KANTELENDE DIENSTVERLENING IN STEDEN EN GEMEENTEN Een bestuurskundige benadering Simon Vander Elst Pieter Sellenslagh Universiteit Gent – Steunpunt Bestuurlijke Organisatie III Vlaanderen III V-ICT-OR SHOPT IT 2014 - Antwerpen
Voorstelling • Universiteit Gent – Faculteit Politieke en Sociale
Wetenschappen (vroeger HoGent: dept. HABE) • Onderzoeksgroep o.l.v. Filip De Rynck • Toepassingsgericht onderzoek: • I-scan I, I-scan II en I-scan+ • I-scan II – contact:
[email protected] • I-scan+ – contact:
[email protected]
• Fundamenteel onderzoek: • Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen III •
[email protected]
Presentatie en programma • 15.00u-15.40u: Presentatie • Nieuwe dienstverleningsconcepten in gemeenteland • De kanteling in één stad in de diepte bestudeerd • Tot welke architectuur leidt dat? Hoe evalueren actoren die
architectuur? • Analyse van de case: Wat kunnen we daaruit leren in relatie tot het vormgeven van vraaggerichte dienstverleningsarchitecturen?
• 15.40u-15.50u: Reflectie en discussie
Nieuwe dienstverleningsconcepten
Cultuur
Cultuur
ICT
Organisatiekenmerken
Structuur
Processen
Veranderingsproces
ICT
Organisatiekenmerken
Structuur
Processen
As is Structuur: vele specialistische diensten met elke een front- en backoffice, geen organisatiebrede geïntegreerde frontoffices. Aanbodgerichte dienstverlening.
IT: beperkte mate van digitalisering, veel bureautoepassingen, dienstgebonden systemen, weinig koppelingen.
Organisatiekenmerken Cultuur: klantgericht / efficiënt beheersmatig werken is geen thema. De prioritaire behandeling van meldingen van burgers is geen gedragen waarde.
Processen: procesgestuurd werken binnen en tussen diensten is geen issue. Processen zijn niet beschreven. Focus op de uitvoering van het eigen werk, niet de beheersmatige inrichting van de administratie errond.
To be Structuur: gesplitste front- en backoffice, geïntegreerde frontoffices / vraaggericht met generalisten en specialistische backoffices. Met het gezicht naar de klant!
IT: maximale digitalisering van processen, interactie en transactie (PIP), digitale ketens tussen front- en backoffice, digitale datauitwisseling met alle procesactoren, realtime coördinatie door digitalisering
Organisatiekenmerken Cultuur: klantgericht en efficiëntie beheersmatige inrichting als belangrijke waarde: de melding van de burger verdient onze aandacht; de melding zo snel en transparant mogelijk afhandelen
Processen: gestroomlijnde, procesgestuurde ketens als coördinatiemechanisme, organisatiebreed gedefinieerd, transparante klantgerichte en efficiënte processen. Multikanaal!
Hoe veranderen? • Verschillend t.a.v. eerste reeks van grootschalige digitalisering:
bestaand proces digitalisering met silotoepassing • Organisatorisch en ICT-matig complexer, inclusief culturele aspecten: de dingen ‘fundamenteel’ anders doen • Literatuur; verschillende paden van verandering richting multikanaaldienstverlening (Van Veenstra & Janssen, 2010) • Starting by changing the front office or the back office? • Starting by changing the technology infrastructure or the organization? • Changing the channels one by one or all at the same time? • Big-bang migration or step-by-step change? • …
Presentatie en programma • 15.00u-15.40u: Presentatie • Nieuwe dienstverleningsconcepten in gemeenteland • De kanteling in één stad in de diepte bestudeerd • Tot welke architectuur leidt dat? Hoe evalueren actoren die
architectuur? • Analyse van de case: Wat kunnen we daaruit leren in relatie tot het vormgeven van vraaggerichte dienstverleningsarchitecturen?
• 15.40u-15.50u: Reflectie en discussie
De kanteling in één centrumstad • Focus op het meldsysteem: verwerking van meldingen
‘openbaar domein’ • Problematieken van multikanaaldienstverlening, koppelen, enz.
komen daarbij goed tot uiting
• Doelstellingen: • Beschrijvend: hoe ziet dat systeem er uit? • Hoe evolueerde het meldingssysteem? • Hoe evalueert de organisatie dat systeem? • Methodologie: documentenanalyse, 25 interviews, observaties, enz. Impliceert dat we andere processen buiten beschouwing laten!
