Karel Müller Liberální demokracie, lobbing a občanská společnost1
1. Lobbing a liberální demokracie Existuje mnoho možných teoretických přístupů ke zkoumání a interpretaci lobbingu. Debatu o lobbingu je možné vtáhnout do obecnějšího rámce teorie demokracie a občanské společnosti, analýzy politických systémů, zprostředkování zájmů a zájmových skupin, občanské participace, politické kultury či veřejné a soukromé sféry. V následujícím textu se pokusíme porozumět fenoménu lobbingu na obecnějším pozadí teorie liberální demokracie a občanské společnosti. Ačkoliv koncepty liberální demokracie a občanské společnosti představují spojité nádoby, pokusíme se tyto dvě perspektivy oddělit, abychom tak dosáhli větší analytické a interpretační pestrosti a produktivity při porozumění předpokladům, formám, funkcím a důsledkům lobbingu. Nevztáhnout studium lobbingu k teorii demokracie a občanské společnosti by znamenalo ignorovat skutečnost, že lobbing představuje velmi komplexní proces, který má mnoho fází i forem (Graziano 2001: 14). Nejdříve se pokusíme vysvětlit, proč považujeme za důležité pojednávat o fenoménu lobbingu ve vztahu k liberální demokracii. A proč zrovna liberální demokracie, ne třeba reprezentativní, participační, pluralitní, moderní, nebo nějaké další? Vždyť s demokracií se spojují nesčetné hodnoty, formy i tradice vládnutí. Pojem demokracie je spíše jakousi otevřenou nádobou, již je možné naplnit různými obsahy. Všem je ovšem společné vyloučení 1
Text je upravenou verzí dvou kapitol publikovaných v Müller (ed.), Lobbing a demokracie, výzvy liberálního řádu, Praha: Grada, 2010. Text se opírá o výstupy výzkumného záměru Fakulty mezinárodních vztahů VŠE v Praze (Governance v kontextu globalizované ekonomiky a společnosti MSM61384399099).
1
pojmů jako jsou diktatura, despocie, tyranie, útlak, diskriminace a mnohé další. Politici ani občané, ať už v zemích demokratických nebo nedemokratických, se nemohou shodnout v tom, jak pojem demokracie pozitivně definovat. Spíše se shodnou v tom, jak tento pojem definovat negativně, tedy co demokracie jistě není, spíše než, co demokracie jistě je. Na rys demokracie jakožto ideálu spravedlivého lidového vládnutí se podíváme později. Ani sociální vědci zabývající se politikou nedokážou formulovat spolehlivé kritérium, podle kterého by bylo možné poměřovat politické systémy podle míry jejich demokratičnosti a určit nejlepší koncept demokracie (Schendelen 2004: 291). Demokratické vládnutí se zkrátka rozvinulo v různých kulturních prostředích a tomu také odpovídá různost demokratických teorií. Je proto vhodnější hovořit o demokratických teoriích (v plurálu), spíše než o demokratické teorii (v singuláru). Porozumět pestrosti tradic demokratického vládnutí je pro zkoumání lobbingu nesmírně významné, neboť zásadním způsobem podmiňuje postavení a působení zájmových skupin v konkrétním politickém systému. Není v našich silách a možnostech seznámit čtenáře s pestrostí tradic demokratického vládnutí na Západě. Takový přehled by byl jistě zajímavý a pro naše téma důležitý, avšak český čtenář má dnes k dispozici hojnost příruček a úvodových prací k tomuto tématu. Proč tedy liberální demokracie? Pojem liberální demokracie se zdá být vhodným tematickým pozadím pro zkoumání lobbingu ze dvou vzájemně provázaných důvodů. Za prvé, teorie i praxe lobbingu nejvýznamněji čerpá z liberálního i demokratického diskursu, a především z jejich vzájemného propojení. Liberální demokracie představuje dominantní tradici v USA (resp. anglosaském světě), které jsou kolébkou lobbingu a lídrem v jeho teoretickém zkoumání i praktikování. Za druhé, koncept liberální demokracie podle nás nejlépe vystihuje současné převládající tendence evropeizace demokratického vládnutí i teoretizování o demokracii. Koncept liberální demokracie je možné považovat za jakýsi minimální průsečík pestrých demokratických tradic a forem. Pro náš první důvod svědčí mimo jiné skutečnost, že Graziano (2001), který je jedním z nejvýznamnějších sociálních vědců zabývajících se lobbingem, označuje za hlavní teoretické zdroje lobbingu Montesquieua, Tocquevilla a Madisona, které označuje za předchůdce liberálně-demokratického pluralismus. Tedy dva francouzské aristokraty, kteří neskrývali své sympatie k Anglii (respektive k USA), a kteří jsou pravděpodobně dvěma nejbystřejšími i nejproduktivnějšími kontinentálními pozorovateli anglosaské oblasti. Montesquieu (1689-1755) byl obdivovatelem jak anglického ústavního vývoje, tak obchodnického způsobu života, které ostře kontrastovaly s despotičností i pompézností francouzského absolutismu 18. století. Tocqueville (1805-1859), který s nevšedním zaujetím 2
zkoumal rodící se americkou demokracii, zase oceňoval především její decentralizovaný a samosprávný charakter, který se tolik lišil od francouzského centralismu. Pokud jde o Madisona (1751-1836), je nejen spoluautorem ústavy Spojených států, ale zároveň autorem desátého a podle mnohých nejskvělejšího listu Federalistů, který je možno považovat za jednu z nejúdernějších obhajob zájmového a politického pluralismu. Stranictví, argumentoval poeticky Madison (1994), je rozdmycháváno svobodou se stejnou nevyhnutelností, s jakou vzduch rozdmychává oheň. Madison se v zásadě domníval, že čím větší bude rozmanitost stran a zájmů, tím lépe pro demokracii. Pestrý zájmový pluralismus je podle něj nejlepší zárukou jak proti dominantnímu prosazení jedné zájmové skupiny, tak proti nebezpečí dusivého konformismu většinového mínění a zájmu. Schnedelen (2004: 320) dokonce nazývá Madisonovu koncepci představou jakési samoregulující se lobbistické demokracie. K druhému důvodu ‘proč liberální demokracie’ je třeba dodat, že proces evropské integrace nepochybně čerpá z pestrosti tradic demokratického vládnutí a snaží se tuto pestrost překlenout i kombinovat zároveň. Různé instituce EU používají různé mechanismy reprezentace a různé metody rozhodování. Jinými slovy, v institucích EU se mohou objevovat různá pojetí demokracie, stejně jako různá pojetí legitimity (Müller 2007). Zdrojem demokratické legitimity je veřejné mínění, které však může odvozovat demokratičnost politického rozhodování od mnoha rozličných atributů: od naplňování sociálních potřeb, férovosti politických procesů, důvěryhodnosti politických zástupců (charismatu), tradice či technokratické odbornosti. Problém demokracie v EU je tedy problémem nalézání jakéhosi průsečíku pestrých tradic demokratického vládnutí. Liberální demokracie je podle nás nejvhodnějším označením takového průsečíků jak ve smyslu jejich vzájemného přesahu, tak ve smyslu uznání jejich vzájemných odlišností. Představuje jakési minimální pojetí evropské demokracie, jež nechává otevřené dveře pro kontextuální nalézání silnějších normativních demokratických vizí. Jak poznamenává Giovanni Sartori (1993: 395), spolu s liberální demokracií umírá i demokracie, bez ohledu na to, jakou demokracii máme na mysli.
Obhajoba konfliktní společnosti Můžeme spolu se Sartorim (1993: 386) konstatovat, že liberální demokracie představuje kompromis mezi hodnotami svobody a rovnosti. Toto tvrzení je však díky svému zjednodušení poněkud zavádějící. Předně neexistuje shoda na jednotném vymezení pojmů svobody a rovnosti. Dále, rovnost představuje v jistém slova smyslu také základní liberální hodnotu. Někteří liberálové (či předchůdci liberalismu) chápou svobodu ve shodě s Hobbesem jako jakousi volnost původního přirozeného stavu, která končí tam, kde začínají 3
platit zákony. Princip zákonnosti a princip svobody jsou kladeny proti sobě. Hobbes (15881679) se domníval, že svoboda přirozeného stavu musí být lidem odejmuta, aby mohl být zachován mír a řád. Podobné pojetí sledoval také Locke (1632-1704), který však na rozdíl od Hobbese předpokládal, že svoboda by měla být pouze omezena (nikoli odejmuta), aby byli lidé chráněni před zlovůli bezbřehé volnosti, zároveň ale musí být svoboda zachována, aby mohla být kontrolována státní moc. Zcela odlišné pojetí svobody, které je odvozeno od principů samovlády a zákonnosti představuje Rousseau (1712-1778). Svobodu chápal jako jednání v rámci pravidel, na jejichž utváření se sami můžeme podílet. Svoboda není nezávislostí či volností, ale právo dělat vše, co dovolují zákony, které vznikají demokratickými procedurami. Podobně definuje svobodu Charles Montesquieu (1689-1755), když píše, že svoboda není volnost, ale právo dělat vše, co dovolují zákony. Jeho definici převzala celá řada právních dokumentů, mimo jiné také Ústava ČR: „každý může činit, co není zákonem zakázáno a nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá.“ Montesquiueho pojetí je důležité, neboť poukazuje na to, že svoboda je vlastně jakýmsi výkazem permanentně vybalancovávaných jistot a možností. Hobbes, Locke i Rousseau jsou zároveň nejznámějšími představiteli tzv. přirozeněprávní doktríny (lidé mají od přirozenosti jistá práva) a tzv. teorie společenské smlouvy. Společnost je v jejich pojetí založena smlouvou všech jejích členů. Tento předpoklad a jeho implikace je možné považovat za jádro liberalismu. Z předpokladu společnosti jakožto smlouvy vyplývají tři zásadní požadavky. Existence smlouvy za prvé předpokládá existenci svobodných smluvních partnerů. Pokud jste zamčen ve sklepě, či máteli pistoli přiloženou k hlavě, nejde o smlouvání, ale o vyhrožování a násilně vynucovaný souhlas. V liberální společnosti je výsostným právem každého uzavřít smlouvu jen tehdy, pokud je pro něj výhodná a odmítnout smlouvu, kterou považuje za nevýhodnou. Z této právní argumentace například vycházelo uznání mnoha restitučních nároků po roce 1989. Smlouva nemůže být vynucena násilím, má-li být smlouvou. Smlouva předpokládá dobrovolný souhlas smluvních stran, což předpokládá zajištění takových smluvních podmínek, které budou všemi smluvními stranami uznány (jako výhodné). Smlouva znamená vzájemně výhodné ujednání. Existence smlouvy za druhé předpokládá existenci smluvních stran, které jsou si jakožto iniciátoři a subjekty smluvních vztahů rovni. Nejedná se však o materiální rovnost, ale o rovnost právně-politickou. Jen rovný veřejný status smluvních partnerů umožňuje uzavření smlouvy, které je možno chápat jako svobodné a dobrovolné. Jen mezi politicky rovnými je možné v průběhu vyjednávání efektivně předávat požadavky a informace, a jen mezi právně 4
rovnými je možno uznat oprávněnost (legitimitu) požadavků, které partneři ve vyjednávání vznášejí. Můžeme zjednodušeně konstatovat, že v liberální demokracii je v jistém smyslu rovnost podmínkou svobody a naopak. Z toho ovšem nevyplývá, že můžeme tyto dvě kategorie zaměňovat. Konečně za třetí, smlouva předpokládá existenci jistých pravidel, která smluvním stranám umožňují vyjednávat a dospívat k dohodě. Takovým souborem pravidel byl pro teoretiky společenské smlouvy tzv. přirozený zákon, který může být podle nich nahlédnut všemi racionálně uvažujícími lidmi. Jedním z hlavních zásad přirozeného zákona je podle Hobbese (1988) pravidlo nenásilného postupu a tolerance, tedy přiznání práva na život, svobodu a svébytný názor i zájem všem jednotlivcům. Liberalismus není pouhým konstatováním pluralismu, ale také uznání zájmové a názorové různosti jako legitimní (Graziano 2001: 106) či dokonce žádoucí (Popper 1994), neboť eliminuje nebezpečí dusivého konformismu, jež se snadno zvrhává v tyranii většinového mínění. Podobně jako i jiné ideové směry je také liberalismus, v závislosti na historickém kontextu, vnitřně diferencovaný a není snadné najít jednotnou definici (Ruggiero 1929). Jeho klíčovou triádou jsou však nepochybně ideály svobody, politické rovnosti a princip zákonnosti, které implikují základní předpoklad, že konflikty jsou nedílnou součástí liberální společnosti. Konflikty jsou nutným důsledkem občanské svobody a politické rovnosti a měly by být zvládány (institucionalizovány) pomocí pravidel (zákonů). Absence konfliktů, stejně tak i jejich násilná řešení, jsou výrazem ústupu jak svobody, tak rovnosti. Těžko oceníme demokratickou politiku jako pokojný způsob řešení konfliktů, argumentuje Sartori (1993: 45), když ztratíme ze zřetele politiku jako konfrontaci. V liberálně demokratické společnosti mají občané odlišné představy jak o cílech vlastního života, tak o prostředcích jejich naplňování, jinými slovy, mají odlišné představy o štěstí či dobru. Taková společnost může být spravedlivě uspořádána jen tehdy, když je společenské soužití občanů řízeno pravidly, která vytvářejí neutrální rámec, v němž občané mohou naplňovat své vlastní představy dobrého života, a jehož principy nejsou vázány na nějakou partikulární koncepci dobra (Velek 1995). Z moderních autorů patří mezi nejznámější představitele „konfliktuálního pojetí“ společnosti americký sociolog Lewis Coser. Ve své práci The Functions of Social Conflict (1956) přesvědčivě argumentuje ve prospěch tvrzení, že nejen shoda, ale také konflikty mohou přispívat k upevňování sociálního řádu. Stejně argumentuje také například Václav Bělohradský (1992), který navrhuje chápat konflikt jako klíčový element sociální soudržnosti v liberální společnosti. Coser předně zpochybnil myšlenku, že absenci konfliktů je třeba chápat jako indikátor společenské stability. Pravý opak je podle něj v jistém smyslu pravdou. 5
Soudržnější společnosti si mohou řadu konfliktů připustit, jelikož se neobávají jejich ničivých důsledků. Výsledkem je průběžné uvolňování napětí, což zpětně přispívá k posilování sociální soudržnosti. Naproti tomu obava z konfliktů vede ke snaze konfliktům bránit, čímž se hromadí nespokojenost i sociální tlaky. Uzavírání se konfliktům tak často vede k potvrzování obavy z konfliktu, neboť v důsledku rostoucí pravděpodobnosti nekontrolovatelného výbuchu násilného řešení konfliktu ohrožuje společenskou stabilitu více než otevřený přístup ke konfliktům. Také ve vztahu ke konfliktům se uplatňuje známý Mertonův princip sebenaplňujícího se proroctví. Obava z konfliktu vede k neřešení konfliktů, což zvyšuje pravděpodobnost destruktivních účinků konfliktu. Obava ze sociálně destruktivních důsledků konfliktu zase zvyšuje obavu z otevřeného přístupu ke konfliktu. Konflikty ve veřejné sféře samozřejmě také mohou působit destruktivně a právě lobbing by měl být jednou z důležitých forem institucionalizace konfliktů, tedy podřízení konfliktů jasným pravidlům. Předpokladem institucionalizace konfliktů je reprezentace konfliktů ve veřejné sféře, která umožňuje identifikaci soupeřících stran, stejně tak umožňuje odhadnout míru veřejné podpory a identifikaci případných protizájmů. Veřejná reprezentace konfliktu není pouze podmínkou institucionalizace konfliktu. Umožňuje vymezit předmět sporu a oddělit jej od záležitostí, ve kterých spor není, čímž stanoví hranice konfliktu. To opět zvyšuje předvídatelnost jednání zúčastněných stran. Jasné pojmenováním toho, v čem se rozcházíme, nám zároveň může pomoci ujasnit si to, v čem se shodujeme (Marada 2003). V této souvislosti hovoří Coser o realistických a nerealistických konfliktech. Realistické konflikty umožňují řešení reálně existujících sporů, u nerealistických konfliktů, kde neexistuje shoda na tom, v čem vlastně spočívá podstata sporu, se akt agrese stává cílem sám o sobě a je svým způsobem druhořadé, na čem se agresivita vybije. Nerealistické konflikty jsou svojí podstatou nenasytné, neboť neumožňují nenásilné (civilizované) řešení sporů (Keller 1992). V této souvislosti je třeba upozornit na argument, který předkládá Outhwaite (1999: 4), že je třeba si vážit také neúspěšně řešených konfliktů. Neúspěšné řešení konfliktů je totiž potřeba odlišit od neřešení konfliktů. Neúspěšné řešení konfliktů je ve svobodné společnosti nevyhnutelné. Nemělo by nás od konfliktů odrazovat, nýbrž je potřeba je chápat jako hodnotu samu o sobě. Podmínkou pokojného řešení konfliktu je vzájemný respekt. Pokojnost řešení konfliktů nám na jedné straně dává záruky toho, že také v budoucnu budeme moci konfrontovat své zájmy a názory s ostatními, na druhé straně je zdrojem naší sebedůvěry formulovat svobodně a bez obav svůj zájem a své přesvědčení, kdykoliv to považujeme za nutné. Neúspěšné (avšak pokojné) řešení konfliktů zvyšuje pravděpodobnost řešení konfliktů v budoucnu. 6
Proces veřejného rozhodování by tak měl být podpořen nejen institucionalizací dosahování konsensu, ale také institucionalizací nedosahování konsensu. Hodnota institucionalizace konfliktu tak spočívá nejen v eliminaci násilí, ale také v povaze průběhu řešení (proceduralitě) konfliktu samého. Neúspěšné avšak férové řešení konfliktů může vytvářet lepší mezilidské vztahy a může být zdrojem společenské soudržnosti. Nejen úspěšné vyřešení konfliktu, ale také samotný proces řešení může posilovat vztahy důvěry a loajality, být zdrojem přináležitosti (či dokonce i jistého zalíbení). I neúspěšná řešení konfliktů mohou být zdrojem inovace a poučení. Pozitivní zkušenost s neúspěšným řešením konfliktů, které je pokojné a probíhá podle předem daných pravidel, zvyšuje pravděpodobnost řešení konfliktů v budoucnu. Neřešení konfliktů znamená vyhýbáním se problémům, jež neumožňuje jejich pojmenování, natož pak hledání jejich příčin a vhodných řešení. Ve svém důsledku vede neřešení problémů k růstu společenského napětí a nedůvěry. Pro působení lobbistických skupin to platí stejně tak jako pro ostatní aktéry. I neúspěšným (avšak férovým) postupem v prosazování zájmu může konkrétní zájmová skupina posílit svoji reputaci a důvěru u partnerů, upevnit svoji pozici ve veřejné aréně a zvýšit pravděpodobnost úspěšné ochrany či prosazování svých zájmů v budoucnu. Souhrnem můžeme říci, že liberální hodnota individuální autonomie klade důraz na ochranu jednotlivce pomocí ústavy (či ústavního pořádku) a na mechanismy omezování státní moci i vlády; záruky svobody jsou tedy spatřovány především ve vládě práva a konstitucionalismu. Liberalismus vychází z přesvědčení, že svoboda je přirozeným stavem a právem člověka, a že neexistuje žádný jednotlivec, skupina (třída) či způsob života, jež by měli být nadřazeny nad ostatní, a jež by si z toho titulu mohli činit privilegovaný nárok na vládnutí. Liberálové, pro které bývá typická nedůvěra v propojení státní moci s výchovnou mocí společenských institucí, tak definují cíle politiky především negativně. Legitimní vláda by se měla omezit na zabezpečování životních podmínek všech, předcházet lidskému strádání a usilovat o všeobecný mír a prosperitu. Liberalismus bývá někdy označován jako antiideologická doktrína, neboť jádro liberální politiky bývá spatřováno právě v konfliktech mezi zájmovými skupina, nikoli v ideologických sporech. Nepředkládá žádná silná pojetí veřejného blaha či dobra, nýbrž pouze jakási slabá dobra, jež mají spíše negativně a procedurálně vymezený charakter (Rawls 1995). Jde v zásadě o princip priority práva (individuálních práv) před společenským dobrem, které je pojímáno jako odvozená kategorie a představuje aktivně zformovaný morální konsensus. Liberálnímu myšlení je proto vlastní důraz na proceduralitu vládnutí. Demokracie je pro liberály ve své podstatě procesuální demokracií, která čerpá z kantovského odlišení režimu (pravidel vládnutí) a vlády 7
(demokraticky volené exekutivy), a která má být především prostředkem, jak zájmové konflikty, které jsou považovány za přirozenou součást každé svobodné společnosti, institucionalizovat. Povaha liberální demokracie má tedy umožňovat jak omezování zájmových konfliktů na straně jedné (pomocí pravidel/režimu), tak jejich umocňováním (pomocí stranické soutěže vedoucí k formování exekutivy/vlády) na straně druhé.
