UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE. Rozvojová politika EU: jak členské státy přijímají závazky týkající se efektivnosti pomoci a jejího objemu

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD Institut mezinárodních studií, Katedra západoevropských studií

Martina Šutová

Rozvojová politika EU: jak členské státy přijímají závazky týkající se efektivnosti pomoci a jejího objemu Diplomová práce

Praha 2011

Autor práce: Martina Šutová Vedoucí práce: doc. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčík, LL.M., Ph.D.

Rok obhajoby: 2011

Bibliografický záznam ŠUTOVÁ, Martina. Rozvojová politika EU: jak členské státy přijímají závazky týkající se efektivnosti pomoci a jejího objemu. Praha, 2011. 109 s. Diplomová práce (Mgr.) Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, Institut mezinárodních studií. Katedra západoevropských studií. Vedoucí diplomové práce doc. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčík, LL.M., Ph.D.

Abstrakt Rozvojová spolupráce se v poslední době stává velmi diskutovaným tématem, zejména v souvislosti s její efektivností. Evropská Unie i Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj přijaly v posledních letech několik dokumentů týkajících se právě efektivnosti pomoci a možností jejího zlepšení. Cílem této práce je na vybraných členských státech (Francie, Švédsko a Česká republika) zjistit, zda přijímají závazky vyplývající z těchto dokumentů do svých národních rozvojových politik a zda v souladu s nimi realizují svoji rozvojovou spolupráci. Vzhledem k tomu, že se v této oblasti závazky obou organizací prolínají a obě organizace se snaží přimět členské státy k tomu, aby své závazky plnily, zaměří se tato práce také na to, která z uvedených organizací má na vybrané členské státy větší vliv.

Abstract Development cooperation is nowadays a highly discussed topic, especially in the context of its effectiveness. In the past years the European Union and the Organization for economic cooperation and development adopted several documents concerning aid effectiveness and possible ways of its improvement. The aim of this thesis is to find out, in the case of selected states (France, Sweden, and the Czech Republic), if they implement the commitments resulting from these documents into their national development policies and if they carry out their development cooperation in compliance with them. Since the commitments in this area overlap between the two organizations and both of them are trying to influence the states to fulfill their commitments, this thesis will also try to identify which of these organizations has a greater influence on the chosen states.

Klíčová slova Rozvojová politika EU, závěry Rady, členské státy, OECD, efektivnost pomoci, finanční závazky

Keywords EU development policy, Council Conclusions, Member States, OECD, aid effectiveness, financial commitments

Rozsah práce: 164 849 znaků

Prohlášení 1. Prohlašuji, že jsem předkládanou práci zpracovala samostatně a použila jen uvedené prameny a literaturu. 2. Prohlašuji, že práce nebyla využita k získání jiného titulu. 3. Souhlasím s tím, aby práce byla zpřístupněna pro studijní a výzkumné účely.

V Praze dne 20. 5. 2011

Martina Šutová

Poděkování Především bych ráda poděkovala vedoucímu své diplomové práce, panu doc. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčíkovi, LL.M., Ph.D za jeho konstruktivní připomínky. Dále panu Mgr. Petru Halaxovi za debatu nad mnou zvoleným tématem a za pomoc při jeho specifikaci. V neposlední řadě bych také ráda poděkovala svoji rodině za trpělivost a podporu, kterou mi poskytla nejen při psaní této práce, ale po dobu celého studia.

Obsah Seznam zkratek…………………………………………………………………………3 Úvod ................................................................................................................................. 4 Kapitola 1: Teoreticko-metodologická východiska práce ......................................... 11 I. Teoretická východiska.............................................................................................. 11 1.1 Definice Europeizace ......................................................................................... 11 1.2 Europeizace v oblasti rozvojové politiky .......................................................... 13 1.3 Metody kontroly EU a OECD ........................................................................... 15 II. Metodologická východiska ..................................................................................... 16 2.1 Zvolené případové studie .................................................................................. 16 2.2 Hypotéza ............................................................................................................ 18 2.3 Metodologie ....................................................................................................... 18 Kapitola 2: Rozvojová politika EU – definice, právní základ................................... 21 I. Definice .................................................................................................................... 21 II. Hlavní aktéři .......................................................................................................... 22 III. Právní základ rozvojové politiky EU..................................................................... 24 3.1 Maastrichtská smlouva ...................................................................................... 26 3.2 Lisabonská smlouva .......................................................................................... 28 IV. Role OECD v rozvojové politice členských států EU ............................................ 29 Kapitola 3: Dokumenty stanovující závazky a hodnotící jejich dodržování ........... 31 I. Dokumenty týkající se efektivnosti pomoci .............................................................. 31 1.1 Dokumenty OECD ............................................................................................ 32 1.2 Dokumenty EU .................................................................................................. 35 II. Dokumenty stanovující finanční závazky ................................................................ 37 Kapitola 4: Případové studie ....................................................................................... 40 Případová studie 1: FRANCIE .................................................................................... 40 I. Institucionální a právní rámec francouzské rozvojové politiky ............................... 40 II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci ......................................................... 43 2.1 Přijímání závazků OECD .................................................................................. 44 2.2 Přijímání závazků EU ........................................................................................ 48 III. Plnění finančních závazků ..................................................................................... 49 IV. Hodnocení ............................................................................................................. 51

1

Případová studie 2: ŠVÉDSKO ................................................................................... 53 I. Institucionální a právní rámec švédské rozvojové politiky ...................................... 53 II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci ......................................................... 57 2.1 Přijímání závazků OECD .................................................................................. 57 2.2 Přijímání závazků EU ........................................................................................ 61 III. Plnění finančních závazků ..................................................................................... 63 IV. Hodnocení ............................................................................................................. 65 Follow-up: ČESKÁ REPUBLIKA .............................................................................. 67 I. Institucionální a právní rámec české rozvojové politiky ......................................... 67 II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci ......................................................... 71 2.1 Přijímání závazků OECD .................................................................................. 71 2.2 Přijímání závazků EU ........................................................................................ 74 III. Plnění finančních závazků ..................................................................................... 76 IV. Hodnocení ............................................................................................................. 78 Závěr .............................................................................................................................. 80 Summary........................................................................................................................ 87 Použitá literatura .......................................................................................................... 89 Seznam příloh ................................................................................................................ 94

2

Seznam zkratek ACP

Africa, Caribbean, Pacific (Afrika, Karibik, Tichomoří)

AFD

L’Agence Française de Développement (Francouzská rozvojová agentura)

CICID

Le Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (Meziministerský výbor pro mezinárodní spolupráci a rozvoj)

CODEV

Development Working Group (Pracovní skupina pro rozvoj)

COREPER

Comité des Représentants Permanents (Výborem stálých zástupců)

ČRA

Česká rozvojová agentura

DAC

Development Assistance Committee (Výbor pro rozvojovou spolupráci)

DCD

Development Assistance Directorate (Ředitelství pro rozvojovou spolupráci)

EDF

European Development Fund (Evropský rozvojový fond)

EHS

Evropské hospodářské společenství

ES

Evropská společenství

EU

Evropská unie

GAERC

General Affairs and External Relations Council (Rada pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy)

HND

Hrubý národní důchod

OCT

Overseas Countries and Territories (Zámořské země a teritoria)

ODA

Official Development Assistance (Oficiální rozvojová spolupráce)

OECD

Organization for Economic Co-operation and Development (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj)

OEEC

Organization for European Economic Co-operation (Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci)

OSN

Organizace spojených národů

SADEV

Institutet för Utvärdering av Internationellt Utvecklingssamarbete (Švédská agentura pro hodnocení rozvojové spolupráce)

Sida

Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Švédská agentura pro mezinárodní rozvojovou spolupráci)

3

Úvod Spolupráce s rozvojovými zeměmi se v poslední době stala velmi diskutovaným tématem. Od dekolonizace většiny států Afriky a Asie uběhlo více než padesát let a zhruba stejně tak dlouho je těmto zemím poskytovaná rozvojová pomoc ze strany rozvinutých států Evropy a Severní Ameriky. Nicméně výsledky rozvojové pomoci nejsou mnohdy zřetelné a některé z těchto zemí jsou na tom ekonomicky hůř než na počátku své nezávislosti. Z tohoto důvodu se v současné době rozvíjí debata týkající se efektivnosti této pomoci. Odborníci zabývající se problematikou rozvojového světa upozorňují na to, že rozvojová pomoc není zdaleka tak efektivní, jak by se mohlo zdát. Pomoc je navíc často využívaná k naplnění vlastních ekonomických a politických zájmů dárcovských zemí. Organizace a země poskytující rozvojovou pomoc se proto snaží tento trend zvrátit a reformovat své rozvojové politiky a způsoby provádění rozvojové spolupráce tak, aby výsledky byly zřejmé a pomoc opravdu v konečné fázi splňovala podmínky stanovené v dokumentech, ke kterým se tyto země přihlásily. Podle rozvojových cílů tisíciletí, které stanovila Organizace spojených národů, by rozvojová spolupráce měla ve výsledku přispět k vymícení chudoby ve světě a k udržitelnému a spravedlivému globálnímu rozvoji. Dárcovské státy a regionální uskupení v posledních deseti letech přijaly opatření, která by měla zvýšit efektivnost pomoci. Tato opatření předpokládají uskutečnění dílčích i významných změn v systému poskytování rozvojové spolupráce těchto hlavních aktérů. Významným krokem byla konference v mexickém Monterrey, na které se v roce 2002 dárcovské státy zavázaly k tomu, že zvýší objem své rozvojové pomoci tak, aby dosáhl 0,7 % jejich HND. V evropském prostředí vznikla Pařížská deklarace o efektivnosti pomoci, jenž byla přijata v roce 2005 členskými státy Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a která se stala milníkem v oblasti efektivnosti pomoci. Stejně tak i Evropská unie přijala několik opatření v systému poskytování multilaterální pomoci, za níž je zodpovědná Evropská komise. Zároveň se pomocí závěrů Rady snaží ovlivnit i systémy bilaterální rozvojové spolupráce jejích členských států. Většina států Evropské unie se k závazkům výše zmíněných dokumentů přihlásila. Některé cíle, především co se týče termínů jejich splnění, však ještě dále specifikovala a 4

na národní úrovni se snaží provádět změny vedoucí k jejich dosažení. Evropská unie i Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj každoročně monitorují a hodnotí konání těchto států a vyvozují z nich doporučení pro budoucí období. Cíle a závazky stanovené mezinárodním společenstvím v oblasti efektivnosti pomoci jsou částečně založené na osvědčené praxi některých dárcovských zemí a specificky stanovují požadavky, které by měla rozvojová spolupráce splňovat, aby bylo dosaženo její maximální efektivnosti. Proto je velmi důležité, aby státy požadavky, ke kterým se zavázaly, dodržovaly. V současnosti je to jediný způsob, jak dosáhnout efektivnosti pomoci a zvrátit negativní trend, který se v této oblasti za posledních padesát let objevuje. Tyto členské státy, které byly přítomny při tvorbě dokumentů stanovujících dané závazky, se přihlásily k jejich plnění, čímž daly najevo, že hodlají učinit kroky k jejich realizaci. Ovšem ne všechny státy postupují při realizaci nutných kroků stejnou rychlostí, některé jsou napřed a jiné zase nestíhají plnit cíle stanovené k určitému datu. Instituce organizací jako je Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj nebo Evropská unie navíc nemohou své členské státy sankcionovat za to, že závazky neplní. Dokumenty stanovující tyto závazky v obou organizacích jsou tzv. soft law, jejich dodržování tedy není právně vymahatelné, což znamená, že výše zmíněné organizace tak mohou jejich dodržování vymáhat pouze pomocí „měkkých nástrojů“ sloužících především jako motivační faktory pro jednotlivé státy. Cílem této práce je zaměřit se na vybrané členské státy EU a zhodnotit, zda plní závazky, ke kterým se přihlásili v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a v rámci Evropské unie. Práce bude zároveň zkoumat, která z těchto organizací má větší vliv na to, že tyto státy své závazky plní. Současně by práce měla ověřit hlavní hypotézu, která říká, že státy plní své závazky spíš vlivem Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, než vlivem Evropské unie. Vybranými státy jsou Francie, Švédsko a Česká republika. Tento výběr byl zvolen z důvodu různé historické zkušenosti jak s rozvojovými státy, tak s rozvojovou spoluprací jako takovou. Státy zároveň reprezentují různé přístupy – Francie má specifický postkoloniální přístup k rozvojové spolupráci, Švédsko reprezentuje severský 5

model, který je často považován na nejefektivnější, a Česká republika představuje skupinu nových členských států Evropské unie, které přistoupily po roce 2004. Oblastmi, v rámci kterých bude tato práce dodržování závazků sledovat, jsou efektivnost pomoci, jak již bylo uvedeno výše, a finanční objem pomoci, který s efektivností souvisí a jehož zvětšení a správné umístění v rozvojových zemích povede k větší efektivnosti a lepším výsledkům rozvojové spolupráce. Práce je komparativní případovou studií se dvěma prvky, případovou studií na Francii a na Švédsko. Rozvojová spolupráce České republiky, jako relativně nové dárcovské země, zatím nebyla vyhodnocena klasickým způsobem, především co se týče plnění přijatých závazků. Její systém, aby vyhovoval mezinárodním standardům, prochází reformou a tudíž zatím není předmětem hodnotících zpráv. I přes to se tato práce pokusí zhodnotit, jak si Česká republika vede při reformování svého systému a jaký to má dopad na efektivnost její pomoci a plnění finančních závazků. Případová studie týkající se České republiky tak naváže na hlavní dvě studie. K porovnání zvolených států je nutné analyzovat dokumenty hodnotící jejich výkon. Vzhledem k tomu, že jde i o sledování vnitřních změn jednotlivých států, bude částečně využita i metoda process-tracing. Práce je členěna na dvě části. První část se zabývá jak zvolenými teoretickými východisky a metodologií, tak vymezením pojmů a definováním termínů jako je např. oficiální rozvojová spolupráce. Zároveň představí ukotvení rozvojové spolupráce v právním rámci Evropské unie, stanoví pravomoci, které jsou vymezeny institucím Unie a jejím členským státům v této oblasti a stručně vymezí vztah mezi Evropskou unií a Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Na závěr potom analyzuje základní dokumenty těchto dvou organizací, které jsou nezbytné pro pochopení druhé části. Druhá část hodnotí plnění uvedených dokumentů. Je složena ze dvou případových studií týkajících se Francie a Švédska, na které pak navazuje třetí studie zabývající se Českou republikou. Případové studie jsou dále členěny na tři části, představující institucionální systém dané země a hodnotící jejich výkony v plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci a jejího finančního objemu. Na závěr každé případové studie je hodnocení pokroků dané země a propojení zjištěných skutečností s hypotézou práce.

6

Rozbor literatury V současné době se téma rozvojové spolupráce stává předmětem mnoha knih, studií a odborných prací. Je to dáno především tím, že se rozvojová pomoc dostává stále více do povědomí veřejnosti. Velmi důležitý a diskutovaný je také fakt, že po více než padesáti letech od dekolonizace zůstávají bývalé kolonie, zejména státy Afriky a Asie, i přes veškerou rozvojovou spolupráci chudé a ekonomicky zaostalé. Velká část autorů se tedy zabývá otázkou, proč jsou tyto státy i přes finanční pomoc rozvinutých zemí i nadále chudé a co by se mělo na systému poskytování finanční pomoci změnit. Na základě toho vznikla celá řada kritických pohledů na současnou rozvojovou spolupráci jdoucí ze zemí tzv. Severu do zemí chudého Jihu. Několik knih se také snaží, ať už z pohledu ekonomického či historického, přijít na příčiny tohoto neúspěchu. Zde lze uvést například práci P. Colliera The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It z roku 2007. Dalším široce rozšířeným tématem v rámci rozvojových studií jsou práce a dokumenty, popř. zprávy, které se zabývají konkrétními rozvojovými zeměmi a rozvojovými problémy. Tedy jde o případové studie, ve kterých se autoři, většinou nevládní organizace, zabývají stavem některé z rozvojových zemí, shrnují obsah a určení pomoci, která do země přichází, a snaží se na vývoji dané země poukázat na to, jak by se finanční pomoc mohla zlepšit, na co by se měla spíš soustředit apod. Zprávy o tom, jak konkrétní rozvojová země využila finančních prostředků poskytnutých organizacemi jako jsou EU a k jakým konkrétním projektům byly tyto prostředky využity, vycházejí každý rok. Jejich autory jsou často nevládní organizace, které se nezávislým monitorováním dopadů rozvojové pomoci zabývají. Zde lze uvést organizace jako Oxfam, CONCORD, Norad nebo české FORS. Na druhou stranu pak vycházejí hodnocení dárcovských zemí, kdy organizace jako OECD hodnotí systém rozvojové spolupráce vyspělých zemí a poukazují na prvky, které se v praxi osvědčily a naopak kritizují ty, které způsobují více škod než užitku. V současnosti se tak často poukazuje např. na vázanost a podmíněnost finanční rozvojové pomoci, neefektivnost rozvojové spolupráce nebo na konkrétní příklady zabraňující rozvoji a naopak podněcující prohloubení problémů, jako je obchod se zbraněmi a vojenským materiálem. Často se také mluví o koherenci politik dárcovských 7

zemí. V tomto případě se autoři snaží odpovědět na otázku, zda jsou politiky dárcovského státu koherentní s jeho rozvojovou politikou nebo zda naopak nejdou proti sobě. O evropských státech a koherenci jejich politik píší autoři O. Stokke a P. Hoebink v knize Policy and Performance of Individual Donor Countries and the EU, vydané v roce 2005. Několik studií také vyšlo o koherenci rozvojové politiky EU a jejích ostatních politik, přičemž autorem bývá sama Evropská komise (např. EU Report on Policy Coherence for Development z roku 2007). Rozvojová politika EU zůstává naopak málo zpracovaným tématem, i když vzhledem k objemu financí, které na ni každoročně EU přiděluje, jde o velmi důležitou součást její vnější politiky. Jak píše M. Carbone ve své knize The EU and international development: the politics of foreign aid (2007): „na akademické úrovni získala rozvojová politika EU jen malou pozornost. Současné studie – zabývající se především mezinárodní ekonomickou politikou a analýzou zahraničních politik nebo jen jednoduše poskytující popis různých programů – se soustřeďují na bilaterální dimenzi rozvojové spolupráce s důrazem na vztahy s privilegovanou skupinou zemí ACP“. Práce a studie, které se zabývají touto politikou EU, tak často hodnotí, ať už z hlediska historického nebo z hlediska současných bilaterálních vztahů, partnerské dohody mezi ES/EU a skupinou zemí ACP. Vzniká i řada zpráv o vývoji v těchto zemích a využívání finančních prostředků, hodnotí se dopady a efektivnost pomoci. Několik publikací se také zabývá historickým vývojem rozvojové politiky a jejím zakotvením v evropském právu. V poslední době se autoři častěji zabývají rozhodovacím procesem, především z teoretického hlediska, tedy jak dochází k vytváření sekundární legislativy, definují hlavní aktéry procesu apod. Zde je možné uvést již citovanou publikaci M. Carbone, nebo publikaci M. van Reisen Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War (2009). Téma přijímání evropských aktů v oblasti rozvojové politiky členskými státy není prakticky vůbec zpracováno. Konkrétně o přijímání závěrů Rady, tedy o procesu, který sleduje tato práce, literatura neexistuje. Jediným zdrojem se tak staly hodnotící zprávy EU a organizace OECD, které budou popsány níže.

8

Přijímání evropské legislativy v oblasti rozvojové politiky Českou republikou hodnotí v kontextu europeizace O. Horký ve své studii Europeanization of development policy: Acceptance, accommodation and resistance of the Czech Republic (2010). Zabývá se zde nejprve aplikací europeizace na oblast rozvojové politiky a identifikuje, které konkrétní typy tohoto fenoménu jsou relevantní pro tuto oblast. V druhé části práce pak analyzuje na příkladu České republiky jak dalece dochází k europeizaci její rozvojové politiky. To sleduje na čtyřech konkrétních oblastech – objem poskytované pomoci; její kvalita, koordinace a komplementarita; koherence rozvojové politiky s ostatními politikami státu a nakonec politické zaměření na státy Afriky. Autor dochází k závěru, že Česká republika není v této oblasti příliš europeizovaná a podává i možná vysvětlení tohoto jevu. Tato studie je velmi přínosná, protože jako jediná představuje fenomén europeizace v kontextu rozvojové politiky a na příkladu konkrétního státu. V knize The EU and international development: the politics of foreign aid,která vyšla v roce 2007, zkoumá M. Carbone, zabývající se dlouhodobě zahraniční politikou EU a především její rozvojovou částí, roli Komise v rozhodovacím procesu EU. Na rozdíl od jiných autorů se zde snaží dokázat, že by Komise neměla být opomíjená v oblasti rozvojové politiky, protože i zde je její role velmi důležitá. V úvodní části autor shrnuje roli a vývoj rozvojové politiky EU, v druhé části pak přechází na tři případové studie, které shrnují tři problematické oblasti rozvojové politiky EU: objem finančních prostředků věnovaných na rozvojovou spolupráci, otázku globálních veřejných statků a rozvazování rozvojové pomoci. Publikace přináší zajímavé poznatky i díky tomu, že autor sám má zkušenost s prací uvnitř Komise a před sepsáním této knihy provedl několik rozhovorů s jejími dlouhodobými zaměstnanci. Poskytuje tak nový pohled na to, jak se rozvojová politika vytváří uvnitř EU. M. van Reisen je další autorkou, která se zabývá rozhodovacími procesy uvnitř EU a dlouhodobě sleduje její zahraniční politiku s důrazem na vztah k rozvojovým zemím. Je zakladatelkou a nyní i vedoucí centra Europe External Policy Advisors (EEPA) v Bruselu. V její poslední publikaci Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War vydané v roce 2009 zdůrazňuje, jaký vliv měly politicko-sociální změny ve střední a východní Evropě po roce 1989 na další vývoj rozvojové politiky EU. Van Reisen se v úvodní části zabývá rozhodovacím procesem uvnitř EU a shrnuje definici a vývoj rozvojové spolupráce na Západě i ve 9

východním bloku. V druhé části pak rozebírá dopad pádu Berlínské zdi na zahraniční politiku EU, jejíž součástí se od roku 1992 stala i rozvojová politika. Autorka dále vysvětluje vývoj právního zakotvení rozvojové politiky ve smlouvách přijatých v průběhu devadesátých let a uvádí faktory, které tento vývoj ovlivňovaly. Celkově je kniha jedinečná ve zpracování historického vývoje rozvojové politiky a zdůraznění významu konce studené války na jednání členských států EU. V roce 2004 vyšel sborník editovaný autorkami K. Arts a K. A. Dickson EU development cooperation – From model to a symbol. Kapitoly na sebe přímo nenavazují, ale každá se zabývá zvláštním tématem z oblasti evropské rozvojové spolupráce – ať už jde o již dříve zpracovaná témata, jako např. liberalizace obchodu vůči rozvojovým zemím, vývoj rozvojové spolupráce EU nebo vztahy se zeměmi ACP, nebo o nová témata. V tomto je největším přínosem publikace zvláštní kapitola, která zpracovává roli Francie ve vývoji rozvojové politiky EU. Role Francie byla klíčovou pro rozvojovou spolupráci již od vzniku ES a Francie dodnes hraje důležitou úlohu v utváření rozvojové politiky EU. V knize je také zvláštní kapitola popisující roli Komise v tomto procesu. I když je její role často opomíjená, tato publikace upozorňuje na to, že její vliv není zanedbatelný. Důležitými primárními prameny, ze kterých tato práce čerpá nejvíce, jsou dokumenty vydané jak institucemi EU, tak OECD. Jsou důležité zejména proto, že literatura, která by se zabývala tématem této práce, prakticky neexistuje. Pro účely této práce byly vybrány následující dokumenty – závěry Rady (Council Conclusions on an Operational

Framework

on

Aid

Effectiveness,

EU

Code

of

Conduct

on

Complementarity and Division of Labour in Development Policy a závěry Rady z května 2005), dále dokumenty OECD (The Paris Declaration on Aid Effectiveness, Accra Agenda for Action) a hodnotící zprávy OECD, tzv. peer review (DAC Peer review France z roku 2008, DAC Peer review Sweden z roku 2009 a „malé“ peer review Review of the Czech Republic z roku 2007). Tyto dokumenty budou blíže představeny ve zvláštní kapitole této práce.

10

Kapitola 1: Teoreticko-metodologická východiska práce Teorie evropské integrace se příliš nezabývají tím, jak členské státy EU přijímají právně nezávazné normy a co je k tomu motivuje. Do této doby se teorie týkaly spíš integrace jako takové a nezajímaly se o to, co způsobuje legislativa EU v domácím prostředí členských států. K objasnění tohoto jevu tak lze částečně využít pouze teorii europeizace, která se prosazuje v posledních dvaceti letech a využívá se k vysvětlení jak vlivu EU na členské státy, tak členských států na EU (tzv. top-down a bottom-up europeizace). Pro potřeby této práce bude europeizace použitá pouze v úzkém slova smyslu top-down. Tato kapitola představí nejen teoretická východiska práce, ale zaměří se také na hypotézy, které z toho pro tuto práci vyplývají a na metodologii, která bude použitá k jejich ověření.