Historiek van verandering: 2002
Dienst huisvuilophaling
Magazijn
Backofficestructuur van het meldsysteem
Dienst X Groendienst
Dienst Y
Dienst Z
Historiek van verandering 2000: van 40 naar 16 diensten
2002/2003: oprichting dept. - DEPSI
Oprichting wijk- en dorpshuizen
In- en uitbesteding van verschillende taken gerelateerd aan het onderhoud van het openbaar domein
Oprichting van verschillende teams voor het onderhoud en beheer vh openbaar domein 1 frontoffice voor de verschillende teams
2000
2009
2013
Ontwikkeling van de front- en backoffice van het meldsysteem
Historiek van verandering: structuur vandaag
Andere diensten
2007 als kantelpunt in de bestudeerde organisatie • Min of meer stabiel systeem:
Focus op dagelijkse werking (‘planmatig’) prioritair op behandeling van inkomende meldingen <> effectiviteit wordt als laag geëvalueerd • Procesmatig werken over diensten heen krijgt geen of weinig aandacht • Beheersmatig inrichting: • Geen specifieke applicaties: bureautoepassingen • Papieren datastromen: werkbonnen, plannen, agenda’s, briefjes, enz. • Telefoon is belangrijk kanaal •
“De eerste maanden werd ik overstelpt met klachten over mails die niet beantwoord werden […]”. “Als een dienst dan die melding binnen kreeg, was dat vaak : ‘het is van mij niet en het gaat terug naar de infobalie’. Discussies tussen diensten.”
Drie stromen van ICT-verandering Aankoop software Exact
Ontwikkeling FMS
Implementatie van Topdesk in 2 teams Implementatie van de nieuwe website: • Nieuwe meldformulieren • Smartphonetoepassing • Zaaksysteem EGO CMS
Implementatie van Topdesk in derde team Implementatie Topdesk in afdeling onderhoud gebouwen
Eerste online meldformulieren Implementatie van Docroom
2000
Gemeenschapswachten connecteren met Ipad op EGO CMS
2009 Ontwikkeling van de ICT-architectuur
Koppeling van Topdesk op de website
2013
Drie stromen van IT-gedreven verandering: 1. De digitale frontoffice • Een nieuwe website in 2009 • • • • •
•
Online dienstverlening wordt organisatiebreed thema Ontstaan van een visie op de dienstverlening: Eén platform voor de online dienstverlening Basis voor een online webwinkel Basis voor nieuwe kanalen: online formulieren, smart phone toepassing voor meldingen, enz. Organisatiebreed ‘light zaaksysteem’ gekoppeld aan de online kanalen en de website: opvolging, beheer en coördinatie van inkomende meldingen
Drie stromen van IT-gedreven verandering: 2. Het midofficeplatform • Start in 2010: • Focus op de backoffice en koppeling FO en BO • Vele losstaande applicaties en databanken, gebrek aan uitwisseling en hergebruik van gegevens, gebrek aan koppelingen tussen systemen, geïntegreerd documentenbeheer enz. • Oplossingen: nood aan een centrale contactdatabanken, een broker die data uitwisselt in de organisatie, een organisatiebreed workflowmanagementsysteem dat vertrekt vanuit producten • Geïmplementeerd: systeem voor inkomende briefwisseling
“Onze droom was een digitaal platform, een broker daarop die communicatie mogelijk maakt tussen al die databanken.”
