Jak se utváří zemědělská politika EU a ČR Česká republika je od května roku 2004, tedy téměř 12 let plnohodnotným členem Evropské unie. Od roku 1996 pak probíhala s různou mírou intenzity předvstupní příprava, jejíž součástí byla harmonizace českého právního řádu s komunitárním právem včetně uzpůsobení národních akčních plánů dalšího rozvoje jednotlivých politik včetně zemědělství takovým způsobem, který by zaručil budoucí kompatibilitu s tzv. Společnou zemědělskou politikou Evropské unie. Vstupem do EU pak Česká republika ztratila možnost svou agrární politiku autonomně určovat. Společná zemědělská politika a její kořeny Společná zemědělská politika Evropské unie přitom patří mezi nejstarší projekty evropského integračního procesu. Zakládající šestka západoevropských zemí (Německo, Francie, Itálie, Nizozemí, Belgie, Lucembursko) se po úspěchu, které mělo svěření těžby uhlí a oceli v roce 1952 do správy nadnárodního orgánu, rozhodla podobnou logiku uplatnit také v sektoru zemědělství. Tzv. Římské smlouvy (o EHS- Evropském hospodářském společenství a Euratomu) z roku 1957 připravily půdu pro vytvoření Společné zemědělské politiky a její aktivaci v nejbližším možném termínu, tedy od roku 1958. Padesátá léta znamenala pro západní Evropu doposud nevídaný hospodářský růst, ze zámoří přišly díky tzv. Marshallovu plánu zahraniční investice, které válkou ochromeným ekonomikám na konci let čtyřicátých znatelně chyběly. Spojené státy na Evropském kontinentu zopakovaly úspěch Rooseveltova „Nového údělu“, který Američany vyvedl z velké hospodářské krize. Podstatou Marshallova plánu byla expanzivní fiskální politika státu a stimulace agregátní poptávky. S účastí státu se tak dařilo všem formám průmyslu, ve velkém se začaly vyrábět osobní automobily, motocykly, televizory a pračky a další spotřební zboží. Došlo k velkému skoku v životní úrovni obyvatel západní Evropy, především těch, kteří žili v rozvíjejících se městech. Venkovské obyvatelstvo a venkov obecně na tom již byl o poznání hůře. Zároveň po válce došlo ke skokovému nárůstu porodnosti a populace, pro kterou bylo třeba zajistit dostatek potravin. Společná zemědělská politika založená na podpoře místních producentů prostřednictvím garantované výkupní ceny a ochraně komunitárního trhu na základě společného celního sazebníku tak představovala příležitost jak na jedné straně uživit rostoucí populaci a na straně druhé podpořit rozvoj venkovských oblastí a zlepšit životní úroveň zemědělců. Od 60. let se mnohé změnilo a Společná zemědělská politika a její nástroje byly v kontextu dalšího rozšiřování Evropského hospodářského společenství a navazující organizace, tedy Evropské unie a liberalizace světového obchodu několikrát reformovány, nicméně základní cíle zůstávají stejné, tzn. zajistit smysluplné využití zemědělské krajiny, dostupnost bezpečných a kvalitních potravin za přijatelné ceny, stabilizovat trhy se zemědělskými produkty a zajistit zemědělcům odpovídající příjmy. Potravinová bezpečnost je základním zájmem státu Jedním z argumentů pro zrušení či výrazné omezení zemědělských dotací je možnost v dnešní globalizované době veškeré potraviny nakoupit v zemích, kde můžou být vyprodukovány za nejnižší náklady. Tento argument však má několik zásadních trhlin, v první řadě vyžaduje až téměř utopickou neměnnost celé řady aspektů jako je cena fosilních paliv, měnová hladina, hospodářská výkonnost a mezinárodně politická a bezpečností situace. S rostoucím počtem obyvatel a emancipací rozvojových ekonomik není možné takřka nic z toho zajistit. V případě neúrody či politické nestability na druhé straně zeměkoule by tak obyvatelé České republiky čelili skokovému zvýšení cen potravin. Snaha tomuto zabránit, a tedy snaha o udržení alespoň základní soběstačnosti v hlavních rostlinných a živočišných komoditách a z toho vyplývající pokračující nabídka potravin za stabilní ceny se označuje pojmem potravinová bezpečnost.
