Innovatie in de democratische rechtsstaat Onderzoeksprogramma TSPB 2015-‐2020 Bestuurskundig onderzoek in Tilburg, 2015-‐2020 Hieronder wordt in grote lijnen het onderzoeksprogramma geschetst waar de Tilburgse bestuurskundigen zich de komende jaren in hun onderzoek door zullen laten inspireren. Als een kompas geeft het de richting aan die wij als onderzoeksgroep op zullen gaan. Het expliciteert ook de rode draad die verleden, heden en gewenste toekomst in het onderzoek verbindt. Toegespitste lijnen Het onderzoeksprogramma heeft een voorgeschiedenis, waaruit specifieke elementen versterkt worden doorgezet en verder worden gebracht. In 2002 formuleerde de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur een breed onderzoeksprogramma dat richting moest geven aan haar nieuwe bestaan als geïntegreerde vakgroep (daarvoor was ze onderdeel van het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering), met een eigen opleiding (voorheen was JBW een kopstudie bij de rechtenopleiding). De thematische drieslag ‘Legitimiteit, vitaliteit en meervoudigheid’ gaf destijds een brede ambitie weer, die in latere jaren meer is toegespitst op het legitimiteitsdebat. In 2008 werd dat geëxpliciteerd in een onderzoeksprogramma dat zich ging richten op ‘Geloofwaardigheid in politiek en bestuur’, meer specifiek op gezags-‐ en legitimiteitskwesties. De rode draad in de verschillende onderzoeksprogramma’s was telkens de vraag of en in welke mate de geloofwaardigheid, legitimiteit of het gezag van (onderdelen van) het openbaar bestuur worden bedreigd (en zo ja, wat daarvan de implicaties en achtergronden zijn) en welke vernieuwingen (van bestuurlijke vernieuwing tot wijkgericht werken en het gebruik van ICT) in het openbaar bestuur worden geïntroduceerd in respons hierop (inclusief de vraag hoe die vernieuwingen doorwerken in het openbaar bestuur). Verscherpte focus en concentratie In het licht van haar geschiedenis bezien is de vervolgstap die de TSPB nu zet logisch: een verscherpte focus op innovaties in de democratische rechtsstaat die gepaard gaan met de pretentie of potentie verbetering te brengen in de aansluiting tussen de instituties – de geïnstitutionaliseerde handelingspatronen en gezagsdragers – van de democratische rechtsstaat en de maatschappelijke context waarin de democratisch-‐rechtstatelijke instituties gezag en legitimiteit dienen te verwerven, herpakken of behouden; in het onderzoeksprogramma staat de vraag centraal of en hoe innovaties impact hebben op het gezag en de legitimiteit van instituties binnen de democratische rechtsstaat en wordt gezocht naar verklaringen daarvoor. Hoewel de verbinding met de maatschappelijke context van eminent belang is, is de locus van het onderzoeksprogramma in de eerste
1
plaats de democratische rechtsstaat, met inbegrip van de organisaties en actoren die haar vorm en gezicht geven. Innovatie in democratie en rechtsstaat Discussies over gezag, en legitimiteit beheersen het fenomeen dat we met brede penseelstreken kunnen neerzetten als de ‘democratische rechtsstaat’. In ons deel van de wereld wordt dit begrip niet zelden als een pleonasme beschouwd -‐ zoiets als groen gras -‐, maar nadere beschouwing en doordenking leert dat democratie en rechtsstaat niet noodzakelijkerwijs en ook niet vanzelfsprekend samengaan.1 Als je het één bezit, bezit je niet automatisch het ander, en omgekeerd: de Atheense democratie was geen rechtsstaat en Nederland kende de ‘rule of law’ voordat het een erkende democratie werd. Bovendien is de democratische rechtsstaat in de Westerse wereld weliswaar een normatieve vanzelfsprekendheid, maar daarmee