Tsjalling Swierstra en Evelien Tonkens
Keuzevrijheid als burgerplicht∗ Sinds de hervorming van de verzorgingsstaat staat overal de mondige burger centraal, die zijn eigen keuzes maakt en zijn eigen boontjes dopt. Geen beleidsnota of deze heroïsche figuur – hoe gehandicapt, dakloos of eenzaam ook – bepaalt het beeld. Vergroten van de keuzevrijheid is al jarenlang een belangrijk normatief uitgangspunt op uiteenlopende terreinen als gezondheidszorg, sociaal beleid, opvoeding, welzijn, en onderwijs. Dit ideaal was bijvoorbeeld richtinggevend voor de herinrichting van het zorgstelsel, de kinderopvang, de herziening van het pensioenstelsel en het Studiehuis. Keuzevrijheid is ook de centrale gedachte achter de omvorming van de publieke sector richting “vraagsturing”, beleidsjargon voor: de wensen van de klant als uitgangspunt nemen voor de vormgeving van voorzieningen. Het is tevens de legitimatie van de terughoudende opstelling van de overheid ten aanzien van medisch-ethische vragen rond euthanasie, kloneren, nieuwe voortplantingstechnologieën, etc. Iemands keuzevrijheid kent maar één begrenzing: jouw vrijheid mag niet ten koste gaan van die van anderen. Wie het in andere gevallen waagt dit ideaal in twijfel te trekken, laadt al snel de verdenking op zich zijn medeburgers te willen moraliseren, betuttelen en bevoogden. Paternalisme is de morele, politieke, sociale en beleidsmatige hoofdzonde van deze tijd. Toch willen we hier de dominantie van het keuzevrijheidsideaal in de publieke discussie en in het sociale beleid kritisch onder de loep nemen. Het ideaal van keuzevrijheid ondermijnt lange termijn beleid, solidariteit, de kwaliteit van beleid en het onttrekt verborgen onvrijheid aan ons zicht. Ook geeft het burgers extra verantwoordelijkheden waar zij niet om gevraagd hebben en die velen niet aan kunnen of aan willen. Keuzevrijheid is begonnen als een recht van burgers, maar het is steeds meer een burgerplicht geworden. Veel sectoren zijn afhankelijk geworden van de kiezende burger, of die het nu leuk vindt of niet. Zes bedenkingen bij keuzevrijheid 1. de asymmetrie tussen korte termijn voordeel en lange termijn schade Een eerste bedenking luidt dat collectieve afwegingen en langere termijn belangen door het beroep op individuele keuzevrijheid buiten beeld raken (vgl. Kalma 2001, p.198). In het geval van nieuwe medische technologieën, zijn de voordelen veelal individueel, concreet, direct en zeker. De mogelijke schadelijke gevolgen zijn echter doorgaans
Dit stuk is een samenvoeging en bewerking van twee eerder verschenen stukken: Swierstra, T., & Tonkens, E. (2002). Klakkeloze keuzevrijheid. Kanttekeningen bij de dominantie van keuzevrijheid in hedendaags beleid. Filosofie en praktijk (23) 4, 3-19, en: Tonkens, E., T. Swierstra., (2005). Kiezen als burgerplicht? Conclusies over de voorwaarden voor keuzevrijheid in beleid. In: M.Hurenkamp, M.Kremer (red.), Vrijheid verplicht, Amsterdam, Van Gennep, 207-217.
1
collectief, abstract, lange termijn en speculatief. Bijvoorbeeld het risico dat IVF ons zal opzadelen met een mensbeeld als was een mens een product met een garantie. Dat is geen concrete directe schade aan betrokkenen, en valt dus buiten het blikveld van wie keuzevrijheid alleen vanwege dergelijke schade wil beperken. Er zit dus een asymmetrie in de discussie: de voordelen worden enthousiast voor het voetlicht gebracht door de mensen die er baat bij hebben, terwijl het maar de vraag is of de nadelen wel woordvoerders vinden – en als dat al het geval is, dan worstelen deze met hun geloofwaardigheid: het zijn do gooders die wijzen op gevaren welke veelal vaag zijn en ver in de toekomst liggen. 2.solidariteit en gelijkheid Keuzevrijheid staat in de praktijk op gespannen voet met de andere twee klassieke Verlichtingswaarden: solidariteit en gelijkheid. In beleid wordt dat zelden erkend: keuzevrijheid wordt daar doorgaans niet afgewogen tegen andere waarden, maar domweg als iets moois gepresenteerd. Gelijkheid komt in het gedrang doordat keuzevrijheid veelal mensen met hogere opleiding en inkomens bevoordeelt. Kiezen gaat immers gepaard met meer verantwoordelijkheid, ook voor de kosten. Wie meer geld heeft, kan meer kiezen en loopt tegelijkertijd minder risico’s met die keuzen. En wie meer opleiding heeft, is beter om de informatie te verwerken en af te wegen. Ook solidariteit en medeleven staan op gespannen voet met keuzevrijheid. Maatschappelijk georganiseerde, financiële solidariteit is veelal gebaseerd op de veronderstelling van het bestaan van het Lot. Iedereen betaalt mee aan collectieve verzekeringen, omdat wij allemaal ongewild in akelige situaties kunnen komen waarvoor wij weinig of geen verantwoordelijkheid dragen. De toenemende mogelijkheden om via prenatale of preïmplantatie diagnostiek niet te kiezen voor een kind met een handicap, zetten de financiële en/of emotionele solidariteit onder druk. Op welke ethische gronden kunnen we nog van anderen vragen solidair te zijn met ongeluk dat we hadden kunnen voorkomen en dat dus onze eigen keuze en eigen verantwoordelijkheid is? Ouders van gehandicapte kinderen wordt steeds vaker gevraagd waarom ze het niet voorkomen hebben, of, wat subtieler, of ze zich dan niet hebben laten testen (Isarin 2001, p.211-12, Isarin 2002). Ook ondervinden sommige ouders problemen met het het verzekeren tegen ziektekosten van hun gehandicapte kind (Mans 1998, p. 234-5). Ook de toegenomen mogelijkheden van medische technologie bij onvruchtbaarheid maakt dat kinderloosheid meer keuze dan lot is geworden. Vrijwillig kinderloze mensen worden ‘geconfronteerd met negatieve opmerkingen, en krijgen het gevoel dat ze hun keuze voortdurend moeten verantwoorden’ (De Joode 2001, p.43). Zolang er nog keuzemogelijkheden zijn, worden solidariteit en medeleven opgeschort. Slechts wie alle keuzemogelijkheden heeft verkend en uitgeput, kan aanspraak maken op solidariteit. Wanneer men zich wel heeft laten testen, en desondanks toch een gehandicapt kind heeft gekregen. Wanneer men kinderloos is, maar wel alle keuzemogelijkheden zoals KI en IVF bewandeld heeft. Wie solidariteit van anderen 2
