Kind van de rekening. Zicht op schuldhulpverlening in Nederland. Louise van Tilburg Maart Lectoraat Maatschappelijk Werk

Kind van de rekening Zicht op schuldhulpverlening in Nederland Louise van Tilburg Maart 2010

Lectoraat Maatschappelijk Werk

Kind van de rekening Zicht op schuldhulpverlening in Nederland

Kind van de rekening. Zicht op schuldhulpverlening in Nederland

-1-

© 2010 Lectoraat Maatschappelijk Werk Hogeschool INHolland

Dit project is uitgevoerd in opdracht van het Lectoraat Maatschappelijk Werk, Hogeschool INHolland. Auteur Louise van Tilburg, Van Tilburg Onderzoek en Advies / VTOA, Culemborg (www.VTOA.nl) Redactie Mariette Hermans, freelance journalist, tekstschrijver en redacteur

Deze publicatie is te bestellen bij: Hogeschool INHolland, Lectoraat Maatschappelijk Werk t.a.v. S. Balesar Postbus 558 2003 RN Haarlem Of via email: [email protected] Ook te downloaden van de site: www.INHolland.nl/maatschappelijkwerk Het Lectoraat Maatschappelijk Werk wordt gefinancierd door het J.W. Rengelinkfonds


-2-

Inhoudsopgave

Voorwoord Inleiding

5 7

1

Huishoudens met schulden: omvang van de groep en enkele kenmerken 1.1 Inleiding 1.2 Omvang van de groep 1.3 Kenmerken

8 8 8 8

2

Ontwikkeling aanbod schuldhulpverlening 2.1 Inleiding 2.2 Kengetallen aanbod 2.3 Van incidentele problematiek naar integrale aanpak 2.4 Fasen werkproces en instrumenten 2.5 Organisatiemodellen casemanagement

11 11 11 12 14 16

3

Factoren voor lage effectiviteit schuldhulpverlening 3.1 Inleiding 3.2 Een beknopt overzicht 3.3 Aandachtsgroepen 3.4 Rol casemanagers niet altijd optimaal

17 17 17 18 20

4

Maatregelen om schuldhulpverlening te verbeteren 4.1 Inleiding 4.2 Vanuit de sector: schuldhulpverlening-nieuwe-stijl 4.3 Wetgeving 4.3.1 Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) 4.3.2 Wetsvoorstel Wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening 4.4 Aanvullende middelen schuldhulpverlening 4.5 Verankering schuldhulpverlening in Wmo en Wwb 4.6 Specifiek beleid voor dak- en thuislozen 4.7 Overige maatregelen

22 22 22 23 23 23 25 25 26 27

5

Tot slot: enkele aandachtspunten voor de toekomst 5.1 Inleiding 5.2 Preventie 5.3 Stabilisatie 5.4 Budgetbeheer en schuldsanering 5.5 Casemanagement 5.6 Beleidsvrijheid en verantwoording

28 28 28 28 29 29 30

Definities

31

Literatuur

35


-3-


-4-

Voorwoord

Maatschappelijk werk is altijd nauw verweven geweest met het zorgen dat materiële bestaansvoorwaarden voor burgers in de knel konden worden gezekerd: het verwerven van inkomen, arbeid, een woning. Maatschappelijk werkers ondersteunen en activeren daartoe burgers. Niet door slechts het verkrijgen van een uitkering te ondersteunen, maar door hen weer actief in de samenleving te betrekken. Binnen het Lectoraat Maatschappelijk Werk, dat in september 2008 bij Hogeschool INHolland van start is gegaan, geven we speciale aandacht aan de materiële hulp- en dienstverlening binnen maatschappelijk werk. Het gaat hierbij om vragen en problemen rond rechten, voorzieningen of wettelijke verplichtingen. We bezien deze vragen en problemen in samenhang met immateriële en praktische problemen. Het doel van de hulpverlening door maatschappelijk werkers daarbij is om waar mogelijk de zelfredzaamheid van mensen te vergroten. Deze opdracht is meegegeven in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) die het maatschappelijk werk nadrukkelijk positioneert om burgers in de knel een helpende hand te reiken. Dit rapport handelt over een specifiek thema van materiële hulpverlening en de rol van het maatschappelijk werk daarin, namelijk de schuldhulpverlening. Schuldhulpverlening is de laatste jaren erg in opspraak. Niet in het minst omdat er veel in geïnvesteerd wordt door de overheid en gemeentelijke instanties terwijl het rendement achter blijft bij de verwachtingen. Er zijn lange wachttijden en er is veel uitval. Ondertussen groeit het aantal schuldenaars, waaronder de groep jonge mensen met steeds hogere schulden. Een aanzienlijk deel van de mensen die uit de schulden raken, zit er na kortere of langere tijd weer middenin. Schuldhulpverlening moet kortom anders en beter, maar de vraag is hoe dat bereikt kan worden. Vanuit het lectoraat is aan Van Tilburg onderzoek en advies, de opdracht verstrekt om te verkennen hoe de schuldhulpverlening in Nederland zich ontwikkeld heeft en hoe het maatschappelijk werk met zijn brede generalistische focus een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van het rendement van de schuldhulpverlening. Schuldhulpverlening vraagt om financieel technische kennis, maar ook om sociale professionals die gedragsveranderingen begeleiden en de kennis en kunde hebben om mensen waar mogelijk te activeren om zo uit een uitzichtloze situatie van (dreigende) armoede te raken. Belangrijk omdat in de nieuwe Wet gemeentelijke schuldhulpverlening heel sterk de nadruk ligt op het aanbrengen van samenhang en ketenvorming. Het maatschappelijk werk kan hierin in de frontlinie een verbindende rol spelen. Tussen de sociale professionals uit de verschillende domeinen, maar ook in het versterken van informele netwerken om de cliënten heen om de eigen kracht te versterken en zo uit schulden en armoede te raken en te blijven. Als lector van het Lectoraat Maatschappelijk Werk wil ik de rol van maatschappelijk werk in de schuldhulpverlening versterken door deze te agenderen in het werkveld en bij de opleidingen. Dit rapport is daartoe de eerste bouwsteen. Margot Scholte, lector Lectoraat Maatschappelijk Werk Maart, 2010


-5-


-6-

Inleiding

Sinds het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw voelen landelijke overheid en gemeenten zich in toenemende mate verantwoordelijk voor de problematiek van schuldenaars. De groep personen met problematische schulden is omvangrijk en zal naar verwachting blijven groeien. Het aanbod schuldhulpverlening is sterk in ontwikkeling. In dit rapport is een schets opgesteld van de ontwikkelingen binnen de schuldhulpverlening. Op basis van deze schets kan het Lectoraat Maatschappelijk Werk meer gericht en gefundeerd reflecteren op de taken van het algemeen maatschappelijk werk in schuldhulpverlening. Opbouw van de notitie In hoofdstuk 1 worden cijfers vermeld over het aantal huishoudens met problematische schulden. Schattingen lopen uiteen van 158 duizend tot 350 duizend huishoudens. In ieder geval kunnen we stellen dat de groep schuldenaars omvangrijk is. We lichten enkele algemene kenmerken van de groep toe. Slechts een beperkt deel van de schuldenaars ontvangt schuldhulpverlening en een nog kleiner deel sluit een schuldregeling succesvol af. Hoofdstuk 2 bevat cijfers over het gebruik van schuldhulpverlening. Het grootste deel van dit hoofdstuk gaat in op de ontwikkeling van het aanbod vanaf het eind van de jaren tachtig van de vorige eeuw tot 2010. De wenselijkheid van een integrale aanpak wordt beschreven. Voor het stroomlijnen van werkprocessen is een model ontwikkeld: het ‘basispakket schuldhulpverlening’. Dit model kunnen gemeenten gebruiken om hun aanbod van schuldhulpverlening te verbeteren. Voor het structureren van de samenwerking met partners en de sleutelrol van het casemanagement verschenen organisatiemodellen. Al deze inspanningen hebben misschien wel resultaat gehad, maar toch is de effectiviteit van schuldhulpverlening laag. Er is geen sprake van een hoofdoorzaak, meerdere factoren beïnvloeden elkaar in negatieve zin. In hoofdstuk 3 worden diverse factoren benoemd die de effectiviteit verminderen, zoals het onvolledig gebruik maken van informatie van crediteuren, wachtlijsten voor schuldregeling, en het ontbreken van een integrale aanpak. Cliënten die zeer moeilijk uit de schulden komen, zijn niet gemakkelijk te begeleiden. We specificeren enkele aandachtsgroepen zoals uitvallers en recidivisten. De minder succesvolle schuldhulpverlening aan deze groepen vertaalt zich ook in de cijfers. In een afsluitende paragraaf wordt stilgestaan bij de niet altijd optimale invulling van de rol van casemanagers. Hierdoor kan de effectiviteit van schuldhulpverlening eveneens verminderen. Omdat schuldhulpverlening weinig succesvol is, streven de diverse betrokken partijen naar verbetering (hoofdstuk 4). Zo ontwikkelt de sector momenteel een ‘schuldhulpverlening-nieuwe-stijl’, is er wetgeving ontwikkeld en nog in ontwikkeling, en verstrekt het kabinet aanvullende financiële middelen. De Wmo en de Wwb bieden gemeenten mogelijkheden om schuldhulpverlening integraal aan te bieden, en er wordt voor dak- en thuislozen specifiek beleid ontwikkeld. De notitie wordt afgesloten met enkele aandachtspunten voor de toekomst, bijvoorbeeld op het vlak van preventie, stabilisatie en casemanagement (hoofdstuk 5).


-7-

1

Huishoudens met schulden: omvang van de groep en enkele kenmerken

1.1 Inleiding Als men de terugkerende maandelijkse kosten niet meer kan betalen, schulden heeft en financieringsmogelijkheden ontbreken, spreekt de Gedragscode Schuldregeling van ‘problematische schulden’ (NVVK 2004). Ook vind je in de literatuur hiervoor begrippen als ‘risicovolle schulden’ of ‘problematische schuldsituatie’.1 In paragraaf 1.2 wordt beschreven hoeveel huishoudens risicovolle schulden hebben. Een beknopt overzicht van kenmerken van deze huishoudens is opgenomen in paragraaf 1.3.

1.2 Omvang van de groep Schattingen over het aantal huishoudens met risicovolle schulden lopen sterk uiteen. Serail en Von Bergh berekenden in 2007 dat ongeveer 158 duizend huishoudens in Nederland risicovolle schulden hebben. Zij kunnen hun maandelijkse lasten voor huur, hypotheek of verzekeringen niet betalen. Bijna een op de drie huishoudens met risicovolle schulden (31 procent) heeft al eerder betalingsachterstanden gehad. Dat zijn circa 49 duizend huishoudens. Van hen heeft ruim een kwart professionele hulp gehad bij het oplossen van deze eerdere betalingsachterstanden, dat zijn circa 12.250 huishoudens. Twaalf procent van de huishoudens met risicovolle schulden maakt gebruik van hulpverlening voor andere problemen dan schulden. Dit betreft rechtsbijstand, hulp van het Riagg, het maatschappelijk werk en/of Bureau Jeugdzorg. Onderzoeksbureau Motivaction deed in 2008 in opdracht van het Leger des Heils onderzoek naar schulden en eenzaamheid. Hieruit blijkt dat circa 6 procent van de Nederlandse huishoudens zulke hoge schulden heeft dat ze die niet zelfstandig kan oplossen. Jungmann berekent op basis van dit percentage en op basis van cijfers van het CBS dat zeker 350 duizend huishoudens hulp nodig hebben bij het oplossen van schulden (2008a). Uit deze groep heeft slechts één op de zeven huishoudens hulp van een schuldhulpverlenende instantie. De anderen proberen zo goed en zo kwaad als het gaat het hoofd boven water te houden. Zij vullen gaten met gaten of krijgen steun van familie of vrienden. In de onderzoeken wordt gesproken over ‘huishoudens’. Een huishouden bestaat uit één of meer personen. Dit betekent dat het aantal personen dat last heeft van de schulden hoger ligt dan het aantal huishoudens.

