KATA PENGANTAR. Salam sejahtera untuk kita semua

KATA PENGANTAR

Assalaamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh,

Salam sejahtera untuk kita semua. Kajian merupakan bagian dari pelaksanaan fungsi dan tugas Bappenas sebagai lembaga perencanaan pembangunan agar dapat terus meningkatkan sensitivitas terhadap berbagai permasalahan yang terjadi di lapangan dan menetapkan alternatif kebijakan publik yang perlu diambil secara tepat dan cepat. Kegiatan kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Berbasis Kinerja yang dilakukan oleh Kantor Staf Ahli Bidang Reformasi Hukum dan Reformasi Birokrasi yang sangat ditunggu dan diharapkan dapat menjadi landasan untuk melakukan perbaikan dan penyempurnaan dalam rangka meningkatkan kualitas pembentukan peraturan perundang-undangan. Kajian dimaksud tidak terlepas dari bagian upaya untuk mendukung pelaksanaan RPJMN 2010-2014 yang pada tahun 2011 akan ada penerapan secara penuh Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting); Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expediture Framework); dan penganggaran Terpadu (Unified Budget) sebagaimana perintah UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan pelaksanaan UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Kajian yang dilakukan oleh Staf Ahli Menteri Bidang Reformasi Hukum dan Reformasi Birokrasi dimaksud dibantu oleh dua orang tenaga ahli yaitu Sdr. Oka Mahendra S.H., dan Sdr. Sony Maulana S.H., MH.,. Di samping itu dalam proses penyusunan hasil kajian ini juga telah dilakukan seminar, diskusi melalui fokus group discussion (FGD) dengan melibatkan beberapa nara sumber baik yang terkait dengan masalah peraturan perundang-undangan maupun masalah kinerja keuangan seperti pejabat dari Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian Keuangan, maupun praktisi evaluasi kinerja. Di samping itu, kajian ini juga ditujukan untuk dapat memperoleh gambaran praktik dari proses penyusunan suatu undang-undang, dengan mengirimkan questioner kepada 50 (limapuluh) Kementerian/LPND, namun hanya 35 (tigapuluh lima) Kementerian/LPND yang telah memberikan jawaban. Hasil yang diperoleh dari FGD dan pengiriman quesioner tersebut kemudian diperdalam melalui diskusi intensif pada internal tim kajian. Kami berharap hasil akhir kajian ini akan dapat membantu semua pihak terutama bagi Bappenas maupun Kementerian/Lembaga dalam rangka penyusunan suatu rancangan undang-undang baik dalam rangka perencanaan kegiatan maupun dalam rangka untuk memperkirakan kebutuhan anggaran pembentukan undang-undang sehingga dapat lebih realistis dan efisien. Meskipun hasil kajian ini masih jauh dimaksudkan sebagai standar i

acuan biaya penyusunan suatu undang-undang sebagaimana yang dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan, namun dengan diidentifikasinya tahapan-tahapan pembentukan undang-undang dan komponen kegiatan dari masing-masing tahapan tersebut diharapkan akan dapat membantu Kementerian/Lembaga mengidentifikasi kebutuhan biaya yang akan dialokasikan. Akhirnya kepada semua pihak yang terlibat dalam Tim Kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Berbasis Kinerja, kami ucapkan terima kasih atas bantuan dan kerjasamanya sehingga kajian dimaksud dapat diselesaikan dengan baik, dan Insya Allah dapat menjadi dasar pengambilan keputusan yang lebih tepat, efektif dan efisien, khususnya dalam menetapkan kebijakan penganggaran pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Wabillahitaufiq walhidayah Wassalamu’alaikum wa rahmatullahi wa barakatuh. Jakarta, Desember 2010

Deputi Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Bappenas Bidang Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan

Bambang Sutedjo, MSc

ii

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ……………………………………………………………...

i

Daftar Isi ……………………………………………………………………

iii

Executive Summery ………………………………………………………...

vi

BAB I PENDAHULUAN ………………………………….............................

1

1.

Latar Belakang .......................................................................................

1

2.

Rumusan Masalah .................................................................................

7

3.

Maksud dan Tujuan ..............................................................................

8

4.

Keluaran .................................................................................................

8

5.

Metodologi .............................................................................................

9

6.

Ruang Lingkup Kajian ...........................................................................

10

7.

Pelaksanaan Kajian ................................................................................

11

8.

Jangka Waktu .........................................................................................

11

BAB II KEBIJAKAN PENGANGGARAN DALAM PENYUSUNAN PERATURAN PERUNDANGAN .........................................................

12

1.

Pengantar ................................................................................................

12

2.

Keterkaitan Kinerja Dengan Pernecanaan dan Anggaran .................

13

3.

Penerapan Standar Biaya Dalam Rangka Penganggaran Berbasis Kinerja .....................................................................................................

16

BAB III TAHAPAN DAN KEGIATAN DALAM PROGRAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG .....................................................................

29

A.

Pada Lingkungan Pemerintah ...............................................................

29

1. Perencanaan Pembentukan Undang-undang..............................

31

a. Penyusunan Pada Lingkungan Pemerintah ............................

32

iii

b. Penyusunan Bersama dengan DPR...........................................

35

Penyiapan Rancangan Undang-undang.......................................

35

a. Penyusunan Rancangan Undang-undang ..............................

36

b. Pengharmonisasian dan Pemantapan Rancanang Undangundang ...................................................................................... c. Penyempurnaan Rancangan Undang-undang ....................

37

d. Pengajuan Rancangan Undang-undang Kepada Pimpinan DPR ………………………………………………………… Pembahasan Undang-undang.......................................................

38

a. Rancangan Undang-undang Usul Prakarsa Pemerintah .......

39

b. Rancangan Undang-undang Usul Prakarsa DPR ...................

39

4. Pengesahan .................................. ..................................................

41

5. Pengundangan ................................. .............................................

41

6. Penyebarluasan undang-undang .................................................

42

7. Peran Serta Masyarakat .................................................................

42

8. Teknik Penyusunan Undang-undang ..........................................

43

Di Lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat .........................................

44

1.

Perencanaan Pembentukan Undang-undang .............................

44

a. Penyusunan Di Lingkungan DPR .............................................

44

b. Penyusunan Bersama Dengan Pemerintah .............................

45

Penyiapan Rancangan Undang-undang ......................................

46

a. Pengajuan Usul Inisiatif Pembentukan Undang-undang ......

46

b. Penyusunan Rancangan Undang-undang ..............................

46

c. Pengharmonisasian, dan pemanfaatan Rancangan Undang-undang ...................................................................... d. Penyempurnaan Rancangan Undang-undang .......................

47

e. Pengajuan Rancangan Undang-undang Kepada Presiden ....

50

Pembahasan Rancangan undang-undang ...................................

51

a. Pembicaraan Tingakat I ............................................................

51

b. Pembicaraan Tingkat II ............................................................

52

2.

3.

B.

2.

3.

iv

38

39

48

C.

Di Lingkungan Dewan Perwakilan Daerah.........................................

53

1. Penyiapan Rancangan Undang-undang ......................................

53

a. Pengajuan Usul Pembentukan Rancangan Undang-undang dan Usulan Rancangan Undang-undang.............................. b. Penyusunan Rancangan Undang-undang usulan ..................

53

c. Penyempurnaan Rancangan Undang-undang .......................

54

d. Pembahasan Rancangan Undang-undang ..............................

55

2. Pembahasan Rancangan Undang-undang dari DPR atau Presiden di DPR ..............................................................................

55

54

BAB IV. TEMUAN DAN ANALISA ...............................................................

57

A.

Temuan dan Analisa di Lingkungan Pemerintah ................................

57

B.

Temuan dan Analisa di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat …..

75

BAB V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI .............................................

84

A.

Kesimpulan .............................................................................................

84

B.

Rekomendasi ..........................................................................................

85

DAFTAR PUSTAKA .............................................................................................

89

LAMPIRAN-LAMPIRAN......................................................................................

91

SK TIM KAJIAN ..................................................................................................

101

v

Executive Summary Kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundangundangan yang Berbasis Kinerja Outline Kajian Kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Berbasis Kinerja terdiri dari 5 (lima) bab yaitu (i) Pendahuluan; (ii) Kebijakan Penganggaran dalam Penyusunan Peraturan Perundang-undangan; (iii) Tahapan Kegiatan Pembentukan Undang-undang yang terdiri dari 3 (tiga) sub bagian yaitu di lingkungan Pemerintah, lingkungan DPR dan lingkungan DPD; (iv) Temuan dan Analisa; (v) Kesimpulan dan Rekomendasi.

PENDAHULUAN Undang-undang sebagai salah satu bentuk produk hukum pada dasarnya merupakan sarana baik bagi pemerintah maupun lembaga legislatif untuk menuangkan kebijakan-kebijakan publik dalam bentuk hukum. Kedudukan undang-undang sebagai salah satu sumber hukum tertulis sangat penting mengingat Indonesia adalah Negara hukum sehingga setiap orang termasuk setiap penyelenggara Negara harus patuh dan tunduk terhadap hukum. Dilihat dari materi muatannya, suatu undang-undang berisi aturan lebih lanjut ketentuan dalam UUD 1945 dan ketentuan yang diamanatkan oleh suatu undang-undang.1 Salah satu ukuran kuantitatif yang digunakan untuk melihat capaian pembangunan hukum dari sisi materi nya (legal substance), adalah jumlah undang-undang yang telah ditetapkan pada suatu periode tertentu. Hasil evaluasi terhadap kegiatan pembentukan hukum sampai dengan empat tahun RPJMN 2004-2009 sebagai berikut. Pada tahun 2004 telah ditetapkan sebanyak 33 (tigapuluh tiga) undang-undang dan dari jumlah tersebut, terdapat 4 (empat) undang-undang tentang pembentukan daerah. Sementara itu pada tahun 2005 telah ditetapkan 12 undang-undang, Dari jumlah tersebut terdapat empat undang-undang tentang pembentukan pengadilan tinggi, dua penetapan perpu menjadi undang-undang, dan dua pengesahan internasional covenan. Selanjutnya pada tahun 2006 telah ditetapkan 23 undang-undang, Dari jumlah tersebut terdapat lima undang-undang mengenai pengesahan internasional convention. Pada tahun 2007 telah ditetapkan 48 undang-undang, Dari jumlah tersebut terdapat 25 undang-undang tentang pengesahan daerah baru. Sementara pada tahun 2008 telah ditetapkan 56 undang-undang, Dari jumlah tersebut 30 undang-undang pembentukan daerah baru, dan 2 undang-undang pengesahan convention. Dari data tersebut menunjukan bahwa sejak tahun 2004 sampai dengan tahun 2008 jumlah undang-undang yang ditetapkan mengalami peningkatan kecuali untuk tahun 2005 mengalami penurunan lebih dari 50% dibandingkan tahun 2004. 1

Pasal 7 dan 8 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

vi

Dilihat dari sudut kualitas suatu undang-undang, salah satu indikator yang dapat digunakan untuk mengukur kualitas suatu undang-undang adalah pada jumlah permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi. Pada periode 2003 sampai dengan 2009 jumlah perkara pengujian undang-undang adalah sebanyak 247 dan yang telah diputus adalah sebanyak 208 buah. Dari jumlah perkara yang telah diputus tersebut 58 putusan menyatakan permohonan dikabulkan, 70 putusan menolak permohonan, 56 putusan tidak menerima alasan permohonan, dan 24 permohonan ditarik kembali oleh pemohon. Khusus pada tahun 2009 dari total 152 perkara yang diregistrasi, Mahkamah Konstitusi telah memutus 78 perkara pengujian undang-undang ditambah dengan 12 perkara tahun 2008. Dari jumlah tersebut hasil putusan Mahkamah Konstitusi adalah 15 perkara dikabulkan, 17 perkara ditolak, 12 perkara tidak dapat diterima dan 7 perkara ditarik kembali. Sehingga masih ada 39 perkara tahun 2009 yang akan diselesaikan pada tahun 2010. Jumlah perkara perkara pengujian undang-undang tidak identik dengan jumlah undang-undang yang dianggap bertentangan dengan konstitusi, karena ada kalanya satu undang-undang dapat dimintakan pengujian undang-undang dalam beberapa perkara. Dari data yang ada jumlah undang-undang yang dimintakan pengujian undang-undang adalah sebanyak 108 undang-undang selama periode 20032009. dari jumlah tersebut undang-undang yang banyak dimintakan pengujian adalah UU No. 10 tahun 2008 tentang Pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD sebanyak 15 kali, UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPD, DPR, dan DPRD, da UU No. 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden, masing-masing diuji sebanyak 5 kali. Terkait dengan perencanaan undang-undang yang menjadi prioritas untuk dibahas dalam suatu periode, maka Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) melalui forum Program Legislasi Nasional (Prolegnas) telah melakukan identifikasi kebutuhan undangundang untuk suatu periode tertentu. Prolegnas ini pada dasarnya merupakan kesepakatan dari pemerintah dengan DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif. Di dalam Prolegnas 2008 yang telah disepakati 95 Rancangan Undang-undang yang menjadi prioritas untuk dibahas pada tahun 2008. Dari jumlah tersebut dikelompokan menjadi tiga kelompok yaitu (i) daftar RUU yang menjadi prioritas RUU tahun anggaran 2008 sebanyak 31 RUU; (ii) Daftar RUU Komulatif terbuka yang terdiri dari (a) daftar RUU komulatif terbuka tentang Ratifikasi Perjanjian Internasional sebanyak 6 RUU, (b) Daftar RUU Komulatif terbuka akibat putusan MK sebanyak 7 RUU, (c) Daftar RUU Komulatif terbuka tentang Reformasi Agraria sebanyak 9 RUU; (iii) Daftar RUU yang diluncurkan pembahasannya dari tahun 2007 ke tahun 2008 sebanyak 42 RUU. Meskipun pada tahun 2008 dan 2009 telah ditetapkan 71 UU, namun dari total jumlah UU tersebut hanya 10 UU atau kurang dari 10% yang merupakan prioritas UU dalam Prolegnas 2008. Dari jumlah tersebut terdiri dari 7 UU yang telah ditetapkan pada tahun 2008 dan 3 UU yang telah ditetapkan tahun 2009. Apabila melihat pada fungsi dan posisi dalam tata urutan peraturan perundangundang, undang-undang mempunyai peran yang sangat penting dan strategis. Bahkan dalam praktek pemerintahan dan bernegara seringkali muncul pandangan bahwa segala permasalahan akan selesai apabila sudah diatur dengan suatu undang-undang. Kondisi ini menimbulkan permasalahan baru karena banyaknya undang-undang yang sudah ditetapkan dan seringkali antara satu undang-undang dengan undang-undang lainnya saling tumpang tindih atau bahkan bertentangan yang menyebabkan timbulnya ketidakpastian hukum di Indonesia. Sementara itu dalam proses pembuatan suatu undangvii

undang seringkali ego sektoral/departemental atau kepentingan pribadi/kelompok lebih sering kelihatan daripada kepentingan bangsa dan negara. Dalam proses tersebut seringkali terjadi ‘lobby’ yang pada akhirnya dapat mempengaruhi kualitas dari hasil pembahasan suatu rancangan undang-undang. Adanya kenyataan bahwa proses pembuatan suatu undang-undang membutuhkan waktu yang relatif cukup panjang dan lama menimbulkan implikasi pada kebutuhan akan ketersediaan anggaran. Dalam prakteknya suatu kementerian atau lembaga yang akan menyusun suatu undang-undang mengalokasikan anggaran untuk kegiatan ini sangat bervariasi. Hal ini mengakibatkan alokasi biaya antar Kementrian/Lembaga menjadi berbeda, sehingga suatu undang-undang yang mengatur hal-hal yang secara ekonomi strategis mendapatkan alokasi biaya yang sangat besar, apabila dibandingkan dengan undang-undang lain. Tidak adanya standar baik dilihat dari komponen biaya maupun standar satuan biaya untuk kegiatan penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang menyebabkan disatu sisi kualitas dari suatu rancangan undang-undang menjadi berkurang karena alokasi biayanya terlalu minim akan tetapi disisi yang lain ketika alokasi anggaran untuk membiayai kegiatan ini besar, bukan menjadi jaminan kualitas rancangan undang-undang tersebut juga baik. Oleh karenanya dilihat dari sudut efisiensi dan akuntabilitas kadangkala proses penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang kurang dapat dipertanggungjawabkan. Maksud dan Tujuan Kajian ini dimaksudkan untuk memberikan masukan dalam rangka proses perencanaan dan anggaran dalam menyusun suatu perencanaan yang terkait dengan tahapan dalam penyusunan, pembahasan dan harmonisasi dan pembahasan di DPR atas suatu suatu rancangan undang-undang. Secara umum kajian ini diharapkan dapat memberikan masukan dalam rangka untuk penyusunan rencana pembangunan nasional khususnya terkait dengan pembangunan materi hukum khususnya terkait dengan kegiatan penyusunan undang-undang. Secara khusus kajian ini bertujuan untuk : pertama Membantu Bappenas dalam memperkirakan kebutuhan awal anggaran yang akan dituangkan dalam dokumen perencanaan untuk penyusunan kerangka regulasi khususnya undang-undang pada bidang pembangunan yang ada; kedua Membantu kementrian/lembaga terutama dalam penyusunan rancangan undang-undang di masa yang akan datang. Dengan adanya identifikasi komponen-komponen yang diperlukan pada setiap tahapan dalam proses pembentukan rancangan undang-undang akan membantu Kementrian/Lembaga yang bersangkutan untuk merencanakan kebutuhan anggaran yang diperlukan dalam rangka penyusunan rancangan undang-undang yang menjadi kewenangannya; ketiga Dengan adanya pedoman ini diharapkan proses penyusunan, pembahasan antar departemen, harmonisasi dan pembahasan di DPR atas suatu rancangan undang-undang dapat dilakukan dengan lebih efisien dan akuntabilitasnya dapat dipertanggungjawabkan. Metodologi Dalam menyusun hasil kajian ini menggunakan baik data data primer yang berupa hasil jawaban questioner yang dibagikan kepada responden maupun data sekunder berupa dokumen-dokumen hukum seperti peraturan perundang-undangan dan buku, makalah, serta literatur lainnya. Dari 50 Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang dikirimi questioner, 35 Kementerian/Lembaga (70%) memberikan jawaban, sedangkan 16 viii

Kementerian/Lembaga tidak memberikan jawaban (30%). Questioner tersebut dikirimkan kepada unit-unit yang mempunyai tugas fungsi untuk melakukan penyusunan peraturan perundang-undangan pada Kementerian/Lembaga, hampir sebagian besar unit tersebut adalah biro hukum dari Kementerian/Lembaga. Respondennya adalah pejabat-pejabat di lingkungan biro-biro hukum tersebut sehingga diharapkan jawabannya dapat menggambarkan kondisi dan pengalaman yang selama ini dialami dalam proses pembentuan suatu undang-undang. Ruang Lingkup Kajian Kajian ini membahas mengenai tahapan dalam proses penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang. Secara garis besar tahapan tersebut dimulai dari proses pengkajian hukum, penelitian hukum, penyusunan naskah akademis, penyusunan dokumen rancangan undang-undang, harmonisasi rancangan undang-undang, dan pembahasan rancangan undang-undang di DPR yang akan dilanjutkan dengan identifikasi komponen atau variabel kegiatan dari masing-masing tahapan dalam proses pembentukan rancangan suat undang-undangan.

KEBIJAKAN PENGANGGARAN UNDANGAN

DALAM

PENYUSUNAN

PERATURAN

PERUNDANG-

Permasalahan yang dihadapi dalam rangka penetapan kebijakan perencanaan penganggaran dalam penyusunan peraturan perundang-undangan adalah sulitnya menentukan besarnya anggaran yang didasarkan pada kebutuhan riil dari kementerian/ lembaga yang akan menyusun dan membahas suatu rancangan undang-undang. Penentuan besarnya anggaran untuk penyusunan dan pembahasan rancangan undangundang seharusnya dapat didasarkan pada tahapan-tahapan pembentukan suatu rancangan undang-undang yang disepakati oleh setiap kementrian/lembaga berdasarkan proses sebagaimana UU No. 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Ketersediaan anggaran pada setiap tahapan untuk membiayai semua komponen atau variabel yang diperlukan dalam kegiatan penyusunan dan pembahasan suatu undang-undang merupakan salah satu variabel yang menentukan kualitas suatu undangundang. Salah satu tugas dari Kementerian Keuangan dalam rangka perencanaan penganggaran adalah menetapkan Standar Biaya Umum (SBU) yang berlaku untuk semua Kementrian/Lembaga dan Standar Biaya Khusus (SBK) yang hanya berlaku untuk satu kementrian/lembaga tertentu. SBU pada dasarnya merupakan pedoman bagi semua kementerian/lembaga untuk menghitung kebutuhan biaya kegiatan dalam penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga. PMK No. 01/PM.2/2009 tentang Standar Biaya Umum tahun 2010 antara lain mengatur besarnya honorarium tim, biaya perjalanan dll. Disamping itu Kementerian Keuangan telah menetapkan SBK tahun 2009 melalui PMK No. 108/PM.2/2009. SBK pada dasarnya merupakan standar biaya yang akan digunakan untuk suatu kegiatan khusus dilaksanakan oleh K/L tertentu untuk wilayah tertentu. SBK meskipun dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan merupakan

ix

usulan dari masing-masing K/L untuk menentukan kebutuhan biaya kegiatan internal mereka sendiri. Meskipun keberadaan SBU dan SBK untuk kegiatan penyusunan peraturan perundang-undangan telah ditetapkan, namun kenyataan dalam pelaksanaannya variasi biaya dalam penyusunan suatu undang-undang sangat beragam karena variabel kegiatan dan volume dalam pembuatan suatu RUU dapat sangat bervariasi, meskipun indeks biayanya mengacu kepada SBU. Suatu KL yang akan melakukan kegiatan terkait dengan penyusunan suatu undang-undang akan menggunakan indeks yang ada dalam SBU dengan mengacu kepada komponen kegiatan berupa komponen honor, komponen bahan, dan komponen perjalanan. Namun demikian meskipun ketiga komponen tersebut sudah ada standar satuan biayanya, dalam pelaksanaannya sering kali alokasi anggaran untuk biaya penyusunan suatu undang-undang dari satu lembaga dengan lembaga lain bisa sangat bervariasi. Adanya perbedaan biaya penyusunan undang-undang tersebut disebabkan karena adanya perbedaan komponen dalam setiap tahapan penyusunan undang-undang. Sebagai contoh untuk penyusunan satu undang-undang dalam rangka pembuatan naskah akademisnya diperlukan studi banding ke beberapa Negara akibatnya biaya yang dibutuhkan akan lebih besar dari undang-undang yang tidak memerlukan studi banding.

TAHAPAN KEGIATAN PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG YANG TERDIRI DARI 3 (TIGA) SUB BAGIAN YAITU DI LINGKUNGAN PEMERINTAH, LINGKUNGAN DPR DAN LINGKUNGAN DPDT Tahapan pembentukan undang-undang, sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan yang ada maka usulan suatu rancangan undang-undang dapat datang dari pemerintah maupun DPR. Disamping itu pengajuan suatu undang-undang juga dapat dilakukan oleh DPD. Bab ini pada dasarnya merupakan gambaran dari proses pembentukan undang-undang sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undang, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden, Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang undangan, dan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang undangan.

TEMUAN DAN ANALISA Temuan dan analisa dari hasil questioner yang dikirimkan ke responden. yang tersebar di 50 (lima puluh) Kementerian/Lembaga, meskipun dari jumlah tersebut hanya 35 (tiga puluh lima) Kementerian/Lembaga yang memberikan jawaban atas questioner tersebut. Dari jumlah Kementerian/Lembaga tersebut terdapat 6 (enam) Kementerian yang x

pada periode 2005-2009 telah menyusun RUU paling banyak yaitu Kementerian Keuangan dengan jumlah RUU sebanyak 86 RUU; Kementerian Hukum & HAM dengan jumlah RUU sebanyak 57 RUU; Kementerian Dalam Negeri dengan jumlah RUU sebanyak 56 RUU; Kementerian Pertahanan dengan jumlah RUU sebanyak 43 RUU; Kementerian PAN & Reformasi Birokrasi dengan jumlah RUU sebanyak 30 RUU; dan Kementerian Sosial dengan jumlah RUU sebanyak 20 RUU. Terkait dengan peran Prolegnas sebagai acuan dalam proses perencanaan pembuatan suatu rancangan undang-undang 81,92% responden menyatakan bahwa RUU yang disusun sesuai dengan Prolegnas sementari 18,08% menyatakan bahwa RUU yang disusun tidak sesuai dengan Prolegnas. Terkait dengan sejauh mana RUU yang telah disusun oleh Kementerian/Lembaga ditindaklanjuti untuk disampaikan kepada Presiden atau bahkan sampai ke DPR dan disyahkan menjadi UU, hanya 17,98% RUU yang disyahkan menjadi UU, dan 45,22% RUU yang telah diajukan ke Presiden telah disyahkan. Bahkan apabila dibandingkan antara RUU yang sudah disusun dengan yang kemudian diajukan ke Presiden angkanya hanya mencapai 39,75%. Dilihat dari sudut pandang efisiensi perencanaan dan penganggaran menunjukan bahwa telah terjadi inefisiensi karena investasi negara yang tidak sedikit untuk penyusunan suatu RUU ternyata tidak mencapai output yang optimal. Dilihat dari sudut waktu yang diperlukan untuk pembuatan undang-undang pada masing-masing tahapan sangat bervariatif namun demikian sebagian besar responden menjawab untuk masing-masing tahapan sekitar 1012 bulan (hal ini mungkin terkait dengan periode tahun anggaran dimana kegiatannya akan menyesuaikan dengan periode tersebut). Namun demikian pada tahapan pembahasan RUU di DPR relatif cukup banyak yang menjawab antara 13 – 18 bulan. Terkait dengan pengalokasian anggaran untuk pembahasan 1 RUU nilainya sangat bervariasi dari Rp.120 juta sampai dengan Rp.6-10 milyar. Dari 29 Kementerian/Lembaga yang menjawab questioner hanya 3 Kementerian/Lembaga yang menjawab alokasi biayanya di bawah Rp.500 juta, sementara terdapat 18 Kementerian/Lembaga yang mengalokasikan anggarannya untuk pembahasan satu RUU di atas Rp.500 juta. Bahkan dari jumlah tersebut terdapat 11 Kementerian/Lembaga yang mengalokasikan anggarannya sebesar Rp.3-10 milyar.