nog geen bestuurlijke realiteit die ook op maatschappelijk gezag kan bogen. Ook in landen waar democratie en rechtsstaat al langer samengaan, is de samenloop van beide niet ontbloot van spanningen. Een uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming kan bedreigend zijn voor individuele rechten of rechterlijke controle, en omgekeerd kan een aangescherpte handhaving van rechtsregels makkelijk in conflict komen met bepaalde opvattingen van democratie zoals die in politiek en samenleving bestaan of leiden tot starheid die democratische responsiviteit in de weg staat. Meer algemeen is er binnen de democratische rechtsstaat een druk op overheidsorganisaties om niet alleen diverse, maar soms ook tegengestelde waarden te dienen, wat op zowel het niveau van organisaties als op het niveau van teams en individuele publieke professionals vraagt om het ontwikkelen van innovatieve handelingsstrategieën.2 Voor ons betekent het voorafgaande dat innovaties in de democratische rechtsstaat -‐ de kern van dit onderzoeksprogramma -‐ niet alleen binnen het domein van rechtsstaat of democratie, maar ook op interacties daartussen moeten worden onderzocht. Dat uitgangspunt werkt door in verschillende onderzoekslijnen die we hier bespreken. Een volgend uitgangspunt is, dat innovatie altijd kritisch, in de wetenschappelijk-‐analytische betekenis van dat woord, moet worden beschouwd. Niet alles waar prominent het predicaat ‘innovatie’ op staat is dat ook (in termen van doelmatigheid, geloofwaardigheid of verbeterde duurzame verhoudingen), terwijl er ook sluipende innovaties plaatsvinden die niet als zodanig te boek staan, waarvan het wel relevant is de ontwikkeling te onderzoeken. Innovatie in instituties Het gaat hier niet om innovatie in het algemeen, maar om innovatie die zich richt op de instituties – de geïnstitutionaliseerde handelingspatronen en gezagsdragers – van de democratische rechtsstaat. De begrippen institutioneel en innovatie staan met elkaar op gespannen voet; het eerste duidt op continuïteit, het tweede op veranderingen. Dit maakt
2
‘institutionele innovatie’ een duurzaam thema op de agenda van het ‘new institutionalism’ waartoe wij ons bekennen.3 Instituties kunnen, vanuit de welbekende indeling van Scott, vanuit drie pijlers worden benaderd: de structurele pijler (de democratische rechtsstaat als geïnstitutionaliseerde structuur van rollen en posities, bevoegdheden en capaciteiten, het recht als institutioneel regelsysteem à la Maccormick & Weinberger), de cognitieve pijler (instituties als de ingesleten, vanzelfsprekend geworden, machten en krachten die de alledaagse democratie en rechtsstaat definiëren), en de normatieve pijler (instituties als de culturele codes, mores, verwachtingen en regels die een socialiserende rol vervullen binnen de democratische rechtsstaat).4 Institutionele innovatie is in de kern een streven naar verbetering van instituties, in dit geval van de democratische rechtsstaat. Of het streven ook daadwerkelijk verbetering met zich brengt, is voorwerp van onderzoek dat even kritisch als betrokken is. Hierbij komt zowel empirisch onderzoek (welke continuïteiten en kenteringen nemen we waar?) als normatief onderzoek (welke waarden van goed bestuur zijn op welke manier in het geding?) om de hoek kijken. Hier is nog een wereld te winnen, laat een actuele analyse van Smith zien.5 De democratische rechtsstaat is geen statisch geheel van instituties. Maatschappelijke ontwikkelingen (veranderende probleemstellingen, eisen en verwachtingen, nieuwe technologieën, veranderende waardenpatronen, reacties en tegenreacties op de bestaande democratische