1.3 Kenmerken De groep huishoudens met schulden is divers van samenstelling. Onderzoekers hebben overeenkomstige kenmerken op een rij gezet en een typering van schulden gemaakt. Kenmerken Huishoudens met risicovolle schulden verschillen van huishoudens zonder risicovolle schulden (Serail & Von Bergh 2007). Zo hebben ze vaker een vrouw als hoofdkostwinner en zijn het vaker eenoudergezinnen. Het zijn ook vaker huishoudens waar één partner inkomen heeft uit arbeid en de ander niet. Circa 40 procent van de huishoudens met risicovolle schulden heeft een inkomen van maximaal 50 procent van het netto sociaal minimum. Hun schuldenproblematiek is vaak langdurig.

1

Voor een uitleg van de verschillende definities, zie de bijlage Definities, achterin deze notitie.


-8-

Serail en Von Bergh vergeleken huishoudens met risicovolle schulden in 2006 met hun situatie in 2004. Het blijkt dan dat 16 procent betalingsachterstanden heeft die meer dan twee jaar oud zijn. Uit de cijfers van Serail en Von Bergh over het gebruik van hulpverlening valt af te leiden dat personen met risicovolle schulden vaak kampen met een combinatie van meerdere problemen, bijvoorbeeld op het vlak van mentale en fysieke gezondheid of werkloosheid. Personen met financiële zorgen geven vaker aan zich buitengesloten te voelen en zich weinig verbonden te voelen met de omgeving (Motivaction 2008). Veel gezinnen waarin financiële problemen langdurig spelen, trekken zich op een gegeven moment terug uit het maatschappelijk leven (Jungmann 2008). ‘Soorten’ schuldenaars Jungmann onderscheidt als volgt vier soorten problematische schulden (2006: 49-502). In feite betreft het geen typering van schulden maar van schuldenaars: ‘Aanpassingsschulden ontstaan als mensen er niet in slagen om hun uitgavenpatroon aan te passen aan een gedaald inkomen. Dit komt voor als die daling plotseling aan de orde is (ontslag, echtscheiding). Het vergt discipline en inzicht in de eigen situatie om daar direct op te anticiperen, dat vermogen heeft niet iedereen in voldoende mate. Een deel van de huishoudens met aanpassingsschulden weet heel goed dat de uitgaven beperkt moeten worden, maar doet dat niet omwille van de buitenwereld. Een ander deel van de huishoudens dat aanpassingsschulden maakt, schat de eigen situatie onjuist in. Na bijvoorbeeld een ontslag gaat men er ten onrechte vanuit dat men snel weer aan het werk zal zijn, en dat dan de achterstanden weer snel ingelopen kunnen zijn. Op het moment dat deze huishoudens zich realiseren dat zij hun toekomst te zonnig hebben ingeschat, zijn de achterstanden al zo hoog, dat ze zich in een problematische schuldsituatie bevinden. Bij overlevingsschulden is het inkomen te laag om alle noodzakelijke uitgaven te financieren. Dit type schulden wordt vooral gemaakt door huishoudens die langdurig moeten rondkomen van een laag inkomen. In de eerste jaren dat zij een inkomen op of net boven het sociaal minimum hebben, is er nog geen probleem. Maar als er op enig moment duurzame gebruiksgoederen zoals de koelkast of een fiets vervangen moeten worden, dan is daar geen geld voor. Om dergelijke zaken toch aan te kunnen schaffen, wordt geld geleend en/of betalingen uitgesteld. Door de ene maand bijvoorbeeld de energie niet te betalen en de volgende maand de verzekeringspremie over te slaan, kunnen deze huishoudens het vaak nog wel een tijd redden. Maar als crediteuren eenmaal op betaling aandringen, door incassobureaus of deurwaarders in te schakelen, breekt een periode aan waarin er geen enkele mogelijkheid meer is om achterstanden weg te werken. Het maken van schulden is voor deze groep huishoudens een overlevingsstrategie en zonder hulp van derden zullen zij zelden in staat zijn hun schuldsituatie op te lossen. Overbestedingsschulden worden gemaakt door huishoudens met een inkomen dat ruimschoots genoeg is voor hun vaste lasten en noodzakelijke huishoudelijke uitgaven, maar die desondanks te veel consumeren. Zij lenen bijvoorbeeld geld voor een nieuwe auto, terwijl de oude nog goed genoeg is. Door veel te hoge verplichtingen aan te gaan komt deze groep op enig moment in een problematische schuldsituatie terecht. De grootste schulden die deze huishoudens maken, komen voort uit leningen en afbetalingsregelingen.

2

Jungmann gebruikt hier de indeling van De Greef uit 1992, zie Jungman (2006).


-9-

Ten slotte is er nog een groep die compensatieschulden maakt. Net als bij overlevingsschulden hebben huishoudens met dit type schulden doorgaans een laag inkomen. Gevoed door gevoelens van achterstelling kopen zij goederen die zij zich financieel niet kunnen permitteren. De schuldenaren maken zich geen grote zorgen over de gevolgen, omdat zij zich realiseren dat zij niets te verliezen hebben. Deze “zorgeloosheid” is een belangrijke verklaring voor het hoge percentage dat recidiveert na een schuldregeling. Van deze groep vervalt 20 tot 30 procent in recidive gedurende de eerste jaren na afloop van een schuldregeling.’


- 10 -

2

Ontwikkeling aanbod schuldhulpverlening

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk start met enkele gegevens over het aantal cliënten in de schuldhulpverlening. Daarna volgt een overzicht van de ontwikkeling van schuldhulpverlening (paragraaf 2.3). Het wettelijke en het minnelijke traject worden bondig toegelicht. De landelijke belangenorganisaties huldigen de opvatting dat schulden het beste kunnen worden aangepakt via een integrale wijze. Hierbij komen niet alleen de schulden onder de aandacht, maar ook andere daaraan gerelateerde problemen. Om een duidelijk kader voor uitvoering te bieden heeft de NVVK gedragscodes ontwikkeld. Veel gemeenten beschrijven hun werkprocessen van schuldhulpverlening. Zo kan de kwaliteit van schuldhulpverlening verbeterd worden. Het ‘basispakket schuldhulpverlening’ (paragraaf 2.4) biedt daartoe een leidraad. Op basis van praktijkervaringen zijn samenwerkingsmodellen beschreven. Daarin krijgt de positie van het casemanagement speciale aandacht, als spil in het aanbod (paragraaf 2.5).

2.2 Kengetallen aanbod De NVVK is de Nederlandse belangenvereniging van gemeentelijke kredietbanken en publieke organisaties voor mensen met schulden. De aangesloten organisaties verzorgen de schuldregelingen. In het jaarverslag van de NVVK is te lezen hoeveel personen schuldhulpverlening aanvragen, hoeveel personen die daadwerkelijk krijgen en of de hulpverlening succes heeft. Lichte stijging behandelde aanvragen In 2008 ontvingen de bij de NVVK aangesloten schuldhulpverleningsorganisaties 44.100 aanvragen voor schuldregeling. Ter vergelijking: in 2007 betrof het 47.500 aanvragen en in 2006 46.000 aanvragen (zie tabel 1). Tabel 1. Enkele kengetallen schuldregelingen over de periode 2006-2008. Aanvragen schuldregeling Niet geaccepteerde aanvragen Aantal budgetbeheerrekeningen Slagingspercentage schuldregeling Uitvalpercentage schuldregeling

2008 44.100 7.902 51.000 33% 27%

2007 47.500 9.183 44.000 22% 31%

2006 46.000 11.653 37.000 18% 38%

Bron: NVVK (2008, 2009)

Van de 44.100 aanvragen in 2008 werden er 7.902 niet geaccepteerd. Dat is 18 procent van het totaal aantal aanvragen. In de afgelopen drie jaren is dit percentage licht gedaald: in 2007 betrof het 19 procent en in 2006 25 procent. In 2008 is dus ruim 80 procent van alle aanvragen wél in behandeling genomen. Het slagingspercentage van de schuldregeling is gestegen van 22 procent in 2007 naar 33 procent in 2008. Het uitvalpercentage lag in 2008 op ruim een kwart (27 procent). De NVVK denkt dat de lichte stijgingen te danken zijn aan de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl (zie paragraaf 4.2). Niet alle NVVK-leden hebben echter deze schuldhulpverlening-nieuwe-stijl al geïmplementeerd. Een goed overzicht hiervan is niet verwerkt in het jaarverslag.


- 11 -

2.3 Van incidentele problematiek naar integrale aanpak In de publicatie Integrale schuldhulpverlening, handreiking voor gemeenten en uitvoerende instanties wordt de volgende schets gegeven van de periode sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw tot 2004 (Stimulansz 2004: 4-5): ‘Aan het eind van de jaren tachtig vroegen diverse instanties die bij schuldhulpverlening betrokken zijn, zoals sociale diensten, kredietbanken en instellingen voor maatschappelijk werk, meer aandacht voor de aanpak van schulden. Het hebben van problematische schulden werd steeds minder als een incidenteel probleem beschouwd. Ook landelijk werd het probleem steeds serieuzer genomen. In 1992 werd de Commissie Schuldenproblematiek – beter bekend als de commissie-Boorsma – ingesteld. Deze commissie moest gaan nadenken over een effectieve aanpak van de schuldenproblematiek. Kort daarna werd het wetsvoorstel voor de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) ingediend. In 1998 is de wet in werking getreden. Als gemeenten of schuldregelende instanties er niet in slagen de bemiddeling tussen schuldenaar en schuldeiser tot een goed einde te brengen, dan kan de schuldenaar een beroep doen op de Wsnp. Als de rechter oordeelt dat schuldeisers geen goede redenen hebben om niet akkoord te gaan met een afbetalingsvoorstel, dan kan hij hen dwingen tot een regeling. Schulden waarbij gemeenten of daartoe bevoegde instanties bemiddelen, worden “in den minne” geschikt. We spreken daarom over het “minnelijke traject”. Het wettelijke traject (via de rechter) is bedoeld als stok achter de deur voor schuldeisers.’ Bij het minnelijk traject verzorgen lokale organisaties zoals sociale diensten, kredietbanken en maatschappelijk werk de uitvoering. Het wettelijk traject wordt uitgevoerd door bewindvoerders, onder supervisie van een rechter-commissaris. Schuldenaars met meerdere problemen hebben baat bij een integrale aanpak. Daarmee wordt bedoeld dat niet alleen de schulden onder de aandacht komen, maar ook andere daaraan gerelateerde problemen. Een integrale aanpak van schulden biedt niet alleen financiële oplossingen voor gemaakte schulden, maar heeft ook aandacht voor budgetbegeleiding, gedragsverandering en psychosociale factoren die samenhangen met de schuldenproblematiek. Om een integrale aanpak van schuldhulpverlening te stimuleren, werd in 1994 op advies van de commissie-Boorsma het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening (LPISHV) opgericht. Leden van het platform waren de NVVK, Divosa, MOgroep en de VNG. Het platform wilde een betere afstemming tussen de verschillende organisaties die betrokken waren bij schuldhulpverlening en de kwaliteit van de uitvoering verbeteren. Zij heeft de ontwikkeling van werkprocessen en praktijkgerichte instrumenten gestimuleerd (Stimulansz 2004). Het LPISHV is in 2006 overgegaan in het Overleg Integrale Schuldhulpverlening (OIS). Leden zijn NVVK, MO-Groep en Divosa. Het OIS wil de implementatie van de integrale schuldhulpverlening verder stimuleren en heeft opdracht gegeven een uniform landelijk registratiesysteem te ontwikkelen: de Schuldhulpverleningsmonitor. Als de monitor gereed is kan men schuldhulpverleningsproducten vergelijken met klantkenmerken, zoals leefstijl, huishoudtype en hoeveelheid schulden. Er zullen prestaties worden toegevoegd, voor instroom, doorlooptijd, slaagkans en uitval. De monitor kan dan gebruikt worden voor benchmarking.3 Het OIS verzorgt tevens discussiebijeenkomsten over de positionering van integrale schuldhulpverlening in de Wmo en de Wwb.