I. Teoretická východiska 1.1 Definice Europeizace Definic europeizace je několik a zatím nebyla ustanovená žádná univerzální. Je možné říct, že každý autor ji definuje podle potřeb toho k čemu ji využívá. V českém prostředí se lze setkat s dvěma pojmy – „europeizace“ a „evropeizace“. Někdy je možné narazit i na termíny jako je „evropeanizace“ nebo „europeanizace“. Stejně tak jako jsou nejasnosti mezi těmito pojmy a používají se všechny, protože zatím nedošlo k ustálení jediného z nich, je nejasný i přesný význam těchto pojmů. Jednoznačná, „univerzální“ definice tedy neexistuje. Obecně se termín europeizace používá pro vyjádření procesu změny domácích politických institucí a procesů konkrétních politik evropských zemí v souvislosti s procesem evropské integrace.1 Jiní autoři jej specifikují blíže a považují jej za „proces, ve kterém státy přijímají pravidla EU“2. Přičemž pod pojmem „pravidla“ mají autoři na mysli širokou škálu formálních i neformálních záležitostí, jako jsou regulační pravidla ve specifických oblastech politik nebo pravidla politických, administrativních či 1

DANČÁK, B.; FIALA, P.; HLOUŠEK, V.: Evropeizace, nové téma politologického výzkumu. Masarykova univerzita v Brně, Mezinárodní politologický ústav, Brno, 2005 (str. 13) 2 SCHIMMELFENNING, F.; SEDELMEIER, U.: The Europeanization of Central and Eastern Europe. Cornell University, New York, 2005 (str. 7)

11

právních procesů. „Přijímáním“ pak myslí institucionalizaci pravidel EU na národní úrovni. Jde například o transpozici práva EU do domácího práva, restrukturování institucí tak, aby byly v souladu s pravidly EU nebo změna politických procesů v členských státech v souladu se standardy EU.3 Autoři T. Börzel a T. Risse rozlišují tři dimenze, podle kterých lze rozlišovat dopad europeizace na domácí scénu. Jde o oblast politik (policies), politiky (politics) a politického zřízení (polity). V oblasti vytváření politik je EU čím dále více aktivnější, což je dáno tím, že do její kompetence přechází více pravomocí. Implementace těchto evropských politik mění podobu politik členských států. To může poté ovlivnit politický styl, nástroje jednotlivých politik i obecný přístup k řešení problémů v politikách členských zemí. Vliv evropských politik se odráží i v oblasti politiky členských zemí a to zejména na jejich aktérech. V neposlední řadě může mít europeizace vliv na národní instituce a na politické zřízení jako takové. Může se jednat o vliv na vztahy mezi členy vlády, národní byrokracii nebo administrativní a regulační struktury. 4 Stejný princip lze uplatnit i v oblasti rozvojové politiky. I když jde o sdílenou politiku mezi EU a jejími členskými státy, závazky přijaté na evropské úrovni ovlivňují ve větší či menší míře politická rozhodnutí a politické instituce v oblasti rozvojové spolupráce členských zemí. Dále lze rozlišit tři různé stupně domácí změny, která s europeizací přichází. Jde o absorpci, akomodaci a transformaci. Absorpce je nejnižším stupněm, kdy členské státy přijímají evropské politiky či myšlenky a přizpůsobují podle nich své instituce, aniž by ale výrazně měnily současný stav. Akomodace vyjadřuje stupeň, ve kterém členské státy přizpůsobují existující procesy, politiky a instituce významněji, než v předešlém případě, ale ponechávají jejich hlavní rysy a vlastnosti. Transformace je nejvyšším stupněm europeizace, v němž členské státy nahrazují existující instituce, politiky a procesy novými, výrazně odlišnými, nebo mění existující instituce tak, že neponechají ani jejich základní rysy.5 Hloubku procesu europeizace a přijímání pravidel EU lze chápat i z hlediska chování národních aktérů. V tomto smyslu popisuje tři úrovně europeizace O. Horký ve 3

SCHIMMELFENNING, F.; SEDELMEIER, U.: The Europeanization of Central and Eastern Europe. Cornell University, New York, 2005 (str. 7) 4 BÖRZEL, T.; RISSE, T.: When Europe hits home: Europeanization and Domestic Change. European Integration Online Papers, 2000, díl 4, číslo 15 5 Tamtéž.

12

své studii6. Je nezbytné rozlišovat, zda se představitelé členských států pouze zaváží k plnění daných pravidel, nebo zda se podle nich v praxi chovají. Toto je o to více důležité v momentě, kdy jde o závazky, které nejsou právně závazné a členské státy tak nejsou formálně nuceny k jejich plnění. Rozlišujeme tedy tři úrovně europeizace: diskursivní úroveň, kdy aktéři členského státu zmiňují normy ve svých projevech, institucionální úroveň, kdy jsou normy institucionalizovány do domácích systémů členských států a behaviorální úroveň, kdy aktéři jednají v souladu s přijatými normami.7 Zprávy OECD hodnotí dárcovské státy z pohledu všech tří úrovní. Díky těmto zprávám tedy může práce zhodnotit všechny tři úrovně přijímání závazků vybranými členskými státy. Europeizace má samozřejmě i širší význam, než je zde uveden. V širším kontextu pak může být chápaná nejen v souvislosti s politickými a legislativními změnami, ale může jít i o osobní (vytváření a přijímání evropské identity), mezinárodní (nová definice role Evropy ve světě) a jiné změny. V následující části bude popsaná europeizace blíž v souvislosti s rozvojovou politikou. 1.2 Europeizace v oblasti rozvojové politiky Ve studii zabývající se europeizací české rozvojové politiky identifikoval O. Horký šest typů procesů jimiž europeizace funguje v oblasti rozvojové politiky. Jde o soulad (compliance), o přístupovou kondicionalitu (accession conditionality), domácí podněty (domestic incentives), globální podněty (global incentives), sociální učení (social learning) a přebírání znalostí (lesson-drawing). První tři mají v oblasti rozvojové politiky jen minimální vliv, takže zde budou popsány poslední tři zmiňované procesy. Na základě globálních podnětů přijímají členské státy pravidla EU a jsou ochotny se jimi řídit proto, že v tomto vidí lepší realizaci svých vlastních zájmů. Některé členské státy se domnívají, že jejich dlouhodobé pragmatické cíle v oblasti vnější politiky, jako je bezpečnost, jsou lépe zajištěny kolektivní činností celé EU. Proto také podporují koordinaci mezi Komisí a členskými státy a věří, že tak omezí 6

HORKÝ, O.: The Europeanisation of development policy: Acceptance, accommodation and resistance of the Czech Republic. German Development Institute, 2010 7 Tamtéž.

13

individuální transakční náklady a eventuálně zvýší efektivnost politiky. 8 Sociální učení má na členské státy v oblasti rozvojové politiky největší vliv. Tento přístup lze aplikovat především v případě tzv. soft law, tedy právně nevymahatelných pravidel. Autor jej chápe jako „proces akceptování norem a hodnot od ostatních aktérů“9. Jde o postupnou změnu chování aktérů na základě vlivu EU. Členské státy pak přijímají i normy z oblasti soft law, aniž by k tomu byly nuceny. V tomto ohledu lze chápat i závazky stanovené v dokumentech o efektivnosti pomoci. Některé indikátory efektivnosti pomoci jsou založené na zkušenostech dárcovských států, jejichž rozvojová spolupráce je považovaná ze nejvíce efektivní. Proces přebírání znalostí souvisí s horizontální dimenzí europeizace a spočívá v přebírání pravidel týkajících se koordinace a dělby práce mezi dárcovskými zeměmi. Používá se také v oblasti soft law norem.10 V tomto ohledu se dá mluvit i o tzv. benchmarking, neboli procesu, kdy státy v oblasti rozvojové politiky přejímají již osvědčené systémy států, které byly identifikovány jako dobrý vzor v této oblasti. Pro potřeby této práce bude ale europeizace chápaná v užším slova smyslu, tak jak ji uvádějí autoři Schimelfenning a Sedelmeier11, tedy jako proces, ve kterém členské státy přijímají pravidla EU. V tomto smyslu je tedy potřeba zúžit i význam slova „pravidla“ na závěry Rady přijaté v oblasti efektivnosti rozvojové spolupráce a jejím finančním objemu. Vzhledem k tomu, že tato práce řeší, čí vliv je na přijímání těchto závazků vyšší, zda vliv EU nebo OECD, bude se pojem europeizace používat pro vliv EU, půjde tedy o EU-izaci12. Co se týče OECD, která má také vliv na vybrané členské státy, proces přijímání jí stanovených pravidel se dá analogicky převzít od europeizace. OECD má prakticky stejné možnosti v tomto ohledu jako má EU k tomu, aby přiměla členské státy přijímat soft law normy. Nicméně v tomto případě nebude použit termín europeizace. Pro potřeby této práce bude v tomto smyslu definován termín evropeizace, nebo více

8

HORKÝ, O.: The Europeanisation of development policy: Acceptance, accommodation and resistance of the Czech Republic. German Development Institute, 2010. 9 Tamtéž. 10 Tamtéž. 11 SCHIMMELFENNING, F.; SEDELMEIER, U.: The Europeanization of Central and Eastern Europe. Cornell University, New York, 2005 (str. 7) 12 Tento pojem také používají Schimmelfenning a Sedelmeier v knize The Europeanization of Central and Eastern Europe.

14

specificky OECD-izace13. Pokud bude evropeizace chápaná jako celoevropský vliv, může být pojem OECD-izace chápán jako její součást, protože ne všechny evropské státy jsou členy OECD. Analogicky půjde o proces, ve kterém dochází k přijímání pravidel OECD. Metody, které k tomu EU i OECD používá, budou pospány v následující části. 1.3 Metody kontroly EU a OECD Při zkoumání toho, zda vybrané státy přijímají své závazky, je potřeba pracovat s podměty, které toto ovlivňují. Vzhledem k tomu, že k přijímání těchto závazků nemůže EU členské státy nutit „tvrdými nástroji“, jako tomu může být v případě právně závazných norem, je třeba pracovat s „měkkými nástroji“ nebo také „motivačními faktory“, jež přimějí členské státy daný závazek přijmout a užívat v praxi. Stejně tak OECD používá tyto „měkké nástroje“, protože v rámci rozvojové politiky jsou v této oblasti přijímány jen právně nezávazné závazky. Tyto „měkké nástroje“ jsou pro potřeby této práce důležité, a proto je nutné je zde zmínit. Cílem této práce je určit právě tu organizaci, která má účinnější nástroje motivující členské státy k realizaci přijatých závazků. V rámci obou organizací je důležitým podmětem k ovlivňování chování členských států tzv. peer pressure, tedy vzájemný tlak členů jednoho na druhého. Peer pressure je již osvědčenou metodou pro zajištění toho, aby účastnické země dodržovaly právně nezávazné džentlmenské dohody, jak lze označit dokumenty přijímané na úrovni OECD. Každým rokem vydává OECD tzv. peer review, což je dokument, který hodnotí výkon konkrétního dárcovského státu. Hodnocenými státy jsou ty, které jsou členy DAC. Z EU je to původních patnáct členských zemí, nové země se členy zatím nestaly. Každý rok hodnotí OECD čtyři vybrané státy, v roce 2008 tak získala hodnocení Francie, v roce 2009 Švédsko. Česká republika, která sice není členem DAC, požádala o tzv. „malé“ peer review v roce 2007. Na úrovni EU se uplatňuje tzv. otevřená metoda koordinace (Open Method of Coordination), která využívá mechanismy peer pressure na politické úrovni. Komise 13

Tento termín převzal ve své studii i O. Horký právě k vyjádření faktu, že nové členské státy jako Česká republika nebo Polsko přijímají doporučení týkající se reformy jejich systémů poskytování rozvojové spolupráce právě od OECD.

15

dohlíží na přijímání norem soft law členskými státy, i když je za eventuální nepřijetí nemůže sankcionovat. Vydává ale zprávy o výkonech členských států a v oblasti efektivnosti pomoci a finančních závazků zjišťuje jejich plnění prostřednictvím tzv. Monterrey questionnaire. Dalším ze sledovaných faktorů je i good practice, na základě níž jsou normy přijímány a která také může být motivačním faktorem – pokud členské státy vědí, že se dané normy již v některých státech osvědčily, mají dobrý důvod k tomu, aby je aplikovaly do svých politik. Rozhodujícím

faktorem

může

být

také

délka

fungování

kontrolního

mechanismu. OECD praktikuje metodu sestavování peer review již od svého založení před čtyřiceti lety a vyvinula ji do dnešní podoby. Ostatní organizace ji pak od ní převzaly. EU navíc není přítomna v oblasti rozvojové politiky a spolupráce tak dlouho jako OECD. EU se k rozvojové problematice oficiálně přihlásila až v Maastrichtské smlouvě, kde byla poprvé rozvojová politika zmíněná. OECD na druhou stranu v této oblasti působí již od šedesátých let minulého století. Dalším faktorem také může být exkluzivita klubu, tedy počet členů obou uskupení. Peer review je sestavováno pouze na členy DAC, kterých je 24. Z toho těch, kteří jsou současně členy EU, je jen 15. Česká republika např. členem není a pokud se jím bude chtít stát, musí dokončit reformu systému poskytování rozvojové spolupráce, což může být silným motivačním prvkem.

II. Metodologická východiska 2.1 Zvolené případové studie K porovnání byly vybrány tři evropské státy – Francie, Švédsko a Česká republika a dvě oblasti rozvojové politiky, na kterých bude proces přijímání sledován – oblast efektivnosti pomoci (aid effectiveness) a finančních závazků, ke kterým se členské státy přihlásily. To vše bude sledováno za období let 2005 až 2010. Zmiňované státy byly vybrány na základě svých rozvojových politik a tradičních vazeb na rozvojové země. Francie byla vybrána na základě finančních prostředků, které na rozvojovou pomoc vynakládá, ale také kvůli tradici, kterou Francie ve vztahu k rozvojové spolupráci má. Bývalé francouzské kolonie a vztahy s nimi stály na počátku vzniku rozvojové politiky EU a formující se francouzská rozvojová politika ovlivňovala

16

tu evropskou až do osmdesátých let minulého století. Zde bude zajímavé sledovat, jak jde tento proces v současné době opačným směrem. Švédsko bylo vybráno díky svému specifickému přístupu k rozvojové problematice. Severský přístup je charakteristický v několika ohledech a v průběhu času se osvědčil jako jeden z nejefektivnějších. Často slouží jako model při přijímání norem na evropské úrovni. Švédsko také dlouhodobě patří k zemím, které na rozvojovou pomoc přispívají více než 1 % svého HDP a dosáhlo tak již dávno závazku, ke kterému přistoupily všechny členské státy. Ze strany rozvojových zemí je výhodou tohoto přístupu také fakt, že Švédsko na rozdíl od zemí západní Evropy není spojeno s kolonialismem. Česká republika reprezentuje v této práci skupinu nových členských států, jejichž rozvojové politiky jsou zatím v počátcích a utvářely se z velké části až po vstupu těchto států do OECD a do EU. Česká republika je v této skupině, co se týče oblasti rozvojové politiky, v podstatě „nejvyspělejší“ a to i díky rozvojové pomoci, kterou poskytovala již za minulého režimu. Tato forma rozvojové spolupráce byla samozřejmě velmi silně politicky zaměřená a po pádu komunistického režimu musela projít velkými změnami. Normy týkající se této oblasti tak Česká republika přejímá od počátku devadesátých let především od OECD a EU. Bude tedy zajímavé sledovat, jak zde dochází k přijímání závěrů Rady ve výše zmíněných oblastech, tedy pokud k němu vůbec dochází. Oblasti efektivnosti pomoci a finančních závazků byly vybrány především kvůli existenci několika zásadních v posledních letech přijatých dokumentů týkajících se těchto oblastí. Na základě Pařížské deklarace o efektivnosti pomoci a Dohody z Akkry, které stanovily nový směr v oblasti efektivnosti pomoci a byly přijaty členskými státy OECD, bylo vytvořeno několik dokumentů na úrovni EU v podobě závěrů Rady. Jedná se především o Pravidla chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce z roku 2007 a Operační rámec pro efektivnost pomoci z roku 2009. Ke zvýšení svých finančních příspěvků na rozvojovou pomoc se zavázaly členské státy již v Monterrey v roce 2002. O tři roky později v květnu 2005 byl na zasedání Rady přijat dokument, ve kterém se členské státy zavázaly k poskytování ještě vyšších finančních příspěvků

17

proto, aby urychlily dosažení rozvojových cílů tisíciletí. V obou případech se tedy jedná o závazky, které byly přijaty jak na úrovni EU, tak i OECD. 2.2 Hypotéza Cílem práce je tedy ve dvou výše zmíněných oblastech zjistit, která organizace má na vybrané státy ve vybraných oblastech větší vliv. Hlavní hypotézou, kterou se práce pokusí ověřit nebo vyvrátit, je tvrzení, že vybrané státy přijímají opatření k realizaci přijatých závazků na základě vlivu OECD. Vedlejší hypotézou, kterou se práce pokusí ověřit, je tvrzení, že Švédsko na rozdíl od dalších dvou vybraných států je v přijímání opatření k realizaci závazků vyplývajících z dokumentů OECD a EU nejdále. Jak již bylo řečeno výše, práce bude obsahovat 2 + 1 případovou studii, ve kterých bude cílem zjistit, jak na tom tyto státy v přijímání opatření k realizaci závazků jsou. V závěru tedy lze dojít ke třem možným výsledkům: 1) vybrané státy přijímají závazky na základě vlivu EU; je tedy možné mluvit o europeizaci nebo EU-izaci jejich rozvojových politik; 2) členské státy přijímají závazky na základě vlivu organizace OECD; v tomto případě je tak možné mluvit o evropeizaci nebo OECD-izaci jejich rozvojových politik; 3) členské státy závazky nepřijímají. 2.3 Metodologie Práce je tedy komparativní případovou studií, hodnotící u každé vybrané země její institucionální systém a následně míru, do jaké tato země přijímá opatření k plnění závazků vyplývajících ze závěrů Rady nebo dokumentů OECD. Jde o dvouprvkovou studii, i když vybrané státy jsou tři. Je to dáno tím, že pro Českou republiku zatím nejsou dostupné hodnotící zprávy v takovém rozsahu, jako jsou pro Francii a Švédsko. Případová studie zabývající se Českou republikou je tak spíš follow-up k případovým studiím Francie a Švédska. I přes to, že je strukturovaná stejně, informace jsou založeny na analýze dostupných informací a ne přímo na hodnotících zprávách a kvalitativním hodnocení plnění mezinárodních závazků. Práce obsahuje kvantitativní i kvalitativní hodnocení přijímání závazků členskými státy. K tomu je využívaná především metoda analýzy s prvky metody process-tracing.

18

Metoda process-tracing, nebo-li sledování určitého procesu, je jednou z metod využívaných v případových studiích. Je to relativně nová metoda, zvláště pokud jde o její využívání v oblasti politických studií. V této souvislosti byla poprvé popsána v roce 1985 v díle A. George a T. McKeowna14, kteří ji definovali jako „případovou analýzu pro vyhodnocení kauzálních procesů“15. Tato metoda není pouhým porovnáním proměnných, které jsou předem dány, ale snaží se vysvětlit rozhodovací proces, ve kterém je několik prvotních podmínek přeměněných na určité výsledky. Snaží se tedy identifikovat podněty, které přimějí hlavní aktéry rozhodovacího procesu reagovat a v závěru dojít k určitým rozhodnutím.16 Ve větším detailu je metoda process-tracing popsaná v díle A. George a A. Bennetta Case Studies and Theory Development in the Social Sciences (2005), jež o ní doposud poskytuje nejucelenější přehled, a také v jejich studii Process Tracing in Case Study Research17 (1997). Výhodou této metody při zkoumání politických procesů a změn je fakt, že se zaměřuje na různé cesty, jak mohlo dojít k danému výsledku. Tím identifikuje i ty proměnné, které by jinak mohly zůstat v počátečním porovnání případů opomenuté, a může tak být prováděna s relevantními výsledky i na jednom případu. Zároveň může být jedinečným prostředkem k zjištění, zda daný fenomén lze vysvětlit pomocí ekvifinality, tj. případu, kdy je možné ke stejnému výsledku dojít několika způsoby. Problém s ekvifinalitou mají například Millovy komparační metody. Naopak metoda process-tracing může tyto různé cesty, které vedou ke stejnému cíly, identifikovat a popsat.18 Nutnou podmínkou pro provádění výzkumu na základě metody process-tracing je velké množství materiálů a dokumentů, které jsou potřebné k tomu, aby byl výzkum relevantní. Dostupnost dokumentů tohoto typu v oblasti přijímání závazků rozvojové politiky vybranými státy je ale omezená a není možné vyhledat některé dokumenty nebo zjistit určité procesy, které jsou vnitrostátní záležitostí každého státu. Při výzkumu 14

GEORGE, A. L. ; MCKEOWN, T. J.: Case Studies and Theories of Organizational Decision Making. In: Coulam, R. F.; Smith, R. A.: Advances in Information Processing in Organizations. Greenwich, Connecticut, JAI Press, 1985 15 FALLETI, T. G.: Theory-Guided Process-Tracing in Comparative Politics: Something Old, Something New. University of Pennsylvania, 2006 16 Tamtéž. 17 BENNET, A.; GEORGE, A.: Process Tracing in Case Study Research. McArthur Foundation Workshop on Case Study Methods, 1997 18 GEORGE, A.; BENNETT, A.: Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2005 (str. 213-216)

19

vnitrostátních politických změn často hrají roli faktory, které nelze z pohledu nezúčastněného pozorovatele zjistit. Navíc v rozsahu diplomové práce ani nelze všechny tyto faktory pojmout. Výzkum provedený v této práci proto bude z metody process-tracing vycházet pouze částečně. I tak umožní kombinace uvedených metod zjistit, který z aktérů má větší vliv na vybrané státy v oblasti příjímání závazků efektivnosti pomoci a jejího finančního objemu. Na počátku tedy jsou přijaté závěry Rady, které ministři odhlasují na zasedání, a dokumenty OECD z nichž závěry Rady vychází. Na základě porovnání těchto dokumentů, dokumentů stanovujících rozvojové politiky a koncepce členských států a nakonec i zpráv hodnotících praxi poskytování rozvojové spolupráce vybranými státy bude zjištěno, zda k přijetí do domácích politik dochází, nebo ne. Popis toho zda státy přijímají dané závazky a jaké prostředky k motivaci států používají obě organizace tak bude prostředkem k zjištění, která organizace má na vybrané státy větší vliv. Vzhledem k tomu, že cílem této práce je identifikovat, který ze dvou aktérů, zda OECD nebo EU, více ovlivňuje přijímání mezinárodních závazků daným státem, není třeba studovat další procesy dějící se uvnitř státu. Již na základě analyzování hodnotících zpráv, které jsou k dispozici, a porovnání dokumentů stanovujících závazky s uveřejněnými státními dokumenty týkající se rozvojové politiky daného státu, bude možné usoudit, která z těchto dvou organizací má větší vliv na vybrané státy.

20

Kapitola 2: Rozvojová politika EU – definice, právní základ Rozvojová spolupráce tvoří dnes jeden ze základních nástrojů zahraniční politiky EU. Vzhledem k tomu, že EU dnes poskytuje více než 50 % veškeré rozvojové finanční pomoci, je to zároveň jeden z nejdůležitějších nástrojů. Do procesu, který je značně komplikovaný a vyžaduje spolupráci několika institucí, je zapojena jak Evropská komise, tak Evropský parlament spolu s dalšími agenturami vytvořenými za účelem implementace a financování rozvojové politiky EU. Nejprve se ale tato část zaměří na definování základních pojmů spojených s problematikou rozvojové spolupráce, poté definuje hlavní aktéry v rámci EU a právní základ rozvojové politiky EU.