rechtsstaat, enzovoorts) oefenen veranderingsdruk uit die in sommige gevallen wordt doorvertaald in reële institutionele innovatie. Het komt ook voor dat institutionele innovatie vanuit het systeem zelf opkomt en vervolgens als antwoord op maatschappelijke vragen wordt gelegitimeerd. Beide gevallen – exogeen opgeroepen innovatie en endogeen opkomende innovatie – zijn interessant voor ons onderzoeksprogramma dat zich in algemene zin richt op innovaties die de pretentie of potentie hebben de aansluiting te verbeteren (reactief te herstellen, proactief te versterken) tussen veranderende maatschappelijke toestanden, behoeften of verlangens enerzijds en de instituties van de democratische rechtsstaat anderzijds. Van input-‐ tot outputlegitimiteit Hierin klinkt de benadering door die we in ons voorgaande onderzoeksprogramma hebben ontwikkeld van bestuurlijke geloofwaardigheid en gezag. De mate van aansluiting tussen (bestuurlijke) instituties en (maatschappelijke) omgevingen is daarbij cruciaal. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen aansluiting aan de input-‐kant (wens: inputlegitimiteit, responsiviteit, gezag en geloofwaardigheid aan de ‘voorkant’ van het interactieproces) en aansluiting aan de output-‐kant (wens: outputlegitimiteit, effectiviteit, gezag en geloofwaardigheid aan de ‘achterkant’ van het interactieproces). Een verbeterde aansluiting kan op grofweg twee manieren worden voorgesteld. Allereerst als het doen slinken van problemen en tekorten (het kloofperspectief). Onderzoek laat zien dat er ten minste op onderdelen specifieke legitimiteitsproblemen
3
zijn; meeste consensus is er over responsiviteitsproblemen aan de inputkant van de democratie, en leveringsproblemen aan de output-‐kant van de rechtsstaat. Door innovatie zou het tekort kunnen slinken, waarmee de aansluiting vanuit kloofperspectief zou verbeteren. Maar dat is niet het enige perspectief van waaruit we inzoomen op innovaties die de responsiviteit of de effectiviteit van de democratische rechtsstaat mogelijk versterken. Een verbeterde aansluiting kan namelijk ook worden voorgesteld als het vergroten van mogelijkheden en capaciteiten (het opportuniteitsperspectief). Door innovatie zou de toegevoegde waarde van instituties kunnen toenemen, waarmee de aansluiting vanuit opportuniteitsperspectief zou verbeteren. Uit de literatuur zijn meer specifiek vijf clusters van hypothesen te destilleren over een verbeterde aansluiting als gevolg van innovaties in rechtsstaat en democratie: -‐ De innovaties hebben effecten die tegemoet komen aan maatschappelijke wensen, verlangens en waarden (de geloofwaardigheidsthese); -‐ De innovaties ‘managen’ de perceptie van burgers door uitgekiende politieke communicatie, met andere woorden door effectieve ‘framing’ wordt gezag versterkt (de ‘management of meaning’-‐these); -‐ De innovaties versterken het democratisch leiderschap en de bestuurskracht en dat draagt bij aan het maatschappelijk gezag van het bestuur (de leiderschapsthese); -‐ De innovaties zorgen voor een betere aansluiting tussen bestuurlijke instituties en de daadwerkelijke of gepercipieerde problemen in een tijdsgewricht (de ‘alignment’-‐these); -‐ De innovaties dragen ertoe bij dat de democratische rechtsstaat betrouwbaarder wordt voor haar burgers en behoorlijk functioneert (de betrouwbaarheidsthese). Een vraag die hieronder zit en ook in het onderzoeksprogramma kritisch tegen het licht gehouden wordt, is of de democratische rechtsstaat eigenlijk wel een significant gezagsdeficiet heeft. Voor Nederland, Europa en veel andere westerse staten is een dergelijk gezagsdeficiet