3

http://www.kwiz.nl/shvmonitor/index.html, geraadpleegd op 1 februari 2010.


- 12 -

Gedragscodes Zowel schuldhulpverleners, cliënten als crediteuren zijn gebaat bij duidelijkheid omtrent de rechten en plichten in het proces van schuldhulpverlening. Daarom heeft de NVVK gedragscodes ontwikkeld voor schuldregeling, budgetbeheer en sociale kredietverlening. De codes zijn bindend voor de leden van de NVVK. •

•

•

Gedragscode Schuldregeling. Deze code bestaat sinds 1979 en is in 2004 geactualiseerd. Het belangrijkste uitgangspunt van de gedragscode is: een schuldenaar die zich gedurende een periode van maximaal 36 maanden volledig heeft ingezet om zijn of haar schulden te betalen, heeft het recht op een nieuwe financiële start (schone lei). Van de schuldenaar wordt verwacht dat hij of zij zich gedurende deze periode tot het uiterste inspant om de schulden te voldoen. De schuldenaar is verplicht zijn of haar inkomen te storten op een rekening bij de schuldregelende instelling. De schuldregelende instelling berekent het vrij te laten bedrag. Dit is het bedrag dat de schuldenaar nodig heeft om in de kosten van levensonderhoud te voorzien en zijn of haar vaste lasten te betalen. Het verschil tussen het inkomen en het vrij te laten bedrag wordt gereserveerd ten behoeve van de schuldeisers. De schuldregelende instelling spant zich in om, ten behoeve van de schuldenaar, met alle schuldeisers tot een regeling van zijn problematische schulden te komen, rekening houdend met de belangen van de schuldeisers. De gedragscode regelt onder meer het 120-dagen-model. Na ondertekening van de overeenkomst tot schuldregeling, moet binnen 120 dagen duidelijk te worden of een schuldregeling voor de schuldenaar kan worden opgezet. In de Gedragscode Budgetbeheer (2004) zijn richtlijnen over budgetbeheer opgenomen. De budgetbeheerder en rekeninghouder stellen samen een budgetplan op. Er worden drie vormen van budgetbeheer onderscheiden. Bij ‘budgetbeheer basis’ verricht de budgetbeheerder ten behoeve van de rekeninghouder betalingen voor de kosten van huur/hypotheek, energie en ziektekostenverzekering. Er is sprake van ‘budgetbeheer plus’ als de budgetbeheerder, naast het budgetbeheer basis, één reservering uitvoert. Er is sprake van ‘budgetbeheer totaal’, indien de budgetbeheerder ten behoeve van de rekeninghouder een onbeperkt aantal betalingen verricht. Gedragscode Sociale Kredietverlening (2007). Sociale kredieten zijn bedoeld voor cliënten met een inkomen tot 130 procent van het bruto minimumloon, om de incidentele aanschaf van duurzame gebruiksgoederen te bekostigen. Er wordt rekening gehouden met de maatschappelijke en financiële context van de cliënt. De lening kan de vorm hebben van een doorlopend krediet of een persoonlijke lening. Het rentepercentage is in beginsel 2 procent lager dan het wettelijk geldende maximale rentepercentage.

Certificering Een ontwikkeling die zich de laatste jaren sterk voordoet is die van certificering van schuldhulpverlening. In 2005 verscheen in opdracht van het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening Het Kwaliteitsmodel Integrale Schuldhulpverlening (Q-Consult 2005). Dit model is gebaseerd op het INK-model (Instituut Nederlandse Kwaliteit) en sluit aan bij andere kwaliteitssystemen zoals HKZ (Harmonisatiemodel Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector) en ISO. In de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl is NEN-certificering opgenomen.4

4

Meer uitleg over certificering is opgenomen in de bijlage Definities.


- 13 -

2.4 Fasen werkproces en instrumenten In 2004 beschreef Stimulansz in opdracht van het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening de fasen in het werkproces van schuldhulpverlening, in de vorm van een ‘basispakket schuldhulpverlening’: •

• • • •

• •

Preventie: het ontstaan van schulden voorkómen. Waar toch schulden zijn ontstaan, wordt geprobeerd deze zo vroeg mogelijk te signaleren. Voorbeelden van instrumenten: afspraken met woningcoöperaties over verwijzing van achterstallige huurders naar schuldhulpverlening, voorlichting in buurthuizen. Aanmeldgesprek: voorlichting en ruwe voorselectie. Adviesgesprek: gesprek met personen die niet in aanmerking komen voor schuldregeling. Zij krijgen bijvoorbeeld hulp bij het ordenen van de financiën en geldbesparende tips. Integrale intake: inventarisatie van schulden, berekening aflossingscapaciteit, inschatting psychosociale problematiek5 en plan voor schuldhulpverleningstraject. Uitvoering minnelijk schuldhulpverleningstraject met als mogelijke onderdelen: budgetbeheer, budgetbegeleiding, schuldregeling en psychosociale hulpverlening. Schuldregelingen worden uitgevoerd conform de Gedragscode schuldregeling van de NVVK. Het algemeen maatschappelijk werk kan worden ingezet bij de diagnose van psychosociale problematiek, motivatie, gedragsverandering en ondersteuning. Afgifte Wsnp-verklaring, als de minnelijke schuldhulpverlening niet afdoende is en de wettelijke schuldhulpverlening ingezet moet worden. Nazorg.

Via casemanagement bewaakt men de voortgang van de integrale schuldhulpverlening. Hieronder staat het basispakket schematisch weergegeven. Schema 1: Fasen werkproces integrale schuldhulpverlening

preventie

aanmeldgesprek

casemanagement

adviesgesprek

integrale intake

budgetbeheer

budgetbegeleiding

nazorg

schuldregeling

psychosoc. hulpverl.

Wsnp-verklaring

Bron: Stimulansz (2004: 14)

5

In het traject van psychosociale ondersteuning worden methodieken voor maatschappelijk werk gebruikt. Deze blijven hier verder buiten beschouwing.


- 14 -

Aandachtspunten in procesbeschrijvingen Veel gemeenten beschreven hun werkprocessen om zo de kwaliteit van schuldhulpverlening te kunnen verbeteren. Goede procesbeschrijvingen maken taken en verantwoordelijkheden inzichtelijk. Het bevordert uniformiteit en maakt het werk gemakkelijker meetbaar, controleerbaar en overdraagbaar. Kwetsbare overdrachtsmomenten, dubbel werk en hiaten kunnen zo zichtbaar gemaakt worden en worden aangepakt. Voor de cliënt wordt het aanbod helderder. Medewerkers betrekken bij beschrijving van de werkprocessen blijkt een goede garantie voor de wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Enkele aandachtspunten die vaak terugkomen in procesbeschrijvingen zijn: processen normeren in doorlooptijd, controle en selectie van cliënten zo vroeg mogelijk in het proces, eenmalig vastleggen van gegevens (automatisering), afspraken met de cliënt over termijnen, tijdstippen en de consequenties van het niet nakomen van afspraken, • werken met standaardformulieren en het automatiseren van werkprocesbeschrijvingen. (Van Keulen e.a. 2002, Schut e.a. 2005.) • • • •

Doorlooptijd Het traject van integrale schuldhulpverlening is eindig. Als doorlooptijd geldt een termijn van circa drie jaar. Dit is het traject vanaf aanmelding en voorbereiding tot en met de hulpverlening, aflossing en beëindiging. Doorgaans neemt de schuldregeling de langste doorlooptijd in beslag. Wanneer blijkt dat de cliënt zeer langdurig, nog na de aflossingsperiode, in budgetbeheer moet blijven, dan wordt dat niet meer als integrale schuldhulpverlening beschouwd. Hetzelfde geldt voor langdurige psychosociale begeleiding (Schut e.a. 2005). Instrumenten Er zijn de afgelopen jaren diverse instrumenten beschreven. Schuldhulpverleners hoeven dus niet opnieuw het wiel uit te vinden. Van de onderdelen binnen schuldhulpverlening zoals schuldregeling, budgetbegeleiding, budgetbeheer en psychosociale hulpverlening zijn diverse praktijkbeschrijvingen gemaakt.6 Recente aandacht is er voor outreachment als instrument om klanten te benaderen die moeilijk in traject te krijgen zijn (zie ook paragraaf 5.2). Bureau Hiemstra & De Vries ontwikkelde in 2009 een Productengids preventie instrumenten 7 schuldhulpverlening. Het bureau omschrijft deze productengids als eerste stap naar een ‘gereedschapskist’ met preventie-instrumenten die gemeenten kunnen inzetten al naar gelang de lokale behoefte. Daarnaast dient de productengids als startdocument waarmee gemeenten, schuldhulpverlenende organisaties en ketenpartners kunnen overleggen over mogelijkheden om (meer) in te zetten op preventie. In de toekomst zouden ook nieuwe preventie-instrumenten toegevoegd kunnen worden aan de gereedschapskist.

6

Bijvoorbeeld: Budgetteren valt te leren! De effecten van budgetcursussen en budgetadviesgesprekken door de ogen van de klant. Reeks katernen Integrale schuldhulpverlening, nr. 12. Q-Consult, 2004. En: Productenboek schuldhulpverlening Amsterdam. Gemeente Amsterdam, 2008 7 Deze publicatie is nog niet openbaar.


- 15 -

2.5 Organisatiemodellen casemanagement Voor integrale schuldhulpverlening dient op beleidsniveau afstemming tussen de domeinen van de Wmo en de Wwb plaats te vinden. In 2007 verscheen hiervoor een handreiking, in opdracht van NVVK, MOgroep en Divosa (Q-Consult). Met de handreiking beogen de schrijvers een aantal denkrichtingen te geven die gemeenten in de lokale praktijk kunnen uitwerken. Het casemanagement speelt in schuldhulpverlening een cruciale rol. Dit casemanagement kan op twee manieren worden georganiseerd: •

•

Via een onafhankelijk Meldpunt meervoudige problematiek, bedoeld voor het coördineren van integrale trajecten waar naast schuldhulpverlening, ook bijvoorbeeld re-integratie, en maatschappelijke ondersteuning deel van uitmaken, zoals een Wmo-loket, wijkmeldpunt of een regionaal meldpunt, afhankelijk van de grootte van de gemeente. Casemanagement door een van de ketenpartners. De instantie die de problematiek signaleert levert de casemanager. Deze casemanager maakt een afspraak bij de instellingen die de juiste expertise hebben. De instelling waar de cliënt zich aanmeldt, houdt daarmee de regie in de zorgverlening en is de verantwoordelijke hulpverlener voor het gehele participatietraject.

Deskundigheid casemanager Welke specifieke deskundigheid in de persoon van de casemanager nodig is, is afhankelijk van de gekozen organisatievorm (Stimulansz 2004). Als onderdelen van de hulpverlening aan andere organisaties zijn uitbesteed, bemoeit de casemanager zich niet inhoudelijk met de uitvoering van die onderdelen. Alleen het beoogde resultaat, zoals opgenomen in het hulpverleningsplan, telt.


- 16 -

3

Factoren voor lage effectiviteit schuldhulpverlening

3.1 Inleiding Uit de cijfers in hoofdstuk 1 blijkt dat de groep schuldenaars omvangrijk is. Ondanks de ontwikkeling van het aanbod ontvangt slechts een beperkt deel schuldhulpverlening en een nog kleinere groep komt inderdaad uit de schulden. In paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de diverse factoren voor de lage effectiviteit. Er worden aandachtsgroepen benoemd waar schuldhulpverlening niet op gang komt of moeizaam verloopt (paragraaf 3.3). De rol van de casemanager, als spil in het proces van schuldhulpverlening, is niet altijd optimaal. Dit leidt waarschijnlijk ook tot een lagere effectiviteit (paragraaf 3.4).