Obhajoba pragmatické utopie Demokracie je formou vlády, jež si klade za cíl nalézání mechanismů delegování moci lidu na stát a zajišťující stav, kdy obsah zákonů i administrativní výkon politické moci jsou odvozovány z vůle lidu. Všechny tradice demokratického vládnutí tak implicitně či explicitně předpokládají (aktivnější či pasivnější) formy účasti občanů při správě veřejných záležitostí. Různým pojetím demokracie je společné, že výkon politické moci je legitimován souhlasem veřejnosti, a že veřejnost si udržuje vysoký stupeň kontroly nad politickými zastupiteli a státními úředníky (Sartori 1993: 9). O demokracii běžně hovoříme jako o označení jistého ideálu, tak konkrétní reality. V návaznosti na to můžeme rozlišit normativní a empirickou teorii demokracie. Toto dilema, jež souvisí s kontrafaktuální povahou sociálních věd, se ostatně týká snad všech významných sociálně vědních pojmů (občanská společnost, kultura, liberalismus aj.). V politické teorii ani praxi nelze v podstatě zcela oddělit normativní a empirický aspekt. Jak říká Dahl (1995: 55), je téměř nemožné o demokracii cokoli říci a nesměšovat ideální formy s reálně existujícími vládami, které si říkají demokracie. Pokud však nejsme sto rozlišit reálné od žádoucího, nutně to vede k matení pojmů a k problémům v komunikaci. Jisté poznatky a zkušenosti s demokratickými režimy jsou pak kladeny do rozporu s našimi přáními a hodnotami, které jsou na základě toho zpochybňovány jako chybné či iluzorní. Jak podotýká Sartori (1993: 83), špatná pověst demokracie je způsobena především přehnanými očekáváními, která vznikají z nedostatečného promýšlení rozdílu mezi našimi utopickými přáními a realitou. Abychom se v tom mohli lépe vyznat, musíme důkladněji prozkoumat vztah ideálu a reality. Rozlišování mezi idealitou a realitou je součástí dlouhé evropské myšlenkové tradici. Zřejmě nejpregnantněji je vyjádřeno u Imanuela Kanta (1724-1804) v jeho díle Kritika čistého rozumu (publikovaném 1781), kde rozlišuje mezi rozumem (vernunft) a rozvažováním (verstand). Rozumem je zde myšlena schopnost nahlížet a formulovat ideje, která je odlišná od rozvažování jako schopnosti tvořit pojmy na základě smyslového názoru. Idejemi myslí Kant předpisy toho, co se má (sollen), na rozdíl od poznání toho, co jest (sein), jež je dílem především naší zkušenosti. Kant tak poukázal na to, že v žádném případě nelze zaměňovat 8
(teoretické) myšlení a (empirické) poznání a předpokládat, že našemu myšlení odpovídá také nějaká skutečnost. Kant hovoří o třech nejvyšších idejích, o ideji Boha, duše (nesmrtelnosti) a svobody (světa), které nemohou být rozumem dokázány, ale ani vyvráceny a pokud se o to pokoušíme, dostáváme se do neřešitelných rozporů (aporií). Tyto tři nejvyšší ideje mohou být pouze předmětem víry. Kant vlastně poukázal na hranice našeho smyslového poznání. Tam, kde rozum nestačí, musí nastoupit víra. V návaznosti na Kanta formuloval Max Weber slavné rozlišení dvou typů racionality: racionalitu hodnot a racionalitu účelů. Hodnoty, respektive naše ideje, které jsou spíše předmětem víry, ne výrazem naší zkušenosti, není jednoduše možné zpochybňovat s odkazem na skutečnost. To by bylo trochu jako míchat hrušky s jablky. Sartori (1993: 69) se provokativně ptá ‘co je vlastně ideál?’ Ideál se rodí z naší nespokojenosti, je reakcí na chyby a nedokonalosti reality samé. Je reflexí jakéhosi žádoucího stavu, který se pochopitelně nikdy neshoduje s existujícím stavem. Pro správné chápání ideálu je třeba mít na zřeteli otevřenost našeho poznání, jež vylučuje absenci jakýchkoli konečných řešení. Naopak základním rysem každého ideálu je jisté zjednodušování a paušalizování, které obsahuje jakousi totalizující intenci. Jak píše Tocqueville (1992), obecné ideje nesvědčí o síle lidského rozumu, nýbrž o jeho slabosti poznat realitu v její rozmanitosti. Myslet znamená vždycky přehánět, dodává Ortega y Gasset (1993). Ideál, říká dále Sartori (1993: 70), který má charakter představy o dokonalosti, a jehož zdrojem je víra, nikoli zkušenost, je třeba chápat jako něco, co bude vždy překračovat existující, a čemu je souzeno zůstat ideálem. Cílem ideálů, dodává Sartori (ibid.: 71), musí být především zpochybňování a kritizování faktů, nikoli jejich nahrazování. Ideály, nevznikají proto, aby se měnily ve skutečnost, ale aby ji zpochybňovaly. Zlepšují skutečnost právě jen tehdy, když nejsou míněny jako skutečnost. Sartori proto navrhuje chápat ideál jako způsob jak dosáhnout určitého cíle, nikoli jako cíl samý. Ideál lze uskutečnit, pokud máme na mysli jeho částečné uskutečnění. Ideály jsou však neuskutečnitelné, pokud máme na mysli jejich úplnou realizaci. Můžeme tak spolu se Sartorim konstatovat, že ideály jsou neuskutečnitelné, mohou však být uskutečňovány. I když nemají oporu v realitě, není pochyb o tom, že na realitu mohou pozitivně působit, o čemž se snadno přesvědčíme už jen při letmém pohledu na evropské dějiny. Funkce ideálů se ovšem mění v závislosti na prostředí. V otázce uskutečňování ideálů je
podle
Sartoriho
(1993:
72-75)
potřeba
rozlišovat
mezi
demokratickými
a
nedemokratickými režimy. Nedemokratické režimy omezují svobodný přístupu k informacím a zpravidla si činí nárok na poznávací (kognitivní) monopol. Ideál zde proto zpravidla působí 9
jako protivník státem chráněné ideologie. Jeho prvořadým účelem je bořit, negovat, nikoli kritizovat. Vyhrocená maximalizace ideálu maximalizuje jeho praktickou ‘bořící’ účinnost. Všimněme si, že společnosti, které delší dobu žily v nedemokratickém systému (např. česká společnost), mívají i po odstranění nedemokratického režimu tendenci k jakémusi fundamentalistickému a ve své podstatě nekritickému užívání (ať už demokratických, liberálních či jakýchkoli jiných) hodnot a ideálů. Funkce ideálu v demokratickém režimu, který nechává otevřené dveře svobodnému poznávání a vyznává kognitivní pluralismus, musí být podle Sartoriho posuzována jinak. Zde by měl mít ideál funkci hodnotitele a monitoringu uskutečněných výdobytků, jeho hodnocení je kritické, ne již nepřátelské, nemá negativní charakter. Ideály zde nepředkládají vizi jiného světa, ale snaží se vylepšit současný stav. Přibližování se k ideálu má mít konstruktivní charakter a dochází k němu postupnými trendy a neradikálními reformami. Důraz na neradikálnost a nenásilí je zde velmi důležitý, neboť jak říká Dahrendorf (1991), nejen my můžeme zradit své ideály, ale i naše ideály mohou zradit nás; sice tak, že začnou působit destruktivně. Kdykoli totiž chceme realizovat utopické plány, dodává Dahrendorf, musíme nejdříve vyčistit plátno, na němž je namalován skutečný svět. Měli bychom mít odvahu, dodává realisticky Popper (1998), rezignovat na své ideály dříve, než kvůli nim začnou umírat lidé. Ideál by měl mít reflexivní povahu a s realitou by měl být ve vztahu interakce. Žádný ideál by neměl ignorovat zkušenosti a fakta, která ověřují jeho konstruktivnost. Skutečnost, že ideály by neměly fakta ignorovat, však ještě neznamená, že by před nimi měly hned rezignovat. Reflexivita ideálu znamená, že v procesu uskutečňování ideálu je třeba sledovat jeho zpětnou vazbu. V demokraciích nelze podle Sartoriho (1993: 73) ideály bez zábran maximalizovat, nýbrž je třeba je optimalizovat. Když ideál zachováme v jeho extrémní podobě, začne dříve či později působit proti stavu, který vytvořil. Ideály nás hřejí, shrnuje poeticky Sartori (ibid.: 75), jsou-li vzdálené, z blízka mohou spalovat. Problémem uskutečňování ideálů v demokracii je tedy otázkou jejich optimalizace, nikoli maximalizace. Každý ideál je potřeba podle Sartoriho (ibid.: 74) prosazovat skrze tzv. zprostředkující struktury. Pojem zprostředkující struktury Sartori přejímá od Benjamina Constanta, který tento pojem zavádí právě v souvislosti s úvahou nad tragickými důsledky Velké francouzské revoluce. Sartori (ibid.: 70) přímo cituje francouzského liberála: „pokud doprostřed lidské společnosti jen tak hodíme princip odděleně od jakýchkoliv zprostředkujících principů, které nám ho přibližují a přizpůsobují naší situaci, vyvoláme velký
10
nepořádek; tento princip vytrhnutý ze všech vazeb … ničí a převrací. To však není chyba tohoto principu, ale naší nevšímavosti vůči zprostředkujícím principům.“ Uskutečňování ideálu pomocí zprostředkujících struktur spočívá v navozování stavu, který je sociálně únosný, a který vychází ideálu vstříc tak, že s ním není v rozporu. Jde tedy o jakýsi poznávací negativismus ve vztahu k ideálu, jenž spočívá v určování a napravování toho, co je s daným ideálem v rozporu. Takovými zprostředkujícími strukturami demokratických ideálů jsou podle Sartoriho například principy a mechanismy zastupitelské demokracie, především pak polyarchický (rozptýlený) charakter politické moci. Vezměme si například demokratický ideál „moc patří lidu.“ Podmínkou toho, aby lid měl moc, je čelit každé neomezené moci. Optimalizací ideálu „moc lidu“ je tedy teze „všechnu moc nikomu". Chceme-li uskutečňovat demokratický ideál lidové vlády, pak podle pravidla zpětné vazby nikdo nemá být držitelem neomezené moci, tedy ani lid samotný. Kontrola a rozptýlenost politické moci (stejně tak i ochrana menšin) jsou tedy na základě zkušenosti s demokratickou vládou a pomocí pravidla zpětné vazby vytvořené zprostředkující struktury ideálu lidové vlády, tedy optimalizací ideálu lidové vlády v konkrétních podmínkách modernity. Pokud zprostředkující strukturu zavrhneme jako překážku na cestě uskutečňování ideálu a trváme na maximalizaci (realizaci) ideálu bez ohledu na jeho zpětnou vazbu, ideál začne namísto konstruktivně, působit destruktivně. Sartori se domnívá, že současné demokracie nejvíce ohrožuje jistý typ perfekcionismus, jehož hlavním rysem, jak jsme již vysvětlili výše, je nedbalé zaměňování racionálního myšlení a empirického poznání. V minulosti byl kult násilí téměř vždy dílem dogmatických idealistů. Zklamaní perfekcionisté se nejčastěji přiklánějí k cynické metodě ‘účel světí prostředky’, jíž ospravedlňují užití násilí ve jménu uskutečnění ideálů. Metoda aplikace ideálů (normativní vědy), kterou rozvíjí Sartori, koresponduje s požadavkem utopického realismu, který vznáší přední anglický sociolog Anthony Giddens (1998). Rozpor mezi normativitou, jež se vyznačuje převahou utopických prvků, a empirií, jež se vyznačuje převahou realistických prvků, také představuje jedno ze základních dilemat sociálních věd. Utopický realismus chce toto dilema překonávat tím, že bude ostražitě kombinovat obě perspektivy. Utopický přístup by měl být vyvažován patřičným realismem a dbát na citlivost teorií vůči sociální realitě. Přehnaně utopický přístup, který je rozvíjen bez dostatečného vztahu k sociální realitě, může být společensky značně nebezpečný. Na druhou stranu přílišný realismus bývá zpravidla málo inovativní a produktivní. Vzhledem k cirkularitě vědění (vědění odráží realitu na straně jedné, avšak realita je odrazem vědění na straně druhé) má přílišný realismus ‘konzervující’ důsledky, neboť pouhým popisem reality (a 11
jejích problémů) můžeme bezděky napomáhat re/produkci popisované reality. Chce-li být věda užitečným nástrojem k řešení sociálních problémů, měly by být sklony k přílišnému realismus vyvažovány patřičnou dávkou utopičnosti a naopak.