EU není výjimkou Pro většinu států pak má potravinová bezpečnost přinejmenším podobný význam jako bezpečnost energetická. Z tohoto důvodu můžeme i navzdory pokračující liberalizaci světového obchodu najít nějakou formu dotační podpory producentům rostlinných a živočišných komodit ve všech nejvýznamnějších světových ekonomikách. Například Spojené státy americké mimo jiné vyplácejí speciální podporu pěstitelům pšenice, kukuřice, sóji a bavlny v objemech srovnatelných a mnohdy i vyšších než je tomu v Evropské unii. Navíc producenti mimo Evropskou unii často nedodržují při výrobě takové standardy, což tamní výrobu zvýhodňuje. V dalších státech (například Austrálie) je potom uplatňováno dovozní clo na vybrané produkty, které chrání místní producenty před zahraniční konkurencí. Reforma SZP a vstup ČR do EU Podobnou logiku pak uplatňuje také Evropská unie, kde je v rámci některých komodit trh organizován (cukr, víno, do nedávna mléko) a existují tzv. přímé platby pro hospodařící zemědělce, které jsou vypláceny buď přímo „na plochu“, tedy stanovenou sazbou na hektar nebo „na farmu“ na základě historické produkce, zaměření podniku atd. Jak bylo uvedeno výše, Společná zemědělská politika byla v průběhu vývoje integračního procesu několikrát reformována. Podpora produkce a ochrana domácích producentů totiž vedla nejen ke kýženému zvýšení produkce potravin, ale také k nadprodukci a vzhledem ke garantované ceně také k neúměrnému zatížení společného komunitárního rozpočtu. Od přelomu 80. a 90. let se tak Společná zemědělská politika a větší část rozpočtu pro ni určená začala orientovat na rozvoj a zvýšení konkurenceschopnosti venkova při současné extenzifikaci zemědělství. Výsledkem mělo být evropské zemědělství, které produkuje potraviny nadstandardní kvality a zároveň je ohleduplné k životnímu prostředí. Daňový poplatník tak prostřednictvím dotací do zemědělství podporuje lepší kontrolu potravinového řetězce včetně dodržování přísných hygienických podmínek, lepší životní podmínky chovaných zvířat a environmetální standardy při obhospodařování půdy.
Graf1: Vývoj produkce na ha ve vybraných státech
Přesto již bylo zemědělství v zemích Evropského společenství (EU vzniká až v roce 1992 podpisem tzv. Maastrichtské smlouvy) velmi produktivní a postupná změna orientace vyplácených dotací na něj neměla velký vliv, což ukazuje přiložený graf. Oproti tomu sektor zemědělství v České republice od
roku 1989 svou produkci značně utlumit. Na začátku devadesátých let a v rámci předvstupních vyjednávání totiž ČR otevřela svůj trh za pro západní země zvýhodněných podmínek a navíc pro potraviny ze zemí, které byly historicky nastaveny na vysokou úroveň produkce. Důsledkem byla nízká míra konkurenceschopnosti místních producentů, kteří navíc procházeli procesem ekonomické transformace a privatizace. Velké množství subjektů zcela zaniklo nebo omezilo svou výrobu. Řada drobných vlastníků zemědělských pozemků nebyla po více než půl století schopná navázat na rodinnou tradici a svoje pozemky nabídli k pronájmu. Počet drobných soukromých zemědělských hospodářství (podle nového názvosloví rodinných farem) sice začal postupně růst, ale stále je co do podílu na celkové obhospodařované zemědělské půdě spíše minoritní. Navíc Česká republika nemá tradici tzv. kooperativů, tedy obchodních a odbytových družstev menších farmářů s velkým ekonomickým významem a vyjednávacím potenciálem, která je v západních státech s vysokou úrovní produkce běžná, a kterým jsou často poskytovány ze strany státu různé úlevy. Na tuzemském trhu tak zůstaly především větší subjekty, které mohly diverzifikovat svoji