I. Definice Pod pojmem oficiální rozvojová spolupráce19 (ODA), který v roce 1969 definovala organizace OECD, je myšlen „soubor těch transferů do rozvojových zemí a multilaterálních institucí, které jsou poskytovány oficiálními místy, jako jsou vlády států či místní vlády, nebo jejich výkonnými orgány. Každá transakce musí splňovat následující kritéria: je poskytovaná s cílem podpořit ekonomický rozvoj a blahobyt v rozvojových zemích; je koncesionální (nemá komerční charakter) a obsahuje grantovou složku, která tvoří minimálně 25 %“20. Podle účelu pak lze zahraniční pomoc dělit na rozvojovou pomoc/spolupráci a humanitární pomoc. Rozvojová spolupráce se „koncipuje s určitým dlouhodobým záměrem do oblasti sociální a ekonomické infrastruktury, do oblasti životního prostředí a jako pomoc při formování státní správy“21. Humanitární pomoc je naopak poskytovaná v reakci na mimořádné události, které nelze dopředu předvídat (jako jsou přírodní katastrofy), a proto je také zpravidla krátkodobá. Hodnota finanční pomoci poskytované jako humanitární pomoc tak tvoří jen malé procento celosvětově 19

Dnes je oficiálním termínem rozvojová spolupráce, která nahradila pojem rozvojová pomoc. V této práci ale budou používány oba termíny shodně. 20 Definice je převzata z oficiálních stránek OECD (http://www.oecd.org/document/4/0,3746,en_2649_34447_46181892_1_1_1_1,00.html) 21 HALAXA, P.: Zahraniční pomoc ve vztazích vyspělých a rozvojových zemí. In: Jehlička, P.; Tomeš, J.; Daněk, P.: Stát, prostor, politika. KSGRR, UK Přírodovědecká fakulta, Praha, 2000 (str. 104)

21

poskytované zahraniční pomoci. Dále je třeba definovat pojem rozvojová politika, kterým se myslí strategie státu (event. i organizace) vůči rozvojovým zemím.22 Rozvojovou politiku si utváří každý členský stát podle svých tradic a vztahů s rozvojovými zeměmi. Rozvojová politika se Maastrichtskou smlouvou také stala jednou z politik EU a je tedy koncipovaná na evropské úrovni. Pojem rozvojové spolupráce se postupně rozšířil a dnes zahrnuje administrativní náklady (od roku 1979), subvence jdoucí do vzdělávacích systémů představující náklady na vzdělání v přijímající zemi (1984) a asistence poskytované dárcovskou zemí v prvním roce po příjezdu uprchlíka z přijímající země (používáno od roku 1991)23. Jako rozvojovou pomoc lze také považovat příspěvky do sektoru atomové energie, pokud je určena pro civilní účely, a kulturní programy, které budují kulturní kapacity přijímající země. Na druhou stranu žádné vojenské vybavení nebo služby nemohou být vykazovány jako rozvojová spolupráce, stejně jako výdaje na mírové mise.24

II. Hlavní aktéři Za hlavní aktéry můžeme považovat Radu a Komisi. Rozvojová politika je sdílenou politikou, tedy ve sdílené pravomoci EU a členských států. V rámci Komise původně hrálo hlavní roli generální ředitelství pro rozvoj (DG Development), které iniciovalo spolupráci mezi členskými státy a také obecnou rozvojovou politiku a bylo zodpovědné za vztahy se zeměmi skupiny ACP25 (Afrika, Karibik a Tichomoří). I některá další generální ředitelství hrají důležitou roli v rozvojové politice. Jde především o DG Relex, které jedná s regiony rozvojového světa a je zodpovědné za řízení příslušných částí rozpočtu. Dále DG Enlargement, jež se stará o předvstupní fondy, a DG Trade, které má na starosti obchodní politiku. Agentura EuropeAid byla dříve samostatná a zodpovídala za implementaci vnějších programů v rámci prvního pilíře. Od 3.ledna 2011 se ale struktura v Evropské komisi změnila a

22

HALAXA, P.: Zahraniční pomoc ve vztazích vyspělých a rozvojových zemí. In: Jehlička, P.; Tomeš, J.; Daněk, P.: Stát, prostor, politika. KSGRR, UK Přírodovědecká fakulta, Praha, 2000 (str. 105) 23 VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 40) 24 OECD – Official Development Assistance – definition and coverage (http://www.oecd.org/document/4/0,3746,en_2649_34447_46181892_1_1_1_1,00.html) 25 Země skupiny ACP mají s EU již tradiční vztahy. S těmito zeměmi probíhá spolupráce na základě několika generací smluv (smlouvy z Yaoundé, Lomé a Cotonou)

22

EuropeAid se spojilo s DG Development, takže dnes tvoří společné DG Development and Co-operation. Všechna tato generální ředitelství se Lisabonskou smlouvou stala součástí vnější akce EU vedenou Vysokým představitelem Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Nové DG Development and Co-operation má za cíl posílit schopnost EU utvářet vlastní a efektivní rozvojovou politiku, zlepšit koherenci politik mezi Unií a členskými státy a zároveň zefektivnit implementaci a dodávkové mechanismy. DG bude jednat jako jednotný kontaktní bod a jako takový bude hrát důležitou roli na mezinárodních fórech o rozvoji. V rámci Rady je od roku 2002 rozhodující formace ministrů zahraničních věcí – General Affairs and External Relations Council (GAERC). Dříve se scházející sestava Rady v podobě ministrů zabývajících se rozvojem byla kritizovaná již od konce osmdesátých let, protože již tehdy to byl GAERC, který vydával všechna důležitá rozhodnutí26. Kdykoliv je potřeba, může být svolaná neformální Rada rozvojových ministrů. Důležitou roli uvnitř Rady má pracovní skupina zabývající se rozvojovou tématikou – Development Working Group (CODEV). Je sestavena z diplomatů Stálých zastoupení členských států v Bruselu, zasedá každý týden a jejím hlavním úkolem je připravovat návrhy sekundární legislativy a závěrů Rady. Pokud na této úrovni nedojde k rozhodnutí, jedná se o dané záležitosti na vyšší úrovni představované Výborem stálých zástupců (COREPER). Konečná rozhodnutí vykonává GAERC. Ten se schází jednou za půl roku na dvou zvláštních zasedáních, přičemž jedno z nich se zabývá otázkami zahraničních vztahů. Nejméně dvě zasedání za rok se tak věnují pouze rozvojovým otázkám.27 Poslední změnou prošla tato formace po schválení Lisabonské smlouvy, která vytvořila pozici Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku předsedajícího Radě ministrů zahraničí. Evropský parlament má spíše okrajovou roli. V rámci Parlamentu existuje Výbor pro rozvojovou spolupráci, který ve většině případů podporuje návrhy Komise a na druhou stranu kritizuje přístup Rady v oblasti spolupráce a komplementarity politik 26

VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 115-116) 27 CARBONE, M.: The EU and international development: the politics of foreign aid. Routledge/UACS, 2007 (str. 49-50)

23

členských států. Důležitější roli hraje v oblastech rozvojové politiky, které jsou součástí evropského rozpočtu. Od toho co vstoupila v platnost Lisabonská smlouva (rozpočet na rok 2011 již byl sestavován podle pravidel Lisabonu), může Parlament odhlasovat dodatky ke kterékoli části rozpočtu, včetně nástrojů na financování některých oblastí rozvojové spolupráce EU.28 EU přijímá několik druhů legislativy. V oblasti rozvojové spolupráce jsou uplatňovány všechny tři druhy práva – primární, sekundární i tzv. normy soft law. Primární právo tvoří zakládající smlouvy, revizní smlouvy a přístupové smlouvy. Rozvojová politika je stanovená především revizními smlouvami. Součástí primárního práva se stala až v roce 1992 Maastrichtskou smlouvou. Sekundární právo zahrnuje všechny právně závazné normy, které jsou tvořeny běžnou legislativní procedurou, podílí se na nich Komise, Parlament a Rada a slouží jako „návod“ k implementaci rozvojové politiky EU. Soft law je přijímáno evropskými institucemi, Radou nebo Komisí, a není právně závazné, záleží tedy na členských státech, zda se rozhodnou pro jeho aplikaci v domácí rozvojové politice či nikoliv. Rada může vydávat tři základní normy soft law – rozhodnutí, závěry a prohlášení (Resolutions, Conclusions, Statements).29

III. Právní základ rozvojové politiky EU I když rozvojová politika nebyla součástí smluv zakládajících Evropská společenství (ES) v roce 1958, byly vztahy s nově vznikajícími zeměmi důležitou součástí zahraniční politiky většiny zakládajících států. Bylo ale potřeba zavést nový typ vztahů mezi bývalými koloniálními mocnostmi a jejich, z většiny už bývalými, koloniemi. Zejména africké státy získaly samostatnost na přelomu padesátých a šedesátých let. Ačkoliv vůdci těchto nově vzniklých států chtěli staré vazby s evropskými zeměmi přetrhat, jejich závislost na evropských trzích a postupně i na

28

Součástí rozpočtu ale stále není Evropský rozvojový fond, který slouží jako nástroj na financování spolupráce se zeměmi ACP. V poslední době je možné sledovat rozsáhlou debatu na toto téma. Obecně platí, že nové členské státy nejsou pro to, aby se stal součástí rozpočtu. To by totiž vedlo k povinným příspěvkům do tohoto fondu, který zatím slouží spíše na základě dobrovolných příspěvků. 29 CARBONE, M.: The EU and international development: the politics of foreign aid. Routledge/UACS, 2007 (str. 50-51)

24

rozvojové pomoci jim to nedovolila. Evropská integrace tak umožnila vytvoření nového vztahu mezi evropskými a rozvojovými zeměmi.30 Vztahy mezi rozvojovými zeměmi a členy ES byly v Římských smlouvách definovány na principu asociace a nediskriminace. Články 131 – 136 smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství jednostranně zakládají asociaci mezi ES a zámořskými zeměmi a teritorii a prakticky tak vytvářejí zónu volného obchodu mezi členskými státy a jejich bývalými nebo v této době ještě současnými koloniemi.31 Článek 131 definuje vztah založený na asociaci a jeho základní cíle, které spočívají v podpoře ekonomického a sociálního vývoje těchto zemí a vytvoření úzkých ekonomických vazeb mezi nimi a ES. Články, které následují, dále specifikují principy a podmínky vztahu mezi zeměmi, především v oblasti volného obchodu. Smlouva také obsahuje jmenný seznam zemí, které jsou součástí nově vytvořených vazeb na ES32, a dala vznik instrumentu, jehož prostřednictvím členské státy společně financují rozvojovou pomoc jdoucí do bývalých kolonií, tzv. Evropský rozvojový fond (EDF)33. Tímto způsobem fungovaly vztahy mezi ES a vybranými rozvojovými zeměmi až do devadesátých let. Byla to až Maastrichtská smlouva z roku 1992, která vytvořila rozvojovou politiku pro nově vzniklou Evropskou Unii, a dala ji právní základ. Počátek devadesátých let byl obdobím velkých mezinárodně-politických změn. Pád berlínské zdi a konec komunistických režimů v zemích střední a východní Evropy přiměl členské země k formulování Společné zahraniční a bezpečností politiky, v jejímž rámci byla stanovena i rozvojová politika.

30

VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 85) 31 Tamtéž (str. 91) 32 Zámořské země a teritoria (Overseas Countries and Territories, OCT) vyjmenovaná v této smlouvě, se neshodují s dnešním pojetím OCT. Na počátku tento seznam zahrnoval i země, které jsou dnes součástí skupiny ACP. 33 Evropský rozvojový fond je hlavním nástrojem pro financování rozvojové pomoci EU poskytované zemím ACP. Je schvalován na období cca 5 let a zpravidla je ustanoven na shodné období jako partnerské smlouvy mezi ES/EU a zeměmi ACP. První fond byl stanoven na období let 1959 až 1964. Poslední, již desátý, byl stanoven na období 2007 – 2013 a má celkový rozpočet 22,682 miliard eur.

25

3.1 Maastrichtská smlouva Na počátku 90. let přišly změny v této oblasti poměrně rychle. Bylo to především díky nizozemskému předsednictví, jehož ministr pro rozvoj J. Pronk identifikoval kodifikaci rozvojové politiky a její přechod do kompetence Společenství jako jeden z hlavních cílů předsednictví. Vyjednávání o Maastrichtské smlouvě bylo pro něj k dosažení tohoto cíle klíčové.34 V Maastrichtské smlouvě je tak celá část věnovaná rozvojové spolupráci – Kapitola XVII, články 130u až 130y. Tyto články definují principy a cíle rozvojové spolupráce a kodifikují již v praxi existující politiku vůči rozvojovým zemím. Článek 130u stanovuje, že politika Společenství v oblasti rozvojové politiky bude komplementární s politikami členských států. Článek 130x dále stanovuje, že Společenství a členské státy budou koordinovat své rozvojové politiky a konzultovat navzájem své programy. Společenství tak sice získalo kompetence, ale nově vzniklá politika byla sdílená. To znamená, že i když Společenství získalo jisté pravomoci v této oblasti, členským státům i nadále zůstala možnost vést své vlastní politiky v rozvojové oblasti. Tato formulace a její následná praxe se ukázaly jako problematické. Jak píší K. Arts a A. K. Dickson: „nově vytvořené mandáty byly všechny sdílené se členskými státy (…) zkušenosti ukázaly, že takové sdílení mandátu otevírá celou řadu nejistot a možností, jak se členské státy mohou vrátit ke svým národním kompetencím a zájmům, pokud se jim pozice Unie nelíbí“.35 Smlouva stanovila čtyři základní principy, kterých se měla politika držet. Jde o tzv. „čtyři C“ – coherence, complementarity, co-ordination a consistency. Koherence znamená soudržnost mezi politikami, které mají dopad na třetí země, a politikou rozvojové spolupráce. Princip komplementarity má zajistit, že politika Společenství bude přinášet přidanou hodnotu politikám členských států. EU i členské státy se mají při svých rozhodnutích řídit podle rozhodnutí přijatých na půdě OSN a dalších mezinárodních organizací. Formulace ve smlouvě ale není jasná a nechává tak dvě možné interpretace – buď tedy Společenství a členské státy sdílejí kompetence, které

34

VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 242) 35 ARTS, K.; DICKSON, A. K.: EU development cooperation – From model to a symbol. Manchester University Press, 2004 (str. 105-106)

26

praktikují „vedle sebe“, nebo je politika EU podřízená rozvojovým politikám členských států, v souladu s principem subsidiarity.36 Princip koordinace stanovuje, že členské státy a Společenství by měly vzájemně konzultovat a koordinovat své rozvojové politiky a svá vystoupení na mezinárodních konferencích. Na druhou stranu smlouva znovu nestanovuje, na jaké úrovni má tato spolupráce probíhat. Možností je přitom opět několik.37 Princip konzistence více specifikovala až Amsterdamská smlouva podepsaná v roce 1997. V souvislosti s touto smlouvou bylo konzistencí myšleno, že rozvojová politika má být konzistentní se Společnou zahraniční a bezpečností politikou Unie. Smlouva také přečíslovala články týkající se rozvojové politiky. V nové smlouvě se tak rozvojovou problematikou zabývají články 177 až 180.38 I přes to je Maastrichtská smlouva důležitým krokem, protože zajistila rozvojové politice právní základ. Na druhou stranu ale nechala několik neujasněných ustanovení, která v praxi snižují efektivitu pomoci, především kvůli nízké koordinaci mezi Společenstvím a členskými státy. Je ale zároveň velkým přínosem v této oblasti – jejím ustanovením daly členské státy najevo důležitost, kterou této oblasti přikládají, a ustanovily ji jako součást acquis communautaire. Smlouva z Nice byla utvářena v kontextu nedostatku právního zakotvení pomoci jdoucí do zemí bývalého východního bloku, na což upozornilo portugalské předsednictví v roce 2000. Debata nakonec vedla k tomu, že nová smlouva přidala ke stávajícím článkům zabývajícím se rozvojovou spoluprací, další článek – článek 181a. Tento článek pod názvem „spolupráce se třetími zeměmi“ měl podpořit Společenství v provádění ekonomické, technické a finanční spolupráce se třetími zeměmi. V praxi se ale ukázal jako vágní a rozpoutal debatu o tom, jak by vlastně měl být používán. Expert na evropské právo a člen právní služby Evropské komise B. Martenczuk ve svém studii39 publikované v roce 2002 uvedl, že „článek 181a není aplikovatelný na

36

CARBONE, M.: The EU and international development: the politics of foreign aid. Routledge/UACS, 2007 (str. 53) 37 Tamtéž. (str. 54) 38 VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 248-249) 39 MARTENCZUK, B.: Co-operation with Development and Other Third Countries: Elements of a Community Foreign Policy. In: Griller, S.; Wiedel, B.: External Economic Relations and Foreign Policy in the European Union. Springler, Wiena/New York, 2002

27

spolupráci s rozvojovými zeměmi“40. Na druhou stranu sama Komise tvrdila, že by zmiňovaný článek na spolupráci s rozvojovými zeměmi aplikovatelný být měl. Rozpory o tomto článku trvaly i v následujících letech.41 3.2 Lisabonská smlouva Lisabonská smlouva, ratifikovaná v roce 2009, znovu potvrdila rozvojovou politiku jako sdílenou s členskými státy. Opět zdůrazňuje, že politika Společenství a politiky členských států se mají navzájem posilovat a doplňovat. Opakovaně také dává důraz na komplementaritu a efektivnost, které má být dosaženo koordinací a konzultacemi mezi členskými státy a Společenstvím v oblastech rozvojových programů. Jako hlavní cíl rozvojové politiky potvrzuje redukci chudoby a z dlouhodobého hlediska její vymýcení (eradication). Společenství by také mělo brát ohled na cíle rozvojové spolupráce v politikách, které přijímá a které by mohly ovlivnit rozvojové země. Zároveň smlouva zmiňuje roli Evropského parlamentu, jenž spolu s Radou, na základě běžné legislativní procedury, přijímá opatření nezbytná pro implementaci rozvojové politiky EU. Parlament má tedy v této oblasti právo spolurozhodování. Rozvojová spolupráce je v Lisabonské smlouvě součástí Hlavy pět – vnější akce Unie, specificky je stanovená v Titulu III – Spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoc. Tato část je dále dělená na tři oblasti – rozvojová spolupráce, ekonomická, finanční a technická spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoc. Tím, že se rozvojová spolupráce stala součástí vnější akce Unie, je zajištěna koherence vnější a rozvojové politiky EU. I nadále je ale rozvojová politika politikou sdílenou a členské státy si zde zachovávají značnou míru autonomie. Rozvojová politika doplňuje rozvojové politiky členských zemí, jejichž role je v této oblasti klíčová.42 EU funguje jako multilaterální organizace, kterou členské státy podporují finančně, a která pak rozděluje tyto peníze na základě stanovených pravidel. Bilaterální spolupráci členských států ale může ovlivňovat pouze tím, že je bude motivovat k přijímání a realizaci závazků, ke kterým se v rámci EU přihlásily.

40

VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 251) 41 Tamtéž. (str. 250-251) 42 Smlouva o fungování Evropské Unie (konsolidované znění).

28

IV. Role OECD v rozvojové politice členských států EU OECD má v rozvojové spolupráci větší a historicky delší tradici než ES/EU. Organizace původně vznikla jako Organizace pro evropskou ekonomickou spolupráci (OEEC) již v roce 1947 a jejím hlavním účelem byla spolupráce evropských států při realizaci Marshallova plánu pro rekonstrukci po druhé světové válce. Organizace byla úspěšná a později rozšířila své působení i mimo západní Evropu. Postupně se členy staly i Spojené státy a Kanada. V roce 1961 se OEEC přeměnila na OECD, stávajícími členy byla podepsaná konvence o OECD a organizace oficiálně funguje od září 1961. K organizaci se postupně připojilo i Japonsko a dnes tvoří její členskou základnu 34 států.43 Cílem není jen vnější spolupráce vůči rozvojovému světu, již od počátku se organizace také zaměřuje na rozvoj a ekonomický růst svých členů.44 OECD slouží jako prostředí, ve kterém mohou členské státy vzájemně porovnávat svoje zkušenosti s různými typy politik, hledat řešení různých problémů, inspirovat se zkušeností jiných a koordinovat svoji domácí i zahraniční politiku. Práce organizace je založena na nepřetržitém monitorování událostí v členských ale i v nečlenských státech a zahrnuje i pravidelné krátkodobé a střednědobé předpovědi o možném ekonomickém vývoji. Sekretariát sbírá data a analyzuje je, komise diskutují politiky na základě poskytnutých informací, Rada rozhoduje a členské státy poté přijímají doporučení. OECD tedy primárně není organizací, která by se specifikovala na rozvojovou spolupráci a rozvojový svět. Tato její funkce vznikla až v 70. letech 20. století, v roce 1976, kdy byl v rámci OECD vytvořen sekretariát pro rozvoj s názvem Ředitelství pro rozvojovou spolupráci (DCD). O několik let později byl vytvořen Výbor pro rozvojovou spolupráci (DAC45), jehož členy se staly v poskytování pomoci již zkušené země: Spojené státy, Francie, Velká Británie, Nizozemí, Belgie a Portugalsko, ale i nové dárcovské země: Německo, Japonsko, Itálie a Kanada. Výbor měl fungovat jako 43

Členské státy OECD : Austrálie, Rakousko, Belgie, Kanada, Čile, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Maďarsko, Island, Irsko, Izrael, Itálie, Japonsko, Jižní Korea, Lucembursko, Mexiko, Nizozemí, Nový Zéland, Norsko, Polsko, Portugalsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Švédsko, Švýcarsko, Turecko, Velká Británie, Spojené státy. 44 Organization for Economic Cooperation and Development – History (http://www.oecd.org/document/25/0,3746,en_36734052_36761863_36952473_1_1_1_1,00.html) 45 Členskými státy DAC je celkem 24: Austrálie, Rakousko, Belgie, Kanada, Dánsko, Evropská Komise, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Irsko, Itálie, Japonsko, Jižní Korea, Lucembursko, Nizozemí, Nový Zéland, Norsko, Portugalsko, Španělsko, Švédsko, Švýcarsko, Velká Británie, Spojené státy.

29

fórum pro konzultace v oblasti rozvojové spolupráce, měl sloužit k dohlížení nad aktivitou dárcovských zemí a k podpoře efektivnosti pomoci.46 Byl to také DAC, který definoval pojem rozvojová spolupráce. Lze tedy říct, že OECD se oblastí rozvojové spolupráce zabývá déle než EU. Členské státy EU tak byly v oblasti rozvojové spolupráce dříve součástí OECD/DAC a jednaly v této oblasti v rámci této organizace. Rozvojová politika EU se vyvinula až v průběhu 90. let 20. století poté, co se stala sdílenou politikou. Každá organizace má tak odlišný přístup k rozvojové oblasti, i když se v mnohém tyto přístupy překrývají. Stejně tak se překrývají monitorovací systémy obou organizací v oblasti efektivnosti pomoci a finančních závazků.

46

VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009 (str. 37)

30

Kapitola 3: Dokumenty stanovující závazky a hodnotící jejich dodržování V oblastech, které budou v této práci zkoumány, vychází rozvojová spolupráce EU z několika základních dokumentů. V oblasti efektivnosti pomoci je to především již zmíněná Pařížská deklarace a Agenda z Akkry vyplývající z konferencí o efektivnosti rozvojové pomoci. Na úrovni EU pak byly přijaty dva významné dokumenty: Pravidla chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce a Operační rámec pro efektivnost pomoci. V oblasti finančních závazků jde zejména o konkrétní objem pomoci, který si členské státy dohodly na zasedání Rady v květnu 2005. Na základě obsahu těchto dokumentů a závazků, které obsahují, budou hodnoceny členské státy v případových studiích. Je tedy důležité představit tyto dokumenty a jejich základní ustanovení, aby pak s pomocí hodnotících zpráv bylo možné posoudit, zda vybrané státy provádějí kroky k jejich plnění.

I. Dokumenty týkající se efektivnosti pomoci Samotný pojem efektivnost se používá v souvislosti s rozvojovými cíly tisíciletí. Vlastní definice efektivnosti pomoci se liší podle různých autorů, kteří se její definicí zabývají. OECD samotná tuto definici neposkytuje, proto zde bude uvedena definice Světové banky. Ta vysvětluje efektivnost pomoci jako „dopad, který pomoc má na snižování chudoby a nerovnosti, zvyšování růstu, budování vzdělané společnosti a urychlování dosažení rozvojových cílů tisíciletí. Indikátory jsou jak přijatá pomoc, tak pokrok ve snižování chudoby a zlepšování vzdělání, zdraví a dalších prvků blahobytu“47. OECD dohlíží na dodržování závazků týkajících se efektivnosti pomoci členských zemí DAC velmi pečlivě. Každý rok vydává peer review na čtyři různé státy, v roce 2006 a 2008 navíc provedla průzkum, který kvantitativně hodnotil, jak jednotlivé státy DAC plní mezinárodní závazky v oblasti efektivnosti pomoci. Členské státy OECD se spolu s rozvojovými zeměmi a nevládními rozvojovými organizacemi sešly v posledních deseti letech již třikrát, aby závěrečnými dokumenty přispěly k efektivnosti pomoci. První tzv. high level forum se sešlo poprvé v roce 2003

47

The World Bank – Aid Effectiveness (http://data.worldbank.org/topic/aid-effectiveness)

31

v Římě a představitelé dárcovských zemí se zde dohodli na harmonizaci v poskytování pomoci. Na základě toho vznikla Římská deklarace, která se od dalších liší právě svojí jednostranností. O dva roky později se v Paříži sešlo druhé fórum, které již zapojilo představitele rozvojových zemí a organizací. Na základě toho vznikla Pařížská deklarace, jež je prohlášením na nejvyšší úrovni zahrnujícím normy poskytování pomoci, 56 partnerských závazků a 12 indikátorů pokroku (viz příloha 1).48 Zatím poslední schůzkou bylo fórum o efektivnosti pomoci, které se sešlo v Akkře v roce 2008. Závěrečný dokument obsahuje další závazky k posílení implementace Pařížské deklarace. Na konci letošního roku (2011) se v Jižní Koreji sejde již čtvrté hodnotící fórum, které shrne pokroky dosažené v plnění Pařížské deklarace.49 Na základě těchto dokumentů formuluje efektivnost pomoci i EU. Evropská Komise jako člen skupiny DAC se podílela na utváření všech zmíněných deklarací. Zároveň v Evropském konsensu o rozvoji50 se představitelé členských států odvolávají na závazky vyplívající z Římské a Pařížské deklarace v oblasti efektivnosti pomoci. Dokumenty OECD a EU a jejich obsah se tak v této oblasti překrývají. 1.1 Dokumenty OECD Pařížská deklarace o efektivnosti pomoci je jedním z prvních dokumentů v oblasti efektivnosti pomoci a také jejím klíčovým dokumentem, který je „milníkem v procesu zlepšování kvality pomoci“51. Ministři zúčastněných zemí se společně dohodli na cílech, které chtějí dosáhnout v kvalitě poskytování pomoci a na monitorovacích prostředcích zajišťujících jejich dosažení. Proto, aby skutečně docházelo k plnění deklarace, se ministři dále dohodli na nezbytnosti využívání „vysoké politické podpory, peer pressure a koordinovaných akcí na globální, regionální a místní

48

Aid effectiveness Portal: High-Level Forums on aid effectiveness: Rome, Paris, Accra, Seoul. 2009 (http://www.aideffectiveness.org/Events-Processes-Rome-Paris-Accra-Korea.html) 49 Tamtéž. 50 Evropský konsensus o rozvoji je politickým dokumentem, který vznikl v roce 2005 a vyjadřuje společnou vůli členských států EU ke snížení chudoby a vybudování více stabilního a spravedlivého světa. Identifikuje společné hodnoty, cíle, principy a závazky Evropské Komise a členských států v tomto ohledu. 51 OECD Observer: Why the Paris declaration on aid effectiveness counts. 2005 (http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/2072/Why_the_Paris_declaration_on_aid_effective ness_counts.html)

32

úrovni.52“ Tento způsob se zde uplatňuje v podobě tzv. Peer review, tedy studie posuzující plnění závazků členskými státy v oblastech, které budou představeny níže. Samotná deklarace je rozdělena podle pěti základních bodů – vlastnictví, srovnání, harmonizace, výsledky a vzájemná odpovědnost. Každá oblast dále obsahuje několik indikátorů pokroku. Celkem jich je dvanáct. Tyto indikátory mají sloužit k usnadnění kontroly plnění závazků zúčastněných zemí. OECD pravidelně monitoruje rozvojovou spolupráci zemí DAC se zaměřením na kvantitativní hodnocení plnění těchto indikátorů. Za tímto účelem vyšla v roce 2006 a 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration. Pod pojmem vlastnictví (ownership) je myšleno vlastnictví rozvoje samotnými rozvojovými zeměmi. Právě ty mají stanovovat své vlastní strategie boje proti chudobě, zlepšit své instituce a bojovat s korupcí. Srovnáním (alignment) se myslí fakt, že země poskytující pomoc by měly zakládat svoji podporu právě na národních rozvojových strategiích a institucích dané rozvojové země. Tento princip také zahrnuje rozvázání poskytované pomoci, neboť častou praxí bývala podmíněnost nebo-li vázanost pomoci v tom smyslu, že rozvojová země musela použít finanční prostředky, které získala od dárcovské země, na nákup zboží a realizaci projektů nabízených právě touto zemí. V současnosti je dáván velký důraz na to, aby tato praxe vymizela. Cílem harmonizace (harmonisation) je zabránit duplikování procedur v procesu poskytování pomoci. To má být zajištěno tím, že dárcovské země budou koordinovat a zjednodušovat tyto procedury a vyměňovat si informace s rozvojovými zeměmi. Výsledky (results) jsou myšleny konkrétní požadované výsledky rozvoje, které mají být dosaženy pomocí lepšího vedení a implementování pomoci. Vzájemná odpovědnost (mutual accountability) znamená, že jak dárcovské státy, tak rozvojové země jsou zodpovědné za výsledky rozvojové spolupráce. Odpovědnost a transparentnost jsou důležitými faktory ve využívání rozvojových zdrojů. Zároveň by měl tento princip přispět k posílení zájmu a podpory veřejnosti v poskytování rozvojové pomoci.53 Agenda z Akkry, neboli agenda pro urychlení pokroku v oblasti efektivnosti pomoci, byla podepsaná v hlavním městě Ghany v roce 2008. Byla sepsaná na základě

52 53

The Paris Declaration on Aid Effectiveness. OECD, 2005 Tamtéž.