verlangt, is dus min of meer genoodzaakt alle mogelijke keuzes te verkennen en uit te sluiten, teneinde zijn situatie als lot te kunnen presenteren en zo aanspraak te maken op medeleven. Keuzevrijheid verandert zo in keuzedwang (De Joode 2001, p.175; Tijmstra 2001, p. 41-3). De ideologie van de keuzevrijheid spoort niet zozeer aan tot medeleven en solidariteit, maar tot het respecteren van andermans keuzen: `Zij moeten doen wat ze niet laten kunnen, ze zijn volwassenen, ze zullen er wel goede redenen voor hebben, ze moeten het zelf maar weten. Het is hun zaak, ergo, niet de mijne.’ De keuze van anderen wordt zo een black box. De spreker plaatst via dit type respect zijn medemensen buiten zijn eigen wereld. De keuzevrijheidsideologie schept vreemden. Dat is niet alleen mentaal het geval, maar soms ook in praktische zin. Het delen van gemeenschappelijke voorzieningen is een belangrijke peiler voor solidariteit. Keuzevrijheid impliceert dat burgers niet langer publieke voorzieningen delen, waardoor solidariteit wordt verzwakt. In het nieuwe zorgstelsel bijvoorbeeld wordt algemene solidariteit met andere burgers wordt ingewisseld voor solidariteit met soortgenoten/ lotgenoten, bijvoorbeeld andere diabetespatienten of andere mannen (die ook geen kraamzorgverzekering nodig hebben). 3. Verborgen onvrijheid Een klakkeloos beroep op keuzevrijheid onttrekt een feitelijk gebrek aan keuzevrijheid nogal eens aan het zicht. Of iemand prostituee wordt, moet zij zelf weten. Maar hoe vrij is haar keuze eigenlijk? Wat voor alternatieven had zij? 95 % van de prostituees die zeggen het werk vrijwillig te doen, heeft een verleden van seksueel misbruik, verwaarlozing, verstoorde gezinsverhoudingen en drugs, aldus een recent Frans manifest tegen het Nederlandse prostitutiebeleid.i Vaak hebben deze vrouwen weinig opleiding en weinig andere beroepsmogelijkheden. En eenmaal in de prostitutie is er van keuzevrijheid vaak nog veel minder sprake: pooiers belemmeren onder dreiging van geweld het contact met hulpverleners of met andere niet-klanten die deze vrouwen nog eens aan een ander baantje zouden kunnen helpen. Ook als het gaat om het combineren van betaald werk met zorgtaken thuis, wordt steevast het argument van keuzevrijheid ingebracht. Maar moeders met kleine kinderen kunnen meestal niet kiezen voor een grote deeltijdbaan of een voltijdsbaan, gezien bijvoorbeeld de lange wachtlijsten in de kinderopvang en de hoge kosten ervan, de gebrekkige aansluiting van werk- en schooltijden in de meeste banen, en de gebrekkige medewerking van vaders. Iets soortgelijks geldt voor het PGB. Ook hier ontbreekt in de discussie de vraag in hoeverre er daadwerkelijk van keuzevrijheid sprake is en in hoeverre er reële alternatieven voorhanden zijn. Het is bekend dat in bijvoorbeeld de thuiszorg lange wachtlijsten bestaan. Mensen die voor meer dan drie maanden thuiszorg nodig hebben, kunnen nu kiezen voor een PGB of een plaats op die wachtlijst. Ze kunnen dus kiezen tussen zorg nu via het een PGB en voorlopig geen zorg. Het beroep op keuzevrijheid, ontneemt ons soms het zicht op de omstandigheden waaronder mensen kiezen en de alternatieven waartegen zij die keuze afwegen.
3
4: de kwaliteit van debat en beleid De verabsolutering van de keuzevrijheid leidt tot een verarming van de publieke menings- en beleidsvorming. Keuzevrijheid behelst dat we vrij zijn om onze wensen en voorkeuren te volgen en te proberen deze te realiseren. Een gesprek over de inhoud van deze preferenties is hierdoor niet meer aan de orde. Keuzevrijheid wordt vooral geassocieerd met de mogelijkheid om elders te gaan shoppen. Dat is de kern van het PGB en van de WBK: een eigen budget vergroot de exit-opties van cliënten. De prijs hiervan is echter een afname van voice, de geïnstitutionaliseerde mogelijkheid je stem te verheffen. Na invoering van de WBK is de Wet Medezeggenschap Zorginstellingen niet meer van toepassing op de kinderopvang, aangezien deze dan niet langer gesubsidieerd wordt. (TK 26 587, nr.15, p.7) Het keuzevrijheidsdogma bedreigt de kwaliteit van debat en beleid nog op een fundamenteler niveau. Geen van de genoemde ethische bezwaren tegen IVF kon blijvend de publieke agenda bepalen, omdat IVF werd gezien als een privé-zaak die geen directe schade aan individuen berokkende en waar anderen zich dus niet mee dienden te bemoeien. Vragen over waarom men per se een biologisch eigen kind wil, of er wellicht alternatieven voorhanden zijn, en of de kinderwens de belasting van een weinig efficiënte en niet van risico’s gevrijwaarde medische ingreep waard is, worden wel besproken, maar in de privésfeer, of in lotgenotengroepen van mensen die graag via IVF een kind willen. Hoe nuttig als lotgenotencontact ook, dit type debat is vergeleken met een publiek debat in democratische zin gemankeerd, omdat bepaalde stemmen bij voorbaat zijn uitgesloten. Mensen die bedenkingen hebben tegen IVF of mensen die gelukkig zijn geworden zonder kinderen komen hier onvoldoende aan het woord (Kirejczek, van Berkel en Swierstra 2001). Wanneer sommige stemmen niet gehoord worden, lijdt de creativiteit van beleid daaronder. Voortgaand op het voorbeeld van IVF: mensen zonder eigen (biologische) kinderen en met bezwaren tegen IVF hebben misschien andere manieren gevonden om kinderen te krijgen of kinderen in hun leven een plaats te geven. Dergelijke alternatieve visies kunnen het publieke debat prikkelen tot nieuwe inzichten en de vorming van nieuwe identiteiten, die de basis kunnen vormen voor nieuw beleid. Iets dergelijks gebeurde in de jaren zestig. Allerlei zaken die destijds als privé golden, werden gepolitiseerd, onder het motto ´het persoonlijke is politiek’. Het idee dat de individuele keuzen geen gegeven zijn waar de politiek vanuit moet gaan, maar in publieke settings bevraagd moesten worden, leidde destijds tot nieuwe debatten, tot nieuwe collectieve identiteiten, tot nieuw beleid op allerlei terreinen van gezondheidszorg en de arbeidsmarkt, en tot nieuwe politiek (vgl. Kennedy 1995, Duyvendak 1999, Meijer 1998, Tonkens 1999). 