O tradici racionalistické a empirické demokracie Podle Sartoriho existují na Západě dva výrazně odlišné modely demokratického vládnutí, které jsou dílem odlišných civilizačních zkušeností a rozdílných historických tradic. Neví vůbec náhodné, že role a působení zájmových skupin se v těchto dvou modelech principiálně liší, stejně tak jako postavení a přijímání lobbingu. Tyto dva modely se zásadně odlišují právě ve svých inklinacích k idealismu (utopičnosti) na straně jedné a realismu či empirismu na straně druhé. Sartori (1993) proto hovoří o empirické a racionalistické demokracii. Model empirické demokracie se vztahuje na Anglii, USA a ostatní anglosaské země, racionalistická demokracie je záležitostí kontinentu, tedy především Francie a Německa. Jak říká sám Sartori (ibid.: 53), „do konce 2. světové války a do revoluce v masmédiích, tyto modely jasně odlišovaly anglo-americkou oblast od kontinentální Evropy.“ Není náhodné, že Sartori odvozuje názvy těchto dvou odlišných modelů z rozdílné epistemologie (tj. nauky o poznání). Jde o rozdílné duchovní struktury či mechanismy (empirismu & racionalismu), pomocí kterých se k realitě vztahujeme, jak realitu poznáváme na straně jedné, a jak realitu ovlivňujeme na straně druhé, neboť způsob poznávání reality podmiňuje i způsoby jejího utváření či konstruování. Sartoriho výklad poukazuje jednak na to, jak zásadně jsou politické systémy a jejich instituce podmíněny historickými a kulturními předpoklady, za druhé na to, že není vůbec překvapivé, že slaďování těchto systémů, které si v určitých případech vynucuje evropský integrační proces, brání pevně zakořeněné psychologické a kulturní předpoklady a duchovní struktury. Sartori sám doporučuje jistý kompromis obou přístupů. Podívejme se podrobněji na oba zmiňované modely. Pro pochopení racionalistického modelu si nejdříve musíme ozřejmit povahu racionalismu samého. Racionalismus jakožto filosofický směr se vyznačuje přesvědčením, že zdrojem poznání je teoretické uvažování (myšlení) a tenduje proto k tomu probádat realitu jako reflexi rozumu. Racionalismus se vyznačuje vysokou úrovní abstraktního myšlení a jistou zdrženlivostí k empirickým faktům. Racionalistická tradice se odvíjí od Platóna, který ve svém učení předjímal zásadu, že co platí v teoretickém myšlení, musí platit také ve skutečnosti. Co je reálné, musí být racionální, co je racionální, je reálné. Takovouto zásadovostí se proslavil především německý idealistický filosof Hegel, kterému je připisován výrok, že pokud realita (fakta) neodpovídá teorii, tím hůře pro realitu. Tento způsob 12
uvažování se vyznačuje sklonem k definitivě a k jakési totalitě myšlení. Koherence myšlení, nikoli jeho aplikovatelnost, je chápána jako důkaz pravdivosti. Převládající vědeckou metodou je v racionalistické tradici dedukce, kdy postupujeme od obecných premis ke konkrétním důsledkům. Hlavní politickou premisou je zde princip svrchovanosti lidu. Tradice racionalistické demokracie se tedy vyznačuje silnou tendencí k idealismu, klade důraz na idealitu a vyznačuje se úctou k abstraktním principům. Snaha formulovat vizi ideální společnosti (utopii) zaměstnávala celou řadu předních evropských myslitelů, od Platóna, Mora, Campanellu či Francise Bacona, přes Rousseaua, Fouriera a Bolzana, až k Marxovi. Jak politický, tak badatelský zájem jsou v této tradici upřeny na otázky typu ‘co je demokracie?’, ‘jaké jsou její základní hodnoty a principy?’ Sartori si všímá toho, že lidé, kteří politiku praktikují (politici) a lidé, kteří o politice teoreticky uvažují (filosofové), tvoří v této tradici dvě víceméně oddělené a obtížně komunikující společenské skupiny. Model racionalistické demokracie klade - v důsledku racionalistické epistemologie důraz na nový začátek, který se rodí v revoluci, jež představuje ‘tvořivou destrukci’ starých pořádků. Předpokladem i důsledkem důrazu na nový počátek je zásadní odmítnutí minulosti a tradičního způsobu myšlení. Velká francouzská revoluce (1789), její průběh a důsledky, jsou dobrým příkladem dynamiky tohoto modelu. Zatímco americká revoluce, jak upozorňuje Sartori (ibid.: 54), ve skutečnosti nebyla žádnou revolucí, ale pouhým odtržením, neboť deklarace nezávislosti (1776) požadovala svobody, které již byly uznány ve Spojeném království. Rozchod s minulostí v porevoluční Francii pomocí radikální reformy vzdělávacího systému popisuje Hayek (1995), když poukazuje na negativní fakt, že celá generace Francouzů byla během krátké doby odtržena od klasické vzdělanosti a ztratila povědomí o vlastních dějinách. Výrazem rozchodu s minulostí je skutečnost, že právní kultura je založena na právních kodexech, které zavádějí obecné principy jakožto pravidla správného sociálního jednání. Dochází k recipování (římským právem zavedeného) dělení na veřejné a soukromé právo. Soukromé právo upravuje vztahy mezi občany, veřejné právo upravuje vtahy mezi občany a státem. V racionalistické tradici se hovoří o státu (s velkým S) tam, kde empirici hovoří o vládě. Stát představuje stálou strukturu, jež je chápána jako garant a distributor osobních i občanských práv. V zemích s racionalistickou tradicí se ujal koncepce právního státu (Rechtsstaat), který je produktem středoevropského (zejména německého) právního vývoje v 19. století (Klokočka 1996). Politické systémy se zde vyvíjely směrem k parlamentnímu systému, který dává v pojetí demokratické legitimity přednost logice proporcionality. Je kladen větší důraz na reprezentativnost politických institucí, spíše než na jejich efektivitu. 13
Proporcionalita, pluralita a reprezentativnost institucí jsou samy o sobě chápány jako veřejný zájem, nikoli primárně efektivita jejich výkonu. V racionalistické tradici efektivita institucí předpokládá převahu konsensuálních strategií v politickém rozhodování a schopnost nalézání dohody či kompromisu (srv. Schendelen 2004: 292). Jak vidíme, legitimita politických institucí je zde spíše zosobněním určitého ideálu, než snahou hledat pragmatická řešení problémů. Vláda je vnímána jako pouhá exekutiva ve smyslu vykonavatele vůle svrchovaného lidu, která ji principiálně vždy předchází. Sartori (1993: 55) si všímá také toho, že pojem lid je (v důsledku vyšší teoretické abstrakce u racionalistické tradice) ve většině kontinentálních jazyků (němčina, italština, francouzština) užíván v singuláru, což umožňuje formulování a aplikaci neurčitých abstraktních kategorií jako jsou obecná vůle (Rousseau), suverenita lidu, vůle lidu, duch lidu (Volksgeist), zájem lidu, hlas lidu, nepřítel lidu, zrádce lidu apod. Racionalistický model demokracie se pro svou obecnost, abstraktnost a odtažitost od reality vyznačuje větší intelektuální přitažlivostí a dokáže účinně inspirovat a působit v různých kulturních kontextech. Empirismus jakožto filosofický směr se naopak vyznačuje přesvědčením, že prvořadým zdrojem našeho poznání je smyslové vnímání. Na rozdíl od racionalistických přístupů, které kladou důraz na teoretickou konsistenci, empirismus klade důraz na fakta. Za skutečnou považuje takovou realitu, kterou je možno ověřit pomocí smyslů, tedy kterou je možno změřit, zvážit, spočítat. Na rozdíl od racionalismu považuje teoretické rozvažování za méně spolehlivé, než smyslové pozorování. Pokud poznávací postup selhává, empirici mají tendenci spatřovat nedostatky v teoretických, nikoli ve smyslových poznávacích aspektech. Převládající vědeckou metodou je zde indukce. Postupuje se od jedinečného k obecnému a důraz je kladem na zpětnou vazbu každého poznávání. Empirismus operuje na nižší úrovni abstrakce a vyznačuje se sklonem k předběžnosti myšlení. Empirické krédo ‘počkejme a uvidíme’ se v podmínkách ‘nekonečného’ a nedotčeného amerického kontinentu mění podle Sartoriho (1993: 57) na pragmatismus charakterizovaný heslem ‘vyzkoušejme a uvidíme’. Nejen politický, ale také badatelský zájem je v této tradici upřen především na otázky typu ‘jak demokracie funguje?’, ‘jaké nejvhodnější metody a postupy zvolit?’ Politici a političtí teoretici k sobě mají podstatně blíže, než v racionalistické tradici, pokud to nejsou přímo jedni a titíž. Například Thomas More (autor Utopie) byl v roce 1529 jmenován lordem kancléřem (předchůdce dnešního ministerského předsedy), John Locke působil ve službách vlivného whigského politika, hraběte ze Shaftesbury, John Stuart Mill byl po tři léta členem britského parlamentu a nepochybně jedním z nejvlivnějších politických komentátorů své doby 14
či Edmund Burke, průkopník moderního konzervatismu, který kromě jiných veřejných aktivit dvacet let zasedal ve Westminsterském parlamentu. Empirický model se na rozdíl od racionalistického modelu vyznačuje aktivním přihlášení se k minulosti. Není zde vznášen, tak jako v racionalistické tradici, nárok na vytvoření nového počátku, ale jde spíše „o restauraci ‘dědičného práva’ Angličana…, kterou pošlapala tudorovská a stuartovská uzurpace moci“ (ibid.: 54). Místo kodexového práva zde existuje právní tradice precedentního práva (case law), tj. závaznosti pravidel, jež lze vyvodit z rozboru dřívějších soudních rozhodnutí. Právní kultura je výsledkem dlouhého historického vývoje, důsledkem čehož je také například skutečnost, že Spojené království je jediným evropským státem, který nemá psanou ústavu. Ústavní pořádek je výsledkem dlouhodobého vývoje a zahrnuje celou řadu historických právních dokumentů a sahá až k Magně Chartě Libertatum z roku 1215, jež potvrzovala výsady anglické šlechty proti normanským králům. Anglický právní systém se dělí na tzv. common law a equity. Common law je archaickým systémem, který se zakládá na respektování soudních rozhodnutí ze 14. a 15. století, a to i v otázkách moderního způsobu života. Tato aplikace starých rozsudků na moderní poměry je možná jen díky tomu, že interpretace důvodů jednotlivých rozhodnutí se přizpůsobuje podmínkám moderní společnosti. Kategorie equity vznikla v Anglii historicky jako prostředek intervence krále v případech, kdy ke spravedlivému řešení případů nestačila aplikace common law. Základní myšlenkou equity je dosažení spravedlnosti i tam, kde to pomocí common law není možné. V důsledku toho nebývalo v Anglii podmínkou (a není vždy ani dnes), získat pro vykonávání advokátní praxe či soudcovského úřadu univerzitní právnické vzdělání. Anglické právo není právo univerzit ani obecných principů, ale je to právo proceduralistů a praktiků, ve kterém se vzděláme nejlépe v praxi, poslechem soudců a dlouhodobou činností u soudu (Klokočka 1996: 76-79). Nižší úroveň myšlenkové abstrakce se dle Sartoriho (1993: 56) v empirické tradici vyznačuje tím, že se zde hovoří o vládě (respektive vládě práva – Rule of Law) tam, kde racionalistická tradice hovoří o státu (respektive právním státu – Rechtsstaat). Nižší míra abstrakce se ukazuje také v tom, že pojem lid se v angličtině nevyskytuje v singuláru, nýbrž pouze v plurálu. Hovoří se vždy o lidech (people). Pokud v angličtině hovoříme například o zájmech lidí, vůli lidí, nepříteli lidí (ne lidu), musíme se vždy nutně ptát, které konkrétné lidi máme na mysli. Politické systémy se vyvíjely směrem ke kabinetnímu (UK a jiné anglosaské země) či prezidentskému systému (USA), ve kterých má exekutiva v systému dělby moci mírně navrch. V USA vláda dokonce není odpovědná parlamentu. Parlament zde nemůže vyslovit vládě 15
nedůvěru a odvolat ji, tak jako ve většině parlamentních systémů. V empirické tradici převažují rozhodovací mechanismy uplatňující princip většiny, včetně existence většinového (zpravidla jednokolového) volebního systému. Politický systém a legitimita jeho institucí se opírají o zkušenost a přesvědčení, že efektivní výkonná moc je důležitá, a že demokracie upřednostňující princip shromáždění a logiku proporcionality fungují špatně, neboť podlamují efektivitu výkonu politické moci a vedou k politické nestabilitě. Efektivita vlády však musí být legitimizována transparentním a veřejné kontrole otevřeným (accountability) vládnutím ze strany držitelů moci, zkrátka demokratickým vůdcovstvím (leadershipem). Dále se musí opírat o všeobecně uznanou a praktikovanou vládou práva, jež klade nezpochybnitelná omezení každé vládě. Empirický model demokracie navíc nedokáže - pro svoji ukotvenost ve specifické historické tradici - oslovit a inspirovat politické jednání v jiných kulturních kontextech.
Dilema mezi autoritou práva a vůlí většiny Souhlasíme se Sartorim (1993: 391), který se domnívá, že demokracie dnes nemůže být od liberalismu odloučená. Moderní demokracie se takříkajíc v liberalismu rozpustila. Na základě výše předložené argumentace je dokonce možné tvrdit, že liberální princip zákonnosti je vlastně operacionalizací demokratické hodnoty suverenity lidu. Naproti tomu Dahrendorf (2004) poukazuje na skutečnost, že vláda zákona není totéž co demokracie a jedno nezaručuje druhé. Vláda zákona znamená, že se všichni členové konkrétní společnosti musí řídit stejnými zákony. Demokracie naopak usiluje o to, aby přístup k tvorbě zákonů nebyl v rukou či pod kontrolou nějaké úzké či privilegované skupiny občanů či jakési vyšší autority, ale aby se na jejich tvorbě mohli (ať už přímo či nepřímo) podílet sami občané. Když dnes hovoříme o demokracii, máme ve skutečnosti na mysli liberální demokracii, avšak ne vždy z toho vyvozujeme správné důsledky. Liberalismus je nástrojem demokracie, avšak demokracie sama o sobě není nutně nositelkou liberalismu. Jak trefně poznamenává Sartori (1993: 391), na liberalismus se v souvislosti s demokratickým vládnutím jaksi pozapomnělo díky jeho nevídaným úspěchům a demokracie svého času ožila jako přijatelný způsob vládnutí právě díky rozkvětu liberalismu. Jednak to byl liberalismus francouzského a britského osvícenství, který rozpracoval použitelnost demokratické vlády v podmínkách moderní společnosti, dále to byly liberální pokusy zachránit demokracii z krize první poloviny 20. století, reprezentované především Schumpeterem a Popperem, které se staly dalším východiskem demokratické teorie i praxe (Znoj 2002: 13).
16
Když mnozí vyjadřují hlubokou nespokojenost s demokracií, je možné je utěšit nezpochybnitelným konstatováním, že západní společnosti se dokázaly bezprecedentně osvobodit od politického násilí a útlaku, což je v zásadě zásluhou liberalismu, nikoli demokracie. Demokracie jako způsob vládnutí až příliš snadno sklouzává, není-li prostoupena liberálními hodnotami, k volenému despotismu či diktatuře většiny, tak jako v době francouzského jakobinismus či v Československu po roce 1948. Vláda lidu (či většiny) však primárně liberální hodnotou není. Základní hodnotou liberalismus je naopak přesvědčení, že nekontrolovatelná a nekontrolovaná vláda mívá nesnesitelné a katastrofální sociální i ekonomické důsledky. Proto je třeba jakoukoli vládu (i vládu lidu), kontrolovat a omezovat jak pomocí institucionalizované opozice a širokou občanskou participací, tak pomocí principu ústavnosti. Dahrendorf (2004) se dokonce domníval, že neúplatní a nezávislí soudci mají pro demokracii ještě větší význam než volení politici, a ty šťastné země, kterým se podařilo vytvořit obojí, by měly obojí chránit a hýčkat. Vztah vlády zákona a politické moci však v liberální demokracii nutně vyvolává napětí. Na jedné straně ústavní právo stanovuje meze politické moci, zároveň však představuje významný nástroj pro formování politické vůle. Právo (ústava) je tak současně omezením i posílením politické moci. Ústava politickou moc konstituuje na straně jedné, klade ji meze na straně druhé. Politická moc však může měnit zákony, kdykoli se najde politická většinová vůle k právní změně. Politická moc je však zároveň právem omezena a definována textem ústavy (Přibáň 2007: 42). V tomto rozporuplném momentu liberální demokracie je nutno spatřovat její základní princip a hodnotu, nikoli se jej snažit odstranit či podlomit. Rozporuplný vztah mezi liberálním principem ústavnosti (zákonnosti) a demokratickým principem většinové vůle je možné vyvažovat jen díky nezávislé soudní moci. Ta musí být garantována nejen institucionálními zárukami, které činí změnu ústavy obtížnou (nicméně možnou), ale také liberální kulturou politických elit projevujících se umírněností a oddaností k ústavním principům. Na straně jedné platí, že každá ústavní změna, má-li být ústava zdrojem autority, by měla být odrazem širšího a dlouhodobějšího společenského konsensu. Na druhé straně některé ústavní principy, například princip dělby moci, který říká, že nalézání práva je kompetencí soudců, nikoli zákonodárců, nebo princip základních práv a svobod, je možné považovat z liberálních pozic za nezpochybnitelné, ať už si politici či veřejnost myslí cokoliv. Klíčovým principem liberálního myšlení je za prvé svoboda (Locke), za druhé omezování politické moci (Montesquieu), včetně moci většiny (Tocqueville, Mill). Liberální demokracie představuje omezenou vládu a to i vládu většiny. Její nedílnou součástí musí být 17
nejen občanská společnost (viz následující kapitola), ale klíčová je také role systematické opozice a ochrana menšin, která je podmínkou svobody slova a otevřenosti ve tvorbě většiny. Sartori (1993: 34) argumentuje tím, že opozice je stejně tak projevem svrchovanosti lidu jako vláda a potlačovat opozici znamená podle něj potlačovat svrchovanost lidu samu. Ochranu opozice (jakožto politicky menšinového názorového proudu), ale i menšin, před vůlí většiny, je možné považovat za měřítko demokratizace moderních společností. Sartori přesvědčivě ukazuje, že požadavek svobody je implicitním požadavkem ochrany menšin. Bylo by možné to vzhledem k výše řečenému vyjádřit také tak, že ochrana menšin je optimalizací ideálu svobody i suverenity lidu. Většinu není třeba chránit, neboť většina dokáže prosadit svůj zájem pomocí principu většinové vůle, jež nachází své vyjádření v zákonech. Nejsou-li však chráněna práva menšin, není ani příslušník většiny svoboden změnit svůj názor, neboť se obává, že by se mohl ocitnout se svým názorem v menšinovém postavení. Proto je možné souhlasit se Sartorim (1993: 34, který cituje Ferrera), že svoboda menšin znamená svobodu obecně, neboť zaručuje svobodu slova, čímž zaručuje otevřenost ve tvorbě většiny. Dává příslušníkům většinového zájmu (či názoru) svobodu formulovat svůj zájem bez obavy z toho, že se ocitnou v menšině, a že budou ohroženy jejich základní práva a svobody (Sartori 1993: 35). Zopakujme
tedy,
že
dilematický
vztah
liberálního
principu
zákonnosti
a
demokratického principu politické (většinové) vůle představuje samu esenci liberální demokracie. K vyvažování tohoto dilematického vztahu je zapotřebí, aby politická moc respektovala právní omezení své působnosti, aby právo nebylo pouhým nástrojem politické vůle, ale aby bylo také způsobem jejího omezování. Právo musí být zároveň posílením i omezením vůle většiny. Vláda zákona, jak uvádí právní teoretik Lon Fuller (1998: 42), je však pro každou společnost dobrodiním sama o sobě, neboť občanům dává, v jistém smyslu bez ohledu na obsah právních norem, právní jistoty. Fuller (s odkazem na George Simmela) hovoří v této souvislosti o jakési reciprocitě práva. Tato reciprocita má dvě roviny. První rovinou je reciprocita mezi státem a občany, druhou rovinou je reciprocita mezi občany navzájem. První rovina naznačuje, že pokud občané budou dodržovat určitá pravidla, mají ujištění držitelů moci, že budou podle těchto pravidel posuzováni. Druhá rovina zase odkazuje k tomu, že občané dodržují určitá pravidla výměnou za to, že je dodržují také ostatní, což výrazně omezuje výskyt nahodilostí v každodenním životě. Reciprocita práva tedy zásadně zvyšuje míru předvídatelnosti prostředí, vede ke stabilizaci poměrů a prosperitě celé společnosti.