KESIMPULAN DAN SARAN A. Kesimpulan 1. Sampai dengan saat ini belum ada penetapan indikator kinerja yang dapat mencerminkan tolok ukur pencapaian sasaran program atau kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan, karena K/L tidak memiliki persamaan persepsi tentang implementasi UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Pelaksanaannya. Di sisi lain, berdasarkan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, penerapan penganggaran berbasis kinerja (Performance Based Budgeting); Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework); dan Penganggaran Terpadu (Unified Budget) sudah diterapkan sejak RPJMN 2010-2014 bagi semua lembaga yang menggunakan uang negara (APBN-APBD).

xi

2. Belum adanya standar biaya yang dapat menggambarkan kebutuhan dana untuk menghasilkan suatu output secaran efisien dengan tetap memperhatikan kualitas, karena K/L tidak/belum memahami secara baik tahapan kegiatan pembahasan RUU di DPR RI sesuai dengan Peraturan DPR RI No. 01/DPR RI/2009-2010 tentang Tata Tertib dan mekanisme rapat pembahasan RUU yang disepakati oleh Komisi/Gabungan Komisi/Badan Legislasi/Badan Anggaran/Panitia Khusus DPR RI. Di samping itu UU No. 10 Tahun 2004 dan Peraturan Pelaksanaannya tidak jelas mengatur kegiatan pembahasan RUU pada setiap tahapan, sehingga koordinasi antar K/L belum berjalan dengan baik. Masing-masing K/L menafsirkan sendirisendiri kegiatan dalam pembentukan Undang-undang pada setiap tahapan, sehingga akibatnya masih terjadi duplikasi penganggaran. 3. Bentuk pelaksanaan evaluasi kinerja yang selama ini dilakukan untuk menilai keberhasilan suatu program atau kegiatan dimana hasilnya akan digunakan sebagai bahan masukan (feedback) untuk proses perencanaan periode berikutnya, adalah sejalan dengan pelaksanaan PP Nomor 39 Tahun 2006 tentang tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan. Namun dalam pelaksanaannya juga masih belum optimal, karena minimnya data yang dikelola oleh K/L tentang capaian kualitatif dan kuantitatif pelaksanaan pembentukan peraturan perundang-undangan. Salah satu sebab adalah K/L yang mengajukan RUU tidak mengacu pada kebutuhan yang tertuang dalam perencanaan pembangunan jangka menengah, saat ini ditetapkan dengan Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang RPJMN 2010-2014; Rencana Stategis K/L dan Rencana Kerja Tahunan yang tertuang dalam Rencana Kerja Pemerintah, serta Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga. Praktik yang selama ini dilakukan adalah K/L biasanya mengkonsolidasikan unit-unit kerjanya untuk mengajukan RUU berdasarkan kepentingan masing-masing. B. Saran 1. Memperketat syarat-syarat suatu KL untuk mengajukan RUU yang sejalan dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan Rencana Tahunan Pemerintah serta Rencana Strategis K/L sendiri. 2. Meningkatkan komunikasi antra Kementerian Keuangan dan Kementerian Hukum dan HAM, Biro Hukum K/L, dan Sekretariat Jenderal DPR untuk dalam menetapkan Standar Biaya Umum (SBU) dan Standar Biaya Khusus (SBK) untuk pembentukan peraturan perundang-undangan, yang tidak semata-mata hanya pada standar komponen harga namun juga pada standar kualitatif yang ingin dicapai sejalan dengan rencana pembangunan nasional (RPJMN, RKP dan Renstra K/L). 3. Melakukan sosialiasi kepada K/L terhadap tahapan kegiatan pembahasan RUU di DPR RI sesuai dengan Peraturan DPR RI No. 01/DPR RI/2009-2010 tentang Tata Tertib dan mekanisme rapat pembahasan RUU yang disepakati oleh Komisi/Gabungan Komisi/Badan Legislasi/Badan Anggaran/Panitia Khusus DPR RI. 4. Menyempurnakan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dengan mengatur kegiatan pembahasan RUU pada setiap tahapan, baik pada DPR maupun Pemerintah. xii

5. Meningkatkan kualitas SBU dan SBK dengan menetapkan variabel kegiatan dan volume dalam pembuatan suatu RUU dengan memperjelas komponen dalam setiap tahapan penyusunan undang-undang sejalan dengan Program Legislasi Nasional, sehingga dapat menghindari inefisiensi dan tidak efektif nya penggunaan anggaran negara, melalui pembagian tugas yang jelas antara pelaksanaan Prolegnas yang berasal dari inisiatif DPR dan insiatif Pemerintah. Sebagai contoh: dalam rangka pembuatan naskah akademis RUU dari usul inisiatif DPR yang memerlukan studi banding ke Negara best practice, maka wajib mengikutsertakan unsur/wakil dari Pemerintah, demikian pula sebaliknya. Dengan demikian, tidak akan terjadi anggaran dobel yang selama ini terjadi, karena masing-masing mengalokasikan anggaran studi banding dan melaksanakan kegiatannya sendiri-sendiri, sehingga tidak terwujud persamaan persepsi, dan dalam praktiknya terjadi permintaan untuk melakukan studi banding tambahan meskipun sudah dalam proses pembahasan di DPR. Diharapkan hal tersebut juga dapat semakin meningkatkan check and balance antara DPR dan Pemerintah sebagai Lembaga Tinggi Negara dan seagai perwujudan akuntabilitas penyelenggara Negara kepada rakyat yang telah semakin menyadari artinya demokratisasi.

xiii

Kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Berbasis Kinerja

BAB I PENDAHULUAN 1.

LATAR BELAKANG Undang-undang sebagai salah satu bentuk produk hukum pada dasarnya merupakan

sarana baik bagi pemerintah maupun lembaga legislatif untuk menuangkan kebijakankebijakan publiknya dalam bentuk hukum (peraturan perundang-undangan). Kedudukan undang-undang sebagai salah satu sumber hukum tertulis sangat penting mengingat Indonesia adalah Negara hukum sehingga setiap orang termasuk aparat Negara harus patuh dan tunduk terhadap hukum. Dilihat dari materi muatannya, suatu undang-undang berisi aturan lebih lanjut dari ketentuan dalam Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) dan ketentuan yang diamanatkan oleh suatu undang-undang.1 Salah satu ukuran yang digunakan untuk melihat keberhasilan dari pembangunan materi hukum (legal substance) adalah jumlah undang-undang yang telah ditetapkan pada suatu periode tertentu. Hasil evaluasi terhadap kegiatan pembangunan materi hukum sampai dengan tahun keempat Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2008, adalah sebagai berikut: pada tahun 2004 telah ditetapkan 33 (tiga puluh tiga) undang-undang. Dari jumlah tersebut terdapat 4 (empat) undang-undang tentang pembentukan daerah. Sementara itu pada tahun 2005 telah ditetapkan 12 (dua belas) undang-undang, Dari jumlah tersebut terdapat 4 (empat) undang-undang tentang pembentukan pengadilan tinggi, 2 (dua) penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) menjadi undang-undang, dan 2 (dua) pengesahan international covenant. Selanjutnya pada tahun 2006 telah ditetapkan 23 (dua puluh tiga) undang-undang. Dari jumlah tersebut terdapat 5 (lima) undang-undang mengenai pengesahan international convention. Pada tahun 2007 telah ditetapkan 48(empat puluh delapan) undang-undang. Dari jumlah tersebut terdapat 25 (dua puluh lima) undangundang tentang pengesahan daerah baru. Sementara pada tahun 2008 telah ditetapkan 56 (lima puluh enam) undang-undang. Dari jumlah tersebut 30 (tiga puluh) undang-undang pembentukan daerah baru, dan 2 (dua) undang-undang pengesahan international convention. 1

Pasal 7 dan 8 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

1


Dari data tersebut menunjukan bahwa sejak tahun 2004 sampai dengan tahun 2008 jumlah undang-undang yang ditetapkan mengalami peningkatan kecuali untuk tahun 2005 mengalami penurunan lebih dari 50persen (lima puluh per seratus) dibandingkan tahun 2004. Gambaran dari capaian pembentukan undang-undang dari tahun 2004-2008 adalah sebagai berikut:

Tabel 1 PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG 2004-2008 Tahun

Pembentukan

Pembentukan

Penetapan

Penetapan

Daerah

Pengadilan Tinggi

Perpu

International

Keterangan

Jumlah

Baru

Covenant

2004 (33)

4

-

-

-

Selebihnya merupakan pembentukan undangundang

2005 (12)

-

4

2

2


2006 (23)

-

-

-

5


2007 (48)

25

-

-

-


2008 (56)

30

-

-

2


2


Dilihat dari sudut kualitas suatu undang-undang, salah satu indikator yang dapat digunakan untuk mengukur kualitas suatu undang-undang adalah pada jumlah permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi. Pada periode 2003 sampai dengan 2009 jumlah perkara pengujian undang-undang adalah sebanyak 247 (dua ratus empat puluh tujuh) dan yang telah diputus adalah sebanyak 208 (dua ratus delapan) buah. Dari jumlah perkara yang telah diputus tersebut, 58 (lima puluh delapan) putusan menyatakan permohonan dikabulkan, 70 (tujuh puluh) putusan menolak permohonan, 56 (lima puluh enam) putusan tidak menerima alasan permohonan, dan 24 (dua puluh empat) permohonan ditarik kembali oleh pemohon. Khusus pada tahun 2009 dari total 152 (seratus lima puluh dua) perkara yang diregistrasi, Mahkamah Konstitusi telah memutus 78 (tujuh puluh delapan) perkara pengujian undang-undang ditambah dengan 12 (dua belas) perkara tahun 2008. Dari jumlah tersebut hasil putusan Mahkamah Konstitusi adalah 15 (lima belas) perkara dikabulkan, 17 (yujuh belas) perkara ditolak, 12 (dua belas) perkara tidak dapat diterima dan 7 (tujuh) perkara ditarik kembali. Sehingga masih ada 39 (tiga puluh sembilan) perkara tahun 2009 yang akan diselesaikan pada tahun 2010. Jumlah perkara perkara pengujian undang-undang tidak identik dengan jumlah undang-undang yang dianggap bertentangan dengan konstitusi, karena ada kalanya satu undang-undang dapat dimintakan pengujian undang-undang dalam beberapa perkara. Dari data yang ada jumlah undang-undang yang dimintakan pengujian undang-undang adalah sebanyak 108 (seratus delapan) undang-undang

selama periode 2003-2009. Dari

jumlah tersebut undang-undang yang banyak dimintakan pengujian adalah Undang-undang No. 10 tahun 2008 tentang Pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD sebanyak 15 (lima belas) kali, UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPD, DPR, dan DPRD, dan Undang-undang No. 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden, masing-masing diuji sebanyak 5 (lima) kali. Terkait dengan perencanaan undang-undang yang menjadi prioritas untuk dibahas dalam suatu periode, maka Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) melalui forum Program Legislasi Nasional (Prolegnas) telah melakukan identifikasi kebutuhan undangundang untuk suatu periode tertentu. Prolegnas ini pada dasarnya merupakan kesepakatan dari pemerintah dengan DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif. Di dalam Prolegnas 2008 yang telah disepakati 95 (sembilan puluh lima) Rancangan Undang-undang (RUU) yang menjadi prioritas untuk dibahas pada tahun 2008. Dari jumlah tersebut dikelompokan menjadi 3


tiga kelompok yaitu (i) daftar RUU yang menjadi prioritas RUU tahun anggaran 2008 sebanyak 31 (tiga puluh satu) RUU; (ii) Daftar RUU Kumulatif terbuka yang terdiri dari (a) daftar RUU kumulatif terbuka tentang Ratifikasi Perjanjian Internasional sebanyak 6 (enam) RUU, (b) Daftar RUU Kumulatif terbuka akibat putusan MK sebanyak 7 (tujuh) RUU, (c) Daftar RUU Kumulatif terbuka tentang Reformasi Agraria sebanyak 9 (sembilan) RUU; (iii) Daftar RUU yang diluncurkan pembahasannya dari tahun 2007 ke tahun 2008 sebanyak 42 (empat puluh dua) RUU. Meskipun pada tahun 2008 dan 2009 telah ditetapkan 71 (tujuh puluh satu) undang-undang (UU), namun dari total jumlah UU tersebut hanya 10 (sepuluh) UU atau kurang dari 10 persen yang merupakan prioritas UU dalam Prolegnas 2008. Dari jumlah tersebut terdiri dari 7 (tujuh) UU yang telah ditetapkan pada tahun 2008 dan 3 (tiga) UU yang telah ditetapkan tahun 2009. Apabila melihat pada fungsi dan posisi dalam tata urutan peraturan perundang-undang, undang-undang mempunyai peran yang sangat penting dan strategis. Dalam praktik pemerintahan dan bernegara seringkali muncul pandangan bahwa segala permasalahan akan selesai apabila sudah diatur dengan suatu undang-undang. Kondisi ini menimbulkan permasalahan baru karena banyaknya undang-undang yang sudah ditetapkan dan seringkali antara satu undang-undang dengan undang-undang lainnya saling tumpang tindih atau bahkan bertentangan yang menyebabkan timbulnya ketidakpastian hukum. Pada poses pembuatan suatu

undang-undang

pun

seringkali

ego

sektoral/kementerian

atau

kepentingan

pribadi/kelompok lebih sering kelihatan daripada kepentingan bangsa dan negara. Dalam proses tersebut seringkali terjadi ‘lobby’ yang pada akhirnya dapat mempengaruhi kualitas dari hasil pembahasan suatu rancangan undang-undang. Adanya kenyataan bahwa proses pembuatan suatu undang-undang membutuhkan waktu yang relatif cukup panjang dan lama menimbulkan implikasi pada kebutuhan akan ketersediaan anggaran. Dalam praktiknya suatu kementerian atau lembaga yang akan menyusun suatu undang-undang mengalokasikan anggaran untuk kegiatan ini sangat bervariasi. Hal ini mengakibatkan alokasi biaya antar Kementerian/Lembaga menjadi berbeda, sehingga suatu undang-undang yang mengatur hal-hal yang secara ekonomi strategis mendapatkan alokasi biaya yang sangat besar, apabila dibandingkan dengan undang-undang lain. Tidak adanya standar, baik dilihat dari komponen biaya maupun standar satuan biaya untuk kegiatan penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang menyebabkan disatu sisi kualitas dari suatu rancangan undang-undang menjadi 4


berkurang karena alokasi biayanya terlalu minim, akan tetapi disisi yang lain ketika alokasi anggaran untuk membiayai kegiatan ini besar, bukan menjadi jaminan kualitas rancangan undang-undang tersebut juga baik. Dilihat dari sudut efisiensi dan akuntabilitas pun kadangkala proses penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang kurang dapat dipertanggungjawabkan. Sementara itu dalam rangka perencanaan penganggaran, permasalahan yang dihadapi adalah kesulitan dalam menentukan besarnya anggaran yang didasarkan pada kebutuhan riil dari Kementerian/Lembaga yang akan menyusun dan membahas suatu rancangan undangundang. Penentuan besarnya anggaran untuk penyusunan dan pembahasan rancangan undangundang seharusnya dapat didasarkan pada tahapan-tahapan pembentukan suatu rancangan undang-undang yang disepakati oleh setiap Kementerian/Lembaga berdasarkan proses sebagaimana Undang-undang No. 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Ketersediaan anggaran pada setiap tahapan untuk membiayai semua komponen atau variabel yang diperlukan dalam kegiatan penyusunan dan pembahasan suatu undang-undang merupakan salah satu variabel yang menentukan kualitas suatu undang-undang. Salah satu tugas dari Kementerian Keuangan dalam rangka perencanaan penganggaran adalah

menetapkan

Standar

Biaya

Umum

(SBU)

yang

berlaku

untuk

semua

Kementerian/Lembaga dan Standar Biaya Khusus (SBK) yang hanya berlaku untuk satu Kementerian/Lembaga tertentu. SBU pada dasarnya merupakan pedoman bagi semua Kementerian/Lembaga untuk menghitung kebutuhan biaya kegiatan dalam penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga. Peraturan Menteri Keuangan No. 01/PM.2/2009 tentang Standar Biaya Umum tahun 2010 antara lain mengatur besarnya honorarium tim, biaya perjalanandan lain-lain. Di samping itu Kementerian Keuangan telah menetapkan SBK tahun 2009 melalui Peraturan Menteri Keuangan No. 108/PM.2/2009. Standar Biaya Khusus pada dasarnya merupakan standar biaya yang akan digunakan untuk suatu kegiatan khusus dilaksanakan oleh Kementerian/Lembaga tertentu untuk wilayah tertentu. SBK meskipun dikeluarkan oleh Kementerian Keuangan merupakan usulan dari masing-masing K/L untuk menentukan kebutuhan biaya kegiatan internal mereka sendiri. Untuk tahun anggaran 2010, beberapa kegiatan yang terkait dengan penyusunan peraturan perundang-undangan di dalam SBK tahun 2010 adalah sebagai berikut: 5


1.

Pada lingkungan Sekretarian Jendral Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) terdapat kegiatan (a) penyusunan kajian/analisa RUU dengan indeks Rp.137.267.000/kajian (b) Pengkaiian dan Penyusunan Naskah Akademis dan Draft RUU dengan indeks Rp.193.596.000/draft; (c) Pengkajian dan Penyusunan Naskah Akademik dan Draft RUU tentang UU yang diamandemen MK dengan indeks Rp.227.460.000/draft; (d) Kajian/Penelitian individu Untuk Memenuhi kebutuhan Anggota DPR RI pada Data dan Informasi dengan indeks Rp.50.911.000/kajian; (e) Kajian/Penelitian kelompok Untuk Memenuhi kebutuhan anggota DPR RI pada Data dan Informasi dengan indeks Rp.278.222.000/kajian

2.

Pada lingkungan Direktorat Jendral Peraturan Perundang-undangan, Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia (HAM), terdapat kegiatan (a) Penyusunan Naskah RUU dengan indeks Rp.405.774.000/RUU; (b) Penyusunan Naskah Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) dengan indeks Rp.306.774.000/RPP; (c) Pembahasan RUU dan Penyusunan Daftar Investasi Masalah (DIM) dengan indeks Rp.459.452.000/RD; Penyusunan Keterangan Pemerintah atas Pengujian UU terhadap UUD 1945 dengan indeks Rp.84.712.000/KP.

3.

Pada lingkungan Badan Pembinaan Hukum dan Nasional (BPHN), terdapat kegiatan (a) Analisa

dan

Evaluasi

Peraturan

Perundang-undangan,

dengan

indeks

Rp.147.372.000/laporan; (b) Pengkajian Hukum dengan indeks Rp.156.116.000/laporan; (c) Penelitian dalam rangka Pembentukan/Pengembangan Hukum, dengan indeks Rp.181.688.000/laporan; (d) Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundangundangan, dengan indeks Rp.292.768.000/RUU Dari kondisi tersebut di atas meskipun keberadaan SBK untuk DPR dan Kementerian Hukum dan HAM terkait dengan kegiatan penyusunan peraturan perundang-undangan telah ditetapkan, namun tidak menutup kemungkinan adanya variasi biaya dalam penyusunan suatu undang-undang karena variabel kegiatan dan volume dalam pembuatan suatu RUU dapat sangat bervariasi, meskipun indeks biayanya mengacu kepada SBU. Di samping itu K/L lain yang akan melakukan kegiatan terkait dengan penyusunan suatu undang-undang akan menggunakan indeks yang ada dalam SBU dengan mengacu kepada komponen kegiatan berupa komponen honor, komponen bahan, dan komponen perjalanan. Namun demikian meskipun ketiga komponen tersebut sudah ada standar satuan biayanya, dalam pelaksanaannya sering kali alokasi anggaran untuk biaya penyusunan suatu undang-undang dari satu lembaga 6


dengan lembaga lain bisa sangat bervariasi. Adanya perbedaan biaya penyusunan undangundang tersebut disebabkan karena adanya perbedaan komponen dalam setiap tahapan penyusunan undang-undang. Sebagai contoh untuk penyusunan satu undang-undang dalam rangka pembuatan naskah akademisnya diperlukan studi banding ke beberapa negara akibatnya biaya yang dibutuhkan akan lebih besar dari undang-undang yang tidak memerlukan studi banding. Sebagai contoh untuk penyusunan RUU Pemilihan Presiden dilakukan studi banding ke Argentina dan Rusia.2 Dalam rangka penyempurnaan Rancangan Undang-Undang Penataan Ruang, Panitia Khusus (Pansus) RUU Penataan Ruang DPR-RI melakukan studi banding ke tiga kota di Australia, yakni Sydney, Canberra, dan Melbourne.3

2.

RUMUSAN MASALAH Rumusan masalah yang diuraikan sejalan dengan latar belakang masalah dalam

penyusunan kajian ini adalah sebagai berikut: 1. Bagaimana kesepakatan mengenai tahapan-tahapan pembentukan rancangan undangundang beserta kegiatan-kegiatan yang terkait?; 2. Variabel-variabel apa yang berpengaruh pada kegiatan dalam pembentukan rancangan undang-undang sehingga akan mempengaruhi biaya yang dikeluarkan untuk penyusunan suatu undang-undang?; 3. Bagaimana menentukan komponen harga yang dapat berpengaruh kepada biaya penyusunan suatu perundang-undang?.

Melihat pada permasalahan yang ada tersebut, maka perlu adanya suatu kajian yang komprehensif tentang standar tentang komponen yang diperlukan dalam setiap tahapan proses pembentukan rancangan undang-undangan yang efisien dan akuntabel sehingga dapat menghasilkan peraturan perundang-undangan yang lebih berkualitas di masa yang akan datang.

2 3

http://www.partaigerindra.or.id/index.php?option=com_content&task=view&id=311&Itemid=37 http://www.jkpp.org/Content.asp?id=172&mid=131

7


3.

MAKSUD DAN TUJUAN Kajian ini dimaksudkan untuk memberikan masukan dalam rangka proses perencanaan

dan anggaran dalam menyusun suatu perencanaan yang terkait dengan tahapan dalam penyusunan, pembahasan dan harmonisasi dan pembahasan di DPR atas suatu suatu rancangan undang-undang. Tujuan umum: hasil kajian ini diharapkan dapat menjadi masukan dalam rangka untuk penyusunan rencana pembangunan nasional khususnya terkait dengan pembangunan materi hukum khususnya terkait dengan kegiatan penyusunan undang-undang. Tujuan khusus : 1. Membantu Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan

Perencanaan

Pembangunan Nasional (Bappenas) mengidentifikasi awal kebutuhan anggaran yang akan dituangkan dalam dokumen perencanaan untuk penyusunan kerangka regulasi khususnya undang-undang pada bidang pembangunan yang ada. 2. Membantu Kementerian/Lembaga terutama dalam penyusunan rancangan undangundang di masa yang akan datang. Dengan adanya identifikasi komponen-komponen yang diperlukan pada setiap tahapan dalam proses pembentukan rancangan undangundang

akan

membantu

Kementerian/Lembaga

yang

bersangkutan

untuk

merencanakan kebutuhan anggaran yang diperlukan dalam rangka penyusunan rancangan undang-undang yang menjadi kewenangannya. 3. Dengan adanya pedoman ini diharapkan proses penyusunan, pembahasan antar kementerian, harmonisasi dan pembahasan di DPR atas suatu rancangan undangundang

dapat

dilakukan

dengan

lebih

efisien

dan

akuntabilitasnya

dapat

dipertanggungjawabkan.

4.

