IOFEZ 278-06a Aan
IOFEZ Datum 30 mei 2013
Van
De (plv.) directeuren FEZ van SZW, BZK, I&M, V&J en BuiZa
Apparaatuitgaven
Aanleiding In 2012 is gebleken dat in de rijksbegroting 2013 de uitgaven aan apparaat niet overal conform de voorschriften van Verantwoord Begroten zijn verwerkt. Het IOFEZ heeft daarom besloten om dit op orde te brengen en verzocht aan enkele leden van het IOFEZ om dit voor te bereiden. De betrokken departementen hebben veel energie gestoken in de voorbereiding van deze stukken en aangegeven hier snel mee aan de slag te willen gaan.
Kernpunten Dit initiatief is erop gericht om de departementen te ondersteunen bij een correcte verwerking van de apparaatuitgaven op de begroting en in de administratie conform de bestaande regels. In dit kader zijn twee acties ondernomen: 1. Bepaalde definities van Verantwoord Begroten zijn naar aanleiding van vragen vanuit de departementen nader toegelicht. 2. Er is een analyse gemaakt van de apparaatuitgaven aan agentschappen, om te zien of apparaat- en programma-uitgaven mogelijk zijn vermengd en of de ramingen van de apparaatuitgaven bij de opdrachtgevers en – nemers consistent zijn.
Voorstel voor het verdere proces: 1. De departementen voeren de vereiste mutaties door in de begroting zodat de apparaatkosten bij de agentschappen en de apparaatuitgaven op de rest van de begroting zijn verwerkt conform de regels van Verantwoord Begroten. Zij kunnen daarbij o.a. gebruik maken van de analyse van de werkgroep betreffende de agentschappen. Departementen kunnen alleen zelf beoordelen of in de analyse alle aandachtspunten naar boven zijn gekomen, aangezien de analyse op basis van hun informatie is gedaan. Geldende specifieke afspraken tussen FEZ en IRF-sectie over de toepassing van Verantwoord Begroten blijven van toepassing, voor zover nog relevant na het verduidelijken van definities. 2. De eerste gelegenheid om correcties te verwerken is in IBOS voor de julibrief (loketopening 7 juni) en in de eerste conceptontwerpbegroting 2014 (14 juni). In principe gaat het hier om werkzaamheden die deel uitmaken van de reguliere begrotingswerkzaamheden, maar waar dit onhaalbaar is, kunnen de departementen i.o.m. de sectie bespreken hoe de knelpunten kunnen worden opgelost. De begroting die in september
Pagina 1 van 11
wordt ingediend moet inclusief de administratie in IBOS vanzelfsprekend correct zijn. 3. Mochten de departementen nog vragen hebben, dan kunnen ze – zoals gebruikelijk – hierover hun sectie bij de IRF benaderen.
Toelichting Definities Allereerst is gekeken welke vragen er waren bij de departementen over de definitie van apparaat. De onduidelijkheden zijn vervolgens verhelderd in een memo, dat is afgestemd in de werkgroep. Dit heeft echter niet geleid tot een andere definitie voor apparaat. Zie bijlage 1. Mogelijk zal in de uitvoering blijken dat er op verschillende wijze naar bepaalde uitgaven gekeken kan worden. In dat geval zal het betreffende departement in gezamenlijkheid met Financiën bezien tot welke categorie een bepaalde uitgave hoort. Het is mogelijk dat uit het jaarverslag blijkt dat bepaalde uitgave beter tot een andere categorie behoorde. In dat geval wordt de meerjarenraming bij de julibrief daarop gecorrigeerd. Analyse agentschappen Daarnaast is bij de apparaatkosten bij agentschappen gekeken (1) of er mogelijk indicaties zijn dat programma- of apparaatbudget niet conform de regels geboekt zijn en (2) of de bijdrage agentschappen in de begroting en de omzetten in de agentschapparagraaf op elkaar aan te sluiten zijn. We hebben ons geconcentreerd op de agentschappen, omdat we signalen kregen dat daar de meeste vragen en aandachtspunten zitten. Dit neemt natuurlijk niet weg dat ook elders op de begroting en in de verantwoording van de apparaatuitgaven zaken mogelijk anders geboekt zouden moeten worden. Het onderzoek bij de agentschappen geeft een indicatie weer van de potentiële inconsistenties in de apparaatuitgaven, zowel aan de uitgavenkant bij de beleidsartikelen als aan de kostenkant (omzet) bij de agentschappen. We merken op dat we niet alle informatie van de departementen gekregen om de analyse compleet te maken. De uitkomsten van deze analyse vindt u in bijlagen 2a en 2b. In de werkgroep is de vraag aan de orde gekomen in hoeverre