Instituut voor Internationaal Recht. Working Paper Nr. 8 - juni Kinderarbeid in het Internationale Recht Vroeger en Nu

Katholieke Universiteit Leuven Faculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 8 - juni 2001

Kinderarbeid in het Internationale Recht Vroeger en Nu Arne Vandaele

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs en onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het gebied van het internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het Instituut organiseert ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele internationaalrechtelijke thema’s onder de aandacht brengen. De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de resultaten van het onderzoek van het Instituut binnen de academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat zowel bijdragen in het Nederlands als in het Engels. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding verwezen worden. Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers, raadpleeg de internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op www.internationaalrecht.be  Instituut voor Internationaal Recht, Katholieke Universiteit Leuven, 2001

Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven Tiensestraat 41, B-3000 Leuven Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64 Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

2

KINDERARBEID IN HET INTERNATIONALE RECHT VROEGER EN NU∗ Arne Vandaele∗∗

Inhoudstafel Inleiding....................................................................................................................................................4 I. Het internationale recht en sociale wetenschappen ..........................................................................5 II. Aanzet van een internationaal-rechtelijke regeling van kinderarbeid in de 19de eeuw....................6 A. Private initiatieven ...........................................................................................................................6 B. Georganiseerde en officiële initiatieven...........................................................................................7 C. Besluit ..............................................................................................................................................9 III. Kinderarbeid als prioritair beleidsdomein van de IAO.................................................................9 A. De oprichting van de IAO na de Eerste Wereldoorlog ....................................................................9 B. Kinderarbeid in het Statuut van de IAO.........................................................................................11 C. Kinderarbeid in de eerste verdragen van de IAO...........................................................................11 D. Verdrag nr. 138 betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces van de IAO ............................................................................................................................................................12 E. Andere intiatieven ..........................................................................................................................13 F. Besluit ............................................................................................................................................13 IV. Kinderarbeid en mensenrechten..................................................................................................14 A. Kinderarbeid als slavernij ..............................................................................................................14 1. Slavernij......................................................................................................................................14 2. Slavernij onder het Slavernijverdrag ..........................................................................................15 3. Slavernij onder het Aanvullend Verdrag over Slavernij.............................................................15 4. Besluit.........................................................................................................................................16 B. Kinderarbeid en dwangarbeid ........................................................................................................16 1. Dwangarbeid...............................................................................................................................16 2. Kinderarbeid en dwangarbeid.....................................................................................................16 3. Besluit.........................................................................................................................................17 C. Kindarbeid en het IVRK ................................................................................................................17 1. Artikel 32 IVRK .........................................................................................................................17 2. Economische exploitatie.............................................................................................................18 3. Besluit.........................................................................................................................................19 V. Recente evoluties inzake kinderarbeid ...........................................................................................19 A. Kinderarbeid als fundamenteel principe en recht in het werk: de Verklaring betreffende fundamentele principes en rechten in het werk...................................................................................19 1. De Verklaring betreffende de fundamentele principes en rechten in het werk ...........................19 2. Kinderarbeid en de Verklaring betreffende de fundamentele principes en rechten in het werk .20 3. Besluit.........................................................................................................................................21 B. IAO-verdrag Nr. 182 betreffende de ergste vormen van kinderarbeid ..........................................21 1. "Ergste vormen van kinderarbeid"..............................................................................................21 2. Participatie in de definitie van de ergste vormen van kinderarbeid ............................................22 3. Participatie in het ontwerpen en de tenuitvoerlegging van actieprogramma's ............................22 4. Besluit.........................................................................................................................................23 VI. Algemene evaluatie van de huidige internationale regelgeving inzake kinderarbeid .................24 A. Categorieën van kinderarbeid ........................................................................................................24 1. Eerste categorie van kinderarbeid: extreme vormen van exploitatie ..........................................24 2. Tweede categorie van kinderarbeid: exploitatie .........................................................................24

∗

Deze tekst kwam tot stand in het kader van het programma IUAP (nr. P4/27), gefinancierd door de Belgische Staat, Diensten van de Eerste Minister - Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden. ∗∗ Wetenschappelijk Medewerker Rechtsfaculteit KULeuven.

3

3. Derde categorie van kinderarbeid: werk uitgevoerd in overtreding met de minimumleeftijden van Verdrag nr. 138........................................................................................................................24 B. Een opening naar een regulerings- en empowermenthouding tegenover kinderarbeid..................25 C. De huidige houding van afschaffing van kinderarbeid ..................................................................25 D. Besluit............................................................................................................................................25 VII. Een voorbeeld van mogelijke gevolgen van de idealistische houding van het abolitionistische perspectief– het gebruik van internationale verdragen inzake kinderarbeid in handelscontexten ..........26 A. Algemeen.......................................................................................................................................26 B. Het Algemeen Preferentiesysteem .................................................................................................26 C. Het Wetsontwerp ter bevordering van de sociaal verantwoorde productie....................................27 VIII. Algemeen besluit ........................................................................................................................27

Inleiding In 1995 werd Iqbal Masih, een Pakistaanse jongen van twaalf, dood aangetroffen, doorzeefd met vier kogels. Nadat hij in 1992 uit een tapijtfabriek werd bevrijd met behulp van het Bonded Labour Liberation Front, groeide hij uit tot het symbool van de internationale strijd tegen kinderarbeid. De omstandigheden van de moord blijven raadselachtig.1 Op 31 maart 2001 vertrok een Nigeriaans vrachtschip, de MV Etireno, vanuit Cotonou, de hoofdstad van Benin, en doolde rond op de Atlantische Oceaan, nadat de toegang werd ontzegd om aan te meren in Kameroen en Gabon. Aan boord bevonden zich - zo werd gezegd - 250 kindslaven, blootgesteld aan de meest penibele omstandigheden. De internationale media berichtten hierover uitvoerig. Achteraf bleek echter dat slechts enkele van de 139 passagiers kinderen waren.2 Deze voorbeelden kunnen aangevuld worden met tientallen andere. Ze illustreren dat kinderarbeid een dimensie heeft gekregen die ver de nationale landsgrenzen heeft overstegen. Dat internationale aandacht voor kinderarbeid is echter geen nieuw fenomeen. Dit wil deze bijdrage bewijzen aan de hand van een situering van kinderarbeid in het internationale recht. De bijdrage bevat acht paragrafen. Paragraaf I legt kort uit waarom een analyse van het internationale recht ook aantrekkelijk kan zijn voor niet-juristen. Paragraaf II bestudeert de oorspronkelijke aanzetten in de 19de eeuw om kinderarbeid internationaal-rechtelijk te regelen. Paragraaf III behandelt de rol die de IAO sinds 1919 heeft gespeeld bij de totstandkoming van verdragen over kinderarbeid. Paragraaf IV analyseert de periode na de tweede wereldoorlog, waar naast de IAO ook de mensenrechtenbeweging ijvert voor dergelijke verdragen. Hierbij komen slechts de mensenrechtenverdragen aan bod die heel specifiek betrekking hebben op kinderarbeid. Paragraaf V bespreekt kort de meest recente verdragen op vlak van kinderarbeid, die opnieuw vooral binnen de IAO werden afgesloten. Paragraaf VI probeert een actuele stand van zaken weer te geven van de wijze waarop het internationale recht kinderarbeid de dag vandaag behandelt. Hier zal duidelijk worden dat de houding van het internationale recht heel idealistisch getint is en dan ook omwille van het gebrek aan realiteitszin vaak kritiek krijgt. Paragraaf VII illustreert dat deze kritiek heel ernstige praktische gevolgen kan hebben, doordat verdragen over kinderarbeid ook ingezet worden in andere contexten, bijvoorbeeld in de handelsrelaties tussen ontwikkelingslanden en meer ontwikkelde landen. Op basis hiervan sluit deze bijdrage in paragraaf VIII af met de conclusie dat de huidige 1

Zie hierover X, “Kapotgeschoten kinderdroom”, in De Standaard, Dossier “Werken in de derde wereld”, 3 november 1997, 8. 2 Zie X, "Slave-ships in the 21st century ?", The Economist, 21 april 2001, 41.

4

houding van het internationale recht niet alleen onwenselijk is, maar ook gevaarlijk kan zijn. I.

Het internationale recht en sociale wetenschappen

De inzichten uit het internationale recht kunnen niet alleen voor juristen, maar ook voor andere sociale wetenschappers dienstbaar zijn. Het internationale recht kan immers, als deel van de sociale wetenschappen, een spiegel vormen voor wat er zich in de sociale werkelijkheid afspeelt. A. Thomas, de eerste Directeur van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) schreef in dit verband: “Jurists have long ceased to confine themselves to studying the mechanical operation of institutions and laws. They seek to discover in each succeeding epoch the social reality which these embody”.3 Friedman drukt het even kernachtig uit: "Legal systems do not float in some cultural void, free of space and time and social context; necessarily, they reflect what is happening in their own societies".4 Anderzijds is het interessant om te zien hoe het internationale recht, doorheen zijn afdwingsmechanismen, probeert om de sociale werkelijkheid van kinderarbeid mee te bepalen en te beïnvloeden. In deze tweevoudige relatie van het internationale recht met de sociale wetenschap zit meteen ook een dubbele concrete onderzoeksvraag vervat. Ten eerste is het interessant na te gaan welke houding het internationale recht inneemt tegenover kinderarbeid. Deze bijdrage gaat vooral in op deze vraag. Voor een antwoord gebruiken we het analyseschema van Ben White, die in het “officiële denken” over kinderarbeid drie verschillende houdingen detecteert:5 de abolitionistische houding, die ervoor pleit om kinderarbeid af te schaffen; de regulerende houding, die de arbeidsomstandigheden van kinderen wenst te verbeteren door meer regelgeving te voorzien; en ten slotte de empowermentbeweging, die werkende kinderen zelf als actieve agenten beschouwt en rekening probeert te houden met de wens die deze zelf soms uiten om te mogen werken. Vanuit de sociale wetenschappen is recent meer en meer literatuur verschenen die ervoor pleit om werkende kinderen in het debat een eigen stem te geven, bijvoorbeeld door de oprichting van kindervakbonden.6 Deze kinderen pleiten niet zozeer voor een afschaffing van kinderarbeid, maar willen daarentegen, zoals volwassenen, een volwaardig recht op arbeid dat hen onder meer het recht geeft om in degelijke arbeidsomstandigheden te werken. Empowerment leidt dus noodzakelijkerwijze tot meer regulering en een kritiek op de abolitionistische houding. Hoe het internationale recht vandaag de dag staat tegenover kinderarbeid zal onderzocht worden door een rechtshistorische analyse. Ten tweede kunnen we analyseren in welke mate het internationale recht al dan niet bijdraagt tot een verandering van de realiteit van kinderarbeid. Dit is de vraag naar de efficiëntie van het internationale recht en zijn impact op de 3

A. THOMAS, “The International Labour Organisation. Its origins, development and future”, International Labour Review 1921, herdrukt in International Labour Review 1996, (261) 262-263. 4 L.M. FRIEDMAN, "Borders: On the Emerging Sociology of Transnational Law", Stanford Journal of International Law 1996, (65) 72. 5 B. WHITE, Children, Work and 'Child Labour': Changing Responses to the Employment of Children, Den Haag, Institute of Social Studies, 2994, 7-8. 6 Over verenigingen van werkende kinderen is er heel wat recente literatuur. Voor een korte inleiding, zie bijvoorbeeld K. HANSON, “Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores (NAT's). Zelforganisaties van werkende kinderen en het debat over kinderarbeid, Mores: pedagogisch tijdschrift voor morele problemen 1998, (319) 337; P. MILJETEIG, "Children's democratic rights: Are we ready ? What we can learn from young workers", in A.B. SMITH, M. GOLLOP, K. MARSHALL en K. NAIRN, eds., Advocating for Children, University of Otago Press, 2000, 159-175.