KELUARAN Kajian ini diharapkan akan menghasilkan rekomendasi dalam rangka

penyusunan

kebijakan program perencanaan pembangunan nasional yang terkait dengan penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang, dimana di dalamnya akan mengatur mengenai: (1) Identifikasi tahapan pembentukan rancangan undang-undang; 8


(2) Identifikasi variabel atau komponen biaya dalam setiap tahapan proses pembentukan rancangan undang-undang termasuk di dalamnya pelaksanaan studi banding ke luar negeri (jika diperlukan); (3) Identifikasi indikator keluaran yang terukur untuk kegiatan-kegiatan dalam dokumen perencanaan yang sifatnya adalah penyusunan peraturan perundangundangan. Kajian ini juga dapat digunakan oleh sektor pembangunan lain dalam rangka merencanakan kegiatan yang terkait dengan penyusunan suatu undang-undang pada sektornya masing-masing, untuk memperkirakan kemungkinan kebutuhan biaya dan alokasi anggaran yang dibutuhkan untuk menunjang kegiatan tersebut. Dengan demikian diharapkan dalam melakukan perencanaan kebutuhan anggaran untuk kegiatan penyusunan suatu undang-undang dapat lebih efisien dengan tetap memperhatikan unsur kualitas dari rancangan undang-undang yang dibuat.

5.

METODOLOGI Kajian ini akan menggunakan dua jenis data yaitu data primer yang berupa hasil

wawancara dan kuesioner maupun data sekunder berupa dokumen-dokumen perencanaan pembangunan termasuk penganggaran serta literatur lainnya. Metodologi yang digunakan dalam kajian ini adalah: 5.1

Metode Pengumpulan Data : 1) Melaksanakan studi dokumentasi berkaitan dengan data awal yang menunjukan tahapan-tahapan pembentukan rancangan undang-undang serta satuan-satuan harga yang selama ini digunakan oleh Kementerian/Lembaga dalam kegiatan pembentukan suatu rancangan undang-undang; 2) Melaksanakan in-depth interview dan pengisian kuesioner dengan responden atau informan penelitian (key informan) yang dilakukan secara terstruktur dengan menggunakan pedoman wawancara berupa daftar pertanyaan yang bersifat tertutup untuk memperoleh data primer yang relevan dan sistematis. Studi pustaka: dengan

9


mempelajari referensi untuk memperoleh kerangka teoritis maupun teknis yang dapat dijadikan bahan acuan dalam analisis dan pembahasan selanjutnya. 3) Melakukan pertemuan Focus Group Discussion (FGD) dengan mengundang para narasumber/pakar yang berprofesi sebagai akademisi maupun praktisi. Pemilihan kepada narasumber didasarkan pada upaya untuk memperoleh perspektif dari setiap stakeholder yang relevan dengan permasalahan yang ada, untuk merumuskan menjadi rekomendasi kebijakan yang berlaku secara nasional. Hasil-hasil diskusi dalam FGD akan digunakan sebagai masukan dalam penyusunan rekomendasi kebijakan di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan. 5.2

Metode Analisis Data : Metode analisis data yaitu yuridis-normatif dengan pertimbangan semua ketentuan normatif merupakan landasan untuk pelaksanaan pembentukan rancangan suatu undangundang. Untuk itu langkah-langkah yang dilakukan adalah dengan menganalisis data atau informasi

yang diperoleh melalui konsep-konsep teori dan praktik. Untuk lebih

menguatkan pengujian dari hasil analisis secara normatif akan diupayakan untuk mengamati secara empiris perkembangan situasi dan kondisi yang terjadi di masyarakat, agar dapat diperoleh rekomendasi yang yang komprehensif.

6.

RUANG LINGKUP KAJIAN Kajian ini akan membahas mengenai tahapan dalam proses penyusunan dan

pembahasan rancangan undang-undang. Secara garis besar tahapan tersebut dimulai dari proses pengkajian hukum, penelitian hukum, penyusunan naskah akademis, penyusunan dokumen rancangan undang-undang, harmonisasi rancangan undang-undang, dan pembahasan rancangan undang-undang di DPR yang akan dilanjutkan dengan penyusunan satuan harga atas komponen atau variabel kegiatan yang termasuk di dalam proses pembentukan rancangan peraturan perundang-undangan.

10

Kajian n Kebijakan Pe enganggaran Pembentukan n Peraturan Pe erundang-und dangan Yang Berbasis B Kine erja

7.

PELAKSA ANA KAJIA AN Pelaksanaa kegiatan adalah a unit kerja k Staf Ahli A Hukum dan Reform masi Birokraasi dan

dibanntu oleh duaa orang konnsultan dan satu sekrettaris konsultan. Kegiataan akan dilakukan secarra swakelolaa untuk lebbih memberrikan pembeelajaran dann pengalamaan bagi Keemeneg PPN//Bappenas khhususnya k u kerja Sttaf Ahli Meenneg PPN Bidang unit B Hukkum dan Refformasi Birokkrasi dalam m melaksanaakan tugas dan fungsiinya. Sumbeer daya maanusia yangg akan dilibaatkan dalam kegiatan inii sebanyak 11 1 (sebelas) orang, denggan perinciann Staf Ahli sebagai s Penannggung Jawab kegiatan,, Direktur Huukum dan HAM H sebagai Ketua TPR RK, 6 (enam)) orang anggoota TPRK daan 3 (tiga) orang tenaga pendukung.

8.

JANGKA A WAKTU Kajian inii akan dilakssanakan dalaam jangka waktu w 12 (duaa belas bulann) bulan, sehhingga

diharrapkan dapatt selesai padaa akhir tahunn 2010.

11


BAB II KEBIJAKAN PENGANGGARAN DALAM PENYUSUNAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

1.

PENGANTAR Salah satu upaya untuk melakukan reformasi perencanaan dan penganggaran adalah

dengan menerapkan konsep penganggaran yang berbasis kinerja (performance based budgeting). Hal tersebut antara lain telah diamanatkan baik dalam undang-undang Keuangan Negara maupun pelaksanaan dari undang-undang sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Meskipun upaya untuk melakukan penganggaran yang berbasis kinerja ini sudah diatur sejak tahun 2004 dalam undang-undang Keuangan Negara, namun upaya untuk melaksanakannya secara utuh baru akan dimulai pada tahun 2011. Tahun 2011 merupakan tahun kedua dari Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014 yang merupakan tahun pertama dari pelaksanaan Restrukuturisasi Program dan Kegiatan sebagai salah satu upaya untuk lebih mengukur kinerja dari suatu program dan kegiatan yang menjadi tanggung jawab dari suatu unit dalam suatu kementerian/lembaga. Penganggaran yang berbasis kinerja akan melihat sejauh mana keterkaitan antara investasi Negara melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dengan kinerja yang akan dicapai oleh Kementerian/Lembaga yang memperoleh dana tersebut. Dengan adanya hal tersebut diharapkan akan tercapai efisiensi dan transparansi dalam penganggaran. Adanya keterkaitan antara dana dengan kinerja akan mendorong adanya alokasi anggaran yang beroritntasi pada kinerja baik pada tataran output maupun outcome. Restrukturisasi program dan kegiatan sebagai bagian dari upaya untuk mendorong adanya pelaksanaan anggaran yang berbasis kinerja menerapkan prinsip “money follow function”

dimana

alokasi

anggaran

yang

dituangkan

dalam

bentuk

program

pembangunan/kegiatan didasarkan pada tugas fungsi unit kerja yang dilekatkan pada struktur organisasi dariKementerian/Lembaga. Di samping itu juga diupayakan untuk meningkatkan fleksibilitas dan akuntabilitas unit dalam melaksanakan tugas dan pengelolaan anggaran, karena diasumsikan bahwa yang paling mengetahui situasi dan kondisi yang terjadi adalah unit 12


yang secara tupoksi bertanggungjawab terhadap tugas tersebut. Diharapkan fleksibilitas tersebut tetap menjaga adanya prinsip akuntablitas (let the manager ménages). Dalam rangka melaksanakan penganggaran yang berbasis kinerja, tiga hal penting yang perlu dilaksanakan adalah: pertama penetapan indikator kinerja yang dapat mencerminkan tolok ukur pencapaian sasaran program atau kegiatan; kedua adanya standar biaya yang dapat menggambarkan kebutuhan dana untuk menghasilkan suatu output secaran efisien dengan tetap memperhatikan kualitas; ketiga perlunya pelaksanaan evaluasi kinerja untuk menilai keberhasilan suatu program atau kegiatan dimana hasilnya akan digunakan sebagai bahan masukan (feedback) untuk proses perencanaan periode berikutnya.

2.

KETERKAITAN KINERJA DENGAN PERENCANAAN

DAN ANGGARAN

Restrukturisasi program dan kegiatan merupakan salah satu cara agar lebih mudah melakukan monitoring dan evaluasi terhadap capaian suatu program pembangunan. Sebelum adanya restrukturisasi ini, pada suatu program tidak ada satu institusi yang bertanggung jawab atas capaian program tersebut, karena satu program dapat digunakan oleh banyak Kementerian/Lembaga dan sifatnya ”keroyokan” sehingga ketika akan dilakukan evaluasi terhadap program tersebut tidak ada yang bertanggung jawab sepenuhnya. Di samping itu dari sudut Kementerian/Lembaganya belum ada upaya untuk menghubungkan antara kinerja dari instansi tersebut dengan alokasi anggaran yang diterima oleh instansi tersebut karena model evaluasi yang dikembangkan untuk melihat kinerja dari lembaga tersebut tidak mengacu kepada dokumen perencanaan maupun penganggaran. Restrukturisasi program dan kegiatan ini berusaha untuk menghubungkan antara struktur organisasi dari suatu kementerian/lembaga dengan struktur anggarannya, struktur perencanaan kebijakan dan struktur manajemen kinerja dari kementerian/lembaga tersebut. Dalam kaitannya dengan perencanaan dan penganggaran suatu unit eselon 1 (satu) dari suatu Kementerian akan bertanggung jawab terhadap satu program yang secara spesifik akan menggambarkan ruang lingkup dan tugas pokok dan fungsi (tupoksi) dari unit tersebut. Sementara untuk menunjang pencapaian dari sasaran program tersebut akan dicapai dengan kegiatan yang menjadi tanggung jawab dari unit eselon 2 (dua) yang ada di bawah unit eselon 1 (satu) tersebut. Sasaran dari program tersebut sifatnya adalah outcome sementara untuk 13


mencapainya dengan kegiatan-kegiatan yang masing-masing ada output-nya. Namun demikian tidak semua program sifatnya spesifik menggambarkan tupoksi unit eselon 1 (satu). Terkait dengan hal tersebut ada beberapa program yang dapat digunakan oleh beberapa unit eselon 1 (satu) yang mempunyai karakteristik sejenis. Kondisi tersebut juga terjadi pada level kegiatan, hal tersebut disebut program atau kegiatan generik. Beberapa contoh program generik yang hampir digunakan oleh semua Kementerian/Lembaga yaitu: 1.

Program Dukungan Manajemen dan Pelaksanaan Tugas Teknis Lainnya (nama K/L) menjadi tanggung jawab Sekretariat Jendral (Sekjen).

2.

Program Peningkatan Sarana dan Prasarana Aparatur (nama K/L) menjadi tanggung jawab Sekretariat Jendral.

3.

Program Pengawasan dan Peningkatan Akuntabilitas Aparatur (nama K/L) menjadi tanggung jawab Inspektorat Jendral.

4.

Program Penelitian dan Pengembangan (nama K/L) menjadi tanggung jawab Penelitian dan Pengembangan.

5.

Program Pendidikan dan Pelatihan Aparatur (nama K/L) menjadi tanggung jawab Pendidikan dan Latihan. Salah satu yang membedakan antara penganggaran yang berbasis kinerja dengan yang

tidak adalah penentuan visi misi organisasi Kementerian/Lembaga menjadi titik awal yang penting untuk menetapkan perencanaan dan alokasi anggaran yang akan dituangkan dalam bentuk program dan kegiatan yang akan dilaksanakan oleh organisasi tersebut. Identifikasi visi misi ini sangat penting karena akan menentukan sasaran kinerja dan atau bentuk pelayanan publik apa yang akan dicapai oleh organisasi tersebut. Selanjutnya kinerja tersebut akan menjadi ukuran pencapaian visi, misi, dan sasaran strategis dari Kementerian/Lembaga tersebut. Indikator kinerja Kementerian/Lembaga dalam kerangka akuntabilitas organisasi merupakan indikator dampak (impact). Indikator kinerja program yang menjadi tanggung jawab unit eselon 1 (satu) Kementerian/Lembaga adalah sifatnya outcome. Indikator tersebut harus mencerminkan sasaran kenerja unit tersebut sesuai dengan visi misi dan tupoksi dari unit tersebut. Karena merupakan bagian dari Kementerian/Lembaga yang sasaran kinerja maka outcome program 14


tersebut harus sesuai dengan visi, misi, dan sasaran strategis Kementerian/Lembaga.

Di

samping itu juga sebagaimana penuntuan suatu indikator maka outcome program harus dapat dievaluasi berdasarkan periode waktu tertentu. Sebagaimana pada level program, kegiatan yang merupakan turunan dari suatu program menjadi tanggung jawab dari unit eselon 2 (dua) dimana indikator yang ditetapkan adalah bersifat output. Perumusan output kegiatan harus mencerminkan sasaran kinerja unit eselon 2 (dua) sesuai tupoksinya; sebagaimana persyaratan untuk membuat suatu indikator yang baik, indikator output dari kegiatan harus bersifat spesifik dan terukur, sehingga dapat dilakukan evaluasi berdasarkan periode tertentu. Output kegiatan harus dapat mendukung pencapaian outcome program dan/atau outcome fokus prioritas dalam rangka pelaksanaan Perencanaan Kebijakan. Dalam merumuskan output harus meliputi jenis output, volumenya, dan satuannya. Jenis output adalah gambaran dari keluaran yang dihasilkan dari suatu kegiatan yang mencerminkan tugas fungsi unit eselon 2 (dua)/satuan kerja (satker) tertentu. Volume output adalah jumlah atau banyaknya output yang dihasilkan. Sedangkan satuan output adalah uraian mengenai satuan ukur yang digunakan dalam rangka pengukuran kuantitas (volume) output sesuai dengan karakteristiknya. Secara garis besar keterkaitan output dengan penerapan penganggaran berbasis kinerja dan kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM)4 adalah sebagai berikut:

4 Made Arya Wijaya, “Kebijakan Penganggaran yang Berbasis Kinerja”, Direktorat Jenderal AnggaranKementerian Keuangan, tahun 2010

15


Hasil penghitungan kebutuhan anggaran unt menghasilkan sebuah output dpt ditetapkan menjd SBK pd thn berikutnya

Struktur Pengalokasian Angggaran

Penyusunan dan Penetapan SBK

3.

Struktur pengalokasian anggaran terdiri atas 3 level: -Program -Kegiatan output

Penghitungan Prakiraan Maju

Penghitungan Prakiraan Maju unt sebuah Kegiatan dilakukan pada level output

PENERAPAN STANDAR BIAYA DALAM RANGKA PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA Sebagaimana amanat Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan

Negara, yang menyatakan bahwa Keuangan Negara harus dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan, maka Kementerian Keuangan menetapkan Standar Biaya Umum (SBU) dan Standar Biaya Khusus pada setiap tahun anggaran. Standar biaya tersebut kemudian digunakan oleh Kementerian/Lembaga (K/L) bersama dengan Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan untuk menyusun dokumen anggaran dalam bentuk Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAKL). Setiap Kementerian/Lembaga dalam rangka penyusunan anggaran berbasis kinerja harus dapat menetapkan indikator kinerja dari setiap program dan kegiatannya, Di samping itu masing-masing kegiatan tersebut juga harus dapat diidentifikasi standar biaya satuannya dan target sasaran pertahunnya sehingga akan terlihat total kebutuhan anggaran untuk masingmasing kegiatan tersebut. Adanya indikator kinerja, satuan biaya dan target sasaran merupakan variable yang akan digunakan untuk melakukan monitoring dan evaluasi kinerja. 16


Standar biaya ini pada dasarnya merupakan besaran biaya yang ditetapkan sebagai acuan penghitungan kebutuhan biaya dari suatu kegiatan dimana dibedakan antara standar biaya umum (SBU) yang dapat digunakan oleh semua Kementerian/Lembaga sebagai bahan acuan untuk menyusunan dokumen anggarannya dan standar biaya khusus (SBK) yang bersifat khusus karena hanya Kementerian/Lembaga tertentu saja yang menggunakan satuan biaya atas suatu kegiatan tertentu yang masih dalam lingkup tugas pokok dan fungsi dari Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. Standar Biaya Umum merupakan satuan biaya yang dapat berupa harga satuan, tarif, dan indeks yang digunakan untuk menyusun biaya komponen masukan kegiatan, yang ditetapkan sebagai biaya masukan (input). Biasanya satuan biaya yang ada dalam SBU merupakan satuan biaya paling tinggi, dimana penetuannya menggunakan komposisi standar biaya pada tahun anggaran sebelumnya, dengan tetap melakukan penyesuaian-penyesuaian sesuai dengan kondisi yang ada seperti tingkat inflasi/kewajaran atau hasil penelitian di lapangan. Harga satuan merupakan nilai suatu barang yang ditentukan pada waktu tertentu untuk perhitungan biaya komponen masukan kegiatan, misalnya satuan biaya konsumsi rapat, satuan biaya pakaian dinas/kerja resmi pegawai. Sementara itu tarif merupakan nilai suatu jasa yang ditentukan pada waktu tertentu untuk perhitungan biaya komponen masukan kegiatan. Termasuk dalam kelompok tarif ini antara lain adalah standar honorarium, satuan biaya konsumsi rapat, satuan biaya pemeliharaan gedung/bangunan dalam negeridan lain-lain. Indeks biaya masukan adalah satuan biaya yang merupakan gabungan beberapa barang/jasa masukan untuk perhitungan biaya komponen masukan kegiatan. Contoh untuk indeks biaya masukan antara lain adalah satuan biaya uang harian (uang saku, transport lokal, uang makan dan uang penginapan), satuan biaya paket kegiatan rapat di luar kantordan lain-lain. Standar Biaya Khusus adalah standar biaya yang digunakan untuk kegiatan yang khusus dilaksanakan oleh Kementerian/Lembaga tertentu dan/atau wilayah tertentu. Standar Biaya Khusus ini merupakan besaran biaya yang dibutuhkan untuk menghasilkan sebuah keluaran kegiatan yang merupakan akumulasi biaya komponen masukan kegiatan, yang ditetapkan sebagai biaya keluaran. Standar Biaya Khusus dapat berupa indeks biaya satuan yang merupakan total biaya dari suatu kegiatan untuk menghasilkan suatu keluaran, contoh 17


penanganan pengaduan pada Kejaksaan Tinggi, penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan pembentukan jaksa, biaya penyuluhan hukum dan lain-lain. Di samping itu, SBK juga dapat merupakan indeks biaya kegiatan yang merupakan satuan biaya dari gabungan komponen masukan kegiatan yang membentuk biaya keluaran kegiatan, contoh

penyusunan

kajian/analisa RUU, pengkajian dan penyusunan naskah akademik dan draft RUU dan lainlain. Untuk penyusunan dokumen RKAKL tahun anggaran 2010 Kementerian Keuangan melalui PMK No. 01/PM.2/2009 telah menetapkan Standar Biaya Umum tahun 2010 dan menetapkan PMK No. 108/PM.2/2009 tentang Standar Biaya Khusus tahun 2010. Kementerian Keuangan mengikutsertakan K/L lain untuk memberikan masukan dalam rangka penyusunan standar biaya tersebut. Beberapa kegiatan yang terkait dengan penyusunan peraturan perundang-undangan di dalam SBK tahun 20105 adalah sebagai berikut:

TABEL 2 KEGIATAN-KEGIATAN DALAM STANDAR BIAYA KHUSUS TAHUN 2010

INSTANSI/UNIT

KEGIATAN

STANDAR BIAYA

Sekjen DPR

Penyusunan kajian/analisa RUU

Rp.137.267.000/kajian

Pengkaiian dan Penyusunan Naskah Akademis dan Draft RUU

Rp.193.596.000/draft

Pengkajian dan Penyusunan Naskah Akademik dan Draft RUU tentang UU yang diamandemen MK

Rp.227.460.000/draft

Kajian/Penelitian individu Untuk Memenuhi kebutuhan Anggota DPR RI pada Data dan Informasi

Rp.50.911.000/kajian

Kajian/Penelitian kelompok Untuk Memenuhi kebutuhan anggota DPR RI pada Data dan Informasi

Rp.278.222.000/kajian

5

Lihat Peraturan Menteri Keuangan Nomor 108/PM.2/2009

18


Ditjen Peraturan Perundangundangan, Kementerian Hukum dan HAM

Badan Pembinaan Nasional (BPHN), Hukum dan HAM

Hukum dan Kementerian

Penyusunan Naskah RUU

Rp.405.774.000/RUU

Penyusunan Naskah RPP

Rp.306.774.000/RPP

Pembahasan RUU dan Penyusunan DIM

Rp.459.452.000/RD

Penyusunan Keterangan Pemerintah atas Pengujian UU terhadap UUD 1945

Rp.84.712.000/KP

Analisa dan Evaluasi Perundang-undangan

Rp.147.372.000/laporan

Peraturan

Pengkajian Hukum


Penelitian dalam rangka Pembentukan/Pengembangan Hukum


Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan

Rp.292.768.000/RUU

Standar biaya yang diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan tersebut pada dasarnya merupakan standar biaya tertinggi yang digunakan sebagai pedoman dalam penyusunan dokumen anggaran sehingga dapat melakukan estimasi kebutuhan biaya yang diperlukan untuk melakukan suatu kegiatan. Oleh karena sifatnya adalah standar biaya tertinggi yang merupakan batas atas dalam menentukan satuan biaya maka dalam pelaksana masing-masing K/L dapat memperhitungkan antara total pagu anggaran yang diterima dalam satu tahun anggaran dengan sasaran yang akan dicapai serta standar biaya untuk masing-masing kegiatan. Tidak dapat dipungkiri bahwa kenyataan mengenai keterbatasan anggaran negara menyebabkan sering kali Kementerian/Lembaga harus melakukan suatu kegiatan yang menjadi tugas pokok dan fungsinya dengan menggunakan standar satuan di bawah standar biaya yang telah ditetapkan oleh Kementerian Keuangan. Dalam rangka pelaksanaan penganggaran yang berbasis kinerja (PBK) yang akan dilaksanakan mulai tahun anggaran 2011, maka peran dari standar biaya menjadi sangat penting karena tidak hanya terkait dengan penyusunan dokumen anggaran saja (RKAKL), akan tetapi pada tahap penyusunan dokumen perencanaan pun juga harus mulai diperhitungkan. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2010-2014 dan RKP 2011 selain telah menerapkan restrukturisasi program dan kegiatan juga telah menetapkan prakiraan maju kebutuhan anggaran untuk jangka waktu lima tahun ke depan. Demikian juga pada saat 19


penyusunan RKP 2011 dimana pada saat penyusunan pagu anggarannya merupakan breakdown/rincian dari alokasi anggaran yang ada dalam dokumen RPJMN. Masing-masing kegiatan prioritas yang ada dalam dokumen perencanaan telah ditetapkan indikator kinerjanya serta target sasaran setiap tahun dengan disertai rincian kebutuhan biaya setiap tahunnya selama periode 2010-2014. Standar biaya yang telah ditetapkan dalam Peraturan Menteri Keuangan tersebut harus dapat mencerminkan kebutuhan dana untuk menghasilkan sebuah output atas pelaksanaan sebuah kegiatan. variabel dalam menentukan standar biaya dari suatu kegiatan harus dapat memperhitungkan seluruh komponen yang harus dibiayai. Penetapan unit cost untuk setiap komponen, menggunakan harga yang paling efisien dengan tetap memperhatikan kualitas produk yang bersangkutan. Gambaran mengenai bagaimana penyusunan suatu standar biaya dalam penentuan SBU dan SBK sebagaimana yang dilakukan oleh Kementerian Keuangan adalah sebagai berikut:6

6 Table dari Paparan Sosialisasi Standar Biaya Tahun 2011, Kementerian Keuangan, Direktorat Jenderal Anggaran, 10 Mei 2010.

20

Kajian n Kebijakan Pe enganggaran Pembentukan n Peraturan Pe erundang-und dangan Yang Berbasis B Kine erja

BAGAN 1 ME EKANISME E PENYUSU UNAN STAN NDAR BIA AYA DALAM M PENENT TUAN SBU DAN SBK

4.

YANG TERKAIT PROGRAM DAN KEGIATAN P K T P PERATURA AN PERUND DANG-UND DANGAN

DENGAN

PENYUSU UNAN

Rencana Pembangunnan Jangka Menengah Nasional 2010-2014 menyatakan m bahwa terdappat 11 (sebeelas) prioritaas pembanguunan nasionaal yaitu: (1) Reformasi Birokrasi daan Tata Kelolla Pemerintaahan; (2) Proogram Aksi Pendidikan; (3) Rencanna Aksi Bidaang Kesehattah; (4) Penannggulangan Kemiskinann; (5) Prograam Aksi Biddang Pangann; (6) Prograam Aksi di bidang Infrasstruktur; (7)) Iklim Inveestasi dan Ikklim Usaha;; (8) Program Aksi di bidang b Enerrgi; (9) Progrram Aksi bidang b Linngkungan Hidup H dan Penanggulangan Bencaana; (10) Daerah D Tertinnggal, Terdeepan, Terluaar, dan Pascca Konflik; (11)Kebudaayaan, Kreattivitas, dan Inovasi I Teknnologi. Di saamping 11 (ssebelas) priooritas nasionnal tersebut juga j terdapaat 3 (tiga) prioritas nasioonal lainnyaa yaitu: (1) bidang Kesra; K (2) bidang Perrekonomian;; dan (3) bidang Polhuukhankam.