5. verantwoordelijkheid Keuzevrijheid lijkt in levensbeschouwelijk opzicht neutraal. Wat een goed leven is, wordt behandeld als een privé-kwestie. Bij nadere beschouwing echter, blijkt de ideologie van keuzevrijheid wel degelijk een specifieke manier van leven voor te schrijven: mensen 4
moeten een belangrijk deel van hun tijd en aandacht (willen) besteden aan het maken van keuzes. (vgl. Mol 1997) De met keuzevrijheid verbonden verantwoordelijkheid is echter soms belastend. Het kost vaak veel tijd, geregel en getob. Mensen met een PGB bijvoorbeeld krijgen ook de verantwoordelijkheden van een werkgever, zoals beslissingen over aanname en ontslag, invulling van het takenpakket, vakantie en verlof, werktijden enzovoorts. Lang niet alle zorgbehoevenden verlangen dit (Miltenburg en Ramakers 1999). Soms krijgen burgers de keuzevrijheid zelfs juist zo gemakkelijk cadeau, omdat de overheid of instelling de bijbehorende verantwoordelijkheid graag kwijt wil. Vanwege personeelstekorten in de zorg geven instellingen en verzekeraars de verantwoordelijkheid voor personeel graag uit handen. Ook de kinderopvangsector kampt vooral in de Randstad met een groot gebrek aan personeel en accomodatie. De overheid weet dit groeiende probleem niet op te lossen. Met de WBK is dat haar verantwoordelijkheid niet meer. De toegenomen verantwoordelijkheid is ook nogal eens emotioneel belastend: zij kan tot onzekerheid, twijfel, angst en schuldgevoel leiden. Prenataal onderzoek maakt het bijvoorbeeld mogelijk om te weten of een foetus aangeboren afwijkingen heeft. Dat geeft aanstaande ouders de verantwoordelijkheid om te beslissen of ze een kind met aangeboren afwijkingen al dan niet geboren willen laten worden, waar eerder het lot voor hen beschikte. Veel ouders ervaren dit als een zware last (Tijmstra 2001, p.41-2). Kortom: vergroting van keuzevrijheid is niet synoniem met vergroting van de kwaliteit van het bestaan. 6. de kosten van kiezen Keuzevrijheid genereert vaak ook hoge (financiële) kosten. Het kost organisaties immers veel tijd en geld om hun diensten keuzeklaar te maken, en het kost burgers veel tijd en moeite om producten en diensten te vergelijken en op grond van vergelijking een keuze te maken. Keuzevrijheid genereert bovendien ook vaak hoge sociale en emotionele kosten. Kiezen is vaak emotioneel belastend. Een grote hoeveelheid keuzemogelijkheden leidt in veel gevallen eerder tot rusteloosheid, apathie of vermijdingsgedrag dan tot welzijn. Van een overvloed aan keuzemogelijkheden gaat een verlammende werking uit. Keuzevrijheid ten volle benutten veronderstelt dat we maximaliseerders zijn, die niet rusten tot ze de optimale keuze gevonden hebben. We zijn echter vaker ‘satisficers’ die genoegen nemen met een optie die voldoet aan een paar eisen die we belangrijk vinden. En voorzover we geen ‘satisficers’ zijn, doen we er beter aan om het te worden, want daar worden we gelukkiger van (Schwartz 2003). In elk geval willen niet alle burgers in gelijke mate kiezen- vooral hoger opgeleiden en jongeren willen het. Als gevolg van deze kosten leidt keuzevrijheid (in de zin van verruiming van opties voor zelfgekozen gedrag) vaak niet tot gevoel van vrijheid. Een gevoel van vrijheid krijgen we eerder door inperking van die opties. Door de aanwezigheid van veel politie voelen mensen zich bijvoorbeeld vrijer. We hunkeren naar zekerheid, misschien wel veel meer dan naar keuzevrijheid, en zijn vatbaar voor ieder die dat biedt, zoals Boutellier betoogt. Niet onderdrukking maar vrijheid basis van het postmodern gevoel van 5
onbehagen. Regelethiek versus levensethiek Veel van bovengenoemde bedenkingen hangen samen met het gegeven dat keuzevrijheid momenteel te eenzijdig via het model van de vrije markt wordt gedacht. In de marktsamenleving domineert een bepaald type ethiek, dat zich toelegt op het formuleren van gedrags- of verkeersregels die allen in staat moeten stellen ongehinderd de eigen voorkeuren, de eigen voorstelling van het goede leven, na te jagen: de regelethiek. Keuzevrijheid, slechts begrensd door een gelijke keuzevrijheid voor anderen, vormt hiervan het centrale beginsel. (Mill 1989). De kracht en trots van de regelethiek is de bescherming van de individuele vrijheid tegen iedere vorm van tyrannie – van de staat, de kerk of de medemens. Maar de zwakte van de regelethiek is dat ze veel vragen buiten de orde plaatst die voor tal van mensen niet alleen van fundamenteel belang zijn, maar ook een gemeenschappelijk oordeel vergen – of waarbij minstens aannemelijk is dat een gemeenschappelijke gesprek functioneel is voor het verdiepen van de eigen inzichten. De asymmetrie tussen concreet individueel voordeel en abstracte, speculatieve en collectieve risico’s op langere termijn, is kenmerkend voor de markt – en daarmee voor de regelethiek. Voorts wezen we erop dat keuzevrijheid een specifieke vorm van leven