výrobu a těžit z úspory z rozsahu. ČR mezi státy druhé kategorie Ačkoli se vstupem do Evropské unie a plné implementaci Společné zemědělské politiky v kontextu České republiky, vznikl místním zemědělcům nárok na výplatu tzv. přímých plateb, bylo třeba v prvních deseti letech po vstupu počítat s jejich výrazných omezením. Silná agrární lobby EU 15 (tedy členských států EU před tzv. východním rozšířením v roce 2004) si prosadila výrazně snížený objem obálky určené pro přímé platby v nově přistoupivších členských státech. Státům střední a východní Evropy tak byla přidělena roční částka na přímé platby pouze v objemu 25 % výše, která by jim za normálních okolností náležela. Tato obálka se postupně navyšovala v řádech procent až do roku 2013. Členské státy mohly sice z národního rozpočtu tuto obálku dorovnat a podpořit tak cíleně vybrané komodity v rámci tzv. TOP-UP, ale tento objem byl v porovnání s dotacemi v západních státech Unie téměř zanedbatelný. Dalším produktem „protekcionismu“ západních zemí vůči zemím střední a východní Evropy byly další reformy Společné zemědělské politiky, které přinesly (v oficiální rétorice v zájmu udržitelnosti financování rozpočtové kapitoly zemědělství) nástroje jako je tzv. zastropování plateb, finanční disciplína nebo degresivita LFA plateb. Důsledkem těchto nástrojů je tak snížení plateb pro zemědělce, kteří obhospodařují nadprůměrné množství hektarů. V prostředí jednotného unijního trhu pro místní zemědělce bylo a je složitější udržet vůči sousedním zemím konkurenceschopnost. Zemědělci se tak přizpůsobují trhu a jeho mechanismům, tzn. je u nich patrná snaha s minimem investovaných prostředků získat co možná největší a nejrychlejší návratnost investovaných prostředků. To nabízí základní rostlinná výroba s moderní zemědělskou technikou a nízkými nároky na pracovní sílu. Do zahraničí jsou tak často vyváženy základní zemědělské komodity a ty jsou potom do ČR dovezeny jako zpracovaný výrobek. Ztrácí se tak přidaná hodnota a agrární zahraniční obchod zaznamenává pasivní saldo. Zároveň je tato forma zemědělské výroby méně náročná na mezispotřebu a zaměstnanost, čímž dochází k dalším ztrátám národního rozpočtu. Následující grafy ukazují vývoj soběstačnosti České republiky v hlavních rostlinných a živočišných komoditách a ilustrují odklon sektoru od náročnější rostlinné výroby a pokles výroby živočišné.
Graf2: Vývoj soběstačnosti ČR v RV
Graf3: Vývoj soběstačnosti ČR v ŽV
Snaha státu ovlivnit v rámci možností agrární politiku Tento stav samozřejmě z hlediska priorit státní politiky (zajištění zaměstnanosti, rozvoje venkova a potravinové bezpečnosti) není žádoucí a vláda se tak z pravidla uchyluje k využití veřejných prostředků k jeho nápravě. V případě agrárního sektoru to jsou prostředky rezortního rozpočtu APK, jehož prostřednictvím je možné podpořit tematicky ty formy výroby, které jsou náročnější na investice a zaměstnanost. Jde především o tzv. citlivé komodity, tedy rostlinné a živočišné komodity s vysokou pracností, u kterých zároveň došlo k výraznému propadu. Jejich produkce přitom má pozitivní dopady na úrodnost půdy (střídání plodin v osevním sledu, zajištění dostatku statkových