21


Masing-masing bidang pembangunan tersebut terdiri dari beberapa substansi inti dan masing-masing terdapat kegiatan prioritas. Dalam rangka untuk memudahkan monitoring dan evaluasi dari kegiatan tersebut maka dalam dokumen RPJMN telah ditetapkan sasaran, indikator, target per tahun serta alokasi anggarannya selama kurun waktu lima tahun. Dengan telah ditetapkannya indikator output dan alokasi anggaran dari setiap kegiatan maka diharapkan

masing-masing kegiatan akan dapat dinilai baik dari sudut efisiensi maupun

efektivitas. Terkait dengan indikator output dari prioritas nasional dalam RPJMN beberapa indikator terkait dengan penyusunan peraturan perundang-undangan atau penyusunan regulasi. Namum demikian harus diakui bahwa masing-masing indikator tersebut belum secara jelas menggambarkan bentuk peraturan perundang-undangan apa yang dihasilkan dari kegiatan tersebut. Di samping itu juga dilihat dari sudut target yang akan dicapai juga tidak ada keseragaman, sebagian menggunakan ukuran paket, jumlah peraturan perundang-undangan, atau bahkan ada yang menggunakan prosentase. Sebagai gambaran beberapa kegiatan prioritas yang menggunakan indikator terkait dengan peraturan perundang-undangan,7 sebagai berikut:

Tabel 3 KEGIATAN PRIORITAS YANG MENGGUNAKAN INDIKATOR TERKAIT DENGAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Prioritas

Kegiatan

Indikator

Target

Satuan

2011

Biaya

Prioritas I II.1

Pembinaan dan koordinasi penyiapan produk hukum dan penataan organisasi KKP

Persentase pemenuhan peraturan perundangundangan serta efektivitas dan kemutakhiran hukum laut, perjanjian, peirizinan,

7

60persen

11,8

Perpres No.29 Tahun 2010 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) 2011, Buku 1, matrik kegiatan prioritas nasional

22


organisasi dan tata laksana sesuai kebutuhan nasional dan tantangan global serta pelayanan bantuan hukum yang akuntabel VI.3

Pengembangan Kebijakan Kesejahteraan SDM Aparatur

Jumlah UU/PP

1UU/ PP

3,8

VI.2

Pengembangan kebijakan pemantapan pengembangan SDM aparatur

Tersusunnya kebijakan tentang manajemen kepegawaian (UU tentang SDM Aparatur Negara).

1 RUU ten tang SDM Aparatur Negara,

2,7

1 PP tentang Diklat Jabatan PNS, 1 PP tentang Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural

Prioritas 5 II.1

Pengembangan Peraturan Perundang-Undangan Bidang Pertanahan dan Hubungan Masyarakat

Jumlah paket rancangan peraturan perundangundangan dan kebijakan di bidang pertanahan dalam rangka mendukung pelaksanaan Undangundang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan

1 paket

3,68

III.1

Pengembangan Peraturan Perundang-Undangan Bidang Pertanahan dan Hubungan Masyarakat

Tersusunnya perundangan tanah untuk umum

1 Paket

1,98

XIV.1

Fasilitasi Penerapan dan Pengembangan E-Government

Prosentase penyelesaian penyusunan / pembahasan RPP Penyelenggaraan Sistem Elektronik Instansi Pemerintah Pusat dan Daerah (e-Government) dan Master Plan e-Government Nasional

40persen

86,18

Fasilitasi Penerapan dan Pengembangan Sistem

Prosentase penyelesaian pembahasan dan perbaikan

100persen

16,00

Prioritas 6

23

peraturan pengadaan kepentingan


Keamanan Elektronik

Informasi

materi RUU Rencana Tindak Pidana Teknologi Informasi (Cyber Crime) Prosentase penyelenggaraan sistem pengamanan Elektronik dapat memenuhi kebutuhan masyarakat

40persen

• Persentase Rancangan Perat perUUan di bawah UU yg mampu menjawab kebutuhan masyarakat dan perkembangan,

40persen

14,4

40persen

6,7

Prioritas 7 I.1

Kegiatan Peraturan undangan

Perancangan Perundang-

• Persentase pembahasan RUU di DPR secara tepat waktu, • Persentase tenaga fungsional perancang peraturan perUU yang mendapat kualifikasi dan promosi sesuai standar secara tepat waktu dan akuntabel • Persentase kelengkapan dokumentasi dan pustaka secara akurat dan up to date • Peraturan perUUan di bidang mekanisme Perlindungan Saksi dan Pelapor • Peraturan perUUan di bidang yang mendorong pembe-rantasan korupsi I.2

Kegiatan Harmonisasi • Persentase di bidang Peraturan Perundang-undangan politik, hukum dan keamanan • Persentase di bidang keuangan dan perbankan • Persentase di industri dan harmonis

bidang yang

• Persentase Kesra

bidang

di

• Pembenahan Peraturan per-uuan di bidang

24


Pertanahan, tata ruang, dan LH • Peraturan Perundangundangan di bidang mekanisme Perlindungan Saksi dan Pelapor • Peraturan per-uuan yg mendorong pemberantasan korupsi V.1

Pengembangan Penyelenggaraan Pos

Persentase penyelesaian penyusunan peraturan pelaksana UU No. 38 Tahun 2009 tentang Pos

100persen

17,06

V.2

Pengembangan Penyelenggaraan Telekomunikasi

Persentase pembahasan dan perbaikan materi RUU Multimedia (Konvergensi Telematika) sebagai pembaharuan UU No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi dan UU No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran

40persen

21,28

V.3

Pengembangan Penyelenggaraan Penyiaran

Persentase pencapaian terhadap pembaharuan kebijakan, regulasi dan kelembagaan akibat adanya digitalisasi dan perkembangan industri

70persen

15,06

XII.1

Perumusan Kebijakan dan Bimbingan Teknis Fasilitas Kepabeanan

• Persentase penyelesaian rancangan peraturan di bidang fasilitas kepabeanan

75persen

1,0

• Persentase penyelesaian rancangan PMK dan aturan pelaksanaan lainnya terkait sistem pelayanan kepabeanan yang menunjang Sistem Logistik Nasional (Customs Advance Trade Systems) • Persentase penyelesaian peraturan terkait sistem pelayanan kepabeanan dan cukai di Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) • Persentase penyelesaian rancangan PMK untuk

25

100persen


pengembangan sistem elektronik terkait dengan perijinan investasi di bidang kepaeanan dan perpajakan

100persen

• Persentase penyelesaian rancangan PMK untuk memadukan Kawasan Pelayanan Pabean Terpadu (KPPT) dengan Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) di 5 lokasi (Jawa dan Sumatra) 25persen

100persen

XXI.1

Perumusan kebijakan di bidang PPN, PBB, BPHTB, KUP, PPSP, dan Bea Materai

1. Persentase penyelesaian usulan pembuatan / Revisi peraturan perundangan terhadap peraturan perundangan yang harus dibuat / direvisi

26

100persen

4,76


2. Tersedianya PMK-PMK ttg Pemberian Fasilitas Fiskal sesuai Peraturan Per-UU-an dan skema Pembiayaan Infrastruktur ke & di Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) XXI.2

Perumusan kebijakan di bidang PPh dan perjanjian kerjasama perpajakan internasional

1. Persentase penyelesaian usulan pembuatan / Revisi peraturan perundangan terhadap peraturan perundangan yang harus dibuat / direvisi 2. Tersedianya PMK-PMK ttg Pemberian Fasilitas Fiskal sesuai Peraturan Per-UU-an dan skema Pembiayaan Infrastruktur ke & di Kawasan Ekonomi Khusus (KEK)

XXIV.1

XXIV.2

Penyempurnaan Ketenagakerjaan

Peraturan

Sinkronisasi Kebijakan Ketengakerjaan (Pusat) dengan Kebijakan / Peraturan Daerah

40persen 100persen

2,37

40persen

Tersusunnya peraturan kompensasi & penetapan PHK, hubungan kerja (PKWT & outsourcing), pengupahan, perlindungan pekerja, mogok kerja

1 aman demen

Peraturan tentang organisasi pekerja/ buruh

Kajian/NA

Peraturan tentang penyelesaian perselisihan HI

Kajian/NA 2011

Harmonisasi jaminan sosial

4 rancangan Naskah

5,0

Selarasnya peraturan bidang HI

Review assessment

20,0

kebijakan

40,0

Prioritas 8 I.1

Penyediaan dan Pengelolaan EBT dan Pelaksanaan Konservasi Energi

Jumlah regulasi

5

1,25

I.1

Dukungan Manajemen dan Pelaksanaan Dukungan Teknis Lainnya Ditjen LPE

• Jumlah aturan perundang-undangan: PP

3

10,0

(KESDM)

• Aturan Lain 3

27


Prioritas lain Perekonomian VII.2

Pembinaan Penempatan dan Perlindungan TKI Luar Negeri

Ratifikasi konvensi buruh migran dan keluarganya

Penyiapan ratifikasi konvensi buruh migran

1,2

Amandemen UU 39/2004

Persiapan amandemen UU 39/2004

1,0

Persiapan amandemen UU Persentase peraturan turunan amandemen UU

-

2,0

Persentase harmonisasi rancangan peraturan perUUan dalam perspektif HAM

100persen

1,8

Jumlah analisis laporan pelaksanaan instrument HAM Internasional dan Naskah Akademik instrmnt HAM Internasional

6 instrmnt. HAM Internasional dan 2 N.A

Jumlah Kerjasama LN dalam rangka pemajuan HAM

14

Jumlah Kerjasama dalam Negeri dalam rangka implementasi HAM/RAN HAM

50

Prioritas bidang Polhukhankam XVIII.1

Kegiatan Kerjasama HAM

28


BAB III TAHAPAN DAN KEGIATAN DALAM PROGRAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG

A.

PADA LINGKUNGAN PEMERINTAHAN Sejak perubahan pertama Undang Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 kekuasan

membentuk Undang undang dipegang oleh DPR.8 Meskipun demikian peranan Presiden dalam pembentukan undang undang tetap penting. Presiden berhak mengajukan rancangan undang undang kepada DPR.9Presiden mengesahkan rancangan undang undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang undang.10Kemudian Presiden diberi hak konstitusional untuk menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang undang, dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.11 Pada Bab ini akan diuraikan tahapan kegiatan yang dilakukan di lingkungan Pemerintah untuk pembentukan undang undang baik prakarsa Presiden maupun prakarsa DPR.Tahapan kegiatan tersebut mencakup kegiatan perencanaan, persiapan/penyusunan, penyampaian rancangan undang undang kepada DPR atau penyiapan pandangan, pendapat dan daftar inventarisasi masalah, penugasan menteri untuk mewakili pemerintah, pembahasan bersama DPR, pengesahan dan pengundangan. Selain itu dilengkapi pula dengan teknik penyusunan , peran serta masyarakat dan penyebarluasan. Pada bagian ini diuraikan tahapan kegiatan pembentukan undang undang prakarsa Presiden di lingkungan Pemerintah mulai dari tahap perencanaan, persiapan/penyusunan, penyampaian Rancangan undang undang kepada DPR, pembahasan bersama DPR, pengesahan sampai pengundangan. Kegiatan penyebarluasan undang undang tidak dimasukkan ke dalam tahapan kegiatan pembentukan undang undang, meskipun dalam Undang undang Nomor 10 Tahun 2004, kegiatan penyebarluasan dimasukkan

8 Undang Undang Dasar Negara RI Tahun 1945, Pasal 20 ayat(1) menentukan ”DPR memegang kekuasaan membentuk undang undang.” 9

Ibid Pasal 5 ayat(1).

10

Ibid Pasal 20 ayat (4)

11

Ibid Pasal 22 ayat(1) menentukan”Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa,Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang undang.

29


sebagai salah satu tahapan kegiatan pembentukan undang undang. Kegiatan penyebarluasan undang undang diatur dalam satu Bab dengan kegiatan pengundangan yaitu dalam Bab IX yang mengatur mengenai Pengundangan dan Penyebarluasan. Penyebarluasan undang undang yang wajib dilakukan oleh Pemerintah akan diuraikan tersendiri, karena kegiatan tersebut merupakan kegiatan setelah pengundangan undang undang yang merupakan rangkaian terahir dari kegiatan pembentukan undang undang. Tahapan kegiatan yang harus dilalui dalam proses pembentukan undang undang diatur dalam undang undang dan beberapa peraturan pelaksanaannya,sebagai berikut. 1.

Undang undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan.

2.

Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional.

3.

Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.

4.

Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang undangan.

5.

Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang undangan. Pengaturan tata cara pembentukan undang undang tersebar dalam beberapa peraturan

pelaksanaan, disusun dalam kurun waktu yang berbeda, oleh instansi yang berbeda. Hal itu menyebabkan tidak mudah untuk menyusun alur tahapan kegitan yang harus dilalui dalam pembentukan undang undang. Lebih lebih lagi dalam beberapa hal terjadi inkonsistensi pengaturan dalam peraturan pelaksanaan Undang undang Nomor 10 tahun 2004. Tidaklah mengherankan apabila dalam praktik belum dapat diwujudkan standar baku mengenai tahapan kegiatan pembentukan undang undang di lingkungan pemerintah. Masing masing Kementertian atau Lembaga Pemerintah Non Kementerian memberi tafsir tersendiri terhadap ketentuan peraturan perundang undangan tersebut. 30


Dalam Bab ini diupayakan untuk mensistimatisir tahapan kegiatan pembentukan undang undang di lingkungan pemerintah dengan berpedoman kepada peraturan perundang undangan tersebut diatas. Tahapan kegiatan pembentukan undang undang merupakan proses konversi input –berupa konsepsi atau ide mengenai materi muatan yang akan diatur –menjadi rancangan undang undang-yang menjadi input untuk pembahasan bersama antara DPR dengan Presiden dan akhirnya menghasilkan out put berupa undang undang.12 Proses pembentukan undang undang mempengaruhi kualitas suatu undang undang. Suatu undang undang yang baik dapat dihasilkan apabila materi muatan yang diatur secara konsepsional memenuhi nilai filosofis, yuridis, dan sosiologis, serta diproses sesuai dengan tata cara yang ditentukan dalam peraturan perundang undangan. Maria Farida Indrati Soeprapto mengemukakan:”…untuk membuat suatu peraturan perundang undangan yang baik sangat diperlukan adanya persiapan persiapan yang matang dan mendalam, antara lain pengetahuan mengenai materi muatan yang akan diatur dalam perundang undangan, dan pengetahuan tentang bagaimana menuangkan materi muatan tersebut di dalam suatu peraturan perundang undangan secara singkat tetapi jelas, dengan suatu bahasa yang baik serta mudah dipahami, disusun secara sistimatis, tanpa meninggalkan tata cara yang sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia dalam penyusunan kalimat kalimatnya.”13

1.

Perencanaan Pembentukan Undang-Undang Perencanaan penyusunan Undang undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi

Nasional.14 Penyusunan Program Legislasi Nasional antara DPR dan Pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui Badan Legislasi DPR.15 Penyusunan Program Legislasi nasional di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM.16 Tahapan kegiatan penyusunan Program Legislasi nasional di Lingkungan Pemerintah diatur lebih lanjut dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara 12 Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan,Pasal 1 angka 3 menentukan”Undang undang adalah Peraturan Perundang undangan yang dibentuk DPR dengan persetujuan bersama Presiden” 13

Maria Farida Indrati Soeprapto,”Ilmu Perundang undangan”, Yogyakarta, 1998,hal134.

14

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit,Pasal 15 ayat (1).

15

Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,loc cit,Pasal 16 ayat (1)

16

Ibid, Pasal 16 ayat(3).

31


Penyusuanan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang undangan. Secara garis besar tahapan kegiatan penyusunan Program Legislasi Nasional sebagai berikut.

a. Penyusunan Pada Lingkungan Pemerintah •

Penyusunan Naskah Akademik. Penyusunan Naskah Akademik dalam hal ini menurut Peraturan Presiden Nomor 61 tahun 2005 bersifat opsional.17Menteri atau Pimpinan Lembaga Non Kementerian sebagai pemrakarsa dapat menyusun Naskah Akademik Rancangan Undang undang yang akan diusulkan menjadi prioritas dalam Program Legislasi Nasional. Sedangkan dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM dikemukakan bahwa”Naskah Akademik merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari proses pengajuan usul Prolegnas RUU Prioritas Tahunan Pemerintah”.18

•

Menteri Hukum dan HAM meminta perencanaan Rancangan Undang undang dari Menteri lain dan Pimpinan Lembaga Pemerintahan Non Kementerian. Menteri Hukum dan HAM meminta kepada Menteri lain dan Pimpinan Lembaga Non Kementerian perencanaan pembentukan Rancangan Undang undang di lingkungan instsansinya masing masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggungjawabnya.19

•

Penyampaian Perencanaan Pembentukan Rancangan Undang undang. Menteri lain dan Pimpinan Lembaga Non Kementerian menyampaikan perencanaan pembentukan Rancangan Undang undang kepada Menteri Hukum dan HAM.

17 Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prgram Legislasi Nasional,Pasal 13 menentukan:”Dalam hal Menteri lain atau pimpinan Lembaga Pemerintah Non Depeartemen telah menyusun Naskah Akademik Rancanangan Undang undang ,maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang undang”. 18 Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor:M.HH.01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang undangan,Pasal 5 ayat(1). 19

Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005,op cit,Pasal 11.

32


Penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang undang kepada Menteri Hukum dan HAM disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang undangan lainnya.20 Dalam hal Menteri lain atau Pimpinan Lembaga Pemerintahan Non Kementerian telah menyusun Naskah Akademik Rancangan Undang Undang ,maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembantukan Rancangan Undang undang.21 •

Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan pelaksanaan forum konsultasi. Menteri Hukum dan HAM melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan Undang undang yang diterima dengan Menteri lain atau Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Kementerian penyusun perencanaan pembantukan Rancangan Undang undang dan Pimpinan Instansi Pemerintah terkait lainnya.22 Upaya pengharmonisan, pembulatan, dan pematapan konsepsi Rancangan Undang undang dimaksud, diarahkan pada

perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan falsafah

Negara, tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya,UUD Negara RI Tahun 1945,Undang undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam rancangan Undang undang tersebut.23 Dalam hal konsepsi Rancangan Undang undang tersebut disertai dengan Naskah Akademik,maka Naskah Akademik dijadikan bahan pembahasan dalam forum konsultasi.24 Dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang undangan dikemukakan:”Naskah Akademik RUU sebagaimana dimaksud pada ayat(1) dapat dipaparkan oleh pemrakarsa dalam rangka persiapan Rapat Koordinasi Penyusunan Prolegnas Prioritas Tahunan dengan DPRRI.25 20

Ibid,Pasal 12.

21

Ibid,Pasal 13.

22

Ibid,Pasal 14.

23

Ibid,Pasal 15.

24

Ibid,Pasal 16 ayat(2).

25

Peraturan Menteri Hukum dan HAM,opcit,Pasal 5 ayat(2).

33


Pelaksanaan pemaparan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dikoordinasikan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional.26 Permasalahannya adalah apakah forum konsultasi yang ditentukan dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 sama atau berbeda dengan Rapat Koordinasi Penyusunan Prolegnas Prioritas Tahunan dengan DPR RI sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Hukum dan HAM? Mengenai hal ini tidak ada penjelasan resminya. Dalam praktik Badan Pembinaan Hukum Nasional setiap tahun melaksanakan Rapat Koordinasi Penyusunan Prolegnas

Prioritas Tahunan. Rapat Koordinasi tersebut dilaksanakan menjelang

dilaksanakannya rapat koordinasi penyusunan Program Legislasi Nasional antara Pemerintah dengan DPR RI. •

Menteri Hukum dan HAM mengajukan permintaan persetujuan Presiden. Konsepsi Rancangan Undang undang yang telah memperoleh keharmonisan,kebulatan dan kemantapan konsepsi,oleh Menteri Hukum dan HAM wajib dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebagai Prolegnas yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan DPR.27

•

Menteri Hukum dan HAM melakukan koordinasi kembali. Dalam hal Presiden memandang perlu untuk mendapatkan kejelasan lebih lanjut atas dan/atau memberikan arahan terhadap konsepsi Rancangan Undang undang,Presiden menugaskan Menteri Hukum dan HAM untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi Rancangan Undang undang dengan Menteri lain atau Pimpinan Lembaga Non Kementerian penyusun Rancangan Undang undang dan Pimpinan instansi Pemerintah terkait lainnya.28Hasil koordinasi tersebut oleh Menteri Hukum dan HAM dilaporkan kepada Presiden.29

26 27

Ibid,Pasal 5 ayat(3). Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005,op cit Pasal 17.

28


29


34


b. Penyusunan Bersama Dengan DPR Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah oleh Menteri Hukum dan HAM dikoordinasikan dengan DPR dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.30

2.

Penyiapan Rancangan Undang-Undang Undang undang Nomor 10 Tahun 2004 menentukan tahap berikutnya setelah tahap

perencanaan adalah tahap persiapan.31 Sedangkan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 menggunakan istilah penyusunan untuk tahap persiapan tersebut.32 Dalam Undang undang Nomor 10 Tahun 2004 diatur pokok pokok tahap persiapan pembentukan Undang undang.Pengaturan lebih lanjut tata cara memperiapkan rancangan Undang undang diatur dengan Peraturan Presiden.33 Rancangan Undang undang baik yang berasal dari DPR,Presiden,maupun dari DPD disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional.34 Dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang undang di luar Program Legislasi Nasional.35 Tahapan kegiatan persiapan pembentukan Undang undang yang diajukan oleh Presiden secara garis besar ditentukan sebagai berikut:

30

Ibid,Pasal 19.

31 Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit,Pasal 1 angka 1 menentukan: ”Pembentukan Peraturan Perundang undangan adalah proses pembuatan Peraturan Perundang undangan yang pada dasarnya dimualai dari perencanaan,persiapan,teknik penyusunan,perumusan,pembahasan,pengesahan,pengundangan dan penyebarluasan”. 32 Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Bab II dengan judul Penyusunan Rancangan Undang undang. 33

Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,loc cit,Pasal 18 ayat(3).

34 Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,loc cit,Pasal 17 ayat (1).Periksa juga ayat(2) yang menentukan sbb.”Rancangan Undang undang yang diajukan oleh DPD sebagaimana dimaksud pada ayat(1) adalah rancangan undang undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,hubungan pusat dan daerah,pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.” 35 Ibid,Pasal 17 ayat(3).Periksa juga Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Pasal 3 ayat(2) yang menentukan:”Keadaan tertentu sebagaimana dimaksud pada ayat(1) adalah:a.untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang undang menjadi Undang undang;b.untuk meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional;c.untuk melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi;d.untuk mengatasi keadaan luar biasa,keadaan konflik,atau bencana alam;e.keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanay urgensi atas suatu Rancangan Undang undang yang dapat disetujuai bersama oleh Badan Legislasi DPR dan Menteri.”

35


a. •

Penyusunan Rancangan Undang-Undang Menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non kementerian menyiapkan rancangan undang undang sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya.36 Kegiatan perancangan yang meliputi penyiapan, pengolahan, dan perumusan Rancangan Undang undang dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang undangan pada lembaga pemrakarsa.37

•

Pembentukan Panitia Antar Kementerian. Dalam penyusunan Rancangan Undang undang, Pemrakarsa membentuk Panitia Antar Kementerian yang keanggotaannya terdiri atas unsur kementerian,dan lembaga pemerintah non kementerian yang terkait dengan substansi Rancangan Undang undang. Panitia tersebut dipimpin oleh seorang ketua yang ditunjuk oleh Pemrakarsa.Panitia tersebut dibentuk setelah Program Legislasi Nasional ditetapkan DPR.38 Panitia Antar Kementerian menitik beratkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsip mengenai objek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan.39 Rancangan undang undang yang dibahas adalah hasil rumusan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang undangan.Dalam pembahasan Rancangan Undang undang di tingkat Panitia Antar Kementerian, Pemrakarsa dapat pula mengundang para ahli dari lingkungan perguruan tnggi atau organisasi di bidang sosial, politik, profesi, dan kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan dalam penyusunan Rancangan Undang undang.40 Untuk

penyusunan

Nasional,sebelum

Rancangan

pembentukan

Undang Panitia

undang Antar

di

luar

Program Legislasi

Kementerian,Pemrakarsa

wajib

mengkonsultasikan konsepsi tersebut kepada Menteri Hukum dan HAM.Konsultasi tersebut dilakukan dalam rangka pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang undang.41 Dalam hal korordinasi telah menghasilkan keharmonisan,

36

Ibid,Pasal 18 ayat (1).

37

Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Pasal 10 ayat(2).