33

shrnutí dosavadního pokroku v plnění Pařížské deklarace, o kterém říká, že sice probíhá, ale ne dostatečně. Proto tato agenda zdůrazňuje a rozvádí oblasti, které sice byly již součástí deklarace z Paříže, ale nedošlo k jejich úplnému naplnění. Konstatuje, že většího pokroku je potřeba dosáhnout v oblasti vlastnictví, budování efektivnějšího partnerství, které bude zahrnovat všechny aktéry rozvojové spolupráce (tedy i nevládní organizace a soukromý sektor), a dává důraz na dosahování rozvojových cílů a na odpovědnost obou stran na tomto procesu.54 Agenda z Akkry se více specificky zabývá předvídatelností ve finanční oblasti. Státy poskytující pomoc by měly přijímající země informovat o finančních prostředcích v horizontu nejméně pěti let. Dále zdůrazňuje nutnost vyvarovat se další fragmentace poskytované pomoci – dárcovské země by neměly vytvářet další kanály, kterým rozvojová pomoc jde, naopak by se měly soustředit na ty stávající a pracovat na základě dělby práce definované rozvojovou zemí. Opakovaně je zde dáván důraz na transparentnost, budování partnerství mezi aktéry rozvojové pomoci, na vlastnictví a na rozvazování finanční rozvojové pomoci.55 DAC Peer Review již patří mezi dokumenty, kterými OECD posuzuje každý rok rozvojovou spolupráci členských států DAC. Každý stát je tak prozkoumán jednou za čtyři až pět let s tím, že pět členských států obdrží peer review každým rokem. Zpráva je připravovaná týmem odborníků, kteří pocházejí jak ze sekretariátu, tak i ze dvou členských států DAC. Země, která je zkoumaná, poskytne memorandum, ve kterém stanoví hlavní vývoj ve svých politikách a programech. Poté skupina odborníků navštíví hlavní město zkoumané země, kde se setká s představiteli státu, úředníky a členy parlamentu, kteří mají vliv na utváření rozvojové politiky. Cílem je prozkoumat, jak daná země implementuje agendu efektivnosti pomoci, jak spolupracuje s partnerskými vládami a jako koordinuje ostatní dárcovské země. Odborníci se také setkávají s představiteli partnerských zemí zkoumané země a s mezinárodními organizacemi.

54

The Accra Agenda for Action. OECD, 2008 Accra High-Level Forum 3 (http://www.accrahlf.net/WBSITE/EXTERNAL/ACCRAEXT/0,,contentMDK:21687851~pagePK:64861 884~piPK:64860737~theSitePK:4700791,00.html) 55

34

Sekretariát poté připraví předběžný návrh zprávy, který je základem finální podoby peer review.56 Finální zpráva se zaměřuje na několik zásadních oblastí. Popisuje základy rozvojové spolupráce dané země, organizaci a management rozvojových projektů a programů, koherenci politik země s její rozvojovou politikou, finanční objem pomoci a kanály, kterými země finance poskytuje, a zároveň zkoumá efektivnost pomoci. Na konci každé kapitoly pak uvádí doporučení pro danou oblast, kterými by se zkoumaný stát měl řídit. Součástí peer review je také velké množství grafů, tabulek a dalších příloh, jsou zde např. i případové studie jedné nebo dvou rozvojových zemí, se kterými zkoumaná země spolupracuje.57 V roce 2006 a 2008 OECD navíc provedla průzkum, kterým hodnotí, jak členské státy DAC plní indikátory Pařížské deklarace. Jde o tzv. Survey on Monitoring the Paris Declaration, ve které je dle indikátorů pokroku sestavena tabulka pro každý stát a plnění jednotlivých indikátorů je hodnoceno pomocí váženého průměru. Jedná se o kvantitativní přehled realizovaný na každý stát DAC zvlášť a je tedy jednoduché výsledky mezi jednotlivými státy porovnávat. 1.2 Dokumenty EU Závěry Rady o pokynech EU ke komplementaritě a dělbě práce (10/2006)58 jsou prvním dokumentem, který Rada přijala na základě Pařížské deklarace a Evropského konsensu o rozvoji a jenž měl dále rozšířit oblast komplementarity a dělby práce jako jeden z prostředků dosažení větší efektivnosti pomoci. Dokument identifikuje tři základní dimenze komplementarity – uvnitř partnerské země, mezi dárcovskými zeměmi (v tomto případě členskými státy EU a Komisí) a mezi sektorovou komplementaritu. Uvnitř partnerských zemí by se měly dárcovské státy zaměřit na menší počet sektorů nebo tematických oblastí. Naopak partnerské země by měly přispět tím, že ze svého pohledu stanoví komparativní výhody té které dárcovské země, aby tato mohla následně zúžit své pole působnosti právě na ty oblasti, ve kterých tuto 56

The Peer Review Process – DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 Tamtéž. 58 Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on EU guidelines on complementarity and division of labor. Luxembourg, 17 October 2006 (doc. 14029/06) 57

35

výhodu má. Komplementarita mezi dárcovskými zeměmi má přispět k tomu, aby se členské státy a Komise dohodly, kde bude která země působit. V praxi totiž dochází k vytváření tzv. „sirotků“ a naopak „privilegovaných“ rozvojových zemí. To znamená, že v některých rozvojových zemích nepůsobí ani jeden z členských států, naopak v dalších jich působí hned několik. Cílem komplementarity je rozprostřít přítomnost dárcovských států pokud možno do všech rozvojových oblastí. Mezi sektorová komplementarita navazuje na první dimenzi v tom ohledu, že členské státy a Komise se mají dohodnout, kdo se zaměří na jaký sektor, v návaznosti na identifikaci komparativních výhod členských států a Komise. Závěry Rady o Pravidlech chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice (5/2007)59 navazují jak na předešlé závěry Rady v této oblasti, tak na Pařížskou deklaraci. Je to nejdůležitější dokument, který Rada EU přijala v této oblasti. Jde prakticky o rozšíření již zmíněných závěrů Rady s tím, že tentokrát došlo k vytvoření komplexních a konkrétních pravidel chování, kterými se členské státy a Komise mají řídit. Závěry Rady se znovu odvolávají na principy stanovené Pařížskou deklarací a zdůrazňují, že členské státy a Komise by měly být hnací silou, která přinese komplementaritu a dělbu práce do rozvojové pomoci. Co se týče implementace, „členské státy a Komise začnou používat Pravidla chování okamžitě a ve všech rozvojových zemích (…), Pravidla chování jsou platná pro všechny současné i budoucí závazky“60. To, jestli se státy skutečně řídí pravidly uvedenými v tomto dokumentu, má být sledováno na základě informací poskytnutých vedením a pracovníky v terénu a na základě průzkumů OECD. K těmto Závěrům Rady je připojen samotný dokument o Pravidlech chování EU. Pravidla jsou rozdělena na jedenáct opěrných bodů (guiding principles), které zahrnují např. koncentrování se na omezený počet sektorů v partnerské zemi, stanovení limitovaného počtu prioritních zemí ze strany dárcovských zemí, řešení problémů „sirotčích“ rozvojových zemí, zaměření se na oblasti, ve kterých má dárcovská země výhody, nebo prohloubení reforem v zemích poskytujících pomoc tak, aby došlo

59

Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labor in Development Policy. Luxembourg, 15 May 2007 (doc. 9558/07) 60 Tamtéž.

36

k uplatňování těchto pravidel jak na úrovni vedení, tak na úrovni jednotlivých pracovníků v oblasti.61 Závěry Rady o Operačním rámci pro efektivnost pomoci (11/2009)62 jsou reakcí na dřívější výzvy k vytvoření konkrétního operačního rámce. Ten je dalším krokem k uskutečnění závazků z předešlých dokumentů Rady a Pařížské deklarace a agendy z Akkry. Zabývá se oblastmi dělby práce, používáním systémů partnerských zemí a technickou spoluprací pro zvýšení rozvoje kapacit. Tyto tři kapitoly ale mají být pouze začátkem dalšího rozšíření operačního rámce tak, aby došlo k zvýšenému přijímání agendy EU v oblasti efektivnosti pomoci a aby EU koncem letošního roku přispěla svými poznatky a zkušenostmi na čtvrtém fóru v Soulu. Operační rámec ještě více rozšiřuje předešlé dokumenty, a to zejména co se týče konkrétních pokynů ve výše zmíněných třech oblastech. EU nemá takové hodnotící mechanismy jako OECD. Každým rokem členské státy vyplňují tzv. Monterrey questionnaire a na základě odpovědí pak EU sestavuje hodnotící zprávu. Konkrétní data týkající se efektivnosti pomoci ale přebírá od OECD. Výhodou zpráv EU je fakt, že probíhají pravidelně, a i když se nezabývají jednotlivými dárcovskými zeměmi tak, jako zprávy OECD, mohou sloužit k aktualizaci zpráv OECD, které se konkrétní zemí zabývají jednou za čtyři až pět let. V tomto ohledu tedy jde o důležité doplnění informací. Sama výroční zpráva EU o efektivnosti pomoci uvádí, že se nesnaží žádným způsobem poskytovat obsáhlé informace o plnění efektivnosti pomoci z pohledu Pařížské deklarace. I tak se ale k efektivnosti pomoci vyjadřuje z pohledu základních principů stanovených Pařížskou deklarací.63

II. Dokumenty stanovující finanční závazky Již Konsensus z Monterrey z roku 2002, který vzešel ze zasedání konaném pod vedením OSN, stanovil výši finanční pomoci, poskytované rozvinutými zeměmi, na

61

Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labor in Development Policy. Luxembourg, 15 May 2007 (doc. 9558/07) 62 Council Conclusions on an Operational Framework on Aid Effectiveness, 2974th External Relations Council meeting Brussels, 17 November 2009 63 Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010

37

0,7 % jejich HND64. Zmíněný konsensus ale neuvádí přesný časový rámec, ve kterém by k dosažení této výše příspěvků mělo dojít. To naopak upřesňují Závěry Rady z května 2005, které vycházejí z Monterreyského konsensu a upřesňují, dokdy by členské státy měly dosáhnout zmíněné výše příspěvků. Dokumenty týkající se finančních závazků tak nemá smysl dělit na dokumenty OECD a dokumenty EU. Státy OECD se ke zvyšování objemu své finanční pomoci zavázaly v rámci OSN a OECD toto podporuje a dále nespecifikuje. V této souvislosti ale každým rokem hodnotí výkon členských států. Pouze členské státy EU se již zmíněnými závěry Rady navíc zavázaly, že cíle stanoveného v Monterrey dosáhnou již v roce 2015. V Závěrech Rady o urychlení pokroku k dosažení rozvojových cílů tisíciletí (5/2005)65 tak „EU s uspokojením konstatuje, že její členské státy jsou na cestě ke splnění cíle 0,39 % objemu pomoci v roce 2006“66. Tento závazek byl stanoven členskými státy na zasedání Rady v Barceloně, v březnu 200267, jejíž závěry měly sloužit jako podklad pro jednání v Monterrey. K dosažení konečného cíle 0,7 %, jehož dosažení bylo stanoveno na rok 2015, se členské státy dohodly stanovit navíc střednědobý cíl na rok 2010, který představoval dosažení 0,51 % HND. To by znamenalo celkové navýšení finanční pomoci o 20 miliard eur a zvýšení průměru EU na 0,56 % HND v témže roce. Tento závazek ale neplatil pro všechny státy EU stejně. Byly zde státy, které objemem poskytované pomoci přesahovaly závazek 0,7 % HND a tudíž byly vyzvány k tomu, aby své finanční příspěvky udržely na stejné výši. Pak zde byly státy, které zatím nedosáhly 0,51 % a byly vyzvány k dosažení tohoto střednědobého cíle. Na závěr se jednalo o nové členské státy, tedy o skupinu východního rozšíření 2004, která se zavázala dosáhnout hodnoty 0,17 % HND do roku 2010 a která má namísto závazku 0,7 % pro rok 2015 snížený závazek na 0,33 %.

64

HND – hrubý národní důchod je souhrnná peněžní hodnota všech statků a služeb vytvořených občany daného státu za rok. Jde tedy i o statky a služby vytvořené občany daného státu na území jiného státu. Proto HND postupně nahradil hrubý domácí produkt (HDP) ve statistikách rozvojové pomoci, protože HDP počítá peněžní hodnotu statků a služeb vytvořených pouze na daném území. 65 Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on Accelerating progress towards attaining the millennium development goals: EU contribution to the review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event Brussels, 24 May 2005 (doc. 9266/05) 66 Tamtéž. 67 Zasedání Rady v Barceloně se konalo v roce 2002, týden před zasedáním OSN v Monterrey. Členské státy se zde dohodly na společné pozici, tedy že budou prosazovat cíl 0,7 % HND pro objem finanční pomoci.

38

Další dokumenty v této oblasti, které by znamenaly zásadní změny, tedy nejsou. Finanční závazky se nezměnily, členské státy jsou pouze opakovaně vyzývány k jejich plnění, ke kterému v mnohých případech nedochází. Každý rok OECD zveřejňuje seznam zemí DAC ukazující, jaké procento HND v daném roce členské státy věnovaly na zahraniční rozvojovou pomoc. Tyto hodnoty vykazují samy členské státy, takže jsou k dispozici i data států, které nejsou členy DAC, jako je např. Česká republika. EU potom s těmito daty pracuje ve svých hodnotících zprávách a vyzývá ty státy, které závazky neplní k tomu, aby provedly nutné kroky k jejich plnění. Ani OECD ani EU ale nemají nástroje k tomu, aby zabránily případnému snižování objemu rozvojové pomoci. Tato oblast se týká rozpočtových procedur jednotlivých států a ani jedna z organizací do něj nemá možnost zasahovat.

39

Kapitola 4: Případové studie Případová studie 1: FRANCIE Francie je jednou z hlavních dárcovských zemí s dlouhou tradicí, která jí přinesla určité výhody, jako jsou její tradiční vazby na velké množství partnerských zemí. Francouzská rozvojová spolupráce je obecně hodnocena kladně a DAC Peer review z roku 2008 vyzývá Francii, aby i nadále šla příkladem pro ostatní dárcovské země. Největší výhodou Francie jsou již zmíněné vazby na rozvojové země, její bývalé kolonie, kterým poskytuje rozvojovou pomoc již od doby dekolonizace. Francie tak nabyla zkušenosti, o které se může podělit s dalšími zeměmi. K zhodnocení efektivnosti rozvojové spolupráce Francie je potřeba se nejprve podívat na institucionální a právní rámec, jenž využívá k organizaci, vytváření strategií a přijímání mezinárodních závazků, ke kterým se přihlásila. V další části bude zhodnocena efektivnost francouzské pomoci a plnění finančních závazků na základě hodnotících dokumentů OECD a EU.

I. Institucionální a právní rámec francouzské rozvojové politiky První větší reforma institucionálního systému proběhla v roce 1998, kdy se původní ministerstvo pro spolupráci začlenilo pod ministerstvo zahraničních věcí a byl vytvořen meziministerský výbor a kdy svoji činnost zahájila Francouzská rozvojová agentura (AFD), která slouží k implementaci francouzské rozvojové politiky. Další reforma proběhla v letech 2004 a 2005 jako reakce na peer review z roku 2004.68 Současná podoba institucí, které se podílejí na vytváření francouzské rozvojové politiky, bude popsána níže. Z hlediska tvoření politiky je nejdůležitější Meziministerský výbor pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (CICID). Výbor „definuje směr politiky mezinárodního rozvoje a rozvojové spolupráce“69 a sdružuje ministry, kteří jsou přímo zapojeni do

68

DAC Peer Review of France. OECD, 2008 France Diplomatie: Le Dispositif institutionnel français. 2009 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/entrees-thematiques_830/aide-au-developpement-gouvernancedemocratique_1060/dispositifs-enjeux-aide-au-developpement_20515/institutionsfrancaises_19758/dispositif-institutionnel-francais_19759/index.html) 69

40

rozvojové spolupráce (jako např. ministr zahraniční a evropských záležitostí, ministr financí, imigrace, obrany, životního prostředí, spolupráce, rozpočtu a zahraničního obchodu), pod předsednictvím premiéra. Schůzky výboru se konají každý rok již od roku 1999.70 Kromě určování hlavního směru rozvojové politiky se zde také stanoví celkový objem poskytované pomoci. Na druhou stranu ale závěry výboru neposkytují ucelený přehled o francouzské rozvojové politice a v praxi neexistuje žádný strategický dokument, který by přesně definoval její hlavní strategie a cíle.71 CICID má pod sebou tři co-sekretariáty – ministerstvo zahraniční a evropských záležitostí, skupinu zástupců ministerstva financí, hospodářství a zaměstnanosti a skupinu dalších ministerstev, která se podílí na rozvojové spolupráci (viz obrázek 1). Sekretariáty se scházejí za účasti představitelů AFD zpravidla jedenkrát za měsíc. V rámci ministerstva zahraničí a evropských záležitostí je zavedena funkce státního tajemníka pro spolupráci a frankofonii, který má za úkol koordinovat všechny aktéry rozvojové spolupráce. Jeho pozice se nazývá chef de file72 francouzské rozvojové spolupráce. Dle dekretu z roku 2008 má v pravomoci všechny záležitosti související s rozvojovou spoluprací, rozvojem a frankofonií, které na něj deleguje ministr zahraničí. Jeho funkcí je také zastupovat Francii v rámci skupiny DAC.73 Poslední v řadě, nikoliv však významem, je Francouzská rozvojová agentura, která je hlavním, ne však jediným, distributorem pomoci. Jejím úkolem je realizovat politiku nadefinovanou CICID. V její správní radě zasedají zástupci několika ministerstev, zástupci Národního shromáždění, Senátu a expertů v oblasti rozvojové spolupráce. Cílem AFD je snížení chudoby, podpora ekonomického růstu a ochrana světových veřejných statků.74

70

France Diplomatie: Le Dispositif institutionnel français. 2009 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/entrees-thematiques_830/aide-au-developpement-gouvernancedemocratique_1060/dispositifs-enjeux-aide-au-developpement_20515/institutionsfrancaises_19758/dispositif-institutionnel-francais_19759/index.html 71 DAC Peer Review of France. OECD, 2008 72 Chef de file lze přeložit jako předák, nebo vůdčí osobnost. 73 France Diplomatie: Le Dispositif institutionnel français. 2009 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/entrees-thematiques_830/aide-au-developpement-gouvernancedemocratique_1060/dispositifs-enjeux-aide-au-developpement_20515/institutionsfrancaises_19758/dispositif-institutionnel-francais_19759/index.html) 74 Tamtéž.

41

Celá struktura francouzského institucionálního systému je doplněna o zástupce veřejnosti a nevládních organizací. Ti se samozřejmě nepodílejí na rozhodování, ale doplňují činnost AFD. „Činnost francouzských nevládních organizací v rozvojových zemích je důležitým odvětvím spolupráce na občanské úrovni“75. Součástí implementace jsou také francouzské ambasády v dané rozvojové zemi.

Obrázek 1: Schéma francouzského institucionálního systému (Zdroj: DAC Peer Review of France)

Jak

uvádí

samotné

ministerstvo

zahraničí

a

evropských

záležitostí,

institucionální rozložení francouzské rozvojové politiky se v současnosti nachází v „procesu modernizace, jejímž cílem je vyvinout její strategickou orientaci a organizaci“76. K dalším reformám také vyzvalo peer review z roku 2008, které konstatuje, že současný stav, i když se neustále vyvíjí, je potřeba i nadále reformovat. Francie také zatím nedefinovala jasnou rozvojovou politiku. Tím, že nemá přesně stanovené priority a strategie své zahraniční rozvojové politiky, nedosahuje její pomoc takové efektivnosti, jaké by bylo zapotřebí. I když se v různých dokumentech dají vysledovat základní cíle, v praxi mohou být přetransformovány do širokého spektra 75

Mémorandum de la France sur ses politiques et programmes en matière d´aide publique au développement. Ministère des Affaires étrangères et européennes. Paris, 2008 76 DAC Peer Review of France. OECD, 2008

42

činností. Stejně tak široký záběr partnerských zemí znemožňuje dělbu práce v rozvojové pomoci a specializaci na konkrétní sektory, tak jak je to stanoveno v dokumentech EU i OECD o efektivnosti pomoci. Pro Francii je tak důležité stanovit si jasné cíle a reformovat institucionální rámec tak, aby toto umožnil.

II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci Již v prosinci 2006, rok poté, co Francie přijala Pařížskou deklaraci o efektivnosti pomoci, přijala na státní úrovni také akční plán, který má přispět k jejímu plnění. Plán slouží k „dosažení závazků přijatých v rámci Pařížské deklarace“77. Dokument uvádí nejen závazky přijaté Francií v rámci deklarace, ale jde i dál a definuje více do detailů témata dělby práce a předvídatelnosti pomoci. Plán se zabývá třemi základními oblastmi – posílením kapacit v partnerských zemích, prohloubením nástroje rámcového partnerství78 a zlepšením praktik francouzského vedení. Plán je rozdělen do dvanácti návrhů, přičemž u každého jsou také popsány konkrétní kroky a prostředky k jeho dosažení. Zároveň plán určuje, který z dvanácti indikátorů Pařížské deklarace daný návrh splňuje.79 Do plnění cílů Pařížskou deklarací stanovených na rok 2010 zahrnuje všechny subjekty, které se podílejí na tvorbě a implementaci francouzské rozvojové politiky. V souvislosti s nadcházející konferencí v Soulu, která bude znovu hodnotit úspěchy dosažené v plnění Pařížské deklarace, požádal CICID o revizi plánu. Na základě konzultací, do nichž jsou zahrnuty i francouzské ambasády a skupiny AFD pracující přímo v terénu, má dojít ke zhodnocení dosažených úspěchů a k identifikaci problémů, které při provádění vyvstávají.80 Nicméně, přijetí akčního plánu „nebylo následováno vyjádřením o silné politické podpoře k jeho implementaci“81. Například ministerská prohlášení se o plánu

77

France Diplomatie: Cohérence et efficacité de l´aide. 2010 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actionsfrance_830/aide-au-developpement_1060/enjeux-du-developpement_19986/coherence-efficaciteaide_19988/index.html) 78 Rámcový dokument o partnerství je nástroj, jehož prostřednictvím Francie programuje a plánuje rozvojovou spolupráci s jednotlivými partnerskými zeměmi ve středně dlouhém období. Pomáhá k tomu, aby Francie plnila Pařížskou deklaraci především v oblasti dělby práce, navázání na národní politiky partnerských zemí, předvídatelnost pomoci a vedení zaměřené na výsledky. 79 Plan d´action pour le renforcement de l´efficacité de l´aide et la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Conférence d´orientation stratégique de pragrammation. Paris, 2006 80 France Diplomatie: Cohérence et efficacité de l´aide. 2010 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actionsfrance_830/aide-au-developpement_1060/enjeux-du-developpement_19986/coherence-efficaciteaide_19988/index.html) 81 DAC Peer Review of France. OECD, 2008

43

vůbec nezmiňují, a pokud se vůbec dotýkají efektivnosti pomoci, vyjadřují se spíš pro podporu vládnutí v partnerské zemi s cílem zajistit tak lepší management francouzských financí, než o potřebu Francie měnit vlastní praktiky a procedury. Francie tedy především podporuje budování kapacit v partnerských zemích, z pohledu dárcovských zemí se přiklání k nutnosti dělby práce. V tomto ohledu také aktivně podporovala přijetí Pravidel chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice.82 Největší nedostatky spatřuje OECD v centralizaci francouzského systému, který přetrvává od počátku poskytování pomoci. Větší změny se neuskutečnily ani v rámci přijímání Pařížské deklarace. Problémem tak zůstává fakt, že všechna klíčová rozhodnutí jsou přijímaná v Paříži a to i přesto, že francouzští velvyslanci získali v rozvojové oblasti větší pravomoci, které však stále nemohou využívat. Navíc poměrně komplikovaný institucionální systém ztěžuje harmonizaci rozvojové pomoci z důvodu toho, že každá instituce sleduje své vlastní procedury a funguje odlišným způsobem. Důkazem může být situace v Mali, kde si místní partneři stěžovali na zmatky vznikající právě v důsledku komplikovanosti francouzského systému a přítomnosti několika francouzských stran provádějících rozvojovou spolupráci.83 Primárním cílem by tak měla být harmonizace samotného systému ještě dřív, než dojde k harmonizaci s ostatními dárcovskými zeměmi. 2.1 Přijímání závazků OECD Co se týče jednotlivých bodů Pařížské deklarace, v oblasti vlastnictví a srovnání jsou velmi kladně hodnoceny rámcové dokumenty o partnerství podepsané s rozvojovými zeměmi. Tyto dokumenty přispívají k dialogu mezi Francií a partnerskou zemí a zároveň přispívají k předvídatelnosti francouzské pomoci tím, že poskytují rozpis činností dle sektoru a v hrubé podobě navrhují vyplácení financí a budoucích závazků.84 Na druhou stranu první generace těchto dokumentů byla „vytvořena bez významnějších konzultací s představiteli partnerských zemí“85. Francie také usiluje o to, aby stále větší část jí poskytované pomoci byla zaúčtovaná v rozpočtu partnerských vlád. Zároveň se snaží čím dál více poskytovat finanční pomoc přímo do rozpočtů 82

DAC Peer Review of France. OECD, 2008 Tamtéž. 84 Tamtéž. 85 Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, July 2008 83

44

partnerských zemí. V tomto ohledu je důležité dávat důraz na zlepšení systémů a budování kapacit v těchto zemích. AFD se také dlouhodobě snaží využívat národní postupy pro vedení projektů, které v dané zemi realizuje, čímž plní právě první bod Pařížské deklarace.86 Na druhou stranu, jak již bylo uvedeno výše, představitelé partnerských zemí se účastnili jen minimálně na tvorbě těchto dokumentů. Představitelé Mali například konstatovali, že nebyli dostatečně zahrnuti do příprav prvního rámcového dokumentu o partnerství a představitelé Středoafrické republiky dokonce nebyli vůbec osloveni.87 Otázka vlastnictví tak pro Francii zůstává stále nedořešenou. Problémem je i nadále výběr prioritních oblastí tak, aby si Francie zvolila užší a cílený sektorový přístup a zabránila tomu, aby rozsah oblastí, v nichž pomoc poskytuje, nebyl tak široký. Opět oba příklady z Mali i ze Středoafrické republiky ukazují, že programy cílené na partnerské země mají široký záběr. Velkým problémem Francie byla v době sestavování peer review z roku 2008 předvídatelnost. Francie pracovala s principem ročního sestavování rozpočtu. V praxi to znamenalo, že prostředky, které měly být využity na rozvojovou spolupráci, byly plánované jen rok dopředu a tím pádem vznikal problém pro partnerské země, které nemohly s jistotou počítat s pomocí v delším časovém horizontu.88 To se ale změnilo a ve zprávě EU z roku 2010 bylo uvedeno, že Francie již plánuje výdaje na rozvojovou spolupráci v delším časovém horizontu.89 V této oblasti je dále zdůrazněno budování národních kapacit, v čemž je Francie již tradičně velmi činná. Důkazem toho je i nová vládní strategie stanovující komplexní přístup,

který

se

vyznačuje

potřebou

vybudovat

kapacity

všech

místních

zainteresovaných partnerů a dohlížet na spolupráci mezi hlavními hráči a institucemi. Právě toto představuje obrat ve francouzském přístupu, který do té doby preferoval spíš mezivládní dialog a opomíjel ostatní účastnící se strany.90 Francie se zlepšuje i v oblasti technické spolupráce. Peer review, které bralo data z průzkumu provedeného v roce 2006, kritizoval Francii za to, že posílá na ministerstva partnerských zemí poradce, kteří 86

Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, July 2008 87 DAC Peer Review of France. OECD, 2008 88 Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, July 2008 89 Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 90 DAC Peer Review of France. OECD, 2008

45

sice jsou uvedeni do funkce se souhlasem partnerské země, ale procesem, jenž je z velké části kontrolován Francií. Z hodnot, které byly nasbírány za rok 2008, je ale vidět, že se Francie v oblasti technické spolupráce polepšila (viz tabulka 1). Rozvázanost pomoci poskytované Francií je také vysoká, peer review uvádí, že je nad průměrem zemí DAC. AFD se navíc snaží využívat místních dodavatelů při realizaci svých programů a projektů. Francie hájí svůj přístup rozmanitosti rozvojových nástrojů, včetně rozpočtové pomoci, programové pomoci91, projektové pomoci92 a technické podpory, což částečně odporuje principu harmonizace. Snaží se skloubit všechny tyto přístupy podle potřeb dané země. Zároveň se také začíná angažovat v sektorových rozpočtových programech, např. v Mali tak AFD podporuje vzdělávací systém, který zde funguje na tomto principu. Obecně se ale v bilaterální pomoci zaměřuje na projektový přístup, který vidí jako lepší zdroj pro inovaci a současně vhodnější pro určité oblasti, jako jsou např. demokratické vládnutí a budování kapacit. Zároveň jej Francie vnímá jako dobrý doplněk

k rozpočtové

podpoře

poskytované

ostatními

evropskými

partnery.