voorschrijft. Omdat de regelethiek zich neutraal wenst op te stellen ten aanzien van opvattingen van het goede leven, kan vanuit dit type ethiek nauwelijks worden toegegeven dat keuzevrijheid een specifieke waarde is die een bepaalde manier van leven voorschrijft en die soms in conflict komt met andere waarden, zoals solidariteit. Evenmin is het binnen dit type ethiek goed mogelijk vraagtekens te plaatsen bij de inhoud van bestaande voorkeuren, of bij de omstandigheden waaronder die tot stand zijn gekomen. Nodig is dus een kritische bezinning op de ethiek in de liberale, pluralistische marktsamenleving. Daartoe bepleitten wij, in aanvulling op de regelethiek, een ander type ethiek. Waar de regelethiek zich richt op de vraag `hoe moeten we handelen, opdat anderen niet onnodig geschaad worden?’, richt de levensethiek zich op de vraag hoe we (goed) moeten leven, wat een nastrevenswaardige (collectieve) identiteit is, wat we moeten willen, welke voorkeuren zijn wenselijk en welke minder (Swierstra 2000). Een voorbeeld van het type vraag waar de levensethiek zich over buigt is: wat te vinden van iemand die seksuele relaties heeft zonder zich ooit in de seksuele behoeften van anderen te verdiepen omdat hij deze tegen betaling buiten de orde verklaart? Wat te vinden van een maatschappij waarin een burger alleen als volwaardig burger geldt als hij een zak geld heeft om zijn burgerschap te kopen? Hoewel het in een pluriforme samenleving vaak onmogelijk is om overeenstemming te bereiken over dergelijke vragen, bepleiten wij toch een politisering van de (momenteel naar de privésfeer verbannen) levensethiek. Daarmee bedoelen we het (terug)plaatsen in het publieke debat van deze vragen en het leggen van een verbinding met kwesties die wel gepolitiseerd zijn, zoals toegankelijkheid en kwaliteit van kinderopvang en gezondheidszorg. Deze politisering biedt een mogelijkheid om op een niet paternalistische wijze de omstandigheden aan de orde te stellen waaronder preferenties ontstaan en keuzes worden gemaakt. Het wordt hierdoor namelijk mogelijk 6
een symmetrisch gesprek aan te gaan over de vraag waarom we willen wat we willen. Hetgeen kan leiden tot maatregelen waardoor de noodzaak voor bepaalde keuzes zo veel mogelijk wordt weggenomen. Of tot een discussie over een verandering van bestaande voorkeuren. Een levensethisch debat biedt ook de mogelijkheid om de asymmetrie tussen concreet individueel voordeel en abstract collectief risico aan te pakken en het evenwicht te herstellen. In de levensethiek is er oog voor lange termijn, collectieve, abstracte en onzekere schade. Bepaalde posities worden niet direct in diskrediet gebracht als zijnde speculatief, ongefundeerd, onwetenschappelijk, futuristisch, en gebaseerd op angsten en emoties. Meer ruimte voor levensethiek vereist een ander beleid, dat naast exit-opties ook zelfbinding (vgl. Elster 2000), loyaliteit en voice (Hirschman 1970) stimuleert.ii Een voorbeeld van geïnstitutionaliseerde zelfbinding is het huwelijk. Men creëert vrijwillig een situatie waar men niet gemakkelijk weer uit kan. Problemen worden daardoor eerder opgelost door ze te bespreken (voice) dan door er meteen vandoor te gaan (exit). De exitoptie is overigens wel van groot belang ter voorkoming of afwenteling van misbruik of geweld. Bij collectieve voorzieningen als kinderopvang en gezondheidszorg bevordert zelfbinding niet alleen individuele voice, maar ook een gezamenlijke voice-praktijk waarbij ontevreden ouders of patiënten gezamenlijk hun stem verheffen in plaats van individueel uit te wijken naar een andere voorziening of hulpverlener. Het is van belang te overdenken hoe voice, loyaliteit en zelfbinding in beleid bevorderd kunnen worden. Te denken valt aan het stimuleren en honoreren van actief kritisch lidmaatschap van democratische organen en maatschappelijke organisaties, van bewonerscommissies en ouderraden van kinderopvangorganisaties tot en met Amnesty International. Dergelijke participatie stimuleert een meer maatschappelijkverantwoordelijke, en minder individueel-consumptistische houding dan de eenzijdige nadruk op keuzevrijheid dat kan. Zelfbinding en loyaliteit vereisen democratisering, want loyaliteit kan alleen gedijen wanneer men ook ervaart met voice daadwerkelijk invloed te hebben. Een meer levensethisch publiek debat vereist naast democratisering ook een andere invulling van respect. Niet: `jij bent volwassen dus je moet het zelf maar weten, ik bemoei me er niet mee’, maar: `jij bent volwassen, je hebt er over nagedacht, dus vertel je verhaal maar, misschien heb ik het wel bij het verkeerde eind.’ Respect dus voor een ander verhaal, met als risico dat je je eigen verhaal moet herzien. Of dat je het heftig oneens blijft. Uit de constatering dat keuzevrijheid vanuit levensethisch perspectief niet neutraal is, volgt dat (werkelijk liberaal, neutraal) beleid ook de vrijheid om niet te kiezen moet faciliteren.iii Dat schept de mogelijkheid om geen verantwoordelijkheid te hoeven dragen, in situaties waarin je dat niet kunt of niet wilt. Keuze-CAO’s, individuele budgetten en flexibele pensioenen zijn mooi voor wie dat wil, maar daarnaast moet er ook een goed standaardpakket bestaan voor diegenen die liever gaan fietsen. En wie zijn lot in handen van zorginstellingen legt, moet van goede, op zijn persoonlijke behoeften en noden afgestemde zorg verzekerd zijn. Solidariteit en medeleven zouden minder afhankelijk moeten worden van uitputting van keuzemogelijkheden; ook het je overgeven 7
