen Kabupaten/Kota Penghasil, dan 32persen Kabupaten/Kota Lainnya di dalam Provinsi) Perikanan – Pembagian 80persen untuk Daerah dirinci sebagai berikut: 80persen untuk retribusi usaha perikanan dan retribusi ini harus dibagi sama antara kabupaten/kota di Indonesia. Pertambangan Minyak: 85persen untuk Pemerintah Pusat dan 15persen untuk Daerah (3 persen untuk Provinsi, 6 persen untuk Kabupaten/Kota Penghasil, 6 persen untuk Kabupaten/Kota di dalam Provinsi) dibagi berdasarkan dasar pajak bersih. Gas Alam: 70 persen untuk Pemerintah Pusat dan 30 persen untuk Daerah (6 persen untuk Provinsi, 12 persen untuk Kabupaten/Kota Penghasil, 12 persen untuk Kabupaten/Kota lainnya didalam Provinsi), dibagi berdasarkan dasar pajak bersih. (ii)
Dana Alokasi Umum (DAU) (Pasal 6): DAU sedikitnya 25 persen dari pendapatan domestik, dimana sekitar 10 persen untuk Provinsi dan 90 persen untuk Kabupaten/Kota (proporsi penerimaan merupakan sesuatu yang bisa dirubah antara Provinsi dengan Kabupaten/Kota). Alokasi masing-masing provinsi dan Kabupaten/Kota dihitung berdasarkan formula dengan mempertimbangkan jumlah penduduk, kondisi daerah, kondisi geografis, tingkat pendapatan terutama jumlah penduduk berpendapatan rendah.
(iii) Dana Alokasi Khusus (DAK) (Pasal 8): DAK dapat dialokasikan dari Anggaran Negara untuk Daerah tertentu yang memerlukan bantuan khusus (kebutuhan tak terduga menggunakan formula alokasi umum dan/atau kebutuhan yang menjadi komitmen dan prioritas nasional bergantung pada ketersediaan anggaran negara. Dana Alokasi Khusus meliputi didalamnya dana penghutanan kembali ( 40 persen untuk daerah penghasil sebagai Dana Alokasi Khusus dan 60 persen untuk Pemerintah Pusat). Kecuali untuk dana penghutanan kembali, Daerah penerima dana alokasi khusus diberikan dana tambahan yang berasal dari Anggaran Daerah sesuai dengan potensi daerahnya. (c) Pinjaman Daerah (Pasal 11-15): UU 25/1999 memberi keleluasan bagi Daerah untuk meminjam baik secara domestik (dari Pemerintah Pusat, lembaga komersial, pasar modal melalui pengisan bonds) dan secara eksternal melalui Pemerintah Pusat. Peraturan yang ada membolehkan untuk melakukan pinjaman jangka pendek (kurang dari 1 tahun) untuk maksud pengaturan cash-flow. Sedangkan pinjaman jangka panjang harus digunakan untuk membiayai pengeluaran modal dimana
106
kepemilikan tidak lebih lama dibandingkan umur ekonomi dari suatu prasarana (pasal 11). Pinjaman Daerah memerlukan persetujuan dari DPRD. Dalam membuat keputusan DPRD seharusnya mempertimbangkan kemampuan Daerah itu sendiri dan setiap persetujuan terhadap Pinjaman harus diumumkan dalam Lembaran Daerah (Pasal 12). Daerah tidak diijinkan untuk meminjam melebihi batas Pinjaman Daerah (diatur berdasarkan Peraturan). Daerah tidak diijinkan untuk memberikan jaminan. Pelanggaran terhadap ketentuan ini akan mendapatkan sanksi sesuai dengan peraturan yang berlaku (pasal 13). Pelayanan hutang merupakan salah satu prioritas dalam pengeluaran APBD. Dalam kondisi daerah mengalami kebangkrutan, Pemerintah Pusat akan mengambil alih kewajiban tersebut melalui pemberian Dana Alokasi dari Pusat untuk Daerah. (pasal 14). Meskipun peraturan menjelaskan mengenai kriteria eligible untuk meminjam, terdapat ketidakjelasan berkaitan dengan batas pinjaman dan pengertian pinjaman langsung dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Terdapat beberapa resiko dimana Daerah mengharapkan Pemerintah Pusat untuk turun tangan seperti: (i) pembayaran hutang adalah salah satu prioritas utama (ii) turun tangan Pemerintah tidak secara otomatis dalam setiap kasus kepailitan. Menteri Keuangan belum menentukan pengertian dan kondisi untuk pinjaman langsung dari luar. Berkaitan dengan pinjaman luar negeri dari negara donor, Menteri Keuangan memutuskan bahwa pinjaman tersebut akan menjadi hibah kepada pemerintah daerah dalam tahun fiskal 2001. (d) Penerimaan Sah Lainnya adalah pendapatan lain-lain, hibah, dana darurat dan pendapatan lainnya yang sesuai dengan peraturan perundangan. (e) Dana Darurat merupakan bagian dari APBN yang akan diberikan sebagai hibah bagi Daerah (pasal 16).