3.2 Een beknopt overzicht Volgens onderzoek van Jungmann (2008) varieert de kans dat je met hulp van de gemeente uit de schulden raakt, van nog geen tien tot bijna vijftig procent. Voor de lage effectiviteit worden uiteenlopende oorzaken genoemd. •

•

•

• • • •

•

•

Crediteuren haken af. Voor veel crediteuren is een minnelijke schuldregeling een incasso-instrument. Zij willen best meewerken aan een minnelijke regeling als zij daardoor een substantieel deel van hun vordering kunnen incasseren en geen incassokosten hoeven te maken. Naarmate het bedrag daalt dat een schuldregeling oplevert, weigeren crediteuren vaker medewerking (Jungmann 2006). De stijging van het gemiddeld aantal crediteuren zorgt ook voor een lager slagingspercentage (stand in 2006). Hoe meer crediteuren er zijn, des te dunner de spoeling en des te groter de kans dat er minstens een weigert. Jungmann wijst erop dat schuldhulpverlenende organisaties te weinig de schuldeiser als klant zien. De aanpak is aanbodgericht in plaats van vraaggericht. Dat concluderen De Vaan en De Ruig in het tijdschrift Sociaal Bestek (2008). Pas wanneer de situatie mensen boven het hoofd gegroeid is, komen ze in aanmerking voor een minnelijk traject en dan zelfs alleen wanneer schuldeisers eraan meewerken. Gemeenten maken nog onvolledig gebruik van informatie van crediteuren. Gemeenten kunnen beter gebruik maken van bronnen als de gemeentelijke dienst belastingen of hulpverlenende instanties, om schuldenaars op te sporen (Jungmann 2008). GGz en verslavingszorg verwijzen cliënten nog onvoldoende door naar schuldhulpverlening (Jungmann 2008a). Door wachtlijsten raken schuldenaars gedemotiveerd voor schuldhulpverlening (Jungmann & Dobbe-Kluijtmans 2009). Vroegtijdige signalering en actief benaderen van potentiële cliënten, bijvoorbeeld door huisbezoeken (outreachende aanpak), verdient meer aandacht (Gemeente Nijmegen 2007). In de meeste gemeenten ontbreekt het aan een visie op de resultaten waar de schuldhulpverlening (aan dak- en thuislozen) toe moet leiden. Er is niet uitgewerkt welke doelstellingen een gemeente voor ogen heeft met de schuldhulpverlening (Jungmann & DobbeKluijtmans 2009). Ondanks de opvatting dat een integrale aanpak bij schulden goed kan werken, ontbreekt het in veel gemeenten aan een dergelijke aanpak (Jungmann & Dobbe-Kluijtmans 2009). Volgens De Vaan en De Ruig (2008) blijkt uit verschillende (rekenkamer)onderzoeken dat schuldhulpverlening een op zichzelf staand beleidsproduct is, waarvan onduidelijk is in hoeverre het aansluit bij de lokale behoefte. De rol van het casemanagement wordt wellicht niet optimaal ingevuld (zie paragraaf 3.4).


- 17 -

De ene cliënt is de andere niet. We mogen veronderstellen dat cliënten die zeer moeilijk uit de schulden komen mede bijdragen aan de lage succescijfers van schuldhulpverlening. Daarover meer in paragraaf 3.3.

3.3 Aandachtsgroepen In hoofdstuk 1 zijn enkele kenmerken van huishoudens met schulden benoemd. Voor de aanpak van schuldhulpverlening is het zinvoller om te kijken naar kenmerken op cliëntniveau. De ervaring van schuldhulpverleners is dat de ene schuldenaar er beter in slaagt om uit de schulden te komen dan de andere. Cliënten die moeilijk uit de schulden komen, blijken een aantal overeenkomstige kenmerken te hebben. Deze kenmerken zullen elkaar in de praktijk overlappen. Het betreft cliënten: • • • •

die moeilijk kunnen leren en van anderen structuur nodig hebben om zich staande te houden in de samenleving (Gemeente Nijmegen 2007, Jungmann 2008), met een gebrek aan kennis en vaardigheden om schuldhulpverleningsprocedures te kunnen hanteren (Oosten & Van Putten 2007), in multiprobleemsituaties zoals dakloosheid of dreigende dakloosheid, psychosociale problemen, werkloosheid, verslaving (Mensink e.a. 2008, Jungmann 2008), die misschien wel uit de problemen kunnen komen maar hun levensstijl niet willen veranderen (Klein Rouweler e.a. 2004).

Schuldenaars worden afgewezen voor een traject, bouwen herhaald schulden op (recidive), of breken het schuldhulpverleningstraject voortijdig af (uitvallers). Daarnaast wordt een aantal schuldenaars niet bereikt. Hieronder volgt een toelichting. Afgewezen schuldenaars Bijna een op de vijf schuldenaars wordt afgewezen voor een schuldregeling. Haast alle gemeenten hanteren namelijk afwijzingscriteria die ertoe leiden dat bepaalde groepen schuldenaars niet voor hulp in aanmerking komen, zo blijkt ook uit het onderzoek Schulden? De gemeente helpt! (Jungmann 2008). Deze criteria verschillen per gemeente. De meest voorkomende afwijzingscriteria zijn dat schuldenaars: • • • • •

eerder uitvielen bij een poging om een oplossing te vinden voor de schuldsituatie of eerder een beroep deden op de Wsnp, een eigen bedrijf hebben of hadden, een schuldenlast hebben die naar de criteria van de schuldhulpverlenende organisatie (nog) niet problematisch genoeg is, verslaafd zijn aan alcohol, drugs of gokken, over onvoldoende aflossingscapaciteit beschikken.

De NVVK heeft geen informatie over de exacte redenen voor afwijzing, of waar deze personen dan een oplossing voor hun schulden kunnen vinden. Deze mensen moeten dus op eigen kracht verder. Cliënten die herhaald schulden opbouwen (recidive) Bijna een op de drie huishoudens met risicovolle schulden heeft al eerder betalingsachterstanden gehad (zie hoofdstuk 1). Dat betekent dat schuldhulpverleners veel te maken krijgen met recidive en goede nazorg moeten leveren om recidive te voorkomen. ‘Je leert als klant wel met weinig geld rond te komen terwijl je in de schuldenregeling zit, maar niet hoe je voorkomt dat je weer in de schulden komt als het financieel weer wat ruimer is.’ (Van Teerns & Hartholt 2004).


- 18 -

Uitvallers Zijn uitvallers te typeren? Volgens Jungmann (zie Klein Rouweler e.a. 2004) zijn er vier type uitvallers: • • • •

de afwachters, de strategen, de modelconsumenten, de fatalisten.

De afwachters vertonen zelf geen initiatief om uit de schulden te raken. Zij wachten het moment af waarop zij terug mogen keren naar de schuldhulpverlening. De strategen handelen, zoals hun naam al zegt, strategisch. Hun drijfveer is een zo aangenaam mogelijk leven. Volgens Jungmann gaat het strategen niet om een schuldenvrije toekomst. Modelconsumenten ondernemen zelf activiteiten om schuldenvrij te worden. Fatalisten accepteren een leven met schulden. Jungmann typeerde de uitvallers nadat ze waren uitgevallen. Klein Rouweler e.a. (2004) hebben in de gemeenten Groningen, Deventer en Dordrecht onderzocht of het mogelijk was een diagnostisch instrument te ontwikkelen om vooraf in te schatten welke typen klanten uitvallen. Helaas heeft het onderzoek niet geleid tot een instrument dat in staat is uitval te voorspellen. Factoren die van belang zijn voor uitval verschillen per stad. Daarnaast is het aantal voorspellende factoren voor elke stad zeer beperkt. Ook bleken consulenten niet goed in staat gedrags- en omgevingskenmerken van klanten in te schatten. Volgens Oosten en Van Putten (2007) lijkt het erop dat uitvallers zich, in vergelijking met cliënten die in traject blijven, iets beter kunnen redden met de schuldsituatie. Hun schulden zijn wat lager en zij hebben vaker een inkomen uit arbeid. Dit inkomen ligt wat hoger dan een inkomen uit een uitkering. Hun onderzoek illustreert waarom cliënten afzien van schuldhulpverlening. Formulieren Het blijkt dat vooral laag opgeleide cliënten formulieren als te ingewikkeld ervaren en de procedure als te lang. ‘Voor de werkwijze met de formulieren is een aantal jaren geleden bewust gekozen. De gemeente Tiel vond het een teken van motivatie als mensen zelf de (omvangrijke) aanvraagformulieren zouden invullen en voorzien van bewijsstukken. Bovendien dacht men dat hiermee de verantwoordelijkheid bij de cliënt zelf werd gelaten.’ Oosten & Van Putten wijzen er op dat het niet altijd een gebrek aan motivatie is, maar eerder een gebrek aan kennis en vaardigheden, waardoor de procedure verwordt tot een hindernis op weg naar de hulpverlening. Ook bleek de geboden schuldhulpverlening niet aan te sluiten bij de vraag van cliënten. Cliënten verwachten hulp te krijgen bij ‘het op een rijtje krijgen van de schulden’. Dit gebeurt echter niet, men krijgt direct (ingewikkelde) aanvraagformulieren toegestuurd waar men op dat moment niet op zit te wachten. Het vermoeden is dat er juist bij mensen die een eerste stap zetten richting de schuldhulpverlening behoefte is aan budgetadvies en budgettering, meer dan er nu geboden wordt. De onderzoekers pleiten ervoor eerst tot een situatie van schuldstabilisatie te komen, in combinatie met het leren omgaan met financiën (budgetadvisering en/of budgettering), voordat wordt overgegaan tot een minnelijk of wettelijk saneringstraject. Dit sluit ook aan bij de nieuwe ideeën over hoe schuldhulpverlening eruit moet zien: kom eerst tot een situatie van schuldstabilisatie in combinatie met het leren omgaan met financiën, voordat wordt overgegaan tot een minnelijk of wettelijk saneringstraject. Bron: Oosten, H. & B. van Putten (red) (2007). Schuldhulpverlening in Tiel. Groningen: KWIZ.


- 19 -

Niet bereikte schuldenaars Jungmann (2008) schat in dat slechts een op de zeven huishoudens met risicovolle schulden hulp krijgt van een schuldhulpverlenende instantie. Instanties bereiken potentiële cliënten waarschijnlijk onder meer niet, omdat ze onvolledig gebruik maken van informatie van crediteuren als woningbouwcoöperaties en energiebedrijven. Negatieve ervaringen van schuldenaars die wél aankloppen bij schuldhulpverlening kunnen inzicht geven waarom anderen geen gebruik maken van hulpverlening. Denk bijvoorbeeld aan fatalisme (zie eerder in deze paragraaf) of aan de ervaring van schuldhulpverlening als inbreuk op privacy (zie paragraaf 3.4).

3.4 Rol casemanagers niet altijd optimaal Casemanagers vormen een belangrijke spil tussen de beleidsterreinen van de Wmo en de Wwb. Zij geven de integrale aanpak vorm en begeleiden de voortgang van de diverse trajecten die de cliënt binnen schuldhulpverlening volgt. Zij hebben, als een van de weinigen, het overzicht op cliëntniveau. Als casemanagers hun rol minder goed uitvoeren heeft dat bijna onvermijdelijk negatieve consequenties voor hun cliënten. Ondanks de opvatting dat een integrale werkwijze de voorkeur verdient, blijken casemanagers niet altijd een dergelijke werkwijze te hanteren. Zo vindt in Nijmegen doorverwijzing niet structureel plaats, is samenwerking afhankelijk van de individuele netwerken van casemanagers en bestaat geen sluitende aanpak omdat partnerorganisaties cliënten niet altijd opvangen (gemeente Nijmegen 2007). Casemanagers bieden niet altijd maatwerk, omdat zij daarvoor slechts beperkt ruimte ervaren (Jungmann 2008). Gedragsverandering bij cliënten wordt als essentieel gezien voor het slagen van schuldhulpverlening. Maar casemanagers hebben uiteenlopende visies op de wijze waarop zij gedragsverandering kunnen sturen of zijn onvoldoende toegerust op deze taak. Sommigen voelen de noodzaak voor een actievere aanpak: ‘Gedragsverandering bewerkstelligen kan niet vanachter het bureau. Daarvoor moet je het gezin in.’ (Gemeente Nijmegen 2007). Hieronder volgt tot slot een citaat uit het onderzoek van Van Teerns en Hartholt voor de gemeente Groningen waaruit blijkt hoe schuldenaars de schuldhulpverlening ervaren (2004). Het brengt een aantal aandachtspunten voor het casemanagement in beeld.