aan lot of toeval is soms waardevol. We bepleiten dus meer ruimte voor levensethische kwesties, maar naast, niet ten koste van keuzevrijheid en regelethiek. Uit publieke discussies over levensethische vragen kan bijvoorbeeld naar voren komen dat sommige praktijken vanuit levensethisch perspectief onwenselijk zijn. Vanuit regelethisch perspectief kunnen en willen we ze toestaan, maar vanuit levensethisch perspectief willen we ze overbodig maken. Als richtsnoer voor het zoeken naar een nieuw evenwicht tussen beide, stellen we het volgende adagium voor: iedereen moet de vrijheid hebben om, maar niemand moet de noodzaak voelen tot. Abortus is een goed voorbeeld waarin dit adagium al in de praktijk wordt gebracht. Alleen keuzevrijheid vinden we hier te mager: abortus geldt toch als een akelige noodmaatregel die we niemand toewensen. Daarom proberen we de vrijheid tot abortus te bevorderen, maar de noodzaak tot abortus te beperken door seksuele voorlichting, stimuleren van openheid over seks en toegankelijkheid van voorbehoedsmiddelen. Keuzevrijheid is een kernwaarde van onze cultuur die wij ten volle onderschrijven. Onze kritiek betreft de wijze waarop dit ethische beginsel uitwerkt in politiek en beleid. Dat het een mooi beginsel is, moet ons niet de ogen doen sluiten voor de minder mooie effecten van dit beginsel in de praktijk. Wellicht was het vijfhonderd jaar geleden noodzakelijk om allerlei levensethische vragen te privatiseren. Destijds leidden meningsverschillen er nog wel eens toe dat bepaalde discussiedeelnemers hun leven eindigden op de brandstapel. Maar die brandstapels zijn inmiddels uitgedoofd. Als we ons nu nog steeds beperken tot het minimalistische repertoire van de regelethiek, met als centrale beginsel de keuzevrijheid, doen we onszelf en anderen onnodig te kort. Een debat over levensethische vragen hoeft geenszins tot een beklemmende consensus en dus moralisme te leiden – eerder tot levendige onenigheid. Er is ook niets op tegen om af en toe een ferme streep te trekken tussen publiek en privé. Maar dan wel nadat het debat gevoerd is, als uitkomst ervan Wie deze grens al bij aanvang trekt en dwingend oplegt aan anderen, frustreert de maatschappelijke meningsvorming. Liever niet kiezen Keuzevrijheid verhoogt dus niet noodzakelijk de kwaliteit van het bestaan of de autonomie van de kiezer. Burgers lijken dat beter door te hebben dan hedendaagse beleidsmakers. Zij zijn daarom veel minder enthousiast over keuzevrijheid. Ze zien een spanning met andere waarden en vinden die soms ook belangrijker. In de gezondheidszorg bijvoorbeeld vindt bijna iedereen solidariteit en gelijkheid belangrijker dan keuzevrijheid (Burkestichting 2004).Ook hebben burgers gewoon vaak geen behoefte aan kiezen. In de sociale zekerheid wil 75% van de burgers niet voor eigen pensioen kiezen en is blij met het huidige verplichtende systeem. Vooral hoger opgeleiden vinden dat kiezen teveel tijd en energie kost. Ze willen hoogstens de slagroom kiezen, maar niet de taart: wel eventuele aanvullingen op regelingen, maar niet de regelingen zelf. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat mensen die wel de regelingen zelf willen kiezen, dat niet willen omdat ze kiezen op zichzelf zo aantrekkelijk vinden, 8
maar omdat ze het systeem te mager vinden en wantrouwen koesteren jegens overheidsinstellingen. Daarom is er in Engeland veel meer enthousiasme voor keuzevrijheid in de sociale zekerheid dan in Scandinavie. Is de gedachte aan keuzevrijheid al matig populair, nog minder voelen Nederlanders voor de praktijk van kiezen. Mensen blijken vaak meer keuzevrijheid te willen, dan ze in de praktijk gebruiken. Patiënten willen wel wachtlijstinformatie, informatie over medische inhoudelijk vakbekwaamheid of over ranglijsten van zorginstellingen ontvangen, maar daar doen ze vervolgens niet veel mee. Als ze moeten kiezen blijken ze zich van die informatie niets van aan te trekken. Enthousiasme voor keuzevrijheid is vooral te vinden onder politici en beleidsmakers. Keuzevrijheid is een echte beleidsterm, die niet voortkomt uit wensen van de bevolking, constateerde het SCP . Beleidsmakers denken dat burgers ermee gebaat zijn, maar dat is niet de enige reden voor hun enthousiasme. Misschien wel zwaarwegender is dat keuzevrijheid in het belang van beleidsmakers en politici zelf is. Veel hedendaagse keuzevrijheid voor burgers lost voor beleidsmakers een probleem. De overheid wil bijvoorbeeld van de eigen verantwoordelijkheid af en schuift die onder het mom van keuzevrijheid af naar burgers. Als burgers zelf kiezen voor hun zorgverzekeringen dan is de overheid van de ellendige taak af een goede basisgezondheidszorg te organiseren. Of, een tweede beleidsmotief voor keuzevrijheid : de overheid wil dat op een bepaald terrein meer marktwerking ontstaat, in de hoop dat daarmee kosten te besparen, en heeft daarbij burgers als kiezende actoren nodig. Of, ten derde, de overheid hoopt via kiezende burgers informatie te krijgen over de kinderopvang die tot nu toe niet beschikbaar was. In de kinderopvang waren het niet de ouders die op meer keuzevrijheid aandrongen; wel op meer, betere en beter toegankelijke voorzieningen. Ook in de sociale zekerheid kwam de wens tot keuzevrijheid van de overheid, niet van burgers. Keuzevrijheid is dus op allerlei terreinen verplicht geworden. De overheid verplicht burgers tot vrijheid. Maar hoe is het mogelijk dat we in die rare situatie beland zijn? Was keuzevrijheid niet al vanaf de jaren zeventig een innige wens van grote groepen mensen? Draaide de sociale strijd van de afgelopen decennia daar niet om? Om de keuzevrijheid voor abortus, euthanasie, seksuele voorkeur,, economische zelfstandigheid en deeltijdwerk? Is het echt zo dat keuzevrijheid van een recht een plicht is geworden? Niet helemaal. Want mogen kiezen voor of tegen abortus is toch echt iets heel anders kiezen voor een zorgverzekeraar of een merk kippensoep. Het probleem van het huidig beleidsgejuich over keuzevrijheid is dat we geen helder onderscheid meer kunnen maken tussen kiezen voor abortus en kiezen voor een zorgpolis: het is allemaal keuzevrijheid en daarom allemaal mooi, volgens de standaard-beleidstaal van vandaag. Iedereen voelt echter op zijn klompen aan dat er tussen die twee een groot verschil is. We moeten daarom de taal heroveren die dat onderscheid benoemt. Een taal die kan articuleren waarom burgers wel voor (of tegen) abortus willen kunnen kiezen, maar niet voor een zorgverzekeraar. In dit hoofdstuk proberen we aan herovering van die taal bij te dragen, door iets te zeggen over welke keuzevrijheid onder welke voorwaarden nastrevenswaardig kan zijn. 9
