Armoede in Nederland
‘Van schuldhulpverlening naar schuldpreventie’
Tiel, 30 december 2010
1
1. Inleiding De schuldenproblematiek neemt toe. Dit ondanks het feit dat de overheid de afgelopen jaren honderden miljoenen extra heeft uitgegeven aan schuldhulpverlening. De doelstelling van de overheid, om het aantal problematische schulden te halveren, zal niet worden behaald. Het beleid van de overheid is vooral gericht op een adequate schuldhulpverlening, goede voorlichting en strikte regels voor kredietverstrekkers. Toch is dat niet voldoende. Om de schuldenproblematiek echt terug te dringen is meer aandacht voor schuldpreventie noodzakelijk. Schuldpreventie kan alleen maar succesvol zijn als we stilstaan bij de wijze waarop schulden ontstaan. Deze notitie geeft een samenvatting van de stand van zaken rondom de schuldenproblematiek en staat stil bij de aard en het ontstaan van problematische schulden. De notitie sluit af met de aanbeveling om te komen tot integrale schuldpreventie. De cijfers in dit rapport zijn ontleend aan recente onderzoeken, die in opdracht van het Ministerie van SZW door Panteia zijn verricht.
2
2. De schuldenproblematiek; de feiten De schuldenproblematiek in Nederland is groot. Dat blijkt uit het onderzoeksrapport ‘Monitor Betalingsachterstanden 2010’ dat in opdracht van het ministerie SZW zeer recent is opgesteld. Uit dit rapport blijkt dat 1,9 miljoen huishoudens in 2010 een 1
betalingsachterstand hebben. Op een totaal van 7,1 miljoen huishoudens is dat 26,8%! Daarvan hebben 711.000 huishoudens (9,9%) problematische schulden. Dit zijn schulden waarbij huishoudens meer moeten aflossen dan ze kunnen. 384.000 i
huishoudens (5,4%) hebben in 2010 te maken met de deurwaarder . ii
Uit een ander onderzoek’ Huishoudens in de rode cijfers’ , dat in 2009 in opdracht van het Ministerie van SZW is opgesteld, blijkt dat schulden ontstaan door een gebrekkig financieel beheer, terugval in inkomsten en een te hoge levensstandaard.
Overzicht 1; 26,8% van alle huishoudens heeft te maken met betalingsachterstanden of problematische schulden
1
Bij betalingsachterstanden is er minimaal sprake van: achterstallige rekeningen om financiële redenen, achterstand op krediet en/of lening, een afbetalingsregeling, vaak of regelmatige roodstand en creditcardschulden
3
De schuldenproblematiek is een belangrijke belemmerende factor voor maatschappelijke participatie. Vanwege de toename van de schuldenproblematiek heeft de overheid in 2007 een aantal extra maatregelen genomen. Zo is in de periode 2008-2011 € 350 miljoen toegevoegd aan het gemeentefonds voor de bestrijding van armoede en schulden. Daarnaast heeft de overheid in de periode 2009-2011 € 130 miljoen extra beschikbaar gesteld voor met name het terugdringen van de wacht- en doorlooptijd van de schuldhulpverlening. Met deze maatregelen had de overheid tot doel het aantal huishoudens met problematische schulden in 2011 te halveren. Deze doelstelling zal echter niet worden behaald. Dat blijkt ondermeer uit het feit dat ruim driekwart van de gemeenten in 2010 te maken heeft met een (sterke) stijging van aanmeldingen voor schuldhulpverlening.
iii
De economische omstandigheden, gekoppeld aan de bezuinigingen zullen naar verwachting geen positief effect hebben op de koopkracht van huishoudens. Daarnaast is het de vraag in hoeverre het Kabinet ook na 2011 bereid is extra middelen uit te trekken voor de toenemende vraag naar schuldhulpverlening. Schuldhulpverlening is op dit moment ‘dweilen met de kraan open’. De vraag is hoe we de kraan verder kunnen dichtdraaien ofwel wat doen we aan schuldpreventie?