38

Ibid ,Pasal 6

39


40 41

Ibid,Pasal 10 ayat(5). Ibid, Pasal 21

36


kebulatan, dan kemantapan konsepsi, Pemrakarsa menyampaikan konsepsi rancangan Undang undang kepada Presiden guna mendapat persetujuan, dengan tembusan kepada Menteri Hukum dan HAM. Berdasarkan persetujuan Presiden tersebut Pemrakarsa membentuk Panitia Antar Kementerian.42 •

Penyampaian perumusan akir Rancangan Undang undang kepada Pemrakarsa. Ketua Panitia Antar Kementerian menyampaikan perumusan akir Rancangan Undang undang yang telah mendapat persetujuan Panitia Antar Kementerian kepada Pemrakarsa disertai penjelasan secukupnya.43

•

Penyebarluasan Rancangan Undang undang. Dalam rangka penyempurnaan Rancangan Undang undang, Pemrakarsa menyebarluaskan rancangan Undang undang kepada masyarakat. Hasil penyebarluasan dijadikan bahan oleh Panitia Antar Kementerian untuk penyempurnaan Rancangan Undang undang.44

b.

Pengharmonisan dan Pemantapan Rancangan Undang-Undang Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan pengharmonisasian, pembulatan dan

pemantapan konsepsi rancangan undang undang.45 Rancangan Undang undang yang telah disepakati dalam Panitia Antar Kementerian disampaikan oleh Pemrakarsa kepada Menteri Hukum dan HAM untuk harmonisasi konsepsi dan teknik perancangan peraturan perundang undangan.46 Dalam pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang undang yang dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM tersebut juga diselesaikan perbedaan yang terdapat dalam pertimbangan yang disampaikan oleh menteri dan lembaga yang terkait.47 Hasil pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi 42 43

Ibid, Pasal 24 ayat (1) dan ayat (2) Ibid,Pasal 12.

44

Ibid ,Pasal 13.

45

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit Pasal 18 ayat(2).

46 Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit Pasal 14 ayat(2) menentukan”Pertimbangan dan paraf persetujuan dari Menteri diutamakan pada harmonisasi konsepsi dan teknik perancangan perundang undangan.”Teknik penusunan peraturan perundang undangan tercantum dalam Lampiran Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,yang meliputi:Kerangka Peraturan Perundang undangan,Hal hal Khusus,Ragam Bahasa Peraturan Perundang undangan,dan Bentuk Rancangan Peraturan Perundang undangan. 47 Ibid,Pasal 16 menentukan”Dalam hal Pemrakarsa melihat adanya perbedaan diantara pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 15, Pemrakarsa bersama dengan Menteri menyelesaikan perbedaan tersebut dengan menteri/pimpinan lembaga terkait yang bersangkutan”.

37


disampaikan oleh Menteri Hukum dan HAM kepada Pemrakarsa. Pemrakarsa selanjutnya meminta paraf persetujuan kepada menteri dan/atau pimpinan lembaga terkait. Apabila upaya penyelesaian perbedaan yang terdapat dalam pertimbangan menteri/lembaga terkait tidak memberikan hasil, Menteri Hukum dan HAM melaporkan secara tertulis permasalahan tersebut kepada Presiden untuk memperoleh keputusan.48 Perumusan ulang Rancangan Undang undang dilakukan oleh Pemrakarsa bersama-sama dengan Menteri Hukum dan HAM.49

c. •

Penyempurnaan Rancangan Undang-Undang Pemrakarsa menyampaikan Rancangan Undang undang kepada Presiden. Apabila Rancangan Undang undang hasil pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi tersebut sudah tidak memiliki permasalahan lagi baik dari segi substansi maupun dari segi teknik perancangan perundang undangan,Pemrakarsa mengajukan Rancangan Undang

undang

tersebut

kepada

Presiden

guna

penyampaiannya

kepada

DPR.Tembusannya disampaikan kepada Menteri Hukum dan HAM.50 •

Apabila

Presiden

berpendapat

Rancangan

Undang

undang

masih

mengandung

permasalahan, Presiden menugaskan Menteri Hukum dan HAM dan Pemrakarsa untuk mengkoordinasikan kembali penyempurnaan Rancangan Undang undang tersebut. Rancangan Undang undang yang telah disempurnakan disampaikan oleh Pemrakarsa kepada Presiden dalam jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak diterimanya penugasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dengan tembusan kepada Menteri Hukum dan HAM.51

d.

Pengajuan Rancangan Undang-Undang kepada Pimpinan DPR Rancangan undang undang yang telah disiapkan oleh Presiden diajukan dengan surat

Presiden kepada Pimpinan DPR.Dalam surat Presiden tersebut ditegaskan antara lain tentang menteri yang ditugasi mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan rancangan undang

48

Ibid,Pasal 17.

49

Ibid,Pasal 18.

50

Ibid,Pasal 19.

51

Ibid,Pasal 20.

38


undang di DPR.52 Untuk keperluan pembahasan rancangan undang undang di DPR,menteri atau pimpinan lembaga pemrakarsa memperbanyak naskah rancangan undang undang tersebut dalam jumlah yang diperlukan.53 Perlu dikemukakan bahwa penyebarluasan rancangan undang udang yang berasal dari Presiden dilaksanakan oleh instansi pemrakarsa.54

3.

Pembahasan Rancangan Undang-Undang

a.

Rancangan Undang-Undang Usul Prakarsa Pemerintah

DPR mulai membahas rancangan undang undang yang diajukan oleh Presiden,dalam jangka waktu paling lambat 60 (enam puluh)hari sejak surat Presiden diterima.55 Apabila dalam satu masa sidang, DPR dan Presiden menyampaikan Rancangan undang undang mengenai materi muatan yang sama,maka yang dibahas adalah rancangan undang undang yang disampaikan oleh DPR,sedangkan rancangan undang undang yang disampaikan oleh Presiden digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan.56 Dalam praktik kemungkinan terjadi hal seperti tersebut diatas sangat tipis,karena dalam Program Legislasi Nasional telah ditentukan pembagian tugas antara DPR dan Presiden untuk memprakarsai rancangan undang undang yang tercantum dalam Program Legislasi Nasional.57 Pembahasan rancangan undang undang di DPR secara lebih rinci dibahas dalam Bab IV.

b. •

Rancangan Undang-Undang Usul Prakarsa DPR

Presiden menugaskan Menteri.

52

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 op cit,,Pasal 20 ayat(1) dan(2).

53


54


55


56

Ibid,Pasal 23.

57 Keputusan DPRRI Nomor:41 A/DPR RI/I/2009-2010 tentang Persetujuan Penetapan Program Legislasi Nasional tahun 2010-2014.ditetapkan sebanyak 247 RUU dan 5 RUU Kumulatif Terbuka menjadi prioritas, disertai keterangan pemrakarsa masing masing RUU oleh DPR atau Pemerintah.

39


Terhadap Rancangan Undang undang yang disusun dan disampaikan oleh DPR,Presiden menugaskan menteri yang tugas pokoknya membidangi Rancangan Undang undang tersebut untuk mengkoordinasikan pembahasannya dengan Menteri Hukum dan HAM dan menteri/lembaga pemerintah non kementerian terkait.58 •

Menteri yang ditugasi menyiapkan pandangan dan pendapat pemerintah. Menteri yang ditugasi oleh Presiden menyiapkan pandangan dan pendapat pemerintah serta menyiapkan saran penyempurnaan yang diperlukan dalam bentuk Daftar Infentarisasi Masalah,dengan berkoordinasi dengan Menteri Hukum dan HAM dan menteri/pimpinan lembaga non kementerian terkait.59 Dalam hal terdapat perbedaan pendapat dalam penyiapan pandangan dan pendapat serta saran penyempurnaan yang diperlukan, Menteri Hukum dan HAM serta menteri yang ditugasi melapor kepada Presiden untuk memperoleh keputusan atau arahan.60

•

Penyampaian pandangan dan pendapat serta Daftar Inventarisasi Masalah kepada Presiden. Pandangan dan pendapat serta Daftar Inventarisasi Masalah yang telah disiapkan oleh menteri yang ditugasi oleh Presiden, disampaikan kepada Presiden.61

•

Presiden menunjuk menteri untuk mewakili dan menyampaikan penunjukan tersebut kepada Pimpinan DPR. Presiden menugasi atau menunjuk menteri yang mewakili Pemerintah untuk pembahasan di DPR dan menyampaikan penunjukan tersebut kepada Pimpinan DPR.Penugasan/penunjukan menteri dimaksud dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 60(enam puluh) hari sejak surat Pimpinan DPR diterima.62 Dalam penunjukan menteri yang mewakili Pemerintah tersebut sekaligus juga disampaikan pendapat Pemerrintah terhadap rancangan Undang undang.63

58


59

Ibid,Pasal32 ayat(1).

60

Ibid,Pasal32 ayat(2).

61

Ibid,Pasal 33.

62 Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit,Pasal 21 ayat(2), junto Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Pasal 34 ayat (1) dan ayat(3). 63

Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Pasal 34 ayat(2).

40


4.

Pengesahan Tata cara pengesahan Rancangan Undang undang yang telah disetujui bersama oleh

DPR dan Presiden, untuk disahkan menjadi undang undang sebagai berikut: •

Pimpinan DPR menyampaikan kepada Presiden Rancangan Undang undang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden, untuk disahkan menjadi Undang undang.64 Penyampaian Rancangan Undang undang tersebut dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 7(tujuh)hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama.65

•

Rancangan Undang undang yang telah disetujui bersama menjadi Undang undang disahkan oleh Presiden dengan membubuhkan tanda tangan dalam jangka waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan undang undang tersebut disetujui bersama oleh DPR dan Presiden,66atau

•

Dalam hal rancangan undang undang tersebut diatas tidak ditanda tangani oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh)hari sejak rancangan undang undang tersebut disetujuai bersama, maka rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. Kalimat pengesahannya berbunyi:”Undang undang ini dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat(5)Undang Undang Dasar Negara RI Tahun 1945”.67Kalimat pengesahan tersebut harus dibubuhkan pada halaman terakhir Undangundang sebelum Pengundangan naskah Undang undang ke dalam Lembaran Negara RI.68

5.

Pengundangan Undang-undang yang telah disahkan harus diundangkan dengan menempatkannya

dalam Lembaran Negara RI. Pengundangan tersebut dimaksudkan agar setiap orang mengetahui Undang undang tersebut.69 Penjelasan Undang-undang dimuat dalam Tambahan 64

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit,Pasal 37 ayat(1).

65


66


67

Ibid,Pasal 38 ayat(2) dan ayat(3).

68


69 Ibid,Pasal 45,yang menentukan antara lain”Agar setiap orang mengetahuinya, Peraturan Perundang undangan harus diundangkan dengan menempatkannya dalam:a.Lembran Negara RI”,yunto Pasal 46 ayat (1)

41


Lembaran Negara RI.70 Pengundangan Undang-undang dalam Lembaran Negara RI dilaksanakan oleh Menteri Hukum dan HAM.

6.

Penyebarluasan Undang undang. Pemerintah wajib menyebarluaskan Peraturan Perundang-undangan yang diundangkan

dalam Lembaran Negara RI.71 Yang dimaksud dengan “menyebarluaskan” adalah agar khalayak ramai mengetahui Peraturan Perundang undangan tersebut dan mengerti/memahami isi serta maksud maksud yang terkandung di dalamnya. Penyebarluasan Peraturan Perundang undangan tersebut dilakukan,misalnya,melalui media elektronik seperti TVRI,RRI atau media cetak.”72

Dalam Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 ditentukan penyebarluasan

Peraturan Perundang undangan dilakukan melalui:73 media cetak, media elektronik, dan cara lain. Perlu dikemukakan bahwa penyebarluasan Peraturan Perundang undangan dengan cara lain dapat dilaksanakan dengan melakukan sosialisasi peraturan perundang undangan baik sendiri sendiri maupun bekerjasama dengan Menteri Hukum dan HAM dan/atau lembaga terkait lain. Sosialisasi dilakukan dengan cara tatap muka atau dialog langsung,berupa ceramah,workshop/seminar,pertemuan ilmiah,konferensi pers dan cara lain.74

7.

Peran Serta Masyarakat. Dalam negara demokratis atau Negara yang berkedaulatan rakyat, pembentukan

Undang undang dilakukan secara transparan dan akses bagi rakyat untuk berpartisipasi dibuka secara luas. Dengan demikian pembentukan Undang undang tidak lagi berpusat pada lembaga huruf a yang menentukan antara lain”Peraturan Perundang undangan yang diundangkan dalam Lembaran Negara RI,meliputi:a.Undang undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang undang;” 70 Ibid,Pasal 47 ayat(1) menentukan “Tambahan Lembaran Negara RI memuat Penjelasan Peraturan Perundang undangn yang dimuat dalam Lembaran Negara RI.” 71

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004,Pasal 51.

72

Ibid,Penjelasan Pasal 51.

73 Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan,Pengundangan,dan Penyebarluasan Peraturan Perundang undangan,Pasal 29 ayat(6). 74

Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007,loc cit,Pasal 34.

42


Negara yang berwenang, tetapi mempertimbangkan dengan seksama aspirasi arus bawah dari rakyat. Undang undang Nomor 10 Tahun 2004 menyatakan”Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau teryulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undang undang dan rancangan peraturan daerah”.75 Tata cara melaksanakan hak masyarakat untuk berperan serta dalam pembentukan undang undang ditentukan sebagai berikut.76 1.

Dalam rangka penyiapan dan pembahasan Rancangan Undang-undang masyarakat dapat memberikan masukan kepada Pemrakarsa.

2.

Masukan dilakukan dengan menyampaikan pokok pokok materi yang diusulkan.

3.

Masyarakat dalam memberikan masukan harus menyebutkan identitas secara lengkap dan jelas. Peran serta masyarakat dalam pembentukan undang undang,selain memperkuat

pelembagaan demokrasi juga bermanfaat untuk: 1. meningkatkan legitimasi dan kualitas undang undang; 2. meningkatkan peluang untuk keberhasilan dalam penerapannya; 3. meningkatkan ketaatan terhadap pelaksanaan undang undang secara sukarela;dan 4. memperluas bentuk partnership dengan warga Negara.

8.

Teknik Penyusunan Undang undang. Teknik penyusunan undang-undang merupakan bagian dari teknik penyusunan

Peraturan Perundang undangan.Hal tersebut diatur dalam Lampiran Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam teknik penyusunan peraturan perundang undangan diatur hal hal sebagai berikut: 1.

Kerangka peraturan perundang undangan;

2.

Hal hal khusus; 75

Undang undang Nomor 10 Tahun 2004,op cit,Pasal 53.

76


43


3.

Ragam Bahasa Peraturan Perundang undangan; dan

4.

Bentuk Rancangan Peraturan Perundang undangan. Teknik Penyusunan Peraturan Perundang undangan tersebut sangat membantu

pemrakarsa dalam menyusun Peraturan Perundang undangan.Meskipun patut diakui bahwa pedoman teknik yang termuat di dalam Lampiran undang undang Nomor 10 Tahun 2004 bukanlah merupakan panacea yang dapat menjawab segala persoalan yang ditemukan dalam praktik penyusunan Undang undang. Penyusunan Undang undang merupakan proses yang dinamis,melibatkan berbagai bidang keahlian, berbagai instansi, harus mampu menampung berbagai aspirasi dari pemangku kepentingan, menjamin kepastian hukum dan keadilan serta mampu mengantisipasi kemajuan jaman. Selain itu penyususnan Undang undang merupakan proses politik yang penuh dinamika.Oleh karena itu teknik penyusunan undang undang perlu terus menerus dikembangkan agar mampu memenuhi tuntutan jaman. Selain itu tenaga perancang peraturan perundang undangan yang professional, dan memiliki integritas yang tinggi sangat penting peranannya dalam mendukung pembentukan Undang-undang yang baik.

B.

PADA DEWAN PERWAKILAN RAKYAT

1.

Perencanaan Pembentukan Undang-Undang

a.

Penyusunan Di Lingkungan DPR

Pasal 103 ayat (2) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menetapkan bahwa Badan Legislasi mengkoordinasikan penyusunan

Prolegnas

di

lingkungan

DPR.

Kegiatan

pengkoordinasian

tersebut

diselenggarakan oleh Badan Legislasi dengan melakukan hal-hal sebagai berikut: meminta,77 menginventarisasi,

dan membahas usulan judul rancangan undang-undang78 dari fraksi,

77 Pasal 104 ayat (1) menyebutkan, bahwa permintaan usulan kepada fraksi, komisi, atau DPD dilakukan oleh Badan Legislasi paling lambat 1 (satu) masa sidang sebelum dilakukan penyusunan Prolegnas. 78 Pasal 104 ayat (7) menentukan, bahwa usulan disampaikan secara tertulis dengan menyebutkan judul rancangan undang-undang disertai dengan alasan yang memuat: a. urgensi dan tujuan penyusunan; b. sasaran yang ingin diwujudkan; c. pokok pikiran, lingkup, atau obyek yang akan diatur; dan d. jangkauan serta arah pengaturan.

44


komisi, dan DPD yang disampaikan oleh pimpinan masing-masing,79serta usulan yang dari masyarakat. Hasil pembahasan ditetapkan untuk menjadi bahan koordinasi dengan Pemerintah. Dalam koordinasi penyusunan di lingkungan DPR tersebut, Pasal 105 membolehkan Badan Legislasi untuk mengundang pimpinan fraksi, pimpinan komisi, pimpinan alat kelengkapan DPD yang khusus menangani bidang legislasi, dan/atau masyarakat.

b.

Penyusunan Bersama Dengan Pemerintah

Menurut Pasal 106 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib, Badan Legislasi berkoordinasi dengan menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dalam penyusunan dan penetapan Prolegnas Jangka Panjang,80Jangka Menengah yang dilakukan pada awal masa keanggotaan DPR,81 dan Prolegnas Prioritas Tahunan yang dilakukan pada akhir tahun82 bersamaan dengan pengevaluasian atas Prolegnas jangka menengah. Penyusunan dan penetapan ketiga macam Prolegnas tersebut dapat dilakukan dalam kegiatan rapat kerja, rapat panitia kerja, rapat tim perumus; dan/ataurapat tim sinkronisasi.83 Badan Legislasi diwajibkan oleh Pasal 106 ayat (10) untuk melaporkan hasil kesepakatan dari rapat (-rapat) penyusunan dan penetapan ketiga macam Prolegnas tersebut dalam rapat paripurna DPR,yang kemudian ditetapkan sebagai Keputusan DPR.84 Berdasarkan Pasal 107 ayat (1) dan (2), Keputusan DPR tersebut disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden dan pimpinan DPD. Badan Legislasi menyampaikan Keputusan DPR tersebut kepada anggota, fraksi, dan komisi di lingkungan DPR, serta 79

Pasal 104 ayat (3), (4), dan (5) mengatur, bahwa usulan harus disampaikan oleh pimpinan fraksi atau komisi kepada Badan Legislasi, dan pimpinan DPD kepada pimpinan DPR paling lambat 20 (dua puluh) hari kerja dalam masa sidang sebelum dilakukan penyusunan Prolegnas. 80 Pasal 106 ayat (2) dan (3) menyebutkan, bahwa penyusunan dan penetapan Prolegnas Jangka Panjang dilakukan sekali dalam 20 (dua puluh) tahun sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 81

Pasal 106 ayat (2) dan (5) menerangkan, bahwa penyusunan dan penetapan Prolegnas Jangka Menengah dilakukan sekali dalam 5 (lima) tahun, dan dapat dievaluasi pada setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas Prioritas Tahunan. 82 Pasal 106 ayat (6) menentukan, bahwa penyusunan dan penetapan Prolegnas Prioritas Tahunan dilakukan sebelum penetapan rancangan undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara. 83

Pasal 106 ayat (7).

84

Pasal 106 ayat (11).

45


menyebarluaskannya kepada masyarakat melalui media cetak, media elektronik, atau media lainnya.85

2.

Penyiapan Rancangan Undang-Undang Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009

tentang Tata Tertib membagi tahapan penyiapan rancangan undang-undang di lingkungan DPR dalam 4 (empat) langkah, yaitu: pengajuan usul inisiatif pembentukan undang-undang; penyusunan rancangan undang-undang usulan; pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan rancangan undang-undang; dan penyempurnaan rancangan undang-undang.

a.

Pengajuan Usul Inisiatif Pembentukan Undang-Undang

Pasal 109 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menentukan, bahwa usul inisiatif pembentukan undangundang dapat diajukan oleh satu atau lebih anggota,86 komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasi.87 Menurut Pasal 110, pengajuan usulan tersebutharus berdasarkan Prolegnas Prioritas Tahunan.88

b.

Penyusunan Rancangan Undang-Undang Usulan

Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib mengatur mengenai kegiatan penyusunan rancangan undang-undang usulan sebagai berikut:

85

Pasal 107 ayat (2) dan (3).

86 Pasal 109 ayat (3) menentukan, bahwa anggota lain dapat mendukung usulan yang diajukan oleh satu atau lebih anggota dengan cara membubuhkan tandatangan mereka. 87 Pasal 109 ayat (4) mensyaratkan adanya persetujuan rapat komisi, rapat gabungan komisi, atau rapat Badan legislasi atas pengajuan usulan yang mengatasnamakan alat (-alat) kelengkapan tersebut. 88

Pasal 108 ayat (3) menyebutkan, bahwa undang-undang yang dapat diajukan usul pembentukannya walaupun tidak berdasarkan Prolegnas Prioritas Tahunan meliputi: a. ratifikasi konvensi atau perjanjian internasional; b. pengisian kekosongan hukum akibat putusan Mahkamah Konstitusi; c. penanggulangan keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; atau d. penanganan keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu rancangan undang-undang yang dapat disepakati oleh Badan Legislasi dengan menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan.Selain itu, berdasarkan Pasal 108 ayat (4), usul inisiatif pembentukan undang-undang tersebut harus disepakati terlebih dahulu oleh Badan Legislasi yang selanjutnya akan berkoordinasi dengan menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan untuk mendapatkan persetujuan bersama. Hasil koordinasi tersebut dilaporkan oleh Badan Legislasi dalam rapat paripurna untuk ditetapkan.

46


•

Pengusul

harus

menyusun

naskah

akademis89

dan

rancangan

awal

undang-

undang.90Pengusul dapat dibantu oleh badan fungsional dalam pengerjaan penyusunan tersebut.91 •

Komisi, gabungan komisi, atau Badan legislasi dapat membentuk dan menetapkan panitia kerja92 yang beranggotakan paling banyak separuh dari jumlah anggota alat kelengkapan yang bersangkutan.93

•

Sebagai bahan untuk menyempurnakan konsepsi rancangan undang-undang, panitia kerja dapat meminta masukan dari masyarakat.94 Pasal 120 ayat (1) mengatur, bahwa usul pembentukan undang-undang dari DPD

harus diajukan berdasarkan Prolegnas Prioritas Tahunan. Pengajuan usulan tersebut disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR disertai penjelasan atau keterangan dan/atau naskah akademik. 95

c.

Pengharmonisasian dan Pemantapan Rancangan Undang-Undang

Pasal 116 Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib, menyebutkan, bahwa pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang dilakukan dalam jangka waktu paling lama 10 (sepuluh) hari sejak rancangan undang-undang diterima Badan Legislasi.96 Pasal 120 ayat (3) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib mengatur, bahwa usul pembentukan undang-undang dari DPD disampaikan oleh 89

Berdasarkan Pasal 108 ayat (2) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib, kewajiban untuk menyusun naskah akademis berlaku juga bagi usul inisiatif pembentukan undang-undang yang tidak berdasarkan Prolegnas Prioritas Tahunan, sedangkan Pasal 112 ayat (2) memberikan kemungkinan untuk tidak melakukan penyusunan naskah akademis bagi rancangan undangundang tentang APBN, rancangan undang-undang tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti undang-undang menjadi undang-undang, rancangan undang-undang tentang pengesahan perjanjian internasional, atau rancangan undang-undang yang hanya terbatas mengubah beberapa materi. 90

Pasal 112 ayat (4).

91

Pasal 113 ayat (4).

92


93

Pasal 113 ayat (3).

94

Pasal 114.

95

Pasal 120 ayat (2).

96

Pasal 116 ayat (1), (2), dan (3) menentukan, bahwa jangka waktu tersebut dihitung berdasarkan hari (kerja) dalam masa sidang.

47


pimpinan DPR kepada Badan Legislasi untuk dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. Selanjutnya, kegiatan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang diatur sebagai berikut: •

Badan Legislasi dapat membentuk panitia kerja;97

•

Badan Legislasi mengundang pengusul98 untuk membahas permasalahan yang ditemui;

•

Berdasarkan keputusan rapat, Badan Legislasi dapat melakukan perumusan ulang atas rancangan undang-undang99 bersama dengan unsur pengusul100 dalam dalam jangka waktu 2 (dua) kali dalam masa sidang;

•

Pengusul101

mengajukan

rancangan

undang-undang

yang 102

pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi

telah

dilakukan

kepada pimpinan DPR103

untuk selanjutnya disampaikan dalam rapat paripurna.

d.