de bijdragen agentschap op de departementale begrotingen en de omzet moeder en overige departementen van de agentschappen in de agentschapparagraaf op elkaar moeten aansluiten. Het ministerie van Financiën geeft de volgende toelichting. Uitgangspunt is dat deze in hoge mate op elkaar aan dienen te sluiten, waarbij de “bijdrage agentschap” het leidende vertrekpunt is. Voor een bepaald begrotingsjaar geldt immers dat de bijdragen aan agentschappen op de beleidsartikelen, die een onderdeel vormen van de totaalbedragen op die beleidsartikelen in de begrotingsstaat, door de Tweede Kamer geautoriseerd worden conform het budgetrecht. (Autorisatie door de Staten-Generaal vindt plaats op het niveau van een begrotingsartikel voor het betreffende begrotingsjaar) Afwijkingen tussen bijdrage en omzet zijn derhalve de uitzondering en dienen in de begroting 2014 expliciet toegelicht en onderbouwd te worden in de agentschapparagraaf. Uitzonderingen kunnen bijvoorbeeld voortkomen uit het feit dat een agentschap op basis van haar eigen ervaring verwacht dat ten aanzien van bepaalde incidentele activiteiten - bijvoorbeeld de organisatie van seminars – pas in de loop van een jaar vanuit de opdrachtgevende departementen Pagina 2 van 11
opdrachten worden verleend. In andere woorden, opdrachtgevers begroten deze opdrachten nog niet in hun bijdrage agentschap bij ontwerpbegroting, maar geven gedurende het jaar de opdracht aan het agentschap voor zo’n congres. Op basis van de ervaring met de toelichtingen in de begroting 2014 zal gekeken worden hoe er in de daar opvolgende jaren mee om te gaan. Geen goede reden om een afwijkende raming op te nemen als omzet in de agentschapparagraaf is onderhandelingstactiek of het nog geen rekening houden met de bezuiniging op het apparaat uit het laatste regeerakkoord. Anders zou de begroting geen weerspiegeling van de werkelijkheid zijn.
Pagina 3 van 11
Bijlage 1 Definities Noot: Onderstaande toelichtingen zijn bedoeld als een toelichting op de bestaande definities. In dit memo wordt niet afgeweken van bestaande definities. Geldende specifieke afspraken tussen FEZ en IRF-sectie over de toepassing van Verantwoord Begroten blijven van toepassing, voor zover nog relevant na het verduidelijken van definities.
Nadere toelichting bij de definities 1. Wat is het onderscheid Externe inhuur / Uitbesteding / Inbesteding? 2. Hoe om te gaan met uitgaven voor kantoren die via een agentschap worden geregeld? 3. Hoe om te gaan met bijdrage SSO (en welke SSO’s zijn er/wat is de procedure om tot een SSO te komen)? 4. Wat valt onder de post “Bijdrage Agentschap” 5. Wat zijn de definities die gebruikt moeten worden voor de agentschapsparagraaf. Algemene punten: Bij de afweging apparaat versus programma zijn de volgende afspraken van belang: 1) Voor personeel is de afspraak gemaakt in het IOFEZ dat elke fte meetelt als apparaat. 2) Voor materieel is de afspraak gemaakt dat alleen het zgn. enge deel onder apparaat valt. Bij de personele uitgaven tellen mee: alle uitgaven betaald aan de man (waaronder loonkosten en toelagen/vergoedingen), de uitgaven personele exploitatie (waaronder verhuiskosten, reis en verblijfkosten), de uitgaven voor postactieven, de uitgaven voor externe inhuur. Bij de materiële uitgaven voor het apparaat tellen alleen de uitgaven van de ondersteunende processen mee. Dit betekent o.a. de bureaucomputers, telefoons, potloden, pennen tot het apparaat behoren. Maar dat het elektronische patiëntendossier, de digitale snelwegborden, en de belastingdienstsystemen niet behoren tot het apparaat. Deze ICT-middelen zijn nl. direct verbonden met het primaire proces. Ad 1. Onderscheid externe inhuur / uitbesteding / inbesteding. Externe inhuur Externe Inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de rijksoverheid in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de opdrachtgever mede gestuurd wordt. De definitie van Externe inhuur is door BZK in 2009 opgesteld. Verantwoord begroten heeft daar geen verandering in aangebracht, het boeken onder deze post moet dan ook geen moeilijkheden meer opleveren. De definitie van Apparaatsuitgaven is: apparaatsuitgaven zijn de uitgaven voor personeel en materieel die nodig zijn om de organisatie te doen functioneren (definitie Algemene Rekenkamer).