Is keuzevrijheid dan nergens een succes? Toch wel. In de telefonie bijvoorbeeld leidde meer marktwerking tot meer keuzevrijheid en dat leidde op zijn beurt inderdaad tot de beoogde scherpe prijsdalingen. (Inmiddels lijkt de markt zich overigens aan de marktwerking te hebben aangepast: de keuzes zijn nu zo complex geworden, met tientallen soorten abonnementen per aanbieder, dat vergelijken voor klanten nauwelijks meer mogelijk is en zij dus vooral laten leiden door reclame.) Op andere terreinen lijkt keuzevrijheid echter minder geslaagd of ronduit mislukt – al gaat het daarbij soms over zeer recent gestart beleid waarvan de gevolgen nog niet goed vastgesteld kunnen worden. Keuzevrijheid in energie, zorgverzekeringen en taxis’ lijken vooralsnog geen succes. De concurrentie tussen energie bedrijven lijkt vooral de reclame kosten te hebben opgedreven. Nadat mensen in het eerste jaar massaal overstapten van de ene verzekeraar naar de andere en de premies sterk daalden, stapt inmiddels nauwelijks nog iemand over terwijl de premies weer in rap tempo stijgen. En de toegenomen concurrentie in het taxi-wezen heeft vooral tot verzuurde verhoudingen tussen taxichauffeurs, niet niet tot lagere prijzen en betere service. Beleidsmakers stellen keuzevrijheid voor als belang van burgers, maar vaak gaat het ook of alleen om een belang van de overheid zelf, stelden we hierboven. De overheid (of een andere semi-publieke organisatie) wil zelf van de verantwoordelijkheid af, wil via kiezende burgers informatie verkrijgen of hoopt kosten te kunnen besparen. Een mengvorm is natuurlijk ook mogelijk. Het PGB bijvoorbeeld begon als een recht op keuzevrijheid voor burgers, opgeeist door die burgers zelf. Maar de overheid en de zorgverzekeraars hebben het PGB ook gebruikt om een probleem van de overheid op te lossen (namelijk wachtlijsten en personeelstekorten in de zorg). Soms zijn zwaar zorgbehoevende ouderen door verzekeraars afgescheept met een PGB waar ze niet om gevraagd hebben en niet goed mee om konden gaan.
Wanneer welke keuzevrijheid voor wie? Wat kunnen we op basis van die haken en ogen, en de successen en mislukkingen, en de soms strijdige belangen van overheid en burgers zeggen over de wenselijkheid van keuzevrijheid in beleid? Welke keuzevrijheid is wenselijk, wanneer, voor welke diensten en producten, onder welke voorwaarden? Keuzevrijheid als beleidsdoel is niet per se positief voor iedereen; elk pleidooi voor keuzevrijheid verdient daarom een kritische ondervraging. Allereerst is de vraag wiens probleem er wordt opgelost als keuzevrijheid wordt gelanceerd als positief voor burgers. Lost het een probleem van de overheid of een andere organisatie op, en/of een probleem van burgers, en zo ja, welke groep burgers? De overheid mag natuurlijk best medewerking vragen van burgers bij het oplossen van haar problemen, maar dan wel in alle eerlijkheid en openheid. De overheid moet dan toegeven dat nieuw beleid niet bedoeld is als bevordering van (keuze)vrijheid van burgers, maar dat de overheid kiezende burgers nodig heeft voor het realiseren van andere beleidsdoelen, bijvoorbeeld efficiëntie of transparantie. Kiezen is dan geen recht maar een burgerplicht. Zo was de impliciete achterliggende visie bij liberalisering van de taxi’s, de energie en de 10
zorgverzekering dat kiezen noodzakelijk is voor het beter functioneren van de markt. Als er sprake is van kiezen als burgerplicht, is dat geen reden om kiezen direct af te wijzen. Alleen verschuift dan de bewijslast. Betoogd moet worden waarom de overheid hierbij op deze wijze de hulp van burgers meent te moeten inroepen, en welke lasten voor burgers dat met zich mee mag brengen. De alternatieven waartegen het beleid moet worden afgewogen veranderen dan ook. Het alternatief is niet onvrijheid van burgers, maar het alternatief is dat de overheid het probleem toch zelf oplost of een andere instantie daarvoor aanwijst. Vraag is dan natuurlijk wat er nodig zou zijn om de overheid (of een andere instantie) daartoe in staat te stellen. Als de overheid kiezende burgers nodig heeft om informatie te vergaren, moet de vraag gesteld of de overheid die niet op een andere manier kan krijgen, bijvoorbeeld via onderzoek. En als de overheid de kiezende burger nodig heeft om het beleid van andere organisaties te beinvloeden, is de vraag waarom de overheid of een andere instantie dat niet zelf kan, en wat er voorn odig is om haar daar wel toe in staat te stellen. Kortom: kiezen ten behoeve van overheidsbeleid, sturend kiezen (kiezen als sturingsinstrument) is iets heel anders dan ontplooiend kiezen (kiezen als ontplooiingsinstrument). Sturend kiezen kunnen burgers natuurlijk als vrijheid ervaren, maar dat is dan mooi meegenomen, want dat was niet het primaire doel. Sturend kiezen kunnen burgers evenzeer ervaren als keuzedwang- en die keuzedwang kan verdedigbaar zijn, maar dan als burgerplicht, niet als vrijheid.