3. Schuldpreventie Het is van groot belang om mensen die in een schuldsituatie verkeren goede hulp te bieden, maar om de schuldenproblematiek écht terug te dringen, dient meer aandacht te worden gegeven aan schuldpreventie. Schuldpreventie kan slechts succesvol zijn als het bij de ontstaansbron wordt aangepakt. Schulden ontstaan immers op het moment dat er kredieten worden verstrekt, of dat er goederen of diensten worden verkocht die achteraf in rekening worden gebracht.
4
iv
Hieronder een overzicht van de ontstaansbron van schulden, ofwel de aantallen huishoudens die de afgelopen twaalf maanden op enig moment te maken hebben gehad met verschillende type(n) achterstallige rekeningen.
Type achterstallige rekening
Aantal huishoudens met achterstallige rekeningen in de afgelopen maanden 2010
2
1. Belastingdienst
302.000
2. Electriciteit, water of gas
238.000
3. Hypotheek of huur
224.000
4. Ziektekostenverzekering
222.000
5.Telefoonrekening
168.000
6. Overige rekeningen
130.000
7. Rente en aflossing op
119.000
kredieten of kopen op afbetaling 8. Inboedel of WA verzekering 9. Alimentatie
28.000 8.000
Overzicht 2: achterstallige rekeningen. Bron: Panteia
Het hebben van schulden wordt veelal één op één geassocieerd met het verstrekken van leningen door kredietverstrekkers. Uit overzicht 2 blijkt echter dat de schuldenproblematiek veel groter is bij ondermeer belastingdienst, energiebedrijf, hypotheek of huur, ziektekosten, en telefoonrekening, dan problematiek met betrekking tot het terugbetalen van kredieten (staat pas op plaats zeven). Er is overigens wel een duidelijke relatie aanwezig tussen achterstallige rekeningen enerzijds en kredietverlening anderzijds.
2
Totaal zijn er 711.000 huishoudens met 1.439.000 achterstallige rekeningen; één huishouden kan meerdere types achterstallige rekeningen hebben. Gemiddeld heeft een huishouden met achterstallige rekeningen, twee achterstallige rekeningen
5
In een situatie waarbij het totaal aan vaste lasten en overige uitgaven, het inkomen overstijgt, zal er vaak een beroep worden gedaan op een kredietverstrekker om (aanvullend) krediet te verkrijgen. Daarmee kunnen de achterstallige rekeningen worden voldaan. Vaak is het verstrekte krediet dus een verzameling van ‘vereffende’ schulden uit het verleden. Krediet kan dus een oplossing zijn om in één keer schulden te saneren. Probleem is echter dat er na kredietverstrekking nog hogere maandlasten ontstaan, namelijk de lasten van het krediet. En te hoge maandlasten, dat was nu net het probleem! Het is van belang om vooral alert te zijn op preventieve maatregelen ten tijde van kredietverstrekking. Maar zijn kredietverstrekkers wel voldoende in staat hun ‘zorgplicht’ te nemen?
4. Zorgplicht kredietverstrekkers Om te voorkomen dat mensen kredieten krijgen die zij niet kunnen aflossen, heeft de overheid een kredietwaardigheidstoets ingevoerd. Via deze toets moeten kredietverstrekkers vaststellen of iemand, na aftrek van de aflossing en rente, voldoende inkomen overhoudt om in het levensonderhoud te voorzien. De normen die binnen de krediettoets worden gehanteerd zijn gebaseerd op de voorbeeldbegrotingen van het NIBUD. De AFM houdt streng toezicht op het juist toepassen van de kredietwaardigheidstoets. Helaas leidt het toepassen van deze toets niet altijd tot verantwoorde kredietverstrekking. Indien de consument een krediet aanvraagt, de bank de kredietwaardigheidstoets correct toepast, maar de consument verzwijgt dat er sprake is van opgelopen schulden dan gaat het fout. De consument ontvangt het krediet, met alle gevolgen van dien. De maandelijkse lasten stijgen vanwege het (extra) krediet. Als de consument vervolgens geen extra maatregelen neemt om zijn scheefgegroeide verhouding tussen inkomsten en uitgaven om te buigen, en de rekeningen wederom oplopen, dan rest vaak niet anders dan de gang naar schuldhulpverlening en/of WSNP.