- 20 -

Zorgvuldig omgaan met persoonlijke gegevens Een derde van de klanten vindt dat de contactpersonen vooroordelen hebben over wat de klant kan of wil. En circa 60 procent van de schuldhulpklanten blijft op zijn hoede in een gesprek met een contactpersoon van GeldZorg of Kredietbank. De onderzoekers wijzen op het belang van inlevingsvermogen van de contactpersonen en signaleren dat klanten vaste contactpersonen willen (en die ook hebben). De onderzoekers concluderen dat klanten niet altijd weten hoe de zaken worden geregeld, en de indruk krijgen dat ze extra kosten krijgen door GeldZorg of Kredietbank. ‘Klanten zijn in het begin vaak zo zenuwachtig dat ze niet goed mee krijgen wat er allemaal wordt gezegd. Het is niet altijd even duidelijk wat klanten nu zelf moeten doen en wat ze aan de schuldhulporganisatie over moeten laten. Zeker in de beginfase verdient de overdracht van informatie dus veel aandacht, met plaats voor de verdeling van verantwoordelijkheden. Het lijkt een aanrader de informatie goed te doseren en, afhankelijk van de klant, er enige malen op terug te komen. Klanten die de schuldhulpverlening in Groningen beduidend negatiever ervaren en zeggen dat ze de volgende keer liever schulden hebben dan er hulp voor te vragen, zijn veelal van niet-westerse afkomst, niet op eigen initiatief gekomen, worden weinig doorverwezen en hebben weinig budgetbegeleiding. Schuldhulpverleners moeten zorgvuldiger met privacy omgaan. Klanten in het panel melden dat zij het onprettig vinden als aan de balie persoonlijke zaken worden besproken of geld wordt uitgereikt. Een kwart van de klanten is van mening dat er bij de schuldhulpverlening in algemene zin onvoldoende zorgvuldig met de persoonlijke gegevens van klanten wordt omgegaan. Om de juiste hulp te kunnen geven is het nodig om veel over de klant te weten. Des te belangrijker is het om zorgvuldig om te gaan met persoonlijke gegevens.’ Bron: Teerns, M. van & W. Hartholt (2004), Klant en kwaliteit schuldhulpverlening. Een onderzoek naar de tevredenheid van klanten over de dienstverlening van de dienst SOZAWE Groningen. Deel 2: Schuldhulpverlening. Groningen: Gemeente Groningen, Bureau onderzoek.


- 21 -

4

Maatregelen om schuldhulpverlening te verbeteren

4.1 Inleiding De lage slaagpercentages van schuldhulpverlening waren voor de NVVK in 2008 aanleiding een schuldhulpverlening-nieuwe-stijl te ontwikkelen. Hieronder volgen de hoofdlijnen van deze vernieuwing (paragraaf 4.2). Ook de landelijke overheid heeft maatregelen genomen om de effectiviteit te verhogen, zowel via wetgeving (paragraaf 4.3) als door het beschikbaar stellen van aanvullende financiële middelen (paragraaf 4.4). De verwachting is immers dat het slechte economische tij zal leiden tot meer verzoeken om hulp bij schulden. De Wmo en de Wwb bieden gemeenten mogelijkheden om schuldhulpverlening integraal aan te bieden (paragraaf 4.5). Specifiek voor de knelpunten ten aanzien van dak- en thuislozen zijn ‘stedelijke kompassen’ in ontwikkeling (pargraaf 4.6). In paragraaf 4.7, tot slot, worden enkele overige initiatieven beschreven.

4.2 Vanuit de sector: schuldhulpverlening-nieuwe-stijl De schuldhulpverlening-nieuwe-stijl is het antwoord vanuit de sector op de lage slaagkans van schuldhulpverlening. Verbreding doelgroep Er komt meer aandacht voor preventie van schuldenproblematiek. Dit krijgt vorm in voorlichting, vroegtijdige onderkenning van problemen en coaching. De doelgroep wordt verbreed van mensen met problematische schulden naar iedereen met een financieel probleem of een financiële behoefte die er zelfstandig niet meer uitkomt. Daarnaast moet schuldhulpverlening laagdrempelig zijn en op maat gesneden. Schuldregelingsklaar Bij eenvoudige problemen kan een eenmalig advies afdoende zijn. Bij meer complexe situaties is men erop gericht zowel het financiële probleem als het onderliggende probleem via een integrale intake in kaart te brengen. In het traject streeft men via stabilisatie allereerst naar rust in de vaak als uitzichtloos ervaren situatie. Daarna gaat men met de problemen aan de slag. Er wordt pas een poging ondernomen om een schuldsituatie op te lossen als iemand ‘schuldregelingsklaar’ is. Met schuldregelingsklaar wordt bedoeld dat een schuldenaar in ieder geval: • • •

gebruik maakt van alle inkomensondersteunende maatregelen waar hij of zij recht op heeft, een budget heeft dat is vastgesteld conform NVVK-normen waar hij of zij van rond moet komen, geen andere problemen heeft, zoals een verslaving of psychiatrisch ziektebeeld die voor hem of haar een belemmering vormen om zich aan de afspraken te houden die horen bij een schuldregeling (zoals geen nieuwe schulden maken).

Nazorg In de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl is altijd sprake van nazorg. De schuldhulpverlenende instelling laat een cliënt pas los wanneer zijn of haar problemen zijn opgelost, niet wanneer een traject is afgelopen. Daarbij komt dat de dienstverlening erop gericht is de zelfredzaamheid van cliënten zo veel mogelijk te vergroten zodat zij hun schulden duurzaam kunnen oplossen. Implementatieperiode De implementatie van deze vernieuwingsslag loopt van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2009 (2 jaar). Vanaf 1 januari 2010 zouden alle NVVK-leden volgens de nieuwe werkwijze moeten werken.


- 22 -

NEN-certificering is onderdeel van de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl. Belang van samenwerking Bij de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl wijzen De Vaan en De Ruig (2008) op het belang van interne samenwerking binnen de gemeente. De integrale aanpak betekent dat binnen de gemeente alle activiteiten op het gebied van armoedebeleid op elkaar afgestemd dienen te zijn. Dat betekent niet alleen financiële en beleidsmatige integratie, maar ook een actieve samenwerking tussen uitvoerende afdelingen.

4.3 Wetgeving Het wettelijk kader voor schuldhulpverlening valt uiteen in de Wet schuldsanering natuurlijke personen (4.3.1), en de toekomstige wetgeving op de minnelijke schuldhulpverlening (4.3.2).

4.3.1 Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) Op 1 januari 2008 werd een gewijzigde Wet schuldsanering natuurlijke personen vastgesteld (Den Hartogh & Rutten 2008). Hiermee wil de regering een halt toeroepen aan twee ontwikkelingen: het – toen nog – dalende slagingspercentage binnen het minnelijk traject en het stijgende beroep op de Wsnp. Met de invoering van de vernieuwde Wsnp kan de rechter een schuldenaar pas toelaten tot de Wsnp wanneer alle middelen voor een minnelijke regeling zijn uitgeput. Het minnelijke traject krijgt daarbij extra middelen om schuldeisers die dit traject frustreren aan te pakken: het dwangakkoord en het moratorium. Preventieve werking Het dwangakkoord geeft de schuldhulpverlener de ruimte om weigerachtige schuldeisers toch akkoord te laten gaan met een minnelijke regeling. Door het moratorium kunnen woningbouwcorporaties, energiemaatschappijen en zorgverzekeraars gedwongen worden hun invorderingsmaatregelen een half jaar op te schorten, zodat de schuldhulpverlener de tijd krijgt om daadwerkelijk de schulden te regelen. Dreiging van een dwangakkoord of moratorium is vaak al genoeg voor schuldeisers om mee te werken aan een minnelijke regeling. Daarmee gaat er van het dwangakkoord en het moratorium een preventieve werking uit (Den Hartogh & Rutten 2008). Schone leien De Wsnp lijkt haar doelen ten dele te realiseren. Het slagingspercentage binnen het minnelijk traject is gestegen tot 33 procent. De Wsnp lijkt nog niet te resulteren in een lagere instroom, maar misschien is die verwachting niet realistisch in de huidige, economisch slechte tijd. De cijfers laten zien dat het aantal schuldenaars stijgt. In 2008 zijn bijna tienduizend schone leien verleend, tegen een kleine 86 honderd in 2007 en circa zesduizend in de vier jaren ervoor. Overigens blijft ondanks de stijging het percentage Wsnp-zaken dat eindigt met een schone lei door de jaren heen stabiel op circa 70 procent (Von Bergh e.a. 2009).

4.3.2 Wetsvoorstel Wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening Staatsecretaris Klijnsma concludeerde op basis van de diverse knelpunten in de schuldhulpverlening dat wetgeving rond minnelijke schuldhulpverlening wenselijk is. In de tweede helft van 2009 bood zij daarom een notitie voor het wetsvoorstel Wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening aan de Tweede Kamer aan (Klijnsma 2009). De vermoedelijke invoerdatum is 1 juli 2010. De belangrijkste punten in dit voorstel zijn de volgende.


- 23 -

De schuldhulpverlening draagt een integraal karakter • De integrale schuldhulpverlening is – voor zover noodzakelijk – toegesneden op de individuele cliënt (maatwerk). • De taak van de gemeenteraad is om een plan vast te stellen op een vergelijkbare manier uitgewerkt als de Wmo. • De eis dat de integrale schuldhulpverlening – voor zover noodzakelijk – toegesneden moet zijn op de individuele cliënt houdt in dat de schuldhulpverlening ook adequaat moet zijn voor groepen als bijvoorbeeld dak- en thuislozen, ex-gedetineerden en licht verstandelijk gehandicapten. Het voorgaande betekent in een aantal gevallen dat het niet mogelijk zal zijn de termijnen te hanteren die bijvoorbeeld gelden op basis van gedragsregels van de NVVK of de NEN-normen. • Integrale schuldhulpverlening houdt ook in dat niet alleen aandacht aan de schuldenaar wordt besteed maar dat er, indien dat toegevoegde waarde heeft, ook aandacht is voor bijvoorbeeld huisgenoten (gezinssituatie). • Essentiële onderdelen van integrale schuldhulpverlening zijn op preventie gerichte activiteiten en er is nazorg in de gevallen waarin dat noodzakelijk is. De schuldhulpverlening is breed toegankelijk • Minnelijke schuldhulpverlening is toegankelijk voor natuurlijke personen die problematische schulden hebben of die voorzien op termijn problematische schulden te krijgen. • De minnelijke schuldhulpverlening is niet alleen toegankelijk voor natuurlijke personen met privé schulden, maar ook voor natuurlijke personen die schulden hebben in verband met de liquidatie van een onderneming. Voorwaarde voor de toegang tot de minnelijke schuldhulpverlening is dat de activiteiten van de onderneming van de natuurlijke persoon feitelijk gestopt moeten zijn. • Omstandigheden op basis waarvan een gemeente een natuurlijke persoon de toegang tot de minnelijke schuldhulpverlening kan ontzeggen, zijn bijvoorbeeld: o het feit dat een natuurlijke persoon al een aantal malen eerder niet succesvol een beroep op de minnelijke schuldhulpverlening heeft gedaan en dat hem of haar dat te verwijten is, o het feit dat de betrokkene bijvoorbeeld vanwege een verslavingsprobleem nog niet geschikt is om deel te nemen aan minnelijke schuldhulpverlening en o het feit dat de onderneming van betrokkene niet is gestopt. De schuldhulpverlening heeft een duidelijke norm voor aflossing • De vaststelling van de afloscapaciteit van een schuldenaar vindt plaats op basis van een in de wet op te nemen norm. En de schuldhulpverlening hoeft niet per se gecertificeerd te zijn • Het is niet gewenst in de wet vast te leggen dat certificering verplicht is. Certificering en de normen die daaruit voort zijn gekomen, zijn door de sector zelf ontwikkeld. Er is geen reden hiervan af te wijken. Over wachten doorlooptijden is in de wet het volgende op te nemen • De gemeenteraad heeft de taak om op basis van een door hen vast te stellen plan nader beleid te formuleren met betrekking tot wachttijden in hun gemeente. • De maximale wachttijd is vier weken. • De wachttijd in geval van bedreigende schulden is maximaal drie werkdagen. • Gemeenten zijn verplicht om een schuldenaar vooraf een globaal inzicht te geven in de verwachte doorlooptijd. Voorwaarde hierbij is dat de schuldenaar meewerkt aan de schuldhulpverlening.