18
Jsou to právě přehnaná očekávání od účinnosti práva, která jsou výrazem nezralého právního vědomí v postkomunistické střední Evropě, jehož součástí je také naivismus, že právo si zaslouží naši poslušnost právě jen tehdy, je-li dokonalé či bezchybné. To však, jak jsme již řekli, nemůžeme od práva v žádném případě očekávat. Součástí vyspělého právního vědomí je poslušnost vůči zákonům, jež není vedena přesvědčením, že by snad zákony ztělesňovaly nějaké mravní dobro, moudrost či skvělé úmysly, ale vědomím toho, že žádný zákon není dokonalý, a že pokud jej nebude většina lidí respektovat, žádný zákon nemůže být účinný. Na respektování obecně platných pravidel lze vydělat pouze tehdy, pokud je respektují i ostatní. Autorita zákona spočívá zejména v jeho nestrannosti, tedy, že nikomu není dávána přednost (legální panství) a také v tom, že jednotlivcům poskytuje vysokou míru předvídatelnosti v každodenním životě. V liberální demokracii však oprávněně také předpokládáme, jak bylo již řečeno výše, že obsah práva bude výrazem vůle lidu (nebo alespoň většiny). Pokud liberalismus staví na konstitucionalismu a právním státě, je potřeba se obratem ptát, odkud bude právo čerpat svoji autoritu. Vláda práva bude stěží úspěšná, pokud zákony nebudou reflektovat veřejné mínění a pokud nebudou vytvářeny za účasti (či se souhlasem) veřejnosti. Snaha vytvořit v sekulární společnosti vládu práva (či právní stát) bez demokracie (jak jsme tomu svědky například v dnešním Rusku či Číně) představuje autoritářský projekt, který podle liberálního přesvědčení nejspíš povede k dalšímu poklesu právního vědomí a selhávání práva. Vytvořit liberální prostředí bez demokracie se zdá být neméně obtížné jako vytvoření demokracii bez liberálních hodnot. Zbývá tedy řečnická otázka, zda se tedy spíše liberalismus nerozpustil v demokracii, a ne naopak, jak se domnívá Sartori. Realističtější je však zřejmě tvrzení, že se v sobě liberální a demokratické hodnoty rozpustily navzájem. Liberalismus a demokracie představují v jistém smyslu protichůdné, avšak vzájemně podpůrné principy, jejichž rovnováha a vzájemná reflexivita je zárukou udržitelnosti obou dvou, tedy liberální demokracie. Stejně tak jako se demokracie bez liberalismu snadno zvrhávají v despocii většiny, zvrhává se s podobnou lehkostí liberalismus bez demokracie v nekontrolovatelnou vládu privilegovaných držitelů moci. Obojí pak vede k nepřijatelnému omezování základních práv a svobod.
2. Lobbing a občanská společnost Proč pojednávat o lobbingu pod zorným úhlem teorie občanské společnosti? Lobbing a občanská společnost představují neméně spojité nádoby jako občanská společnost a
19
demokracie a v jistém smyslu jde o dvě strany jedné mince. Jak argumentuje Tocqueville (1992), v demokratických zemích je dovednost sdružovat se dovedností základní a na jejím rozvoji závisí rozvoj všech ostatních dovedností. Občanská společnost je dnes nejčastěji spojována se sférou zájmového sdružování, která je na státu více či méně nezávislá a mimo jeho kontrolu. Od konce 17. století se v severozápadní Evropě v konfrontaci s osvícenským absolutismem formuje občanská (buržoazní) společnost jako sebevědomá a autonomní sféra občanských práv a svobod. Občanská společnost se stává jistou protiváhou státní moci a etabluje se zároveň jako partner i jako konkurent státu v souvislosti s diskusí o otázkách daňové politiky a podmínkách výkonu veřejné moci (viz např. Habermas 2000, Müller 2002, Strnadová 2008). Situace v Evropě se vyznačovala existencí silných centralistických monarchií, vůči kterým se občanské společnosti emancipovaly, někdy jim navzdory, jindy s jejich pomocí. Naopak situace v USA se od počátku vyznačovala slabou centrální vládou, která musela nacházet oporu v konkrétním zájmovém rozložení občanské společnosti. Role spolkového života hrála ve Spojených státech při formování moderního demokratického státu významnější roli, než tomu bylo v Evropě. Svoji úlohy hrálo také to, že Amerika nepoznala zkušenost feudálního řádu, což oslabovalo význam společenských elit v procesu demokratizace. V USA existence občanské společnosti tak v jistém smyslu předcházela existenci státu, zatímco v Evropě tomu bylo spíše naopak. Také v Evropě však existovaly značné rozdíly. Tak zatímco v Anglii či Holandsku byla občanská emancipace vynucena ‘zdola’ bohatnoucí a sílící buržoazií, v Habsburské monarchii či Prusku naopak převažoval tlak ‘shora’, jehož tvůrcem byla byrokracie a neutěšený stav státních financí. Ve střední Evropě,
kde
modernizační
procesy
začaly
působit
oproti
západní
Evropě
s několikageneračním zpožděním, tak sebevědomá byrokracie v jistém smyslu kompenzovala slabé postavení buržoazie. Obecně lze říci, že občanská společnost dnes není považována za jakýsi všelék, spíše za pouhou nezbytnost, bez níž může demokracie stěží fungovat. Je jasné, že v rámci občanské společnosti vznikají čas od času vážné a nesmiřitelné konflikty, jež si vyžadují zásahy státu. Ačkoli zdůrazňování konceptu občanské společnosti bývá někdy dáváno do souvislosti s oslabováním principů reprezentativní demokracie, je mimo vší pochybnost, že mezi občanskou společností a demokratickým státem existuje vztah vzájemné závislosti. I když tento vztah je v jistém smyslu charakterizován jako vztah nepřímé úměrnosti (čím více občanské společnosti, tím méně státu a naopak), není oprávněné jej posuzovat jako vzájemnou rivalitu či soutěživost. Je vztahem partnerským (Hall 1995: 16, Shils 1991: 9). Je 20
sice možné, že čím větší důvěru ve své vlastní schopnosti si občanská společnost vybuduje, tím menší je potřeba zásahů státních institucí. Stále však potřebujeme demokratický stát na ochranu před zneužíváním svobody a před projevy, řekli bychom, necivilizovaného (uncivil) jednání. Potřebujeme také autonomní a otevřenou občanskou společnost minimálně na ochranu před zneužíváním státní moci. Podobně jako pojem demokracie, také pojem občanská společnost je pojmem normativním i empirickým. Je pojmem, kterým označujeme určitou sociální a institucionální strukturu, jež nám umožňuje, byť nedokonale, naplňovat jistá očekávání a hodnoty. Obě roviny se však nutně prolínají a je nemožné, podobně jako u pojmu demokracie, je zcela oddělit. V našem zkoumání se pokusíme obě perspektivy propojit a nabídnout komplementární koncept občanské společnosti, který se pokouší normativní (preskriptivní) i empirickou (deskriptivní) perspektivu analyticky propojit.
Komplementární (teoreticko-empirická) perspektiva Současné liberální pojetí konceptu občanské společnosti má své kořeny, jak bylo již řečeno, v evropském osvícenství, ale za v pravdě prvního moderního teoretika občanské společnosti lze považovat Alexise de Tocquevilla (Cohen, Arato: 1992). Tocqueville (1992) si kladl mnoho otázek, které ani dnes neztratili nic ze své naléhavosti. Jaké existují záruky před zneužíváním politické moci v prostředí, kde převládá právní i materiální rovnost a moc se koncentruje v rukou centrální administrativy? V hierarchické aristokratické společnosti sice panovala značná nerovnost životních podmínek, ale systém vzájemné závislosti, šlechtických výsad a stavovské cti vytvářel účinný ochranný val bránící koncentraci a nadměrnému zneužívání politické moci. Jak zaručit autoritu práva, když upadá královská prestiž i autorita křesťanských hodnot? Tocqueville také pochopil, že demokracie není cestou k jednotnému přesvědčení, ale spíše horečnatý proces střetávání tisící zájmů. Jakým způsobem však udržovat víru v základní společné ideje, které jsou pro danou společnost konstitutivní a jejichž rozklad ohrožuje samu podstatu společnosti? Při hledání svých odpovědí Tocqueville dochází vždy k jedinému, k občanské společnosti. Politické způsoby kontroly despotismu musí být podle něj posíleny rozvojem občanských sdružení, která jsou mimo dosah státu. Dále, má-li být právo autoritou pro občany (lid), musí být občané zdrojem moci (nikoli však vlády) a tvorby zákonů. K tomu však nemůže docházet bez dovednosti občanů sdružovat se kolem svých zájmů. Aktivně utvářené veřejné mínění není jen způsobem legitimizace výsledku politické soutěže či dohody mezi politickými elitami, ale je také zdrojem tvorby hodnot a morálky. Jedině občanská společnost 21
může být základem identity demokratického státu. Aktivní participace a komunikace ve veřejné sféře může být podle Tocquevilla zdrojem loajality k zákonům i solidarity se spoluobčany, může být způsobem reprodukce morálního řádu i kolektivní identity. Občanská sdružení jsou podle Tocquevilla jakýmsi koloběhem citů a idejí, jež umožňuje nalézání a ověřování společných zájmů, hodnot i symbolů. Přeloženo do jazyka moderních sociálních věd, Tocqueville argumentuje tím, že občanská společnost plní v demokratickém státě funkci ochrannou, participační, legitimizační a integrační. Spíše než vytvářet seznam aktérů, kteří jsou považováni za součást občanské společnosti, měli bychom se raději ptát, jaký druh jednání či činnosti je možné považovat za specifický projev občanské společnosti (Eder 2009) a lobbing je nepochybně projevem občanské společnosti par excellance. Charles Taylor shrnuje škálu možných definičních přístupů ke konceptu občanské společnosti způsobem, který zohledňuje jak normativní, tak empirickou dimenzi tohoto pojmu. Taylor (1995: 207) říká, že „v minimálním smyslu občanská společnost existuje tam, kde nalezneme svobodné asociace, jež nejsou pod patronací státu. V silnějším smyslu existuje občanská společnost tam, kde se společnost jako celek může strukturovat a koordinovat svoje jednání skrze takové asociace, která jsou nezávislé na státní moci. V doplňkovém smyslu k druhému pojetí pak lze o občanské společnosti hovořit tam, kde souhra těchto asociací významně ovlivňuje chod státní moci.“ I v této Taylorově definici je možné nalézt čtyři zmíněné funkce občanské společnosti. Podrobněji se zaměříme na jednotlivé funkce níže. Zkusme si však nejdříve vytvořit ucelený obrázek o vztazích mezi občanskou společností a státem a o vztazích mezi jednotlivými funkcemi občanské společnosti. Pro lepší představivost můžeme schematizovat čtyři funkce (vzhledem ke komplexitě problematiky bychom mohli hovořit o funkcionálních dimenzích) občanské společnosti následovně (viz Schéma A). Tato schematizace nám pomůže zasadit argumenty do kompaktního interpretačního rámce a lépe porozumět dynamice vztahů mezi občanskou společností a státem, a také do určité míry překlenout dilema mezi empirickým (tendujícím k realismu) a teoretickým (tendujícím k utopismu) přístupem k dané problematice. Schematizace nám také umožní, jak si ukážeme, formulovat konkrétní praktická opatření na podporu občanské společnosti a liberální demokracie. Tento přístup je inspirován Giddensovým přístupem (1998) k analýze institucionálního uspořádání současných moderních společností, blíže viz Müller 2003, 2006.
22
Schéma A: Funkcionální dimenze ve vztahu občanské společnosti a státu
Vnější kruh představuje celek občanské společnosti, malý středový kruh vymezuje stát a sféru politické moci, tedy sféru kontroly informací a sociálního dohledu. Zmiňovaná očekávání či funkce, jež jsou s konceptem občanské společnosti spojována, můžeme umístit do schématu následovně: proti sobě na vertikále leží funkce ochranná, jež je také obdobou tzv. negativní svobody. Jde především o zajištění právních záruk, prostoru občanské autonomie a osvobození od nerovnosti. Na opačném konci se nachází participační funkce, jež naopak odpovídá hodnotě tzv. pozitivní svobody. Zde se jedná o celkovou kvalitu sociálního prostředí, které se vyznačuje možnostmi politické seberealizace a naplněným a spokojeným občanským životem. Obě hodnoty jsou obsahem těkavé dynamiky vztahů mezi občanskou společností a státem. Zprava jde o legitimizační funkci občanské společnosti a pravá polovina horizontální osy poukazuje na vzájemnou závislost a provázanost občanské společnosti a demokratického státu. Občanská společnost vytváří společenské zdroje politické moci a zakládá důvěryhodnost demokratického státu, který je zde naopak od toho, aby občanskou společnost ochraňoval a opatroval vztahy důvěry k demokratickým politickým institucím. Na levém konci horizontály pak nalézáme hodnotu společenské integrace, jež je výrazem skutečnosti, že občanská společnost je schopna sebe sama reprodukovat a integrovat jakožto společnost. Ale také toho, že občanská společnost je integrována do rámce jednoho politického systému. Proces demokratického politického rozhodování, jak poukazuje Taylor (1994: 37), nemůže probíhat ve společnosti, jejíž členové nereflektují sami sebe jakožto členové jedné společnosti. Zatímco vertikální a horizontální osa představují silné (přímé) vazby mezi jednotlivými funkcemi, přerušované spojovací čáry ilustrují slabé (nepřímé) vazby mezi jednotlivými funkcemi. Na pozadí Schématu A lze spatřit klíčové hodnotové dimenze liberální demokracie samé: hodnotu lidské svobody a bezpečí – viz Schéma B.
23
Schéma 7B: Hodnoty moderní demokracie
Vertikální osa „svobody“ představuje hodnotu lidské individuality, autonomie a dílčích zájmů. Tyto otázky bývají ve společenských vědách více předmětem empirického zkoumání zaměřeného na jednání aktérů (agency approach). Horizontální osa „bezpečí“ pak představuje hodnotu společenské soudržnosti, norem a sdílených orientací při jednání, tzn. hodnotu předvídatelnosti a jistot (či bezpečí). Tato rovina zkoumání bývá ve společenských vědách většinou předmětem makroteoretických analýz zaměřených na celek společnosti, její strukturální povahu a souvislosti. V této souvislosti se v sociálních vědách obvykle hovoří o tzv. strukturním či strukturně-funkcionálním přístupu, který má zpravidla teoretičtější povahu. Můžeme také říci, že zatímco vertikála představuje spíše liberální, horizontála republikánské (či demokratické) hodnoty a přesvědčení. Pokud chceme prvnímu schématu ubrat na utopičnosti a přidat na skepticismu či realismu, je možno toto schéma přepsat do podoby Schématu C, jež představuje rozložení závažných rizik demokracie a příčin selhávání procesu demokratického politického rozhodování. Jde o riziko ztráty legitimity politických institucí, pokles občanské participace, nekontrolovaný růst státního dohledu či zneužívání politické moci a konečně o nebezpečí společenské atomizace nebo dokonce anomie. Mezi těmito riziky existují mnohé vazby a také v tomto ohledu nám předkládaná schematizace nabízí interpretační možnosti pro teoretickou i empirickou analýzu. Pokud ještě více přitlumíme normativní perspektivu předkládané schematizace, jež staví stát a občanskou společnost do poněkud nerovného postavení, na pozadí předloženého schématu můžeme analyzovat další čtveřici rizik, jež ohrožují dynamiku občanské společnosti a demokratického státu: slabý stát, nadměrnou participaci, nekritickou důvěru a přílišnou sociální soudržnost. Podívejme se nyní podrobněji na jednotlivé funkce a jejich vzájemné vazby.