6
Daarom wil ook de overheid een Landelijk Informatiesysteem Schulden (LIS) invoeren. Hierdoor krijgen kredietverstrekkers inzicht in betalingsachterstanden. Pas dan kunnen zij een volledige kredietwaardigheidstoets uitvoeren. Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft echter bezwaar gemaakt omdat de opzet van LIS in hun visie niet geheel strookt met de vigerende wetgeving. Hierop heeft de Minister van Financiën een v
quick scan laten uitvoeren naar verschillende opties. De Minister vi
concludeert dat het zijns inziens het beste is om LIS wettelijk te verankeren. Het ontbreekt kredietverstrekkers thans aan een onmisbare schakel om optimaal mee te kunnen werken aan schuldpreventie. LIS kan hierin een belangrijke rol vervullen.
5. Hoe is het LIS initiatief tot stand gekomen? Het initiatief voor een Landelijk Informatiesysteem Schulden (LIS) is ontstaan vanuit de praktijk. Het Leger des Heils en de gemeente Tilburg stonden aan de wieg. Vanwege de al maar toenemende schuldenproblematiek in de gemeente Tilburg, zijn zij op zoek gegaan naar preventieve maatregelen. Vanuit de dagelijkse praktijk binnen de schuldhulpverlening, en na werkbezoeken aan kredietverstrekkers, kwamen zij tot de conclusie dat kredietverstrekkers onvoldoende informatie tot hun beschikking hebben om probleemgevallen bij kredietaanvragen voortijdig te identificeren. In samenspraak met ondermeer energiebedrijven en woningbouwcoöperaties, ontstond het LIS-initiatief. 3
LIS is dus een privaat initiatief, en heeft tot doel om, vanuit een maatschappelijk verantwoorde aanpak, te komen tot registratie van serieuze betalingsachterstanden bij huur, energie en sociale dienst schulden.
3
Initiatiefnemers van LIS zijn ondermeer: Gemeente Tilburg, Leger des Heils, NVVK, VNG, Aedes, EnergieNed, VME , Thuiswinkel.org, NVB en VFN
7
Het LIS-initiatief is ontstaan vanuit de behoefte van de schuldhulpverlening zelf. LIS is in opzet gereed en zal naast het bestaande kredietinformatie-systeem bij BKR gaan functioneren. Maar om LIS tot stand te laten komen dient LIS een wettelijke basis te krijgen!
6. Als LIS tot stand komt, is dat afdoende met betrekking tot de te nemen preventieve maatregelen?
Zoals gezegd, LIS voorziet in registratie van serieuze betalingsachterstanden bij huur, energie en sociale dienst schulden. LIS en BKR voorzien echter nog niet in registratie van belangrijke andere schulden. Uit overzicht 2 (blz. 5) blijkt dat belastingschulden en achterstanden bij ziektekostenverzekeraars op respectievelijk plaats één en vier staan met betrekking tot de meest voorkomende achterstanden. LIS en BKR voorzien vooralsnog niet in registratie daarvan. Op plaats vijf staan de telefoonrekeningen. De telecomsector heeft echter recent besloten te stoppen met registratie bij BKR. Daarnaast is er ook nog niet voorzien in registratie van schulden bij het CJIB en bestaat ook geen registratie van (toenemende) 4
studieschulden. Het NIBUD heeft onlangs haar zorg nog uitgesproken vanwege het gevaar dat studieschulden niet vii
geregistreerd worden . Ook deze schulden worden dus niet standaard meegewogen bij de kredietwaardigheidtoets bij kredietverstrekkers! Het is belangrijk om bij schuldenregistratie alle belangrijke problematische schulden mee te nemen.
4
De gemiddelde omvang van een studieschuld bedraagt inmiddels € 10.600. Gegeven de Kabinetsvoornemens zullen de studieschulden verder gaan oplopen. Ter vergelijking, de gemiddelde omvang van een doorlopend krediet/persoonlijke lening bedraagt € 11.400.