107
Lampiran 5
KARAKTERISTIK PERTANAHAN DAN PERUMAHAN PERKOTAAN Angka yang digunakan dalam mengindikasikan persentase rumah-tangga dengan lahan bersertifikat masih banyak diperdebatkan. Statistik BPS mengidikasikan bahwa persentase tersebut cukup besar, sedangkan survai HOMI memberikan gambaran yang berbeda, walaupun diambil dari survai yang terbatas pada sejumlah kecil kota-kota dengan jumlah rumah-tangga yang tidak terlalu banyak. Pertama, proporsi penduduk dengan lahan bersertifikat berbeda secara dramatis dari satu kota ke kota yang lain, dari 90 persen di Denpasar hingga 15,4 persen di Mataram. Secara umum, sekitar 30 persen hingga 40 persen dari rumah-tangga yang disurvai memiliki lahan yang memiliki sertifikat atau semacam itu.
Tabel A. 5.1: Persentase Rumah-tangga berdasarkan Lahan Bersertifikat (1998) Hak Milik
Hak Guna Bangunan
Hak Pakai
Lain dan tidak diketahui Perkotaan 83.4 7.0 3.9 5.8 Perdesaan 88.1 1.2 4.7 6.0 Total 86.6 3.1 4.4 5.9 Sumber: Noudehou, Alain. A housing micro-finance program for Indonesia. (2001)
Total
100 100 100
Tabel A. 5.2: Rumah-tangga berdasarkan Status Penghunian (persentase; 1998) Perkotaan/ perdesaan Perkotaan Perdesaan Nasional
Milik 71.0 91.2 83.7
Sewa/ lease 22.9 5.2 11.8
Dinas
Lainnya
Total
3.5 1.6 2.3
2.7 2.0 2.3
100 100 100
Tabel A. 5.3: Rumah-tangga berdasarkan Cara Pengadaan (persentase; 1998) Perkotaan/ Pengem- Bangun Beli dari Tangan Beli dari Perseorangan perdesaan bang Sendiri Kedua Perkotaan 5.8 73.3 1.9 7.7 Perdesaan 0.9 83.5 0.7 3.4 Nasional 2.49 80.2 1.1 4.8 Sumber: BPS sebagaimana dikutip oleh Studi HOMI (World Bank, 2001)
108
Lain nya 11.3 11.5 11.4
Total 100 100 100
Tabel A. 5.4: Distribusi Kebutuhan Perumahan Lintas Kelompok Penghasilan (2001) Kebutuhan Kebutuhan Perbaikan/ Perumahan Baru Rehabilitasi (jml.) (jml.) Di bawah Rp. 391,200 10 73,500 42,500 Rp. 391,200-664,300 20 147,000 85,000 Rp. 664,300-948,700 20 147,000 85,000 Rp. 948,700-1,455,800 20 147,000 85,000 Rp. 1,455,800-2,777,200 20 147,000 85,000 Di atas Rp. 2,777,200 10 73,500 85,000 Total 100 735,000 425,000 Sumber: Noudehou, Alain. A housing micro-finance program for Indonesia (2001). Penghasilan Bulanan
Penduduk Perkotaan (%)
109
Lampiran 6
TINJAUAN PENGEMBANGAN EKONOMI LOKAL (DAERAH) DI INDONESIA Pendahuluan 1. Pengembangan Ekonomi Daerah (PEL) adalah respon yang strategis oleh pelaku di daerah berdasarkan kebutuhan ekonomi dan sekaligus kebutuhan bisnis. PEL membantu penciptaan kesempatan strategi pengembangan ekonomi yang berbasis pada pasar oleh pelaku lokal, termasuk para pengusaha, masyarakat dan pemerintah daerah, dan sekaligus merumuskan program untuk mencapai tujuan antara lain : restrukturisasi dan perombakan kelembagaan, dan investasi keuangan oleh para pengusaha atau re-alokasi anggaran oleh pemerintah. Suatu evaluasi terhadap PEL harus dikaji seberapa jauh tanggapan terhadap strategi ekonomi, proyekproyek, program-program, kelembagaan dan investasi atas permintaan pasar, kebutuhan bisnis, dan daya saing kota dan keandalan SDA dan sekaligus dampaknya terhadap keluaran ekonomi seperti pertumbuhan ekonomi, penciptaan lapangan kerja, dan penurunan kemiskinan. 2. Makalah ini tidak berambisi untuk menerangkan semua karena praktek PEL di Indonesia relatif belum berjalan lama. Beberapa departemen/kementerian sedang mulai memprioritaskan PEL sebagai kewajiban pemerintah daerah. Namun demikian, tidak ada dukungan secara nasional terhadap PEL di daerah dan strateginya termasuk yang telah dilakukan oleh daerah. Informasi sekunder tentang PEL, dalam praktek (termasuk metodologi, input dan pendekatannya) dan dampaknya, khususnya menyangkut penciptaan kesempatan kerja dan pertumbuhan ekonomi, masih belum berarti. Analisis detil tentang PEL belum dicakup dalam Urban Sector Review. 3. Di samping itu, makalah ini menjelaskan suatu pengenalan tentang pendekatan dan isu penting tentang berkembangnya PEL di Indonesia 1. Ini berawal dari mengamati kinerja umum ekonomi kota-kota untuk mengetahui dengan pasti apabila PEL sebagai suatu langkah yang pantas dilakukan. Kemudian berlanjut dengan menganalisis dukungan-dukungan secara nasional untuk pengembangan kota dalam PEL dengan asumsi bahwa kerangka peraturan dan perundangan merupakan hal yang sangat penting dalam PEL. Pada akhirnya, dilakukan evaluasi terhadap praktek PEL di kota. Ini berarti bahwa pengamatan terhadap kelembagaan dan aspek penganggaran, dalam beberapa hal strategi PEL termasuk bagian dari bagian dari strategi proses perencanaan, semacam Propeda, dan program dan proyek yang terkait dengan dukungan terhadap kegiatan ekonomi. Sari dari Temuan-temuan 4. Kota-kota di Indonesia memerlukan PEL. PEL merupakan hal yang penting dan mempunyai kontribusi tehadap GDP nasional dan penciptaan lapangan kerja. Walaupun demikian, sejak krisis 1997, telah terjadi penurunan pertumbuhan ekonomi dan bertambahnya pengangguran. Secara nasional maupun kedaerahan ada juga niatan untuk mendukung diadakannya PEL. Desentralisasi membantu secara perundangan bagi daerah untuk memfokuskan
1
The Urban Competitiveness Study yang sedang digarap akan memberi gambaran lebih dalam mengenai pelaksanaan PEL di Indonesia.