geproclameerd door onderzoekers uit uiteenlopende disciplines (politicologie, bestuurskunde, rechtstheorie). Maar is daarvan eigenlijk wel sprake en is daarvoor empirische evidentie? Zo ja, in hoeverre en op welke wijze zijn voorgestelde institutionele innovaties van betekenis voor de vermindering van een waargenomen decifiet (de overbrugging van een aangetoonde ‘kloof’)? Zo nee, in hoeverre en op welke wijze leveren voorgestelde institutionele innovaties dan mogelijk toch meerwaarde (benutten ze nieuwe opportuniteiten)? Als een situatie niet al te problematisch is kan institutionele innovatie nog steeds van toegevoegde waarde zijn; het zou bijvoorbeeld kunnen bijdragen aan het versterken van gezag dat niet per sé omstreden is. Het omgekeerde -‐ het verslechteren van de situatie of het creëren van nieuwe problemen -‐ is echter ook mogelijk; reëel bestaand gezag kan bijvoorbeeld door onbekookte vernieuwingen worden ondergraven. Programmalijnen
4
Vertrekkend vanuit een programmatische focus op institutionele innovatie, in de democratische rechtsstaat als aangescherpte locus, dienen zich de volgende kernthema’s en hoofdlijnen van onderzoek aan; deze laten zich langs verschillende paden uitsplitsen en op verschillende bestuurlijke niveaus onderzoeken: • • • •
‘Good governance’ en de bewegende burger; Hedendaags gezag en ‘democratic drift’; De balanceeract van het maatschappelijk bestuur; De (wan)presterende rechtsstaat en de transnationale uitdaging.
We lichten de programmalijnen hieronder toe. •
‘Good governance’ en de bewegende burger
Het vertrekpunt van deze onderzoekslijn is het punt waar informele institutionele innovaties in de burgersamenleving (denk aan de proliferatie van doe-‐democratie, sociaal doe-‐het-‐zelven, derde-‐generatie burgerparticipatie en aanverwante ontwikkelingen6) raken aan en veranderingsdruk uitoefenen op formele instituties van stad en staat (bestuurlijke autoriteiten, rechtsregels en procedures7). Overheden tonen zich de laatste tijd sterk geïnteresseerd in de zogenoemde ‘participatiesamenleving’, en suggereren daarvoor ook open te willen staan; ze manifesteren zich als participatie-‐zoekend bestuur8 Burgerinitiatieven schieten op allerlei terreinen uit de grond (vaak lokaal, soms breder), en stuiten op enig moment op overheidsactoren. Er zijn voorbeelden waarbij dat leidt tot vruchtbare wisselwerking, maar de praktijk staat ook bol van wederzijds onbegrip, frustratie en teleurstelling. De aansprekende cases krijgen de laatste tijd veel aandacht in de pers -‐ denk bijvoorbeeld aan Stadslab Leiden -‐ maar onder dit ‘topje’ bevindt zich een groeiende ‘ijsberg’ van praktijken die meer gemengde gevoelens oproepen. In de ogen van actieve burgers functioneren overheidsactoren nogal eens onbegrijpelijk, formalistisch en in zichzelf gekeerd; in de ogen van overheidsactoren opereren actieve burgers nogal eens onmogelijk, onbeheerst en onbegrijpend.9 Deze onderzoekslijn heeft tot doel om zowel de productieve als de improductieve spanningen tussen initiatief-‐nemende burgers en participatie-‐zoekend bestuur beter te begrijpen en daaruit lessen te trekken voor theorie en praktijk. Bijzondere aandacht wordt daarbij besteed aan de verschillende manieren waarop ‘good governance’ wordt opgevat en beoogd. Een hypothese is dat bestuurlijke actoren meer worden gestuurd door de formele regels en klassieke ‘beginselen van behoorlijk bestuur’, waaraan zij alleen al vanwege het staats-‐en bestuursrecht zouden moeten hechten,10 terwijl goed bestuur voor actieve burgers veeleer neerkomt op ‘procedurele rechtvaardigheid’ en ‘communicatieve reciprociteit’. Tyler en anderen wijzen op het belang van ‘procedural justice’, Giddens en anderen op groeiende verwachtingen omtrent ‘emotionele democratie’ in communicatieve relaties.11 Bij alle aandacht voor input-‐ en throughput-‐