Penyempurnaan Rancangan Undang-Undang

Pasal 122 ayat (1) dan Pasal 121 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menyebutkan, bahwa rapat paripurna melakukan pembahasan untuk menjadikan usulan rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasi, dan DPD sebagai

97

Pasal 117 ayat (1)

98 Pasal 117 ayat (3) dan (4) menentukan, bahwa unsur pimpinan dan/atau anggota komisi atau gabungan komisi sebagai wakil alat kelengkapan yang mengusulkan rancangan undang-undang,dan paling banyak 4 (empat) orang sebagai wakil anggota yang mengusulkan rancangan undang-undang adalah. Sementara Pasal 120 ayat (4) menyebutkan, bahwa pimpinan alat kelengkapan DPD yang mempunyai tugas di bidang perancangan undang-undang sebagai wakil dari DPD. 99

Pasal 118 ayat (1) dan (2). 100

Pasal 118 ayat (3) menentukan, bahwa jumlah unsur pengusul paling banyak 4 (empat) orang

anggota. 101 Pasal 120 ayat (5) menyebutkan, bahwa rancangan undang-undang dari DPD yang telah dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi diajukan oleh Badan Legislasi. 102

Pasal 119 ayat (2) menyebutkan bahwa rancangan undang-undang yang diajukan oleh Badan Legislasi dianggap telah dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. 103

Pengajuan tersebut dilengkapi dengan keterangan pengusul dan/atau naskah akademik.

48


rancangan undang-undang usul DPR. Keputusan atas hal tersebut dapat berupa: a. persetujuan tanpa perubahan; b. persetujuan dengan perubahan; atau c. penolakan. 104 Pasal 122 ayat (5) dan (8) menentukan, bahwa usulan rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasiyang dinyatakan disetujui tanpa perubahan oleh fraksi atau yang tidak tegas diputuskan disetujui dengan perubahan oleh rapat paripurna sebagai rancangan undang-undang usul DPR,disampaikan oleh pimpinan DPR kepada Presiden. Penyampaian tersebut disertaidengan permintaan penunjukan menteri yang akan mewakili Presiden untuk melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut bersama DPR.105 Usulan rancangan undang-undang dari DPD yang diputuskan disetujui tanpa perubahan oleh rapat paripurna sebagai rancangan undang-undang usul DPR, disampaikan oleh pimpinan DPR kepada Presiden beserta permintaan penunjukan menteri yang akan mewakili Presiden untuk melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut serta kepada pimpinan DPD beserta permintaan penunjukan alat kelengkapan DPD yang akan ikut membahas rancangan undang-undang tersebut.106 Pasal 123 ayat (1) serta Pasal 122 ayat (6) dan (7) mengatur, bahwa untuk menyempurnakan usulan rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasi yang dinyatakan disetujui dengan perubahan oleh fraksi sebagai rancangan undang-undang usul DPR,Badan Musyawarah menugaskan kepada komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi,107 atau panitia khusus.108Penyempurnaan dilakukan dalam jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari masa sidang, dan dapat diperpanjang paling lama 20 (dua puluh) hari masa sidang.109Rancangan undang-undang hasil

104

Pasal 122 ayat (2), dan Pasal 121 ayat (1).

105

Pasal 122 ayat (9).

106


107

Pasal 124 ayat (2), (3), dan (4).

108 Pasal 124 ayat (5). Pasal 126 membolehkan Komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus untuk mengadakan rapat dengar pendapat umum untuk mendapatkan masukan bagi penyempurnaan rancangan undang-undang 109

Pasal 125 ayat (1) dan (3).Pasal 125 ayat (2) menyebutkan, bahwa perpanjangan waktu dilakukan oleh Badan Musyawarah berdasarkan permintaan tertulis pimpinan komisi, pimpinan gabungan komisi, pimpinan Badan Legislasi, atau pimpinan panitia khusus. Pasal 125 ayat (4) menentukan, bahwa apabila setelah perpanjangan waktu penyempurnaan rancangan undang-undang belum selesai, rancangan undang-

49


penyempurnaan yang diajukan oleh Komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus kepada pimpinan DPR di sampaikan kepada Presiden beserta permintaan agar Presiden menunjuk menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut.110 Untuk menyempurnakan usulan rancangan undang-undang dari DPD yang diputuskan disetujui dengan perubahan oleh rapat paripurna sebagai rancangan undang-undang usul DPR, pimpinan DPR menugaskan penyempurnaan

rancangan undang-undang tersebut kepada

komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus.111

e. Pengajuan Rancangan Undang-Undang Kepada Presiden Rancangan undang-undang hasil penyempurnaan yang diajukan oleh Komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus kepada pimpinan DPR disampaikan kepada Presiden beserta permintaan penunjukan menteri yang akan mewakili Presiden untuk melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut serta kepada pimpinan DPD beserta permintaan penunjukan alat kelengkapan DPD yang akan ikut membahas rancangan undang-undang tersebut112 Pasal 128 ayat (2) menentukan, bahwa apabila dalam waktu 60 (enam puluh) hari penunjukan menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan rancangan undang-undang belum dilakukan, maka pimpinan DPR melaporkan dalam rapat paripurna untuk menentukan tindak lanjut. Pasal 121 ayat (6) menentukan, bahwa apabila dalam waktu 60 (enam puluh) hari penunjukan alat kelengkapan DPD yang akan ikut membahas rancangan undang-undang belum dilakukan, maka pembahasan rancangan undang-undang tetap dilaksanakan.

undang hasil keputusan rapat paripurna dianggap telah disempurnakan dan selanjutnya dikirimkan kepada Presiden. 110


111

Pasal 121 ayat (4).

112

Pasal 121 ayat (5).

50


3.

Pembahasan Rancangan Undang-Undang Pasal 129 ayat (1), (2), dan (3) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia

Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menentukan, bahwa pembahasan rancangan undangundang dilakukan melalui 2 (dua) tingkat pembicaraan, yaitu: a. Tingkat I dalam rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat Badan Legislasi, rapat panitia khusus,atau rapat Badan Anggaran113 bersama dengan menteri yang mewakili Presiden; dan b. Tingkat II dalam rapat paripurna. Pasal 130 ayat (1) menentukan bahwa komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi,114 panitia khusus, atau Badan Anggaran membahas paling banyak 2 (dua) rancangan undangundang dalam waktu yang bersamaan115berdasarkan penugasan Badan Musyawarah.116

a.

Pembicaraan Tingkat I

Pasal 136 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menentukan, bahwa kegiatan dalam Pembicaraan Tingkat I meliputi: pengantar musyawarah; pembahasan daftar inventarisasi masalah; penyampaian pendapat mini sebagai sikap akhir; dan pengambilan keputusan.117 Berdasarkan Pasal 138 ayat (1), pembicaraan pada tingkat ini dilakukan dalam: rapat kerja; rapat panitia kerja; rapat tim

113

Pasal 129 ayat (4) menyebutkan, bahwa Badan Anggaran membahas rancangan undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara. Sementara, Pasal 137 menyebutkan bahwa komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, Badan Anggaran, dan panitia khusus dibantu oleh badan fungsional. 114 Pasal 131 ayat (1) menentukan, bahwa komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasi yang mengajukan usulan rancangan undang-undang diprioritaskan untuk ditugaskan membahas rancangan undang-undang.Pasal 133 ayat (1) dan (3) mengatur, bahwa apabila penugasan pembahasan rancangan undang-undang diserahkan kepada bukan anggota atau alat kelengkapan pengaju usulan, maka komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus yang mendapatkan penugasan wajib mengundang paling banyak 4 (empat) orang anggota atau pimpinan alat kelengkapan sebagai wakil pengusul. 115 Pasal 134 ayat (1) menyebutkan pengecualian atas hal pembatasan tersebut adalah menyangkut pembahasan atas rancangan undang-undang mengenai: a. pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah; b. pembentukan pengadilan tinggi; c. ratifikasi perjanjin internasional; d. rancangan undang-undang paket; dan e. rancangan undang-undang tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti undang-undang menjadi undang-undang.Sementara, Pasal 135 menyebutkan bahwasetiap anggota mendapatkan penugasan paling banyak 3 (tiga) rancangan undang-undang dalam waktu yang bersamaan, dengan pengecualian yang sama sebagaimana diatur dalam Pasal 134 ayat (1) huruf a,b, c, dan d. 116 Pasal 131 ayat (2) mengatur, bahwa komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus yang mendapat tugas penyempurnaan rancangan undang-undang langsung bertugas membahas rancangan undang-undang. 117 Pasal 136 ayat (2) menerangkan, bahwa Pembahasan rancangan undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara dilakukan sesuai dengan mekanisme pembahasan dalam rapat Badan Anggaran.

51


perumus/tim kecil; dan/atau rapat tim sinkronisasi. Menurut Pasal 136 ayat (8), dalam pembicaraan pada tingkat ini dapat diundang pimpinan lembaga negara atau lembaga lain apabila materi rancangan undang-undang berkaitan dengan lembaga negara atau lembaga lain. Pasal 136 ayat (4) menguraikan kemungkinan kegiatan dalam pengantar musyawarah, yaitu: DPR memberikan penjelasan dan Presiden menyampaikan pandangan apabila rancangan undang-undang berasal dari DPR; DPR memberikan penjelasan serta Presiden dan DPD menyampaikan pandangan apabila rancangan undang-undang berasal dari DPR yang berkaitan dengan kewenangan DPD; Presiden memberikan penjelasan dan

fraksi memberikan

pandangan apabila rancangan undang-undang berasal dari Presiden; atau Presiden memberikan penjelasan serta fraksi dan DPD menyampaikan pandangan apabila rancangan undang-undang berasal dari Presiden yang berkaitan dengan kewenangan DPD.118 Berdasarkan Pasal 136 ayat (5), daftar inventarisasi masalah diajukan oleh Presiden atas rancangan undang-undang usul DPR; atau DPR atas rancangan undang-undang usul Presiden. Menurut Pasal 136 ayat (6), penyampaian pendapat mini disampaikan pada akhir Pembicaraan TingkatI oleh fraksi;DPD, apabila rancangan undang-undang berkaitan dengan kewenangan DPD; dan Presiden. Pengambilan keputusan, sebagaimana diatur dalam Pasal 149 dilakukan dengan acara sebagai berikut: pengantar pimpinan komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, panitia khusus, atau Badan Anggaran; laporan panita kerja; pembacaan naskah RUU; pendapat akhir mini sebagai sikap akhir; penandatanganan naskah RUU; dan pengambilan keputusan untuk melanjutkan pada Pembicaraan Tingkat II.

b.

Pembicaraan Tingkat II

Pasal 150 ayat (1) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Tata Tertib menentukan, bahwa hasil pembicaraan tingkat I atas

118 Pasal 136 ayat (3) meyebutkan, bahwa DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Menurut Pasal 136 ayat (7), Pembicaraan TingkatI tetap dilaksanakan walaupun DPD tidak memberikan pandangan dan pendapat dalam pengantar musyawarah.

52


pembahasan rancangan undang-undang dilanjutkan dengan Pembicaraan Tingkat II dalam rapat paripurna yang meliputi kegiatan sebagai berikut: •

penyampaian laporan yang berisi proses, pendapat mini fraksi, pendapat mini DPD, dan hasil Pembicaraan TingkatI;

•

pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna.Apabila persetujuan secara lisan tidak bisa dicapai secara musyawarah untuk mufakat, pengambilan keputusan dilakukan berdasarkan suara terbanyak;119 dan

•

pendapat akhir Presiden yang disampaikan oleh menteri. Berdasarkan Pasal 150 ayat (4) dan (5), pimpinan DPR menyampaikan rancangan

undang-undang yang telah disetujui bersama dalam jangka waktu paling lambat 7 (tujuh) hari kerja terhitung sejak tanggal persetujuan bersama kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang.

C. 1.

PASA DEWAN PERWAKILAN DAERAH Penyiapan Rancangan Undang-Undang Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009

tentang Tata Tertib membagi tahapan penyiapan rancangan undang-undang di lingkungan DPD dalam 4 (empat) langkah, yaitu: pengajuan usul pembentukan rancangan undang-undang dan usulan rancangan undang-undang; penyusunan rancangan undang-undang usulan; dan penyempurnaan rancangan undang-undang; dan pembahasan rancangan undang-undang di DPR.

a.

Pengajuan Usul Pembentukan Rancangan Undang-Undang dan Usulan Rancangan Undang-Undang

Pasal 127 Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Nomor 2/DPD/2004 tentang Tata Tertibmenentukan, bahwa usul pembentukan rancangan undangundang dapat diajukan oleh sekurang-kurangnya ¼ (seperempat) dari jumlah anggota DPD, 119

Pasal 150 ayat (2).

53


sementara usulan rancangan undang-undang dapat diajukan oleh Panitia Perancang UndangUndang dan/atau Panitia Ad Hoc.

b.

Penyusunan Rancangan Undang-Undang Usulan

Berdasarkan Pasal 128 Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Nomor 2/DPD/2004 tentang Tata Tertib, usul pembentukan rancangan undang-undang beserta latar belakang, tujuan, dan pokok-pokok pikiran serta daftar nama, nama provinsi dan tanda tangan pengusul disampaikan secara tertulis kepada Panitia Perancang Undang-Undang.Panitia Perancang

Undang-Undang

melakukan

pembahasan,

harmonisasi,

pembulatan,

dan

pemantapan konsepsi usul pembentukan rancangan undang-undang.120 Hasil kegiatan tersebut disampaikan secara tertulis oleh pimpinan Panitia Perancang Undang-Undang kepada pimpinan DPD sebagai Usul Rancangan Undang-Undang disertai penjelasan/keterangan dan/atau naskah akademis. Sementara usulan rancangan undang-undang beserta penjelasan/keterangan dan/atau naskah akademis disampaikan secara tertulis kepada pimpinan Panitia Perancang Undang-Undang yang kemudian mengkonsultasikannya kepada Pimpinan DPD.

c.

Penyempurnaan Rancangan Undang-Undang

Pasal 130 Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Nomor 2/DPD/2004 tentang Tata Tertib menyebutkan, bahwa usulan rancangan undang-undang yang diterima oleh pimpinan DPD selanjutnya diberitahukan dan dibagikan kepada seluruh anggota DPD dalam sidang paripurna berikutnya. Dalam sidang paripurna tersebut, Panitia Perancang Undang-Undang menyampaikan penjelasan dan pemrakarsa diberi kesempatan untuk memberikan pendapatnya. Sidang paripurna tersebut melakukan pembahasan untuk menjadikan usulan rancangan undang-undang yang diajukan sebagai rancangan undangundang usul DPD. Keputusan atas hal tersebut dapat berupa: diterima tanpa perubahan; diterima dengan perubahan; atau ditolak. Panitia Perancang Undang-Undang ditugaskan oleh DPD untuk menyempurnakan usulan rancangan undang-undang yang diterima dengan perubahan oleh sidang paripurna 120 Pasal 129 menyebutkan, bahwa anggota, Panitia Perancang Undang-Undang, atau Panitia Ad Hoc pengusul dapat terlebih dahulu menyusun rancangan naskah akademis mengenai Rancangan Undang-Undang yang akan disusun yang pelaksanaannya dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya.

54


sebagai rancangan undang-undang usul DPD.Usulan rancangan undang-undang yang telah disempurnakan tersebut, atau usulan rancangan undang-undang yang telah diterima tanpa perubahan sebagai rancangan undang-undang usul DPD beserta penjelasan/keterangan dan/atau naskah akademis disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada DPR dan Presiden dengan surat pengantar pimpinan DPD.121 Surat pengantar tersebut menyebutkan juga tentang alat kelengkapan yang mewakili DPD dalam melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut di DPR.122

d.

Pembahasan Rancangan Undang-Undang di DPR

Pasal 133 Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Nomor 2/DPD/2004 tentang Tata Tertib menentukan, bahwa atas undangan DPR, DPD melakukan pembahasan usulan rancangan undang-undang dari DPD di DPR. Dalam pembahasan tersebut, DPD diwakili oleh Panitia Perancang Undang-Undang dan/atau Panitia Ad Hoc yang membidangi materi muatan rancangan undang-undang yang dibahas.123 Menurut Pasal 134, usulan rancangan undang-undang dari DPD yang diputuskan disetujui sebagai rancangan undang-undang usul DPR disampaikan oleh pimpinan DPR kepada Presiden beserta permintaan penunjukan menteri yang akan mewakili Presiden untuk melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut serta kepada pimpinan DPD beserta permintaan penunjukan alat kelengkapan DPD yang akan ikut membahas rancangan undang-undang tersebut pada awal pembicaraan tingkat I sesuai Peraturan Tata Tertib DPR.

2.

Pembahasan Rancangan Undang-Undang dari DPR atau Presiden di DPR Berdasarkan Pasal 6 huruf c Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia

Nomor 2/DPD/2004 tentang Tata Tertib, tugas dan wewenang DPD antara lain adalah memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan 121

Penyampaian secara tertulis rancangan undang-undang beserta penjelasan/ keterangan dan/atau naskah akademis dilakukan selambat-lambatnya 5 (lima) hari kerja sejak usul rancangan undang-undang tersebut telah disempurnakan , atau usulan rancangan undang-undang tersebut telah diterima tanpa perubahan sebagai rancangan undang-undang usul DPD. 122

Pasal 132

123 Pasal 135 menentukan, bahwa dalam pembahasan usulan rancangan undang-undang dari DPD di DPR, alat kelengkapan DPD yang ditugasi wajib menyampaikan laporan perkembangan pembahasan rancangan undang-undang tersebut secara berkala kepada seluruh Anggota dan Pimpinan DPD.

55


dan Belanja Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Menurut Pasal 136, usulan rancangan undang-undang dari DPR atau Pemerintah yang diterima oleh pimpinan DPD selanjutnya diberitahukan dan dibagikan kepada seluruh anggota DPD dalam sidang paripurna berikutnya. Selanjutnya DPD akan menugaskan Panitia Perancang Undang-Undang atau Panitia Ad Hock untuk membahas dan/atau menyempurnakan rancangan undang-undang tersebut sebagai bahan dalam pembahasan bersama DPR dan Pemerintah.124 Berdasarkan Pasal 137, pada awal Pembicaraan Tingkat I, berdasarkan Peraturan Tata Tertib DPR, DPD atas undangan DPR akan melakukan pembahasan usulan rancangan undangundang bersama DPR dan Pemerintah. Pada pembahasan tersebut DPD akan diwakili oleh Panitia Perancang Undang-Undang atau Panitia Ad Hoc. Menurut ketentuan dalam Pasal 138, apabila dalam pembahasan tersebut DPR dan/atau Pemerintah menolak masukan yang disampaikan oleh DPD, maka DPD meminta penjelasan kepada DPR dan/atau Pemerintah. Setelah Pimpinan DPD menerima penjelasan secara tertulis dari Pimpinan DPR dan/atau Pemerintah, penjelasan tersebut akan disampaikan kepada seluruh Anggota DPD. Selanjutnya DPD akan menyampaikan jawaban atas penjelasan DPR tersebut.

124 Selambat-lambatnya dalam waktu 30 (tiga puluh) hari kerja sejak penugasan oleh Sidang Paripuma DPD tersebut, Panitia Perancang Undang-Undang atau Panitia Ad Hoc akan menyampaikan laporan pelaksanaan tugas tersebut kepada Sidang Paripurna DPD

56


BAB IV TEMUAN DAN ANALISA

A.

TEMUAN DAN ANALISA DI LINGKUNGAN PEMERINTAH Tim Kajian Kebijakan Penganggaran Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

yang Berbasis Kinerja yang dibentuk Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), telah menyebarkan questioner ke 50 (lima puluh) Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian. Dari 50 Kementerian/Lembaga

Pemerintah Non

Kementerian/Lembaga

atau

70

Kementerian

persen

yang

memberikan

dikirimi jawaban,

questioner, 35 sedangkan

16

Kementerian/Lembaga 30 persen tidak memberikan jawaban. 35 (tigapuluh lima) Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang memberikan jawaban terdiri dari 23 Kementerian dan 12 Lembaga Pemerintah Non Kementerian sebagai berikut:

Tabel 4 Daftar Kementerian/Lembaga Yang Dikirim Questionaire

No. Kode I. II.

Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian Kementerian Dalam Negeri Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata

III.

Kementerian Perindustrian

IV.

Kementerian Hukum dan HAM

V.

Kementerian Perumahan Rakyat

VI. VII. VIII.

Kementerian Negara Pendaya Gunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Kementerian Pemuda dan Olah Raga Kementerian Energi dan Sumberdaya Mineral

57


No. Kode IX. X. XI. XII.

Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian Kementerian Komunikasi dan Informasi Kementerian Pekerjaan Umum Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak Kementerian Pertahanan

XIII.

Kementerian Koperasi dan UKM

XIV.

Kementerian Perhubungan

XV. XVI. XVII. XVIII.

Kementerian Agama Kementerian Lingkungan Hidup Kementerian Pendidikan Nasional Kementerian Sosial

XIX.

Kementerian Keuangan

XX.

Kementerian Kehutanan

XXI. XXII.

Kementerian Kelautan dan Perikanan Kementerian Perdagangan

XXIII.

Badan Standarisasi Nasional

XXIV.

Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional

XXV. XXVI. XXVII. XXVIII. XXIX. XXX. XXXI. XXXII. XXXIII.

Lembaga Sandi Negara Badan Koordinasi Survey dan Pemetaan Nasional (Bakorsutanal) Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) Badan Pengkajian Penerapan Teknologi (BPPT) Arsip Nasional Lembaga Administrasi Negara Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Badan Tenaga Atom Nasional (BATAN)

58


No. Kode XXXIV. XXXV.

Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian Badan Pusat Statistik (BPS) Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian

Dari 35 (tiga puluh lima) Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang memberikan tanggapan terhadap questioner, ada 5 (lima) Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang memberikan jawaban bahwa Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang bersangkutan dalam 5 (lima) tahun terakhir tidak membuat Rancangan Undang-undang (RUU), sehingga lembaga yang bersangkutan tidak mengisi jawaban atas pertanyaan yang diajukan. Kelima Lembaga Pemerintah Non Kementerian tersebut adalah: 1. Lembaga Administrasi Negara 2. Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia 3. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) 4. Badan Tenaga Atom Nasional (BATAN) 5. Badan Pusat Statistik (BPS) Salah satu kementerian, yaitu Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian memberikan jawaban bahwa kementerian yang bersangkutan tugas dan fungsinya tidak melakukan penyusunan rancangan undang-undang. Dari data-data tersebut, responden yang memberikan tanggapan atas questioner dan menjawab pertanyaan yang diajukan cukup representatif untuk mewakili Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian. Setelah mempelajari dan mengevaluasi jawaban atas 12 pertanyaan yang diajukan, dapat dikemukakan temuan bahwa jumlah RUU yang disusun K/L dalam periode tahun 2005 – 2009 sebanyak 395 RUU, dengan rincian sebagai berikut:125

125

a. Kementerian Keuangan

: 86 RUU

b. Kementerian Hukum & HAM

: 57 RUU

c. Kementerian Dalam Negeri

: 56 RUU

d. Kementerian Pertahanan

: 43 RUU

Data detail apat dilihat dalam Lampiran

59


e. Kementerian PAN & Reformasi Birokrasi

: 30 RUU

f. Kementerian Sosial

: 20 RUU

g. 1 K/L

: 15 RUU

h. 1 K/L

: 13 RUU

i. 2 K/L

: 11 RUU

j. 1 K/L

: 10 RUU

k. 1 K/L

: 6 RUU

l. 1 K/L

: 4 RUU

m. 1 K/L

: 3 RUU

n. 1 K/L

: 2 RUU

o. 1 K/L

: 1 RUU

1. Dari data-data tersebut dapat dikemukakan sebagai berikut: a. Hasil kebutuhan K/L dalam menyusun RUU tidak merata. Pada kurun waktu 5 (lima) tahun, terdapat 3 K/L yang menghasilkan lebih dari 50 RUU; 3 K/L sekitar 20 – 43 RUU; 5 K/L menghasilkan antara 6 – 15 RUU, dan 4 K/L menghasilkan antara 1 – 4 RUU; serta 5 K/L yang sama sekali tidak menghasilkan RUU. b. Banyak/sedikitnya RUU yang disusun oleh K/L disebabkan karena masingmasing K/L mempunyai kebutuhan yang berbeda, sesuai dengan luasnya ruang lingkup tugas pokok dan fungsi masing-masing K/L. c. Penyusunan RUU oleh masing-masing K/L mengacu kepada Prolegnas dan hanya dalam keadaan tertentu diajukan RUU di Luar Prolegnas 2. Berkaitan dengan jumlah RUU yang disusun berdasarkan Prolegnas (P) dan di Luar Prolegnas (LP) dapat dikemukakan sebagai berikut:126 a. Jumlah RUU yang disusun berdasarkan Prolegnas sebesar 145 RUU atau 81.92 persen dari total RUU b. Jumlah RUU yang disusun di Luar Prolegnas 32 RUU atau 18.08 persen dari total RUU

126

Data detail dapat dilihat dalam Lampiran

60


Dari temuan tersebut dapat dikemukakan bahwa perbandingan antara RUU yang disusun berdasarkan Prolegnas dan di Luar Prolegnas dapat dikatajan masih dalam batas wajar. 3. Dari hasil temuan dapat dikemukakan alasan K/L mengajukan RUU di Luar Prolegnas yaitu: a. Untuk menyusun rancangan undang-undang yang terkait dengan RAPBN, RAPBNP, RUU Pertanggungjawaban APBN

sebanyak 13 RUU

b.