- 24 -

•

De op te nemen maximale wachttijd en de aan de cliënt medegedeelde verwachte doorlooptijd 8 zijn termijnen van orde.

En er is in de wet aandacht voor een vrijwillig moratorium • Opname van een stand van zaken voor wat betreft het realiseren van een breed convenant waarin de belangrijkste schuldeisers en de schuldhulpverleners een vrijwillig moratorium afspreken. Er zal een onderzoek worden ingesteld op basis waarvan in het najaar van 2011 objectief vastgesteld kan worden wat de toegevoegde waarde is van de instelling van een breed wettelijk moratorium voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening. Hierin zal ook de vraag worden betrokken of de werking van vrijwillig afgesloten moratoria een wettelijk moratorium overbodig maken. Aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek zal de wenselijkheid worden bezien van een wettelijk moratorium.

4.4 Aanvullende middelen schuldhulpverlening Het kabinet verwacht door het slechte economische tij meer verzoeken om hulp bij problematische schulden. Om te zorgen dat gemeenten deze hulpvragen snel en efficiënt kunnen afhandelen, zet staatssecretaris Klijnsma € 130 miljoen extra in: € 30 miljoen in 2009, € 50 miljoen in 2010 en € 50 miljoen in 2011. Deze aanvullende maatregelen zijn volgens staatssecretaris Klijnsma ‘broodnodig’. Door de stijgende werkloosheid lopen meer Nederlanders het risico om in financiële problemen te komen. Klijnsma: ‘Voorkomen dat mensen met schulden te maken krijgen is essentieel. Daarom gaan medewerkers op Werkpleinen werkzoekenden actief informeren over hoe om te gaan met de terugval in inkomen en waar nodig ook direct doorverwijzen naar hulpverlenende instanties. Wanneer toch problematische schuldsituaties zijn ontstaan moeten hulpvragen sneller in behandeling worden genomen. Met de huidige beschikbare middelen moet het mogelijk zijn de huidige wachttijden drastisch te beperken.’ (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2009.) In het pakket van maatregelen is ook aandacht voor kleinschalige initiatieven op wijken buurtniveau, met gebruik van de inzet van vrijwilligers. Dit onderdeel vloeit voort uit een amendement van het Tweede Kamerlid Spekman. Ongeveer twintig gemeenten verkennen momenteel de concrete invulling van dergelijke wijken buurtinitiatieven. De extra € 130 miljoen komen bovenop de € 350 miljoen die in de huidige kabinetsperiode al beschikbaar zijn gesteld voor armoedebeleid en schuldhulpverlening.

4.5 Verankering schuldhulpverlening in Wmo en Wwb In 2007 heeft het onderzoeksbureau Q-consult in opdracht van het OIS een rapport uitgebracht over de verankering van integrale schuldhulpverlening in de Wwb en de Wmo. Met de Wwb hebben gemeenten de taak en de middelen gekregen om ervoor te zorgen dat inwoners participeren in de samenleving, liefst via betaalde arbeid. De Wmo betreft vooral de maatschappelijke participatie van kwetsbare groepen. Deze wetten bieden gemeenten de legitimatie en de mogelijkheden een integrale aanpak van problematische schulden te positioneren als een essentiële gemeentelijke zorgtaak voor een groeiende groep inwoners. Gemeenten kunnen schuldhulpverlening inzetten bij het realiseren van de gemeentelijke participatiedoelstelling. Door haar regierol kan de gemeente de kwaliteit van het lokale schuldhulpverleningsaanbod versterken.

8

Dit betekent dat er geen directe sanctie voor de gemeente is, indien deze de geldende termijn overschrijdt


- 25 -

Als instrumenten kan gedacht worden aan: • een integrale intake op de terreinen als wonen, werk, inkomen en zorg, bijvoorbeeld door casemanagers van het Wmo zorgloket. De gegevens vormen een individueel cliëntprofiel, deze kunnen opgeslagen worden in een elektronisch cliëntdossier. • per cliënt één casemanager voor Wmo en Wwb. • per cliënt één trajectplan met daarin de diverse activiteiten voor re-integratie, schuldhulpverlening, enzovoorts. Hoewel gemeenten dus mogelijkheden hebben om een integrale aanpak te realiseren, komt deze nog onvoldoende van de grond (zie paragraaf 3.2).

4.6 Specifiek beleid voor dak- en thuislozen Dak- en thuislozen zijn als groep duidelijk herkenbaar onder de klanten van de schuldhulpverlening. Het huidige aanbod van schuldhulpverlening sluit nog onvoldoende aan op hun specifieke behoeften (Jungmann &n Dobbe-Kluijtmans 2009). In 2006 maakten de vier grote steden, Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag (G4), het Rijk en de maatschappelijke opvang afspraken over een persoonsgerichte en minder vrijblijvende ondersteuning van dak- en thuislozen. Deze afspraken zijn uitgewerkt in het Plan van aanpak maatschappelijke opvang G4. De hoofddoelstelling van het plan is dat in 2013 alle dak- en thuislozen, binnen hun mogelijkheden, weer meedoen in de maatschappij en bestaande overlast op straat is teruggedrongen. In navolging van de G4 hebben bijna alle andere 39 centrumgemeenten een plan van aanpak voor de maatschappelijke opvang opgesteld: Het stedelijk kompas (VNG 2007). Hierin staat een persoonsgerichte aanpak centraal. Gemeenten regelen dat voor iedere dak- en thuisloze een trajectplan wordt opgesteld waarin persoonlijke doelen zijn opgenomen op de terreinen wonen, zorg, inkomen en dagbesteding. Schuldhulpverlening is onderdeel van de trajectplannen. Maatwerk en stabilisatie De invoering van de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl is van groot belang voor dak- en thuislozen omdat deze groep vanwege de eigen problematiek bijna per definitie maatwerk en stabilisatie nodig heeft voordat een schuldregeling mogelijk is (Jungmann & Dobbe-Kluijtmans 2009). In de vaak complexe situaties van dak- en thuislozen belemmert een te strikte toepassing van werkvoorschriften de voortgang. Het komt bijvoorbeeld vaak voor dat er tijdens een schuldregeling nog onbekende schulden boven tafel komen. Als een schuldhulpverlener werkt conform de Gedragscode schuldregeling of de NEN-normen die in de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl gelden, kan hij of zij daar niets mee doen. Er dient dus ruimte te zijn voor maatwerk. Succesfactoren Volgens Jungmann en Dobbe-Kluijtmans (2009) zijn drie belangrijke maatregelen nodig om de effectiviteit van schuldhulpverlening aan dak- en thuislozen te vergroten: •

• •

schuldhulpverleners en medewerkers maatschappelijk opvang erkennen elkaars professionaliteit en werken nauw samen (bijvoorbeeld geen tegengestelde afspraken met crediteuren), gemeenten bieden meer mogelijkheden voor intensieve begeleiding en nazorg, dak- en thuislozen die dat nodig hebben, worden tegen zichzelf beschermd (bijvoorbeeld door budgetbeheer).


- 26 -

NVVK en Leger des Heils hebben in 2002/2003 de methodiek Schuld onder dak ontwikkeld voor de doelgroep dak- en thuislozen. Zij benoemen als succesfactoren: • Er wordt gewerkt met een vaste contactpersoon bij de kredietbank. • Er zijn korte communicatielijnen en er is een vast afsprakenpatroon tussen de opvanginstelling en de gemeentelijke kredietbank (projectmanager per instelling). • De kredietbank houdt spreekuur in de opvanginstelling (laagdrempeligheid). • De sociale diensten worden betrokken bij de intake op locatie van de opvanginstelling. In het kader van stabilisering van de financiële situatie dient de cliënt zo spoedig mogelijk over een uitkering te beschikken om budgetbeheer te kunnen starten. • Er wordt een eenvoudig declaratiemodel gebruikt: de kredietbank declareert haar kosten op basis van producten maal het tarief bij de opvanginstelling/gemeente. • Werkprocessen en registraties zijn op elkaar afgestemd waardoor effectieve schuldhulpverlening mogelijk wordt. De cliënt verleent toestemming voor de uitwisseling van gegevens met de kredietbank. • Er is een duidelijke scheiding van taken en verantwoordelijkheden om te komen tot een integrale aanpak van de multidisciplinaire problematiek. Psychosociale begeleiding is daarbij een duidelijke verantwoordelijkheid van de opvanginstelling terwijl de financiële dienstverlening (schuldregeling, budgetbeheer) door de gemeentelijke kredietbank wordt uitgevoerd.

4.7 Overige maatregelen In deze paragraaf worden enkele overige initiatieven beschreven die mogelijk bijdragen aan een hogere effectiviteit. De NVVK heeft met veel voorkomende crediteuren zoals water- en energiebedrijven, convenanten afgesloten. Inzet is dat afsluiting wordt voorkomen en schuldenaars worden verwezen naar schuldhulpverlening zodat verdere betalingsachterstanden zoveel mogelijk worden voorkomen.9 De NVVK wil samen met andere organisaties een landelijke database inrichten waarin achterstanden bij bijvoorbeeld energiebedrijven en verhuurders worden geregistreerd (LIS). Deze database moet faciliteren dat mensen niet boven hun macht schulden aangaan. Op basis van een registratie zal soms ‘nee’ worden verkocht of krijgt de aanvrager van krediet aanvullende voorwaarden. Het initiatief voor de database werd genomen door het Leger des Heils, DSB-oprichter Dirk Scheringa en de gemeente Tilburg. De positie van de voormalige DSB-bank hierbij was opmerkelijk, juist vanwege vragen rondom overcreditering bij deze bank. Momenteel zijn de volgende organisaties bij LIS betrokken: de NVVK, het Bureau Krediet Registratie, het Leger des Heils, Thuiswinkel.org, de Nederlandse Vereniging van Banken, de Vereniging van woningcorporaties, de Nederlandse Vereniging voor Marktwerking Energie en de VNG. 10 Staatssecretaris Klijnsma is voorstander van een dergelijke landelijke database. De database LIS komt echter moeizaam van de grond. De database is niet goed verenigbaar met de privacywetgeving. Mogelijk dat ook de te ontwikkelen monitor voor schuldhulpverlening positief bijdraagt aan de effectiviteit (voor een toelichting zie paragraaf 2.3).

9

Persberichten 2007 op http://www.nvvk.eu/actueel, geraadpleegd op 31 januari 2010. http://www.nuzakelijk.nl/e-business/2108668/regering-wil-toch-schuldendatabank.html, en http://www.nvvk.eu/Actueel.aspx?PageID=7. Deze sites zijn geraadpleegd op 9 februari 2010.

10


- 27 -

5

Tot slot: enkele aandachtspunten voor de toekomst

5.1 Inleiding De effectiviteit van schuldhulpverlening is laag. Inmiddels zijn diverse uiteenlopende maatregelen genomen om de effectiviteit te verhogen. In dit afsluitende hoofdstuk worden enkele verdere aandachtspunten voor de toekomst benoemd.