Zakdoekje leggen Alvorens tot meer keuzemogelijkheden over te gaan, zouden in een publiek debat eerst de belangen, motieven, (al dan niet uiteenlopende) wensen, kosten en opbrengsten in kaart moeten worden gebracht en afgewogen. Gaat het om sturend kiezen, waarbij geen sprake is van keuzevrijheid maar van burgerplicht? Van burgerplicht, waarbij de overheid van et zakdoekje af wil en het daarom maar eens bij de burgers neerlegt? Burgers hoeven in dat geval kiezen dan niet heel wenselijk te vinden, maar wel acceptabel, en het moet aannemelijk zijn dat andere belangrijke publieke doelen mee er daadwerkelijk mee gediend worden. Of gaat het om ontplooiend kiezen? Dan is van belang dat burgers het ook graag willen en daarnaast moet aannemelijk zijn dat hun welzijn er ook daadwerkelijk mee gediend is. Kiezen als sturingsmechanisme (sturend kiezen) is mogelijk nuttig maar voor burgers in principe geen feest. Daarom moet het aan voorwaarden gebonden worden. Het moet beperkt allereerst blijven tot zaken waar geen sprake is van loyaliteit en binding aan bepaalde personen over langere tijd. De dienstverlening waar sturend kiezen op wordt teogepast moet met andere woorden nauwelijks persoonsgebonden zijn; degenen die het leveren, zijn voor burgers gemakkelijk inwisselbaar. Te denken valt aan de telefonie, maar ook energieleveranciers of taxibedrijven. Bij zaken waar loyaliteit, binding en persoonlijke relaties wel belangrijk zijn, is wel veel ruimte voor de startkeuzen (keuzen bij de start van een proces) van belang, maar veel minder voor vervolgkeuzen keuzen tijdens dat proces). Na de startkeuze is vooral voice belangrijk, en moet exit slechts een 11
laatste dreig- en redmiddel zijn. Vooral bij veel diensten in onderwijs, zorg en welzijn zijn startkeuzen voor burgers wel wenselijk, maar vervolgkeuzen minder of niet. We willen graag zelf een huisarts, ziekenhuis, verpleeghuis, creche of school kiezen, maar als we er eenmaal voor gekozen hebben, willen we er graag blijven. We willen dan bij problemen niet afgescheept worden met keuzevrijheid in de trant van ‘ als het u niet bevalt, dan gaat u toch ergens anders heen?’. Daar hebben we niks aan, vanwege de binding die wij, onze kinderen of ouders met de instelling zijn aangegaan, de vriendschappen die ze er hebben ontwikkeld, het personeel en het gebouw waaraan ze gehecht zijn geraakt enzovoorts. Voorts bepleiten we om sturend kiezen te beperken tot goederen en diensten met beperkte risico’s voor de kiezer, en voor de samenleving. Om zaken dus met een beperkte tijdshorizon, of in elk geval een tijdshorizon die aansluit bij de tijdshorizon van de betreffende burgers zelf. Geen grote keuzevrijheid voor jongeren met betrekking tot pensioen of sparen zorgverlof dus want de meeste jongeren willen hun toekomst openhouden en tien jaar is al een eeuwigheid voor hen. Geen keuzes voor of tegen, maar op basis van sociale zekerheid en solidariteit. Ook voor de samenleving moet het risico van sturend kiezen beperkt zijn. Niet bijvoorbeeld de keuze om al dan niet mee te doen met de arrangementen van de verzorgingsstaat. Immers, als veel mensen zich uitkopen, dan wordt de verzorgingsstaat alleen voor verliezers, en dan is hij onbetaalbaar voor hen. Niet kiezen voor of tegen pensioen of zorgverlof, maar alleen voor varianten binnen verplicht collectief pensioen of zorgverlof. Zelf sparen hoogstens als aanvulling. Daarbij moeten we niet alleen denken aan wat al binnen de verzorgingsstaat geregeld is, maar ook aan wat er eventueel aan toegevoegd zou moeten worden. Kinderopvang bijvoorbeeld zou daaraan toegevoegd kunnen worden, zodat de keuze niet wordt je wel of niet te verzekeren voor de kosten van kinderopvang, maar hoogstens een aanvulling op de basisverzekering. Ten derde moeten de diensten en producten eenvoudig op relevante variabelen te vergelijken zijn. Het moeten zaken zijn waarover leken met recht vergelijkend kunnen oordelen. Goederen en diensten dus die zinvol te vergelijken zijn in termen van heldere, kwantificeerbare verschillen van aanzienlijke grootte zoals de prijs. De financiele en sociale kosten om die vergelijking te maken, moeten daarbij beperkt zijn. Op grond van dit criterium is kiezen dus wel wenselijk als het gaat om van telefonie, maar niet als het gaat om zorgverzekeraars of kinderopvanginstellingen. Bij die laatste twee is kwaliteit een belangrijker graadmeter dan de prijs en die laat zich niet eenvoudig kwantificeren. Een bemiddelende instantie zou dergelijke vergelijkingen vakkundig voor ons kunnen maken maar dan is de vraag waarom die bemiddelende instantie ook niet meteen voor ons kiest, als we hem toch moeten kunnen vertrouwen op zijn bemiddeling. Of een veelheid aan bemiddelende instanties zouden dat kunnen doen, maar dan verplaatst zich de vraag naar hoe wij een keuze maken tussen bemiddelende instanties, want ook daarvan kunnen we de kwaliteit niet goed beoordelen. Ten vierde moet bij sturend kiezen het aantal keuzeopties beperkt zijn of worden. Dat kan op twee manieren: via een default-optie en via voorgekookte keuzevrijheid. Met een default-optie doelen we op een algemeen toegankelijke, kwalitatief hoogstaande standaardkeus voor mensen die niet willen of kunnen kiezen. Dit bestaat in Zweden ten 12
aanzien van pensioenen. In Denemarken bestaat zoiets in de kinderopvang: de overheid biedt kwalitatief hoogwaardige kinderopvang aan iedereen, maar wie zelf denkt met datzelfde geld een betere voorziening te kunnen stichten, mag dat proberen. Een default-optie staat overigens wel op gespannen voet met keuzevrijheid als sturings-instrument. Immers: met een default-optie creeer je een monopolist of in elk geval een zeer machtige speler, waarmee anderen moeilijk kunnen concurreren. Het voorbeeld van kinderopvang in Denemarken maakt duidelijk dat sturend kiezen en een default-optie wel samen kunnen gaan, mits er geen concurrentie om prijs georganiseerd wordt maar alleen om kwaliteit. Beperking van keuze-opties kan ook via voorgekookte keuzevrijheid : een aanbieder of een andere instantie beperkt het aantal en soort keuzes en stelt ook preferentiele pakketten samen waar de burger misschien zelf nooit op gekomen was. Welbewuste pogingen van instituties om de keuzes van mensen in richtingen te sturen die hun eigen welvaart zullen vergroten.