8
7. Het registreren van steeds meer schulden, is dat disproportioneel en stigmatiserend?
Zoals eerder opgemerkt, heeft een kwart van de 7,1 miljoen huishoudens te maken met betalingsachterstanden en de problemen nemen toe. Het doorgaan met (onbewust) krediet verstrekken aan huishoudens die reeds schuldenproblematiek hebben, dient zo veel mogelijk te worden tegengegaan. Dat kan alleen maar adequaat gebeuren als er zoveel mogelijk schuldenproblematiek worden geregistreerd. Uit onderzoek van BKR
viii
blijkt dat wie bijvoorbeeld
een achterstand op een mobiel telecomcontract heeft, 12 keer zo veel kans maakt om opnieuw in de financiële problemen te geraken! Dit onderzoek staat niet op zichzelf. Uit een recent onderzoek van de Nationale Bank van België blijkt deze kans 10 keer zo groot. In België wordt, in navolging van ondermeer Engeland en Duitsland ook gewerkt aan uitbreiding van de schuldenregistratie. Het ‘stapelrisico’ van schulden is immers groot. Het al dan niet registreren van achterstanden lijkt in eerste instantie slechts een maatschappelijke afweging versus de privacy van de individuele consument. Schuldenregistratie is echter ook een afweging om individueel leed te voorkomen! Bij uitbreiding van registratie komt terecht de vraag op, in hoeverre consumenten ook onterecht hinder gaan ondervinden door registratie van achterstanden. ix
Door Panteia is onderzocht hoeveel huishoudens in 2010 problemen bij het aanvragen van aanvullend krediet hebben ondervonden, als gevolg van een registratie bij BKR. Daaruit blijkt dat 85.000 (=1,2% van alle huishoudens) problemen hebben ondervonden. Als we dit aantal afzetten tegen het aantal huishoudens met betalingsproblemen (1.900.000), het aantal huishoudens met problematische schulden (711.000) en het aantal huishoudens dat de deurwaarder op bezoek heeft gehad (384.000), dan lijkt het aantal huishoudens dat problemen bij het aanvragen van aanvullend krediet heeft ondervonden als gevolg van een registratie bij BKR (85.000) eerder te laag dan te hoog!
9
8. Welke afspraken worden er gemaakt ten aanzien van de wijze van schuldenregistratie? Bij het registreren van schulden is het zaak om goede afspraken te maken tussen de schuldeiser, het registratiebureau en de afnemers van de registratie. Ook hebben overheid en CBP hier een rol. Er dient daarbij goed gekeken te worden naar bijvoorbeeld de ondergrens van registratie, is er sprake van een lopende achterstand of is de achterstand inmiddels ingelost en hoe lang blijft een achterstand geregistreerd. Ook zal er gekeken moeten worden naar mogelijke differentiatie in registratie, gezien de aard van de schuld. Tevens dient onderzocht te worden in hoeverre we onderscheid kunnen maken tussen schulden die ontstaan omdat de consument niet kan betalen, en schulden die ontstaan vanwege het feit dat een consument niet wil betalen vanwege bijvoorbeeld een dispuut over een ‘onterechte’ rekening. Kredietverstrekkers dienen te beschikken over feitelijke achterstandsinformatie, en niet slechts over geaggregeerde informatie of zich alleen te baseren op een ‘score’ van het registratiebureau. Hoor en wederhoor met kredietaanvragers, aangaande de feitelijke situatie rondom geregistreerde achterstanden, is noodzakelijk. Dit past goed bij de wettelijke verplichting van kredietverstrekkers om een klantprofiel op te stellen voorafgaande aan het advies. Het registratiebureau bepaalt niet of een krediet verantwoord is, dat doet de kredietverstrekker met behulp van het klantprofiel en de kredietwaardigheidtoets (onder toezicht van de AFM). Registratie zal moeten voldoen aan de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Voor de consument moeten geregistreerde gegevens makkelijk opvraagbaar zijn. Liefst via internet, met behulp van efficiënte identificatie en een unieke sleutel (BSN). Er dient voor consumenten een beroepsmogelijkheid te zijn in de vorm van een onafhankelijke klachtencommissie die bindende uitspraken doet.