5.2 Preventie De ervaring van hulpverleners is dat mensen pas hulp gaan zoeken als schulden uit de hand lopen (De Vaan & De Ruig 2008). Preventie vergt dan ook een zeer actieve houding van schuldhulpverlenende instellingen. Zij moeten niet alleen folders verspreiden, maar ook bijvoorbeeld buurtadviseurs inzetten omdat zij persoonlijk contact hebben en achter de voordeur komen (Jungmann 2008a). Er zijn verschillende publicaties verschenen over outreachend werken waarin deze vormen van preventie aandacht krijgen (Räkers e.a. 2006, Van Etten e.a. 2008). Een actieve outreachende benadering past binnen de zorgplicht voor de burger die veel gemeenten voelen (Jungmann 2008, De Vaan & De Ruig 2008). Door bemoeizorg worden ook mensen die bij een eerste benadering geen hulp wilden, gestimuleerd om zich op enig moment toch aan te melden. Ook bij multiprobleemsituaties geldt net als bij eenvoudigere situaties: hoe eerder iemand zich aanmeldt, des te meer mogelijkheden de schuldhulpverlening heeft om een oplossing te realiseren.

5.3 Stabilisatie Bij cliënten voor wie een schuldregeling voorlopig niet mogelijk is, is stabilisatie van belang. Bij stabilisatie wordt alleen voor de primaire schulden een regeling getroffen. Met de overige schulden wordt voorlopig niets gedaan. Stabilisatie brengt rust, omdat cliënten dan in ieder geval gebruik kunnen blijven maken van elementaire voorzieningen zoals woonruimte, energie, water en de ziektekostenverzekering. Ipskamp-Knuman e.a. (2007) onderscheiden twee soorten trajecten voor stabilisatie: • •

technisch stabiliseren stabiliseren als voortraject

Technisch stabiliseren is bedoeld voor cliënten bij wie een regeling van alle schulden voorlopig niet mogelijk is. Dat kan bijvoorbeeld zijn vanwege de aard van de schulden, zoals een recente fraudevordering. Een andere mogelijkheid is dat de cliënt al een regulier schuldhulpverleningstraject achter de rug heeft en hier voorlopig niet meer voor in aanmerking komt. De begeleiding en de gestelde voorwaarden zijn dan beperkt tot het veilig stellen van woonruimte, de levering van energie en water en een ziektekostenverzekering. Stabiliseren als voortraject is bedoeld voor cliënten bij wie een sanering op zich mogelijk is, maar die gezien hun gedrag, grote kans lopen op een mislukte sanering. De cliënt is nog niet ‘schuldsaneringsrijp’. De cliënt weet bijvoorbeeld nog niet zijn of haar inkomsten en uitgaven op elkaar af te stemmen of werkt niet aan de psychosociale problemen die aan de schulden ten grondslag liggen. Hij of zij zal eerst zijn of haar gedrag moeten veranderen, wil een regeling van alle schulden kans van slagen hebben. Begeleiding is in dit traject dus gericht op verandering van het gedrag van de cliënt zodat op termijn een volledige schuldregeling mogelijk is.


- 28 -

5.4 Budgetbeheer en schuldsanering Budgetbeheer is een belangrijk instrument om een schuldsituatie te stabiliseren en crediteuren te garanderen dat schuldenaars hun verplichtingen nakomen. In de praktijk bieden niet alle gemeenten dit instrument aan. Jungmann signaleert dat crediteuren vaker meewerken aan voorstellen voor een schuldsanering dan aan schuldbemiddeling. Budgetbeheer en schuldsanering zijn dus producten die het waard zijn aangeboden te worden als standaardproducten (Jungmann 2008).

5.5 Casemanagement In deze paragraaf zijn enkele aandachtspunten opgenomen, waar casemanagers in hun werk baat bij kunnen hebben. We geven hier speciale aandacht aan omdat casemanagers een sleutelrol spelen in de uitvoering van schuldhulpverlening (Jungmann 2008, De Vaan & De Ruig 2008). Gestandaardiseerd maatwerk Het leveren van maatwerk staat op gespannen voet met ‘werkvoorschriften’ die veel schuldhulpverlenende organisaties hanteren. Schuldregelingen mogen bijvoorbeeld niet langer duren dan 36 maanden, of alle crediteuren moeten in alle gevallen meewerken. Schuldhulpverleners menen dat ze meer schuldenaars kunnen helpen als ze enig maatwerk kunnen toepassen, zo blijkt volgens Jungmann uit verschillende onderzoeken. Zij introduceert het begrip ‘gestandaardiseerd maatwerk’ als oplossing voor dit dilemma: alleen als er in een dossier een bijzondere aanleiding is waardoor toepassing van de standaard voorwaarden niet tot een redelijk aanbod leidt, stelt de schuldhulpverlening voor om daar van af te wijken (maatwerk). Het afwijken van de standaard is bijna altijd in het voordeel van de crediteuren en biedt de schuldenaar een oplossing die er anders niet was geweest (Jungmann 2008a). Bij maatwerk raakt materiële hulpverlening aan immateriële (psychosociale) hulpverlening. In de praktijk zal moeten blijken of casemanagers, vanuit de door hun wenselijke geachte invulling van materiële en immateriële hulpverlening, voldoende kunnen duidelijk maken waarom er voor een bepaalde cliënt wél een uitzondering op voorschriften gemaakt moet worden. Gezien de nadruk op eenduidige werkprocessen en certificering zal dat niet overal gemakkelijk verlopen. Er kan immers angst bestaan voor precedentwerking. Meebewegen Het in schuldhulpverlening houden van cliënten vraagt veel van casemanagers. Bij Stadsgeldbeheer in Utrecht (Mensink e.a. 2008) spreken ze van ‘meebewegen’ met cliënten. Vooral bij risicogroepen is meebewegen nodig omdat zo een band opgebouwd kan worden. Tegelijkertijd is het belangrijk duidelijke grenzen te stellen. Via werkbesprekingen kan een gezamenlijke lijn gezocht worden in ‘balans- en grenskwesties’, zo geven de casemanagers in Utrecht aan. De volgende elementen formuleren casemanagers in Utrecht als essentieel in hun dienstverlening: • • • • • • • •

laagdrempelig en goed bereikbaar, cyclisch werken rond inkomensbeheer: cliënten kunnen de verschillende fasen opnieuw doorlopen en in principe niet uitvallen, betrokkenheid en eerlijke bejegening, meebewegen binnen de grenzen, alles staat in het teken van wonen, materiekennis en deskundigheid, pro-actieve en positieve benadering van cliënten, rust en vertrouwen in het contact met cliënten,


- 29 -

• •

nadruk op feitelijke schuldeisers, autonomie teruggeven en niet betuttelen.

Cliënten waarderen de aanpak in Utrecht positief. Persoonlijk contact Persoonlijk contact kan vaker als instrument ingezet worden om crediteuren en schuldenaars te overtuigen mee te werken (Mensink e.a. 2008). Persoonlijk contact creëert grotere bereidheid om mee te werken bij schuldenaars en crediteuren (Jungmann 2008a). Van schuldhulpverlening naar bewindvoering? Een deel van de klanten zal nooit in staat zijn het gedrag te veranderen. Zij hebben permanente begeleiding nodig (Gemeente Nijmegen 2007, Jungmann 2008, Mensink e.a. 2008). Dan is de vraag misschien: wanneer stopt de schuldhulpverlening en treedt bijvoorbeeld bewindvoering in werking? Overstap naar schuldhulpverlening-nieuwe-stijl De casemanager speelt een sleutelrol in de overstap van de oude naar de nieuwe aanpak van schuldhulpverlening (De Vaan & De Ruig 2008). De schuldhulpverlening-nieuwe-stijl van de NVVK vergt andere vaardigheden, zoals coördinerend vermogen, empathie, initiatief en creativiteit. Daarnaast moet een casemanager meervoudige problematiek herkennen en weten naar welke instellingen voor welke problematiek doorverwezen kan worden. Zoals gezegd stelt de NVVK dat per 1 januari 2010 de schuldhulpverlening-nieuwe-stijl geïmplementeerd moet zijn bij alle aangesloten instellingen. De omslag van aanbodgericht werken naar vraaggericht werken vraagt veel investering in werkprocessen en in kwaliteiten van schuldhulpverleners. Gezien de lage effectiviteit van schuldhulpverlening en de vele aandachtspunten worden impact en doorlooptijd daarvan waarschijnlijk onderschat.

5.6 Beleidsvrijheid en verantwoording De schuldhulpverlening laat een versnipperd beeld zien. Dat heeft veel te maken met de gemeentelijke beleidsvrijheid om zelf te beslissen over inhoud en vormgeving van schuldhulpverlening. Denk dan aan beoogde resultaten, maatregelen om kwaliteit te borgen, (preventieve) maatregelen om schulden te voorkomen, de wijze waarop schuldhulpverlening wordt afgestemd op de situatie van de aanvrager en de inzet van middelen. Inzet en opbrengst De reguliere schuldhulpverlening wordt bekostigd met middelen vanuit de Wmo en de Wwb. Additioneel heeft het kabinet voor haar kabinetsperiode (4 jaar) € 500 miljoen voor armoedebeleid en schuldhulpverlening beschikbaar gesteld. Omdat het publieke middelen betreft, dient ook de verantwoording op landelijk niveau inzichtelijk te zijn: wat is de inzet en wat zijn de opbrengsten? Daarbij gaat het niet alleen over het aantal geslaagde schuldregelingen maar ook over daaraan gerelateerde effecten, zoals een verminderd beroep op verslavingszorg of maatschappelijke opvang. Als de verhouding tussen inzet van middelen en opbrengsten duidelijker wordt, kan dat bijdragen aan een positiever imago van schuldhulpverlening. En dat is waar cliënten én uitvoerders van schuldhulpverlening baat bij hebben.


- 30 -

Definities

Budgetbegeleiding De cliënt krijgt advies over zijn of haar financiële situatie en wordt begeleid bij het aanleren van een nieuw uitgavenpatroon. Het doel is dat de cliënt uiteindelijk in staat is om zelfstandig en op verantwoorde wijze zijn of haar financiën te beheren. Budgetbeheer Sociale dienst of kredietbank beheert het budget van de cliënt. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de betalingen zodat schulden worden afgelost en er geen nieuwe schulden ontstaan. Budgetbeheer kan zowel preventief als curatief worden ingezet. Als preventief instrument wordt budgetbeheer ingezet voor personen die wegens hun geringe opleiding, geestelijke vermogens of maatschappelijke achtergrond nooit hebben geleerd om met geld om te gaan. Hierbij kan ook gedacht worden aan cliënten die permanent in een zorg- of opvanginstelling verblijven. Ook cliënten die in een proces verkeren naar zelfstandig wonen kunnen baat hebben bij budgetbeheer. Via budgetbeheer worden schulden voorkomen. Bij curatief budgetbeheer is er sprake van schulden en maakt budgetbeheer deel uit van de schuldregeling. Curatief budgetbeheer heeft ook een opvoedend karakter. De schuldenaar leert op verantwoorde wijze met zijn of haar financiële middelen om te gaan en ook financieel verantwoorde keuzes te maken. (NVVK 2004.) Certificering Certificering is een procedure waarbij een derde (onafhankelijke) partij schriftelijk te kennen geeft dat een product, proces of dienst voldoet aan vastgelegde normen. Veel gebruikt zijn de termen NEN en ISO. NEN staat voor Nederlands Normalisatie-instituut. Het NEN kan normen opstellen die binnen Nederland geldigheid hebben, zoals de ISO-normen. Een bekend voorbeeld is de ISO 9001 norm. Deze norm geeft de eisen weer voor een kwaliteitsmanagementsysteem dat door een organisatie gebruikt kan worden om klanttevredenheid te verhogen. Er zijn voor diverse sectoren normen ontwikkeld, uiteenlopend van de bouw tot het onderwijs. In de sectoren zorg en welzijn worden vaak HKZ-normen gehanteerd. HKZ staat voor de Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector. De HKZ-normen zijn afgeleid van de ISOnormen. In 2002 heeft HKZ voor het algemeen maatschappelijk werk een HKZ-certificatieschema ontwikkeld. In dit schema zijn de ISO 9001: 2000 normen geïntegreerd. Voldoen aan de normen leidt tot afgifte van een HKZ-ISO 9001 certificaat. Eind 2004 is het schema voor het algemeen maatschappelijk werk geactualiseerd. Divosa Vereniging van managers op het terrein van werk, inkomen en sociale vraagstukken. Minnelijke schuldregeling Een schuldregeling die wordt uitgevoerd door een schuldhulpverlenende organisatie, die de schuldenaar en crediteuren door middel van een ondertekende schuldregelingsovereenkomst bindt aan afspraken die ertoe leiden dat de problematische schuldsituatie van de schuldenaar wordt opgelost. De duur is 36 maanden. Een minnelijke schuldregeling kan de vorm van een schuldsanering of een schuldbemiddeling hebben (Jungmann 2006).