hnojiv), zaměstnanost na venkově a navazující výrobu (potravinářství, maloobchod). V minulém roce tak z prostředků rezortního rozpočtu byly podpořeny například chovatelé dojených krav, prasat a drůbeže. Z prostředků unijních, o kterých může rozhodovat členský stát a navázat je na produkci, to bylo dále například ovoce, zelenina, chmel nebo ovce, kozy. Další možností jak podpořit náročnější formy výroby a zaměstnanost na venkově je využití prostředků z Programu rozvoje venkova a programů na investice do zemědělských podniků nebo zpracování a technologií. Obálka pro investice z Programu rozvoje venkova byla v loňském roce zvýšena formou navýšení národního kofinancování na 35 %. Tyto prostředky pak slouží především k zachování konkurenceschopnosti místních producentů a jsou vypláceny objektivně s cílem podpořit určitou formu výroby, nikoli na základě velikosti podniku. Ministerstvo zemědělství navíc projekty rozdělilo do speciálních obálek s cílem zjednodušit menším podnikům administrativu a zvýšit jejich šanci na tyto prostředky dosáhnout. Na tomto místě je třeba říci, že objem národních dotací se v ČR pohyboval zhruba okolo 2 až 3 miliard korun, což je méně než deset procent prostředků, které přicházejí z Evropské unie. V dalších státech Evropské unie jsou tyto prostředky nesrovnatelně vyšší a blíží se obálce vyčleněné z prostředků fondů ve správě Společné zemědělské politiky. Dotace, které jsou vypláceny přímo z Bruselu, a národní vláda o nich nemůže rozhodovat, přitom ročně dosahují až 34 miliard korun. Část této částky tvoří přímé platby, tzv. první pilíř SZP (Evropský zemědělský záruční fond), na které má nárok každý aktivní zemědělec, který si podá tzv. jednotnou žádost. Další část pak tvoří prostředky tzv. druhého pilíře SZP (Evropský zemědělský fond rozvoje venkova), tedy finance určené pro méně příznivé oblasti, tzv. agroenvironmentálně-klimatická opatření, ekologické zemědělství a samozřejmě investiční prostředky. Vzhledem k tomu, že se Společná zemědělská politika v posledních desetiletích soustředí především na rozvoj venkova, umožňují její pravidla tzv. kofinancování II. pilíře z národního rozpočtu. Česká republika tak, jak už bylo zmíněno, nedávno zvýšila národní kofinancování II. pilíře postupně z 15 na 25 na nynějších 35%. Přiložená tabulka ilustruje míru kofinancování ve vybraných zemích EU. Tabulka č. 1: Srovnání úrovně kofinancování ve vybraných zemích
v mil. € celkem 2014-2020 Severní Porýní - Westfálsko Bavorsko Hesensko Polsko Nizozemsko Belgie Flandry
EU 618,3 1500 318,9 8600 607 384
národní kofinancování 564,7 2026 328,3 4900 705 535
% národní celkem % z EU kofinancování 1183,00 52,27% 47,73% 3526,00 42,54% 57,46% 647,20 49,27% 50,73% 13500,00 63,70% 36,30% 1312,00 46,27% 53,73% 919,00 41,78% 58,22%
Pravidla společné zemědělské politiky také umožňují případný přesun finančních prostředků mezi pilíři. V prvním pilíři tak může být více prostředků na přímé platby, tedy dotaci na plochu nebo dotaci pro citlivé komodity. V novém programovacím období byla dotace na plochu snížena a zavedeny nové mechanismy podpor včetně tzv. ozelenění, tedy platby, pro které musí zemědělci splňovat určitá pravidla týkající se diverzifikace plodin a osevního postupu. Novinkou je také nová vrstva plateb pro mladé zemědělce a malé zemědělce. Ozelenění a platba pro mladé zemědělce jsou vrstvou povinnou, platba pro malé zemědělce je dobrovolná. Přiložená tabulka ilustruje výši přímých plateb ve vybraných zemích Evropské unie. Je z ní patrné, že ve srovnání s Německem nebo
Rakouskem jsou přímé platby v ČR nižší. Jsou ale nižší také například ve srovnání s Maďarskem a na srovnatelné úrovni se sousedním Slovenskem. Polsko má sice nižší základní platbu, ale to je kompenzováno příplatky pro malé zemědělce do 27 ha, kterých je v Polsku většina a příplatky pro mladé zemědělce. Tabulka č. 2 Srovnání přímých plateb v zemích EU28
(v tisících EUR) Kalendářní rok
2015
2016
2017
2018
2019
2020 UAA ha 1 307 505 266 900 4 650 796 292 940
Belgie
523 658
509 773
502 095
488 964
481 857
Bulharsko