V neposlední řadě přispívá projektový přístup k větší viditelnosti výsledků poskytované pomoci.93 Nový zákon o financování, podle kterého se pozměnil proces přijímání rozpočtu, přispěl nejen k větší transparentnosti vládních rozhodnutí, ale také poskytuje prostředek k dosažení spolupráce zaměřené na výsledky. Francie se soustředí na posilování hodnotících procesů a vláda dává větší důraz na výsledky, které jsou viditelné. I prezident republiky označil kontrolu nad použitými fondy a hodnocení dosažených výsledků jako jeden ze čtyř základních principů spolupráce. Na druhou stranu vzniká obava z toho, aby Francie, v tom jak se snaží dosáhnout viditelných výsledků, nesklouzla

ke

krátkodobým

a

high-profile

projektům

na

úkor

dlouhodobé

podpory budování kapacit, které sice nejsou v krátkém časovém horizontu viditelné, ale

91

Programová pomoc (programme aid) je taková pomoc, která je cílená na určitý sektor, např. financování do vzdělávacího systému země. Nejznámějším typem programové pomoci je podpora rozpočtu partnerské země. 92 Projektová pomoc (project aid) je taková pomoc, která je cílená na specifické účely, např. poskytování stavebního materiálu na výstavbu nové školy. 93 DAC Peer Review of France. OECD, 2008

46

o to jsou více potřebné.94 Pokud by Francie zároveň přistoupila k většímu využívání místních statistických a kontrolních orgánů, učinila by tak významný krok v oblasti vzájemné odpovědnosti. Konkrétní plnění indikátorů Pařížské deklarace znázorňuje následující tabulka. Obecně lze konstatovat, že došlo k jistým změnám, zaměřeným na plnění závazků v Pařížské deklaraci, ale jedná se spíše o změny dílčí. Jedním z vysvětlení je i to, že zaměstnanci ministerstva zahraničí a evropských záležitostí a AFD jsou sice obeznámeni s body Pařížské deklarace, ale jakou konkrétní činnost by měli vykonávat k jejich plnění, není jasné. Proto často dochází k jejich vlastnímu uvážení a interpretaci cílů. I když Francie hned po přijetí Pařížské deklarace sestavila akční plán pro její implementaci, je plnění tohoto plánu a tím i závazků deklarace značně opožděné.95 Indikátor

2005 (25 zemí)

2007 (25 zemí)

2007 (36 zemí)

3. Pomoc je v souladu s národními prioritami

43 %

58 %

49 %

Cíl 2010 (dle Pařížské deklarace) 85 %

4. Posilování kapacity pomocí koordinované podpory 5a. Používání systémů řízení veřejných financí partnerské země 5b. Používání zprostředkovatelských systémů země 6. Vyvarování se paralelním implementačním strukturám 7. Více předvídatelná pomoc

20 %

48 %

48 %

50 %

28 %

40 %

56 %

50 %

60 %

59 %

71 %

50 %

63

67

84

21

Vývoj opačným směrem

30 %

43 %

46 %

65 %

8. Rozvázání pomoci

90 %

82 %

91 %

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen Vývoj opačným směrem

9. Používání společných procedur a zařízení

30 %

32 %

39 %

94

Cíl 2010 (EU)

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen Cíl téměř dosažen

100 %

66 %

Poznámky

66 %

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen Cíl dosažen

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen

DAC Peer Review of France. OECD, 2008 Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, July 2008 95

47

10a. Společné mise

10 %

31 %

25 %

40 %

10b. Společné vyhodnocování

41 %

55 %

46 %

66 %

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen Správný trend, ale cíl zatím nedosažen

Tabulka 1: Jak Francie plní indikátory Pařížské deklarace (Zdroj: autor dle dat z 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration, OECD 2008)

2.2 Přijímání závazků EU Jak již bylo uvedeno výše, EU nemá v oblasti efektivnosti pomoci tak důkladné kontrolní mechanismy jako OECD. Zda Francie plní závazky, které přijala na úrovni EU, lze tedy hodnotit především z dokumentů a hodnotících zpráv OECD, protože naprostá většina závazků dohodnutých v rámci EU je založena na závazcích z Pařížské deklarace. I z pohledu EU je Francie v oblasti efektivnosti hodnocena relativně kladně. Je jednou ze šestnácti zemí, které přijaly již zmíněný akční plán na implementaci závazků Pařížské deklarace v oblasti bilaterální rozvojové spolupráce, k čemuž byly vyzvány Radou v roce 2009. Francie také spadá do skupiny zemí, které do akčního plánu přijaly opatření týkající se oblasti vlastnictví. Součástí plánu je také důraz na větší využívání systémů partnerských zemí. Francie patří k jedenácti zemím EU, které provedly hodnocení kvality systémů partnerských zemí a toto hodnocení poskytly k využití dalším dárcům.96 Tímto Francie přistoupila k plnění závazků stanovených v Operačním rámci pro efektivnost pomoci a byla pochválena za to, že dělá vše pro to, aby snížila vázanost pomoci a aby zároveň zvýšila její předvídatelnost. Spolu s Nizozemím dává francouzský systém možnost činit jak roční tak i víceleté závazky. Jak již bylo uvedeno výše, zde je zřejmý posun od hodnocení z roku 2008, které Francii kritizovalo za to, že v této oblasti nečinní potřebné kroky.97 V oblasti harmonizace Francie používá delegovanou spolupráci, jako jednu z metod omezování fragmentace pomoci, stanovenou v Pravidlech chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice. Francie zároveň vyjádřila svoji připravenost k účasti na hodnotících mechanismech společných s partnerskými zeměmi.

96

Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 97 Tamtéž.

48

To významně přispěje k vzájemné odpovědnosti za výsledky rozvojové spolupráce, protože donedávna dárcovské země nebyly povinny vysvětlovat své kroky partnerským zemím.98 Na druhou stranu byla Francie ze strany EU kritizovaná za to, že poskytuje více jak polovinu svojí finanční pomoci na obecnou podporu státního rozpočtu namísto toho, aby ji poskytovala prostřednictvím sektorové podpory.99 Kritika se také týkala malé sektorové koncentrace rozvojových činností – Francie se ve většině partnerských zemí angažuje ve více než pěti různých sektorech. Počet prioritních zemí je také nadále dost vysoký – v současnosti Francie působí ve více než sedmdesáti zemích100. V tomto ohledu nesplňuje ani závazky Pařížské deklarace týkající se větší specializace a omezení počtu partnerských zemí a zároveň tím nesplňuje jeden ze závazků obsažených v Pravidlech chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice.

III. Plnění finančních závazků Francie tradičně patří mezi největší dárce skupiny DAC, v roce 2009 se dokonce dostala na druhé místo hned za Spojené státy.101 Od roku 2000 objem rozvojové pomoci stabilně a výrazně stoupá. Mezi lety 2000 a 2005 se procento HND věnované na rozvojovou spolupráci zvýšilo z 0,30 % na 0,47 %.102 Na konferenci v Monterrey si Francie prezidentským závazkem stanovila cíl zvýšit objem své pomoci na 0,5 % v roce 2007 a na 0,7 % v roce 2012 a stala se tak jednou z prvních zemí, která veřejně oznámila svůj plán a konkrétní data k dosažení stanoveného cíle. Ovšem v roce 2007 se ukázalo, že Francie cíl, který si na tento rok stanovila, nesplnila, a tak dosažení cíle 0,7 % na rok 2015 odložila v souladu s cílem EU.103

98

Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, July 2008 99 Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 100 Webové stránky AFD – Pays (http://www.afd.fr/jahia/Jahia/lang/fr/home) 101 Net official development assistance in 2009. OECD 102 DAC Peer Review of France. OECD, 2008 103 Tamtéž.

49

Vývoj objemu rozvojové pomoci Francie je vidět na grafech 1 a 2. Co se týče vyjádření prostřednictvím procent HND, v roce 2005 a 2006 se objem

0,6 0,5 0,4 0,3

pomoci držel na 0,47 %, v roce 2007

0,2

klesl na 0,39 %, kde zůstal i v roce

0,1

2008. K výraznému růstu došlo v roce

0 2005

2009, kdy se objem pomoci téměř vrátil

2006

2007

2008

2009

2010

na původní výši a dosáhl 0,46 %. Graf 1: Objem rozvojové pomoci jako procento HND V loňském roce se vyšplhal na 0,5 %, (Zdroj: data OECD) což sice znamená zvýšení oproti předchozímu období, ale také to znamená, že Francie nedosáhla cíle stanoveného EU pro tento rok. Co se týče vyjádření v miliónech dolarů, není tento propad tak nápadný. Pokles je zřejmý jen za rok 2007, jinak je zde vidět pomalý růst, přičemž nejvyšší růst byl zaznamenán v roce 2009. Jak uvádí peer review, za rok 2008 byla Francie nucena přistoupit k rozpočtovým omezením, protože se zvýšil její rozpočtový deficit. Právě problémy s rozpočtem jsou nejčastější příčinou snížení objemu rozvojové pomoci. EU ani OECD přitom nejsou schopny přimět dárcovské státy, aby objem pomoci nesnižovaly, nebo aby jej zachovaly alespoň na úrovni z předchozího roku. 14000

Za rok 2009 se Francie

12000

stala

10000

druhým

největším

8000

poskytovatelem pomoci a za rok

6000

2010

4000

se

podle

dosavadních

odhadů zvýšil objem její pomoci

2000

o 16,9 % oproti roku 2009,

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

především

díky

zvýšení

bilaterálního poskytování půjček a Graf 2: Objem rozvojové pomoci vyjádřený v miliónech dolarů (Zdroj: data OECD)

příspěvků organizacím.

mezinárodním 104

I tak ale Francie o

kousek nedosahuje cíle stanoveného na rok 2010. 104

ODA 2010: Donor performance. OECD,2011 (http://www.oecd.org/document/61/0,3746,en_2649_34447_47515235_1_1_1_1,00.html)

50

EU i v této oblasti spoléhá na data nasbíraná OECD a uvádí je ve zprávě Annual Progress Report. Zpráva se ale spíš zabývá celkovým objemem rozvojové pomoci EU a o konkrétních státech jsou v ní jen krátké zmínky. Francie je zde zmíněna v pozitivním slova smyslu: objem její pomoci roste a pro rok 2010 zpráva odhadovala, že se umístí někde mezi 0,43 % a 0,47 % HND105, což by ale znamenalo, že se Francie neumístí mezi těmi zeměmi, které rokem 2010 dosáhnou cíle stanoveného Radou pro tento rok. Jak již bylo řečeno výše, objem pomoci v roce 2010 dosáhl 0,5 % HND. I když Francie hned na začátku přijala kroky k plnění finančních cílů dokonce prostřednictvím prezidentského závazku, nebyla zatím schopna těchto cílů dostát. Nesplnila ani střednědobý cíl na rok 2010, byť jen on 0,01 %. Jak si povede dál k dosažení cíle na rok 2015 se ukáže v následujících letech. Francie poskytuje větší podíl financí na bilaterální rozvojovou spolupráci (za rok 2006 to bylo 73 %). Na multilaterální pomoc tak v tomto roce poskytla 27 %. Z toho 66 % připadlo na tři instituce – EU, Skupinu světové banky a Globální fond pro boj s AIDS, tuberkulózou a malárií. Zbývající část byla rozdělena mezi dalších 150 organizací.

IV. Hodnocení Podle výše uvedených hodnocení lze konstatovat, že se Francie snaží dostát svých mezinárodních závazků a do jisté míry tyto závazky plní. I nadále ale přetrvávají překážky, jak na úrovni institucionální, tak při realizaci rozvojové spolupráce. Problematických zůstává hned několik oblastí. Na institucionální úrovni je to především složitost struktury institucí, které mají vliv na utváření a implementaci rozvojové spolupráce. Významným nedostatkem je také neexistence politického dokumentu stanovujícího strategii a priority francouzské rozvojové politiky. Akční plán, který země přijala k plnění závazků plynoucích z Pařížské deklarace, postrádá politickou podporu a tak se rozvojová spolupráce podle něj příliš neřídí. V neposlední řadě je také třeba zmínit přetrvávající centralizaci francouzského systému na jedné straně a existenci

105

Commission staff working document : Financing for Development - Annual Progress Report 2010. Getting back on track to reach the EU 2015 target on ODA spending? SEC(2010) 420 final, Brussels, 21.4.2010

51

velkého množství stran přítomných v partnerských zemích a realizujících spolupráci na straně druhé. Z hodnocení z roku 2008 vyplývá, že Francie postupně plní cíle týkající se hodnot indikátorů Pařížské deklarace stanovených na rok 2010. Vzhledem k tomu, že jde o hodnocení z roku 2008 lze konstatovat, že si Francie v plnění konkrétních bodů efektivnosti pomoci vede relativně dobře. Z deseti indikátorů již v roce 2008 jeden splnila, jeden téměř splnila, v dalších šesti je na cestě k jejich splnění a je pravděpodobné, že v hodnocení, které bude zveřejněné v říjnu letošního roku, se budou hodnoty pohybovat kolem cílových hodnot stanovených na rok 2010. Pouze ve dvou hodnotách jde vývoj opačným směrem. Zda tedy splnila závazky stanovené na rok 2010, bude zřejmé až z průzkumu, který se připravuje pro podzimní zasedání v Soulu. S jistotou lze říct, že Francie o kousek nesplnila cíl týkající se objemu pomoci, což potvrzuje hodnota zveřejněná OECD za loňský rok (Francie dosáhla za rok 2010 hodnoty 0,5 % HND, přičemž cílem pro tento rok bylo dosažení hodnoty 0,51 %) Na otázku, zda tedy Francie plní své závazky, lze říct, že ano. Průběžná hodnocení z roku 2006 a 2008 ukazují, že se Francie ke stanoveným cílům blíží. Co se týče toho, která organizace více přispívá k tomu, že Francie realizuje tyto změny, lze jednoznačně říci, že se jedná o OECD. Jde tedy o proces evropeizace, neboli OECDizace, tak jak byl definován výše. OECD hodnotí Francii v rámci peer review a průzkumů uskutečňovaných v letech 2006 a 2008. V tomto smyslu se Francie snaží, aby za dobu, než dojde k vypracování nového peer review, uskutečnila alespoň nějaké změny. Hlavním podnětem zde může být fakt, že hodnocení OECD je mnohem propracovanější a jde víc do detailů než hodnocení EU. Z dokumentů EU se Francie snaží nejvíce o plnění Pravidel chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce, jejichž přijetí velmi podporovala. Ve své zahraniční politice, jejíž součástí je rozvojová spolupráce, se ale Francie příliš na EU neorientuje. To je zřejmé i z toho, že dává větší důraz na poskytování bilaterální pomoci, které věnuje největší podíl z celkového objemu (podíl bilaterální pomoci tvoří prakticky 3/4 celkového objemu financí poskytovaných na rozvojovou spolupráci).

52

Případová studie 2: ŠVÉDSKO Švédsko představuje severský přístup k rozvojové spolupráci, který je obecně považován za nejvíce efektivní. Švédsko bývá spolu se severskými zeměmi vzorem a při sestavování dokumentů týkajících se efektivnosti pomoci slouží v jistých prvcích jako příklad pro ostatní země. Je také tradičně zemí, která již dávno dosáhla stanoveného cíle týkajícího se výše objemu finanční pomoci. Země je také dobře vnímaná v rozvojových zemích díky tomu, že na rozdíl od zemí západní Evropy nemá koloniální minulost, která může být výhodou, ale zároveň velkým problémem ve vztahu rozvinutých zemí se zeměmi rozvojovými.

I. Institucionální a právní rámec švédské rozvojové politiky Švédský institucionální systém je poměrně přehledný. Obecně je švédský vládní systém založen na malých ministerstvech řídících řadu agentur, které vykonávají jejich politiky. I ministerstvo zahraničních věcí, jenž má pod sebou tři ministry – ministra zahraničí, ministra pro mezinárodní rozvojovou spolupráci a ministra pro mezinárodní obchod, funguje tímto způsobem. Ministr pro rozvojovou spolupráci řídí čtyři agentury – agenturu Sida, SADEV, Severský africký institut a akademii Folke Bernadotte. Roli v institucionálním systému hraje také parlament, kontrolní úřad a samozřejmě nevládní organizace. Co se týče vytváření rozvojové politiky, hlavní roli má vláda, potažmo ministerstvo zahraničí, a parlament. Na ministerstvu zahraničí se o oblast rozvojové spolupráce stará v současné době ministryně pro mezinárodní rozvojovou spolupráci. K tomu byla v roce 2006 vytvořena pozice generálního ředitele zodpovědného za mezinárodní rozvojovou spolupráci (před tím tuto funkci zastával pouze náměstek generálního ředitele). V současnosti pod generálního ředitele spadají tři sekce pro rozvojovou spolupráci – sekce Multilaterální rozvojové spolupráce; sekce Metod a řízení v rozvojové spolupráci a sekce Rozvojové politiky. Humanitární záležitosti, prevenci konfliktu a peacebuldingové operace má na starosti ministerstvo obrany.

53

V rámci ministerstva také funguje Rada rozvojové spolupráce, složená z dvanácti nezávislých expertů, která nabízí doporučení týkající se klíčových politických priorit.106 Z hlediska implementace a realizace švédské rozvojové politiky je od svého založení v roce 1995 nejdůležitější agenturou Sida – Švédská agentura pro mezinárodní rozvojovou spolupráci, která funguje pod správou ministerstva zahraničí a pracuje na základě direktiv švédského parlamentu a vlády.107 Je nejvýznamnější ze čtyřech výše uvedených agentur a vyplácí až 80 % švédské bilaterální pomoci.108 Její výkonná rada se skládá ze sedmi členů volených švédskou vládou. Vláda také vydává pokyny, které stručně vysvětlují, jak má agentura asistovat vládě, s jakými organizacemi má spolupracovat a jak má vykonávat svoji práci v partnerských zemích. Každý rok vydává vláda povolení109 stanovující cíle, kterých by měla Sida dosáhnout, a peněžní částku, která bude v daném roce agentuře poskytnuta.110 Například v roce 2010 byl švédský rozpočet na rozvojovou spolupráci okolo 31,4 miliard SEK111. Asi 16 miliard bylo poskytnuto agentuře Sida, zbytek byl použit především přes ministerstvo zahraničních věcí.112 Sida také každoročně dostává specifické pokyny týkající se její organizace a fungování. Na její činnost dohlíží SADEV i Švédská národní auditorská kancelář. SADEV, Švédská agentura pro evaluaci rozvojové spolupráce, byla založena švédskou vládou v roce 2007 s cílem podávat hodnocení o švédské mezinárodní rozvojové spolupráci a spolupráci se státy východní Evropy. Agentura iniciuje a provádí hodnocení švédské rozvojové spolupráce a to jak nezávisle, tak ve spolupráci s ostatními. Hodnocení zahrnuje nejen oblast výsledků, ale i konečných efektů rozvojové spolupráce a zároveň zahrnuje efektivnost, s jakou jsou rozvojové fondy použity.113 Zároveň je jejím úkolem rozvíjet hodnotící kapacity v partnerských zemích.

106

DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 Organization – Sida official website. 2011 (http://www.sida.se/English/About-us/Organization/) 108 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 109 Letter of appropriation – tento dokument vydává každoročně švédská vláda jednotlivým agenturám a jeho prostřednictvím určuje jejich činnost pro daný rok. 110 How we are governed – Sida official website, 2010 (http://www.sida.se/English/About-us/How-weare-governed/) 111 Průměrný kurz za rok 2010: 1 SEK = 2.6516 Kč 112 How we are governed – Sida official website, 2010 (http://www.sida.se/English/About-us/How-weare-governed/) 113 About SADEV – SADEV official website, 2010 (http://www.sadev.se/en/About-SADEV/) 107

54

Výsledky hodnocení potom posílá vládním činitelům, parlamentu, vládě a vládním úřadům a ostatním švédským i mezinárodním partnerům.114 Severský africký institut má sídlo ve švédské Uppsale a je společně financován evropskými severskými zeměmi115. Je to centrum výzkumu, dokumentace a informací o Africe, které slouží jak politické reprezentaci, tak široké veřejnosti. Jeho cílem je poskytovat včasné a kritické vědecké poznatky, analyzovat situaci v Africe a zároveň posílit spolupráci mezi severskými zeměmi a Afrikou.116 Akademie Folke Bernadotte je švédskou vládní organizací zabývající se zlepšováním kvality a efektivity krizového řízení a řízení konfliktů s důrazem na mírové operace. Slouží jako základna pro spolupráci mezi švédskými agenturami a organizacemi a jejich mezinárodními partnery.117 Dohlížejícím orgánem je pak Švédská národní auditorská kancelář, která slouží k dohlížení a auditingu celého státního sektoru a tím přispívá k větší efektivitě využívání finančních zdrojů. Dohlíží na činnost a výdaje Sida, ale i ministerstva zahraničí, celé vlády a parlamentu.118 Prostřednictvím ministerstva zahraničí věnuje parlament tomuto úřadu finance pro jeho technickou spolupráci s auditorskými a kontrolními institucemi v partnerských zemích. Stejným způsobem získává finance i Swedfund, který funguje od roku 1979 a poskytuje rizikový kapitál, odborné poradenství a finanční podporu rozvíjejícím se ekonomikám v Africe, Asii, Latinské Americe a zemích východní Evropy. Spadá pod švédskou vládu a zodpovídá se ministerstvu zahraničí, konkrétně sekci řízení a metod v rozvojové spolupráci.119 Švédský systém je tedy poměrně přehledný a je jasné, kdo vykonává jakou funkci. Vláda navíc každoročně vydává přesné pokyny k činnosti jednotlivých institucí a ta je poté zpětně kontrolována. Celý systém navíc nedávno prošel změnami – peer review z roku 2009 chválí Švédsko, že provedlo změny na základě doporučení peer review z roku 2005, ale i na základě zpráv Švédské národní auditorské kanceláře, přičemž mezi nejdůležitější změny rozhodně patří rozdělení pravomocí mezi Sida a 114

Instruction SFS2007:1300, SADEV Policy documents. 2010 (http://www.sadev.se/en/AboutSADEV/Policy-documents/Instruction-SFS20071300/) 115 Dánsko, Finsko, Island, Norsko a Švédsko 116 About us – The Nordic Africa Instutute (http://www.nai.uu.se/about/) 117 Folke Bernadotte Academy (http://www.folkebernadotteacademy.se/en/) 118 Swedish National Audit Office (http://www.riksrevisionen.se/en/Start/) 119 About Swedfund (http://www.swedfund.se/en/about-swedfund/)

55

ministerstvo zahraničí. Před rokem 2005 pocházela většina rozhodnutí týkající se rozvojové politiky právě ze Sida, ne z ministerstva zahraničí. Změna tedy vedla k tomu, že ministerstvo zahraničí opět získalo kontrolu nad vytvářením rozvojové politiky. Důležitou oblastí byla také decentralizace systému. V roce 2009 peer review zhodnotilo reformy velmi pozitivně a konstatovalo, že „organizační struktura je dobře ukotvená“120. Zároveň ale ministerstvu zahraničí vytklo nedostatek zaměstnanců v oddílu

rozvojové

spolupráce.