Pagina 4 van 11
In de opmaat naar het maken van de rijksbredekostensoorten tabel is besloten dat als medewerkers via een zgn. payroll constructie (zie http://nl.wikipedia.org/wiki/Payrolling) worden ingezet, dit geboekt moet gaan worden als externe inhuur. De oude boekingsinstructies (op het punt van payrolling na) kunnen dan ook gehandhaafd worden. Verantwoord begroten heeft wel tot gevolg dat externe inhuur onder de Personele component van de apparaatskosten geboekt moet gaan worden. Boeken onder materieel zoals af en toe gebeurde bij agentschappen is nadrukkelijk niet toegestaan. Alle externe inhuur moet in de begroting/jaarverslagen worden geboekt onder Apparaat|Personele Uitgaven|Externe inhuur In de financiële administratie moet externe inhuur worden verbijzonderd naar de categorieën1 die BZK heeft voorgeschreven. Uitbesteding De definitie van uitbesteding is: Bij uitbesteden wordt een opdracht geplaatst, waarbij resultaatafspraken worden gemaakt, zonder dat er door de opdrachtgever op de inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. Kenmerkend element is dus dat er een product wordt opgeleverd. De uitgaven/kosten voor Uitbesteding worden geboekt onder Apparaat|Materiële kosten|Uitbesteding. Directe bestedingen aan derden voor de inkoop van diverse goederen en diensten (voorlichting, projecten, infrastructuur e.d.) ten behoeve van het beleid worden geboekt onder het financiele instrument “Opdrachten” bij het bijbehorende beleidsartikel. Inbesteding Onder inbesteden wordt verstaan het uitvoeren van een opdracht of taak met eigen administratieve, technische of overige middelen zonder dat er een beroep wordt gedaan op externe partijen. Voor de overheid betreft het hier de dienstverlening tussen departementen, batenlastendiensten die vallen onder de lijst met SSO’s en overige (semi)-overheidsdiensten. Het gaat dus om opdrachtnemers die op niet-commerciële basis werken. Overige semi-overheidsdiensten zijn andere ministeries, provincies, gemeenten, stadsregio’s, waterschappen en onderwijsinstellingen en daaraan gelieerde organisaties(zoals product- en bedrijfsschappen). Inbestedingsuitgaven worden (voorzover ze niet worden opgenomen onder het kopje bijdrage SSO) geboekt onder: -Apparaat|Personeel|Eigen Personeel|Loonkosten voor het onderdeel personele vergoedingen - Apparaat|Materieel, en daarbinnen op het desbetreffende onderwerp van inbesteding.voor de eigen administratieve, technische of overige middelen. (nb dit is vastgelegd in de rijksbrede kostensoortentabel, zie http://rbv.minfin.nl/2013/begrippenlijst/rijksbrede-kostensoortentabel) Logische boekingsgang is: kijk eerst of een uitgave geboekt kan worden als inbesteding, als dan niet het geval kijk dan of e.a. valt onder de definitie van uitbesteding/externe inhuur.