110
isu-isu PEL. PROPEDA sendiri juga merupakan rencana dan strategi PEL. Secara kelembagaan dan penganggaran juga siap untuk melakukan PEL. 5. Bagaimanapun, sistem kelembagaan yang ada tidak menerjemahkan langkah-langkahnya ke dalam kerangka PEL. Umumnya pemerintah daerah gagal untuk menggunakan proses perencanaan untuk merumuskan strategi PEL. Penerapan PEL bisa saja sifatnya sementara. Walaupun banyak lembaga, program dan mekanisme penganggaran untuk pengembangan ekonomi itu ada, umumnya kurang responsif kepada kebutuhan ekonomi dan usaha (bisnis). Jadi, ada semacam tidak terkaitnya antara pelayanan kota dan kebutuhan usaha (bisnis). Kendati para pelaku bisnis memperhatikan korupsi, pungli, dan kurangnya prasarana sebagai kendala utama, banyak program pemerintah daerah gagal untuk merespon isu-isu ini. Pada akhirnya, tidak ada suatu strategi yang mengait antara ekonomi lokal, ekonomi daerah, dan ekonomi nasional dan ekonomi internasional. Kota-kota di Indonesia dalam Konteks Ekonomi Nasional 6. Kota-kota di Indonesia menyumbang sekitar 70 persen GNP nasional (tanpa migas). Kecenderungan laju pertumbuhan kota-kota merupakan cermin dari pertumbuhan nasional. Sebagai contoh, dalam studi kasus pada Cities Speak, semua kota masih tumbuh hingga tahun 1998 dan kemudian terpukul krisis (sebagian dari Kendari masih tumbuh positif pada tahun 1998 kemudian negatif pada tahun 1999). Kendati demikian, semua kota (kecuali Bandung) tumbuh lebih cepat daripada laju pertumbuhan nasional antara 1996-2000. Ekonomi Indonesia masa depan sangat ketat (sensitive) terhadap pertumbuhan ekonomi kota-kotanya. Tabel A. 6.1: Laju Pertumbuhan Ekonomi Tahun 1996 1997 1998 1999 2000 Pertum buhan
Nasional 8.1 1.74 -13.61 3.4 5.3
Kupang 11.0 5.2 -5.7 6.8
Blitar 5.5 3.2 -3.8 0.7 3.3
Kendari n.a. 14.49 12.95 -8.62 3.02
Balikpapan 13.1 2.4 -0.6 0.2 4.4
Palembang 5.4 -11.5 4.6
Bandung 9.3 4.5 -19.7 2.8 n.a.
-0.37
17.3
8.9
21.84
19.5
1.5
-3.1
Insentif Kelembagaan Nasional bagi Pengembangan Ekonomi Daerah 7. Desentralisasi di Indonesia telah melahirkan kesempatan bagi pemerintah daerah untuk menentukan masa depannya. Sebelum desentralisasi, peranan pemerintah daerah dalam ekonomi daerah sangat minim. Perubahan ini terjadi sejak disahkannya UU No. 22/1999. Industri dan Perdagangan adalah di antara 11 fungsi-fungsi yang diserahkan ke daerah2. UU No. 25/200 tentang Program Pembanguan Nasional/Propenas)3 memberikan arah lebih lanjut bagi pengembangan ekonomi. Beberapa arahan mengenai pengembangan ekonomi antara lain : - meningkatkan investasi swasta dalam rangka kontribusi terhadap proses pengembangan kota ; - mengembangkan usaha kecil dan menengah ;
2
3
Pasal 11 of UU 22/99 menyatakan bahwa bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Daerah Kabupaten dan Kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penananam modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi, dan tenaga kerja. URDI. 2002. Urban Sector Review, Lampiran 3: Review of National Urban Policy. P3-4.