Untuk meratifikasi konvensi/perjanjian internasional sebanyak 8 RUU

c.

Untuk menetapkan Perpu menjadi Undang-undang sebanyak 3 RUU

d.

Keadaan tertentu lainnya sebanyak 5 RUU

4. Jumlah RUU yang diajukan ke DPR RI oleh Presiden dalam periode 2005-2009, sebanyak 154 RUU yang disampaikan K/L kepada Presiden dengan rincian sebagai berikut: a.

Kementerian Keuangan menyampaikan 50 RUU

b.

Kementerian Hukum dan HAM menyampaikan 47 RUU

c.

Kementerian Dalam Negeri menyampaikan 14 RUU

d.

Kementerian Pertahanan menyampaikan 7 RUU

e.

Kementerian Pendidikan Nasional menyampaikan 5 RUU

f.

1 K/L menyampaikan 4 RUU

g.


h.


i.


5. RUU yang diajukan ke DPR RI dan disahkan menjadi Undang-undang dalam periode 2005-2009, RUU yang diajukan ke DPR RI dan disahkan menjadi Undang-undang sebanyak 71 RUU dengan rincian sebagai berikut: a. Kementerian Keuangan mengajukan 24 RUU b. Kementerian Hukum dan HAM mengajukan 9 RUU c. Kementerian Dalam Negeri mengajukan 8 RUU d. Kementerian Perhubungan mengajukan 4 RUU e. 5 K/L mengajukan 3 RUU f. 3 K/L mengajukan sebanyak 2 RUU g. 5 K/L mengajukan sebanyak 1 RUU 61


h. 12 K/L tidak mengajukan RUU 6. Perbandingan antara RUU yang berhasil disusun K/L dengan yang diajukan kepada Presiden, dan yang diajukan ke DPR RI, serta disahkan menjadi Undang-undang dalam periode Tahun 2005-2009 sebagai berikut: a. RUU yang disusun K/L

: 395 RUU

b. RUU yang diajukan kepada Presiden

: 157 RUU

c. RUU yang diajukan kepada DPR RI dan disahkan menjadi UU

:

71 RUU

Perbandingan : a. b : a = 39,75 persen, jauh dari yang diharapkan b. c : a = 17,98 persen, sangat jauh dari yang diharapkan c. c : b = 45,22 persen, jauh dari yang diharapkan temuan tersebut menunjukkan adanya 2 (dua) kemungkinan, yaitu: a. Perencanaan yang kurang mantap, atau b. Kemampuan untuk membentuk undang-undang yang terbatas. 7. Kegiatan yang dilakukan K/L dalam pembentukan Undang-undang pada tiap tahapan kegiatan, terdapat 4 (empat) kementerian/lembaga yang dijadikan model, dengan pertimbangan sebagai berikut: a. Kementerian Keuangan mewakili Kementerian yang menyusun sangat banyak RUU b. Kementerian Hukum dan HAM sebagai Kementerian yang membidangi urusan peraturan perundang-undangan c. Kementerian Pertahanan mewakili Kementerian yang menyusun banyak RUU d. Kementerian ESDM mewakili kementerian yang menyusun sedikit RUU Hasil

temuan

terhadap

tahapan

kegiatan

yang

dilakukan

oleh

4

(empat)

kementerian/lembaga sangat bervarisasi, karena tidak ada standar yang baku untuk diikuti oleh K/L.127

127

Detail dapat dilihat pada Lampiran

62


Temuan terhadap tahapan tersebut menunjukkan bahwa: a. K/L

tidak

memiliki

persamaan

persepsi

tentang

implementasi

UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Pelaksanaannya; b. K/L tidak memahami secara baik tahapan kegiatan pembahasan RUU di DPR RI sesuai dengan Peraturan DPR RI No. 01/DPR RI/2009-2010 tentang Tata Tertib dan mekanisme rapat pembahasan RUU yang disepakati oleh Komisi/Gabungan Komisi/Badan Legislasi/Badan Anggaran/Panitia Khusus DPR RI; c. Koordinasi antar K/L belum mantap sehingga masing-masing K/L menafsirkan sendiri-sendiri kegiatan dalam pembentukan Undang-undang pada setiap tahapan; dan/atau d. UU Nomor 10 Tahun 2004 dan Peraturan Pelaksanaannya tidak jelas mengatur kegiatan pembahasan RUU pada setiap tahapan. Sebagai konsekuensi bervariasinya kegiatan dalam setiap tahapan pembentukan Undang-undang pada setiap K/L, maka komponen yang dibiayai juga bervariasi. 8. Terkait waktu yang diperlukan untuk tahapan masing-masing dari temuan menunjukan hal-hal sebagai berikut: a. Penyusunan Naskah Akademik 1) 15 K/L menjawab 10 – 12 bulan 2) 5 K/L menjawab > 25 bulan 3) 4 K/L menjawab 4 – 6 bulan 4) 2 K/L menjawab 7 – 9 bulan 5) 2 K/L menjawab 13 – 24 bulan 6) 1 K/L menjawab 1 – 3 bulan b. Dalam rangka penyusunan Prolegnas, hasil temuan memperlihatkan: 1) 10 K/L menjawab 1 – 3 bulan 2) 6 K/L menjawab 10 – 12 bulan 3) 5 K/L menjawab 4 – 6 bulan 4) 2 K/L menjawab > 25 bulan 63


5) 1 K/L menjawab 7 – 9 bulan 6) 1 K/L menjawab 13 – 24 bulan 7) 4 K/L tidak menjawab c. Waktu yang diperlukan untuk persiapan pembentukan Undang-undang bagi K/L adalah sebagai berikut: 1) 9 K/L menjawab 10 – 12 bulan 2) 9 K/L menjawab 13 – 24 bulan 3) 6 K/L menjawab > 25 bulan 4) 4 K/L menjawab 4 – 6 bulan 5) 1 K/L menjawab 7 – 9 bulan d. Waktu untuk melakukan pengharmonisasian RUU oleh K/L adalah sebagai berikut: 1) 9 K/L menjawab 4 – 6 bulan 2) 6 K/L menjawab 10 – 12 bulan 3) 5 K/L menjawab 1 – 3 bulan 4) 5 K/L menjawab 7 – 9 bulan 5) 2 K/L menjawab > 25 bulan 6) 3 K/L tidak menjawab e. Waktu pembahasan RUU antara Pemerintah dan DPR adalah sebagai berikut: 1) 7 K/L menjawab 7 – 12 bulan 2) 7 K/L menjawab 13 – 18 bulan 3) 4 K/L menjawab 3 – 6 bulan 4) 4 K/L menjawab 25 – 36 bulan 5) 3 K/L menjawab 19 – 24 bulan 6) 1 K/L menjawab > 37 bulan 7) 3 K/L tidak menjawab

9. Terkait dengan personil yang terlibat dalam setiap tahapan pembentukan Undangundang adalah sebagai berikut: a. Jumlah personil yang terlibat dalam rangka penyusunan naskah akademik adalah sebagai berikut: 64


1) 9 K/L menjawab 21 – 35 orang 2) 7 K/L menjawab 5 – 10 orang 3) 7 K/L menjawab 11 – 20 orang 4) 5 K/L menjawab > 36 orang 5) 1 K/L menjawab diserahkan kepada Perguruan Tinggi Mewakili: 1) 11 K/L menjawab 3 – 5 instansi 2) 7 K/L menjawab 6 – 10 instansi 3) 5 K/L menjawab 11 – 15 instansi 4) 3 K/L menjawab 1 – 5 instansi 5) 2 K/L menjawab 16 – 21 instansi 6) 1 K/L menjawab > 22 instansi

b. Jumlah personil yang terlibat dalam rangka persiapan pembentukan undangundang adalah sebagai berikut: 1) 11 K/L menjawab 21 – 35 orang 2) 8 K/L menjawab 11 – 20 orang 3) 8 K/L menjawab > 36 orang 4) 2 K/L menjawab 5 – 10 orang Mewakili: 1) 13 K/L menjawab 6 – 10 instansi 2) 8 K/L menjawab 3 – 5 instansi 3) 3 K/L menjawab 11 – 15 instansi 4) 3 K/L menjawab 16 – 21 instansi 5) 2 K/L menjawab > 22 instansi c. Jumlah personil yang terlibat dalam proses pengharmonisasian RUU adalah sebagai berikut: 1) 12 K/L menjawab 21 – 35 orang 2) 8 K/L menjawab 11 – 20 orang 3) 7 K/L menjawab > 36 orang 65


4) 1 K/L menjawab 5 – 10 orang 5) 1 K/L tidak menjawab Mewakili: 1) 16 K/L menjawab 6 – 10 instansi 2) 4 K/L menjawab 11 – 15 instansi 3) 3 K/L menjawab 16 – 21 instansi 4) 3 K/L menjawab > 22 instansi 5) 2 K/L menjawab 3 – 5 instansi 6) 1 K/L menjawab 1 – 5 instansi d. Jumlah personil yang terlibat dalam pembahasan RUU di DPR RI adalah sebagai berikut: 1) 11 K/L menjawab > 36 orang 2) 8 K/L menjawab 21 – 35 orang 3) 6 K/L menjawab 11 – 20 orang 4) 2 K/L menjawab 5 – 10 orang 5) 2 K/L tidak menjawab Mewakili: 1) 13 K/L menjawab 6 – 10 instansi 2) 8 K/L menjawab 3 – 5 instansi 3) 3 K/L menjawab 11 – 15 instansi 4) 3 K/L menjawab > 22 instansi 5) 2 K/L menjawab 16 – 21 instansi 10. Terkait jumlah atau besaran anggaran yang dialokasikan untuk pembahasan 1 (satu) RUU sangat bervariasi, sebagai berikut: a. 1 K/L menjawab Rp. 120 juta b. 2 K/L menjawab Rp. 300 – 400 juta c. 6 K/L menjawab Rp. 500 juta – Rp. 1,5 milyar d. 1 K/L menjawab Rp. 2,5 milyar e. 4 K/L menjawab Rp. 3 – 3,5 milyar f. 1 K/L menjawab Rp. 4 milyar 66


g. 3 K/L menjawab Rp. 5 milyar h. 3 K/L menjawab Rp. 6 – 10 milyar i. 8 K/L menjawab tidak tentu/tidak ada standar/tergantung bobot RUU/bertahap Komponen yang dibiayai sangat bervariasi untuk tiap tahapan. Tidak ada standar jenis komponen yang dibiayai, dan masing-masing K/L menggunakan nomenklatur yang berbeda-beda. Jenis-jenis komponen yang dibiayai: a. Tahap persiapan 1) Pendataan 2) Penyusunan Kajian Akademik b. Penyusunan Naskah Akademik c. Penyusunan RUU d. Pembahasan internal e. Pembahasan antar instansi/dengan DPR RI f. Harmonisasi g. Temu pakar/Workshop/lokakarya h. Uji/konsultasi publik/sosialisasi i. Belanja sewa/akomodasi/ruang rapat j. Belanja administrasi k. Belanja perjalanan dinas l. Studi banding m. Honor Tim/Panitia/Pokja/narasumber/jasa profesi/honor rapat n. Publikasi o. Paket meeting/konsumsi p. Pelaporan q. Penggandaan bahan 11. Berkaitan dengan faktor-faktor yang mempengaruhi lamanya waktu pembahasan suatu RUU, dapat dikemukakan temuan sebagai berikut:128 a. 25 K/L menjawab faktor materi muatan RUU sangat kompleks 128

Detail dapat dilihat pada Lampiran 4.

67


b. 23 K/L menjawab faktor materi muatan RUU sarat dengan konflik kepentingan c. 18 K/L menjawab faktor tingginya bobot politik RUU d. 18 K/L menjawab faktor pembahasan di DPR RI tidak fokus pada hal-hal yang prinsip e. 17 K/L menjawab faktor RUU yang dibahas menimbulkan pro dan kontra dalam masyarakat f. 14 K/L menjawab faktor banyaknya pasal yang dibahas g. 14 K/L menjawab faktor materi muatan RUU merupakan hal yang baru h. 13 K/L menjawab faktor mekanisme pembahsan di DPR RI lamban, karena banyaknya fraksi i. 1 K/L menjawab faktor anggota DPR RI tidak memahami UU No. 10 Tahun 2004 j. 1 K/L menjawab faktor anggota DPR RI tidak aktif mengikuti rapat-rapat kerja sehingga mengganggu jalannya pembahasan Lamanya waktu pembahasan suatu RUU tidak ditentukan oleh faktor tunggal, namun tergantung pada berbagai faktor. a. 8 K/L menjawab kombinasi 8 faktor b. 6 K/L menjawab kombinasi 6 – 7 faktor c. 15 K/L menjawab kombinasi 2 – 4 faktor 12. Berikut adalah hasil temuan yang berkaitan dengan hubungan antara jumlah RUU yang disusun, diajukan ke DPR dan disahkan menjadi Undang-undang dengan waktu dan jumlah personalia yang dilibatkan, serta besaran anggaran yang dialokasikan untuk 1 RUU.

68


TABEL 5 HUBUNGAN ANTARA JUMLAH RUU YANG DISUSUN, DIAJUKAN KE DPR DAN DISAHKAN MENJADI UNDANG-UNDANG DENGAN WAKTU DAN JUMLAH PERSONALIA YANG DILIBATKAN, SERTA BESARAN ANGGARAN YANG DIALOKASIKAN UNTUK 1 RUU. RUU K/L

I

II

Disusun

Diajukan

(a)

(b)

56

14

2

0

persen (b:a)

Waktu dan Jumlah Personil Disahka n

persen (c:b)

57,14persen

7-9 bulan

-

5-10 orang

5-10 orang

>2,5 bulan

7-12 bulan/

21-35 orang

25-36 bulan

(c) 25persen

0persen

8

Anggaran

Persiapan Pembentuka n RUU

0

0persen

Pembahasan di DPR

(Rp)

-

6 – 10 milyar

>36 bulan III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

4

57

10

30

2

3

6

1

1

1

47

0

1

2

2

2

1

1

25persen

82,46persen

0persen

3,33persen

100persen

66,66persen

33,33persen

100persen

100persen

1

9

100persen

19,15persen

0

2*

2

0persen

200persen

100persen

3*

2

15persen

100persen

0

1

0persen

100persen

69

>25 bulan

7-12 bulan

Bertahap

>36 orang

11-20 orang

13-24 bulan

3-6 bulan

21-35 orang

21-35 orang

1 milyar

13-24 bulan

13-18 bulan

21-35 orang

11-20 orang

Tidak ada standar

13-24 bulan

13-18 bulan

500 juta –

21-35 orang

11-20 orang

1 milyar

10-12 bulan

25-36 bulan

-

21-35 orang

21-35 orang

10-24 bulan

25-36 bulan

>36 orang

>36 orang

10-12 bulan

19-24 bulan

11-20 orang

>36 orang

>25 bulan

>37 bulan

>36 orang

>36 orang

13-24 bulan

7-12 bulan

21-35 orang

11-20 orang

600 juta –

1 milyar

3 milyar

3,1 milyar

1 milyar


RUU K/L

XII

XIII

XIV

XV

XVI

XVII

XVIII

XIX

XX

XXI

XXII

XXIII

XXIV

Disusun

Diajukan

(a)

(b)

43

7

11

5

13

4

11

20

86

15

4

3

1

2

4

4

4

2

5

0

50

1

3

1

0

0

persen (b:a)


persen (c:b)

42,86persen

>25 bulan

>25 bulan

11-20 orang

11-12 orang

4-6 bulan

7-12 bulan

21-35 orang

21-35 orang

13-24 bulan

13-18 bulan

>36 orang

>36 orang

10-12 bulan

13-18 bulan

21-35 orang

21-35 orang

10-12 bulan

13-18 bulan

5-10 orang

11-20 orang

13-24 bulan

13-18 bulan

>36 orang

>36 orang

>25 bulan

13-18 bulan

21-35 orang

>36 orang

10-12 bulan

13-18 bulan

21-35 orang

21-35 orang

13-24 bulan

19-24 bulan

11-20 orang

11-20 orang

10-12 bulan

7-12 bulan

21-35 orang

>36 orang

10-12 bulan

19-24 bulan

>36 orang

>36 orang

> 25 bulan

>37 bulan

21-35 orang

>36 orang

4-6 bulan

3-6 bulan

>36 orang

Belum pernah

(c)

16,28persen

36,36persen

80persen

30,77persen

50persen

45,45persen

0persen

58,14persen

6,66persen

75persen

33,33persen

0persen

0persen

3

1

4

25persen

100persen

3

3*

Anggaran


75persen

150persen

3

60persen

0

0persen

24

48persen

0

0persen

0

0persen

0

0persen

0

0persen

0

0persen

70

Pembahasan di DPR

(Rp)

300 juta

3 milyar

5 milyar

1 milyar

5-10 milyar

7 milyar

Tidak tentu

2,5 milyar

120 juta

Tergantung bobot rancangan undangundang

4 milyar

1,4 milyar

3-5 milyar


RUU K/L

XXV

XXVI

XXVII

XXVIII

XXIX

Disusun

Diajukan

(a)

(b)

1

0

1

1

1

1

0

1

0

1

persen (b:a)


persen (c:b)

0persen

13-24 bulan

>37 bulan

>36 orang

>36 orang

13-24 bulan

Dalam proses

11-20 orang

>36 orang

>25 bulan

>37 bulan

>36 orang

21-35 orang

4-6 bulan

3-6 bulan

11-20 orang

5-10 orang

>25 bulan

>37 bulan

>36 orang

>36 orang

(c) 0persen

0persen

100persen

0persen

100persen

0

0

1

0persen

100persen

0

1

Anggaran


0persen

100persen

Pembahasan di DPR

(Rp)

460 juta

3,5 milyar

-

Belum tahu

5 milyar

*) 1 RUU berasal dari usul inisiatif DPR RI

Dari tabel di atas, dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut: a. Untuk pembahasan 1 RUU yang dibiayai dengan anggaran Rp. 1 milyar ke bawah: 1) Waktu yang diperlukan berkisar antara 13-24 bulan. Hanya beberapa K/L memerlukan waktu yang lebih singkat, antara 4-12 bulan dan selebihnya memerlukan waktu yang lebih lama, yaitu antara 19-lebih dari 36 bulan. 2) Pembahasan melibatkan rata-rata 10-20 orang dan hanya beberapa K/L yang melibatkan >36 orang. b. Untuk pembahasan 1 RUU yang dibiayai dengan anggaran Rp. 2-10 milyar: 1) Waktu yang diperlukan berkisar antara 13-24 bulan. Hanya beberapa K/L memerlukan waktu yang lebih singkat, antara 4-12 bulan dan selebihnya memerlukan waktu yang lebih lama, yaitu antara 25-lebih dari 36 bulan. 2) Pembahasan melibatkan rata-rata 21-35 orang atau lebih dari 36 orang. Beberapa K/L melibatkan 10-20 orang. 71


c. Lamanya waktu dan jumlah personalia yang dilibatkan dalam proses pembentukan RUU tidak signifikan hubungannya dengan penentuan besaran anggaran yang dialokasikan untuk pembahasan 1 RUU d. Faktor yang berpengaruh signifikan dalam penentuan anggaran adalah komponen kegiatan dan jenis anggaran yang ditenukan dalam proses pembentukan Undang-undang. 13. Saran-saran untuk meningkatkan kinerja pembentukan Undang-undang dimasa mendatang Dari 35 (tiga puluh lima) K/L yang memberikan jawaban tertulis, dapat dihimpun 40 (empat puluh) saran untuk meningkatkan kinerja pembentukan Undang-undang dimasa mendatang. Saran-saran tersebut ditujukan untuk peningkatan penyusunan Prolegnas, perbaikan kinerja K/L, perbaikan mekanisme pembahasan di DPR RI, materi muatan RUU, kualitas SDM/kelembagaan, pendanaan, sosialisasi dan peran serta masyarakat, serta saran lainnya sebagai berikut: a. Untuk peningkatan penyusunan Prolegnas 1) Pengajuan RUU harus didasari Naskah Akademik yang disusun melalui proses penelitian/pengkajian mendalam dengan mengacu kepada Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prolegnas. 2) Pemenuhan persyaratan yang diwajibkan bagi penyusunan RUU yang masuk daftar Prolegnas agar diterapkan secara tegas dan konsisten. 3) Agar diprioritaskan RUU yang mendesak atau yang diperlukan untuk masa sekarang maupun untuk mengantisipasi kondisi yang akan datang. 4) Jumlah RUU yang akan diselesaikan dalam 5 tahun agar dibatasi. b. Untuk perbaikan kinerja K/L dalam penyusunan RUU 1) Perlu konsensus antar sektor untuk mengurangi ego sektoral. 2) Setiap komponen dalam K/L agar lebih persuasif dalam menyikapi pembentukan Undang-undang. 3) Perlu kemudahan mekanisme dan prosedur penyusunan RUU. 4) RUU inisiatif Pemerintah agar tidak dijadikan inisiatif DPR RI.

72


5) Pembahasan

revisi

Undang-undang

agar

tidak

melibatkan

2

instansi/lebih. 6) Perlu koordinasi yang intensif. 7) Perlu pembedaan yang jelas antara Rapat Panitia antar Kementerian dengan Rapat Harmonisasi. 8) Meningkatkan forum konsultasi dan harmonisasi RUU dengan pemangku kepentingan. 9) Penjabat yang diundang untuk menghadiri Rapat Panitia antar Kementerian agar tidak diwakilkan kepada staf dan tidak berganti-ganti. Apabila penggantian harus dilakukan, maka yang ditugasi sebagai pengganti harus kompeten, menguasai masalah dan diberi arahan. 10) Perlu ada kejelasan mekanisme dan jangka waktu Rapat Panitia antar Kementerian dan Rapat Harmonisasi. 11) Pimpinan K/L Pemrakarsa dalam mengusulkan RUU disertai komitmen jadwal waktu penyelesaiannya. 12) Tenggang waktu dalam jadwal rapat-rapat agar tidak terlalu lama. c. Untuk perbaikan mekanisme pembahasan di DPR RI 1) Kemampuan legislasi dan pemahaman terhadap UU No. 10 Tahun 2004 dikalangan anggota DPR RI. 2) Pimpinan sidang/rapat dalam pembahasan RUU agar mengendalikan rapat-rapat dan pembahasan RUU supaya tidak bertele-tele. 3) Kehadiran anggota DPR RI dalam pembahasan RUU harus lengkap. 4) Keikutsertaan anggota DPR RI dalam Pansus dan Panja Pembahasan RUU perlu dibatasi. 5) Perlu dibentuk Tim Teknis yang solid dan menguasai substansi RUU pada saat pembahasan di DPR RI. 6) Perlu ada tenggat waktu pembahsan dengan DPR RI tanpa mengurangi kualitas RUU. 7) Kegiatan pembahasan RUU di DPR RI agar lebih terjadwal dan tepat pelaksanaannya.

73


8) Perlu ada pengecekan bersama antar instansi Pemrakarsa dengan Sekretariat DPR RI untuk menghindari adanya perbedaan draft RUU yang telah mengalami perubahan (draf di instansi pemrakarsa dan draf di DPR RI). 9) Pembahasan RUU antara Pemerintah dan DPR RI tidak perlu dilakukan di hotel dan cukup di DPR RI untuk menghemat biaya. d. Untuk materi muatan RUU 1) Perlu mencermati norma dan subyek hukum yang diatur dalam RUU. 2) Perlu pemantapan harmonisasi materi muatan RUU secara vertikal dan horizontal. 3) Inventarisasi dan penyelasaran Undang-undang yang menghambat pembangunan. e. Untuk kualitas SDM/kelembagaan 1) Perlu peningkatan kualitas Tenaga Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan. 2) Peningkatan kinerja lembaga hukum, serta kapasitas dan akuntabilitas aparat hukum. 3) BAPPENAS setiap tahun sekali memantau perkembangan pembahasan RUU pada masing-masing K/L. 4) Perlu ada unit khusus yang membahas RUU yang disusun Pemeintah (semacam Badan Legislasi DPR RI). f. Untuk pendanaan 1) Perlu tambahan dana pembahasan RUU di lingkungan Pemerintah, agar dapat menyelaraskan dengan kegiatan pembahasan di DPR RI. 2) Anggaran pembahasan RUU harus diperbesar. 3) Perlu ada stardar pembiayaan yang sama dalam pembentukan dan penyusunan RUU. 4) Dibuat regulasi yang memungkinkan penambahan dukungan biaya dan pengalihan sasaran program yang diperlukan dalam pembahasan RUU. g. Untuk sosialisasi dan peran serta masyarakat 1) Agar RUU disosialisasikan lebih dahulu. 74


2) Peran serta masyarakat dalam politik peraturan perundang-undangan. h. Saran lainnya 1) Peningkatan kualitas pelayanan publik. 2) Peningkatan, penghormatan, dan pemajuan HAM.