5

werkelijkheid. Deze complexe vraag komt slechts sporadisch aan bod in deze bijdrage. Het moge volstaan om aan te geven dat (internationale) wetgeving over kinderarbeid vaak tot paradoxale resultaten kan leiden, in die zin dat zij het tegengestelde resultaat kan bereiken dan wat ze eigenlijk beoogt: “Legislation can result in forcing children to work clandestinely in unregulated sectors of the economy where it is impossible either to detect them or to protect them”.7 Om de houding van het internationale recht tegenover kinderarbeid te onderzoeken, komen in deze bijdrage vooral verdragen aan bod. Verdragen zijn de belangrijkste bron van internationaal recht. Ze worden afgesloten door Staten onderling, eventueel in de schoot van een internationale organisatie. In een verdrag verbindt een Staat er zich toe om bepaalde verbintenissen ten aanzien van zijn onderdanen na te komen, desgevallend door de aanpassing van de interne wetgeving. Het verdrag of de statuten van de internationale organisatie voorzien vaak een afdwingingmechanisme dat in werking treedt bij niet-naleving van de verbintenissen.

II.

Aanzet van een internationaal-rechtelijke regeling van kinderarbeid in de 19de eeuw8

Vanaf het einde van de 18de en begin van de 19de eeuw brak de industrialisatie in Europa in volle omvang door. Kinderen werden in de nieuwe industrieën niet ontzien en moesten soms in de meest penibele omstandigheden werken. Al gauw namen de Europese industriële grootmachten wetgeving aan die kinderen toch enigszins bescherming moest bieden. Engeland nam een wet aan in 1802 en breidde die uit in 1833; Frankrijk keurde in 1841 wettelijke maatregelen goed; in België kregen kinderen pas door de wet van 13 december 1889 bescherming in de industrie. Tegelijk met de nationale initiatieven ontstond ook een internationale aandacht voor arbeidsregelgeving in het algemeen en kinderarbeid in het bijzonder, eerst door middel van enkele zeldzame en private, en later door meer georganiseerde en officiële initiatieven. A. Private initiatieven Omdat werkgevers zich nog niet mochten verenigen in het begin van de 19de eeuw, waren het vanuit private hoek vooral werkgevers die pleitten voor een internationale arbeidswetgeving, ook inzake kinderarbeid. Zij deden dit niet belangeloos, wel integendeel. Omdat heel wat Europese landen in het begin van de 19de eeuw nationale sociale wetgeving hadden aangenomen, vreesden deze werkgevers dat hun land, en dus ook hun eigen bedrijf, een competitief nadeel zou lijden tegenover landen waar het beschermingsniveau drastisch lager lag.9 Jerôme Blanqui wees bijvoorbeeld in zijn Cours d'économie industrielle op het concurrentienadeel van een industrie die geen kinderen van minder dan 10 jaar kon tewerkstellen.10 De enige manier om te ontsnappen aan deze "desastreuze gevolgen" 7

A. BEQUELE en J. BOYDEN, “Working Children: Current trends and policy responses”, International Labour Review 1988, (153) 163. 8 Zie hierover N. VALTICOS, Traité de droit du travail, Parijs, Dalloz, 1970, nrs. 2-34. 9 Het valt op dat hetzelfde argument opnieuw opduikt in de huidige discussie rond de invoeging van een sociale clausule in handelsakkoorden, die vooral gestuwd wordt door Westerse landen. Een van de argumenten die Westerse landen gebruiken is dat lageloonlanden een politiek van zogenaamde sociale dumping voeren, die een onredelijk competitief voordeel voor deze laatste oplevert. 10 Aangehaald bij N. VALTICOS, o.c,, nr. 7.

6

was de goedkeuring van arbeidswetgeving op internationaal vlak Ook tijdgenoten zoals bijvoorbeeld Daniel Le Grand, redeneerden op dezelfde manier: “[a]n international factory law has an immense advantage over national laws. It can afford moral and material benefits to the working class without prejudice to the manufacturers and without the least shock to international competition.”11 Internationale arbeidswetgeving was in die zin dan ook tegelijkertijd het noodzakelijke gevolg van én de noodzakelijke voorwaarde voor nationale sociale wetgeving.12 In navolging van de nationale sociale wetgeving was een tweede overweging die zeker meespeelde bij de voorstanders van een internationale wetgeving, dat zij een middel vormde om de sociale rust te verzekeren.13 In die zin ziet Léon de doelstelling van internationale regelgeving inzake arbeidsrechten als volgt : “couler la nouvelle société industrielle dans les moules de celle de l’Ancien Régime en faisant de l’usine un réseau de solidarités et d’obligations réciproques. Un nouveau féodalisme en somme, reconnu comme tel, qui mettrait le maître de forges à la place du seigneur.”14 Een derde en laatste reden vinden we het best geïllustreerd in de figuur van Robert Owen, werkgever van de beroemde fabriek New Lanark. Hij was in feite de voorloper van de internationale regelgeving voor arbeiders. In zijn fabriek vergrootte hij huizen van werknemers, verbeterde het sanitair, verkortte hij de arbeidstijd en de arbeidsvoorwaarden, opende winkels met goedkoop en goed voedsel en kleren, en besteedde heel wat aandacht aan de toestand van kinderen.15 Owen wilde de mogelijkheid onderzoeken of de maatregelen die hij in zijn fabriek had genomen ter bescherming van kinderen, ook in andere landen konden toegepast worden. Hij handelde hierbij vooral vanuit een sociale bezorgdheid voor de arbeiders en bekleedde hierdoor als werkgever een eerder uitzonderlijke plaats. B. Georganiseerde en officiële initiatieven Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw krijgt de idee van een internationale arbeidsregeling verder ingang, eerst door private groepen,16 daarna door initiatieven in verscheidene Europese parlementen,17 en ten slotte in enkele internationale conferenties. Vooral deze laatste verdienen, in het kader van deze bijdrage, enige aandacht. 1. De Conferentie van Berlijn van 1890

11

D. LE GRAND, gecit. in G. HANSSON, Social Clauses and International Trade, Londen, Croom Helm, 1983, 13. Dezelfde overwegingen van concurrentie hadden ook meegespeeld bij het aannemen van wetgeving op nationaal vlak. De Belgische wetgeving inzake kinderarbeid is pas zo laat aangenomen, omdat een sterke bourgeoisie succesvol weerstand had kunnen bieden tegen vroegere initiatieven, precies omdat zij vreesde voor de internationale competitie. Omwille van die reden strandde bijvoorbeeld een nogal progressief wetsvoorstel ter bescherming van kinderen in 1848 (Zie hierover R. DE HERDT, “Child Labour in Belgium 1800-1914”, in H. CUNNINGHAM en P.P. VIAZZO, eds., Child Labour in Historical Perspective – 1800-1985 – Case Studies From Europe, Japan and Colombia, Florence, UNICEF, 1996, (23) 36-37). 12 A. THOMAS, l.c., 264. 13 V.-Y. GHEBALI, The International Labour Organisation, Dordrecht, Kluwer, 1989, 3. 14 P. LEON, Histoire économiqe et sociale du monde, IV, Parijs, Armand Colin, 1978, 380-381. 15 A.L. MORTON, The Life and Ideas of Robert Owen, Londen, Lawrence & Wishart, 1962, 22-27. 16 Een voorbeeld is het ‘Congres international de bienfaisance’, waarvan de Belg Eduard Ducpétiaux één van de grote bezielers was, zie N. VALTICOS, o.c., nr. 13. 17 Zoals in Frankrijk, Duitsland en Zwitserland, zie ibid., nrs. 15-22.

7

Eind 19de eeuw was de Zwitserse regering een heel actieve pleitbezorger voor een internationale aanpak van arbeidsregelgeving. Ze stelde in 1889 voor om een conferentie te organiseren over de verbetering van de arbeidsomstandigheden. De Duitse keizer nam echter het initiatief over. Hij riep in 1890 in Berlijn een conferentie samen met delegaties van twaalf landen, die onder andere het probleem van kinderarbeid behandelden. De commissie die moest oordelen over de concrete vragen met betrekking tot kinderarbeid, was het eens over het feit dat jongeren onder een bepaalde leeftijd geen werk mochten verrichten in de industrie. De delegaties debatteerden echter wel hevig over de vraag welke die leeftijd precies moest zijn. De commissie stelde volgende punten voor: (1) een verbod van arbeid voor kinderen op zondag en nachtwerk; (2) een maximale dagelijkse arbeidsduur van tien uur, onderbroken door een pauze van minstens anderhalf uur; (3) uitzonderingen op het verbod van kinderarbeid voor bepaalde industrieën; (4) beperkingen voor werk in ongezonde of gevaarlijke werkplaatsen; (5) een bescherming voor jongeren tussen 16 en 18 jaar op vlak van de maximale dagelijkse arbeidstijd, nachtwerk, zondagswerk en werk in ongezonde of gevaarlijke arbeidsplaatsen. Over al deze punten werd uitvoerig gedebatteerd tussen de delegaties, en niet alle voorstellen konden zomaar op unanimiteit rekenen. Internationale concurrentie bleek hierbij nog altijd een belangrijke hinderpaal om iedereen over de streep te trekken, zoals de positie van de Belgische delegatie illustreert met betrekking tot de arbeid in de mijnen: “Une loi toute récente, dit le baron Greindl, a fixé en Belgique à douze ans l’âge auquel il est permis aux enfants de descendre dans les mines. C’est le maximum de ce que l’état actuel de notre industrie comporte. Nous ne pouvons apprendre que par la pratique de cette loi s’il nous sera possible ou non d’accomplir plus tard un nouveau progrès.”18 De voorstellen werden nooit in juridisch bindende verdragen gegoten. Niettemin valt het belang van de Conferentie van Berlijn niet te onderschatten, aangezien ze voor de eerste keer de problematiek van kinderarbeid op de internationale agenda zette en een aanzet vormde voor nieuwe initiatieven.19 2. De Internationale Associatie voor Arbeidswetgeving In 1900 werd in Parijs, na een voorbereidende conferentie in Brussel, de Internationale Associatie voor Arbeidswetgeving opgericht. Deze associatie besloot nog in hetzelfde jaar tot de oprichting van een Internationaal Bureau van de Arbeid. Zwitserland voorzag dit Bureau van een hoofdkwartier en financiële steun. In 1905 riep hetzelfde land een diplomatieke conferentie bijeen in Bern. Dit leidde in 1906 tot de goedkeuring van de eerste internationale verdragen over arbeidsomstandigheden. Enerzijds sloten de partijen een verdrag dat de nachtarbeid van vrouwen tot voorwerp had; anderzijds sloten dertien van de vijftien deelnemende staten een verdrag dat een verbod instelde op de productie, import en verkoop van lucifers die witte fosfor bevatten. De reden voor het sluiten van beide verdragen was voor Valticos duidelijk: "Les principales raison avancées [pour les traités] furent, une fois de plus, tirées de la concurrence internationale (…)".20 De Associatie had zich vanaf haar prille begin ook ingelaten met de problematiek van nachtwerk van kinderen. In 1906 stemde ze twee resoluties: de 18