Het midofficeconcept
“We enten die workflows op het digitale platform. Ofwel zijn dat bestaande pakketten die daarop geïntegreerd worden ofwel maken we die zelf daarbij. “
Drie stromen van IT-gedreven verandering: 3. Topdesk als meldingenbeheerssysteem • Start in 2010: een backofficesysteem voor de verwerking
van meldingen • Vanuit de teams en bevoegde schepen • Aanleidingen • Gebrek aan effectieve en transparante behandeling van
meldingen • Rapportages kunnen niet langer aangeleverd worden, Access toepassing is niet langer optimaal • ICT-ondersteuning van de werkopvolging is beperkt: verschillende excels- en accesstoepassingen
ICT: AS IS • Website en digitale kanalen via organisatiebreed EGO •
• •
•
CMS voor dispatching en opvolging Losstaande backofficeapplicatie voor registratie en werkorders: geplande koppeling Apart systeem voor inkomende briefwisseling Email speelt een belangrijke rol, maar ook overdracht op papiertjes, mondeling, enz. Digitale link werkmannen op het terrein en administratie nog niet gerealiseerd (gepland)
Processen: AS IS • Zeer brede en diepe kanalenmix: grote keuzevrijheid • Niet altijd gestructureerde gegevensopvraging • Verschillende media om meldingen te dispatchen • Processen deels gestructureerd / gedefinieerd - maar
deels ook niet • Soms wel, soms geen statuscommunicatie • Belang van informele werkwijzen • Dienstverleningsniveau fluctueert naargelang het kanaal
Het meldsysteem as is: processen Fysiek contact
Telefonische contact De bevoegde Telefoonbackofficenumer van dienst de medewerker Wijk- en Telefoondorpsnummer van huizen de bevoegde dienst Onthaal en Dienstoverinfo schrijdende telefoonnummers Andere Organisatiediensten brede telefoonnummers Gemeenschapswacht
Contact via email
Contact via online interactie Emailadres Meld-of van de klachtenmedewerker formulier X Emailadres van de bevoegde dienst Dienstoverschrijde nde emailadressen Organisatiebrede emailadressen
Meld- of klachtenfor mulier Y Vragenformulier X Meldformulier Z op externe website X
Contact via fax
Sociale media
Brief
Faxnummer van de dienst
Twitter
Centraal adres
Faxnummer van de organisatie
Facebook
Aflevering aan de dienst
• Brede kanalenmix • Diepe kanalenmix • Geen kanaalstrategie: wel kanalen ontwikkeld maar geen limitatieve selectie / keuze
Het meldsysteem as is: processen • Online kanalen: gestroomlijnde / gestructureerde gegevensoverdracht en –dispatching richting backoffice • Telefoon / fysiek / email: gegevensoverdracht en –dispatching niet gestroomlijnd (vele verschillende manieren van werken)
Evaluaties
Inzoomen op enkele pijnpunten • Meldingen zwerven naargelang het kanaal nog rond • Gegevens moeten in sommige gevallen nog overgetypt • •
• •
•
worden Onvoldoende gegevens om snel een melding exact te indiceren Gegevensdoorstroming niet altijd optimaal (bijvoorbeeld: EGO CMS – Topdesk) Nog geen digitalisering van link werkmannen en administratie Gebruik van systemen …
Verhouding tussen onmiddellijke dienstverleningen en klachten bij de ombudsman
Presentatie en programma • 15.00u-15.40u: Presentatie • Nieuwe dienstverleningsconcepten in gemeenteland • De kanteling in één stad in de diepte bestudeerd • Tot welke architectuur leidt dat? Hoe evalueren actoren die
architectuur? • Analyse van de case: Wat kunnen we daaruit leren in relatie tot het vormgeven van vraaggerichte dienstverleningsarchitecturen? • Uitsprong: wat met de kleinere gemeenten?
• 15.40u-15.50u: Reflectie en discussie
Organisatieniveau: visie over dienstverlening meldingenbeheer •
•
Geen organisatiebreed aanvaarde architectuur / visie voor het meldsysteem vastgelegd op de lange termijn • Wel reglement en dienstnota maar niet altijd sturend voor reële werkwijzen • Niet bepaald via welke kanalen er kan gemeld worden – er moet gestuurd worden (bv. organisatiebreed formulier) • Vertaling van benodigde gegevens in de backoffice nooit vertaald naar werkwijzen in de frontoffice I.t.t. Nederland zijn er in Vlaanderen / België geen centrale modellen voor de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening / architecturen; bv.: GEMMA, Antwoord©, enz.
Welke kanalen voor welke types van meldingen? Laten we nog meldingen toe via email? Welk evenwicht tussen efficiëntie en klantgerichtheid streven we na? Welke keuzevrijheid geven we aan de burger op het vlak van kanalen? Laten we toe dat de burger elke dienst rechtstreeks kan contacteren? Hoe belangrijk vinden we het als organisatie dat alle meldingen snel een behandeling krijgen? Hanteren we het principe van ‘melder is koning’ of maken we de burger duidelijk dat zijn probleem moeilijk kan verholpen worden door de gemeente? Engageert de stad zich om de burger ook op weg te helpen naar andere organisatie en overheden?