24
Schéma C: Rizika moderní demokracie
Občanská společnost jako hlídací pes demokracie (ochranná funkce) Hlavní hodnota občanské společnosti leží v její mimopolitičnosti a nezávislosti na státní moci a ve schopnosti si tuto nezávislost udržet. Občanská společnost tím vytváří jakýsi ochranný val proti rozpínavosti a zneužívání politické moci (Cohen 1999: 63, Hall 1995: 15, Janovski 1998: 16, Shils 1991: 10). Vždyť samotný koncept nátlakové skupiny (pressure group) předpokládá existenci instituce, vůči níž má být proti/tlak vyvíjen (Graziano 2001: 104). Patří k evropské historické zkušenosti, že každá moc má tendenci, často ve jménu efektivity a akceschopnosti, k centralizaci, čímž roste riziko jejího zneužívání. Normativní požadavek ochrany, který je s občanskou společností spojován, tedy reflektuje reálné nebezpečí přílišné centralizace a koncentrace politické moci, jež sebou přináší riziko jejího zneužívání a je jedním z nejvážnějších úskalí demokratického politického procesu (Cohen 1999: 77, Putnam 2000: 78). Demokracie se svojí láskou k rovnosti, jak přesvědčivě ukázal Tocqueville (1992), jsou k tomuto nebezpečí zvláště náchylné. Vytváření demokratických mechanismů na ochranu před nerovnostmi a k odstraňování privilegií - ve jménu rovného zacházení a rovného materiálního zabezpečení - vede k postupnému hromadění moci v rukou centralizovaného státu. Ve jménu demokratické rovnosti se stát stává regulátorem, poradcem, učitelem a soudcem, tedy jakousi ochranou i utvářecí mocí, která sama sebe stále méně prezentuje jako moc, a stále více jako garanta veřejného zájmu. Moc občanské společnosti demokraticky svěřená státu se obrací proti její svobodě. Růst státní moci ve jménu efektivity a akceschopnosti je tendencí, jež se sice může zdát na první pohled chvályhodná,
dokonce
snad
nezbytná,
může
však
ve
svém
důsledku
vést
ke
společenské atomizaci, ke krizi legitimity politických institucí či dokonce k poklesu společenské soudržnosti. 25
Málokdo ze současných politiků i sociálních vědců pochybuje o tom, že demokracie nevystačí s pouhou soutěží politických stran, jež je občanům částečně zprostředkovávána médii, a do níž občané jednou za čas vstoupí prostřednictvím voleb. Soutěž politických stran je sice výborný a nepostradatelný vynález liberálních demokracií, není to však z mnoha důvodů vynález dostatečný. Jakými argumenty můžeme podložit toto tvrzení? Tak například samotná reprezentativnost stran vycházejících vítězně z voleb může být díky konkrétnímu volebnímu systému či malé volební účasti problematická a nedostatečná. Stejně tak volební periodicita často nevyhovuje reálným problémům země a potřebám občanů. Konečně občané sami chtějí ovlivňovat politická rozhodování také v průběhu volebního období (Green 1997). Pokud navíc nejsou politické strany něčím omezeny, mají tendenci expandovat, vytvářet si kartelové dohody a rozparcelovat si stát na vlastní domény, ideologizovat na první pohled nepolitické otázky, politizovat úřední správu či komunální problémy. Negativní důsledky vytváření politického kartelu jsou v politologii dostatečně zanalyzovány (Klíma 1998). Tento rys se objevuje například v meziválečném Československu, jehož politický systém bývá nazýván partitokracií, či v poválečném Rakousku nebo Belgii. Opoziční smlouva mezi ODS a ČSSD v letech 1998-2002 nese podobné rysy. Mezi negativní důsledky patří nárůst pasivity, apatie a nedůvěry, bujení korupce, neprůhledného klientelismus a politického extremismu. Samotný systém dělby moci na moc soudní, výkonnou a zákonodárnou, který jako první nejpregnantněji formuloval Montesquieu, není sám o sobě dostatečnou zárukou. Montesquieu se domníval, že nebezpečí zneužívání politické moci je možné čelit pomocí tzv. systému kontroly a rovnováhy (checks and balances), ve kterém bude politická moc rozdělena do mnoha institucí, které se budou vzájemně doplňovat, vyvažovat a kontrolovat. Byl to opět Tocqueville (1992), který poukázal na riziko kartelizace politické moci i v takto (horizontálně) decentralizovaném systému. Kdo nám zaručí, že se ústavní instituce nestanou kořistí nějaké ekonomicky silné skupiny či jedné politické strany, která systém kontroly a rovnováhy podlomí a zruší, nebo jej bude pouze předstírat, jako pouhou kulisu ústavního pluralismu? O reálnosti takové hrozby jsme se mohli vskutku již mnohokrát přesvědčit, ať už v dávné či nedávné minulosti. Systém kontroly a rovnováhy politické moci by měl být podle Tocquevilla doplněn také územní (vertikální) decentralizací politické moci. Tocqueville (1992: I/68) se domnívá, že demokracie se nemůže dlouhodobě udržet bez rozsáhlé decentralizace a samosprávy, neboť centralizovaná vláda příliš polarizuje rozdíl mezi menšinou schopnou spravovat na straně jedné a neschopnou a stále apatičtější většinou na straně druhé. Je sice pravda, že společnost může vzkvétat i bez samosprávného členění, ale při silné centralizaci, kdy je výkonná moc sice dostatečně akceschopná, je rozkvět společnosti 26
více či méně závislý na osvícenosti centrální moci. Centralizace však má podle Tocquevilla (1992: I/119) i jiné nevýhody, například dává zákonům příliš uniformní povahu a nedokáže respektovat zvláštnosti místních zvyklostí a mravů. Avšak ani propracovaná kombinace horizontální i vertikální dělby moci, domnívá se Tocqueville, není dostatečnou zárukou proti zneužívání politické moci, pokud nad celým systémem nebdí nezávislé oko veřejnosti. Jedině nezávislá a vitální veřejnost může být trvalou zárukou udržení systému kontroly a rovnováhy a eliminovat tak nebezpečí zneužívání politické moci do takové míry, jež bude v souladu s principy demokracie a občanské společnosti. Byli to především Mill a Tocqueville, kteří jako první poukázali na to, že stejně tak jako je třeba chránit občanskou společnost před státní mocí, tak je třeba chránit jednotlivce před vůlí většiny. Bylo již řečeno, že v rámci občanské společnosti mohou vznikat vážné konflikty a ne všechny zájmy formulované nezávislou veřejností jsou nutně prospěšné. Není zkrátka v moci občanské společnosti zajistit ochranu individuálních práv bez účinné státní moci. Vážným nebezpečím pro občanskou společnost a demokracii je tedy také riziko oslabení síly a nezávislosti státní autority a úpadek efektivity a akceschopnosti veřejné správy. Slabý stát nemůže vést k ničemu jinému, než ke kolonizaci státních institucí, v lepším případě politickými stranami (partitokracie), v horším případě nevlivnějšími zájmovými skupinami; nejspíše však oběma zároveň. Všudypřítomný klientelismus a rozmáhající se korupce jsou jedinou náhradou slabého státu. Můžeme říci, že silná a nezávislá občanská společnost tak představuje nejbezpečnější ochranu jak proti příliš silnému státu, kdy stát omezuje (byť nevědomky, demokraticky a třeba i s dobrými úmysly) svobody občanů, tak i proti příliš slabému státu, kdy je stát zneužíván úzce partikulárními zájmy, ať už jde o získávání neoprávněných výhod či prosté kriminální okrádání daňových poplatníků. Otevřenost politického systému vůči zájmovým skupinám a transparentnost jejich působení jsou nutnou podmínkou zdravé dynamiky mezi občanskou společností a demokratickým státem. Už bylo nejednou řečeno, že největším nebezpečím lobbingu je málo lobbingu. Nebo jinak, nejlepším hlídacím psem lobbingu (stejně jako demokracie) je (vedle veřejného mínění a masmédií) opět lobbing. Vnější působení zájmových skupiny se zaměřuje buď na prosazování vlastních požadavků, nebo na zabraňování požadavkům vznášených jinými zájmovými skupinami. Protilobbing je v liberální demokracie legitimní ochranou před situací, kdy máme pocit, že stát vychází vstříc určitým požadavkům, které jsou v rozporu s našimi zájmy.
27
Realizace či (se Sartorim řečeno) optimalizace ideálu občanské společnosti vede k celé řadě paradoxů a dilemat (např. Marada 2005). Mnozí se domnívají (Tester 1992), a podle našeho soudu oprávněně, že pojem občanské společnosti je od svých osvícenských počátků pojmem s výrazně převažujícím normativním akcentem. Při diskusích o občanské společnosti bychom na tento předpoklad neměli zapomínat. Pokud však zbavíme pojem občanské společnosti jeho normativního náboje, nebo lépe řečeno, když namixujeme utopickou vizi s notnou dávkou realismu, lze ochrannou funkci občanské společnosti interpretovat také takto: čím silnější občanská společnost, tím lépe dokáže chránit sama sebe, a to nejen před státem, ale také před, chcete-li, svými paradoxy, tedy silami a vlivy tryskajícími z podhoubí občanské společnosti, které ohrožují její samotný bytostný étos. Tento paradoxně a poněkud tautologicky znějící výrok ovšem zcela odpovídá realitě. Konflikty vznikající v rámci občanské společnosti dokáže občanská společnost buď řešit, ať už s pomocí státu či bez jeho pomoci, nebo je řešit nedokáže, což vede k pošlapávání občanských práv a svobod na straně jedné a k růstu sociálního napětí a exkluze na straně druhé. Tím se však již dostáváme k jiné (integrační) funkci občanské společnosti, o která budeme hovořit později.
Občanská společnost jako sféra občanské kompetence (participační funkce) Dovednost sdružovat se kolem svých zájmů, jak bylo již opakovaně řečeno, patří k hlavní podmínce svobodné společnosti. Podle Tocquevilla (1992: II/84) je velmi důležité, aby občané ve sdružování rozpoznali nejefektivnější způsob prosazování svých zájmů. Jde o jediný způsob, jak umocnit a zviditelnit své zájmy a zároveň dochází k uznání toho, že možnost prosazení svých zájmů je do velké míry závislá na jiných lidech, jež mají stejný zájem. Na poznání toho, že i jak jsme si navzájem potřební. Sdružování kolem všech zájmů, malých i velkých, je důležité a podle Tocquevilla zdokonaluje občanské kompetence. Sdružování kolem ‘malých’ zájmů je základem toho, aby mohly být prosazovány ‘velké’ věci. Participační funkce je zmiňována mnoha současnými autory jako výsostná charakteristika občanské společnosti (Cohen 1999: 55, Fullinwider 1999: 2, Shils 1991: 13, Taylor 1995: 207). Občanská společnost by měla umožňovat efektivnější zapojení občanů do správy veřejných záležitostí, než jaké zajišťují etablované politické strany. Pokud někdo chce zabránit stavbě hypermarketu či změnit způsob třídění domovního odpadu, ještě to neznamená, že by měl vstupovat do politiky, byť na komunální úrovni, chodit na členské schůze a platit členské příspěvky či v opačném případě pouze vyčkávat, která z politických stran téma uchopí při příštích volbách.
28
Mezi občanskou společností (zájmovými skupinami) a státem (centry politického rozhodování) v zásadě existují tři druhy komunikačních kanálů. Za prvé jsou to volby, které musí být v liberální demokracii organizovány s jistou pravidelností a na principu soutěživosti, rovnosti a férovosti. Za druhé je to soubor přímých kanálů, kam spadá celá škála forem, jako jsou osobní kontakty, psaní dopisů, petic, veřejné mítinky, demonstrace či referenda. Za třetí jde o škálu nepřímých forem zájmového zprostředkování, jako jsou politické strany, zájmové skupiny, byrokratické aparáty či média (Schendelen 2004: 293). Spíše než politická centralizace je to mnohavrstevná decentralizace veřejné správy, jež usnadňuje přístup občanů a zájmových skupin do procesů politického rozhodování. Systémy vertikální, horizontální i profesní samosprávy mohou vést k hospodárnějšímu a efektivnějšímu využívání zdrojů. Široká občanská participace, jak jsme ukázali spolu s Tocquevillem, představuje značnou mobilizaci sociálních zdrojů díky využití široce rozptýlených informací a znalostí, čímž může zajistit větší kvalitu politického rozhodování. Zájmové skupiny mohou díky svému charakteru - k němuž patří problémová zaměřenost - často dříve než politické strany rozpoznat či poukázat na vážná rizika či nebezpečí a navrhovat užitečná a inovativní řešení. Je pak na veřejnosti i na občanech ve veřejných funkcích, jak jejich požadavky a expertízy posoudí a jak na ně budou reagovat. Občanská společnost by tedy měla být prostředím, jak již jsme zmínili spolu s Tocquevillem, jež zakládá a kultivuje občanské kompetence, tedy jakousi občanskou způsobilost a soubor dovedností. Občanské kompetence mají jak znalostní (kognitivní), tak emocionální (afektivní) a morální (hodnotící) rovinu. Pro občansky kompetentní jednání je důležité nejen disponovat znalostmi o institucionálních možnostech a efektivních formách zájmového prosazování, ale zaleží také na emocionálních a morálních předpokladech. Nestačí pouze vědět ‘jak na to’, důležité jsou také motivace a přesvědčení o smysluplnosti konkrétního počínání. Přesvědčení o tom, že dokážu prosazovat (ne prosadit!) svůj zájem a uplatňovat občanský vliv je základním předpokladem vitální občanské společnosti a samozřejmým východiskem lobbistických aktivit. Úspěšné ‘používání’ znalostí či poznatků je do velké míry závislé na emocionální inteligenci a hodnotových postojích zúčastněných aktérů, které ovlivňují průběh a výsledek každé komunikace. Obhajoba konkrétních požadavků pomocí vynikajících argumentů může vést k žalostným výsledkům, pokud je doprovázena nervozitou či projevy nedůvěry, nebo naopak agresivitou a náznaky arogance vůči partnerům. Za nejvýznamnější překážky participace konkrétní zájmové skupiny bývá označována její nedostatečná vnitřní kapacita k jednání, která může být dána mnoha faktory. Problémem 29
mohou být také nerealisticky vytyčené cíle, nerespektování obtížně ovlivnitelných daností a nezlomné přesvědčení o neomezenosti svého vlivu. Mezi faktory snižující vnitřní kapacitu skupiny patří také nedostatečná soudržnost skupiny, nedostatek zdrojů, nedostatek znalostí a dovedností, nevhodné kombinování zdrojů a znalostí, špatný vnější obraz či pošramocená reputace. Zvyšování kvality lobbingu je pochopitelně úkol pro zájmové skupiny samé. Avšak podobně jako na trhu, kde soutěživost působí blahodárně, také v kontextu zájmových skupin platí, že čím vyšší je počet aktivních a zavedených zájmových skupin, tím ostřejší soutěž a společenská kontrola mezi nimi probíhá (Schendelen 2004: 319). Pokles občanské participace a schopnosti ovlivňovat procesy veřejného rozhodování představuje ohrožení pro každou demokracii. Zakládá neblahé předpoklady, které jsou příznivé především pro posilování oligarchických tendencí. Čím méně naléhavých problémů je občanská společnost schopna řešit sama prostřednictvím aktivní účasti občanů, tím více musí zasahovat stát. Pokles občanské participace může také vést k vážnému oslabování společenské soudržnosti (viz níže integrační funkce občanské společnosti), neboť, jak poznamenává Giddens (1998: 139), znakem modernity je skutečnost, že seberealizace se stala podstatným faktorem při formování individuální i kolektivní identity. Psychologické výzkumy ukazují, že vědomí sociální kompetence a integrity je nezbytným prostředkem formování zdravé pozitivní identity (Hoover 1997). Stejně tak i praktikovaná občanská kompetence je nejspolehlivějším zdrojem formování zdravé občanské (civil) identity. Schopnost identifikovat se s místem, kde žiji, se svými spoluobčany, je přirozeným důsledkem každé aktivity a občanského angažmá, a pokud je taková iniciativa alespoň zčásti úspěšná, platí to dvojnásob. Lidé cítí přirozenou příchylnost k prostředí, na jehož utváření se dokážou sami podílet. Také občanské aktivity, které nedosáhnou svých cílů, mohou vytvářet vztahy důvěry a sociální sítě jakési familiárnosti, jež ve svém důsledku vedou k posilování sociálních vztahů. Naopak pokles občanské participace, pasivita či apatie, znesnadňuje či dokonce znemožňuje formování pozitivních identit a zakládá tendenci k přijímání společensky výbušných a politicky snadno manipulovatelných negativních identit Pokud opět zbavíme občanskou společnost její normativní přetíženosti, můžeme spatřovat jisté riziko v nerovnoměrné občanské participaci nebo dokonce v nadměrné participaci. Přetíženost procesu politického rozhodování nadměrnou občanskou participací může zvláště při oslabení rozhodovacích mechanismů vyvolávat vážné problémy (Almond, Verba 1963). I když se toto riziko může zdát (především v podmínkách ČR) jako málo reálné, nadměrná participace může vést k zahlcení rozhodovacích center a snížení efektivity rozhodování (např. moci soudní). Pokud občané nadměrně využívají opravných a odvolacích 30
prostředků, které jsou zabudovány do institucionálního systému kontroly a rovnováhy (checks and balances), může to vést k dlouhodobému blokování rozhodovacích mechanismů. Například mnohé environmentální advokační skupiny dokážou být v našich podmínkách neúnavní ve využívání opravných prostředků, ale také ostatní aktéři (včetně ústavních činitelů) rádi využívají všech formálních možností k blokování rozhodovacích procesů, které by mohly rozhodnout v rozporu s jejich zájmy. Nadměrná participace může být zvláště problematická v situaci malé informovanosti či vzdělanosti občanů a při oslabené schopnosti občanů akceptovat kompromis jako užitečný nástroj řešení společenských konfliktů. Růst politického populismu a extremismu a politická nestabilita jsou nevyhnutelným důsledkem takové situace (Schumpeter 1996). O problému nerovnoměrné participace, který souvisí s otázkou reprezentativnosti konkrétní zájmové skupiny, jsme již hovořili v 5. kapitole. Podíváme se na něj ještě jednou v souvislosti s legitimizační funkcí občanské společnosti.