Geciteerd in BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL, l.c., 7. Zie ibid., 8. 20 N. VALTICOS, o.c., nr. 31. In diezelfde zin ratificeerde België dit verdrag, dat in 1912 van kracht werd, slechts in 1922, “pour des raisons de concurrence internationale”( E. MAHAIM “L’organisation du travail de la société des nations et la conférence de Washington”, Revue Economique internationale, december 1920, (1) 59). 19

8

eerste beoogde de veralgemening van de arbeidstijd van tien uur; de tweede wilde het verbod op nachtwerk voor jongeren tot achttien instellen. Deze resoluties werden op een nieuwe conferentie van Bern in 1913 voorgesteld. De delegaties bereikten er uiteindelijk een akkoord om een verbod op nachtwerk in te stellen op zestien. De Eerste Wereldoorlog verhinderde echter de bijeenroeping van een nieuwe conferentie, waarop deze besluiten in een verdragstekst zouden gegoten worden. De Associatie had wel een onmiskenbare dynamiek op gang gebracht die van cruciaal belang zou zijn op de vredesonderhandelingen op het einde van de Eerste Wereldoorlog. 3. Evoluties langs werknemerszijde Aan arbeiderszijde bewoog er op het eind van de negentiende eeuw ook heel wat. In 1872 werd in Parijs de Tweede Internationale opgericht, terwijl Paus Leo XIII in 1891 de encycliek Rerum Rovarum afkondigde. In 1898 ontstond de International Federation of Trade Unions, die een koepel wenste te zijn van de belangrijkste vakbonden en die zich “concentreerde op het formuleren van concrete voorstellen voor een internationale reglementeringen van arbeidsvoorwaarden”.21 Ook deze concrete voorstellen zouden van cruciaal belang worden bij de vredesonderhandelingen. C. Besluit In tegenstelling tot vrouwelijke arbeiders, hadden kinderen vóór de Eerste Wereldoorlog nog geen enkele verdragsrechtelijke bescherming. De bewustwording voor een regeling over kinderarbeid groeide echter volop. Zoals hierboven werd aangetoond, vindt deze bewustwording ten eerste haar oorsprong in het behoud van de sociale rust en volgde ze ten tweede ook uit een bezorgdheid voor de internationale handelspositie van de landen die reeds nationale arbeidswetgeving hadden ingenomen. Het regelen van kinderarbeid werd dus een louter middel voor andere doelstellingen dan de bezorgdheid voor het lot van het kind.. Niettemin valt bij kinderarbeid en vrouwenarbeid een derde reden voor deze internationale bewustwording op: bij beide groepen staat vooral de beschermingsgedachte centraal. Het is deze beschermingsfilosofie die maakt dat de arbeid van vrouwen en kinderen als eerste internationaal geregeld wordt. Ze zal later ook tot de algemene regeling van arbeidsomstandigheden leiden. In die zin ligt kinderarbeid dan ook mede aan de wieg van het ontstaan van de ganse internationale arbeidsregelgeving: “Historiquement, c’est de la nécessité de protéger l’enfance contre les abus de pouvoir de certains patrons qu’est né tout le mouvement de législation internationale du travail”.22

III.

Kinderarbeid als prioritair beleidsdomein van de IAO

A. De oprichting van de IAO na de Eerste Wereldoorlog

21

Zie N. SYBESEMA-KNOL, “Rechtsontwikkeling binnen de Internationale Arbeidsorganisatie” in N. SYBESEMA-KNOL en P.F. VAN DER HEIJDEN, Rol en betekenis van de rechtsontwikkeling in de ILO, preadvies, Kluwer, Deventer, 1999, (51) 62. 22 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL, l.c., 3.

9

De Eerste Wereldoorlog herschikte het internationale politieke landschap volledig en probeerde een oplossing te vinden voor de arbeidersproblematiek door middel van de creatie van de Internationale Arbeidsorganisatie. De oprichting van de IAO werd in Deel XIII van het Verdrag van Versailles van 1919 voorzien. De Preambule23 bij deel XIII werd de Preambule van het Statuut van de IAO; de artikelen 387 tot 427 van het Verdrag van Versailles vormde het corpus van het nieuwe Statuut. Na de Tweede Wereldoorlog werd het Statuut lichtjes aangepast aan de nieuwe realiteit en praktijk van de IAO. De organisatie bestaat onder andere uit de Internationale Arbeidsconferentie, die minstens één maal per jaar samenkomt en het algemeen beleid van de organisatie bepaalt, en het Internationaal Arbeidsbureau, het secretariaat van de organisatie. Omdat de IAO tot op de dag van vandaag een cruciale rol bekleedt in de internationale regelgeving over kinderarbeid, is het belangrijk om kort op haar ontstaansgeschiedenis in te gaan. Deze ontstaansgeschiedenis borduurt verder op de manier waarop het debat voor arbeidsregulering in de 19de eeuw een aanzet had gekregen. De reden voor de oprichting van de IAO was eerst en vooral internationaaleconomisch van aard. Enkel een internationaal-rechtelijke regeling kon het competitief voordeel van een land waar geen of een minder gunstige regeling voor arbeiders gold, wegwerken. De derde paragraaf van de Preambule van het Statuut draagt hier duidelijk sporen van: “het streven van de volken om het lot van de werknemers in hun eigen landen te verbeteren, zou worden belemmerd wanneer enige natie een werkelijk menswaardige arbeidsregeling niet zou aannemen”. Morse beschrijft in die zin dan ook de activiteiten van de IAO in de beginjaren als volgt: “In its early years, the primary aim of the ILO’s standard setting activity was to counteract what were considered to be the adverse effects of international economic competition on the conditions of working people and to prevent certain countries from gaining unfair advantages in international trade by substandard labour laws and practices.24 Aan de basis van de oprichting van de IAO lag ten tweede de idee ten grondslag dat arbeidsvoorwaarden een waarborg moesten bieden voor sociale rust. Deze idee werd nog versterkt door de dreiging van de Russische Revolutie in 1919. Paragraaf 1 van de Preambule van het Statuut van de IAO verwijst dan ook naar de “duurzame wereldvrede” als stimulans voor de regulering van arbeidsvoorwaarden. In diezelfde lijn luidt paragraaf 2 dat “er arbeidsvoorwaarden bestaan die voor velen onrecht, leed en ontberingen met zich brengen, hetgeen aanleiding geeft tot een zodanige ontevredenheid dat daardoor de vrede en de eensgezindheid in de wereld in gevaar worden gebracht”. De IAO fungeerde dan ook als een internationale veiligheidsorganisatie.25 De oprichting van de IAO was ten derde ook het directe gevolg van een toenemende aandacht voor de waardigheid van de arbeider. Na de Eerste Wereldoorlog hadden de arbeiders immers meer en meer een stem verkregen, terwijl tegelijkertijd de situatie van arbeiders doorheen de oorlog er niet op verbeterde, wel

23

Een Preambule is het inleidend gedeelte van het verdrag waarin de Staten worden opgesomd, alsook de algemene beginselen betreffende het ondwerp en het doel van het verdrag. Het bevat geen bindende kracht, maar kan wel een hulp bieden voor de interpretatie van het verdrag. 24 D. MORSE, gecit. in E. CORDAVA, “Some Reflections on the Overproduction of International Labor Standards” Comparative Labor Law Journal 1993, (138) 142; Zie ook A. THOMAS, l.c., 267 – 271. 25 V.-Y. GHEBALI, o.c., 7.

10

integendeel.26 Een echte vrede moest dan ook aandacht schenken aan de materiële leefomstandigheden van de arbeiders.27 Dit was des te meer gerechtvaardigd door de “common war effort”.28 De groeiende bezorgdheid over het lot van de arbeiders kreeg ook haar neerslag in het Statuut van de IAO. Paragraaf 4 van de Preambule stelt meer bepaald dat de partijen gedreven zijn “door gevoelens van gerechtigheid en menslievendheid”. De persoon van Albert Thomas, de eerste Directeur van de IAO, paste in deze groeiende aandacht voor de arbeider. Voor hem betekende de sociale rechtvaardigheid meer dan het wegnemen van sociale onrechtvaardigheid: “It meant a positive policy through which the individual might attain his political, economic and moral rights”.29 Deze visie zou later nog versterkt worden in de Verklaring van Philadelphia van 1944, die het Statuut van de IAO verder aanvulde en definitief het recht van alle mensen proclameert om te streven naar zowel materieel welzijn als geestelijke ontwikkeling in vrijheid en waardigheid. B. Kinderarbeid in het Statuut van de IAO Gelet op de evoluties voor de Eerste Wereldoorlog, is het niet verwonderlijk dat het Statuut van de IAO uitdrukkelijk naar kinderarbeid verwijst. De Preambule beschouwt “het beschermen van kinderen, jongeren en vrouwen” als één van de arbeidsvoorwaarden waarvan een verbetering dringend noodzakelijk is”. Het oude artikel 41 van het Statuut, dat de algemene principes van de IAO proclameerde, luidde: “La suppression du travail des enfants et l’obligation d’apporter au travail des jeunes gens des deux sexes les limitations nécessaires pour leur permettre de continuer leur éducation et d’assurer leur développement physique”. De abolitionistische idee stond dus centraal voor de jonge kinderen, de regulerende houding voor adolescenten. Beide houdingen zijn geïnspireerd vanuit een sterke beschermingszorg. De Verklaring van Philadelphia van 1944 schafte artikel 41 af en actualiseerde de algemene principes van deze bepaling. Ze maakt integraal deel uit van het Statuut. Deze verklaring hecht eveneens belang aan kinderarbeid, zoals blijkt uit Paragraaf III (i), waarin onder andere te lezen valt dat de Conferentie het als de verheven plicht beschouwt om wereldwijd programma’s op te stellen die gericht zijn op voorzieningen op het gebied van de zorg voor moeder en kind te bevorderen. C. Kinderarbeid in de eerste verdragen van de IAO In het licht van het Verdrag van Versailles, nam de IAO van bij haar ontstaan heel wat initiatieven om het probleem van kinderarbeid aan te pakken. De IAO heeft sinds die tijd kinderarbeid gedefinieerd als arbeid die beneden een bepaalde leeftijd wordt verricht. Binnen de IAO werden, voor de verschillende economische sectoren,30 verdragen aangenomen die veertien jaar voorop stelden als 26

Zie bijvoorbeeld A. ALCOCK, History of the International Labor Organization, New York, Octagon, 1971, 14. 27 V.-Y. GHEBALI, o.c., 7. 28 Ibid. 8. 29 A. ALCOCK, o.c., 50. 30 Het Verdrag nr. 5 betreffende de minimumleeftijd (nijverheidsondernemingen) van 1919 was toepasselijk op de nijverheidsondernemingen, zoals bepaald in artikel 1 van het Verdrag; het Verdrag nr. 7 betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee) van 1921 was enkel van toepassing op schepen; het Verdrag nr. 10 betreffende de minimumleeftijd (landbouw) van 1921 richtte zich tot elke publieke of private landbouwonderneming; het Verdrag nr. 15 betreffende de minimumleeftijd (tremmers en