Organisatieniveau: IT-architectuur voor het meldsysteem •
Vanuit organisatiebreed perspectief geen sturende IT-architectuur •
Processen, informatiestromen: beschrijving en optimalisering daarvan niet altijd afdoende gekoppeld aan digitalisering • •
•
•
EGO CMS: meldingen via Gemeenschapswachten Topdesk: registraties buiten vizier van Gemeenschapswachten
Welk systeem voor welke processen? Welke organisatiebrede / dienstoverschrijdende IT-componenten bouwen we uit voor de afstemming tussen FO en BO? Wat aanvaarden we eventueel aan kloppelingen? Aan één-op-één koppelingen? Hoe organiseren we ons gegevensbeheer? Heeft iedereen toegang tot (dezelfde) meldgegevens? Gekoppeld aan een OB databank met burgergegevens? In een aparte databank? Via een periodieke dump?
Posities van actoren •
Het politieke bestuur
•
Politieke steun was cruciaal Dienstverlening is thema geworden: met een politieke focus op de frontoffice ‘Schepenprojecten’ versus ‘organisatiebreed’ gestuurde projecten + belang van Ambitieniveau en financiële consequenties
Het ambtelijk leiderschap
Vormt een tweede laag van ICT-verandering in de stad Weinig krijtlijnen en visievorming omtrent dienstverlening op dit niveau: wel actief engagement tijdens sommige projecten en toegenomen interesse voor ICTvraagstukken. Positie van MAT als collectief voor strategische aansturing is nog groeiende. Nog marge om MAT als platform voor departementsoverschrijdend denken en werken aan dienstverlening te versterken
“Men zegt van: ‘Ja, we gaan dat digitaliseren’, maar, dan moet je ook investeren in een databeheerder, in een analist, in consultants, enz. En dat is backoffice, dat is niet interessant.” “Dat is positief langs de ene kant want dan gaat het vooruit. Langs de andere kant is het een gemiste kans om andere diensten snel mee te laten evolueren.” “Had de burgemeester daar niet op kunnen wegen, dan was het nooit gelukt.” “Vooral op aansturen van de stadssecretaris is er heel veel geïnvesteerd in de basisstructuur en in een andere manier van werken.”
Posities van actoren •
Stafdiensten: verantwoordelijk voor het optimaliseren van processen, dienstoverschrijdende veranderingen, enz. • Dit lukt deels: •
• •
Samenwerking met dienst ICT is groeiende en is belangrijke voorwaarde: afstemming ICT en organisatie is sterk afhankelijk van deze tandem Versterken interne expertise over procesanalyse, optimalisatie, projectmanagement Procesanalyse n.a.v. digitalisering komt pas nu echt van de grond: • •
•
Niet betrokken bij veranderingen op het vlak van het meldsysteem Vandaar: geen organisatiebrede reflectie op vormgeven van meldsysteem
Veelheid aan veranderingen, gebrekkige prioritering
Posities van actoren •
ICT-dienst: van helpdesk en uitvoerder naar een dienst die in staat moet zijn om de vertaalslag te maken van dienstverlening naar ICT en omgekeerd, projectmatig kan werken, complexe integraties kan implementeren, een functionele analyse kan voorbereiden… • Positie en profiel van de dienst is al geëvolueerd en evolueert verder (zie beleidsplan) • ICT (webmaster) als trekker en visiebepaler van verandering in de online frontoffice • Tijd en mankracht schiet tekort om de veelheid aan projecten te begeleiden en de verwevenheid daartussen af te stemmen • Slaagt op een projectmatig niveau in complexe digitalisering en loopt soms voor op de organisatie • Een organisatiebrede ICT- en informatie-architectuur uittekenen en opvolgen is een burg te ver
In interactie met omgeving •
Niet enkel de ICT-dienst bepaalt de mate van succesvolle integratie / technologische innovatie • Invloed hogere overheden: •
•
•
Stelsel authentieke bronnen: bijvoorbeeld: online meldpunt voor ondernemingen met log in op lukt niet door een ontbreken van mandatendatabank (KBO) Weinig sturing op ICT-dienstenleveranciers en hanteren van standaarden voor SIO en TIO: van belang voor organisatie met systemen van vele verschillende leveranciers