V čem tkví autorita práva? Aneb o legitimizační funkci občanské společnosti Legitimizační funkce spočívá v tom, že občanská společnost ve své nezávislosti a autonomii vytváří společenské zdroje politické moci, legitimizuje stát a jeho vládu (Dahrendorf 1991: 96, Taylor 1995: 207, Tester 1992: 5). Moc státu respektive vlády je legitimní pouze tehdy, pokud má důvěru občanů. Mají-li být zákony i výkon vládnutí dostatečně účinné, musí být založeny na důvěře a musí tuto důvěru ochraňovat. Pokud vláda, na niž byla na základě principu suverenity lidu moc lidu delegována, tuto důvěru ztratí, občané mají právo vládu vyměnit. Mimopolitický statut občanské společnosti garantuje mimo jiné ‘rozumný’ výkon politické moci tím, že si občanská společnost nezávisle na politické moci vytváří veřejné mínění, jež je pro politickou moc závazné. V žádné demokracii nelze střednědobě vládnout v rozporu s veřejným míněním. Aby bylo možné takové veřejné mínění formulovat, musí občanská společnost představovat poměrně bohatou strukturu, kde dochází k vyhledávání, pojmenovávání a ověřování společenských zájmů a priorit, jež podmiňují a ospravedlňují demokratický stát i politiku vlády. Zároveň zde také dochází k jisté selekci a modifikaci zájmů a hodnot. Zájmové skupiny mohou ustoupit od některých svých požadavků nebo je zmírnit, pokud zjistí, že nezískaly podporu nebo dokonce vyvolaly odpor. Legitimizační požadavek občanské společnosti se může pohybovat mezi slabým (realističtějším) a silným (utopističtějším či normativnějším) vymezením, paralelně k výše zmíněné Taylově definici.
31
Občanská společnost legitimizuje vládu tím, že 1) souhlasí (ex post) s jejími kroky, 2) vláda vychází vstříc nejzřetelnějším požadavkům vzešlých z občanské společnosti. V souvislosti s lobbingem se často poukazuje na to, že legitimita působení zájmové skupiny je problematická z důvodů jejich nejasné reprezentativnosti. Konvenční přístup předpokládal, že ‘politická váha’ a úspěšnost zájmové skupiny při lobbování je odvislá od velikosti členské základny. Úspěšnost zájmové skupiny při prosazování svých zájmů však zdaleka nemusí být odvislá od počtu členů, ale neméně záleží na její vnitřní kapacitě k jednání, o které jsme se již zmínili výše. Například určité společenské zájmy nejsou i přes svoji masovost schopné mobilizovat dostatečné zdroje a patřičně protěžovat zmíněné přímé i nepřímé komunikační kanály mezi občanskou společností a státem. Dobrým příkladem je masa českých nekuřáků, která doposud téměř nic nezmohla proti lépe organizovaným zájmovým skupinám, které úspěšně rozptylují veřejné obavy z nebezpečných důsledků kouření. Tento fakt také souvisí s fenoménem černého pasažéra, o kterém jsme se již zmiňovali v předchozích kapitolách. Jiné zájmové skupiny však mohou být velmi vlivné i přesto, že mají zanedbatelný počet členů. Příkladem mohou být malé profesionální advokační skupiny (public policy groups), které dokážou v pravém čase mobilizovat množství sympatizantů pomocí grassroots lobbingu a zároveň zručně a úspěšně operovat v politických sítích. Jejich vliv na tvorbu legislativy tak může být vzhledem k jejich velikosti a často i finančním zdrojům obdivuhodně silný (Císař 2008). Z hlediska legitimizační funkce občanské společnosti však reprezentativnost zájmových skupin nepředstavuje zásadní problém. Zájmové skupiny nedisponují z definice svého statusu politickou mocí a ani o ni neusilují. Chtějí politické procesy ovlivňovat, nikoli o nich rozhodovat. Jejich cílem je ovlivňovat názory tvůrců veřejné politiky, nikoli vydávat zákony. Za jejich případné lobbistické úspěchy i neúspěchy se veřejnosti v konečném důsledku vždy odpovídá nějaký volený (a odvolatelný) veřejný činitel. Legitimita výstupů vládnutí je však v liberální demokracii vždy alespoň částečně důsledkem lobbistických aktivit. Tento výrok je neoddiskutovatelný jak z empirického, tak z teoretického hlediska. Z teoretického hlediska liberální demokracie, jak jsme si ukázali v předešlé kapitole, přirozeně počítá s konstitutivní rolí partikulárních zájmů při konstruování veřejného zájmu. Také empiricky by bylo možné doložit, že legitimita výstupů vládnutí je v liberálních demokraciích tím silnější, čím lépe je lobbování regulováno, a čím profesionálněji (tedy také etičtěji) je lobbování zájmovými skupinami prováděno. Zkušenost z USA ukazuje, že dlouhodobě úspěšní lobbisté by se měli vyznačovat důvěryhodností, osobní integritou a odbornou kompetencí. Kvalitní lobbista není pouhým 32
zástupcem svého klienta (zájmové skupiny), ale také odborníkem v určité oblasti veřejné politiky, který si v zájmu zachování důvěryhodnosti a udržení svých kontaktů nemůže dovolit poskytovat zkreslené či neúplné informace. Postupem profesionálního lobbingu je naopak prezentace všech faktů (včetně těch sporných), tedy i otevřená polemika s argumenty zpochybňujícími postup a požadavky zájmové skupiny, kterou reprezentuje. Profesionální lobbista neskrývá eventuální nevýhody akceptování požadavků, které prosazuje, spíše je odkrývá a snaží se rozptýlit obavy z možných dopadů (Graziano 2001: 15). Nezbytnou součástí profesionálního lobbingu, který zvyšuje šance na úspěch, by ostatně mělo být i vyzařování osobního přesvědčení o oprávněnosti vznášených požadavků i o postupu jejich prosazování. Jak bylo již opakovaně řečeno, transparentní a regulovaný lobbing je nekonečným rezervoárem informací, který může nejen posilovat legitimitu, ale i odbornou kvalitu výstupů politického rozhodování. Prostor pro působení lobbistů je dán jednoduše tím, že vláda, parlament i ministerstva by měly řešit ohromné množství problémů a potřebují obsáhnout velké množství informací a přitom zpravidla nedisponují dostatkem zdrojů. Zvláště poslanci a senátoři jsou nuceni zaujímat stanoviska k obrovskému množství problémů, v nichž se při nejlepší vůli nemohou zcela vyznat (Wilson 1995). Kdybychom zakázali prosazování zájmů a zrušili lobbing (jak někteří navrhují), což by ve skutečnosti znamenalo, jak říká Schendelen (2004: 317), ‘konečné’ vítězstvím jedné dominantní lobby, připravili bychom se o ne příliš drahý, relativně spolehlivý a trvalý přísun velkého množství informací, které bychom dokázali shromažďovat jen pomocí ohromné a těžko ufinancovatelné byrokracie. Také teoreticky, jak bylo již řečeno, lze poměrně snadno obhájit tvrzení o nevyhnutelnosti zájmového zprostředkování a prospěšnosti lobbingu pro demokracii. Legitimizační funkce občanské společnosti se může uplatňovat pouze při existenci veřejné sféry, kde může docházet k veřejné reprezentaci zájmů. Jen veřejná reprezentace zájmů může vést k zájmovému vymezování a zájmové selekci, jež je v liberální demokracii živnou půdou politického konfliktu. Bez veřejné reprezentace společenských zájmů a konfliktů nelze pomocí politické soutěže relevantní společenské konflikty institucionalizovat, a není možné nalézání legitimního veřejného zájmu. Veřejný zájem je v liberální demokracii pojímán jako odvozený ze zájmů partikulárních, nikoli naopak. Veřejný zájem je pak výsledkem dohody mezi nimi, má proměnlivý a často pouze procedurální charakter a jeho cílem je především ochrana partikulárních zájmů a odstraňování případných třecích ploch mezi nimi. V liberální demokracii nepředstavuje veřejný zájem nějakou apriorní či objektivní kategorie a politika zde není chápána jako cesta za poznáním či jako hledání správného řešení. Jak konstatoval již 33
Tocqueville (1992), politika je v liberální demokracii chápána jako horečnatý proces hledání dohody mezi partikulárními zájmy, které jsou vždy rozpoznány jako prvotní. Veřejný zájem by měl představovat aktivně zformovaný a spravedlivý morální konsensus, ke kterému se dospívá na základě veřejné diskuse, jež by měla mít (v ideálním případě) povahu racionální argumentace, což předpokládá existenci relativně aktivní a poměrně vzdělané občanské veřejnosti. Bez aktivního a transparentního působení zájmových skupin ve veřejné i politické sféře nemůže být formulován či konstruován (natož pak prosazován) legitimní veřejný zájem. Selhávání legitimizační funkce občanské společnosti odpovídá nebezpečí ztráty legitimity státu a politických institucí (Cohen 1999: 78, Fullinwider 1999: 2, Sullivan 1999: 33). Pokud demokratický stát není schopen respektovat zájmy občanů či zájmových skupin, ztrácí jejich důvěru. Pokud stát a politické instituce nemají důvěru občanů, potom nemohou efektivně a demokraticky spravovat a vládnout, zákony přestávají být účinné a celý politický systém se ocitá v ohrožení. Pouze politické strany nestačí na navazování a udržování vztahů důvěry mezi občany a státem. Právě pokud jde o navazování a udržování vztahu důvěry mezi státem a občany, představuje občanská společnost klíčovou strukturu, jež dodává demokratickému státu důvěryhodnost a sílu. V souvislosti s demokratickou transformací postkomunistických států mnozí poukazují na nízkou míru důvěry občanů v politické instituce jako na hlavní překážku demokratické transformace (Müller 2002, Mishler, Rose 1997, Sztompka 1998). V důsledku ztráty legitimity politických institucí může docházet jak k úbytku politické participace, tak k nekontrolovanému růstu státní moci i ke ztrátě společenské soudržnosti. Pokud opět vysvlékneme občanskou společnost z jejího normativního hávu, můžeme označit jako za vážné riziko, kterému demokracie čelí, přílišnou až nekritickou důvěra občanské společnosti vůči státním institucím a oslabení racionálního diskursu uvnitř občanské společnosti samé (Habermas 2000). To může být důsledkem, ale také příčinnou oslabení racionálního diskursu ve sféře politické moci. Nekritická důvěra je většinou výrazem nedostatečné politické gramotnosti masy občanů a je zpravidla doprovázena růstem populismu, šovinismu, intolerance, a fabulováním falešných obrazů nepřítele ze strany držitelů moci, jež podporuje formování (sociálně a politicky nestabilních) negativních identit. Nekritická důvěra otevírá široký prostor pro zneužívání politické moci, jež je většinou doprovázena malou efektivitou politických institucí a vysokou mírou klientelismu a korupce.
34
Musíme společnost konstruovat nebo prostě existuje? (integrační funkce) Občanské společnosti jsou spojovány s očekáváním, že zde dochází k vytváření vztahů přináležitosti a loajality, tedy sociální i systémové integraci (Cohen 1999: 55, Dahrendorf 1997: 58, Shils 1991: 10, Sullivan 1999: 37). Opakovaná účast na dění v občanské společnosti zprostředkovává zkušenost, že na to, aby byl náš hlas slyšet, a náš zájem zohledněn, se potřebujeme spojit s někým jiným. Vytváření zájmových koalic bývá také považováno za jednu z nejdůležitějších strategií lobbování. Pokud chceme v silně rovnostářské demokratické společnosti ovlivňovat a efektivně působit, musíme spolupracovat s druhými. Vzniká pocit přináležitosti ke konkrétní zájmové skupině či společenství. Občanská společnost tak zakládá prostor pro reprodukci sdílených hodnot, symbolů a norem a zpravidla tak zprostředkovaně dochází k vytváření pocitu přináležitosti k celé společnosti i politickému systému. Můžeme to formulovat i tak, že pokud občané sledují společně své zájmy, sociologicky významné není pouze to, jaké zájmy sledují, neméně významná je také skutečnost, že své zájmy sledují společně. Nejdůležitější přitom není skutečnost, zda jsou všichni schopni realizovat své zájmy. Jde spíše o to, co Taylor (1994: 38) jednoduše nazývá „pocitem lidí, že se jim naslouchá“ a že se všem naslouchá stejnou měrou. Musíme přihlížet také k charakteru politického procesu, nejen k jeho výsledku. Důležitý je onen pocit, že naše požadavky byly vyslechnuty, a i když nebyly momentálně realizovány, je možno pokusit se je realizovat kdykoli v budoucnu. Byli jsme vyslechnuti a kdykoli v budoucnu nám bude dána možnost, abychom své stanovisko opět objasnili v debatě. Je důležité si uvědomit, že zájmové skupiny mohou v politické hře buď získávat, nebo ztrácet, mohou však také neztrácet, avšak jakýkoli momentální výsledek hry může mít pro zájmovou skupinu dlouhodobější důsledky. Bylo již řečeno, že lobbing je velmi komplexní hra o mnoha fázích. Špatný vnější obraz zájmové skupiny také bývá považován za jednu z hlavní překážek participace zájmové skupiny (Schendelen 2004: 319). Zájmová skupina sice může momentálně vyhrávat, zároveň ale mohla svým postupem poškodit svoji důvěryhodnost, omezit si přístup do veřejné či politické arény a snížit svoji vyjednávací kapacitu. Mohla také naopak prohrát, avšak posílit svoji veřejnou reputaci, zachovat si silnou pozici v politické aréně a posílit svoji důvěryhodnost u partnerů, tedy zvýšit pravděpodobnost, že se jí daný výsledek politické hry podaří v krátkém čase změnit. Jak ukazuje Schendelen (2004) na příkladu lobbingu při institucích EU či Graziano (2001) na příkladu USA, současné trendy v metodách lobbingu jasně ukazují na to, že moderní zájmové kolbiště je považováno za férovější než dříve a agresivní styl zájmového 35
prosazování se v něm dokáže uplatnit stále méně. Tradiční zájmové skupiny zpravidla vycházely z arogantního přesvědčení o své nadřazenosti, naopak nové metody lobbingu jsou založeny na přesvědčení, že oblast i rozsah vlivu zájmové skupiny jsou vždy omezené, a že se vyplatí pěstovat důvěru partnerů i respekt vůči soupeřům. Většina zavedených zájmových skupin v EU i v USA dnes disponuje dostatečnými kapacitami na účinný protilobbing. Schendelen dokonce argumentuje tím, že lobbování se postupně mění v jakýsi management veřejných záležitostí (public affairs management), který respektuje hranice svého vlivu, avšak o to větší důraz klade na analytickou a organizační přípravu, „otevírání dveří“ vůči svému okolí, ke kterému se nestaví konfrontačně, nýbrž se zaměřuje na jeho permanentní monitoring a koalovaní s klíčovými partnery. Profesionální zájmové skupiny se snaží nalézat optimální kompromis mezi svými požadavky a aktuálními možnostmi, který je založen na důkladném monitoringu ‘okolí’ zájmové skupiny. Vstupy profesionální zájmové skupiny do politického systému tak mimoděk vytvářejí blahodárný tlak na posilování expertízy v rozhodovacích procesech. Podle Schendelena (2004) však zpravidla platí, že čím aktivněji a profesionálněji zájmová skupina k prosazování svých zájmů přistupuje, tím spíše nebude v politické hře dlouhodobě ztrácet, spíše naopak. Aktivní a profesionální zájmová skupina si většinou udržuje trvalý přístup či zastoupení v politické hře, díky čemuž dokáže produkovat nejen vztahy solidarity mezi svými členy, ale i vztah loajality vůči svým partnerům i širšímu okolí. Aktivní, profesionální a etablovaná lobby se také spíše vyvaruje neférových praktik, neboť na rozdíl od příležitostných hráčů může podstatně více ztratit, pokud by byla z neférového postupu usvědčena (Schendelen 2004: 317). Pokud se opět vrátíme do obecnější roviny a otupíme ostří konceptu občanské společnosti, je evidentní, že selhávání integrační funkce vede k atomizaci společnosti a ke společenské anomii. Nebezpečí společenské atomizace, tedy rozpad společnosti do izolovaných sociálních jednotek, může být důsledkem jak politické centralizace, tak úbytku politické participace a politického odcizení. Přední američtí sociální vědci, Robert Putnam (1993, 2000) a Francis Fukuyama (1995), zaměřili diskusi o kvalitě občanské společnosti na otázky vztahů mezilidské důvěry a tzv. sociálního kapitálu, které dnes dominují diskusi o občanské společnosti v USA. Putnam ve své analýze dokumentuje, že společnost v USA zažívá na konci tisíciletí výrazný pokles spolkové aktivity.2 2
Putnam (2000: 283) formuluje čtyři hlavní příčiny poklesu sociálního kapitálu v USA. Za prvé, výkonnostní životní styl (tlak času a peněž), jenž nutí páry (hlavně ženy) k vysokému pracovnímu nasazení a neponechává dost času na péči o děti, vede k nízké porodnosti, vysoké rozvodovosti aj. Za druhé, vysokou pracovní mobilitu, vyvazování z lokálních kontextů a proměny vztahů k místu projevující se například rozvojem tzv. satelitů a městských aglomerací, které snižují kvalitu
36
Z mnoha druhů členění sociálního kapitálu považuje Putnam (2000: 20 – 23) jedno za nejzávažnější, a sice rozlišení na bridging a bonding sociální kapitál. Jedná se o jakési druhy inkluze a exkluze, kdy první produkuje specifickou reciprocitu (něco za něco) a silnou skupinovou solidaritu, ale může také vytvářet silné skupinové antagonismy, druhý vytváří obecnější pojetí reciprocity (dodržování formálních pravidel) a identity a může přinášet větší vnějškový užitek. Otázka však nestojí, říká Putnam, buď ten či onen druh sociálního kapitálu, ale spíše méně či více toho či onoho. Domnívá se navíc, že mluvíme-li o ztrátě sociální soudržnosti (sociálního kapitálu), mluvíme nejen o poklesu kvality sociálního prostředí, ale také o poklesu kvality veřejné správy – jde tedy i o ztrátu politickou. Integrační funkce, jež je zaručena širokou plejádou forem a možností lidského spolčování a komunikace, jak bylo řečeno výše, vytváří základnu pro samotnou reprodukci a transformaci morálního a následně také politického řádu. Putnam tak poukazuje na nebezpečí, které signalizuje, že v atomizované společnosti se vládne až příliš snadno. Nebezpečí společenské atomizace, které je zvláště charakteristické, jak brilantně dokládá Tocqueville (1992), pro rovnostářské společnosti, může mimo jiné zakládat tendence k anomii, tedy ke ztrátě společných hodnot a norem, k rozpadu morálního řádu a ztrátě morální orientace. „Bez společných idejí“, píše Toqueville (ibid.: II/14], „ není totiž společné činnosti a bez společné činnosti existují sice ještě lidé, ale už ne sociální útvar.“ Společenská dezintegrace má většinou, jak podotýká Taylor (1994: 47), eskalující povahu a může být počátkem začarovaného kruhu. Oslabení pocitu přináležitosti a vzájemných sympatií může být důsledkem, ale také příčinou ztráty společně sdílených norem, hodnot a symbolů a schopnosti sebeomezení ve jménu uznání společných zájmů celku, jehož jsem součástí, a jehož zájmy jsou také mými zájmy. Vznik morálního vakua a rozklad společenských norem a společně sdílených hodnot představuje jedno z největších rizik demokratického politického procesu. Jak epicky poznamenává Dahrendorf (1994: 9), anomie ničí svobodu už jen proto, že její morální vakuum láká falešné bohy a zlé proroky. Nebezpečí anomie se může paradoxně zvrhávat v nebezpečí vysoce integrovaného sociálního systému, jež bude potlačovat vnitřní pluralitu občanské společnosti. Jde o nebezpečí dusivého komunalismu (Gellner 1997), který se vyznačuje konformismem a vnitřní
sociálních interakcí, vztahů a celkového prostředí. Za třetí, rozvoj elektronické zábavy, především televize, která konzumuje zejména mezi dětmi stále více volného času a odvrací je od místních veřejných aktivit. Za čtvrté, generační výměnu a postupný odchod „long civic generation“ a nástup mladších generací, které hlavně v otázkách veřejného života postrádají silný občanský étos typický pro starší (poválečné) generace. Putnam na základě rozsáhlých empirických výzkumů odhaduje, že zatímco první dvě příčiny přispívají k poklesu sociálního kapitálu (v USA) asi z 10%, třetí příčina se na něm podílí asi z 25%, a čtvrtá zhruba z 50%.