1
Dit zijn: Interim–management /Organisatie- en formatieadvies /Advisering en eventueel explorerend onderzoek dat wordt verricht ten behoeve van nieuw beleid, dan wel bijstelling van bestaand beleid (toekomstgericht) / Communicatieadvisering /Juridisch advies / Advisering opdrachtgevers over automatiseringsvraagstukken /Accountancy, financiën en administratieve organisatie /Uitzendkrachten Pagina 5 van 11
Inbesteding kan geboekt worden buiten begrotingsverband als voldaan is aan de daartoe geldende richtlijnen (zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/richtlijnen/2011/03/10/abc-fiche-boeken-buiten-begrotingsverbandversie-1-januari-2011.html)
Ad 2 Hoe om te gaan met uitgaven voor een kantoor dat wordt geboekt via een agentschap. Uitgangspunt van Verantwoord begroten is dat eerst de afweging apparaat versus programma gemaakt moet worden. Als de kantoren (primair) voor ambtenaren worden gebruikt als werkplek, dan moeten de uitgaven worden geboekt onder Apparaat|Materiële kosten. Dit is anders als er grootscheepse specifieke aanpassingen ten behoeve van het primaire proces benodigd zijn. Dan wordt het geboekt onder programma.Voorbeeld: een kantoorpand dat zich leent voor universeel gebruik met daarin een ICT-infrastructuur van het Rijk is apparaat. Als er specifiek grootschalige aanpassingen voor het primaire proces benodigd zijn, dan kan e.a. programmageld zijn. De opdracht die verstrekt is aan een agentschap moet worden geboekt onder Apparaat|Materieel|Inbesteding (zie definitie bij ad1). Ad 3 Hoe om te gaan met SSO’s (en welke SSO’s zijn er/ wat is de procedure om tot een SSO te komen). Er is een limitatieve lijst van SSO’s die samen met BZK is vastgesteld, zie http://rbv.minfin.nl/2013/download/kostensoorten/Rijksbrede_kostensoor ten_tabel_definitief_vooropname%20inRBV.xlsx Als er een SSO moet komen, dan is het voorstel dat BZK/DGOBR dit aangeeft en zal vervolgens de rbv worden geupdate. In het algemeen wordt daartoe het volgende proces doorlopen: Stap 1: In ICBR verband vaststellen dat er een nieuwe SSO komt. Stap 2: Uiterlijk begin september meldt DGOBr dit bij Financiën. Stap 3: Financiën update vervolgens de rbv, Stap 4: Departementen boeken vanaf het volgende kalender jaar (dus met ingang van 1 januari volgend op de melding) op basis van de nieuwe definitie. Een boeking op “Bijdrage SSO” heeft voorrang op de inhoudelijke boeking (bijv. ICT-uitgaven). Dit betekent dat als een departement ICTdienstverlening afneemt via SSO-ICT deze uitgaven moeten worden geboekt op de post “Bijdrage SSO”. De post ICT-uitgaven neemt dan navenant af, waardoor in de begroting het effect van rijksbrede samenwerking zichtbaar wordt, zonder dat er sprake is van een dubbeltelling. Als een departement behoefte heeft aan detail informatie op (bijv het gebied van ICT-uitgaven) dan zijn er twee manieren: een eigen adminstratie bijhouden voor deze uitgaven of en dat heeft de voorkeur: een nadere opsplitsing van de uitgaven bij het desbetreffende SSO opvragen. Het onderscheid vwb. voor welke SSO de uitgaven zijn, kan op twee manieren worden vormgegeven voorkeursvariant: uit de crediteuren administratie worden herleid welke SSO de uitgaven in rekening heeft gebracht een tweede mogelijkheid is het in de eigen administratie bijhouden via specifieke kostensoorten (bijv. SSO P-direkt, SSO_RGD etc),dit kan,
Pagina 6 van 11