11

minimumleeftijd waarop het kind werk kon verrichten. Deze verdragen illustreren dat kinderarbeid niet noodzakelijk negatief werd beschouwd, integendeel. Zo stelde artikel 1 van het Verdrag betreffende de minimumleeftijd (landbouw) van 1921 dat er geen minimumleeftijd is voorzien voor werk in een agrarische onderneming buiten de schooluren. Hiervoor is wel vereist dat deze arbeid de aanwezigheid op school niet in het gedrang brengt. Een ander voorbeeld is artikel 1(3) van het Verdrag betreffende de minimumleeftijd (niet-industriële werkzaamheden) van 1932, dat stelt dat thuiswerk of werk ondernomen in een plaats waar enkel familieleden zijn tewerkgesteld, van het toepassingsgebied van de Verdrag kan worden uitgesloten. De oorspronkelijke IAO-verdragen over minimumleeftijd werden vanaf 1936 aangepast.31 De minimumleeftijd werd opgetrokken tot vijftien jaar. Ook in deze verdragen stond de IAO niet in se negatief tegenover kinderarbeid. Artikel 2(2) van het (herziene) Verdrag nr. 58 betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee) van 1920 en artikel 2(3) van Verdrag nr. 112 betreffende de minimumleeftijd (visserij) uit 1959 verlaagden bijvoorbeeld de leeftijdsgrens van kinderarbeid tot veertien wanneer een onderwijsoverheid of andere bevoegde overheid de arbeid in kwestie als nuttig voor het kind bestempelde. D. Verdrag nr. 138 betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces van de IAO Verdrag nr. 138 betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces, dat in 1973 binnen de IAO afgesloten werd,32 zette de bakens uit voor de beleidslijn die de IAO tot op vandaag zou volgen. Het verdrag schafte alle vorige verdragen over minimumleeftijd af en was toepasselijk op alle economische sectoren. De Preambule stelt onder andere dat een algemene regeling zich opdringt "met het oog op de algehele afschaffing van de kinderarbeid". Hiervoor legt artikel 1 van het verdrag een verplichting aan de verdragspartijen op "tot het voeren van een nationaal beleid dat gericht is op het waarborgen van de daadwerkelijke afschaffing van de kinderarbeid". Artikel 2(1) schrijft voor dat de minimumleeftijd voor kinderen om te werken niet lager mag zijn dan vijftien. De leeftijdsvereiste van vijftien jaar kan echter variëren. Zo geldt veertien jaar als leeftijd voor landen waar de economie en de onderwijsinstellingen onvoldoende tot ontwikkeling zijn gekomen.33 Licht werk kan, onder bepaalde voorwaarden, worden ondernomen vanaf dertien jaar,34 en in landen waar de economie en de onderwijsinstellingen onvoldoende tot ontwikkeling zijn gekomen, vanaf twaalf jaar,

stokers) van 1921 richtte zich tot jongeren die werkten als tremmers en stokers; ten slotte regelde het Verdrag nr. 33 betreffende de minimumleeftijd (niet-industriële werkzaamheden) van 1932 alle andere activiteiten die niet het voorwerp van de andere verdragen uitmaakten. 31 Het (herziene) Verdrag nr. 58 betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee) van 1936 wijzigde het Verdrag nr. 7 betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee) van 1921; het (herziene) Verdrag nr. 59 betreffende de minimumleeftijd (nijverheidsondernemingen) van 1937 wijzigde het Verdrag nr. 5 betreffende de minimumleeftijd (nijverheidsondernemingen) van 1919. Het (herziene) Verdrag nr. 60 betreffende de minimumleeftijd (niet-industriële werkzaamheden) van 1937 trok de leeftijdsgrens van het Verdrag nr. 33 betreffende de minimumleeftijd (niet-industriële werkzaamheden) van 1932 op. Het Verdrag nr. 112 betreffende de minimumleeftijd (visserij) van 1959 introduceerde vijftien jaar als minimumleeftijd voor arbeid op visserijschepen. Het Verdrag nr. 123 betreffende de minimumleeftijd (ondergrondse arbeid) van 1965 ten slotte legde zestien jaar op als minimumleeftijd. 32 Goedgekeurd bij Wet 20 november 1987, B.S. 8 juli 1988. 33 Verdrag nr. 138 betreffende de minimumleeftijd voor toelating tot het arbeidsproces, artikel 2(4). 34 Ibid., artikel 7.

12

op voorwaarde dat deze leeftijd het onderwijs van het kind niet in gevaar brengt.35 Gevaarlijk werk kan slechts vanaf achttien jaar worden uitgeoefend of vanaf zestien jaar, wanneer de veiligheid en zedelijkheid van de jongeren ten volle worden beschermd en deze laatste een adequate opleiding hebben gekregen.36 Ten slotte wordt de leeftijd van vijftien jaar opgetrokken tot de verplichte schoolleeftijd, wanneer deze laatste hoger is dan vijftien.37 Verdrag nr. 138 werd aangevuld en verder uitgewerkt door Aanbeveling nr. 146 betreffende de minimumleeftijd.38 Paragraaf I(1) van de Aanbeveling spoort Staten aan om de minimumleeftijd tot zestien jaar op te trekken. E. Andere intiatieven De bespreking van de IAO-verdragen zou kunnen de verkeerde indruk geven dat het beleid van de IAO enkel de afschaffing van kinderarbeid voorstaat, zonder veel oog voor de werkelijkheid. De werkelijkheid spreekt dit tegen. Sinds 1993 heeft de IAO bijvoorbeeld het International Program on the Elimination of Child Labour opgezet. Dit programma is er weliswaar op gericht om op lange termijn kinderarbeid af te schaffen, maar probeert om op korte termijn de arbeidsomstandigheden van werkende kinderen te verbeteren. F. Besluit De afschaffing van kinderarbeid is duidelijk de visie van de IAO voor kinderen die onder de minimumleeftijden vallen. Dat blijkt enerzijds uit de algemene doelstelling van Verdrag nr. 138, die de totale afschaffing van kinderarbeid vooropstelt, en anderzijds uit de graduele verhoging van de minimumleeftijd om werk te verrichten. Deze leeftijd ligt momenteel op vijftien jaar, hoewel er enkele afwijkingen mogelijk zijn. Aanbeveling 146 spoort zelfs de Lidstaten aan om de minimumleeftijd tot zestien jaar te verhogen. De eerste IAO-verdragen tonen echter aan dat de IAO vroeger veel flexibeler stond tegenover kinderarbeid. Zo was de minimumleeftijd veertien en waren de uitzonderingen die toelieten om op deze leeftijd arbeid te verrichten, nog talrijker dan nu het geval is. Zowel de vroegere als huidige IAO-verdragen beschouwen het arbeidende kind vooral als een te beschermen wezen. Zo is het Internationale Arbeidsbureau in 1931 van oordeel dat de werkende jongere van zestien jaar – toen de streefleeftijd van verplichte schoolleeftijd – niet aan zijn lot mag worden overgelaten bij het verlaten van de school, “car à cet âge il est encore mineur, légalement, physiquemenent, intellectuellement, et il a besoin de multiples protections”.39 Deze beschermingen zijn ingegeven door de bezorgdheid dat deze jongere niet gehinderd wordt in zijn vorming tot “l’homme futur”.40 Het kind is dus een te beschermen wezen, in die zin dat het zelfs aan zestienjarige leeftijd nog geen volwaardig mens is. 35

Ibid., artikel 7(4). Ibid., artikel 3(1) en 3(3). 37 Ibid., artikel 2(3). 38 De rechtskracht van een aanbeveling is minder sterk dan van een verdrag: “de aanbeveling wordt aan alle Leden ter bestudering toegezonden, ten einde hieraan door de nationale wetgeving of anderszins uitvoering te geven” (zie artikel 19(6) van het IAO-Statuut). 39 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL, Dix ans d’organisation internationale du travail, Bureau international du travail, Genève, 1931, 171. 40 Ibid., 172. 36

13

IV.

Kinderarbeid en mensenrechten

De verschrikkingen van de tweede Wereldoorlog leidden tot het ontstaan en ontwikkeling van de mensenrechtenbeweging, die in 1949 werd ingeluid door de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Uit het ganse spectrum van mensenrechtenverklaringen en - verdragen, worden hierna kort enkele instrumenten besproken die belangrijk zijn voor de problematiek van kinderarbeid. A. Kinderarbeid als slavernij 1. Slavernij Slavernij was één van de eerste mensenrechten die door het internationaal recht werd erkend, en ging daarom ook de mensenrechtenbeweging als dusdanig eigenlijk vooraf. Het begrip werd voor de eerste keer gedefinieerd in artikel I(1) van het Slavernijverdrag van 1926, een verdrag dat werd afgesloten in de schoot van de Volkenbond.41 Volgens deze bepaling en volgens artikel 7(a) van de opvolger van het Slavernijverdrag, het Aanvullend verdrag betreffende de afschaffing van slavernij, de slavenhandel en aan slavernij gelijkaardige instellingen en praktijken uit 1956,42 is slavernij "the status or condition of a person over whom any or all of the powers attaching to the right of ownership are exercised". Ook andere internationale instrumenten en verdragen verbieden slavernij.43 Het Aanvullend verdrag over slavernij verbreedde de notie van slavernij om zo ook nieuwe vormen van slavernij te omvatten. Het definiërende element van slavernij was oorspronkelijk eigendom, maar evolueerde tot menselijke waardigheid,44 wat op zich betekent dat een ganse resem mensenrechten met de voeten worden getreden, ofwel door de slavernijpraktijk zelf, De zogenaamde ofwel door de gevolgen van de handeling in kwestie.45 'dienstbaarheid' (serfdom) legt aan een persoon eveneens het verbod op om zich vrij te bewegen en wijzigt diens juridisch statuut, maar, in tegenstelling tot slavernij, houdt dienstbaarheid geen eigendomsclaims in.46

41

Slavery Convention, 25 september 1926. Supplementary Convention on the Abolition of Slavery, the Slave Trade, and Institutions and Practices Similar to Slavery, 7 september 1956, hierna verkort geciteerd Aanvullend verdrag over slavernij. 43 Zie bijvoorbeeld artikel 4 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948: "Niemand zal in slavernij of verknechting gehouden worden; de slavernij en de slavenhandel zijn onder al hun vormen verboden"; artikel 8(1) van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten van 1966 luidt gelijkaardig: "Niemand mag in slavernij worden gehouden; slavernij en slavenhandel in iedere vorm zijn verboden." Artikel 8(2) voegt hieraan toe: "Niemand mag in dienstbaarheid worden gehouden". 44 Zie F. MASSIAS, "L'esclavage contemporain: les réponses du droit", Droits et cultures 2000, (101) 103-104. 45 Ibid., 107. Massias haalt enkele criteria aan op grond waarvan een bepaalde handeling slavernij wordt: de mate waarin op een individu controle of dwang wordt uitgeoefend; de mate waarin het individu zich vrij kan bewegen; de inhouding van het paspoort van een migrant-arbeider; de onmogelijkheid om maatregelen te nemen over het leven van iemand; het belang van de toestemming (ibid., 105). 46 Ibid., 110 en 111. 42