37
intolerancí. Sociální rigidita takového stavu postrádá otevřenost, jež je klíčová pro kognitivní růst, který nemůže být dlouhodobě zajištěn bez svobody slova a bez permanentní institucionalizované (tedy mírumilovné) kriticky a opozice. Ačkoli není z historického hlediska přesné stavět proti sobě občanský a národní princip jako dva rozporné elementy, není pochyb o tom, že vypjatý nacionalismus představuje pro občanskou společnost a demokracii jedno z nejvážnějších nebezpečí (Calhoun 1993, Gellner 1997, Hall 1995).
Jak pěstovat občanskou společnost? Pokusme se na závěr položit si otázku, jež stojí v pozadí mnoha sociálně vědní diskusí: jak budovat občanskou společnost? Je vůbec možné a žádoucí usilovat o rozvoj tohoto „tvůrčího chaosu“, jak občanskou společnost eufemicky nazval Dahrendorf (1991: 95), jež vznikla na Západě a je plodem obtížně přenositelné dějinné zkušenosti. Osobně se domnívám, že oprávněnost takové otázky je neoddiskutovatelná, a jakkoli mnozí poukazují na nepotřebnost konceptu občanské společnosti (Kumar 1993), není náhodné, že dnes představuje jeden z nejvlivnějších konceptů v sociálních vědách. Současné společnosti jsou dnes dramaticky ovlivňovány především globalizačními procesy, které sebou přinášejí také neúprosný růst rizik a nejistot, jež zásadně ovlivňují jak naše bezprostřední prožívání, tak mnohé institucionální změny. Otázka občanské společnosti nabývá na závažnosti také proto, že je otázkou po způsobu redukce těchto rizik či jejich transformace do sociálně únosné a lidsky snesitelné podoby. Koncept občanské společnosti se pokouší přistoupit k současným problémům moderní společnosti s vyšší mírou citlivosti, než jiné důvěrně známé koncepty, a snaží se tyto problémy analyzovat ve vzájemných vztazích a jejich komplexitě (Bryant 1993: 399, Smith 1998: 133). Pokud přijmeme marxistický princip, že společnost nestačí pouze poznávat, ale je potřeba ji také měnit, můžeme spolu s Giddensem (1998: 138) konstatovat, že cesty k vytoužené sociální změně mají malý praktický vliv, pokud nejsou spojeny s možnostmi institucionalizace. Předkládané schéma lze přepsat do podoby institucionálních záruk zmíněných funkcionálních dimenzí či institucionální prevence rizik liberální demokracie (Schéma D). Je však zřejmé, že institucionální vyjádření zmíněných funkcionálních dimenzí ve vztahu občanské společnosti a demokratického státu je samo o sobě ovlivněno kontrafaktuálním charakterem modernity, a proto také ani v tomto případě není možné striktní oddělení mezi realistickým a utopickým myšlením.
38
Schéma D: Záruky funkcionálních dimenzí ve vztahu občanské společnosti a státu
Protože každá sociální interakce se vyznačuje přítomností nejméně dvou aktérů, také funkcionální dimenze ve vztahu občanské společnosti a demokratického státu jsou garantovány jak ‘poptávkou’ po jednotlivých aspektech občanské společnosti ze strany občanů, tak ‘nabídkou’ možností pro uplatnění aspektů občanské společnosti ze strany mocenských center. U každého ze čtyř zmiňovaných vztahů můžeme tedy rozlišit dvě protistojné – a často nevyvážené – polohy, jež do vztahu vstupují a zaručují jeho dynamiku a vitalitu. Pokud začneme na horním okraji vertikální osy, institucionální prevenci rizika centralizace, byrokratizace, růstu a zneužívání státní moci můžeme nepochybně spatřovat v aktivní kontrole politické moci nezávislou veřejností. Ze strany občanské společnosti jde tedy o vytváření předpokladů, mechanismů a forem kontroly státu nezávislou veřejností. Klíčovým požadavkem je garance nezávislosti médií, zajištění pluralismu na mediálním trhu a vhodné mechanismy veřejné kontroly médií, především televize. Postupujeme-li směrem ke středu (státu), jde o uplatňování principu dělby moci v nejširším slova smyslu (horizontální, vertikální, profesní, nezávislá tělesa garantovaná ústavou). Riziku nekontrolovaného růstu státní moci lze čelit pomocí ústavně dobře zakotveného principu kontroly a rovnováhy politické moci (checks and balances) a také právními zárukami pro menšiny i jednotlivce. Důležitou roli může hrát požadavek ‘decentralizace’ státních financí a zavádění vhodného daňového prostředí (např. daňové asignace), stejně jako legislativní úprava potlačující korupční a klientelistické praktiky, především formou kvalitního zákona o střetu zájmů, státní službě, veřejných zakázkách či zákonnou regulací lobbingu. Pokud budeme postupovat dále po vertikální ose ‘svobody‘ od státu směrem k dolnímu okraji, tedy k občanské společnosti, zde můžeme obecně zárukou nazvat 39
institucionální i praktickou otevřenost procesu demokratického politického rozhodování směrem k veřejnosti. Jde o možnosti vtažení veřejnosti do veřejné správy a procesu politického rozhodování v nejširším slova smyslu a o vytváření institucionálních podmínek pro mnohavrstevnou demokratickou participaci. Takovou zárukou může být na straně jedné široce decentralizovaný systém veřejné správy, na straně druhé dílčí opatření typu: zajištění transparentnosti a informační otevřenosti ve veřejné správě, možnost tzv. veřejných slyšení, možnost účasti veřejnosti ve stavebních řízeních u veřejně významných projektů apod. Jedná se tedy o vtažení veřejnosti do veřejné správy a o vytváření nových institucionálních mechanismů, jež to budou umožňovat. Giddens (2001: 64 – 71) v této souvislosti hovoří o demokratizaci demokracie. Důležitý je opět požadavek vytvoření vhodného právního, daňového a fiskálního prostředí (např. příznivé podmínky pro sponzorství). Svoji pozitivní roli by zde ovšem mohla sehrát například také aktivní role státu v ochraně malého a středního podnikání či v prosazování sociální odpovědnosti firem (corporate social responsibility). Je úkolem vlád, aby aktivněji ochraňovaly tržní prostředí, a aby zajistily, že nadnárodní korporace budou odpovědnými členy občanských společností (Barber 1999: 26). Na samém spodním okraji vertikální osy pak předpokládáme existenci komunikačně zdatné a autonomní občanské společnosti. Žádná demokracie se neobejde bez živě se projevující veřejnosti (Taylor 1994: 39), která je ochotna a schopna podílet se na veřejné správě a schopna pojmenovávat a reflexivně přehodnocovat své zájmy a hodnoty. To je pochopitelně podmíněno tím, že se umí kolem svých zájmů a priorit organizovat a je schopna účinného kolektivního jednání. Z konkrétních návrhů by bylo možné jmenovat mimo jiné rozvíjení kvalitního vzdělávacího a školního systému, jenž u dětí a studentů dokáže podchycovat a rozvíjet nejpestřejší zájmy a orientace. Nutností je také budování školní demokracie, růst politické gramotnosti a občanských kompetencí, ke kterým patří mimo jiné rozvoj komunikačních dovedností a pěstování smyslu pro názorovou a zájmovou pluralitu (tedy otevřenost, ochotu naslouchat, schopnost formulovat své stanovisko apod.) na školách všech úrovní. Jak dokládá Putnam (2000: 186), čím více vzdělání obecně, tím více občanské participace a kompetence. Přesuňme se nyní na horizontální osu ‘bezpečí’ Schématu 4. Na pravé straně horizontální osy nacházíme strukturu, jež, jak bylo již řečeno, umožní vyhledávání, pojmenovávání a ověřovaní společenských zájmů a priorit, což je však podmíněno existencí silné a dynamické občanské společnosti. Také zde samozřejmě hrají roli záruky úzce související s hodnotami zajišťujícími vztahy na vertikální ose. Kromě nich by však bylo možné jmenovat množinu takových záruk, jež lze obecně nazvat jako navazování vztahů 40
důvěry v rámci občanské společnosti. Není však vůbec snadné vztahy důvěry vytvářet v prostředí, v němž panuje nedůvěra. Je otázka, kterou klade Sztompka (1998: 206), zda je to vůbec možné. Vždyť chovat se nedůvěřivě v takovém prostředí je logické a často snad i nutné. Mnozí psychologové poukazují v této souvislosti na to, že předpoklady pro navazování vztahů důvěry, jež jsou spíše emocionálním než kognitivním jevem, se utvářejí v rámci primární socializace u dětí v průběhu nejranějšího dětství a jejich působení považují pro další vývoj člověka za rozhodující.3 Dále by bylo možné jmenovat posílení politické socializace na školách všech úrovní. Jak trefně poznamenává Sartori (1993: 16), demokracie je složitější systém než ostatní politické formy a je bezprostředně ohrožována tím, že její mechanismy budou mimo intelektuální dosah průměrného občana. Přesuneme-li se dále po horizontální ose ‘bezpečí’ směrem ke středu, můžeme hovořit o množině záruk, jež lze pojmenovat jako ochrana vztahů důvěry ze strany státu. Zde se jedná v nejvlastnějším slova smyslu o naplňování principů delegace moci a suverenity lidu a o ochranu a zajišťování demokratické legitimity politických institucí. Jde tedy o vytváření a ochranu legitimních mechanismů tvorby demokratického politického rozhodování. K formám státní ochrany a péče o důvěru veřejnosti by bylo možné připojit zajištění profesionální a morální integrity v přístupových bodech, ve kterých je občan se státem konfrontován (Giddens 1998). Starost o kvalitní a nezávislé soudnictví není možné v této souvislosti nezmínit. Dále je možné zmínit institucionální zajištění transparentního a nezávislého vztahu státu a jeho představitelů ke sdělovacím prostředkům a agenturám výzkumu veřejného mínění či důslednou právní ochranu dětí a kvalitní systém dětské sociální péče. Stát sice dětem nemůže zajistit pocit ontologického bezpečí, může se však pokusit uchránit ty ‘méně šťastné’ před zbytečnou deprivací, například tím, že bude důsledněji předcházet projevům domácího násilí. Fakt, že čeští rodiče utýrají rok od roku více dětí, nesvědčí o příznivém trendu pěstování občanské společnosti. Podle odhadů je v ČR týráno 20 až 40 tisíc dětí, tedy jedno až dvě procenta dětské populace (Plaček 2008). Pokud budeme postupovat dále po horizontální ose ‘bezpečí’ směrem (doleva) k integrační dimenzi ve vztahu občanské společnosti a státu, ze strany státu jde pak především o podporu systémové integrace jednotlivců i skupin v rámci jednoho politického systému. Jde především o vytváření a zajišťování politických a správních mechanismů, jež budou garanty 3
Erik Erikson, jehož cituje Giddens (1998: 85-91), poukazuje na souvislost mezi vztahy důvěry a pocitem tzv. ontologického bezpečí. Pocit ontologického bezpečí, který se podle všeho utváří v nejranějším dětství, je podle definice předpokladem osobnostní integrity a zdravého mentálního a osobnostního vývoje. Ontologické bezpečí představuje jakousi důvěřivost v trvalost své vlastní identity a ve stálost sociálního a materiálního prostředí našeho jednání, jakýsi základní pocit spolehlivosti osob a věcí. Pocit ontologického bezpečí považuje Erikson za základní předpoklad navazování vztahů důvěry v komplexnějším slova smyslu i za podmínku pro formování zdravého sebevědomí a pozitivní identity.
41
politiky vzájemného respektu a uznání, a to jak vůči skupinám, tak vůči jednotlivcům. Z možných nástrojů takovéto systémové integrace lze jmenovat například afirmativní akci (pozitivní diskriminaci) v podobě zavádění garancí politické, občanské, správní i profesní participace menšin. V otázce posilování sociální soudržnosti jsou důležitá i mnohá opatření, která byla již zmíněna v souvislosti s vertikální osou ‘svobody’, jako zajišťování právních záruk skupinám (menšinám) i jednotlivcům či institucionální rozvoj v otázkách vzdělávání a aktivní role státu v pěstování tolerance a smyslu pro názorovou pluralitu (Cohen 1999: 72). Konečně postupujeme-li dále po horizontální ose směrem k levému vnějšímu okraji, jedná se o sociální integraci samu, o podporu sociální soudržnosti a kvalitu sociálních vztahů. Samozřejmě neexistuje žádný spolehlivý návod jak produkovat společenskou solidaritu a soudržnost. Kvalita sociálních vztahů je podmíněna mnoha faktory, mezi ty nejdůležitější ale bezpochyby patří role rodiny. Mnozí sociální vědci docházejí ve svých výzkumech k závěru, že rodina, respektive její rozpad, tvoří pravděpodobně základní klíč k vytváření sociálního kapitálu a důvěry, respektive jejich úbytku (Možný 2006, Putnam 2000, Uslaner 2002). Dobře fungující demokratická rodina je sice obtížně dosažitelný, zato však o to spolehlivější lék na posilování sociální soudržnosti. Proto by stát měl usilovat o aktivní rodinnou politiku. Je jasné, že také ostatní výše zmíněná opatření, která posilující a ochraňující v menší či větší míře výše zmíněné funkcionální dimenze ve vztahu občanské společnosti a státu, hrají při posilování sociální soudržnosti nezanedbatelnou roli. Mezi zmíněnými čtyřmi funkcionálními dimenzemi ve vztahu občanské společnosti a demokratického státu existují četné reflexivní vazby a rezonance. Není snadné seřadit možné příčiny selhávání procesu demokratického politického rozhodování podle jejich významnosti a je jistě možné mezi nimi nalézat a interpretovat různé souvztažnosti. Téma, které sledujeme, je velmi komplexní. Není vždy možné jednoznačně určit, která rizika představují příčiny a která důsledky rozkladu funkcionálních dimenzí ve vztahu občanské společnosti a demokratického státu. Je nicméně jisté, že všechna představují vážná rizika pro stabilitu a rozvoj demokracie. Závěr
Jednou z nejcennějších hodnot liberální demokracie je oddělování politické a ekonomické moci, které k sobě táhne vzájemná přitažlivost. Tato přitažlivost může být tlumena pomocí pestré mozaiky institucionálních nástrojů. Regulace lobbingu je podle našeho přesvědčení jedním ze stěžejních kamínků, který umožňuje rozvinutí této mozaiky do větší pestrosti i šíře. Zákonná regulace lobbingu napomáhá posilování ochranné, legitimizační, 42
participační i integrační funkci občanské společnosti, které ve své kombinaci a vzájemné reflexivitě vytváří záruky transparentního a odpovědného demokratického vládnutí i vlády právy; tedy záruky vitality základních principů a hodnot liberální demokracie. Zkušenost z vyspělých demokracií ukazuje, že zákonná regulace lobbingu: (1) posiluje institucionální předpoklady pro veřejnou kontrolu působení zájmových skupin v rozhodovacích procesech. Nejen že regulace sama představuje důležitý nástroj veřejné kontroly, ale umocňuje také efektivitu nástrojů jiných. Zákonná regulace lobbingu je účinným nástrojem v boji s korupcí a všemi formami klientelismu; (2) přispívá k posilování politické kompetence občanů ve veřejných funkcích, posiluje legitimitu veřejného rozhodování i důvěryhodnost a autoritu politických institucí, přispívá k dobrému vládnutí; (3) napomáhá vytváření jasných a předvídatelných pravidel v komunikaci mezi zájmovými skupinami a představiteli veřejné zprávy. Tato pravidla vytvářejí příležitosti pro férovou participaci zájmových skupin v procesech veřejného rozhodování; (4) přispívá k pěstování občanských kompetencí a Tocquevillem vychvalovaného „umění sdružovat se kolem svých zájmů“, které může být nezamýšleným, avšak o to cennějším důsledkem regulace lobbistických aktivit. Institucionálních záruk smysluplného ‘sdružování se kolem svých zájmů’ není mnoho a zákonná regulace lobbingu je jednou z nich. Existují-li možnosti institucionální podpory občanského sdružování, neměli bychom je přehlížet, neboť dynamické ‘umění’ zájmového sdružování pravděpodobně představuje (hned po rodině) jeden z neefektivnějších generátorů mezilidské důvěry, je zdrojem reprodukce morálního řádu i formování zdravých pozitivních identit. Otázka působení zájmových skupin v rozhodovacích procesech je nesmírně komplexní a představa, že dílčí opatření typu přijetí zákona či regulace ponese zlatá jablka a ponese je hned, je naivní a ve svých důsledcích nebezpečné přesvědčení. Navržená schematizace problematiky občanské společnosti nám poskytuje jakousi hrubou ‘cestovní mapu’ komplexní krajinou dobrého vládnutí. Pokud zakomponujeme do posledně zmíněného schématu institucionálních záruk demokracie (Schéma 4) otázku lobbingu, v souvislosti s působením zájmových skupin v politických procesech se objevují následující nebezpečí: postupujeme-li po vertikální ose ‘svobody’ dolů ke středu, čelíme: (1) nedostatečné kontrole lobbingu ze strany veřejnosti v nejširším slova smyslu (občanských sdružení, organizací, masmédií aj.). Postupujeme-li směrem ke středu, hrozí (2) podkopávání principu dělby moci a principu kontroly a rovnováhy nezávislých státních institucí. Oslabení státní autority může vést k tomu, že veřejné instituce nedokážou 43
čelit nepřiměřenému tlaku nejvlivnějších zájmových skupin, bude docházet k zneužívání veřejných funkcí, prorůstání politické a ekonomické moci, poskytování neoprávněných výhod a plundrování veřejných rozpočtů osobními či úzkými skupinovými zájmy. Ve spodní části vertikální osy (od středu dolů k vnějšímu okraji) čelíme (3) nebezpečí nedostatečné otevřenosti procesů politického rozhodování vůči zájmovým skupinám. Vážným rizikem jsou také (na dolním okraji vertikální osy ‘svobody’) (4) slabé občanské kompetence a neschopnost ‘sdružovat se kolem svých zájmů’, nízká participace a malá kapacita většiny zájmových skupin provádět účinný protilobbingu, jež vede k dominanci nesilnějších ekonomických lobby, které budou nejspíš napojeny na, pokud nebudou přímo ovládat, životně důležitou infrastrukturu země. Negativním důsledkem rozbujelé korupce a klientelismu, které můžeme sledovat na horizontální ose ‘bezpečí, jsou nasnadě; (5) krize legitimity vládnutí a pokles důvěry v politické instituce a jejich představitele; (6) nárůst anomie, oslabování mezilidské důvěry, pokles sociální soudržnosti.