Z celkového

počtu

zaměstnanců

ministerstva

zaměstnává tento oddíl pouze 10 %, což je asi 60 zaměstnanců. Není tak jasné, jak chce ministerstvo dosáhnout stanoveného cíle, tedy vést švédskou rozvojovou spolupráci a hrát stále důležitější roli na mezinárodním poli.121 Švédská rozvojová politika je stanovena dokumentem Švédská politika pro globální rozvoj122, který byl v roce 2003 v původní podobě přijat parlamentem na základě vládního návrhu zákona. Parlament zde zdůraznil potřebu koherence pro dosažení cíle rozvojové politiky, kterým je přispět ke spravedlivému a udržitelnému světovému rozvoji. Potřeba koherence švédských politik se tak stala hlavním bodem nové politiky.123 Zároveň tento dokument dal pevné základy celému švédskému systému rozvojové spolupráce, ukázal jasný směr a cíle rozvojové politiky a specifikoval, které cílové oblasti jsou v této politice důležité. Cíl koherence politik se ale zcela nesplnil, a tak v březnu 2008 vláda předložila parlamentu zprávu, která představila nový přístup vlády ke globálnímu rozvoji dávající větší důraz na sdílenou odpovědnost v boji proti globálním výzvám.124 Revize švédské politiky pro globální rozvoj identifikovala slabosti a důvody, proč dříve nedocházelo k důsledné implementaci stanovené politiky v oblasti koherence politik, a přehodnotila přístup k rozvojové spolupráci, který se více zaměřil na praktické záležitosti.125 Peer review z roku 2009 konstatovalo, že „švédské rozhodnutí uznat své problémy,

120

DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 Tamtéž. 122 Global Challenges – Our responsability. Communication on Sweden´s policy for global development. Government office of Sweden, 2007 123 Tamtéž. 124 Tamtéž. 125 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 121

56

identifikovat příčiny a jednat je chvályhodné a země je tak v lepší pozici k dosažení pokroku“126.

Obrázek 1: Schéma švédského institucionálního systému (Zdroj: autor dle dat DAC Peer Review of Sweden)

II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci 2.1 Přijímání závazků OECD Peer review z roku 2009 konstatuje, že Švédsko je odhodláno plnit závazky plynoucí z Pařížské deklarace a podpora je zřejmá jak na straně vlády, tak na straně parlamentu. Efektivnost pomoci a důsledky pro Švédsko z ní plynoucí byly zmiňovány v každém rozpočtu od roku 2006. Všechny rozpočty z následujícího období zmiňují agendu efektivnosti; jednou byla zahrnuta oblast cílů a indikátorů k monitorování pokroku, podruhé zase rozpočet zdůrazňoval důležitost vlastnictví. V roce 2008 a 2009 se součástí rozpočtu staly i hodnotící zprávy. Efektivnost pomoci je také zahrnuta do cílů ministerstva zahraničí a Sida. Sida dokonce vyvinula akční plán ke zvýšení efektivnosti v roce 2006. Tento plán zahrnoval období 2006-2008 a byl zaměřen na dosažení reálných cílů, jako například směřování zdrojů na procesy vedené partnerskou zemí a přizpůsobování způsobu dodávek pomoci v souladu s agendou efektivnosti

126

DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009

57

pomoci. Sida společně s ministerstvem zahraničí zároveň připravila plán k monitorování realizace cílů Pařížské deklarace v období 2009-2011.127 Celkově je Švédsko v plnění závazků Pařížské deklarace hodnoceno kladně, přijalo konkrétní kroky k její implementaci a zaznamenalo pokrok v plnění klíčových indikátorů. V oblasti vlastnictví a srovnání jsou pro Švédsko již tradičně důležité rozvojové priority partnerských zemí. Sida ve svém manuálu na rok 2005 stanovila čtyři složky vlastnictví – vlastnictví zdrojů, rozvojových procesů, myšlenek a strategií a výsledků.128 Zároveň konstatovala, že partnerská země by měla být zodpovědná za návrh projektu/programu, a měla by vést přípravnou fázi.129 Příkladem může být Mozambik, kde je švédská rozvojová strategie jasně založena na strategii snižování chudoby země130. Pokud partnerská země nemá takovou strategii, Švédsko se snaží podpořit ji v jejím vývoji.131 Švédsko současně využívá vládních systémů partnerských zemí a Sida dává důraz na používání systémů řízení veřejných financí partnerské země při financování projektů. Právě využívání těchto dílčích systémů vede k posílení systému celého.132 Plánované financování by tak mělo být integrováno a reflektováno v plánování rozpočtů partnerské země. Švédsko v této oblasti přesáhlo cíl EU, který se týká využívání systémů řízení veřejných financí partnerských zemí a který stanovil, že minimálně 50 % poskytnuté rozvojové pomoci má být takto použito. Stejně kladné hodnocení má Švédsko i v oblasti používání zprostředkovatelských systémů země, kde za rok 2005 dosáhlo 57 % a také splňuje cíl stanovený EU. Na druhou stranu je země kritizována za to, že v některých případech prosazuje spíš svoje cíle bez toho, že by konzultovala s partnerskou zemí. Často se jedná o oblasti jako je demokracie, životní prostředí nebo otázka potratů.133 Zároveň se v některých

127

DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 129 Tamtéž. 130 Jde o Akční plán pro snížení absolutní chudoby (PARPA), který Mozambická vláda schválila na období 2001-2005 a následně jej v podobě PARPA II schválila i na období 2006-2009. 131 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 132 Tamtéž. 133 Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 128

58

případech snaží na úkor systémů partnerských zemí využívat na některé projekty své vládní agentury.134 Od roku 2000 se podíl pomoci poskytované do rozpočtů partnerských zemí zvýšil, ale od roku 2005 zůstává na stejné úrovni, cca 5 % celkové bilaterální pomoci.135 Švédsko naopak postupně zvýšilo předvídatelnost příspěvků do rozpočtů vypracováním tříletých plánů. Vyplácení financí ale musí být i nadále schvalováno každoročně a může se tak měnit. Země rozděluje finanční prostředky poskytované partnerské zemi na variabilní a nevariabilní podíl. Nevariabilní podíl je partnerské zemi poskytnut, pouze pokud jsou splněny vzájemně dohodnuté principy, což je prozkoumáno předtím, než Švédsko finance vyplatí. Variabilní podíl je závislý na výkonu vybraných a vzájemně dohodnutých indikátorů, které Švédsko považuje za důležité, týkajících se často oblasti vládnutí. Například v Mozambiku, kde variabilní podíl tvoří 25 % celkového objemu financí jdoucích do rozpočtu, se Švédsko za rok 2008 rozhodlo nevyplatit třetinu financí proto, že země nedodržela šest z osmnácti stanovených indikátorů. Švédsko se tak stalo jedinou dárcovskou zemí, která k takovému kroku přistoupila.136 V oblasti vyplácení financí do rozpočtu partnerských zemí a jeho celkové podpory je Švédsko pozadu za ostatními dárcovskými zeměmi. Zpráva SADEV uvádí jako nejčastější příčinu nespokojenost Švédska s vládním systémem partnerské země, pokud se potýká s korupcí a politickou nestabilitou. Pokrok v oblasti vlastnictví a srovnání je tak vidět především v zemích, kde Švédsko působí dlouhodobě a zná jejich politickou situaci.137 V oblasti harmonizace Švédsko omezuje počet partnerských zemí i sektorů, ve kterých pracuje. Snížení počtu partnerských zemí, zvlášť o ty, v nichž se mohou více angažovat ostatní dárcovské země, totiž bude mít za výsledek lepší využití zdrojů, které má Švédsko k dispozici. K efektivnosti pomoci také vede zúžení počtu sektorů, a proto se Švédsko snaží, aby v každé zemi nebylo angažováno ve více než třech sektorech.138 Za období 2006-2008 se ale ukazuje, že tento cíl nebyl naplněn – v sedmi z dvanácti

134

Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 Tamtéž. 136 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 137 Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 138 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 135

59

partnerských zemí, se kterými Švédsko spolupracuje dlouhodobě, byl průměrný počet sektorů 6,5.139 Výběr sektorů, ve kterých Švédsko zůstane, neprobíhá zcela podle podmínek stanovených Pařížskou deklarací. Komparativní výhody dárcovské země jsou zde často interpretovány spíše podle dřívější přítomnosti v daném sektoru než podle současných technických a jiných výhod.140 Výběr zemí, které Švédsko hodlá opustit, konzultuje s ostatními dárcovskými zeměmi jen málo nebo vůbec. Partnerské země rovněž konzultuje jen v malém počtu případů. Předmětem kritiky se ale stal proces, kterým Švédsko ze sektorů nebo partnerských zemí odchází, a to především kvůli špatné komunikaci s představiteli těchto zemí a nevhodnému naplánování odchodu. Plánování odchodu a předávání projektů ostatním dárcovským zemím a tím zajištění jejich kontinuity, stejně tak jako monitorování odchodu, je výjimkou. 141 Počet zemí pro dlouhodobou spolupráci se v roce 2007 celkově snížil ze 67 na 33 zemí.142 Švédsko se naopak snaží investovat do spolupráce a koordinace mezi dárcovskými zeměmi, například v Mozambiku se stalo pro ostatní dárcovské země hlavním aktérem ve vytváření společného rámce chování a politiky spolupráce. Zpráva z roku 2008 ale ukazuje, že Švédsko v této oblasti za předešlé tři roky snížilo počet společných procedur a stejně tak počet společných misí.143 Zřejmý je také přechod k řízení rozvojové spolupráce zaměřené na výsledky. V roce 2008 přijala švédská vláda model pro řízení rozvojové spolupráce s ohledem na posílení výsledků a stejně tak Sida byla instruovaná, aby v této oblasti podnikla potřebné kroky. Při hodnocení ale SADEV konstatoval jen malé změny v souvislosti s plněním závazků Pařížské deklarace v této oblasti. Stejně tak v oblasti vzájemné odpovědnosti byly zaznamenány jen malé pokroky. SADEV konstatuje, že neexistují žádné konkrétní kroky jak dosáhnout vzájemné odpovědnosti a žádná strategie pro případ, že se něco nezdaří.144 Peer review je o něco mírnější a jako pozitivní zmiňuje podporu účetních systémů partnerských zemí. V Mozambiku Švédsko také podporuje 139

Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 141 Tamtéž. 142 Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010 143 Tamtéž. 144 Tamtéž. 140

60

místní auditorské mechanismy a parlament, aby přimělo vládu k odpovědnosti za vlastní obyvatelstvo. Švédsko se také staví kladně k hodnotícím zprávám a zpětné vazbě, jdoucí jak od ostatních dárcovských zemí, tak od partnerských zemí.145 Indikátor

2005 (25 zemí)

2007 (25 zemí)

2007 (36 zemí)

3. Pomoc je v souladu s národními prioritami

37 %

51 %

45 %

Cíl 2010 (dle Pařížské deklarace) 85 %

Cíl 2010 (EU)

4. Posilování kapacity pomocí koordinované podpory

62 %

51 %

45 %

50 %

5a. Používání systémů řízení veřejných financí partnerské země 5b. Používání zprostředkovatelských systémů země 6. Vyvarování se paralelním implementačním strukturám 7. Více předvídatelná pomoc

47 %

57 %

54 %

Alespoň 50 %

48 %

57 %

55 %

50 %

36

23

39

12

Cíl nedosažen

47 %

54 %

44 %

74 %

8. Rozvázání pomoci 9. Používání společných procedur a zařízení

100 % 49 %

100 % 47 %

100 % 44 %

66 %

10a. Společné mise

34 %

32 %

31 %

40 %

10b. Společné vyhodnocování

34 %

65 %

52 %

66 %

Správný trend, ale cíl nedosažen Cíl dosažen Vývoj opačným směrem Vývoj opačným směrem Cíl téměř dosažen

100 % 66 %

Poznámky

Správný trend, ale cíl zatím nedosažen Cíl dosažen, ale vývoj opačným směrem Cíl EU dosažen Cíl EU dosažen

Tabulka 1 : Jak Švédsko plní indikátory Pařížské deklarace (Zdroj: DAC Peer Review of Sweden, OECD 2009)

2.2 Přijímání závazků EU Stejně jako u Francie je možné hodnotit plnění závazků EU Švédskem, jak ze zpráv OECD, tak na základě zpráv vydaných EU. Ve zprávě EU z roku 2010146 je Švédsko zmíněno mezi šestnácti zeměmi EU, které přijaly plán k implementaci závazků 145

DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 146

61

Pařížské deklarace. V případě Švédska jde o akční plán, který připravila Sida spolu s ministerstvem zahraničí na období 2009-2011. V konkrétních oblastech je Švédsko pozitivně hodnoceno za zahrnutí vlastnictví do svého akčního plánu a strategií a za to, že zesiluje podněty vedoucí k plnění závazků v této oblasti. Švédsko také používá více než polovinu financí jdoucích do státních rozpočtů partnerských zemí k podpoře konkrétního sektoru. Zároveň vypracovalo plán, jak lépe využívat systémy partnerských zemí při poskytování pomoci a provedlo hodnocení kvality těchto systémů. Právě oblast vlastnictví a využívání systémů partnerských zemí je zdůrazněna v Operačním rámci pro efektivnost pomoci. Spolu s Lucemburskem a Evropskou Komisí se Švédsko také snaží o snížení počtu paralelních jednotek pro plnění projektů. Zpráva ale konstatuje, že i když Švédsko v dotazníku odpovědělo, že žádné nové jednotky nezavedlo, čísla ukazují jejich zvýšení v období od roku 2005 do roku 2008. Důvodem údajně bylo jiné chápání definice paralelních jednotek pro plnění projektů.147 V oblasti harmonizace je Švédsko kritizováno i ze strany EU za to, že se jeho pomoc zaměřuje na velké množství sektorů. Statistiky zde ukazují, že ve více než polovině partnerských zemí je Švédsko angažováno ve více jak pěti sektorech, přičemž Pravidla chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice stanovují rozmezí počtu sektorů na 3-5. Na druhou stranu pozitivní je, že se snaží používat metodu delegované spolupráce, která vede ke snížení fragmentace pomoci, což je v souladu s Pravidly chování EU. Společné programování mezi dárcovskými zeměmi také vede k větší koordinaci a dělbě práce a Švédsko spolu s dalšími osmi zeměmi EU potvrdilo, že se těchto programů účastnilo. V souvislosti s dělbou práce mezi různé rozvojové země také Švédsko potvrdilo, že koncentruje až 70 % celkového objemu pomoci jen svým prioritním zemím, a že se pomalu stahuje ze zemí, které pro něj prioritní nejsou. V této oblasti tedy závazky EU splňuje.148 Švédsko je také zahnuto v seznamu zemí, které využívají společné hodnotící mechanismy s partnerskými zeměmi a přispívají tak k principu vzájemné odpovědnosti. 147

Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 148 Tamtéž.

62

Součástí švédského plánu k plnění efektivnosti pomoci je také řízení zaměřené na výsledky a Švédsko provádí revizi svých mechanismů kontroly a kvality poskytování pomoci právě v souladu s tímto principem.149

III. Plnění finančních závazků Švédsko jako jedna z mála zemí

OECD

i

EU

plní

monterreyské finanční závazky i závazky EU. Objem poskytované

1,2 1 0,8 0,6

finanční pomoci Švédska se již

0,4

dlouhodobě

okolo

0,2

1 % HND a tím pádem dosahuje

0

cíle

pohybuje

stanoveného

(0,7 % HND).

v Monterrey

V roce

2006

si

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Graf 1: Objem rozvojové pomoci jako procento HND

Švédsko stanovilo vlastní cíl – (Zdroj: OECD)

setrvat v objemu poskytované pomoci nad 1 % svého HND. Co se týče zemí DAC, Švédsko poskytovalo v letech 2005, 2006, 2008 a 2009 nejvíce rozvojové pomoci, vyjádřené v procentech HND. Pouze v roce 2007 jej předběhlo Norsko a v loňském roce (2010) Norsko a Lucembursko. Co se týče objemu financí

5000

vyjádřeném 4000

v miliónech

USD,

vývoj je trochu jiný. Nárůst je

3000

stabilní do roku 2008 a poté je

2000

patrný mírný pokles. Vzhledem

1000

k tomu, že švédský rozpočet je

0

nižší než rozpočet velkých zemí, je 2005

2006

2007

2008

2009

2010

Graf 2: Objem rozvojové pomoci vyjádřený v miliónech dolarů (Zdroj: OECD)

rozdíl

mezi

objemem

pomoci

vyjádřeném v procentech HND a v miliónech

dolarů

poměrně

markantní. V poměru s ostatními zeměmi DAC se Švédsko pohybuje mezi prvními, 149

Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010

63

pokud bereme hodnotu v procentech. Pokud je hodnota braná v miliónech USD, pohybuje se zhruba na sedmém až osmém místě. Švédský rozpočet na rok 2010 prošel změnami souvisejícími s řešením důsledků ekonomické krize. Hlavním záměrem vlády tak bylo podpořit domácí ekonomiku.150 Proto je zde patrný pokles jak v procentech HND objemu pomoci, tak v objemu vyjádřeném v miliónech dolarů. Škrty se týkaly všech oblastí rozvojové spolupráce, zachována zůstala pouze bilaterální pomoc Africe, která je největším příjemcem švédské pomoci, Světový potravinový program a UNICEF. Na druhou stranu Švédsko zvýšilo financování k posílení svých agentur na bilaterální pomoc, jako je např. Sida.151 Velkou část svých financí (cca 1/3 podle údajů za rok 2007152) věnuje Švédsko mezinárodním organizacím na jejich programy a agentury. Nejvíce dostává Organizace spojených národů, která v roce 2007 získala 38 % švédských financí určených na multilaterální pomoc. Okolo 20 % pak získala EU a skupina Světové banky.153 Zprávy EU z roku 2008 i 2010 hodnotí Švédsko kladně za dosažné cíle EU. Již v roce 2008 patřila země mezi tři členy EU, spolu s Dánskem a Nizozemím, kteří splnili cíl 0,7 % HND, i když v tomto roce Švédsko nesplnilo svůj národní limit stanovený na 1 %. Tím pádem ani není na seznamu zemí, které mají připravit časový rámec pro splnění střednědobého i dlouhodobého cíle EU.154 Stejně tak je Švédsko ve zprávě z roku 2010 uvedeno jako jedna ze zemí, která udržuje procento HND věnované na rozvojovou spolupráci nad 0,8 %. Spolu s Lucemburskem, Dánskem a Nizozemím Švédsko tvoří skupinu zemí, která poskytuje asi 20 % celkové rozvojové pomoci EU i

150

The budget for 2010: Working Sweden out of the crisis. Press release, Ministry of Finance, 2009 (http://www.sweden.gov.se/sb/d/11760/a/132080) 151 Swedish budget 2010: Africa, WPF sheltered from dramatic cuts. Development Today: Nordic Outlook on Development Assistance, Business and the Environment, 2009 (http://www.developmenttoday.com/magazine/2009/DT_13/News/4708) 152 DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009 153 Tamtéž. 154 Commission staff working paper: The Monterrey process Financing for Development – the European Union´s contribution to Doha and beyond. Annual progress report 2008. SEC(2008) 432/2, Brussels, 2008

64

přes to, že ekonomiky těchto států představují celkově mnohem menší podíl na evropském trhu.155

IV. Hodnocení Na rozdíl od Francie má Švédsko při hodnocení plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci a jejím finančním objemu lepší bilanci. Výhodou Švédska je především jeho institucionální struktura, která je zaběhlá a funguje tak, aby přispívala k větší efektivnosti rozvojové spolupráce. Velkou výhodou je také jasně stanovená rozvojová politika, která má navíc pro svoji realizaci silnou politickou podporu. Švédsko rovněž reagovalo na připomínky OECD a vlastních monitorovacích orgánů a tuto politiku v roce 2007 pozměnilo tak, aby více vyhovovala jeho mezinárodním závazkům. V plnění kritérií a indikátorů obsažených v Pařížské deklaraci si Švédsko vede dobře. Z hodnocení uskutečněného v roce 2008 je zřejmé, že čtyři cíle stanovené na rok 2010 již dosáhlo, jeden téměř a u čtyřech dalších je na cestě k jejich dosažení. Naopak ve zbývajících dvou se vývoj obrátil opačným směrem. Zda došlo ke splnění závazků stanovených na rok 2010, bude zřejmé z průzkumu zveřejněného až v říjnu letošního roku. Obecně lze konstatovat, že Švédsko mezinárodní závazky plní. Konkrétní oblasti, na které by se mělo zaměřit, jsou lepší monitoring a komunikace v oblasti stahování se z některých partnerských zemí a sektorů. Zároveň by mělo Švédsko dát větší důraz na konzultaci v oblasti cílů rozvojové spolupráce v dané partnerské zemi a naopak by mělo dávat v těchto ohledech menší důraz na svoje vlastní cíle. Celkově ale vychází Švédsko jako země, která ze tří vybraných zemí plní své závazky nejvíce, čímž se potvrdila hypotéza z první části této práce. Švédsko tedy přijímá opatření k plnění závazků a podle hodnocení si v tomto ohledu stojí lépe než Francie. Co se týče vlivu EU a OECD na přijímání těchto kroků, i zde převažuje vliv OECD. Švédsko na základě peer review provedlo reformy institucionálního systému a i v souvislosti s plněním indikátorů Pařížské deklarace se snaží postupovat podle doporučení peer review. Silným faktorem jsou také vlastní 155

Commission staff working document : Financing for Development - Annual Progress Report 2010. Getting back on track to reach the EU 2015 target on ODA spending? SEC(2010) 420 final, Brussels, 21.4.2010

65

kontrolní mechanismy a zprávy, které vydává SADEV a národní auditorská kancelář. Švédsko je z vybraných zemí jedinou, která má nejrozvinutější kontrolní struktury, které významně přispívají k realizovaným změnám v systému poskytování rozvojové spolupráce, a jejichž hodnotící zprávy jsou mnohdy o něco kritičtější, než hodnotící zprávy OECD a EU. Evropskou Unii Švédsko považuje v oblasti rozvojové spolupráce za důležitého hráče, který má potenciál ovlivnit a změnit globální dění156 a aktivně se zapojuje do vytváření evropských norem v této oblasti. Na rozdíl od Francie dává Švédsko větší důraz na plnění závazků EU a také poskytuje větší podíl – cca 1/3 z celkového objemu financí prostřednictvím multilaterální pomoci. Jednoznačně určit, zda Švédsko přijímá mezinárodní závazky vlivem europeizace či OECD-izace, není jednoznačné. Důležitou roli zde navíc hrají švédské kontrolní agentury.

156

Global Challenges – Our responsability. Communication on Sweden´s policy for global development. Government office sof Sweden, 2007

66

Follow-up: ČESKÁ REPUBLIKA Česká republika je na rozdíl od předešlých dvou zemí v oblasti rozvojové spolupráce nováčkem. Za minulého režimu zde sice fungoval systém pomoci poskytovaný rozvojovým socialisticky orientovaným zemím a tak po roce 1989 měla Česká republika relativně na co navázat, ale systém musel nutně projít reformou tak, aby splňoval kritéria organizací, jejichž členem se Česká republika postupně stala (OECD a EU). Transformace, která by měla z českého systému udělat systém fungující na základě závazků, ke kterým se Česká republika během posledních deseti let připojila, začala až v roce 2007 a bude dokončena v letošním roce (2011). I to je důvod, proč Česká republika zatím není členem skupiny DAC a tudíž není její rozvojová pomoc sledovaná pomocí peer review. I přes to v roce 2007 ministerstvo zahraničí požádalo výbor DAC, aby peer review ve zmenšené podobě o české rozvojové spolupráci provedl. Z dostupných dokumentů jsou k dispozici pouze neucelené informace o efektivnosti české rozvojové spolupráce a o plnění finančních závazků. Hodnocení této spolupráce zatím k dispozici nejsou. Je to dáno i tím, že v období, kdy Česká republika prochází transformací vlastního systému, se hodnocení nesestavují. Protože tedy nejsou k dispozici konkrétní informace o české rozvojové spolupráci přímo z terénu, jako je tomu u předchozích dvou zemí, bude následující část hodnotit přijímání závazků pouze na diskursivní a institucionální úrovni. Studie na Českou republiku se tak pokusí shrnout změny, které OECD České republice doporučila pro transformaci a které souvisejí s dosažením efektivnosti pomoci, a poté se rovněž pokusí zhodnotit současný stav systému české rozvojové spolupráce a plnění finančních závazků.

I. Institucionální a právní rámec české rozvojové politiky Podle zákona o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí157 z roku 2010 jsou nejdůležitějšími státními orgány v této oblasti ministerstvo zahraničí, Česká rozvojová agentura a ministerstvo vnitra. Tuto trojici pak doplňuje Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci.

157

Zákon 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů.