111
- mengembangkan sistem dan layanan prasarana yang menghubungkan antara titik-titik fasilitas koleksi dan distribusi Dengan demikian arahan Nasional tentang kebijakan pengembangan ekonomi sudah ada. Ruang Kelembagaan dan Penganggaran bagi Pengembangan Ekonomi Daerah 8. Pelaksanaan PEL memerlukan kelembagaan untuk melaksanakan program dan kegiatan. Selain itu juga memerlukan alokasi anggaran untuk mendukung program-programnya. Banyak pemerintah daerah di Indonesia sudah mempunyai ruang bagi kelembagaan dan penganggaran dalam rangka pelaksanaan PEL. Namun demikian, ada semacam kekosongan hadirnya suatu rencana strategi pengembangan ekonomi yang langsung bisa menjadi arahan bagi daerah. Kelembagaan bagi Pengembangan Ekonomi 9. Pemerintah daerah mempunyai banyak dinas yang bisa digunakan sebagai transfer belanja rutin bagi fungsi pengembangan ekonomi struktur kelembagaan dan tipologi dinas-dinas sangat berbeda-beda, tergantung pada struktur ekonominya. Dinas-dinas yang terkait yaitu Dinas Tenaga Kerja (4/6 kota), Dinas Pariwisata (5/6 kota), Dinas Industri dan Perdagangan (6/6 kota), dan Dinas Pasar (6/6 kota). Namun demikian, fungsi dari dinas-dinas tersebut agak kurang jelas. Inilah kesulitan untuk mengkaji relevansi struktur kelembagaan atau program-programnya bagi kebutuhan pengembangan ekonomi dan usaha bagi kota-kota bersangkutan Belanja Pembangunan bagi Pengembangan Ekonomi Daerah 10. Anggaran belanja pembangunan kota mencerminkan alokasi bagi pengembangan ekonomi4. Ke-enam kota sebagai studi kasus telah membelanjakan 8 persen belanja pembangunannya untuk sektor–sektor ekonomi, termasuk industri, pertanian dan kehutanan, perdagangan dan pengembangan usaha daerah, pertambangan dan energi, pariwisata dan perhubungan daerah. Polanya berbeda-beda untuk setiap daerah. Beberapa kota juga mempunyai penekanan khusus bagi pengembangan ekonomi (misalnya Bandung mengalokasikan Rp 6,6 milyar). Namun, tidaklah jelas untuk apa belanja sebesar5. Juga tidak jelas seberapa jauh belanja-belanja ini efektif penggunaannya bagi peningkatan PEL.
4
5
Sangatlah menarik, belanja pembangunan daerah dilaporkan dalam kategori-kategori yang termasuk dalam sektor pengembangan ekonomi. Beberapa kategori, sebagian tercatat dalam Tabel 2.2 termasuk pendidikan, kependudukan, kesejahteraan, agama, ilmu dan teknologi, hukum, aparat pemerintahan, politik, informasi dan komunikasi, keamanan, dan transportasi. Di beberapa kota, belanja pembangunan secara ekonomi diwujudkan dalam pembangunan prasarana jika fungsi prasarana mampu mengikat kawasan-kawasan ekonomi seperti antara pusat kota dan zona industri .
112
Tabel A. 6.2: Sektor-sektor Belanja Pembangunan sebagai Persentase dari Total Belanja Rata-rata 6 Kota 0.27
Sektor
Industri Pertanian dan 1.65 Kehutanan Sumber Air dan 0.68 Irigasi Tenaga Kerja 0.19 Perdagangan, Pengembangan Usaha 5.01 Daerah Pertambangan dan 0.75 Energi Pariwisata dan Telekomunikasi 0.45 Daerah TOTAL 9
Pelembang
Bandung
Blitar
0.2
0.47
0.34
Balik papan 0.2
2.77
2.12
1.53
0
3.68
0.43 5.08
Kendari
Kupang
0.21
0.2
1.26
1.15
1.03
0.19
0
0.14
0.09
0.27
0.14
0.29
0
0
4.23
3.22
4.86
1.93
10.71
1.06
0
1.12
0
0.85
1.46
0.12
0.37
1.61
0.2
0.19
0.24
9.66
11.14
8.15
6.81
4.47
13.73
Jadi , basis pelaksanaan PEL secara efektif sudah ada. Namun, dalam pelaksanaan tidak pernah terjadi. Ada semacam ketidakterkaitan antara strategi, program, dan responnya terhadap kebutuhan usaha dan ekonomi.
Mengkaji Struktur Ekonomi, Arahan Strategi, dan Proyek-proyek Arahan Strategi 11. Indonesia tidak lepas dari perencanaan. Proses perencanaan telah dimandatkan dalam Propeda 6, Rencana Strategi Daerah7, Repetada8. Propeda, yang berupa rencana strategi 5 tahunan, memberikan kesempatan baik bagi perencanaan strategi PEL. Banyak kota sudah tidak mempunyai modal sebagai kesempatan yang diberikan dalam PROPEDA untuk melembagakan strategi pengembangan ekonomi. Sebagai contoh, empat dari enam kota Cities Speak melaksanakan pengembangan ekonomi sifatnya hanya sementara sebagai bagian besar dari proses rencana strategi. Strategi pengembangan ekonomi ini bervariasi mulai dari pernyataan umum tentang kemitraan antara swasta dan pemerintah kepada sasaran tertentu, semacam menjadi lebih bersahabat dengan investor (lihat tabel 6.3) 12. Bahkan di mana strategi kota mencerminkan sasaran-sasaran pengembangan ekonomi, pilihan proyek dan pendekatannya sering tidak relevan dengan kebutuhan ekonomi dan dunia usaha. Kaitan antara kebutuhan ekonomi, kebutuhan dunia usaha dan sekaligus penyediaan proyek menjadi tidak jelas dengan kondisi daerah kecuali Balikpapan (lihat Tabel 2-3). 13. Pada berbagai keadaan, tidaklah mengherankan bahwa tidak ada satupun pemerintah daerah mempunyai suatu strategi yang menggambarkan peranan kota dalam konteks regional, 6
7
8
Kebijakan pengembangan yang cocok bagi kebutuhan dan kapasitas lokal , sesuai dengan perundangan nasional, antara lain Propenas. Rencana Strategi dinas-dinas daerah mencakup visi, misi dan program. Program mencakup fungsi kontrol, fungsi pelayanan, dan pembangunan. Masing-masing daerah akan mengembangkan rencana pembangunan tahunan berdasarkan renstra dan tinjauan kebutuhan.