5
legitimiteit moeten we niet vergeten dat mensen ook sterk hechten – volgens sommigen in toenemende mate – aan ‘behoorlijke uitkomsten’ aan de outputkant van het systeem.12 Behalve om stevige theoretische fundering vraagt deze programmalijn, om intensief interactieonderzoek op het genoemde raakvlak, om ‘real-‐life case studies’ waarbij actieve burgers en betrokken bestuurders nauwlettend worden gevolgd en bevraagd. Naast nieuw te ontwikkelen casusonderzoek kan worden aangehaakt bij reeds verricht of nog lopend casusonderzoek van de TSPB en van andere onderzoeksinstanties. We zien daarvoor veel aanknopingspunten, onder meer in het veelkleurige onderzoek naar social innovation in stad en regio, alsmede innovaties onder noemers als samenredzaamheid, best persons, vitale coalities, rural alliances, (do it your)self governance en doe-‐democratie.13 Er is een evidente link met onderzoek naar vertrouwen en legitimiteit, door burgers al dan niet toegekend aan het bestuur. De grote bewegingen daarin worden bijgehouden in de tweejaarlijks in Tilburg vervaardigde Legimiteitsmonitor Democratisch Bestuur. •
Hedendaags gezag en ‘democratic drift’
Gezagsdragers in de democratische rechtsstaat staan onder veranderingsdruk. Hoe zij deze druk opvangen en vertalen in al dan niet veranderend gedrag staat centraal in deze onderzoekslijn. In lijn met Ringen zien we gezag in essentie als ‘macht plus legitimiteit’: ‘being in office rightfully’ en ‘exercising power rightfully’ -‐ altijd in de ogen van een beoordelend publiek.14 Pure machtsuitoefening is in moderne samenlevingen steeds vaker verdacht: zij die macht hebben moeten ook laten zien voor welke idealen zij staan en welke waarden door hen worden gerealiseerd.15 Geïnspireerd door Norris bezien we gezag(sdragers) vanuit een vraag-‐aanbodmodel.16 Het ‘aanbod’ van gezagsdragers in landen als Nederland heeft historisch een bepaalde vorm gekregen: relatief ‘regentesk’, ‘vergaderlijkt’, ‘collegiaal’, ‘deliberatief’, ‘rationeel-‐ legaal’. Thorbecke bijvoorbeeld noemde ‘de eerste aller aristocratieën’ die welke gebaseerd is op geestelijke en inhoudelijke ‘merites’: “de meerderheid van getal kan nooit regeren (…) kunde en wijsheid zullen steeds het deel van weinigen zijn”. Die weinigen ontwikkelden in een langdurig proces van ‘vergaderlijking’ een gezagsbasis die primair ‘rationeel-‐legaal’ van aard was. Veel werd vanouds overgelaten aan het ‘rijp beraad’ van de ‘vertrouwde zaakwaarnemers’ (trustees). Deelname aan de ‘aristocratie des verstands’ is mettertijd meer diploma-‐afhankelijk geworden.17 Er zijn legio indicaties dat het aldus geïnstitutionaliseerde ‘aanbod’ stevig onder druk staat van een veranderende ‘vraag’ naar en voorstelling van geloofwaardige besluitvorming en gezaghebbend bestuur. In het algemeen kan men zeggen dat de idee van een gemandateerde besluitvormingselite (‘degenen die vooraan staan zullen het wel weten’) onder druk staat. Uit statistieken bijeen gebracht in de Legitimiteitsmonitor
6