67

V rámci ministerstva zahraničních věcí se rozvojovou spoluprací zabývá Sekce mimoevropských zemí a rozvojové spolupráce, jejíž součástí je Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci. Ministerstvo, jehož hlavním úkolem je předkládat vládě „návrh koncepce a zásad zahraniční rozvojové spolupráce a její hodnocení“158, má v systému klíčovou roli. Ministerstvo dále připravuje roční plán pro rozvojovou spolupráci, který pak předkládá vládě, rozděluje finanční příspěvky zahraničním institucím, koordinuje činnost zbývajících orgánů státní správy, které v rámci své působnosti provádí rozvojovou spolupráci, a zajišťuje hodnocení projektů.159 Současně sjednává dohody a spolupráci s partnerskými zeměmi a koordinuje rozvojové aktivity s EU, OECD a dalšími mezinárodními organizacemi. V neposlední řadě je jeho úkolem také informování veřejnosti a popularizace české zahraniční rozvojové spolupráce.160 Poskytování humanitární pomoci je rozděleno mezi ministerstvo zahraničních věcí a ministerstvo vnitra. Ministerstvo zahraničních věcí „poskytuje humanitární pomoc do států mimo Evropskou unii a Evropský hospodářský prostor a rozhoduje o jejím rozsahu a formě“161. S ministerstvem vnitra spolupracuje, pokud se jedná o poskytování materiální a záchranářské pomoci. Ministerstvo vnitra pak poskytuje humanitární pomoc do členských států Evropské unie a ostatních států tvořících Evropský hospodářský prostor. O poskytování této pomoci informuje ministerstvo zahraničí.162 Česká rozvojová agentura byla zřízena ministerstvem zahraničních věcí k 1. lednu 2008. Organizačně spadá v rámci rezortu ministerstva zahraničí pod Sekci mimoevropských zemí a rozvojové spolupráce. Od 1. července 2010 byla pak zřízena zákonem č. 151/2010 Sb.163 Její činnost je financovaná ministerstvem zahraničí.164 Dle výše zmíněného zákona je ČRA hlavní organizační složkou státu, která plní úkoly rozvojové spolupráce a tím se stala jeho hlavní implementační složkou. Mezi její funkce především patří zajišťování realizace rozvojové spolupráce a poskytování dotací 158

Zákon 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. 159 Tamtéž. 160 Aktéři zahraniční rozvojové spolupráce ČR – Ministerstvo zahraničních věcí ČR. ČRA, 2009 (http://www.czda.cz/akteri-zrs-cr/ministerstvo-zahranicnich-veci-cr.htm) 161 Zákon 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. 162 Tamtéž. 163 Tamtéž. 164 O nás. ČRA, 2009 (http://www.czda.cz/cra/o-nas.htm)

68

subjektům v České republice v souladu s plánem rozvojové spolupráce. ČRA funguje také jako účetní jednotka.165 V praxi agentura řídí realizaci a monitoring bilaterálních projektů, vypisuje výběrová řízení na dodavatele materiálů potřebných k realizaci projektů a podporuje české subjekty usilující o zapojení do realizace těchto projektů.166 Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci vznikla také k 1. lednu 2008 jako „meziresortní koordinační orgán dle usnesení vlády“167 z prosince předchozího roku. Jejím hlavním úkolem je zajišťovat koordinaci rozvojové spolupráce a předkládat ministru zahraničí doporučení související s koncepčním řízením a realizací rozvojové spolupráce a zajistit koherenci mezi cíli a prioritami rozvojové spolupráce s ostatními nástroji vládní politiky, které mají nebo by mohli mít přímý i nepřímý dopad na partnerské země.168 Rada je složena z patnácti členů. V čele je předseda, kterým je zpravidla věcně příslušný náměstek ministra zahraničí, dalšími členy jsou zástupci ostatních ministerstev, která se na rozvojové práci podílejí – ministerstvo dopravy, financí, práce a sociálních věcí, průmyslu a obchodu, školství, mládeže a tělovýchovy, vnitra, zdravotnictví, zemědělství, životního prostředí, kultury a obrany. Členem je také zástupce Úřadu vlády, konkrétně útvaru místopředsedy vlády pro evropské záležitosti, dále zástupci Státního úřadu pro jadernou bezpečnost a Českého statistického úřadu. Přidruženými členy jsou zástupce České rozvojové agentury a po jednom zástupci mají České fórum pro rozvojovou spolupráci a Platforma podnikatelů pro zahraniční rozvojovou spolupráci.169 Přidružené členy jmenuje a odvolává ředitel České rozvojové agentury, tito členové se účastní zasedání s poradním hlasem. Rada může také zřizovat trvalé nebo dočasné pracovní skupiny pro jednotlivé oblasti týkající se rozvojové spolupráce.170

165

Zákon 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. 166 Co děláme. ČRA, 2009 (http://www.czda.cz/cra/co-delame.htm) 167 Aktéři zahraniční rozvojové spolupráce ČR – Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci. ČRA, 2009 (http://www.czda.cz/akteri-zrs-cr/rada-pro-zrs.htm) 168 Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Příloha k usnesení vlády ze dne 19. Prosince 2007 č. 1439 169 Aktéři zahraniční rozvojové spolupráce ČR – Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci. ČRA, 2009 (http://www.czda.cz/akteri-zrs-cr/rada-pro-zrs.htm) 170 Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Příloha k usnesení vlády ze dne 19. Prosince 2007 č. 1439

69

Rada se vyjadřuje ke všem zásadním dokumentům rozvojové spolupráce, jako jsou koncepce zahraniční rozvojové spolupráce před jejím předložením vládě, programy s prioritními zeměmi, sektorové strategie, vyhodnocení realizace rozvojové spolupráce v předchozím roce, dokumenty týkající se rozvojové spolupráce schválené Radou EU a další významné dokumenty schválené mezinárodními organizacemi jako je OSN.171 Na druhou stranu Rada „nenahrazuje roli ani kompetence ústředních orgánů státní správy zastoupených v Radě, jejichž působnost je vymezena zvláštním zákonem“.172 V roce 1995 se Česká republika stala členem OECD a její program rozvojové pomoci se znovu rozběhl. V druhé polovině devadesátých let se poskytování rozvojové pomoci řídilo Zásadami pro poskytování zahraniční pomoci, které schválila vláda v roce 1995. Důležitým krokem k reformě systému poskytování rozvojové pomoci se pak stala Koncepce zahraniční rozvojové pomoci České republiky na období 2002-2007, která byla vládou schválena v lednu 2002. Česká republika se tak přihlásila k rozvojovým cílům tisíciletí a konstatovala, že poskytování rozvojové spolupráce je součástí její zahraniční politiky, a vymezila si dvacet prioritních zemí, na které se bude rozvojová spolupráce zaměřovat. V souvislosti se vstupem ČR do EU byly schváleny nové Zásady zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do Evropské unie. Dokument zúžil výběr prioritních zemí a jako nosnou součást rozvojové spolupráce uvedl programy spolupráce s prioritními zeměmi. Na období 2010-2017 byla stanovena nová Koncepce zahraničí rozvojové spolupráce, která již reflektovala nové závazky České republiky v EU a OECD, stejně jako nové trendy v oblasti rozvojové politiky. Hlavní legislativní rámec nyní představuje Zákon o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. Zákon, který je platný od 1. července 2010, definuje pojmy rozvojové

171

Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Příloha k usnesení vlády ze dne 19. Prosince 2007 č. 1439 172 Tamtéž.

70

spolupráce a jasně vymezuje kompetence státních orgánů v oblasti zahraniční rozvojové spolupráce.173

Obrázek 1: Schéma českého institucionálního systému (Zdroj : autor dle dat Ministerstva zahraničních věcí ČR a ČRA)

II. Plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci 2.1 Přijímání závazků OECD Česká republika požádala výbor DAC o uskutečnění malého peer review, které vyšlo v roce 2007. Toto hodnocení vycházelo z rozhovorů s představiteli české rozvojové spolupráce z dubna téhož roku. Peer review se tedy nezabývá tím, jak Česká republika konkrétně plní závazky dle Pařížské deklarace, jak je tomu v případě předešlých dvou států, ale analyzuje tehdejší situaci systému rozvojové spolupráce a navrhuje možnosti její reformy s cílem zvýšit její efektivnost a harmonizaci s ostatními dárcovskými zeměmi. Jako hlavní problém zpráva uvádí institucionální roztříštěnost, která způsobuje neefektivnost české rozvojové spolupráce a znemožňuje koordinaci s dalšími zeměmi poskytujícími pomoc.

173

Ministerstvo zahraničních věcí – Zahraniční rozvojová spolupráce. (http://www.mzv.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/rozvojova_spoluprace/index.html)

71

Od 90. let byla česká rozvojová pomoc roztříštěna mezi devět různých ministerstev, přičemž každé si vytvářelo své vlastní priority a projekty a disponovalo vlastním rozpočtem v této oblasti. Spolupráce mezi ministerstvy byla slabá, koordinace jejich rozvojových aktivit obtížná a celý systém tak postrádal jasnou strategii a transparentnost.174 V roce 2006 připadla největší část bilaterální pomoci ministerstvu životního prostředí (cca 30 %) a to se tak stalo realizátorem nejvíce projektů s největším počtem zaměstnanců v oblasti rozvojové spolupráce. Druhé v pořadí bylo ministerstvo průmyslu a obchodu, třetí ministerstvo zemědělství a až na čtvrtém místě se umístilo ministerstvo zahraničních věcí, které by jako jediné mělo být za rozvojovou spolupráci zodpovědné.175 Tato situace znemožňovala ministerstvu zahraničí vytvářet koherentní zahraniční politiku a brát v úvahu mezinárodní závazky a osvědčené způsoby poskytování pomoci. Dalším důležitým bodem bylo doporučení ministerstvu zahraničí zřídit implementační agenturu, kterou OECD navrhla začlenit pod správu Odboru pro rozvojovou spolupráci a humanitární pomoc ministerstva zahraničí. Zpráva dává také důraz na to, aby došlo k jasnému vymezení pravomocí mezi zmíněným odborem a nově vzniklou agenturou. Zatímco odbor by se měl zabývat pouze vytvářením rozvojové politiky a strategie, agentura by je měla implementovat, monitorovat, jednat s partnerskými zeměmi apod. V neposlední řadě OECD také navrhla, aby došlo k vytvoření Rady pro rozvojovou spolupráci jako poradního orgánu a aby byl vládě předložen zákon o mezinárodní rozvojové spolupráci a humanitární pomoci.176 Co se týče rozpočtu, OECD doporučuje, aby objem jdoucí na rozvojovou pomoc spadal jen pod ministerstvo zahraničí a nebyl rozdělen mezi jednotlivá ministerstva, jako tomu bylo doposud. Tím pádem by se snížily transakční náklady a došlo by tak k větší transparentnosti a efektivitě rozpočtového procesu.177 Ministerstvo zahraničí podalo návrh zákona, kterým navrhlo konsolidaci rozvojové politiky již v roce 2006. V tomto návrhu se objevily dvě zásadní změny, zmíněné poté i zprávou OECD – vytvoření agentury pod správou Odboru pro 174

DAC Special Review of the Czech Republic. OECD, 2007 Tamtéž. 176 Tamtéž. 177 Tamtéž. 175

72

rozvojovou spolupráci a humanitární pomoc ministerstva zahraničí a ustálení ministerstva zahraničí jako jediného ministerstva zodpovědného za rozvojovou politiku. Návrh byl v podobě usnesení vlády178 schválen v září 2007 a podle něj pak začala transformace systému české rozvojové spolupráce, která by měla být ukončena v letošním roce (2011). Jak již bylo uvedeno v předchozí části, Česká republika plně splnila institucionální část transformačního plánu. K 1. lednu 2008 vznikla jak Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci, tak Česká rozvojová agentura. Zároveň je od července 2010 platný Zákon o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů. Ten jasně stanovuje, že koncepci a zásady zahraniční rozvojové spolupráce navrhuje ministerstvo zahraničí. Rozvojové projekty také postupně přecházejí pod gesci ministerstva zahraničí a rozpočet na rozvojovou spolupráci rovněž postupně přechází do jeho rozpočtové kapitoly. V rozpočtu na rok 2011 je tak největší část přiřazena ministerstvu zahraničí, finančními prostředky ale také disponuje na tento rok ministerstvo průmyslu a obchodu, ministerstvo vnitra a ministerstvo školství.179 Na konkrétní závazky plynoucí z Pařížské deklarace a Agendy z Akkry reaguje Česká republika ve své Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na období 20102017. Mezi principy své rozvojové spolupráce uvedla vlastnictví, posilování systémů partnerských zemí a zvyšování kapacit, vzájemnou odpovědnost a transparentnost. Odkazuje se zde také na peer review, které si nechala v roce 2007 vypracovat, a ze kterého získala důležité podněty pro transformaci svého systému. Po přijetí Agendy z Akkry vydala Česká republika dvoustránkový dokument, kterým reagovala na její hlavní body. Nejprve zde stanovila, že nehodlá přijmout zvláštní akční plán efektivnosti pomoci, protože všechny aspekty efektivnosti stanovené v Pařížské deklaraci i ve výše zmíněné agendě zahrnula do Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce. Dále zde konstatovala, že prostřednictvím Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci zapojila do debaty o rozvojové spolupráci jak vládní sektor, tak parlament, nevládní organizace a výzkumné instituce. Také vyjádřila podporu procesu 178

Usnesení vlády České republiky ze dne 19. září 2007 č. 1070 k transformaci systému zahraniční rozvojové spolupráce České republiky 179 Zákon č. 433/2010 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2011.

73

budování kapacit v partnerských zemích, využívání jejich prostředků pro řízení veřejných financí a k vlastnictví tak, že program spolupráce s každou zemí vypracovává na základě národních rozvojových strategií. Dokument zároveň konstatoval, že přímou podporu rozpočtu bude Česká republika zvažovat případ od případu. 180 Zatím nebylo zvykem poskytovat rozpočtovou pomoc, Česká republika naopak využívá 90 % financí na bilaterální pomoc prostřednictvím podpory projektů nebo technické spolupráce.181 Zároveň poskytuje veškerou svoji pomoc nevázaně. Nakonec se zavázala k dalšímu zúžení skupiny prioritních zemí a sektorů a vyjádřila svoji podporu praktikování Pravidel chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce.182 2.2 Přijímání závazků EU Již v roce 2001 zadala vláda vypracování návrhu předpokládaných změn a povinností České republiky v oblasti rozvojové politiky po jejím vstupu do EU. V březnu 2004 pak vláda přijala usnesení k Institucionálnímu zajištění a Zásadám zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do EU.183 V těchto dokumentech ale jde pouze o právně závazné normy, týkající se rozvojové spolupráce, které Česká republika musela přijmout v rámci přijímání acquis. V oblasti rozvojové politiky EU se jedná o přijetí legislativní úpravy rozvojové spolupráce EU v zakládajících, popř. revidujících smlouvách, o úpravy pro financování EDF a o institucionální úpravy rozvojové politiky EU. Pouze ve druhém bodě se pak usnesení zmiňuje o výši objemu pomoci a termínů jejich dosažení, které si členské státy EU stanovily na summitu v Barceloně. V Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na období 2010-2017 vyjádřila Česká republika principy své zahraniční rozvojové spolupráce, mezi které zařadila i snahu koordinovat svoji rozvojovou politiku s ostatními dárcovskými zeměmi a harmonizovat své rozvojové aktivity jak teritoriálně, tak sektorově. Koncepce konstatuje, že Česká republika „podporuje implementaci Závěrů Rady EU 180

Shrnující dokument k implementaci závěrů konference k efektivnosti rozvojové pomoci v Akkře v r. 2008 Českou republikou. Ministerstvo zahraničních věcí, 2009 181 Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 182 Shrnující dokument k implementaci závěrů konference k efektivnosti rozvojové pomoci v Akkře v r. 2008 Českou republikou. Ministerstvo zahraničních věcí, 2009 183 Usnesení vlády České republiky ze dne 31. března 2004 č. 302 k Institucionálnímu zajištění a Zásadám zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu ČR do EU.

74

o komplementaritě pomoci a dělbě práce v rozvojové spolupráci EU“184, tedy Pravidla chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce v rozvojové politice. V souladu s tím Česká republika rozdělila partnerské země do dvou skupin – prioritní země s programem spolupráce, kterých je pouze pět, a prioritní země bez programu spolupráce. Počet prioritních zemí tak významně snížila z původních dvaceti na pět. Kritéria použitá pro výběr těchto zemí byla rozdělena do čtyř skupin – míra potřebnosti partnerské země, připravenost země pomoc přijímat, intenzita vztahů rozvojové spolupráce v současnosti a v minulosti a přítomnost českého zastupitelského úřadu v zemi185, což ale znamená, že Česká republika, stejně jako Švédsko, zvolila jinou interpretaci komparativních výhod, podle kterých má volit své prioritní země. Koncepce ale zároveň uvádí, že se Česká republika snaží „v rámci svých kapacitních možností výrazně profilovat v některých prioritních zemích, a to v sektorech, ve kterých má komparativní výhodu a může přispět ke koordinaci dárců v daných zemích a k harmonizaci aktivit dárcovské komunity“.186 V souvislosti s tímto se pak Česká republika přihlásila k roli zatupujícího koordinátora EU pro dělbu práce mezi dárcovskými zeměmi v Mongolsku a Moldavsku. Česká republika se v koncepci také zavázala k další profilaci v partnerských zemích a sektorech a k další koordinaci a harmonizaci mezi dárcovskými zeměmi. Jediným dostupným hodnocením České republiky v oblasti efektivnosti pomoci je zpráva EU z roku 2010, která zmiňuje Českou republiku jako jednu ze zemí, které přijaly plán na implementaci závazků přijatých v oblasti efektivnosti pomoci, konzultují a koordinují akce v oblasti vlastnictví s partnerskými zeměmi a cca 70 % celkového objemu bilaterální pomoci doručují svým prioritním zemím, což přispívá k dělbě práce mezi dárcovskými zeměmi v souladu s dokumenty EU. Na druhou stranu zpráva uvádí, že Česká republika nepřijala plán na větší využití systémů partnerských zemí a že nepřijala žádné právní kroky k aktivnímu využívání delegované spolupráce, jako

184

Usnesení vlády č. 366 ze dne 24. května 2010 týkající se Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky na období 2010 – 2017. 185 Tamtéž. 186 Tamtéž.

75

nástroje snížení fragmentace pomoci, a že v příštím období by Česká republika měla vzít také v úvahu princip výsledků rozvojové pomoci.187

III. Plnění finančních závazků Česká republika se jako člen OSN účastnila konference v Monterrey, a tak se zavázala dosáhnout cíle 0,7 % HND věnovaného na rozvojovou pomoc. V rámci EU se pak zavázala splnit střednědobý cíl 0,17 % v roce 2010 a 0,33 % v roce 2015. Cíl pro rok 2010 dosažen nebyl a zdá se, že nebude dosažen ani cíl na rok 2015. Vývoj

české

0,12

zaznamenal

0,11

největší růst v období let 2000 a

0,1

v procentech

0,09

rozvojové

2005.

objemu

pomoci

Vyjádřeno

HND byl na začátku tohoto období objem pomoci 0,032 %, na konci pak

0,11 %.

Od

té

doby

0,08 0,07 0,06 0,05 2005

nezaznamenal žádný větší nárůst a

2006

2007

2008

2009

2010

pohybuje se stabilně mezi 0,11 % a Graf 1: Objem rozvojové pomoci jako procento HND 0,12 %, přičemž v posledních třech (Zdroj: Zahraniční rozvojová spolupráce ČR v roce 2009) letech se drží na 0,12 %, jak ukazuje tabulka 1. V Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na období 2010-2017 se Česká republika zavazuje k úsilí o zachování trendu nárůstu pomoci s tím, že po odeznění finanční a ekonomické krize dojde k jejímu rychlejšímu nárůstu tak, aby se přiblížila k výši dané mezinárodními závazky.188 Stabilní růst objemu české rozvojové pomoci je zřetelný i ve vyjádření v miliónech korun. V roce 2005 činil objem pomoci 3 235,96 miliónů Kč a za posledních pět let se vyšplhal na 4 264,96 miliónů Kč. Pokles zaznamenal pouze za rok 2009, kdy se celková finanční částka snížila o 4,7 %189. Naopak v roce 2010 se nárůst odhaduje o 4,6 % oproti částce z loňského roku. Hodnota rozvojové pomoci za rok 2010 187

Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010 188 Usnesení vlády č. 366 ze dne 24. května 2010 týkající se Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky na období 2010 – 2017. 189 ODA 2010: Donor performance. OECD (http://www.oecd.org/document/22/0,3343,de_34968570_35008930_44987030_1_1_1_1,00.html)

76

není zatím k dispozici, proto hodnota v tabulce 2 představuje vlastní odhad autora na základě dostupných informací OECD190. Objem rozvojové pomoci

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

roste i přes restriktivní rozpočtová opatření vlády. Největší podíl bilaterální pomoci byl za poslední tři

roky

směřován

do

zemí

východní a jihovýchodní Evropy. Velký nárůst také zaznamenala 2005

2006

2007

2008

2009

2010

Graf 2: Objem rozvojové pomoci vyjádřený v miliónech Kč (Zdroj: Zahraniční rozvojová spolupráce ČR v roce 2009)

střední

a

jihovýchodní

Asie.

V roce 2008 připadla největší část české rozvojové pomoci nejméně

rozvinutým

zemím.

Bilaterální spolupráce tvoří asi polovinu celkového finančního objemu pomoci. Druhá polovina je věnovaná na multilaterální spolupráci. Více jak 2/3 je směřováno na rozvojovou pomoc EU, zbytek je rozdělen mezi OSN, skupinu Světové banky a regionální banky.191 Česká republika ale stále nepřispívá do EDF. Objem peněz, který EU poskytuje, jde prostřednictvím nástrojů rozvojové spolupráce, které jsou součástí evropského rozpočtu, jako např. Nástroj pro evropské sousedství a partnerství, Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva, nebo Nástroje pro předvstupní pomoc. Česká republika také vystupuje proti začlenění EDF do evropského rozpočtu.192 EDF je geograficky velmi specificky zaměřený na země ACP, což se neshoduje se snahou České republiky o rovnoměrném zeměpisném pokrytí rozvojové spolupráce. Pokud Česká republika začne přispívat do EDF, bude to až na období jedenáctého EDF, který bude implementován od roku 2014. Zprávy EU týkající se hodnocení toho, jak členské státy plní své finanční závazky, se o České republice příliš nezmiňují. Ve zprávě z roku 2008 je Česká republika připomenuta jako součást skupiny zemí, které se rozhodly příliš nenavyšovat

190

Development aid reaches a historic high in 2010. OECD, 2011 (http://www.oecd.org/document/61/0,3746,en_2649_34447_47515235_1_1_1_1,00.html) 191 Česká republika pomáhá. Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky v roce 2009. Ministerstvo zahraničí České republiky, 2010. 192 Tamtéž.

77

objem své pomoci, protože ani tak nebudou schopny dosáhnout střednědobého cíle na rok 2010.193 V roce 2009 je Česká republika opět zmíněna v této souvislosti. O rok později zpráva konstatuje, že cíle stanovené EU pomohly nastartovat změny v České republice tak, aby se objem rozvojové pomoci zvyšoval, byť nedosáhne stanovených cílů. Nezmiňuje však konkrétní způsob, kterým toho bylo dosaženo.194

IV. Hodnocení Český systém rozvojové spolupráce prošel v posledních letech velkými změnami, které mají zajistit jeho větší efektivitu a přispět k tomu, aby Česká republika byla schopná dostát svým mezinárodním závazkům. Návrh o transformaci systému podalo ministerstvo zahraničí již v roce 2006. V roce 2007 pak požádalo OECD, aby na Českou republiku napsalo „malé“ peer review s doporučeními, jaké kroky má při reformě uskutečnit. Na základě těchto dvou dokumentů pak v období od roku 2007 do současnosti proběhla transformace českého systému rozvojové spolupráce. V institucionální oblasti tedy hlavní politickou roli převzalo ministerstvo zahraničních věcí, které jako jediné v současnosti navrhuje koncepci a zásady zahraniční rozvojové spolupráce a pod jehož gesci postupně přechází sektory rozvojové spolupráce z ostatních ministerstev. Proto i v rámci rozpočtu na rok 2011 má ministerstvo zahraničí vyhrazeno největší finanční obnos. K 1. lednu 2008 pak zahájila svoji činnost Česká rozvojová agentura, která plní implementační funkci, a Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci, která má na starost koordinaci mezi vládními resorty. V souvislosti se stanovením jasné rozvojové politiky vstoupil k 1. červenci 2010 v platnost Zákon o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů, jenž vymezuje definice mezinárodní rozvojové spolupráce a stanovuje, které orgány státní správy se podílejí na její tvorbě a implementaci. Právní rámec poté doplňuje Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce schvalovaná na určité období. V současnosti platí koncepce pro období 2010-2017. 193

Commission staff working paper: The Monterrey process Financing for Development – the European Union´s contribution to Doha and beyond. Annual progress report 2008. SEC(2008) 432/2, Brussels, 2008. 194 Commission staff working document : Financing for Development - Annual Progress Report 2010. Getting back on track to reach the EU 2015 target on ODA spending? SEC(2010) 420 final, Brussels, 21.4.2010.

78

Co se týče konkrétních oblastí efektivnosti pomoci, neexistují zatím zprávy o jejich plnění. Nejprve je nutné konsolidovat systém a poté bude možné hodnotit konkrétní podobu a dopady české rozvojové spolupráce. Prvky Pařížské deklarace i dokumentů EU, především Pravidel chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce, přijala Česká republika za principy své rozvojové spolupráce stanovené v Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na období 2010-2017. Jako hlavní principy zde stanovuje vlastnictví, podporu posilování systémů partnerských zemí a zvyšování kapacit, vzájemnou odpovědnost a transparentnost. Významným krokem k plnění obou dokumentů je také zúžení výběru partnerských zemí, specializace na konkrétní sektory a snaha koordinovat spolupráci s ostatními dárcovskými zeměmi, zejména v Mongolsku a Moldavsku. Na druhou stranu ale Česká republika nesplnila závazek týkající se objemu rozvojové pomoci stanovený EU na rok 2010. Institucionální reforma proběhla prakticky přesně tak, jak ji doporučila OECD v peer review z roku 2007. Zde je vliv OECD jasný a Česká republika je v tomto ohledu evropeizovaná. Je to dáno i tím, že členem OECD se stala dřív, než členem EU a dává na její doporučení týkající se rozvojové spolupráce větší důraz. Co se týče konkrétních oblastí efektivnosti pomoci, za principy své rozvojové spolupráce přijala tři z pěti principů Pařížské deklarace. Zároveň ale vyjádřila vůli realizovat závazky stanovené v Pravidlech chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce. Česká republika navíc věnuje asi polovinu své rozvojové pomoci na multilaterální pomoc, z čehož 2/3 jdou na rozvojovou pomoc EU. I přesto je ale spíš předmětem mělké europeizace (shallow Europeanisation), jak uvádí v závěru své studie O. Horký.195 V Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na období 2010-2017 převažují principy OECD a Česká republika přijímá doporučení týkající se její rozvojové spolupráce od této organizace. Co se tedy týče přijímání závazků v oblasti efektivnosti pomoci, převažuje vliv OECD a Česká republika je tedy předmětem OECD-izace.

195

HORKÝ, O.: The Europeanisation of development policy: Acceptance, accomodation and resistence of the Czech Republic. German Development Institute, 2010.