113
nasional atau ASEAN. Konsekuensinya, kerja sama regional antara kota-kota dengan daerahdaerah perdesaan yang menjadi daerah belakangnya, kaitan dengan organisasi nasional dan sekaligus promosi penanaman modal menjadi terlepas dengan strategi dan program dari kotakota yang distudi. Tabel A. 6.3: Kajian Strategi dan Program Kota
Struktur Ekonomi dan Keb. Dunia Usaha
Bandung
(i) Tekstil – 70 persen komoditas tekstil sebagian besar dari Bandung, (ii) Perdagangan – porsi terbesar menyumbang PDRB
Tidak ada strategi ekonomi
Iklim investasi yang lebih baik
Tidak ada dampak langsung pada dukungan untuk tekstil
Palembang
(i) Manufakturing porsi terbesar ; (ii) perdagangan, restauran, dan hotel porsi terbesar kedua (iii) Pusat regional; (iv) tenaga listrik yang kurang bisa diandalkan (v) jaringan jalan banyak yang rusak; (vi) banyak pedagang informal
Diarahkan pada pengembangan usaha kecil dan menengah
Dua isu yang penting yaitu: (i) diarahkan kepada usaha kecilmenengah dan koperasi; ; dan (ii) pasar untuk buahbuahan dan sayuran
Penekanan pada usaha kecil-menengah dan sektor informal sangat relevan.. Pendekatan tidak menunjang kapitalisasi strategi industri, SDA, dan peranan sebagai Pusat Regional. Juga tidak mendukung upaya peningkatan prasarana.
Balikpapan
(i) Manufakturing adalah yang utama ; (ii) Pertambangan yang menentukan
Bervisi partisipasi dan strategi. Sasaran strategi ekonominya adalah memantapkan keunggulan komparatif kota sebagai pusat pelayanan.
Koordinasi lembagalembaga ekonomi dalam “Satu Atap”.‘
Balikpapan lebih maju di bidang rencana pengembangan ekonomi.
Kawasan Industri
Namun demikian, perlu upaya peningkatan prasarana .
(i) Perdagangan, hotel dan restauran porsi terbesar PDRB; (ii) Transportasi dan komunikasi menempati yang kedua; (iii) Prasarana termasuk air bersih, listrik, pembuangan air kotor, dan persampahan masih menjadi masalah.
Sudah mempunyai Rencana Tata Ruang Wilayah Kota. Tujuan pengembangan ekonomi lebih pada kegiatan ekspor.
(i) Zona industri khusus sebagai ekspor semen; (ii) peningkatan fungsi pelabuhan dan bandara untuk menunjang kegiatan ekspor; (iii) ramah terhadap investor dan (iv) pariwisata
Orientasi ekspor kurang cocok. Lokasi pelabuhan dan bandara lebih cocok untuk impor. Lokasi industri juga tidak cocok – walaupun manufaktur menyumbang 55 persen pada PDRB.
(i) Pertanian penyumbang terbesar PDRB; (ii) Perdagangan penyumbang terbesar kedua; (iii) Prasarana (air bersih, listrik, pembuangan air kotor, persampahan, masih menjadi masalah).
Rencana Strategis mendorong peran swasta untuk mem percepat pertumbuhan ekonomi
(i) peningkatan prasarana dan utilitas; (ii) fokus pada pengembangan usaha kecil(iii) Ramah terhadap investor dan pelayanan perijinan satu atap.
Program beorientasi pemecahan masalah.
(i) Perdagangan menyumbang terbesar pada PDRB; (ii) Manufaktur sebagai yang kedua; (iii) PDAM dan pembuangan air kotor masih menjadi masalah
Tidak mempunyai strategi pengembangan ekonomi. Hebatnya, ia mempunyai Forum Pengembangan Ekonomi.
(i) Ada hibah untuk kelurahan untuk pembangunan prasarana .(ii) Mendukung koperasi (iii) Pengembangan micro finance bersama perbankan.
Pengembangan ekonomi dikaitkan dengan pengentasan kemiskinan.
(iii) Balikpapan pusat pelayanan yang penting ; (iv) Ada persoalan dengan prasarana. Kupang
Kendari
Blitar
Strategi
Proyek
Tanggapan
Tidak ada fokus pada peningkatan prasarana.