mits het totaal verantwoord kan worden onder het kopje bijdrage SSO. Ad 4 Wat valt onder de post “Bijdrage Agentschap”? Het financiële instrument “Bijdrage Agentschap” op een programma artikel is bedoeld voor dekking van het apparaat van een agentschap en bestaat uit: de eigenaarsbijdragen van het moederdepartement en de uitvoeringskosten van de opdrachtgever aan een batenlastendienst. Programmageld zoals bedragen benodigd voor bijv. subsidieregelingen worden onder ‘subsidie’ gepresenteerd in de tabel budgettaire gevolgen van beleid en niet onder de bijdrage Agentschap. Als de minister ze laat uitvoeren door een andere partij, wordt deze bij de subsidieregeling in de tabel vermeld. Ad 5 Wat zijn de definities die gebruikt moeten worden voor de agentschapsparagraaf? Totale omzet agentschap Alle activiteiten van een dienst welke via tariefstelling aan afnemers in rekening worden gebracht. De aldus verkregen omzet wordt weergegeven in drie categorieën; 1) omzet moederdepartement; 2) omzet overige departementen; 3) omzet derden. De post omzet dient niet verward te worden met de post exploitatiebijdrage. Exploitatiebijdrage is een vergoeding ineens zonder directe tegenprestatie. Deze moet afzonderlijk weergegeven worden. Ook rente- en overige baten worden als een afzonderlijk post in saldo van baten en lasten. Onder de omzet vallen dus niet alle mogelijke inkomsten van een agentschap opgenomen. Naast omzet kan een agentschap dus nog andere inkomsten hebben. Omzet moederdepartement: Omzet moederdepartement, inclusief de daaronder vallende agentschappen en/of SSO’s. Omzet overige departementen: Omzet alle departementen niet zijnde het moederdepartement, inclusief de bij deze departementen horende agentschappen en/of SSO’s. Omzet derden: Alle overige omzet niet afkomstig van moederdepartement , overige departementen en de hierbij horende agentschappen en ZBO’s. Derden zijn bijvoorbeeld ZBO’s, burgers (leges) en bedrijfsleven (retributies). --00--
Pagina 7 van 11
Bijlage 2A Analyse apparaatuitgaven agentschappen In het IOFEZ is afgesproken dat een werkgroep vanuit de departementen in kaart gaat brengen welke problemen spelen t.a.v. de apparaatsuitgaven/ kosten. Voor het onderdeel apparaatskosten, beschrijft deze memo de uitgevoerde analyse, geconstateerde potentiële knelpunten en acties om te komen tot een zuivere basisstand. Er is door Financiën per agentschap gekeken naar 4 specifieke punten: 1. Of er mede na aanleiding van Verantwoord begroten mogelijk programmageld in apparaat zit en vice versa; 2. Of de omzet moederdepartement in de begroting terug te vinden is onder uitgaven van de opdrachtgever en mogelijk vice versa; 3. Of de omzet overige departementen terug te vinden is in de begrotingen van de andere opdrachtgevende departementen en mogelijk vice versa. 4. Hoe de “Bijdrage SSO’s is opgenomen in de begrotingen” N.a.v. de analyse komen we tot de volgende conclusies; 1. Programma in apparaat Er zijn, zo blijkt uit de analyse, een aantal departementen waarbij sprake lijkt van programma in apparaat. Bijvoorbeeld bij het RIVM i.v.m. vaccinatieprogramma’s. Actie: De scheiding apparaat/programma moet bij bij de julibrief worden aangebracht en in de begrotingen van 2014 en verder worden vormgeven. 2. Omzet moederdepartement Er zijn meerdere departementen waarbij de bijdrage moederdepartement en omzet moederdepartement niet helemaal aansluiten. Dit komt mogelijk door; mutaties zijn nog niet doorgevoerd, er is sprake van meerjarige offertes, subsidies, eigenaarskosten of out of pocketkosten die ook in de bijdrage worden meegenomen. Er is geen rode lijn. Actie: De werkgroep heeft de definitie van “Omzet moederdepartementen” verduidelijkt. Departementen worden geacht conform die lijn te gaan boeken en bij julibrief te corrigeren. 3. Omzet overige departementen De bijdrage agentschappen van departementen aan agentschappen buiten het moederdepartement is vaak niet opgenomen in hun departementale begroting. Bijvoorbeeld de bijdrage van EZ aan het RIVM. Het RIVM neemt wel in hun ‘omzet overige departementen’ de bijdrage van EZ op van 7,2 mln., maar in de begroting van EZ is dit vervolgens niet terug te vinden. Actie: Departementen worden geacht de bijdragen (ook van buiten het moederdepartement) aan agentschappen op te nemen in hun begroting. Voor het rechtzetten van de cijfers bij julibrief kan eventueel met de sectie een nadere ondergrens worden afgesproken. Pagina 8 van 11