B.

PADA LINGKUNGAN DPR Pada lingkungan DPR, dari 10 (sepuluh) berkas questioner masing-masing kepada

Badan Legislasi dan Fraksi-fraksi DPR-RI, hanya 4 (empat) berkas questioner yang mendapatkan jawaban, yaitu dari Badan Legislasi (R-1), Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa (R2), Fraksi Partai Amanat Nasional (R-3), dan Fraksi Gerindra (R-4). Meskipun sulit untuk mengatakan cukup representatif, namun berdasarkan data tersebut dicoba untuk memaparkan temuan dan menyusun analisa atas tahapan dan kegiatan dalam program pembentukan Undang-undang di lingkungan DPR ini sebagai berikut.

1.

Menurut keempat data responden yang terkumpul, setiap RUU Usul Prakarsa Presiden yang diajukan kepada DPR untuk selalu disertai dengan Naskah Akademik.

2.

Setengah dari data responden tersebut berpendapat bahwa Naskah Akademis dari RUU Usul Prakarsa Presiden memiliki kualitas yang baik, sementara sisanya mengatakan bahwa Naskah Akademis tersebut berkualitas sedang.

3.

Di antara ketiga pilihan manfaat, yaitu sangat berguna, berguna, dan tidak berguna, semua responden yang data-nya terkumpul mengakui, bahwa Naskah Akademis dari RUU Usul Prakarsa Presiden berguna.

4.

Keempat data responden yang terkumpul memberikan jawaban yang agak beragam mengenai jumlah RUU dalam daftar Program Legislasi Nasional dan yang disahkan menjadi UU selama rentang waktu 2005-2009, yaitu:

75


TABEL 5 JUMLAH RUU DALAM DAFTAR PROGRAM LEGISLASI NASIONAL DAN YANG DISAHKAN MENJADI UU SELAMA RENTANG WAKTU 2005-2009

5.

R-1

R-2

R-3

R-4

RUU dalam daftar Prolegnas

284

284

279

284

RUU yang menjalani pembahasan

247

196

164

130

RUU yang disetujui menjadi UU

193

173

104

76

Keragaman jawaban responden yang data yang terkumpul lebih terlihat saat menjawab

pertanyaan mengenai jumlah RUU di luar daftar Program Legislasi Nasional yang dibahas dan disetujui menjadi UU selama rentang waktu 2005-2009, yaitu:

TABEL 6 JUMLAH RUU DI LUAR DAFTAR PROGRAM LEGISLASI NASIONAL YANG DIBAHAS DAN DISETUJUI MENJADI UU SELAMA RENTANG WAKTU 2005-2009

6.

R-1

R-2

R-3

R-4

RUU di luar daftar Prolegnas

27

NA

174

27

RUU yang disetujui menjadi UU

11

NA

63

11

Data responden yang terkumpul menunjukkan bahwa kelima pilihan jawaban pernah menjadi alasan dilakukannya pembahasan atas RUU di luar daftar Program Legislasi Nasional. TABEL 7

ALASAN DILAKUKANNYA PEMBAHASAN ATAS RUU DI LUAR DAFTAR PROGRAM LEGISLASI NASIONAL R-1

R-2

R-3

R-4

Menetapkan PERPU menjadi UU

√

√

√

√

Me-ratifikasi atas Perjanjian Internasional

√

--

√

√

76


Melaksanakan Putusan MK

√

--

--

√

Mengatasi kondisi luar biasa, konflik dsb

√

√

--

--

Mengatasi keadaan tertentu lainnya

√

--

--

--

Meskipun demikian, ditemui keragaman saat menjawab mengenai jumlah RUU terkait hal tersebut, yaitu: TABEL 8 KERAGAMAN SAAT MENJAWAB MENGENAI JUMLAH RUU

7.

R-1

R-2

R-3

R-4

Menetapkan PERPU menjadi UU

13

NA

1

12

Me-ratifikasi atas Perjanjian Internasional

11

NA

2

9

Melaksanakan Putusan MK

10

NA

--

7

Mengatasi kondisi luar biasa, konflik dsb

--

NA

--

--

Mengatasi keadaan tertentu lainnya

--

NA

--

--

Keempat data responden yang terkumpul menunjukkan kenyataan yang menarik mengenai beberapa kendala, terdapat delapan pilihan jawaban plus satu jawaban terbuka yang mereka hadapi dalam pembentukan Undang-undang di Lingkungan DPR, yaitu:

TABEL 9 KENDALA YANG DIHADAPI DALAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG DI DPR

No

Kendala

Jumlah

1

Ketidakcukupan besaran anggaran

1

2

Beban pelaksanaan fungsi-fungsi DPR yang lain

3

3

Kesulitan memenuhi quorum

1

77


8.

4

target Prolegnas yang ambisius

--

5

Kekurangan tenaga ahli

3

6

Kekurangan legislative drafter berpengalaman

3

7

Kompleksitas materi muatan RUU

1

8

Jumlah fraksi yang terlalu banyak

1

9

Ketiadaan batasan waktu dalam penyelesaian

R-3

Data responden yang terkumpul menunjukkan kegiatan-kegiatan yang mereka lakukan dalam tiap tahapan pembentukan Undang-undang di Lingkungan DPR, yaitu:

a. Perencanaan Pembentukan UU, yang meliputi: (1). Penyusunan Dalam Lingkungan DPR; dan (2). Penyusunan Bersama Dengan Pemerintah.

TABEL 10 KEGIATAN-KEGIATAN YANG DILAKUKAN DALAM TIAP TAHAPAN PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG DI DPR

Responden

Kegiatan

R-1

• • •

Penelitian RDPU dengan pakar, ormas, dan lsm Penyerapan aspirasi melalui kunjungan ke daerah

R-2

• • •

Pengumpulan dan pengajian data RDPU dengan stakeholder Penyusunan Naskah Akademis

R-3

• • •

Pembahasan RUU di tingkat Panja (sic) RDPU dengan stakeholder Melakukan harmonisasi bersama Baleg (sic)

R-4

• • •

Meminta masukan kepada fraksi dan komisi Meminta masukan kepada DPD Membentuk Panja bersama dengan Pemerintah

78


b. Penyiapan RUU, yang meliputi: (1). Pengajuan Usul Pembentukan Rancangan Undang-Undang; (2). Penyusunan Rancangan Undang-Undang; (3). Pengharmonisan dan Pemantapan Rancangan Undang-Undang; dan (4). Penyempurnaan Rancangan Undang-Undang.

c. TABEL 11 PROSES PENYIAPAN RANCANGAN UNDANG-UNDANG DI DPR

RESPONDEN

KEGIATAN

R-1

• • •

R-2

NA

R-3

• • • •

Pembahasan RUU di tingkat Pansus RDPU dengan stakeholder Diskusi Staf Ahli dan Anggota Harmonisasi melalui penyesuaian ketentuan UUD dan bahasa hukum, serta format UU

R-4

• • • •

Membuat Naskah Akademis Menentukan forum pembahasan Menyusun Draft RUU Harmonisasi melalui peyesuaian bahasa hukum dan membandingkan dengan UU yang berkaitan

Penyusunan Draft RUU melalui Rapat Konsinyering Rapat Pengambilan Keputusan Harmonisasi melalui rapat dengan pengusul RUU, Rapat Panja, dan Rapat Pengambilan Keputusan

d. Pembahasan RUU, yang meliputi: (1). Pembicaraan Tingkat I; dan Pembicaraan Tingkat II. TABEL 12 PROSES PEMBAHASAN RANCANGAN UNDANG-UNDANG DI DPR RESPONDEN R-1

KEGIATAN • • • •

Raker dengan Menteri terkait RDPU dengan pakar, lsm, dan masyarakat Rapat Panja Rapat Pansus/Komisi/Baleg untuk pengambilan keputusan

79


9.

•

Rapat Paripurna untuk pengambilan keputusan

R-2

• • • • • • •

Pemandangan Umum Fraksi Jawaban Pemerintah Pembahasan lanjutan berdasarkan DIM Penyampaian laporan hasil Pembicaraan Tingkat I Pendapat akhir Fraksi Penyampaian tanggapan Pemerintah Pengambilan Keputusan

R-3

• • •

Penyampaian pandangan akhir Harmonisasi dan Sinkronisasi Persetujuan bersama atas RUU

R-4

• • •

Pembahasan pasal per-pasal Pembahasan di Baleg atau Komisi Pembahasan bersama Pemerintah dalam Rapat Pembicaraan Tingkat II

Tiga dari empat data responden yang terkumpul menyebutkan, bahwa pembahasan atas suatu RUU memerlukan waktu selama 7-12 bulan, sementara sisanya, yaitu data dari Baleg mengatakan memerlukan waktu hanya 3-6 bulan. Informasi yang menarik ditunjukkan oleh data dari R-3 yang juga mengakui bahwa waktu yang diperlukan untuk pembahasan suatu RUU sulit ditentukan limitasinya, bahkan bisa lebih dari 37 bulan.

10. Keempat data responden yang terkumpul menunjukkan tiga alasan paling dominan mengenai penyebab -- terdapat empat pilihan jawaban plus satu jawaban terbuka – dari kecepatan pembahasan suatu RUU, yaitu: (a). sedikitnya jumlah pasal; (b). minimnya bobot politis; dan (c). tidak adanya konflik kepentingan. Pilihan alasan bahwa materi muatan RUU tersebut bersifat rutin hanya ditemui pada data dari R-2. Sementara itu, tidak ada satupun data reponden yang mengajukan alasan lain di luar keempat pilihan jawaban yang tersedia.

11. Paralel dengan temuan dari pertanyaan nomor 10, empat alasan paling dominan sebagai penyebab panjangnya waktu yang diperlukan dalam pembentukan suatu RUU adalah: (a). tingginya tingkat kompleksitas materi muatan; (b). banyaknya jumlah pasal; (c). minimnya bobot politis; dan (d). tingginya muatan konflik kepentingan.

80


Informasi yang menarik ditunjukkan oleh data dari R-1 yang mengatakan, bahwa banyaknya jumlah pasal bukan menjadi alasan yang menjadi penyebab panjangnya waktu yang diperlukan dalam pembentukan suatu RUU. Sama seperti temuan dari pertanyaan nomor 10, tidak ada satupun data reponden yang mengajukan alasan lain di luar keempat pilihan jawaban yang tersedia.

12. Keempat data responden menjawab ‘ya’ untuk pertanyaan mengenai kegiatan kunjungan ke luar negeri dalam pelaksanaan pembentukan Undang-undang, baik dalam penyiapan maupun pembahasan. Tiga dari empat data responden menunjukkan, bahwa negaranegara di Eropa merupakan tujuan favorit kunjungan luar negeri. R-1 mengunjungi berbagai negara di semua benua, yaitu: Eropa, Amerika, Asia dan Timur Tengah, serta Afrika. Sangat mungkin, bila masuk dalam daftar pilihan, mereka juga mengunjungi Australia. Data mengenai hal ini tidak didapat dari R-2. Sementara, R3 pernah mengunjungi beberapa negara di Eropa dan Amerika sedangkan R-4, selain ke beberapa negara di Eropa, juga pernah mengunjungi Jepang dan India. Beberapa alasan mengenai pilihan negara tujuan terpapar dari data responden, yaitu:

TABEL 13 ALASAN PERLUNYA MELAKUKAN STUDI BANDING OLEH ANGGOTA DPR

Alasan

R-1

R-2

R-3

R-4

Sistem hukum yang maju

√

--

NA

--

Kesamaan sistem hukum

√

√

NA

--

Pengalaman dalam masalah terkait

√

√

NA

√

Kesamaan masalah yang akan diatur

√

√

NA

--

Kesamaan kondisi sosekbud dan politik

√

√

NA

--

Keperluan untuk studi banding

√

--

NA

√

81


Kenyataan yang sama ditunjukkan oleh keempat data responden yang menjawab ‘ya’ untuk pertanyaan mengenai kegiatan sosialisasi ke daerah dalam pelaksanaan pembentukan Undang-undang. Terlihat bahwa hampir seluruh wilayah di Indonesia merupakan tujuan kunjungan dari kegiatan ini. Beberapa alasan mengenai pilihan daerah tujuan terpapar dari data responden, yaitu: TABEL 14 ALASAN MEMILIH DAERAH TUJUAN SOSIALISASI RANCANGAN UNDANG-UNDANG

Alasan

R-1

R-2

R-3

R-4

Terdapat Perguruan Tinggi terkait

√

--

√

--

Terkait dengan masalah yang akan diatur

√

√

√

√

Permintaan daerah yang bersangkutan

--

--

--

--

13. Keempat data responden yang terkumpul menunjukkan bahwa kegiatan RDPU dilakukan dengan mengundang semua kalangan yang disebutkan dalam enam pilihan jawaban, yaitu: (a). pakar/ahli; (b). perguruan tinggi; (c). organisasi profesi; (d). organisasi masyarakat; (e). lembaga swadaya masyarakat; dan (e). stakeholder lainnya. Mudah untuk menyimpulkan, bahwa kegiatan RDPU banyak dilaksanakan dalam pembentukan Undang-undang di Lingkungan DPR. Berdasarkan keempat data responden, masukan dari kalangan-kalangan tersebut dipertimbangkan secara selektif bagi perumusan ulang RUU. 14. Keragaman jawaban responden yang data yang terkumpul terlihat saat menjawab pertanyaan mengenai besaran anggaran yang dialokasikan bagi pembentukan Undang-undang di Lingkungan DPR, yaitu: sebesar Rp. 3-7 milyar menurut data dari R-1, dan Rp. 2-4 milyar berdasarkan data dari R-2. Sementara, R-3 dan R-4 82


tidak memberikan data mengenai hal ini. Besaran anggaran tersebut, menurut data dari R-1 dan R-2 untuk membiayai beberapa kegiatan, sebagai berikut:

TABEL 15 KEGIATAN YANG DIDANAI DALAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG DI DPR

RESPONDEN R-1

R-2

KEGIATAN •

Penelitian

•

Kerjasama dengan perguruan tinggi dan lembaga kajian

•

Rapat dengan pakar, perguruan tinggi, dan lsm

•

Rapat Konsinyering

•

Honor pakar

•

Honor Anggota

•

Kegiatan Kunjungan Kerja

•

Rapat Konsultasi

•

Kunjungan Kerja ke luar negeri dan daerah

•

Penyusunan Naskah Akademis

15. Beberapa saran yang disampaikan dalam data responden yang terkumpul terkait dengan peningkatan kinerja dalam pembentukan Undang-undang di lingkungan DPR antara lain: a. Pelaksanaan tugas dan fungsi-fungsi DPR dipisahkan kepada tiap Anggota sehingga masing-masing bisa lebih fokus pada tugas dan fungsi tertentu; dan b. Penguatan dukungan tenaga ahli, perpustakaan, dan anggaran.

83


BAB V KESIMPULAN DAN REKOMENDASI A.

KESIMPULAN 1.

Sampai dengan saat ini belum ada penetapan indikator kinerja yang dapat mencerminkan tolok ukur pencapaian sasaran program atau kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan, karena Kementerian/Lembaga tidak memiliki persamaan persepsi tentang implementasi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang

Pembentukan

Peraturan

Perundang-undangan

dan

Peraturan

Pelaksanaannya. Di sisi lain, berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, penerapan penganggaran berbasis kinerja (Performance Based Budgeting); Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework); dan Penganggaran Terpadu (Unified Budget) sudah diterapkan sejak RPJMN 2010-2014 bagi semua lembaga yang menggunakan uang negara (APBN-APBD). 2.

Belum adanya standar biaya yang dapat menggambarkan kebutuhan dana untuk menghasilkan suatu output secaran efisien dengan tetap memperhatikan kualitas, karena Kementerian/Lembaga tidak/belum memahami secara baik tahapan kegiatan pembahasan RUU di DPR RI sesuai dengan Peraturan DPR RI No. 01/DPR RI/2009-2010 tentang Tata Tertib dan mekanisme rapat pembahasan RUU yang disepakati oleh Komisi/Gabungan Komisi/Badan Legislasi/Badan Anggaran/Panitia Khusus DPR RI. Di samping itu Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan Peraturan Pelaksanaannya tidak jelas mengatur kegiatan pembahasan RUU pada setiap tahapan, sehingga koordinasi antar Kementerian/Lembaga belum berjalan dengan baik. Masing-masing Kementerian/Lembaga menafsirkan sendiri-sendiri kegiatan dalam pembentukan undang-undang pada setiap tahapan, sehingga akibatnya masih terjadi duplikasi penganggaran.

3.

Bentuk pelaksanaan evaluasi kinerja yang selama ini dilakukan untuk menilai 84


keberhasilan suatu program atau kegiatan dimana hasilnya akan digunakan sebagai bahan masukan (feedback) untuk proses perencanaan periode berikutnya, adalah sejalan dengan pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2006 tentang tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan. Namun dalam pelaksanaannya juga masih belum optimal, karena minimnya data yang dikelola oleh Kementerian/Lembaga tentang capaian kualitatif dan kuantitatif pelaksanaan pembentukan peraturan perundang-undangan. Salah satu sebab adalah Kementerian/Lembaga yang mengajukan RUU tidak mengacu pada kebutuhan yang tertuang dalam perencanaan pembangunan jangka menengah, saat ini ditetapkan dengan Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2010 tentang RPJMN 2010-2014; Rencana Stategis Kementerian/Lembaga dan Rencana Kerja Tahunan yang tertuang dalam

Rencana

Kerja

Kementerian/Lembaga.

Pemerintah, Praktik

serta

yang

Rencana selama

ini

Kerja

dan

dilakukan

Anggaran adalah

Kementerian/Lembaga biasanya mengkonsolidasikan unit-unit kerjanya untuk mengajukan RUU berdasarkan kepentingan masing-masing.

B.

REKOMENDASI 1.

Memperketat syarat-syarat suatu Kementerian/Lembaga untuk mengajukan RUU untuk dijadikan prioritas Prolegnas, dengan berpedoman kepada amanat UUD Negara RI Tahun 1945, Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional, Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan Rencana Tahunan Pemerintah serta Rencana Strategis Kementerian/Lembaga sendiri.

2.

Meningkatkan komunikasi antra Kementerian Keuangan dan Kementerian Hukum dan HAM, Biro Hukum K/L, dan Sekretariat Jenderal DPR untuk dalam menetapkan Standar Biaya Umum (SBU) dan Standar Biaya Khusus (SBK) untuk pembentukan peraturan perundang-undangan, yang tidak semata-mata hanya pada standar komponen harga namun juga pada standar kualitatif yang ingin dicapai sejalan dengan

rencana

pembangunan

nasional

Kementerian/Lembaga). 85

(RPJMN,

RKP

dan

Renstra


3.

Melakukan sosialiasi kepada Kementerian/Lembaga terhadap tahapan kegiatan pembahasan RUU di DPR RI sesuai dengan Peraturan DPR RI No. 01/DPR RI/2009-2010 tentang Tata Tertib dan mekanisme rapat pembahasan RUU yang disepakati oleh Komisi/Gabungan Komisi/Badan Legislasi/Badan Anggaran/Panitia Khusus DPR RI.

4.

Menyempurnakan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dengan mengatur secara jelas kegiatan pembahasan RUU pada setiap tahapan, baik pada DPR maupun Pemerintah. Adapun rekomendasi tim terkait kegiatan dalam tiap tahapan pembentukan undang-undang adalah sebagai berikut: (1) Penyusunan Naskah Akademik a. Melakukan inventarisasi data dan perundangan terkait RUU b. Indentifikasi masalah c. Melakukan penelitian pustaka/lapangan d. Melakukakan kajian/analisis e. Penyusunan dan rapat pembahasan Naskah Akademik (2)

Penyusunan Prolegnas a. Rapat antar unit untuk menentukan skala prioritas sesuai RPJP dan pembangunan b. Rapat koordinasi dengan BPHN c. Rapat bersama DPR untuk menyusun Prolegnas

(3) Persiapan Pembentukan Undang-undang a. Koordinasi Rapat Internal dan Penyiapan bahan, biro hukum menyiapkan draft RUU b. Rapat antar kementerian c. Pembentukan panitia dan rapat-rapat d. Penyusunan draft RUU

86


e. Uji publik f. Penyempurnaan draft RUU (4) Pengharmonisasian a. Kementerian/Lembaga menyampaikan RUU ke Kementerian Hukum dan HAM b. Rapat-rapat harmonisasi dengan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia dengan pemrakarsa dan instansi terkait c. Penyusunan RUU hasil harmonisasi (5) Penyampaian RUU ke DPR Presiden menyampaikan RUU kepada DPR disertai surat dan naskah RUU (6) Pembahasan RUU Usul Inisiatif DPR a. Rapat internal menyusun Daftar Inventarisasi Masalah b. Rapat antar kementerian untuk koordinasi Daftar Inventarisasi Masalah (7) Pembahasan RUU di DPR Rapat-rapat di DPR (8) Pengesahan (9) Pengundangan (di Kementerian Hukum dan HAM) a. Menerbitkan Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Negara, Berita Negara dalam bentuk lembaran lepas b. Mendistribusikan ke sistem informasi untuk disebarluaskan (10) Penyebarluasan

UU

yang

telah

diundangkan

(dilakukan

oleh

semua

Kementerian/Lembaga) a. Mengadakan sosialisasi UU b. Penyebarluasan melalui media massa dan internet 5.

Meningkatkan kualitas SBU dan SBK dengan menetapkan variabel kegiatan dan volume dalam pembuatan suatu RUU dengan memperjelas komponen dalam setiap 87


tahapan penyusunan undang-undang sejalan dengan Program Legislasi Nasional, sehingga dapat menghindari inefisiensi dan tidak efektif nya penggunaan anggaran negara, melalui pembagian tugas yang jelas antara pelaksanaan Prolegnas yang berasal dari inisiatif DPR dan insiatif Pemerintah. Sebagai contoh: dalam rangka pembuatan naskah akademis RUU dari usul inisiatif DPR yang memerlukan studi banding ke negara best practice, maka wajib mengikutsertakan unsur/wakil dari Pemerintah, demikian pula sebaliknya. Dengan demikian, tidak akan terjadi anggaran dobel yang selama ini terjadi, karena masing-masing mengalokasikan anggaran studi banding dan melaksanakan kegiatannya sendiri-sendiri, sehingga tidak terwujud persamaan persepsi, dan dalam praktiknya terjadi permintaan untuk melakukan studi banding tambahan meskipun sudah dalam proses pembahasan di DPR. Diharapkan hal tersebut juga dapat semakin meningkatkan check and balance antara DPR dan Pemerintah sebagai Lembaga Tinggi Negara dan seagai perwujudan akuntabilitas penyelenggara Negara kepada rakyat yang telah semakin menyadari artinya demokratisasi. 6.

Meningkatkan peran Badan Pembinaan Hukum Nasional dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah. Meningkatkan kualitas dan kuantitas tenaga fungsional perancang peraturan perundang-undangan

pada

setiap

Kementerian/Lembaga

untuk

mendukung

pembentukan undang-undang yang memenuhi persyaratan teknis dan substantive suatu undang-undang yang baik.

88


DAFTAR PUSTAKA

1.

Made Arya Wijaya, Kebijakan Penganggaran yang Berbasis Kinerja, Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan, tahun 2010.

2.

Maria Farida Indrati Soeprapto,Ilmu Perundang undangan, Yogyakarta, 1998,hal134.

3.

http://www.partaigerindra.or.id/index.php?option=com_content&task=view&id=311 &1temid=37 http://www.jkpp.org/Content.asp?id=172&mid=131

4. 5. 6.

Undang-undang No. 10 Tahun 2004, tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan Undang-undang Dasar Negara RI Tahun 1945, Pasal 20 ayat (1) menentukan “DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang.”

7.

Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan,Pasal 1 angka 3 menentukan”Undang undang adalah Peraturan Perundang undangan yang dibentuk DPR dengan persetujuan bersama Presiden”

8.

Perpres No. 29 Tahun 2010 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) 2011, Buku I, matrik kegiatan prioritas nasional.

9.

Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prgram Legislasi Nasional, menentukan:”Dalam hal Menteri lain atau pimpinan Lembaga Pemerintah Non Depeartemen telah menyusun Naskah Akademik Rancanangan Undang undang ,maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang undang”.

10. Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005,op cit,Bab II dengan judul Penyusunan Rancangan Undang undang. 11. Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005, 12. Peraturan Menteri Hukum dan HAM Nomor:M.HH.01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang undangan 13. Tabel dari Paparan Sosialisasi Standar Biaya Tahun 2011, Kementerian Keuangan, Direktorat Jenderal Anggaran, 10 Mei 2010. 14. Keputusan DPRRI Nomor:41 A/DPR RI/I/2009-2010 tentang Persetujuan Penetapan Program Legislasi Nasional tahun 2010-2014 ditetapkan sebanyak 247

89


RUU dan 5 RUU Kumulatif Terbuka menjadi prioritas,,disertai keterangan pemrakarsa masing masing RUU oleh DPR atau Pemerintah.

90


91

KATA PENGANTAR. Salam sejahtera untuk kita semua

Recommend Documents