- 31 -

Schuldsanering De cliënt krijgt een krediet om zijn of haar schulden in één keer af te lossen. De cliënt heeft dan nog maar één schuldeiser: de kredietbank. Vervolgens lost de cliënt deze schuld bij de kredietbank af. Schuldbemiddeling Bij schuldbemiddeling worden de schulden opgelost door te bemiddelen tussen de cliënt, de schuldeisers en anderen. Er wordt geen krediet verleend. Het schuldenpakket wordt volledig opgelost door een regeling te treffen op grond waarvan de schuldenaar maandelijks een bedrag aflost gedurende de looptijd. MOgroep Maatschappelijk Ondernemers Groep, werkgeversorganisatie voor de branches welzijn & maatschappelijk dienstverlening, jeugdzorg en kinderopvang. NVVK Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet, belangenvereniging van gemeentelijke kredietbanken en publieke organisaties voor mensen met schulden. OIS Overleg Integrale Schuldhulpverlening. Leden zijn NVVK, MOgroep en Divosa. Het OIS wil de implementatie van integrale schuldhulpverlening verder stimuleren. Outreachment Term uit de hulpverlening waarmee bedoeld wordt dat de beroepsbeoefenaar actief naar buiten treedt om contact te leggen met potentiële klanten om zo mogelijke problemen te voorkomen of te minimaliseren. Problematische schulden, risicovolle schulden We geven hier drie invalshoeken: In de Gedragscode Schuldregeling van de NVVK wordt een situatie van problematische schulden als volgt gedefinieerd: Er is sprake van een problematische schuld indien aan elk van de volgende criteria wordt voldaan: 1. De som van de geëiste maandelijkse betalingen is hoger dan de volgens de Recofarekenmethode gecalculeerde aflossingscapaciteit en/of er is een bedreigende schuld. Het betreft een betalingsachterstand van minimaal twee maanden in een of meer van de categorieën huur, hypotheek, energie, ziektekostenverzekering, en; 2. Er is geen bereidheid van schuldeisers om een betalingsregeling te treffen en; 3. Er is geen mogelijkheid van herfinanciering van de schulden en; 4. Er is geen vermogen aanwezig dat geliquideerd kan worden. (Recofa= Rechters-commissarissen in faillissementen) Serail en Von Bergh (2007) hanteren het begrip ‘risicovolle schulden’. Als definitie hiervoor gebruiken zij alleen het eerste criterium van de Gedragscode Schuldregeling. Jungmann (2006) hanteert het begrip ‘problematische schuldsituatie’ en definieert dat op een subjectieve wijze. Met een problematische schuldsituatie wordt een toestand aangeduid, waarin een schuldenaar naar zijn eigen mening (en die van een eventuele schuldhulpverlener)


- 32 -

niet in staat is om, na betaling van de vaste lasten en noodzakelijke huishoudelijke uitgaven, zijn betalingsverplichtingen na te komen en er geen mogelijkheden zijn om tot een passende oplossing te komen door te bezuinigen, zijn inkomen te laten stijgen en/of het schuldenpakket te (her)financieren en/of overeenstemming te bereiken over een gepast uitstel van betaling. Psychosociale begeleiding Begeleiding die is gericht op het bewerkstelligen van een gedragsverandering om te voorkomen dat de schuldenaar na afloop van een schuldregeling opnieuw schulden maakt. Saneringskrediet Het door de schuldregelende instelling te vertrekken krediet om de schulden van de schuldenaar geheel of gedeeltelijk, tegen finale kwijting te voldoen (NVVK 2004). Schuldhulpverlening De verzameling van uitvoerders van schuldregelingen. Zij omvat zowel minnelijke als wettelijke schuldhulpverlening. Schuldregeling Een regeling van maximaal 36 maanden die een schuldenpakket volledig moet oplossen. Zij kan een wettelijke basis hebben (wettelijke schuldregeling) of een minnelijke basis (minnelijke schuldregeling) (Jungmann 2006). Stabilisatietraject Een stabilisatietraject heeft tot doel financiële rust te creëren. De schulden voor primaire levensbehoeften worden in overleg met schuldeisers opgeschort. De rustperiode die zo ontstaat wordt benut om aan randvoorwaarden te werken zodat een latere schuldregeling (wél) kan slagen. Denk daarbij aan de inzet van bijvoorbeeld psychosociale ondersteuning. VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten. Vrij te laten bedrag Het volgens de norm berekende bedrag dat de schuldenaar beschikbaar heeft voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud en vaste lasten (NVVK 2004). Wettelijke schuldsanering Een schuldregeling die, op grond van de derde titel van de faillissementswet (de Wsnp), wordt uitgevoerd door een door de rechtbank benoemde bewindvoerder waar de crediteuren, op basis van een vonnis, gedwongen aan moeten meewerken en waarbij eventueel resterende bedragen na afloop worden omgezet in natuurlijke verbintenissen (Jungmann 2006). Een natuurlijke verbintenis is een morele verplichting die principieel niet juridisch afdwingbaar is tenzij de schuldenaar vrijwillig belooft de prestatie te leveren. Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning. Wsnp Wet schuldsanering natuurlijke personen. Wwb Wet werk en bijstand.


- 33 -


- 34 -

Literatuur

• • • • •

• • • • • •

•

•

•

• • • • • • • • •

Bergh, M. von, V. Lalta & R. Vriesendorp (2009). Monitor WSNP. Vijfde meting. Tilburg: IVA. Etten, Y. van, M. Gademan & L. van Doorn (2008). Outreachend werken. Bussum: Uitgeverij Coutinho. Gemeente Nijmegen (2007). Schuldhulpverlening Nijmegen. Evaluatie werkwijze. Hartogh, J. Den & E. Rutten (2008). ‘Vernieuwing Wsnp per 1 januari 2008. Wat betekenen de wijzigingen in de Wsnp voor gemeenten?’ In: SchuldSanering nr.1. Hoven, A. (red) & J. Moolhuizen (2007). Maatschappelijk rendement Integrale Schuldhulpverlening. Appingedam: Maatschappelijke Dienstverlening Oldambt, Stichting Welzijn Delfzijl en Volkskredietbank voor Noord-Oost Groningen. Ipskamp-Knuman, R., A. Peters & F. Helderman (2007). Blijven wonen! Methodiek voor het stabiliseren van problematische schulden. Arnhem: Rijnstad. Jungmann, N. (2006). De Wsnp: bedoelde en onbedoelde effecten op het minnelijk traject. Amsterdam: Amsterdam University Press. Jungmann, N. (2008). Schulden? De gemeente helpt! Naar een effectieve gemeentelijke schuldhulpverlening. Utrecht: Hiemstra & De Vries en Significant. Jungmann, N. (2008a). ‘Kabinet werkt aan effectievere schuldhulpverlening’. In: Wmo magazine, nr. 6 december 2008. Jungmann, N. & M. Dobbe-Kluijtmans (2009). Meedoen zonder schulden. Aanbevelingen voor effectievere schuldhulpverlening aan dak- en thuislozen. Utrecht: Hiemstra & De Vries. Keulen, S. van, M. Schut, B. Wiendels & W. van den Bichelaer (red) (2002). Werken aan werkprocessen. Het referentiemodel integrale schuldhulpverlening beproefd. Utrecht: Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening, katern nr. 10 ISHV. Klein Rouweler, A., A. Leeferink & L. Polstra (2004). Uit de val. Een onderzoek naar een diagnostisch instrument ter beoordeling van potentiële uitvallers uit de schuldhulpverlening. Groningen: Gemeente Groningen, Bureau Onderzoek, Dienst Sozawe. Klijnsma, J. (2009). Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Nota met de inhoud van het wetsvoorstel Wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening. Den Haag: Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid, Kamerstuk 2008-2009, 24515, nr. 152. Mensink, C., J. Vocks, M. Muntendam & J. Wolf (2009). Stadsgeldbeheer Utrecht. Beschrijving van een praktijkvoorbeeld schuldhulpverlening. Nijmegen: UMC St Radboud, Onderzoekscentrum maatschappelijke zorg. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2009). Sneller hulp bij schulden. Den Haag: persbericht 19 juni 2009, nr. 09/62. NVVK & Leger des Heils (2003). Schuld onder dak. Schuldhulpverlening en budgetbeheer voor dak- en thuislozen. Den Haag: NVVK. NVVK (2008). Aanvragen stabiel, meer succes, minder uitval, persbericht Schuldhulpverlening 2008. Den Haag: NVVK. NVVK (2004). Gedragscode Schuldregeling. Den Haag: NVVK. NVVK (2004). Gedragscode Budgetbeheer. Den Haag: NVVK. NVVK (2007). Gedragscode Sociale Kredietverlening. Den Haag: NVVK. NVVK (2009). Jaarverslag 2008. Schuldhulpverlening nieuwe stijl. Van zelfregulering naar certificering. Den Haag: NVVK Oosten, H. (2008). ‘Oorzaken van vroegtijdige uitval uit de schuldhulpverlening in Tiel’. In: SchuldSanering, nr. 1 februari 2008. Oosten, H. & B. van Putten (red) (2007). Schuldhulpverlening in Tiel. Groningen: KWIZ.


- 35 -

• • • • • • •

• •

Q-Consult (2005). Kwaliteitsmodel integrale schuldhulpverlening. Verbeterde handleiding. Arnhem: Q-Consult. Q-Consult (2007). Integrale schuldhulpverlening en participatiebeleid. Basisingrediënten voor afstemming met de Wwb en de Wmo. Handreiking voor gemeenten. Arnhem: Q-Consult. Räkers, M, & C. de Jong (red.) (2006). Eropaf! Outreachend samenwerken in welzijn en wonen. Amsterdam: Uitgeverij Van Gennep/De Balie. Ronde, T. de, C. van der Linden & Y. Schoordijk (2008). Geloof jij dat je betrokken bent? Amsterdam: Motivaction. Schut, M., C. van Gaalen, S. van Keulen, R. Vergeer & B. Wiendels (2005). WerkproceSHV. Referentiemodel voor het werkproces van integrale schuldhulpverlening. Den Haag: SGBO. Stimulansz (2004). Integrale schuldhulpverlening. Handreiking voor gemeenten en uitvoerende instanties. Utrecht: Stimulansz. Teerns, M. van & W. Hartholt (2004). Klant en kwaliteit schuldhulpverlening. Een onderzoek naar de tevredenheid van klanten over de dienstverlening van de dienst SOZAWE Groningen. Deel 2: Schuldhulpverlening. Groningen: Gemeente Groningen, Bureau onderzoek. Vaan, K. de & L. de Ruig (2008). ‘Vernieuwing minnelijke schuldhulpverlening. Lessen uit de praktijk’. In: Sociaal Bestek nr. 11, 2008. VNG (2007). Stappenplan Stedelijk Kompas. Intensivering van de aanpak van dakloosheid. Den Haag: VNG.


- 36 -


- 37 -

Kind van de rekening. Zicht op schuldhulpverlening in Nederland. Louise van Tilburg Maart Lectoraat Maatschappelijk Werk

Recommend Documents