Traditie, trauma of gebrek Voor ontplooiend kiezen moeten heel andere voorwaarden gelden. Allereerst moeten (groepen) burgers er zelf nadrukkelijk om gevraagd hebben. Ook moet het gaan om zaken waar zij ook uiteenlopende, voor hun welzijn cruciale wensen hebben. Duidelijk moet zijn dat er aan het presenteren van keuzevrijheid voor burgers een duidelijke wens van burgers in die richting vooraf ging. Is inderdaad gebleken dat burgers hun telefoonmaatschappij zelf wilden kiezen, of hun energieleverancier, of hun kinderopvanginstelling? En welke keuze verlangden zij dan: startkeuze of vervolgkeuze? Als ze vooral startkeuzen wilden, moet het beleid ook vooral inzetten op startkeuzen, en burgers niet gaan lastig vallen met vervolgkeuzen. Ook moet duidelijk zijn dat keuzevrijheid verschil zal maken: dat mensen keuzevrijheid wilden omdat ze sterk uiteenlopende wensen hebben- en niet uit algemene onvrede met het bestaande systeem, waarbij ze eigenlijk grosso modo dezelfde klachten hadden en dezelfde verbeteringen wensten. In de kinderopvang bijvoorbeeld hebben ouders er ook niet om gevraagd en ze zijn er niet blij mee, ze ervaren het immers niet als keuzevrijheid. Ook hebben burgers niet gevraagd om verlofsparen (maar om verlofregelingen) en evenmin om keuzevrijheid ten aanzien van verzekeraars of sociale zekerheid. Ten aanzien van zorgverzekeringen, zorgverlof of sociale zekerheid hebben burgers, anders dan de overheid veronderstelt, geen sterk uiteenlopende wensen. Een goed voorbeeld van waar keuzevrijheid wel gewenst wordt omdat mensen verschillende dingen wilden, is het persoonsgebonden budget in de zorg en deels ook in de sociale zekerheid: veel mensen willen dat omdat ze heel specifieke, sterk uiteenlopende wensen hebben ten aanzien van de uren of de wijze van zorgverlening, of de aard van het reintegratietraject om uit de WAO of de WW te komen. Bij ontplooiiend kiezen is vergroting van het welzijn van burgers het dominante motief. Vaak gaat het daarbij om zaken van levensbelang en soms ook om zaken van 13
leven en dood. Om de wijze waarop je je kinderen opvoedt, woont, werkt, met anderen samenleeft. Om de keuze voor abortus, maar ook de keuze voor euthanasie, (homo)seksualiteit, prostitutie, en minder beladen maar nog steeds heel belangrijke zaken als je dagindeling en de rol van betaalde arbeid en zorg in je leven. Hier is de centrale vraag steeds of een vrije keuze ook echt in vrijheid gemaakt is. Of mensen zich toch niet gedwongen voelen door traditie, trauma, of gebrek aan perspectief, hoop of gevoel van eigenwaarde. Ook hier heeft de overheid een belangrijke taak heeft. Met name om mensen te helpen om te reflecteren op de invloed van traditie, trauma en gebrek aan perspectief, en om ze steun te bieden als ze zich daarvan los willen maken. Hier heeft de overheid kort gezegd de taak om, via actieve bevordering van maatschappelijk debat en bieden van voorzieningen te zorgen dan iedereen de mogelijkheid heeft (om bijvoorbeeld abortus of euthanasie te laten plegen), maar niemand de noodzaak voelt om dat te doen (Swierstra en Tonkens 2002a en 2002b). Echte vrijheid staat dus niet haaks op bemoeienis met elkaar, maar veronderstelt deze juist. Alleen vrijheid die de toets der kritische ondervraging heeft doorstaan is echte vrijheid. Zonder ondervraging gaat vrijheid niet dieper dan het Veronica-gevoel van echt jezelf zijn, met stomtoevallig precies dezelfde merkkleren als de buren. Kiezen voor abortus of kippensoep Kiezen voor abortus is iets heel anders dan kiezen voor een merk kippensoep, of een zorgverzekering, dat snapt iedereen meteen. Maar nu kunnen we iets meer zeggen over waarom dat zo is en wat dat zegt over de (on)wenselijkheid van keuzevrijheid in de publieke sector. Kiezen voor abortus is ontplooiend kiezen, van wezensbelang voor het welzijn van individuen. Burgers hebben zelf ook nadrukkelijk om die keuze gevraagd. Kiezen voor een merk kippensoep en voor een zorgverzekering zijn beide te begrijpen als sturend kiezen. De kippensoep valt buiten de publieke sector en daarmee ook buiten onze kritische blik. Bij de zorgverzekering is de vraag of aan de voorwaarden is om sturend kiezen acceptabel te maken. Dat blijkt niet het geval. Het is een burgerplicht, maar hij is niet als zodanig aan de bevolking voorgelegd en niet afgewogen tegen de kosten en tegen andere waarden, en evenmin is de vraag gesteld waarom dit zakdoekje eigenlijk bij de burger neergelegd is en niet bij de overheid of een andere instantie. Er is geen default-optie, de gevolgen zijn niet goed te overzien, de emotionele en financiële kosten zijn hoog, en zo zijn er nog wel meer voorwaarden waaraan niet voldaan is. Keuzevrijheid is vaak een mooi maar misleidend woord voor burgerplicht. Echte vrijheid ontlast ons niet van bemoeienis met elkaar; het maakt de verantwoordelijkheid om droom, traditie en trauma te ontwarren alleen maar groter. (hst 6 uit Evelien Tonkens, Mondige burgers, getemde professionals, Van Gennep, Amsterdam, 2008)
14
15
i
Het manifest is geschreven door een groep rechters, ministers, psychoanalytici en andere intellectuelen en is gepubliceerd in Le Nouvel Observateur van 18 mei 2000. De informatie erover is ontleend aan het Internationaal Informatiecentrum en Archief voor de Vrouwenbeweging (IIAV) in Amsterdam, documentatiemap prostitutie 2000. ii De begrippen loyaliteit en zelfbinding zijn in deze context sterk verwant; zelfbinding legt de nadruk op een daad, eventueel tegen het eigen gevoel in, terwijl loyaliteit de nadruk legt op een gevoel, dat een daad –handelen naar dat gevoelwaarschijnlijk maar niet zeker maakt. iii Op analoge wijze pleitte Monique Kremer (2000) ervoor om zowel het recht om te zorgen als het recht om niet te zorgen als burgerschapsrechten te erkennen.