14

2. Slavernij onder het Slavernijverdrag Hoewel kinderarbeid als dusdanig niet expliciet voorkomt in het Slavernijverdrag, kunnen de ergste vorm en van kinderarbeid onder de algemene verbodsbepalingen van het verdrag vallen. Het Comité van Experts, dat werd opgezet om de naleving van de Slavernijverdrag te beoordelen, heeft dan ook sporadisch toestanden van kinderslavernij aangeklaagd. Zo stuurde het Comité in 1930 een delegatie naar Liberia, waar toestanden van zogenaamde verpandingen van kinderen aan de kaak werden gesteld.47 Een man getuigde bijvoorbeeld dat hij zijn twee zonen had verpand om een boete te betalen voor bepaalde misdrijven die hij had begaan.48 3. Slavernij onder het Aanvullend Verdrag over Slavernij Artikel 1(d) van het Aanvullende Verdrag over Slavernij voorziet wel uitdrukkelijk een verbod op kinderarbeid. Deze bepaling luidt als volgt: "Each of the state Parties to this Convention shall take all practicable and necessary legislative and other measures to bring about progressively and as soon as possible the complete abolition or abandonment of (...) (d) Any institution or practice whereby a child or young person under the age of 18 years is delivered by either or both of his natural parents or by his guardian to another person, whether for reward or not, with a view to the exploitation of the child or the young person". In beide slavernijverdragen is de naleving slechts op een heel zwakke manier verzekerd en ligt deze vooral in handen van de VN Subcommissie voor Preventie van Discriminatie en Bescherming van Minderheden. Binnen deze Commissie werd de Werkgroep betreffende slavernij en moderne vormen van slavernij opgericht, die zich inlaat met slavernij en haar moderne verschijningsvormen en die hierbij ook aandacht had voor de problematiek van kinderarbeid. De Subcommissie stelde ook enkele Speciale Rapporteurs aan, die onder andere de exploitatie van kinderen uitvoerig documenteerden en beschreven. Doorheen deze zwakke afdwingingmechanismen van rapportering is het moeilijk om af te leiden wat kinderslavernij betekent. 'Exploitatie' is blijkbaar het determinerende criterium. Speciale Rapporteur Murtarborn stelde bijvoorbeeld in dit verband dat "[i]t is the exploitation of child labour rather than child labour per se which is objectionable".49 Boudhiba, een andere Speciale Rapporteur, wees erop dat "[i]t is not work as such that is in question, but its abuse and the conditions under which children are obliged to work so that their productive capacity may be exploited to the full with the minimum remuneration".50 Voor Boudhiba wijzen de volgende elementen erop dat een bepaalde praktijk exploitatie inhoudt: ten eerste de financiële verloning, die systematisch kleiner is dan de remuneratie van volwassenen;51 ten tweede kan werk, verricht op te jonge leeftijd, exploitatie uitmaken omdat het schadelijk is voor de mentale en fysieke toestand van het kind;52 ten derde is werk 47

R.C. REDMAN, "The League of Nations and the Right to be Free From Enslavement: The First Human Right to be Recognized as Customary International Law", Chicago Kent Law Review 1994, (759) 790-799. 48 Ibid. 49 UN ECOSOC, Report submitted by Mr. Vivit Murtarborn, Special Rapporteur appointed in accordance with Commission resolution 1990/68, UN doc. nr. E/CN.4/1993/67, para. 67 (1993). 50 UN ECOSOC, Final Report submitted by Abdelwahab Boudhiba, UN. doc. nr. E/CN.4/Sub.2/479/Rev, para, 53 (1982). Zie ook ibid., para. 81: "In the best instances, this labour is institutionalized and covered by regulations; if these regulations are observed, there can be no talk of exploitation." 51 Ibid., para. 36. 52 Ibid.

15

onder onstabiele voorwaarden exploitatie, omdat het tot gelijkaardige schadelijke gevolgen leidt.53 De mentale en psychische gezondheid van het kind hangt hierbij duidelijk af van voldoende scholing en opleiding.54 4. Besluit De praktijk met betrekking tot beide slavernijverdragen toont de onduidelijkheid aan die bestaat over de definitie van kinderslavernij. Niettemin volgt uit de definitie van exploitatie van de twee Speciale Rapporteurs, dat niet alle kinderarbeid automatisch tot exploitatie leidt. Er blijft, met andere woorden, eventueel ruimte voor een houding tegenover kinderarbeid die niet louter op afschaffing van kinderarbeid is gericht. Hoe die ruimte moet worden gedefinieerd, is echter onduidelijk.

B. Kinderarbeid en dwangarbeid 1. Dwangarbeid Het verbod van dwangarbeid komt als dusdanig vaak voor in mensenrechtenverdragen, maar het is vooral de IAO die op dit vlak heel wat baanbrekend werk heeft geleverd. Artikel 2(1) van IAO-verdrag nr. 29 van 1930 betreffende dwangarbeid of verplichte arbeid definieert dwangarbeid als "all work or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily."55 Net zoals slavernij miskent dwangarbeid de menselijke waardigheid. Dwangarbeid verschilt echter van slavernij en dienstbaarheid omdat het juridisch statuut en de rechtspersoonlijkheid van het slachtoffer niet wordt beïnvloed,56 maar 'enkel' een verplichting oplegt om diensten onder dwang te verlenen. Onvrijwilligheid of afwezigheid van instemming en de onrechtmatige of dwangmatig gebruik van arbeid zijn de constitutieve elementen van dwangarbeid.57 2. Kinderarbeid en dwangarbeid Ook kinderen kunnen het algemene verbod van dwangarbeid inroepen, wanneer praktijken aan de algemene criteria van dwangarbeid beantwoorden. Lidstaten van de IAO moeten rapporteren over de naleving van IAO-verdragen bij het Comité van Experten, één van de toezichthoudende organen voor de naleving van IAO-verdragen. Dit orgaan heeft herhaaldelijk wanpraktijken van kinderarbeid aangeklaagd en ze als schendingen van het verbod op dwangarbeid bestempeld. Het Comité stelde bijvoorbeeld dat ook de bescherming tegen seksuele exploitatie binnen het toepassingsdomein van Verdrag nr. 29 valt.58 Soms gebruikt 53

Ibid., para 37. Ibid. 55 Zie verder ook Verdrag nr. 105 betreffende de afschaffing van dwangarbeid van 1957; artikel 23(1), dat de vrije keuze van de arbeid voor eenieder garandeert; artikel 6(1) van het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten van 1965, dat het recht erkent om in zijn onderhoud te voorzien door middel van "vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden"; en artikel 8(3)(a), dat stelt dat "niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten". 56 F. MASSIAS, l.c., 110 en 106. 57 Zie Verdrag nr. 29, artikel 2(1); F. MASSIAS, l.c., 112. 58 INTERNATIONAL LABOUR CONFERENCE (ILC), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot India, 114 (1998) 54

16

het Comité de term 'exploitatie van kinderen' en suggereert zo dat deze term als synoniem kan worden gebruikt met het concept dwangarbeid.59 In nog andere rapporten is exploitatie een indicatief element voor de vaststelling van het bestaan van dwangarbeid. Het Comité verbindt exploitatie vaak aan harde werkomstandigheden, bijvoorbeeld wanneer kinderen in een situatie verkeren waarbij ze jong en hulpeloos zijn, beroofd van een normaal leven, onderwijs en een toekomst.60 Dwangarbeid wordt ten slotte ook vaak als synoniem gebruikt voor kinderarbeid zelf.61 In die zin heeft het Comité dan ook gevraagd om te rapporteren over de vooruitgang en de concrete resultaten voor de verscheidene programma's en projecten, opgezet om kinderarbeid uit te roeien.62 3. Besluit Net zoals dit het geval was voor slavernij, heeft ook het concept van dwangarbeid zich aangepast aan de moderne tijd. De eigenlijke definitie van hedendaagse vormen van dwangarbeid en ook het onderscheid tussen dwangarbeid, dienstbaarheid en slavernij, blijft problematisch. De definitie van ontoelaatbare kinderarbeid illustreert verder de conceptuele verwarring. De praktijk van het Comité van Experts biedt bezwaarlijk een duidelijke richting om af te leiden welke vormen van kinderarbeid wel toegelaten zijn.

C. Kindarbeid en het IVRK 1. Artikel 32 IVRK Sinds de goedkeuring en bijna universele ratificatie van het Verdrag inzake de rechten van het kind in 1989 is kinderarbeid ook in een specifiek mensenrechtenverdrag beschermd. Vooral artikel 32 van het IVRK behandelt het fenomeen kinderarbeid. Artikel 32(1) luidt als volgt: "De Staten die partij zijn, erkennen het recht van het kind te worden beschermd tegen economische exploitatie en tegen het verrichten van werk dat naar alle waarschijnlijkheid gevaarlijk is of de opvoeding van het kind zal hinderen, of schadelijk zal zijn voor de gezondheid of de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke of maatschappelijke ontwikkeling van het kind." Artikel 32(2) vervolgt: "De Staten die partij zijn, nemen wettelijke, bestuurlijke en sociale maatregelen en maatregelen op onderwijsterrein om de toepassing van dit artikel te waarborgen. Hiertoe, en de desbetreffende bepalingen van andere internationale akten in acht nemend, verbinden de Staten die partij zijn 59

Zie bijvoorbeeld ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot Bangladesh, 83 (1990); ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot Pakistan, 99-100 (1991). 60 Zie bijvoorbeeld ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot Thailand, 113 (1991); ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot India, 108-109 (1994). 61 Zie bijvoorbeeld ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot Sri Lanka, 147 (1992). 62 Zie bijvoorbeeld ILC, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report II (Part 4A), opmerkingen over Verdrag nr. 29 met betrekking tot Pakistan, 95 (1997).

17

zich er in het bijzonder toe: a) een minimumleeftijd of minimumleeftijden voor toelating tot betaald werk voor te schrijven; b) voorschriften te geven voor een passende regeling van werktijden en arbeidsvoorwaarden; c) passende straffen of andere maatregelen voor te schrijven ter waarborging van de daadwerkelijke uitvoering van dit artikel." In de daaropvolgende bepalingen legt het IVRK aan de Staten verplichtingen op om kinderen te beschermen tegen het illegale gebruik van verdovende middelen en psychotrope stoffen (artikel 33); tegen alle vormen van seksuele exploitatie en seksueel misbruik (artikel 34); ter voorkoming van de ontvoering of de verkoop van of de handel in kinderen voor welk doel ook of in welke vorm ook (artikel 35); en tegen alle andere vormen van exploitatie die schadelijk zijn voor enig aspect van het welzijn van het kind (artikel 36). 2. Economische exploitatie Het gebruik van 'exploitatie' in de definitie van kinderarbeid in de economische sector is, zoals boven reeds aangetoond, niet nieuw. Voor de toepassing van zowel de slavernijverdragen als de verdragen over dwangarbeid op de situatie van kinderarbeid gebruikt men vaak het begrip 'exploitatie'. Ook de Verklaring van de Rechten van het Kind uit 1924 en de VN Verklaring over de Rechten van het Kind verboden eveneens de exploitatie van het kind. Het IVRK geeft geen duidelijke definitie van exploitatie. De vraag was uitdrukkelijk aan de orde op de vierde sessie van het Comité voor de Rechten van het Kind, het toezichtsorgaan van het IVRK. Voor een duidelijker inzicht in het begrip, vroegen de leden van het Comité aan het Bureau van de IAO om een definitie. Het antwoord van dit laatste biedt niet veel meer duidelijkheid: "Work which is carried out in conditions of employment inferior to those established by international labour standards (minimum age for admission to employment, forced labour, protection against employment injury, protection of wages, etc.) should be considered to constitute economic exploitation and, as such, would require the adoption and implementation of protective measures by the State party to the Convention."63 Marta Pais, toenmalig lid van het Comité, definieerde exploitatie als "taking unjust advantage of another for one's own advantage or benefit. It covers situations of manipulation, misuse, abuse, victimization, oppression or ill treatment. (…) [W]e are confronted with a situation of exploitation essentially when the human dignity of the child or the harmonious development of the child's personality is not respected situations such as the sale of children, child bondage or child prostitution."64 Het Comité stelde vast dat in elk geval de volgende vormen van kinderarbeid verboden moeten worden: "activities jeopardising the development of the child or contrary to human values and dignity; activities involving cruel, inhuman or degrading treatment, the sale of children or situations of servitude; activities that are dangerous or harmful to the child's harmonious physical, mental and spiritual development or are liable to jeopardise the future education and training of the child; activities involving discrimination, particularly with regard to vulnerable and marginalised social groups; all activities under the minimum ages referred to in Article 32 (2) CRC and in particular those recommended by ILO; all activities using the child of legally punishable criminal acts, such as trafficking in drugs or prohibited

63

ILC, Report of the 81st Session 1994, para. 74 (1994). UN, Committee on the Rights of the Child (CRC), 4th Session, Report on the fourth session, UN Doc. CRC/C/20 (25 October 1993), Annex V, Verklaring door mevr. Marta Santos Pais tijdens de Generale discussiedag over economische exploitatie van kinderen, 4 oktober 1993.