721 251
792 449
793 226
794 759
796 292
Česká republika
844 854
844 041
843 200
861 708
861 698
872 809
Dánsko
870 751
852 682
834 791
826 774
818 757
880 384
4 820 322 133 935 1 211 482 1 855 473 4 880 049 7 214 279
4 792 567 143 966 1 211 066 1 834 618 4 893 433 7 189 541
278 185
316 245
49 666
3 751 937 49 155
3 704 337 48 643
Německo
4 912 772
Estonsko
114 378
Irsko
1 215 003
Řecko
1 921 966
Španělsko
4 842 658
Francie
7 302 140
Chorvatsko
183 035
4 880 476 114 562 1 213 470 1 899 160 4 851 682 7 270 670 202 065
4 848 079 123 704 1 211 899 1 876 329 4 866 665 7 239 017 240 125
Průměrná roční alokace v přepočtu na ha v € 383 168
3 491 470 2 619 340
244
5 018 395
16 699 580
292
169 366
957 510
139
1 211 066
4 959 450
244
1 931 177
4 856 780
388
4 893 433
23 300 220
209
7 437 200
27 739 430 1 571 200 12 098 890
262
109 330 1 877 720
452
304 479
323
185
Itálie
3 902 039
Kypr
50 784
3 850 805 50 225
Lotyšsko
181 044
205 764
230 431
255 292
280 154
302 754
Litva
417 890
442 510
467 070
492 049
517 028
517 028
2 861 250
166
33 604
33 487
255
1 269 158
4 656 520
285
5 242
33 432 1 342 867 5 244
131 040
1 343 134
33 460 1 343 010 5 243
33 432
5 241
33 546 1 344 461 5 241
4 690
473
Nizozemsko
749 315
736 840
724 362
712 616
700 870
732 370
Rakousko
693 065
692 421
691 754
691 746
691 738
691 738
10 880 1 847 570 2 726 890
3 378 604
3 395 300
3 411 854
3 431 236
3 450 512
3 061 518
232
565 816
573 954
582 057
590 706
599 355
599 355
14 409 870 3 641 590
Lucembursko Maďarsko Malta
Polsko Portugalsko
1 345 746
3 799 540
3 704 337 48 643
313
129
392 253
160
Slovinsko
137 987
1 772 469 136 997
Slovensko
438 299
441 478
444 636
448 155
451 659
394 385
Finsko
523 333
523 422
523 493
524 062
524 631
524 631
Švédsko
696 890
697 295
697 678
698 723
699 768
699 768
3 173 324
3 179 880
3 186 319
3 195 781
3 205 243
3 591 683
Rumunsko
1 599 993
Spojené království
136 003
1 872 821 135 141
1 903 195 134 278
1 801 335
1 903 195
13 055 850
138
134 278
485 760 1 901 610 2 257 630 3 035 920
276
17 096 170
190
229 232 230
Z prvního pilíře je možné omezeně podpořit také výrobu, tabulku ilustruje, jak je ve vybraných zemích podporována výroba živočišná. Tabulka č. 3 : Podpora vybraných živočišných komodit v přepočtu na CZK a kus ve vybraných zemích EU
Hovězí a telecí maso
Mléko a mléčné výrobky
Skopové a kozí maso
BE
2 257
82
27
CZ
662
1 371
77
DK
652
-
-
EL
788
-
1 604
ES
6 199
2 556
4 595
FI
1 522
870
82
FR
17 726
3 670
3 670
IT
2 936
2 420
408
PL
4 676
4 132
136
PT
1 631
353
979
SE
2 474
-
-
UK
1 223
-
218
Dotace jsou v zájmu spotřebitele Cílem národních dotací, i dotací z unijních prostředků, o jejichž zacílení může Česká republika rozhodovat, tak je udržení stávají úrovně produkce, zvýšení konkurenceschopnosti tuzemského agrárního sektoru a zajištění potravinové bezpečnosti a soběstačnosti v základních komoditách, které jsou schopni místní zemědělci vypěstovat a místní zpracovatelský průmysl využít. Tím, kdo nejvíce profituje, je přitom především spotřebitel. K dispozici jsou mu kvalitní, prověřené potraviny a čerstvé potraviny, které by při plné závislosti na dovozu nebylo na pultech obchodů možné najít. Z dovozu se k nám totiž dostává často zboží na hranici trvanlivost, které bylo v zemi původu označeno jako přebytkové a vyvezeno za sníženou cenu. Podpora místních producentů a především živočišné výroby a dalších citlivých komodit navíc znamená udržení kulturní krajiny a jejího ohleduplného využití včetně zachování půdní úrodnosti a její schopnosti zadržovat vodu, která nejspíš bude v dalších letech s nižší intenzitou a nepravidelným rozložení srážek v čase klíčová.