114
Peningkatan prasarana – sesuai kebutuhan dunia usaha
Proyek dan Program 14 PEL dapat diklasifikasikan dalam spektrum dari fasilitasi kepada kesigapan (proaktif). PEL juga mempunyai orientasi “internal” di mana pemerintah daerah lebih meningkatkan sistem di dalam sehingga memudahkan dunia usaha berkembang dan juga orientasi “eksternal” dimana pemerintah daerah memprakarsai secara langsung pengembangan peluang bagi dunia usaha. (lihat gambar di bawah). Secara umum, program fasilitasi lebih sederhana daripada pendekatan yang lebih proaktif. Pilihan jenis program ini, apapun, bergantung pada kebutuhan ekonomi dan dunia usaha di wlayah administrasi pemerintah daerah dan sumber daya yang ada. Gambar A. 6.1: Rencana Strategi Rencana Strategi Dalam waktu dekat ini
Masa datang
Fasilitas Internal
Fasilitas Eksternal
Proaktif Internal
Proaktif Eksternal
• •
•
•
•
• •
Lisensi usaha Pengaturan penggunaan lahan Manajemen Kawasan Ekonomi Prasarana
•
Pusat layanan usaha kecil-menengah Pengembangan mamajemen dan pasar
Kamar Dagang Industri
dan
• •
Pengembangan “image” pasar secara umum Pengembangan lahan Kebijakan pengadaan
• •
Pengembangan klaster Pemerintah Daerah sebagai pengembang Aktif menetapkan target pasar dan sektor.
15. Banyak intervensi dalam PEL di Indonesia memfokuskan pada program fasilitasi internal dan eksternal. Umumnya kegiatan fasilitas internal ini diwujudkan dalam sistem “perijinan satu atap” yang akan memudahkan untuk mendapat surat ijin. Sistem Satu Atap telah diterapkan di beberapa kota di Indonesia, termasuk Bandung, Palembang, Kendari, dan Balikpapan di mana daerah-daerah ini termasuk dalam studi kasus. Namun demikian, prakteknya tiap-tiap kota berbeda. Di Bandung, dulunya melayani penerbitan 14 jenis ijin. Di Balikpapan mengkoordinasikan banyak dinas yang terkait dengan pengembangan ekonomi, termasuk Badan Penanaman Modal Daerah, Kantor Promosi Industri dan Perdagangan, Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu Sasamba. Bagaimanapun, hal ini hanya semacam reorganisasi saja dari proses kelembagaan dan bukanlah suatu perubahan terhadap perijinan dan aturan-aturannya. 16. Kecuali Kendari, kaitan antara pembangunan prasarana dan pengembangan ekonomi tidaklah kuat. Jadi, walaupun kurangnya penyediaan prasarana merupakan kendala bagi pengembangam dunia usaha, hal itu jarang mengait pada rencana dan program pengembangan ekonomi. Walaupun demikian, kaitan antara pembangunan pekerjaan umum dan pengangguran sudahlah jelas. Bandung dan Blitar keduanya menyelenggarakan proyek-proyek ke-PU-an untuk menyerap sementara tenaga kerja yang ada. Blitar malahan lebih inovatif dalam masalah ini. Blitar mengalokasikan Rp 580 juta untuk mengadakan kerja sama dengan masyarakat membangun prasarana secara padat karya dengan memberikan block grant kepada kelurahan. External Passive adalah yang memfokuskan pada pengembangan usaha kecil-menengah, pengadaan kredit-mikro dan beberapa pelatihan, serta pengembangan pasar. Pemberian kreditmikro juga telah dilakukan oleh Palembang, Bandung, Blitar, dan Kendari. Blitar malahan
115
mengadakan hal yang lebih inovatif misalnya : ia memberikan pinjaman murah kepada pengusaha kecil-menengah dari deposito yang ada di 3 bank sebesar Rp 3 milyar. Di Bandung, KADINDA (Kamar Dagang dan Industri Daerah) memberikan pelatihan kepada pengusaha kecil-menengah. Pendekatan yang lebih aktif semacam promosi investasi tidak dilakukan. Akhirnya, hanya para pengusaha saja yang aktif (walaupun ini jarang terjadi dalam kasus di Kupang), mereka tidak memerlukan strategi yang terfokus. 17. Ekonomi informal merupakan isu yang dihadapi semua kota. Namun demikian, belum ada suatu pendekatan strategis dalam penanganan ekonomi informal yang dilakukan kota-kota di Indonesia, termasuk kota-kota yang ditinjau dalam cities speak. Hampir semua kota melihat bahwa ekonomi informal adalah suatu permasalahan. Misalnya seperti yang terjadi di Kota Palembang, pemerintah kota hanya sibuk untuk memindahkan para pedagang di sektor informal. Apa yang dilakukan pemerintah kota Balikpapan merupakan suatu pendekatan yang lebih inovatif. Pemkot menyediakan ruang publik bersama untuk para pedagang kaki lima makanan dan minuman untuk mengurangi ‘permasalahan’ yang ditimbulkannya dan memberikan ruang usaha untuk mereka. Pandangan Bisnis dan Lingkungan Bisnis 18. Dari struktur lembaga yang ada, alokasi belanja (rutin maupun pembangunan) dan program untuk pengembangan ekonomi masih terbatas memberi dampak dan perubahan pada pandangan bisnis dan lingkungan bisnis di pemerintahan daerah. Ini memperburuk hubungan antara dunia usaha dan pemerintah daerah. Tidak adanya kerja sama sangat mengherankan, sebagaimana semua pemerintah daerah telah berusaha untuk membantu kelompok di luar pemerintahan. Namun demikian, hanya Blitar membuat terobosan untuk itu. Hasilnya, dunia usaha mengharapkan sesuatu dari pemerintah daerah sebagai sesuatu yang tidak relevan. Tabel A. 6.4 : Partisipasi Masyarakat Kupang