64

18

goods".65 Ook deze opsomming geeft echter geen eenduidig antwoord op de vraag wat er precies onder exploitatie moet worden verstaan. Doordat artikel 32 IVRK stelt dat er geen sprake is van exploitatie wanneer een Lidstaat (een) minimumleeftijd(en) voorschrijft en voorschriften oplegt voor een passende regeling van werktijden en arbeidsvoorwaarden, laat deze bepaling de mogelijkheid voor het kind dat voldoende oud is open om passende arbeidsvoorwaarden te eisen. Santos Pais bevestigt dit: "not all activities where an economic element prevails are necessarily exploitative. In fact, in view of the general definition of the child in article 1 of the Convention as a person below the age of 18 years, situations of licit work may arise if due regard is taken of the relevant provisions of international instruments, for instance, according to ILO Convention No. 138, light work may be performed at the age of 13."66 Van Bueren merkt op dat het gebruik van het woord "en" in artikel 32(1) er op wijst dat economische exploitatie en werk niet identiek zijn.67 Het IVRK laat echter na om te bepalen waaruit deze arbeidsvoorwaarden bestaan en vermeldt evenmin een richting van de minimumleeftijd. 3. Besluit Santos Pais beschouwt het onderscheid tussen exploitatie en 'licit' of toegelaten werk als een "conceptual approach" en een "guiding principle". Dit illustreert de realiteit van vele jonge mensen voor wie werken een kwestie van leven en dood is, niet alleen voor henzelf, maar ook voor hun familie. Het IVRK voert echter in zijn stilzwijgen ook beperkingen in voor de toegelaten uitoefening van kinderarbeid. Door te verwijzen naar minimumleeftijden spoort het verdrag de lidstaten aan om IAO-Verdrag Nr. 138 te ondertekenen en te ratificeren. Een echt 'empowerment' perspectief zit dan ook niet vervat in het IVRK. Zo bekritiseren sommige auteurs dan ook dat het enkel de paternalistische houding bevestigt waarin vele volwassen zich ongetwijfeld goed voelen.68

V.

Recente evoluties inzake kinderarbeid

A. Kinderarbeid als fundamenteel principe en recht in het werk: de Verklaring betreffende fundamentele principes en rechten in het werk 1. De Verklaring betreffende de fundamentele principes en rechten in het werk De vorige Secretaris-Generaal van de IAO, de Belg M. Hansenne, lanceerde op 1 mei 1995 een campagne voor de ratificatie van wat de zeven fundamentele IAOverdragen ("core conventions") werden genoemd.69 Het belang van deze verdragen werd beklemtoond op de Top voor Sociale Ontwikkeling die in 1995 in Kopenhagen plaatsvond. Het orgelpunt voor de promotie van de zeven fundamentele IAOverdragen werd de Verklaring over Fundamentele principes en rechten in het werk goed, die op de IAO-Conferentie van 1998 werd aangenomen. De Verklaring 65

UN, CRC, Report of the Committee on the Rights of the Child, 102-105. Ibid. 67 G. VAN BUEREN, The international law on the rights of the child, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1995, 164. 68 J. McKECHNIE en S. HOBBS, Working Children: Reconsidering The Debates. Report of the International Working Group on Child Labour, Amsterdam, DCI en ISPCAN, 1998, 60. 69 Zie ILC, Your voice at work - Global report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, Report I (B), para 150 (2000). 66

19

proclameert plechtig het belang van vier fundamentele principes en rechten in het werk die in de zeven fundamentele conventies vervat liggen: (1) de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de daadwerkelijke erkenning van het recht op collectief onderhandelen (verdragen nrs. 29 en 105); (2) de afschaffing van alle vormen van dwangarbeid of verplichte arbeid (verdragen nrs. 87 en 98) ; de daadwerkelijke afschaffing van kinderarbeid (verdrag nr. 138); en de eliminatie van discriminatie in beroep en beroepsuitoefening (verdragen nrs. 100 en 111). Het fundamentele karakter van de principes en rechten komt tot uiting in het specifieke instrument waarin ze worden geproclameerd. Een Verklaring maakt deel uit het IAO-Statuut zelf. Dit betekent dat de principes en rechten, neergelegd in de Verklaring, alle IAO-lidstaten binden, ongeacht of zij al dan niet de respectievelijke IAO-verdragen hebben ondertekend. Het is echter niet de bedoeling om nieuwe verplichtingen op te leggen aan lidstaten één of meerdere van de desbetreffende vragen niet hebben ondertekend. De Verklaring bevat dan ook een afdwingingsprocedure die louter aanmoedigend werkt. Hiervoor wordt enerzijds een jaarlijkse follow-up procedure ingesteld om informatie te bekomen van de lidstaten die de fundamentele IAO-verdragen niet hebben ondertekend. Anderzijds voorzien de nieuwe regels een globaal rapport om vierjaarlijks een dynamische en globaal beeld te geven van elk van de vier categorieën van principes en rechten.70 Alhoewel deze rapporten geen wettelijk afdwingbare conclusies bevatten, zullen zij toch wellicht als gezagsbron worden gebruikt in nationale en internationale vakbondsacties.71 2. Kinderarbeid en de Verklaring betreffende de fundamentele principes en rechten in het werk Zoals reeds vermeld staat de daadwerkelijke afschaffing van kinderarbeid ingeschreven als één van de fundamentele rechten en vrijheden op het werk. De Tijdens de formulering gaat terug op artikel 1 van Verdrag nr. 138.72 onderhandelingen van de Verklaring werd het probleem opgeworpen dat de formulering van de Verklaring alle vormen van kinderarbeid dreigt uit te sluiten. Er werd uiteindelijk een akkoord bereikt dat de voorgestelde tekst niet betekende dat alle kinderarbeid onmogelijk zou worden.73 De legitieme vormen van kinderarbeid zijn volledig bepaald door Verdrag nr. 138.74 Dit betekent dat de lange termijndoelstelling van volledige uitbanning van kinderarbeid ook hier behouden blijft.75

70

Dit betekent dat elk jaar dus één rapport wordt opgesteld, telkens over één bepaalde categorie van principes en rechten. In 2000 verscheen Your voice at work, over de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de daadwerkelijke erkenning van het recht op collectief overleg; in 2001 behandelde het rapport Stopping forced labour de problematiek van dwangarbeid of verplichte arbeid; in 2002 moet het rapport over de daadwerkelijke afschaffing van kinderarbeid verschijnen, in 2003 komt de problematiek van de eliminatie van discriminatie in beroep en beroepsuitoefening aan bod. 71 C.R. COXSON, "The 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work: Promoting Labor Law Reforms Through the ILO as an Alternative to Imposing Coercive Trade Sanctions", Dickinson Journal of International Law 1997, (469) 500-501. 72 Deze bepaling luidt: "Elk Lid voor wie dit Verdrag van kracht is, verbindt zich tot het voeren van een nationaal beleid dat gericht is op het waarborgen van de daadwerkelijke afschaffing van de kinderarbeid (…)". 73 ILC, 86th Sess., Seventh item on the agenda: Consideration of a possible Declaration of Principles of the International Labour Organization concerning fundamental rights and its appropriate follow-up mechanism, Report of the Committee on the Declaration of Principles, para. 225. 74 Ibid. 75 Zie bijvoorbeeld de mening van Groot-Brittanië, ibid., para. 227.

20

De Verklaring illustreert echter nog op een andere manier de huidige houding tegenover kinderarbeid. Algemeen beklemtoont ze de waardigheid van elke arbeider. Dit betekent dat ook de waardigheid van de jonge arbeider hieronder valt. Niettemin wordt echter juist voor deze categorie van arbeiders de mogelijkheid uitgesloten om zich te beroepen op de principes en rechten van de Verklaring, doordat immers kinderarbeid principieel niet toegelaten wordt en de abolitionistische visie van Verdrag nr. 138 wordt bevestigd. 3. Besluit De Verklaring beklemtoont het traditionele en dominante paradigma over kinderarbeid. Ze bevestigt de houding van de IAO van afschaffing van kinderarbeid. De Verklaring houdt wel de mogelijkheid open om sommige arbeid voor kinderen toe te laten.

B. IAO-verdrag Nr. 182 betreffende de ergste vormen van kinderarbeid IAO-verdrag nr. 138 komt voor op de lijst van de fundamentele IAOverdragen en illustreert zo het belang dat de IAO aan de problematiek van kinderarbeid hecht. De aandacht van de IAO voor kinderarbeid werd echter niet weerspiegeld in het aantal ratificaties. Eind december 1995 hadden slechts 48 IAOleden Verdrag nr. 138 geratificeerd. Op 7 juni 2001 was dit aantal opgelopen tot 107 op een totaal aantal IAO-leden van 175. De regionale verscheidenheid van de ratificaties blijft echter opmerkelijk.76 Het ondermaatse aantal ratificaties leidde ertoe dat de IAO andere wegen zocht om het fenomeen kinderarbeid aan te pakken. Dit resulteerde in de goedkeuring van een nieuw verdrag over kinderarbeid op de Internationale Arbeidsconferentie van de IAO van 1999. Het verdrag wordt eveneens tot de groep van de fundamentele IAO-verdragen gerekend. Voor wat de toepassing van het verdrag in België betreft, nam de Senaat in april 2001 een aanvang met de parlementaire behandeling van het verdrag.77 1. "Ergste vormen van kinderarbeid" Artikel 1 van Verdrag nr. 182 stelt het doel van het verdrag voorop: "Elk Lid dat dit verdrag ratificeert, moet onmiddellijke en doeltreffende maatregelen nemen om dringend het verbod en de afschaffing van de ergste vormen van kinderarbeid te waarborgen". Artikel 3 verduidelijkt het begrip "ergste vormen van kinderarbeid" door een opdeling in vier vormen. De eerste categorie, zo stelt artikel 3(a), bestaat uit alle vormen van slavernij of analoge praktijken. Deze formulering vindt duidelijk haar oorsprong in de Slavernijverdrag van 1956. Volgens artikel 3(b) bevat het begrip ten tweede ook het gebruik, de aanwerving of het aanbieden van een kind voor prostitutie, voor de vervaardiging van pornografisch materiaal of pornografische voorstellingen. Ten derde verwijst artikel 3(c) naar het gebruik, de aanwerving of het aanbieden van een kind voor ongeoorloofde praktijken, meer bepaald voor de 76

Terwijl 41 van de 45 Europese IAO-lidstaten Verdrag nr. 138 hebben geratificeerd, is deze ratificatiegraad voor andere werelddelen veel minder groot: slechts 20 van de 35 Amerikaanse, 28 van de 53 Afrikaanse en 18 van de 42 Aziatische IAO-lidstaten ratificeerden het verdrag. 77 Zie Wetsontwerp houdende instemming met Overeenkomst nr. 182 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende het verbod van de ergste vormen van kinderarbeid en de onmiddellijke actie met het oog op de afschaffing ervan, getekend te Genève op 17 juni 1999, Parl. St. Senaat, 20002001, nr. 2-731. Voor de Nederlandse vertaling van het verdrag, zie ibid., 9-14.