10
9.
Ter afsluiting
Om de schuldenproblematiek terug te dringen is een integrale aanpak van schuldpreventie noodzakelijk door middel van uitbreiding van de schuldenregistratie. LIS is hiertoe een goed initiatief. Het is aan de overheid om LIS daadwerkelijk mogelijk te maken. Naast LIS zijn er andere belangrijke schulden waar noch LIS noch BKR op dit moment in voorzien. Dat zijn ondermeer belastingschulden, CJIB-schulden, studieschulden, ziektekostenpremie en Telecomschulden. Stichting BKR wil, gegeven haar maatschappelijke doelstelling, een voortrekkersrol vervullen op het gebied van schuldpreventie en (uitbreiding van) integrale schuldregistratie. Wij doen dit immers al vanaf 1965 en zonder winstoogmerk. BKR beschikt over een bewezen infrastructuur waarmee schuldenregistratie op een efficiënte wijze kan plaatsvinden. BKR is zich zeer bewust van het feit dat schuldenregistratie gebaseerd dient te zijn op een breed maatschappelijk draagvlak. Daarbij is privacy, transparantie en onafhankelijke geschilbeslechting essentieel. Draagvlak ontstaat als we goede afspraken maken over de wijze van schuldenregistratie en differentiatie naar soort schuld. Er dient daarbij ondermeer gekeken te worden naar bijvoorbeeld de ondergrens van registratie, is er sprake van een lopende achterstand of is de achterstand inmiddels ingelost en hoe lang blijft een achterstand geregistreerd. Flexibiliteit en inspelen op veranderingen vormen de succesfactor.
Tiel, 30 december 2010 Stichting Bureau Kredietregistratie
11
Over BKR BKR is een onafhankelijke stichting met een maatschappelijke doelstelling zonder winstoogmerk. In het Centraal Krediet Informatiesysteem (CKI) beheert BKR de gegevens over afgesloten kredieten (tot voorkort ook mobiele telecomcontracten). Zij informeert daarover aangesloten organisaties als banken, hypotheekverstrekkers en creditcardorganisaties.Ook consumenten kunnen hun eigen gegevens bij BKR inzien. De missie van BKR is het beperken van krediet- en betalingsrisico’s en het voorkomen van overkreditering en andere problematische schuldsituaties. Op deze manier draagt BKR bij aan een maatschappelijk verantwoorde financiële dienstverlening in Nederland. BKR is Privacy gecertificeerd volgens de richtlijn 3600N. BKR is in 1965 door het financiële bedrijfsleven opgericht en beheert onder andere het Centraal Krediet Informatiesysteem (CKI). Momenteel bevat deze database gegevens over 11,8 miljoen personen, waarvan ruim 93% zonder problemen de betalingsverplichtingen nakomt. Daarnaast ondersteunt BKR, met behulp van haar infrastructuur en beschikking over grootschalige en privacygevoelige databases, deelnemers bij het tegengaan van misbruik en fraude in het financiële verkeer. BKR telt ruim 100 werknemers, heeft 243 deelnemers en is gevestigd in Tiel. Meer informatie vindt u op: www.bkr.nl.
12
Bronvermeldingen
i
Monitor Betalingsachterstanden, Panteia d.d. 2 december 2010
ii
Huishoudens in de rode cijfers, Panteia d.d. 27 juli 2009
iii
Brief staatssecretaris De Krom aan de Tweede Kamer d.d. 3 december 2010
iv
Monitor Betalingsachterstanden, Panteia d.d. 2 december 2010
v
‘Quick Scan LIS’ brief van de Minister aan de Tweede Kamer d.d. 31 maart
vi
‘Quick Scan LIS’ brief van de Minister aan de Tweede Kamer d.d. 31 maart
2010
2010 vii
Persbericht ‘Nibud maakt zich zorgen om oplopende studieschuld’
viii
‘Belang Telecomachterstanden’ BKR, d.d. 27 september 2010
d.d. 29 januari 2010 ix
Monitor Betalingsachterstanden, Panteia d.d. 2 december 2010
13