De bijdrage aan een agentschap sluit niet goedaan bij de omzet die het betreffende agentschap opneemt. Bijvoorbeeld bij de NVWA. De NVWA neemt als omzet van VWS op 66,8 mln. VWS neemt zelf als bijdrage aan RIVM op 70,5 mln. Ook bij Agentschap NL neemt de opdrachtgever (SZW, OC&W en VWS) een andere bijdrage op dan AgentschapNL opneemt als omzet van deze departementen. Actie: De eigenaar van een agentschap moet zorgdragen voor een juiste aansluiting tussen de bijdrage aan een agentschap en de omzet die het agentschap opneemt van een opdrachtgever. Er is onduidelijkheid over de indeling van de omzet van agentschappen, voornamelijk bij de definitie van ‘omzet overige departementen’ en ‘omzet derden’. In ‘omzet overige departementen’ zijn bijvoorbeeld bij het agentschap Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) ZBO’s meegenomen. De verduidelijking van definities komt er voor dit onderdeel op neer dat ZBO’s bij ‘omzet derden’ zou moeten staan. Actie: De cijfers bij ‘omzet overige departementen’en omzet derden moet conform de verduidelijkte definities worden aangepast bij julibrief. 4. Bijdrage SSO’s Als een agentschap omzet maakt door bijdragen van andere agentschappen dan is dit niet specifiek zichtbaar in de departementale begrotingen, want agentschappen verdisconteren deze kosten aan de lastenkant. Een uitzondering betreft hier de SSO-uitgaven. Als bijvoorbeeld Dictu (=SSO) werkzaamheden verricht voor Dienst regelingen en de NVWA en hierdoor omzet genereert dan moet bij Dienst Regelingen en de nVWA zichtbaar worden dat er een bijdrage SSO is. Bij het opmaken van de analyse kwam ook naar voren dat bij de SSO’s er nog niet een eenduidige lijn van boeken is: De omzet die SSO’s maken is in de begroting niet te herleiden naar specifieke opdrachtgevers. In Verantwoord Begroten is nl. gekozen voor 1 post op het centrale apparaatsartikel (‘bijdrage SSO’) waaronder de totale bijdrage aan alle SSO’s moet staan. Ook per agentschap is een dergelijke totaal post bijdrage SSO’s opgenomen waaronder alle SSO’s moeten staan. Als er wordt gekeken naar hoeveel alle departementen bij de bijdrage aan SSO’s hebben opgenomen en de totale omzet van de SSO’s dan is de omzet vele malen hoger dan de bijdrage. Bij de SSO’s waar er sprake van 1 opdrachtgevend departement kan de omzet wel worden herleid. Hier is duidelijk dat de cijfers ook nog slechts beperkt aansluiten. Actie: De eigenaar van een SSO moet zorgdragen voor een juiste aansluiting tussen de bijdrage aan de SSO en de omzet die de SSO opneemt van een opdrachtgever. BZK draagt zorg voor een overzicht waarin voor de verschillende SSO’s is weergegeven Pagina 9 van 11
welke inkomsten zij verwachten van welke opdrachtgever. Deze lijst wordt gedeeld met de opdrachtgevers. Waar opdrachtgevers en –nemers verschillen constateren treden zij hierover in overleg. Acties Acties Julibrief en ontwerpbegroting Bovenstaande conclusies geven de rode lijn weer die naar voren is gekomen uit de analyse. De departementen zijn aan zet om de genoemde acties (in overleg met de IRF-secties) uit te voeren. Dit proces moet bij julibrief zijn afgerond en gedeelte van de correcties zal bij ontwerpbegroting voor het eerst zichtbaar ziin. Correct boeken conform definities omzet agentschappen Financiën heeft definities aangeleverd voor: - omzet moederdepartement; - omzet overige departementen; - omzet derden. Deze verduidelijking van de definities zal via IOFEZ ingebracht worden en zullen ook in de RBV worden opgenomen. Correct boeken op ‘bijdrage aan SSO’s’ DGOBR beheert de lijst met SSO’s. In de begrotingsvoorschriften is een limitatieve lijst van SSO’s opgenomen. Conform deze limitatieve lijst moeten de departementen hun uitgaven boeken/corrigeren.
Pagina 10 van 11
Bijlage 2B Overzicht resultaten Zie bijlage in Excel.
Pagina 11 van 11