21

productie en het verhandelen van verdovende middelen, zoals de relevante verdragen bepalen. Ten slotte stelt artikel 3(d) dat de werken die, omwille van hun aard of omstandigheden waarin ze worden uitgeoefend, de gezondheid, de veiligheid of de moraliteit van het kind schade kunnen berokkenen, begrepen is onder de notie 'ergste vorm van kinderarbeid'. Tijdens de voorbereidende werkzaamheden rees discussie over de vraag of deelname van kinderen in gewapende conflicten onder het begrip “ergste vorm van kinderarbeid” valt. Uiteindelijk bepaalt artikel 3(a) dat enkel “gedwongen of verplichte aanwerving van kinderen om ze in te zetten in gewapende conflicten” onder de term valt. Een ander punt van discussie was of werken, die “omwille van hun aard of omstandigheden waarin ze worden uitgeoefend” het kind verhindert om onderwijs te genieten, eveneens onder “ergste vorm van kinderarbeid” vallen. Er werd uiteindelijk gekozen om in artikel 7(2)(c) een verplichting voor de verdragspartijen in te schrijven waar zij er zich ertoe verinden om efficiënte maatregelen te nemen om “de toegang te waarborgen tot gratis basisonderwijs en, wanneer dit mogelijk en passend is, tot de beroepsopleiding voor alle kinderen die onttrokken worden aan de ergste vormen van kinderarbeid”. De discussie illustreert wel de nog steeds bestaande spanning tussen werk en onderwijs, die als tegenpolen worden gehanteerd.78 2. Participatie in de definitie van de ergste vormen van kinderarbeid Volgens artikel 4(1) moet het begrip "werken die, omwille van hun aard of omstandigheden waarin ze worden uitgeoefend, de gezondheid, de veiligheid of de moraliteit van het kind schade kunnen berokkenen", zoals neergelegd in artikel 3(d), nader bepaald worden door nationale wetgeving of regelgeving of door de bevoegde overheid. Hierbij voorziet artikel 4(1) overleg met de werkgever- en werknemerorganisaties. Tijdens de besprekingen van deze bepaling probeerden enkele onderhandelaars dit overleg uit te breiden naar "andere belanghebbende groepen". Het voorstel zou de deur openen om bijvoorbeeld rekening te houden met wat kinderen zelf als ergste vorm van kinderarbeid beschouwen en zou dus duidelijk een opening maken voor een empowerment perspectief tegenover kinderarbeid. Het voorstel werd echter verworpen.79 3. Participatie in het ontwerpen en de tenuitvoerlegging van actieprogramma's Artikel 6(2) van Verdrag nr. 182 schrijft voor dat bij de uitwerking en toepassing van actieprogramma's niet alleen met de bevoegde openbare instellingen, de werknemers- en werkgeversorganisaties moet overlegd worden, maar dat eveneens “zo nodig” rekening moet worden gehouden “met de standpunten van andere betrokken groepen”. In de voorbereidende werken stelde een adviseur van de IAO dat hieronder bijvoorbeeld organisaties van ouders, kinderen of organisaties voor de verdediging van kinderen vallen. Ook Aanbeveling nr. 190 betreffende de ergste vormen van kinderarbeid stelt uitdrukkelijk dat bij de toepassing van artikel 6(2) van Verdrag nr. 182 de inzichten van kinderen die direct te maken hebben met de ergste 78

Zie hierover K. HANSON en A. VANDAELE, “Het internationale debat over kinderarbeid”, in E. VERHELLEN, ed., Kinderen in de wereld, Verzamelde lezingen naar aanleiding van de postacademische vorming “Rechten van het kind”, Universiteit Gent, academiejaar 1999-2000, Universiteit Gent, 2000, (165) nrs. 27-30. 79 De reden hiervoor ligt bij het zogenaamde tripartite karakter van de IAO. Binnen de IAO hebben niet enkel regeringen zitting, maar ook werkgevers en werknemers. Deze laatste twee groepen vreesden dat een verwijzing naar "andere belanghebbende groepen" het tripartite-karakter van de IAO op de helling zou zetten.

22

vormen van kinderarbeid, van hun families en, wanneer dit passend is, van andere groepen die zich inzetten voor de doelstellingen van het Verdrag en de Aanbeveling, in aanmerking moeten worden genomen. 4. Besluit Verdrag nr. 182 duidt op het eerste gezicht op een nieuwe koerswijziging van de IAO. McKechnie en Hobbs stellen dat Verdrag nr. 182 een nieuwe houding illustreert van de IAO tegenover kinderarbeid: "The ILO's current campaign to target 'intolerable' work practicers implicitly accepts the existence of tolerable forms of work. If we accept this, then it needs to be embodied as part of the rights of the individual."80 Men zou inderdaad kunnen stellen dat de IAO het dominante paradigma om over kinderarbeid te denken, heeft verlaten. In plaats van een algeheel pleidooi voor de afschaffing van kinderarbeid maakt Verdrag nr. 182 plaats voor een zoektocht naar de toelaatbare vormen van kinderarbeid. Enkele argumenten ondersteunen deze paradigmaverschuiving. Ten eerste wijst het onderwerp van het Verdrag zelf, namelijk de actie tegen de ergste vormen van kinderarbeid, op de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van kinderarbeid. Ten tweede werd tijdens de onderhandelingen uitdrukkelijk gesteld dat niet alle werk zomaar verboden kon worden. In de Preambule voegden de ontwerpers van Verdrag nr. 182 dan ook uitdrukkelijk toe dat kinderen enkel moesten verwijderd worden van de ergste vormen van kinderarbeid. Ten derde wijst ook artikel 4 op een paradigmaverschuiving. Zoals hierboven besproken, voorziet deze bepaling dat werken die, omwille van hun aard of omstandigheden waarin ze worden uitgeoefend, de gezondheid, de veiligheid of de moraliteit van het kind schade kunnen berokkenen, nader moeten gedefinieerd worden op nationaal vlak. Dit betekent dat een flexibiliteit ingebouwd wordt, waardoor Lidstaten omstandigheden in acht kunnen nemen die het werk minder gevaarlijk maken. Ten vierde beklemtoont het Verdrag de noodzaak om een "comprehensieve" actie te ondernemen en toont zo aan dat een afschaffing van kinderarbeid niet de ultieme oplossing is. Ten slotte bereikten de onderhandelaars in de ontwerpfase een akkoord dat artikel 3(d) niet toepasselijk is op situaties waarin kinderen op de familiale boerderijen van hun ouders werken en benadrukten zo opnieuw dat niet alle kinderarbeid zomaar verboden is. Het argument dat Verdrag nr. 182 inderdaad een paradigmaverschuiving aankondigt, wordt nog versterkt doordat het verdrag de 'empowerment' van werkende kinderen mogelijk maakt. Artikel 6 van het Verdrag nr. 182 en paragraaf 3 van de Aanbeveling nr. 190 voorzien in de mogelijkheid om de mening van kinderen en organisaties van kinderen in aanmerking te nemen. Dit is de eerste keer dat een verdrag over kinderarbeid zoiets doet. De mening van kinderen telt echter enkel bij het uitwerken en toepassen van actieprogramma's en niet bij de definitie van “werken die, omwille van hun aard of omstandigheden waarin ze worden uitgeoefend, de gezondheid, de veiligheid of de moraliteit van het kind schade kunnen berokkenen”. De paradigmaverschuiving is echter maar gedeeltelijk. Voor de vraag welke vormen van kinderarbeid toegelaten zijn, refereert het verdrag terug aan het Verdrag nr. 138, dat blijft gelden. Dit betekent dat het volledig uitroeien van kinderarbeid als ultieme doelstelling blijft gehandhaafd. McKechnie's and Hobbs' conclusie moet dan ook in die zin genuanceerd worden.

80

J. McKECHNIE en S. HOBBS, o.c., 61.

23

VI.

Algemene evaluatie van de huidige internationale regelgeving inzake kinderarbeid

A. Categorieën van kinderarbeid Gelet op de diversiteit van de verdragen en de soms moeilijke begripsafbakening, is het niet eenvoudig om een duidelijk overzicht te geven van welke vormen van kinderarbeid momenteel toelaatbaar zijn. Toch kan men een drieledige opdeling voorstellen. 1. Eerste categorie van kinderarbeid: extreme vormen van exploitatie Sommige vormen van kinderarbeid zijn zonder discussie niet toelaatbaar, omdat ze grove mensenrechtenschendingen uitmaken. Dit is bijvoorbeeld het geval voor kinderarbeid die de verkoop van kinderen als eigendom inhoudt. Ook de ergste vormen van kinderarbeid, zoals gedefinieerd in Verdrag nr. 182, zijn niet toelaatbaar, net zoals vormen van zware exploitatie die slavernij uitmaken. 2. Tweede categorie van kinderarbeid: exploitatie Ook andere vormen van exploitatie zijn in principe verboden. Exploitatie is de centrale notie die in bijna alle verdragen of interpretatie van verdragen terugkomt. Ook de literatuur beschouwt het als het criterium om toelaatbare van ontoelaatbare vormen van kinderarbeid te onderscheiden.81 Het begrip is echter niet onproblematisch. Hoe moet exploitatie worden gedefinieerd? Santos-Pais brengt in het begrip die praktijken onder die de menselijke waardigheid van het kind of de harmonieuze ontwikkeling van de persoonlijkheid van het kind niet respecteren. Maar wat betekenen begrippen als groei en ontwikkeling? De literatuur gebruikt heel wat verschillende definities van kinderarbeid. Sommigen verstaan onder exploitatie enkel de meest ernstige vormen van kinderarbeid; anderen gebruiken als definitie een opsomming, en beschouwen 'dienstbaarheid', werk op een te jonge leeftijd, of te langdurig werk in gevaarlijke omstandigheden als exploitatie.82 Nog anderen zijn van mening dat het loutere bestaan of gebruik van kinderarbeid inherent tot exploitatie leidt.83 3. Derde categorie van kinderarbeid: werk uitgevoerd in overtreding met de minimumleeftijden van Verdrag nr. 138 De conceptuele onduidelijkheid over de definitie van exploitatie is momenteel minder problematisch dan op het eerste gezicht lijkt omwille van het grote bereik van de derde categorie van kinderarbeid. Onder deze derde categorie valt arbeid verricht door kinderen die de minimumleeftijden van Verdrag nr. 138 nog niet hebben bereikt, in de regel vijftien jaar. De vraag of er al dan niet sprake is van exploitatie is hier niet aan de orde, omdat Verdrag nr. 138 kinderarbeid die onder de toegelaten leeftijd wordt verricht, automatisch als ontoelaatbaar beschouwt. 81

Zie bijvoorbeeld P. ALSTON, "Implementing Children's Rights: The Case of Child Labour" Nordic Journal of International Law. 1989, (35) 36; J. BLAGBROUGH, "Eliminating the worst forms of child labour - a new international standard", The International Journal of Children's Rights 1997, (123) 123. 82 A.G. FREEMAN, "Panel two: Child Labor and Exploitation", Saint John's Journal of Legal Comments 2000, (383) 383. 83 UN, United Nations Seminar on Ways and Means of Achieving the Elimination of the Exploitation of Child Labour in all Parts of the World, UN doc. nr. E/CN.4/Sub.2/479/rev. 1, Annex II: openingsuiteenzetting door de heer Kurt Hendl, 36 (1986).