Blitar
Forum/Partisipasi
Ya
Ya
Keterbukaan dengan Dunis Bisnis
Ya
Ya
Kendari
Balikpapan
Palembang
Bandung
Ya
Ya
Ya
Ya
Tidak tahu
Ya
Tidak tahu
Tidak efektif
Dunia usaha cenderung mengeluh pada praktek korupsi, beban pajak tambahan, dan kurangnya prasarana. Isu-isu ini tidak ditujukan sebagai bagian dari pengembangan ekonomi yang berpengaruh terhadap kota. 19. Fungsi prasarana yang belum baik masih menjadi masalah bagi kota-kota yang distudi dalam City Speak. Walaupun demikian, hanya Kendari telah mengarahkan isu ini bagi kebutuhan dunia usaha. Hal ini termasuk : -
-
Palembang juga tidak mencukupi, tenaga listrik masih kurang dan tidak stabil, serta kurang lengkapnya jaringan jalan yang menghubungkan antara kota dan daerah belakangnya. PDAM Kupang juga masih terkendala. Tenaga listrik dan pembuangan sampah masih tidak menentu. Telpon belum bisa diandalkan. Di Kendari, listrik dan air bersih masih bermasalah. Ini yang secara langsung mengurungkan niat investor untuk menanamkan modalnya.
116
-
Balikpapan masih mempunyai masalah pada tenaga listrik. Di Blitar, pembuangan air kotor dan air bersih sangat memprihatinkan.
20. Dunia usaha di daerah sangat dipengaruhi oleh korupsi. Termasuk dalam hal ini adalah aspek pertanahan dan properti, pengadaan jasa, pengadaan barang, dan pelelangan. Hubungan antara pertanahan dan korupsi mencakup 5 bidang : (a) ganti rugi tanah; (b) penggunaan tanah dan rencana tata ruang; (c) jual beli properti; (d) pembangunan properti dan peraturan; dan (e) pajak bumi dan bangunan9. Korupsi pada jasa perkotaan dapat dimasukkan ke dalam korupsi kecil-kecilan, semacam sogokan untuk mendapatkan kemudahan10. Namun demikian, tidak ada satupun kota yang diindikasikan untuk melembagakan cara-cara tersebut. Yang diperlukan oleh dunia bisnis sekarang ini dari pemerintah daerah adalah lebih pada isu bagaimana menyediakan prasarana, pemerintahaan yang baik, termasuk perpajakan, perubahan peraturan, dan berkurangnya praktek korupsi, daripada terlibat dalam berbagai strategi, promosi investasi, dan pemasaran. Kesimpulan 21. Data-data ekonomi kota menampakkan bahwa kota-kota mempunyai peranan penting bagi pengembangan ekonomi di Indonesia. Rata-rata pertumbuhannya lebih tinggi daripada laju pertumbuhan secara nasional, kemudahaan yang tinggi untuk mendapatkan informasi (yang merupakan sumber daya yang penting), dan lebih maju prasarananya (dibandingkan dengan perdesaan) bisa menjelaskan semua ini. Kota-kota di Indonesia mempunyai sistem kelembagaan yang mapan dalam kerangka pengembangan ekonomi di daerah. Desentralisasi memberikan keleluasaan bagi pemerintah daerah. Beberapa perundangan dan peraturan secara eksplisit mengarahkan pemerintah daerah untuk mengembangkan ekonominya; proses perencanaan PROPEDA mengarahkan lokasi-lokasi bagi rumusan strategi pengembangan ekonomi. Pemerintah daerah mempunyai dinas-dinas yang secara eksplisit berfungsi dalam pengembangan ekonomi. Belanja pembangunan mempunyai peran yang penting dalam rangka mendukung proyek-proyek pengembangan ekonomi. Namun demikian, pemerintah daerah lambat bereaksi melalui perundangan, kelembangaan, dan keunggulan keuangannya 22. Kota-kota yang di studi tidak mengarahkan pengembangan ekonominya secara stratejik. PROPEDA tidak digunakan sebagai basis strategi. Bahkan ketika strategi dirumuskan, ada kelemahan pada beberapa hal. Pertama, yang dikembangkan hanya yang bersifat mendesak. Kedua, yang dikembangkan tanpa didasari oleh kebutuhan ekonomi dan dunia usaha. Ada upaya untuk mengaitkan strategi ekonomi dengan realitas ekonomi yang ada tetapi tidak satupun bisa mengaitkan antara bidang ekonomi dengan daerah, kota-kota lain dan daerah belakangnya, ekonomi nasional, dan tuntutan persaingan ekonomi internasional. Singkatnya tidak ada respon terhadap kebutuhan. Ketiga, hanya ada sedikit alur yang mengaitkan strategi, proyek, dan program. 23. Sekarang ini ada beberapa program dan proyek yang inovatif. Namun demikian, pertama, sebagaimana dijelaskan di atas bahwa mereka sering tidak bisa melanjutkan pencapaian sasaransasaran strateginya. Kedua, seperti juga dengan strateginya, mereka juga tidak responsif terhadap kebutuhan.