79

Závěr Rozvojová spolupráce tvoří významnou součást zahraniční politiky Evropské unie i jejích členských států. Na základě výsledků z posledních padesáti let je ale kritizovaná za svoji neúčinnost, která je způsobena mimo jiné neefektivností systémů rozvojové spolupráce dárcovských zemí. Je proto velmi důležité, že organizace jako OECD nebo Evropská unie, zabývající se touto oblastí, stanovily určité závazky a cíle, kterých by měly dárcovské země dosáhnout, aby zvrátily tento negativní trend prosazující se v rozvojové spolupráci. Plnění těchto závazků a jejich realizace je tedy nezbytná. Cílem této práce bylo ověřit, zda vybrané členské státy Evropské unie i OECD závazky přijímají a řídí se podle nich, a která z těchto dvou organizací na to má větší vliv. V první části práce byly vymezeny teoretické předpoklady pro studium této problematiky. Byly definovány základní pojmy, ukotvení rozvojové politiky v zakládajících a revidujících smlouvách Unie a stanoveny tři možné scénáře, ke kterým může práce dojít. Pro případ většího vlivu Evropské unie na přijímání závazků byl definován pojem europeizace, nebo-li EU-izace, tedy proces přijímání pravidel Unie. První případ tak předpokládá, že vybrané státy přijímají závazky vlivem Evropské unie. Pro případ většího vlivu OECD byl zaveden pojem evropeizace, nebo více specificky OECD-izace, který znamená, že členské státy přijímají pravidla OECD. Druhým možným výsledkem je tedy situace, kdy státy přijímají závazky na základě vlivu OECD. Třetím možným případem je, že vybrané státy nepřijímají závazky vůbec. Případové studie nakonec ukázaly, že vybrané státy závazky přijímají, ale ne v takovém rozsahu a časovém horizontu, jak bylo stanoveno mezinárodními závazky. K tomu, aby případové studie měly vypovídací hodnotu, byly rozděleny na tři části. První hodnotí institucionální a právní rámec rozvojové politiky, který vypovídá o tom, které instituce jsou součástí tvorby rozvojové politiky a jejích strategií a tudíž ovlivňují přijímání mezinárodních závazků. Případná komplexita tohoto systému vypovídá z velké části o celkové efektivitě poskytování rozvojové spolupráce danou zemí. Důležitou roli také hraje přítomnost kontrolních mechanismů, které mohou k efektivnosti přispět. Druhá část hodnotí plnění závazků v oblasti efektivnosti pomoci podle konkrétních hodnocení a dat OECD a Evropské unie. Třetí část pak na základě dat 80

týkajících se objemu pomoci zkoumá, zda vybrané státy dosáhly cíle stanoveného na rok 2010. První případová studie je věnovaná Francii. Co se týče institucionálního systému, ten je zde poměrně komplikovaný. Ministerstvo zahraničí, pod nějž rozvojová spolupráce spadá, nemá jasné kompetence. Spolu s dalšími ministerstvy je součástí Meziministerského výboru pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, který jako celek definuje směr této politiky. V rámci ministerstva pak funguje pozice tajemníka pro rozvojovou spolupráci a frankofonii, který má v kompetenci koordinaci aktérů rozvojové spolupráce. Implementační funkci plní Francouzská rozvojová agentura a celý systém je doplněn o ambasády v partnerských zemích, vědecké instituce, univerzity a soukromý sektor. Systém je tedy velmi nepřehledný a OECD Francii kritizuje za příliš silnou centralizaci. Z důvodu přítomnosti několika stran provádějících francouzskou rozvojovou spolupráci je také pro mnohé partnerské země komplikovaný. Právní rámec navíc prakticky neexistuje, Francie neschválila strategii ani politický dokument definující její rozvojovou politiku. K realizaci závazků Pařížské deklarace přijala akční plán, který ale postrádá politickou podporu k tomu, aby byl naplňován. Francie plní závazky v oblasti efektivnosti pomoci, ale pomalu, a tak zde přetrvávají nedostatky. Mezi problematické oblasti patří nedostatečná komunikace s představiteli partnerských zemí při tvorbě dokumentů o spolupráci, široké spektrum prioritních oblastí a sektorů i velký počet prioritních zemí, což současně není v souladu s Pravidly chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce. Na druhou stranu ale k některým změnám přece jen došlo. Francie se snaží komunikovat s představiteli partnerských zemí ve více oblastech, zlepšila předvídatelnost vyplácení financí prostřednictvím tříletých plánů financování a stále více rozvazuje svoji pomoc. Je tedy zřejmé, že se Francie snaží plnit závazky v oblasti efektivnosti, ale vzhledem ke komplikovanosti institucionálního systému zde nejsou jasné instrukce pro jejich realizaci. V oblasti finančních závazků Francie téměř splnila cíl týkající se objemu pomoci v procentech HND stanovený Evropskou unií na rok 2010. Tento cíl představuje 0,51 % HND, Francie za rok 2010 dosáhla hodnoty 0,5 %. Vzhledem k propadu, který země zaznamenala v objemu poskytované pomoci v posledním období, kdy se jeho hodnota 81

pohybovala okolo 0,39 %, je to úspěch. Je zřejmé, že Francie znovu dostala správný směr k dosažení cíle stanoveného na rok 2015. Francie tedy spadá do kategorie zemí, které plní mezinárodní závazky v oblasti rozvojové spolupráce, ale relativně pomalu. To, zda dosáhla cílů stanovených na rok 2010, se ukáže podle výsledků hodnocení, které bude zveřejněno na podzim letošního roku. Z průběžných výsledků je ale zřejmé, že si Francie vede poměrně dobře a dosažení většiny cílů je reálné. K plnění cílů Francii více motivuje OECD, jehož doporučení sleduje při reformování svého systému rozvojové spolupráce. Francie tedy spadá do první kategorie – závazky přijímá na základě vlivu OECD a je tedy předmětem OECD-izace. Druhá případová studie se zabývá Švédskem. Zde je institucionální systém poměrně přehledný. Ministerstvo zahraničí formuluje koncepci rozvojové politiky. Pro implementaci byla zřízena Švédská agentura pro mezinárodní rozvojovou spolupráci. Významnou úlohu plní Švédská agentura pro evaluaci rozvojové spolupráce, která implementaci monitoruje. Tuto funkci také plní Národní auditorská kancelář, která kontroluje celý vládní sektor. Jako poradní složky slouží Severský africký institut a Akademie Folke Bernadotte. Systém nedávno prošel reformou, založenou jak na doporučení OECD, tak na doporučení výše zmíněné národní auditorské kanceláře. Švédská rozvojová politika je založena na dokumentu s názvem Švédská politika pro globální rozvoj, který byl aktualizován v roce 2007. OECD konstatuje, že systém je již dobře ukotvený a funguje bez problémů. V oblasti plnění závazků efektivnosti pomoci si Švédsko vede lépe než Francie. Na rozdíl od Francie mělo již v roce 2008 splněny dva indikátory Pařížské deklarace. Kladně hodnoceno je Švédsko v oblasti posilování kapacit partnerských zemí a ve stoprocentní rozvázanosti pomoci. V oblasti využívání systémů řízení veřejných financí a zprostředkovatelských systémů partnerských zemí dosáhlo cíle stanoveného Evropskou unií. Dle závazků OECD a EU omezuje počet sektorů i počet prioritních zemí. V této oblasti ale naráží na problémy. Při tom, jak se Švédsko stahuje z některých zemí a sektorů, nekomunikuje dostatečně s partnerskými zeměmi a nesestavuje konkrétní plány tohoto procesu. Švédsko je také jedinou zemí, která odmítla vyplatit část financí partnerské zemi kvůli tomu, že tato nesplnila předem dohodnuté závazky. 82

To se stalo předmětem kritiky ze strany ostatních dárcovských zemí. Obecně ale Švédsko závazky Pařížské deklarace plní, stejně tak jako závazky závěrů Rady Evropské unie. V oblasti objemu pomoci Švédsko dosáhlo již dávno stanovených cílů EU. Za posledních pět let se objem švédské rozvojové pomoci pohyboval okolo 1 % HND a dvakrát jej dokonce přesáhl. Švédsko také věnuje větší objem pomoci do mezinárodních organizací, než je tomu u Francie, což také vyjadřuje jeho podporu těmto organizacím. Švédsko tedy plní závazky nejvíce ze třech vybraných zemí, čímž se potvrdila počáteční hypotéza. Stanovit jasně, která ze dvou organizací na to má větší vliv, je ale složitější než u Francie. Švédsko se snaží řídit doporučeními ze strany OECD a v tomto smyslu provedlo v poslední době několik reforem. Velký důraz ale dává také na EU a na její potenciál ovlivnit mezinárodní dění, které může pozitivně ovlivnit rozvojovou spolupráci, a tak při realizaci rozvojové spolupráce bere v úvahu i závazky plynoucí ze závěrů Rady. Dalším vlivným hráčem, který ovlivňuje švédský systém rozvojové spolupráce, je kontrolní agentura SADEV. I její doporučení a hodnocení bere švédská vláda v úvahu. Je tedy obtížné stanovit, v jaké kategorii se Švédsko pohybuje. Jde spíš o pomezí mezi europeizací a OECD-izací. Třetí případová studie, nebo spíše follow-up, se zabývá Českou republikou. Český systém rozvojové spolupráce prošel teprve v posledních třech letech významnou reformou a Česká republika tak zatím není hodnocena v plnění konkrétních principů Pařížské deklarace. Naopak peer review, o které v roce 2007 požádala, se zabývalo především doporučeními k chystané reformě. Tato doporučení Česká republika splnila a tak se od roku 2008 změnil český institucionální systém v oblasti rozvojové politiky. Od roku 2008 funguje Česká rozvojová agentura pro implementaci rozvojové politiky a Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci, která koordinuje činnost mezi jednotlivými ministerstvy a zahrnuje také představitele soukromého sektoru a odborné veřejnosti. Významnou změnou bylo také převedení všech kompetencí v této oblasti na ministerstvo zahraničí. Současně vstoupil v platnost Zákon o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů, který jasně definuje hlavní aktéry české rozvojové spolupráce.

83

Konkrétní principy efektivnosti pomoci zahrnula Česká republika do Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce na období 2010-2017. Za své tak přijala principy vlastnictví, podpory posilování systémů partnerských zemí a zvyšování kapacit, vzájemnou odpovědnost a transparentnost. Zahrnula sem tedy nejen principy Pařížské deklarace, ale zdůraznila také význam Pravidel chování EU v oblasti komplementarity a dělby práce. Také prokázala, že plní závazky obou těchto dokumentů tím, že omezila počet prioritních zemí a sektorů, ve kterých se angažuje. Současně se snaží koordinovat svoji činnost s ostatními dárci, především v Mongolsku a Moldavsku. Finanční závazky ale Česká republika neplní. I když se jako nový členský stát zavázala k nižšímu cíly objemu pomoci na rok 2010, nezdařilo se jí ho dosáhnout. Objem rozvojové pomoci se v posledních pěti letech pohybuje okolo 0,11 % až 0,12 % HND, namísto stanovených 0,33 %. Evropské unii poskytuje 2/3 objemu financí, které věnuje na multilaterální pomoc. Ta je pro Českou republiku významná a tvoří cca 50 % financí věnovaných na rozvojovou spolupráci. V rámci Evropské unie ale Česká republika zatím nepřispívá do Evropského rozvojového fondu a s jejím začleněním se počítá až od roku 2013. Česká republika doposud představuje „mělkou“ formu europeizace. Znamená to, že se řídí především doporučeními OECD. To je zřejmé i z toho, že v poslední době přijala doporučení OECD týkající se reformy jejího systému rozvojové pomoci. I v Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce spíš prosazuje principy plynoucí z Pařížské deklarace. Česká republika spadá tedy do druhé kategorie – závazky přijímá na základě OECD. Závěrem je tak možné konstatovat, že se ani v jednom případě nenaplnil třetí scénář, tedy že by některý z vybraných států své závazky vůbec neplnil. Na druhou stranu by ale v některých případech bylo potřeba realizaci změn vedoucích k jejich plnění urychlit. V oblasti finančních závazků lze s jistotou říct, že cíl stanovený pro objem pomoci na rok 2010 splnilo pouze Švédsko. Francie jej téměř dosáhla a Česká republika zůstává i nadále pozadu. Počáteční hypotéza stanovila, že členské státy plní své závazky vlivem OECD spíš než vlivem Evropské unie. Tato hypotéza se potvrdila především v případě Francie a České republiky. V případě Švédska je vliv OECD také silný, ale je zde zřejmý i vliv švédských kontrolních agentur. 84

Je tedy možné říci, že vybrané státy jsou spíš předmětem OECD-izace. Tento trend může být vysvětlen několika způsoby. V případě Francie a Švédska, kteří jsou členy DAC, je hlavním podnětem pro plnění závazků metoda peer pressure, která má ze strany OECD silný vliv, a s touto metodou spojený mechanismus kontroly, který tato organizace dlouhodobě používá. Kontrola dodržování závazků vyplývajících z Pařížské deklarace a z Agendy z Akkry je velmi propracovaná a jde do mnohem větších detailů než hodnocení Evropské unie. Tým sestavený OECD navštěvuje jak dárcovskou zemi, tak partnerské země a zjišťuje stav přímo na místě. Hodnocení také zakládá na rozhovorech s představiteli rozvojové spolupráce v hodnocené zemi i s představiteli partnerských zemí. Zároveň vyjmenovává konkrétní opatření, kterými by se měla daná země řídit v příštím období. Státy tak přijímají potřebná opatření, aby se do konání příštího peer review zlepšily. Působnost OECD v rozvojové oblasti je navíc delší a členské státy DAC jsou zvyklé řešit záležitosti týkající se této oblasti právě v rámci této organizace. Zprávy EU jsou naopak stručné a založené pouze na dotazníku, který vyplňují členské státy. Navíc je toto hodnocení souhrnné pro všechny země a tedy velmi obecné. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že pro vybrané státy je více motivující vliv OECD. Česká republika, která zatím není členem skupiny DAC, plní doporučení ze strany OECD na základě good practice a jistý vliv zde může mít i exkluzivita tohoto klubu. Tím, že se zatím žádná z nových členských zemí Evropské unie nestala členem DAC a členskou základnu tak tvoří jen původní EU15, provádí Česká republika reformy tak, aby se v budoucnu do této skupiny dostala. Evropská unie ji tímto způsobem motivovat nemůže, protože se již členem stala. Velká většina doporučení OECD týkající se jak efektivnosti pomoci, tak uspořádání českého systému rozvojové spolupráce, vychází z praxe jiných členských států, která je obecně považovaná za fungující a účinnou. V momentě, kdy Česká republika reformuje svůj systém, je dobré čerpat ze zkušeností států, které mají již systém osvědčený a fungující. Evropská unie tak nemá příliš silný vliv na své členské státy v oblasti efektivnosti pomoci. Může to být způsobeno i tím, že všechny dokumenty týkající se této oblasti byly přijaty až na základě dokumentů OECD a z velké části z nich vycházejí. Jistý vliv by Evropská unie mohla mít v oblasti finančních závazků, protože ty jako jediné specifikovala ve smyslu stanovení konkrétních dat, ke kterým chce 85

daných cílů dosáhnout. Rozhodování o objemu pomoci je ale spjaté s rozpočtovou procedurou členských států, do které Unie nemá možnost zasahovat. Vzhledem k tomu, že výše stanovené podněty jsou obecného charakteru a je možné je analogicky rozšířit i na ostatní státy Evropské unie, lze tedy závěrečná zjištění zobecnit a konstatovat, že Evropská unie hraje méně významnou roli v obou studovaných oblastech rozvojové spolupráce svých členských států, než OECD.

86

Summary Development cooperation is present in the relations between the developing and developed countries for more than fifty years. Nevertheless, development assistance has not proven itself capable of helping the developing countries out of their economic deficiency. This is why in the past years the effectiveness of aid has been a subject of criticism. Organizations like OECD or the EU try to reverse this trend and so their members adopted several documents dealing with aid effectiveness and the amount of finances devoted to development assistance, since its increase and good spending will also increase effectiveness. Among these documents, the most important is the Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action, in the EU the Code of conduct on division of labor in development policy is the most important one. Since these documents are not legally binding, in some cases the member states, even though they agreed to implement them into their national policies, do not proceed with the implementation accurately. This is why the organizations try to motivate their member states to do so. The aim of this thesis was to prove that the member states implement the commitments they signed for in the documents mentioned above and to prove or deny the hypothesis that it is rather the influence of OECD that makes them to do so. The EU and the OECD both use similar methods to motivate their member states, e.g. the peer pressure which is the most significant one. In order to evaluate which organization has a greater influence, three member states, of the EU and of the OECD, were chosen – France, Sweden and the Czech Republic. The thesis is therefore a case study based on two principal case studies of France and Sweden and a follow-up of the Czech Republic (this is due to the fact that the Czech republic is now going through a reform of its development assistance system and no surveys are concluded on its aid effectiveness yet. So the third case study tries to evaluate the changes made on the national level rather than its performance on the international level). First part of this thesis defines the theories dealing with the process of implementing the non-binding documents. For the purpose of this thesis Europeanization is a term used in case that the member states implement these documents on the basis of the influence of the EU. The term OECD-isation is used if the 87

member states implement these documents on the basis of the influence of the OECD. A third possible outcome was identified saying that the member states do not implement the documents at all. The second part introduces the definitions and legal basis of the development policy, more specifically the EU development policy. It also describes the documents, stipulating the commitments in the area of aid effectiveness and its financial commitments. This part is important in order to understand the contents of the case studies which follow in part three. The third part, comprising the case studies, managed to prove the hypothesis from the first part of the thesis, i.e. it is the influence of the OECD that motivates the member states more that the EU. This is mainly due to the fact, that the OECD has more convincing methods to do so. The Peer review conducted by the OECD on each DAC member every four to five years is a complex and detailed review, stating the deficiencies of that member state in implementing the aid effectiveness and financial commitments based on field research and interviews with the country representatives. It also states recommendations the reviewed state should follow until the next peer review. For France and for Sweden this method and its tradition in the OECD is far more motivating than the peer pressure on the EU level. The Czech Republic is also a subject of OECD-isation, since it proceeds with its reform according to recommendations made by the OECD. It also implemented the principles of the Paris declaration into its Concept of international development assistance for the period of 2010-2017. In this case the reason why the OECD has more influence can a result of the fact that its recommendations are based on the good practice, which means that it recommends changes which are already proven to work by other member states. The exclusiveness of the club may also be motivating, since the Czech Republic is not yet a member of the DAC group. The third option saying that the states do not fulfill their commitments did not occur in any of these cases.

88

Použitá literatura Knižní zdroje 

ARTS, K.; DICKSON, A. K.: EU development cooperation – From model to a symbol. Manchester University Press, Manchaster, 2004.



CARBONE, M.: The EU and international development: the politics of foreign aid. Routledge/UACS, 2007.



DANČÁK, B.; FIALA, P.; HLOUŠEK, V.: Evropeizace, nové téma politologického výzkumu. Masarykova univerzita v Brně, Mezinárodní politologický ústav, Brno, 2005.



GEORGE, A.; BENNETT, A.: Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2005.



HALAXA, P.: Zahraniční pomoc ve vztazích vyspělých a rozvojových zemí. In: Jehlička, P.; Tomeš, J.; Daněk, P.: Stát, prostor, politika. KSGRR, UK Přírodovědecká fakulta, Praha, 2000.



SCHIMMELFENNING, F.; SEDELMEIER, U.: The Europeanization of Central and Eastern Europe. Cornell University, New York, 2005.



VAN REISEN, M.: Window of Opportunity, EU Development Cooperation after the End of the Cold War. Africa World Press, Inc., 2009.

Odborné články, studie 

BENNET, A.; GEORGE, A.: Process Tracing in Case Study Research. McArthur Foundation Workshop on Case Study Methods, 1997.



BÖRZEL, T.; RISSE, T.: When Europe hits home: Europeanization and Domestic Change. European Integration Online Papers, 2000, díl 4, číslo 15.



FALLETI, T. G.: Theory-Guided Process-Tracing in Comparative Politics: Something Old, Something New. University of Pennsylvania, 2006.



HORKÝ, O.: The Europeanisation of development policy: Acceptance, accommodation and resistance of the Czech Republic. German Development Institute, 2010.

89

Dokumenty, smlouvy 

Commission staff working document : Financing for Development – Annual Progress Report 2010. Getting back on track to reach the EU 2015 target on ODA spending? SEC(2010) 420 final, Brussels, 21.4.2010



Commission staff working paper: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010: A twelve-point EU action plan in support of the Millennium Development Goals. SEC(2010) 422 final. Brussels, 21.4.2010



Commission staff working paper: The Monterrey process Financing for Development – the European Union´s contribution to Doha and beyond. Annual progress report 2008. SEC(2008) 432/2, Brussels, 2008



Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on EU guidelines on complementarity and division of labor. Luxembourg, 17 October 2006 (doc. 14029/06)



Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labor in Development Policy. Luxembourg, 15 May 2007 (doc. 9558/07)



Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on Accelerating progress towards attaining the millennium development goals: EU contribution to the review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event Brussels, 24 May 2005 (doc. 9266/05)



Council Conclusions on an Operational Framework on Aid Effectiveness, 2974th External Relations Council meeting Brussels, 17 November 2009



Česká republika pomáhá. Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky v roce 2009. Ministerstvo zahraničí České republiky, 2010.



DAC Peer Review of France. OECD, 2008



DAC Peer Review of Sweden. OECD, 2009



DAC Special Review of the Czech Republic. OECD, 2007



Evaluation of Sweden´s Implementation of the Paris Declaration. SADEV, 2010.



Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Case Study of France. Société d´Etudes et d´Evaluation sarl, Luxembourg, 2008. 90



Global Challenges – Our responsability. Communication on Sweden´s policy for global development. Government office of Sweden, 2007.



Lisabonská smlouva (konsolidované znění 2010)



Mémorandum de la France sur ses politiques et programmes en matière d´aide publique au développement. Ministère des Affaires étrangères et européennes. Paris, 2008.



Plan d´action pour le renforcement de l´efficacité de l´aide et la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Conférence d´orientation stratégique de pragrammation. Paris, 2006.



Shrnující dokument k implementaci závěrů konference k efektivnosti rozvojové pomoci v Akkře v r. 2008 Českou republikou. Ministerstvo zahraničních věcí, 2009.



Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Příloha k usnesení vlády ze dne 19. prosince 2007 č. 1439.



Survey on Monitoring the Paris Declaration. OECD, 2008.



The Accra Agenda for Action. OECD, 2008.



The Paris Declaration on Aid Effectiveness. OECD, 2005.



Usnesení vlády č. 366 ze dne 24. května 2010 týkající se Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky na období 2010 – 2017.



Usnesení vlády České republiky ze dne 19. září 2007 č. 1070 k transformaci systému zahraniční rozvojové spolupráce České republiky.



Usnesení vlády České republiky ze dne 31. března 2004 č. 302 k Institucionálnímu zajištění a Zásadám zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu ČR do EU.



Zákon 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů.



Zákon č. 433/2010 Sb. o státním rozpočtu České republiky na rok 2011.

Internetové zdroje 

Accra High-Level Forum 3 online. 2008 17.5.2011. Dostupné z http://www.accrahlf.net/WBSITE/EXTERNAL/ACCRAEXT/0,,contentMDK: 21687851~pagePK:64861884~piPK:64860737~theSitePK:4700791,00.html

91



Agence Française de Développement online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.afd.fr



Aid effectiveness Portal online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.aideffectiveness.org



Aid effectiveness Portal: High-Level Forums on aid effectiveness: Rome, Paris, Accra, Seoul online. 2009 17.5.2011. Dostupné z http://www.aideffectiveness.org/Events-Processes-Rome-Paris-AccraKorea.html



Česká rozvojová agentura online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.cra.cz



Folke Bernadotte Academy online. 17.5.2011. Dostupné z http://folkebernadotteacademy.se



France Diplomatie: Cohérence et efficacité de l´aide online. 2010 17.5.2011. Dostupné z http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actions-france_830/aide-audeveloppement_1060/enjeux-du-developpement_19986/coherence-efficaciteaide_19988/index.html



France Diplomatie: Le Dispositif institutionnel français online. 2009 17.5.2011. Dostupné z http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/entreesthematiques_830/aide-au-developpement-gouvernancedemocratique_1060/dispositifs-enjeux-aide-audeveloppement_20515/institutions-francaises_19758/dispositif-institutionnelfrancais_19759/index.html



Ministerstvo zahraničí ČR online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.mzv.cz



ODA 2010: Donor performanceonline. OECD,2011 17.5.2011. Dostupné z http://www.oecd.org/document/61/0,3746,en_2649_34447_47515235_1_1_1_ 1,00.html



OECD – Development Co-operation Directorate online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html



OECD Observer: Why the Paris declaration on aid effectiveness counts online. 2005 17.5.2011 Dostupné z 92

http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/2072/Why_the_Paris_decl aration_on_aid_effectiveness_counts.html 

SADEV official website online. 17.5.2011 Dostupné z http://www.sadev.se/en/



Sida official website online. 17.5.2011 Dostupné z http://www.sida.se/English/



Swedfund online. 17.5.2011 Dostupné z http://sadev.se



Swedish budget 2010: Africa, WPF sheltered from dramatic cuts. Development Today: Nordic Outlook on Development Assistance, Business and the Environment online. 2009 17.5.2011. Dostupné z http://www.developmenttoday.com/magazine/2009/DT_13/News/4708



Swedish National Audit Office online. 17.5.2011 Dostupné z http://www.riksrevisionen.se/en/Start/



The budget for 2010: Working Sweden out of the crisis. Press release, Ministry of Finance online. 2009 17.5.2011. Dostupné z http://www.sweden.gov.se/sb/d/11760/a/132080



The Nordic Africa Institute online. 17.5.2011. Dostupné z http://www.nai.uu.se/



The World Bank – definition of Aid Effectiveness online. 2011 17.5.2011. Dostupné z http://data.worldbank.org/topic/aid-effectiveness

93

Seznam příloh Příloha 1:

Indikátory Pařížské deklarace (tabulka)

Příloha 2:

Rozvojová spolupráce Francie 2008-2009 (tabulka, graf)

Příloha 3:

Rozvojová spolupráce Švédska 2008-2009 (tabulka, graf)

Příloha 4:

Rozvojová spolupráce ČR 2007-2009 (graf)

Příloha 5:

Francie – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

Příloha 6:

Švédsko – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

Příloha 7:

Česká republika – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

94

Přílohy Příloha č. 1: Indikátory Pařížské deklarace (tabulka)196

196

Tabulka je ponechaná v originále, aby byly zachovány původní výrazy pro názvy jednotlivých indikátorů.

i

Zdroj: The Paris Declaration on Aid Effectiveness

ii

Příloha č. 2: Rozvojová spolupráce Francie 2008-2009 (tabulka/graf)

Zdroj: OECD – DAC Statistics

iii

Příloha č. 3: Rozvojová spolupráce Švédska 2008-2009 (tabulka/graf)

Zdroj: OECD - DAC Statistics

iv

Příloha č. 4: Rozvojová spolupráce České republiky 2007-2009 (graf)

v

Zdroj: Česká republika pomáhá. Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky v roce 2009

vi

Příloha č. 5: Francie – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

Zdroj: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010

vii

Příloha č. 6: Švédsko – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

Zdroj: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010

viii

Příloha č. 7: Česká republika – vývoj objemu finanční pomoci a projekce do roku 2015 (graf)

Zdroj: Aid Effectiveness – Annual progress report 2010

ix