ICT-dienstenleveranciers: •
Blijft een (soms onmogelijke) uitdaging om leveranciers tot afspraken over uitwisseling en koppeling van systemen te laten komen, om informatiemodellen open te stellen
“Ik pleit er al twee jaar voor een functionele analist bij de stad die dergelijke analyse kan maken.” “Heel veel geld gaat daarmee verloren. […] Iedereen oefent en probeert door een gebrek aan initiatief van op hogere overheden ook.” “Ideologisch gezien is de midoffice een mooi plaatje maar fundamenteel is dat zo moeilijk om op dat niveau te geraken of het gaan de constructeurs zelf moeten zijn. En, waar wordt de midoffice gebruikt? Als je dat en dat van dezelfde constructeur hebt want dat is voor hen het meest efficiënt.” “Als je naar Topdesk gaat kijken, dan zit je in het verhaal van Themis: hoe ga je gegevens uitwisselen? Mijn visie blijft: zoveel mogelijk leveranciersonafhankelijk worden. Nu, en dat is weer spijtig, gaan we een integratie doen tussen Topdesk en Themis rechtstreeks.”
Posities van actoren •
Middenmanagers en medewerkers: • Belangrijke positie: dienstverleningsmodellen ‘bedreigen’ hun autonomie om werk in de dienst in te richten • Bepalen sterk de mate waarin de diensten zich inschrijft in agenda’s tot beheersing van processen, het gebruik van organisatiebrede toepassingen •
•
Bepalen mede cultuur bij hun medewerkers •
•
Denken in termen van processen varieert sterk van diensthoofd tot diensthoofd
De mate waarin bijvoorbeeld statusinformatie wordt gecommuniceerd
Autonomie in diensten is dubbel: soms ook zege: ‘plantrekken’ – informele systemen
“Als je hier ziet dat er 252 pagina’s nog openstaan, kan ik mij inbeelden dat dat vaak is omdat andere diensten dat niet op ‘afgehandeld’ zetten in het systeem.” “Maar als de burger een bericht stuurt over een paal die scheef staat, dan gaan we er wel vanuit dat de burger ziet dat de paal is recht gezet. Dan sturen wij geen berichten.” “Wij hadden onlangs iemand die iets over een aansluiting op de riolering vroeg, maar het was een heel bizarre vraag. En dan beginnen wij. We hebben een paar oud-collega’s op de dienst die veel connecties hebben in andere diensten en dan beginnen die rond te telefoneren en vragen ze: ‘is dat voor u? Is dat voor u?’.”
‘Interprojectniveau’: aansturing van verandering • Complexe aansturing • Simultane projecten die ‘los’ / ‘autonoom’ van
elkaar verlopen • Topdesk – nieuwe website en digitale kanalen • Elk met een eigen kijk op het meldsysteem: gegevensopvraging, ontwikkeling van formulieren, enz.
“Ontwikkel een organisatiebreed lange termijn programma (bijvoorbeeld: ‘klantgerichte en efficiënte dienstverlening’). Bed dat programma in de meerjarenplanning en identificeer strategische, tactische en operationele doelstellingen. Bed alle projecten die focussen op de koppeling tussen ICT, de beheersmatige werking en de dienstverlening in deze programma-aanpak in. Omkader deze programma’s met een duidelijke structuur en mandaat.”
Projectniveau: projectmanagement • • • •
De duidelijkheid van projectdoelstellingen Timing De positie en rol van de projectmanager Draagvlakcreatie, communicatie en steun voor verandering • Opvolging en evaluaties van het gebruik
Projectniveau: projectmanagement “Besef dat verandering niet stopt bij het implementeren van een systeem. Denk in de organisatie na over hoe het gebruik zal worden opgevolgd. Beschouw de gebruikservaringen van de diensten als waardevol en sta open voor hun ervaringen. […] Voorzie bij ICT-implementaties een budget voor ‘nazorg’ om snel kleine problemen, aanpassingen en optimalisaties na de implementatie te neutraliseren.”