9 10
Woodhouse, A. Unpublished draft. Urban Corruption in Indonesia. ibid.
117
24. Kerja sama antara dunia usaha (pemain utama dalam pengembangan ekonomi) dan pemerintah daerah masih lemah. Sebagai penggantinya adalah bentuk kerja sama antara masyarakat madani di hampir semua kota yang distudi dengan KADINDA setempat. Begitu juga sebagai pengganti dari peranan dinas-dinas dan alokasi anggarannya bagi pengembangan ekonomi. Kebutuhan-kebutuhan dunia usaha mengacu pada isu-isu yang terjadi di Pusat, termasuk korupsi dan perpajakan serta kurangnya penyediaan prasarana, khususnya tenaga listrik dan air bersih. Namun demikian, telpon juga masih bermasalah. Dengan lemahnya prasarana telekomunikasi ini mengakibatkan pengembangan IT juga kurang baik di Indonesia. Dibandingkan dengan negara-negara di ASEAN. Penggunaan internet per kapita di Indonesia adalah yang paling rendah di Asia (World Development Indicator 2000). Sedikit pemerintah daerah yang secara langsung memfokuskan pada isu ini sebagai bagian dari pemikiran pengembangan ekonomi. Dasar-dasar bagi Indonesia untuk mengadopsi PEL dalam peningkatan ekonominya adalah sesuatu yang positif. Namun demikian, secara langsung, mereka kehilangan motivasi dan pengetahuan mengenai hal ini.
118
DAFTAR RUJUKAN 1. Ahmad, Ehtisham and Bert Hofman. Indonesia: Decentralization-opportunities and risks, Washington DC: World Bank, March 2000. 2. Alm, James and Roy W. Bahl. “Managing Across Levels of Government” in Sudarshan Gooptu, editor. Indonesia, public spending in a time of change. Washington DC: World Bank, 2000. 3. Alm, James, Robert H. Aten and Roy W. Bahl. “Can Indonesia decentralize successfully? Plans, problems and prospects” in Bulletin Of Indonesian Economic Studies (Australia); Vol. 37 No. 1:83-102, April 2001. 4. Akita, Takahiro and Rizal Affandi Lukman. ‘Spatial patterns of expenditure inequalities in Indonesia: 1987, 1990 and 1993” in Bulletin of Indonesia Economic Studies (Australia); Vol. 35, No. 2, August 1999. 5. Asian Development Bank (ADB). Indonesia Urban Sector Study, Manila: ADB, 2000. 6. Asra, Abu. “Urban-rural differences in costs of living and their impact on poverty measures” in Bulletin of Indonesia Economic Studies (Australia); Vol. 37, No. 3, December 1999. 7. Azis, Iwan J. “Simulating economy-wide models to capture the transition from financial crisis to social crisis” in Annals Of Regional Science : An International Journal Of Urban, Regional And Environmental Research And Policy (U.S.); 34, No. 2:251-78, 2000. 8. Beard, Victoria A. “Rethinking urban poverty: a look inside the Indonesian household” in Third World Planning Review (U.K.); 22, No. 4:361-78, November 2000. 9. Bahl, Roy W. and Johannes F. Linn. Urban public finance in developing countries, Oxford; New York: Published for the World Bank by Oxford University Press, 1992. 10. Behuria, Sutanu. Some Aspects of Land Administration in Indonesia: Implications for Bank Operations, Manila: ADB, 1994. 11. Bird, Richard M. and Michael Smart. “Intergovernmental Fiscal Transfers: Some Lessons from International Experience” March (revision), paper prepared for Symposium on Intergovernmental Transfers in Asian Countries: Issues and Practices, Asian Tax and Public Policy Program, Tokyo: Hitosubashi University, February 2001. 12. Brodjonegoro, Bambang and Shinji Asanuma. “Regional autonomy and fiscal decentralization in democratic Indonesia” in Hitotsubashi Journal Of Economics (Japan); 41, No.2:111-22, December 2000. 13. Booth, Anne. “Poverty and Inequality in Soeharto Era: An Assessment”, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Australia; 36 No. 1:73-104, April 2000. 119
14. Booth, Anne. "Regional Disparities and inter-governmental fiscal relations in Indonesia," in Fragmented Asia: Regional Integration and National Disintegration in Pacific Asia. Ian G. Cook, Marcus A. Doel and Rex Li, eds. Aldershot: Avebury, 1996. 15. Crane, R. “Water markets, market reform and the urban poor: results from Jakarta, Indonesia”, World Development, Vol. 22 No.1, 1994. 16. Dimitriou, Harry T. “Integrated approach to urban infrastructure development : a review of the Indonesian experience” in Cities (U.K.); 8:193-208 August 1991. 17. Douglass, Mike. “A regional network strategy for reciprocal rural-urban linkages: an agenda for policy research with reference to Indonesia” in Third World Planning Review (U.K.); 20:1-33, February 1998. 18. Economist Intelligence Unit for country reports. 19. GTZ and USAID. Capacity Building Needs Assessments for Local Governments and Legislatures: Report on Urban Services, 2001.EN.REFLIST
120