Jakým způsobem těmto rizikům předcházet? Jak tlumit či redukovat jejich následky? Vzhledem k již zmiňované komplexnosti dané problematiky je jasné, že neexistuje jednoduché řešení. Chceme-li zvyšovat kvalitu naší demokracie, je třeba dosahovat zlepšení v mnoha institucionálních ohledech a následně také v sociokulturních aspektech. Není vždy jednoduché rozhodnout, na kterém konci začít, které faktory představují příčiny, a které následky, zda jsou důležitější faktory institucionální nebo kulturní povahy. Nejrozumnější se zdá postupovat v obou rovinách nezávisle a vyhodnocovat takříkajíc ‘za pochodu’ jejich vzájemnou reflexivní dynamiku. V otázce působení zájmových skupin v rozhodovacích procesech je především třeba zkvalitňovat právní a etické prostředí, a to jak pro působení veřejných činitelů, tak i lobbistů samých. Jak bylo dostatečně ukázáno, právní úpravy v mnoha etablovaných demokraciích podrobují působení zájmových skupin v politice, a to přesto, že se vyznačují nesporně vyspělejší politickou i právní liberální kulturu, než kupříkladu Česko, propracovanému a často vysokému stupni regulace. Jejich zkušenost praví, že v otázce potírání korupce je potřeba se zaměřit jak na regulaci příjemců, tak dárců. Také v regulaci lobbingu je třeba hledat rovnováhu mezi zákonnou regulací a samoregulací. Je pravdou, že pro prosazování patřičných politických, právních či etických opatření v Česku prozatím vždy chyběl dostatek politické vůle, odvahy, vůdcovství, zkrátka dostatečných politických kompetencí.
44
Zrekapitulujme v samém závěru výše diskutovaná konkrétní opatření regulující působení zájmových skupin v rozhodovacích procesech. Postupujeme-li po vertikále ‘svobody’ Schématu 4 od vnějšího kruhu shora (ochranná funkce) směrem dolů ke středu, můžeme identifikovat následná opatření: (1) posilování kontrolních mechanismů veřejných činitelů ze strany veřejnosti, například pomocí garance plurality a nezávislosti masmédia, podporou nezávislých advokačních skupiny,
posilováním
občanských
kompetencí
ve
vzdělávacích
programech
atd.,
postupujeme-li dále směrem ke středu, je možné hovořit o (2) potřebě kvalitního zákona o střetu zájmů, o veřejných zakázkách, o státní službě a dalších, ale také o posilování transparentnosti v dotační politice státu a ve financování politických stran. Postupujeme-li dále po vertikále od středu směrem k dolnímu okraji (participační funkce) jedná se především o (3) vytváření institucionálních záruk reflexivity a otevřenosti veřejných institucí (včetně politických stran) vůči hlasům z nepolitické veřejné sféry, tedy především zákonnou regulaci působení zájmových skupin v procesech veřejného rozhodování (regulace lobbingu). Na spodním okraji vertikální osy svobody by bylo možné hovořit o potřebě (4) posilování etických samoregulačních mechanismů na straně veřejnosti, tzn. posilování samosprávného etického a odborného dohledu zájmových skupin nad svými členy, tedy přijetí etických kodexů ze strany zájmových skupin, včetně lobbistů samých. Přeneseme-li se na horizontální osu ‘svobody’, zprava (legitimizační funkce) by bylo možné požadovat (5) posilování integrity i profesionality v přístupových bodech států, prostřednictvím kterých občan se státem komunikuje, a které jsou klíčovým zdrojem posilování i oslabování důvěry občanů v politické instituce. K tomu může sloužit zavádění samoregulačních etických mechanismů ze strany politických představitelů a představitelů státní správy. Zavádění etických kodexů občanů ve veřejných funkcích a pracovních kodexů na jednotlivých úsecích státní správy představuje v mnohých etablovaných demokracií osvědčené nástroje na ochranu či posilování legitimity politického systému a jeho institucí. Postupujeme-li po horizontále směrem k levému okraji (integrační funkce), bylo by možné požadovat (6) aktivní
roli
státu při
podpoře spolkového
života,
rozhodně pak
v případě
diskriminovaných, marginalizovaných či exkludovaných zájmů či skupin obyvatelstva. Klíč k úspěchu leží nejen v implementaci a vyhodnocování konkrétních opatřeních, ale také v nalézání jejich vhodných kombinací, jež budou pomocí podpůrných vzájemných vazeb pracovat ve prospěch institucionální efektivity a důvěry na straně jedné, a ve prospěch
45
redukce neférových praktik ve veřejné správě a k eliminaci jejích negativních důsledků na straně druhé. Občané postkomunistických společností ve střední Evropě jsou dnes vystaveni dvojímu tlaku. Za prvé, čelí dramatickým důsledkům rychlé liberalizace, jež jim dává šanci budovat sebevědomou občanskou společnost, učit se regulovat (tlumit i využívat) dynamiku četných sociálních konfliktů, kultivovat politické a právní prostředí i veřejnou sféru jako celek. Za druhé, jsou však také vystaveni četným rizikům globalizující se modernity, která narušují a přesahují jejich institucionální kapacity a jsou vrženi do víru nadnárodních ekonomických i politických tlaků a turbulencí. Snaží se pěstovat demokratickou legitimity a dobré vládnutí v rámci svých národních států na straně jedné, a jsou také konfrontováni s výzvami, které jim umožňují (i přisuzují zároveň), aby vykročili nad rámec národní perspektivy na straně druhé. Jistá schizofrenie postkomunistické střední Evropy tedy spočívá v potřebě budovat i překonávat rámec demokratického národního státu. Snaha vytvářet demokratické instituce a pěstovat jejich důvěryhodnost je zároveň doprovázena transformací těchto institucí v rámci nadnárodních sítí globální komunikace a otevřeného systému kooperace v rámci evropského vládnutí. Snaha o komplementaritu těchto dvou procesů, tedy procesů
demokratizace
a
evropeizace,
představuje
pravděpodobně
hlavní
výzvu
postkomunistických společností střední Evropy. Jsme přesvědčeni o tom, že zákonná regulace lobbingu by mohla být významným příspěvkem k nalézání komplementarity obou zmiňovaných procesů. Literatura Alexander, J. (ed.) (1998). Real Civil Societies. London: Sage. Almond, G., Sydney, V. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Barber, B. (1999). „Clansmen, Concumers, and Citizens: Three Takes on Civil Society“, in Fullinwider, Robert (ed.), Civil Society, Democracy and Civil Renewal. Lanham/New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 9-30. Bělohradský, V. (1992). Kapitalismus a občanské ctnosti. Praha: Československý spisovatel. Bryant, Ch. (1993). „Social Self-determinations, Civility and Sociology: A Comment on Kumar’s ‘Civil’ Society “, British Journal of Sociology 44 (3), 397-401. Calhoun, C. (1993). „Nationalism and Civil Society“, International Sociology 8 (4), 387-412. Císař, O. (2008). Politický aktivismus v České republice. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. 46
Cohen, J., Arato A. (1992). Civil Society and Political Theory. Cambridge, MA: MIT Press Cohen, J. (1999). „American Civil Society Talk“, in R. Fullinwider (ed.), Civil Society, Democracy and Civil Renewal. Lanham/New York: Rowman & Littlefield Publishers, 31-54. Dahl, R. (1995). Demokracie v právním státě. Praha: Readers International. Dahrendorf, R. (1991). Úvahy o revoluci v Evropě. Praha: Evropský kulturní klub. Dahrendorf, R. (1994). „Svoboda a sociální vazby. Poznámky ke struktuře argumentace“ in M. Znoj (ed.), Liberální společnost. Praha: Filosofia. Dahrendorf R. (2004). Demokracie bez demokratů. Project Syndicate [cit. 8. 9. 2009]. Přístupné na: www.project-syndicate.org/print_commentary/dahrendorf22/Czech. Eder K. (2009), The making of a Euroepan civil society: „imagined“, „practised“ and „staged“, “, Policy and Society, 28 (1), 23-33. Fullinwider, R. (ed.) (1999). Civil Society, Democracy and Civil Renewal. Lanham, New York: Rowman & Littlefield Publisher. Janoski, T. (1998). Citizenship and Civil Society. A Framework of Rights & Obligations in Liberal, traditional, and Social Democratic Regimes. Cambridge: Cambridge University Press. Fukuyama, F. (1995). Trust: The Social Virtue and Creation of Prosperity. NY: Free Press. Fuller, L. L. (1998). Morálka práva. Praha: Oikoymenh. Gasset, y O. J. (1993). Vzpoura davů. Praha: Naše vojsko. Gellner, E. (1997). Podmínky svobody. Občanská společnost a její rivalové. Brno: CDK. Giddens, A. (1998). Důsledky modernity. Praha: Sociologické nakladatelství. Giddens, A. (2001). Třetí cesta. Obnova sociální demokracie. Praha: MF. Graziano, L. (2001). Lobbying, Pluralism and Democracy. New York: Palgrave. Green, A. T. (1997). Občanská společnost, ideje a utváření politiky, Sociologický časopis 33, 309 – 320. Habermas, J. (2000). Strukturální přeměna veřejnosti. Praha: Filosofia, AV ČR. Hall, J. (ed.) (1995). Civil Society: Theory, History and Comparison. Cambridge: Polity. Hayek, F. A. (1995). Kontrarevoluce vědy. Praha: Liberální institut. Hobbes, T. (1988). Výbor z díla. Praha: Svoboda. Hoover, K. (1997) The Power of Identity. Politics in a New Key. Chatham. N.J.: Chatham. Keller, J. (1992). Úvod do sociologie. Praha: Slon. Klíma, M. (1998). Volby a politické strany v moderních demokraciích. Praha: Radix. Klokočka. V. (1996). Ústavní systémy evropských států. Praha: Linde.
47
Kumar, K. (1993). „Civil Society: An Inqueri into the Usefulness of Historical Term“, British Journal of Sociology 44 (3), 375-395. Madison, J (1994) The Feederalist No. 10 (1787), in M. Urofsky (ed.), Basic Readings in U.S. Democracy. Washington: United States Infromation Agency. Marada, R. (2003). Kultura protestu a politizace každodennosti. Brno: CDK. Marada, R. (2005). Občanská společnost: mezi inkluzí a exkluzí, Sociální studia 1/2005, 7-11. Mishler, W., Rose, R. (1997). „Trust, Distrust and Skepticism: Popular Evaluation of Civil and Political Institutions in Post-Communist Societies“, Journal of Politics 59 (2), 418-51. Možný, I. (2006). Rodina a společnost. Praha: Slon. Müller, K. (2002). Češi a občanská společnost. Pojem, problémy, východiska. Praha: Triton. Müller, K. (2003). „Koncept občanské společnosti: pokus o komplementární přístup. Tocquevillovské dědictví a giddensovská perspektiva“, Sociologický časopis 39 (5), 607-624. Müller, K. B. (2006). „The Civil Society-State Relationship in Contemporary Discourse: A Complementary Account from Giddens' Perspektive“, The British Journal of Politics and International Relations 8 (2), 311-330. Müller, K. B. (2007). „Jaký typ legitimity pro Evropskou unii?“, Politologická revue 1, 60-72. Outhwaite, W. (1999). Toward a European Civil Society. [on-line] Příspěvek z konference „Uncivil Dimensions of Civil Society“ konané 1.-3. října 1999 na The University of Wales (Bangor). [cit. 3. 11. 2004]. Přístupné z: <www.zmk.unifreiburg.de/Online_Texts/outhwaite_european_civil_society.htm>. Plaček, Š. (2008). Čeští rodiče utírají rok od roku více dětí, Hospodářské noviny, 7. 4. 2008. Přibáň, J. (2007): Právní symbolismus: O právu, času a evropské identitě. Praha: Filosofia. Popper, K. (1994). Otevřená společnost a její nepřátelé. Praha: Oikoymenh. Popper, K. (1998). Život je řešení problémů. O poznání, dějinách a politice. Praha: Mladá fronta. Putnam, R. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press. Putnam, R. (2000). Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Rawls, J. (1995). Teorie spravedlnosti. Praha: Victoria Publishing. Ruggiero de, G. (1929). Dějiny evropského liberalismu. Praha: Orbis. Sartori, G. (1993). Teória demokracie. Bratislava: Archa. Shils, E. (1991). „The Virtue of Civil Society“, Government and Opposition, 26 (1), 3-20.
48
Schumpeter, J. A. (1996). Capitalism, Socialism, Democracy. Fifth Edition. London: Routledge. Schendelen, R. van (2004). Jak lobbovat v Evropské unii aneb Machiavelli v Bruselu. Brno: Barrister & Principál. Smith, A. D. (1998). Nationalism and modernism. London: Routledge. Strnadová, L. (2008). Současné podoby občanské společnosti: kritická perspektiva. Plzeň: Aleš Čeněk. Sullivan, W. (1999). „Making Civil Society Work: Democracy as a Problem of Civic Cooperation“, in R. Fullinwider (ed.), Civil Society, Democracy and Civil Renewal. Lanham, New York: Rowman & Littlefield Publishers, 31-54. Sztompka, P. (1998). „Mistrusting Civility: Predicament of a Post-Communist Society“, in J. Alexander (ed.), Real Civil Societies. Dilemmas of Institutionalization. London, Thousand Oaks a New Delhi: Sage, 191-210. Taylor, Ch. (1994). „Liberální politika a veřejnost“, in M. Znoj (ed.), Liberální společnost. Praha: Filosofia, 17-53. Taylor, Ch. (1995). „Invoking Civil Society“, in Ch. Taylor, Philosophical Arguments. Cambridge, MA: Harvard University Press, 204-224. Tester, K. (1992). Civil Society. London: Routledge. Tocqueville, A. de (1992). Demokracie v Americe I., II. Praha: Lidové noviny. Uslaner, E. (2002). The Moral Foundation of Trust. New York: Cambridge University Press. Velek, J. (1995). „Komunitaristická kritika liberálního jáství a liberální pospolitosti podle Michaela Sandela“, Filosofický časopis, 43 (2), 265-271. Wilson, J. (2005). Jak se vládne v USA. Praha: Victoria Publishing. Znoj, M. (2002). „Cesta od normativní teorie demokracie k teorii procedurální a zpět“, in I. Shapiro, J. Habermas, Teorie demokracie dnes, Praha: Filosofia, 7-22.
49