24

B. Een opening naar een regulerings- en empowermenthouding tegenover kinderarbeid Wanneer men abstractie maakt van Verdrag nr. 138, laten de andere internationale verdragen die handelen over kinderarbeid wel degelijk een opening voor regulering en inspraak van kinderen. De tekst van de eerste IAO-verdragen betreffende minimumleeftijd toont bijvoorbeeld het onproblematische karakter aan van kinderarbeid gedurende de eerste decennia van de twintigste eeuw. Ook artikel 32 van het IVRK laat plaats open voor een regulerende houding tegenover kinderarbeid. Een reeks argumenten ten slotte laat toe om te stellen dat Verdrag nr. 182 zowel getuigt van een regulerende houding als een empowerment perspectief tegenover kinderarbeid. Ook de interpretatie van het begrip ‘exploitatie’ bij de slavernijverdragen en IAO-Verdrag nr. 29 bewijst dat er niet louter abolititonistisch wordt gedacht over kinderarbeid. C. De huidige houding van afschaffing van kinderarbeid Verdrag nr. 138 is nog altijd de heersende norm met betrekking tot kinderarbeid. Door de doelstelling van algehele afschaffing van kinderarbeid onder een bepaalde minimumleeftijd - in principe vijftien jaar - wordt de vraag naar de toelaatbaarheid van kinderarbeid gereduceerd tot een mathematisch onderzoek van de leeftijd van kinderen. Wanneer een kind de minimumleeftijd niet heeft bereikt, bevindt het zich automatisch in een onwettelijke situatie. Hoewel Verdrag nr. 182 elementen van een paradigmaverschuiving bevat, blijft ook dit verdrag vasthouden aan de doelstelling van algehele afschaffing van kinderarbeid, zoals die in 1973 door de IAO in Verdrag nr. 138 werd uitgezet. D. Besluit Uit het overzicht van de hier besproken internationale verdragen blijkt dat de huidige houding van het internationale verdragsrecht inzake kinderarbeid vooral de afschaffing van kinderarbeid beoogt. Deze visie kan bekritiseerd worden, omdat ze te idealistisch is en niet voldoende rekening houdt met de realiteit van kinderarbeid en de manier waarop kinderen die zelf beleven. Wereldwijd zouden, volgens de IAO, 120 miljoen kinderen werken, maar alleen de cijfers al zijn voorwerp van hevige discussie.84 Anderzijds pleit vóór een regulerende houding tegenover kinderarbeid dat bijvoorbeeld werkende kinderen in kindervakbonden ijveren voor menswaardige en leefbare werkomstandigheden en een recht op arbeid. Er zijn wellicht overwegingen van pragmatische aard die voor een dergelijke houding pleiten, op voorwaarde dat ze niet zomaar toestanden van exploitatie of van extreme armoede bevestigen en in stand houden en op die manier zouden vervallen in een extreem realisme.85 Pragmatisme 84

Zie hierover K. HANSON en A. VANDAELE, l.c., nrs. 20-26. A. CUSSIANOVICH VILLARAN, Some premises for reflection and social practices with working children and adolescents (vertaald uit het Spaans door R. HOWARD), San Isidro, Rädda Barnen, 1997, 16-17: "The first [limitation] refers to the demand to be clear that the position of critical appraisal is based on clear, radical, unequivocal incompatibility with the exploitation of human work, of NATs. The second is that in its essence, critical appraisal is not conducive to any complacency, or complicity with the causes and effects of poverty".

85

25

zou dus een compromis kunnen vormen tussen een te groot idealisme die ten oorsprong ligt aan de huidige houding van totale afschaffing enerzijds, en een te realistisch antwoord op de schrijnende sociale werkelijkheid anderzijds.86

VII.

Een voorbeeld van mogelijke gevolgen van de idealistische houding van het abolitionistische perspectief– het gebruik van internationale verdragen inzake kinderarbeid in handelscontexten

A. Algemeen Dat het huidige idealisme als antwoord op de problematiek van kinderarbeid geen adequaat antwoord biedt op de problematiek van kinderarbeid, komt duidelijk tot uiting in het domein van handelsbetrekkingen, waar deze verdragen soms worden gebruikt. In het algemeen is er in de internationale betrekkingen een beweging merkbaar die fundamentele sociale rechten zoals kinderarbeid, ook wil laten afdwingen buiten de in de verdragen zelf voorziene afdwingingsmechanismen. Wanneer een land bijvoorbeeld IAO-verdrag nr. 138 niet naleeft, zullen op de eerste plaats de IAO-sanctiemechanismen in werking gesteld worden. De efficiëntie van deze sanctiemechanismen is echter niet erg groot, zo luidt de redenering, omdat een land enkel een berisping kan krijgen in het rapport dat de IAO-toezichtsinstanties schrijven. Daarom probeert men de naleving van IAO-conventies ook op andere manieren te verzekeren. Een handelspartner van het land dat het verdrag niet nakomt, kan bijvoorbeeld zijn bilaterale handelsrelaties of zijn ontwikkelingshup op een lager pitje zetten. Op die manier krijgt de visie die het IAO-verdrag tegenover kinderarbeid aanneemt, een belang dat soms cruciaal kan zijn voor het economisch overleven van het land in kwestie. Twee concrete handelsmaatregelen tonen dit kort aan. B. Het Algemeen Preferentiesysteem Het Algemeen Preferentiesysteem dat verschillende ontwikkelde landen hebben aangenomen, past in een ontwikkelingspolitiek die gesteund is op het principe 'trade not aid'. Door exporterende ontwikkelingslanden speciale invoertarieven te gunnen, hopen deze hun invoer in vooral Westerse landen te verhogen. De Verenigde Staten heeft echter bepaalde voorwaarden aan de toekenning van gunstige invoertarieven voor ontwikkelingslanden verbonden, waaronder de manier waarop een land "stappen onderneemt om internationaal erkende arbeidsrechten te respecteren", waaronder een minimumleeftijd voor arbeid. Het Indonesische voorbeeld is hier heel illustratief. In 1987 voerde dit land een reglementering in met het oog op de verbetering van de arbeidsomstandigheden van werkende kinderen. In 1993 werden deze beschermingsmaatregelen echter terug ingetrokken, naar algemeen wordt aangenomen onder druk van de Verenigde Staten dat ermee dreigde de preferentiële handelsrelaties met Indonesië stop te zetten als het land niet voldeed aan tal van normen inzake arbeid, waaronder de daadwerkelijke

86

Over idealisme, realisme en pragmatisme van het recht bij de behandeling van kinderarbeid, zie U. RAMATHAN, “The Public Policy Problem: Child Labour and the Law in India”, in B. SCHLEMMER, ed., The exploited child, 2000, 146-159.

26

afschaffing van kinderarbeid.87 De politieke optie om kinderarbeid te reguleren dan wel af te schaffen kreeg hier dus voor Indonesië een heel belangrijke economische inzet, in die zin dat het zich al dan niet akkoord verklaren met de politiek van afschaffing van kinderarbeid voor dit land economisch een kwestie van leven of dood werd. Ook de Europese Unie heeft een Algemeen Preferentiesysteem, waarin het niet voorkomen kinderarbeid fungeert als één van de criteria van toekenning.88 De aanpak verschilt in die mate van de Verenigde Staten, dat landen die in aanmerking komen additionele handelsvoordelen kunnen verkrijgen om te exporteren naar de EU, terwijl de Verenigde Staten dergelijke landen sanctioneert. Concreet voorziet de EUregeling dat additionele voordelen worden toegekend wanneer een ontwikkelingsland de principes van Verdrag nr. 138 in interne wetgeving heeft omgezet. C. Het Wetsontwerp ter bevordering van de sociaal verantwoorde productie Ook in België zijn maatregelen, zoals hierboven omschreven, niet denkbeeldig. Het Wetsontwerp ter bevordering van sociaal verantwoorde productie stelt een label in dat ondernemingen kunnen gebruiken bij de promotie van producten.89 Het label kan slechts toegekend worden wanneer “minstens” de normen van de fundamentele IAO-verdragen worden nageleefd.90 Op die manier krijgt de abolitionistische houding, die in de IAO-verdragen vervat zit,91 een belangrijke economische component: enkel ondernemingen die de visie van de IAO met betrekking tot kinderarbeid naleven, kunnen een bijkomend marketing-argument gebruiken bij de verkoop van importproducten.

VIII. Algemeen besluit In deze bijdrage was de vraag aan de orde welke visie het internationale recht, doorheen de geschiedenis, heeft ontwikkeld met betrekking tot kinderarbeid. Zonder dat hierbij exhaustiviteit werd beoogd, volgt uit de bespreking van de internationale instrumenten dat zij vooral afschaffing van kinderarbeid beogen en op die manier dus een idealistische houding tegenover kinderarbeid innemen. Niettemin lijkt er ook in het huidige in het huidige internationale recht eventueel plaats voor een regulerende aanpak of een empowerment van de betrokkenen in het debat (de kinderen). Deze visie zou wellicht beter aansluiten bij een meer pragmatische houding tegenover kinderarbeid. Los van de vraag naar de wenselijkheid van deze alternatieve aanpak, is de huidige situatie in elk geval onbevredigend en niet zonder gevaar. Het is onbevredigend te moeten vaststellen dat het internationale recht niet altijd duidelijk is, 87

B. WHITE, o.c., 42-43. Glasius argumenteert echter, in het spoor van Bessel, dat het niet aan de acties van de VSA te wijten is dat de politiek met betrekking tot kinderarbeid wijzigde, maar vooral de succesvolle IAO-lobby. Zie M. GLASIUS, Foreign Policy on Human Rights - Its Influence on Indonesia under Soeharto, Antwerpen, Intersentia, 1999, 191-195. 88 Artikel 11 van Verord. Raad E.G. nr. 2820/98, 21 december 1998 houdende toepassing, voor de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2001, van een meerjarenschema van algemene tariefpreferenties, PB. L. 30 december 1998, afl. 357, 1. 89 Wetsontwerp ter bevordering van sociaal verantwoorde productie, Parl. St. Senaat, 1999-2000, nr. 2288. 90 Ibid., artikel 3, § 2. 91 Voor kinderarbeid gaat het vooralsnog enkel over Conventie nr. 138.

27

noch in de gehanteerde concepten, noch in de te volgen strategie. Dit valt te verklaren in het feit dat activisten, onderzoekers en beleidsmensen nog altijd twijfelen aan de te volgen strategie. Verder onderzoek over kinderarbeid vanuit verschillende disciplines kan hopelijk deze strategie in de nabije toekomst verder verfijnen. De huidige situatie kan daarenboven gevaarlijk zijn, omdat de bestaande internationale regelgeving ingezet wordt in belangrijke domeinen, die vaak bepalend zijn voor de ontwikkeling van een land. In deze bijdrage illustreerden we dit kort door de bespreking van de manier waarop kinderarbeid de handelsrelaties van ontwikkelingslanden in een belangrijke mate kan beïnvloeden. Het gevaar schuilt precies hierin dat deze internationale instrumenten nog altijd de abolitionistische visie tegenover kinderarbeid aankleven, een idealistische visie die door sommigen, waaronder soms de werkende kinderen zelf, fel wordt gecontesteerd…

28