Democratisch Bestuur (2013, p. 18 e.v.) blijkt een sterke hang naar krachtiger democratisch leiderschap, meer doorzettingsmacht ten gunste van de volkswil en innovaties die dat dichterbij brengen. Bij de afsluiting van de Democratic Audit, signaleerden Andeweg en Thomassen (2011, 115) ook een hang naar grotere doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid en naar electoraal ‘afrekenen’.18 Maatschappelijke voorkeuren en technologische mogelijkheden lijken in aanzienlijke mate te bewegen richting een ‘stemmingendemocratie’, waarin stemmingen als emoties en als votaties elkaar versterken.19 Wat hiervan de uitwerking is op de democratische rechtsstaat is onvoldoende bekend. We zijn al begonnen met onderzoek naar verschillende typen gezagsdragers -‐ burgemeesters en wethouders, bewindslieden en fractievoorzitters -‐ dat zich verder, ook internationaal, laat uitbouwen.20 Eén hypothese, ingegeven door de Amerikaanse praktijk, is dat elites zullen meegaan in een toenemende vraag naar stemmingendemocratie. Een rivaliserende hypothese luidt dat ze hierin juist zullen tegenhangen, zoals de Zwitserse praktijk laat zien.21 In de Nederlandse context behoeven beide hypothesen nader onderzoek, vooral in termen van de effecten op het functioneren van het openbaar bestuur. Een andere hypothese is dat de normatieve en morele kanten van gezagsuitoefening meer gewicht krijgen, deels doordat er stijgende maatschappelijke verwachtingen zijn, deels doordat het gedrag van gezagsdragers steeds zichtbaarder wordt.22 Empirisch onderzoek in deze programmalijn kan ten minste twee inhoudelijke wegen volgen: relevante autoriteiten intensief volgen voor wat betreft hun omgang met veranderingsdruk en vernieuwingsbewegingen23, en/of inzoomen op cases waarin geïnstitutionaliseerde vormen van gezag nadrukkelijk worden uitgedaagd zich aan te passen, niet alleen op het nationale maar ook op het regionale en (inter)gemeentelijke en vlak.24 Verdere vertakkingen zijn goed voorstelbaar. •
De balanceeract van het maatschappelijk bestuur
De behoefte aan gezagsversterking van de democratische rechtsstaat komt onder andere in een zoektocht naar meer in de samenleving ingebed bestuur tot uitdrukking. Na de verstatelijking van verzorgingsarrangementen lijkt een tijd van vermaatschappelijking aangebroken. De ‘regulatory state’ neemt wel de verantwoordelijkheid voor publieke belangen, maar valt voor de uitvoering van daaraan gerelateerde taken terug op de participatiesamenleving, op publiek-‐private arrangementen en op organisaties die als ‘hybride’ worden aangeduid. Deze in zekere zin ‘historiserende’ innovatie roept ten minste twee vragen op. Ten eerste is het de vraag hoe dergelijke arrangementen en organisaties opereren in de botsing van rationaliteiten waarmee ze worden geconfronteerd. Het vraagstuk van waardenconflicten in recht en bestuur en de daaruit voortkomende spanningen werd reeds geagendeerd door Snellen in zijn oratie uit 1987 en is binnen de TSPB op
7
verschillende wijzen voortgezet.25 Er werd eveneens onderzoek gedaan waarbij institutionele innovatie in de publieke sector vanuit botsende rationaliteiten bij het borgen van publieke waarden werd verklaard.26 Een meer recente ontwikkeling is het narratieve onderzoek met aandacht voor framing en communicatie bij de vertaling van waardenconflicten in praktijken.27 Een tweede vraag die de ‘vermaatschappelijking’ oproept is in hoeverre deze al dan niet bijdraagt aan gezagsversterking of gezagsherstel. Maatschappelijk bestuur wordt vaak gezien als een oplossing voor het gezagprobleem waarmee overheden worstelen. Zo zouden policy networks en vormen van publiek-‐private samenwerking een grotere capaciteit hebben om botsende rationaliteiten met elkaar in evenwicht te brengen dan hiërarchische sturing.28 De empirische vraag is of, in hoeverre en onder welke condities maatschappelijk bestuur het gezag van de overheid of de democratische rechtsstaat versterkt. Beide vragen komen samen in het onderzoek dat zich op institutionele innovatie richt. Het thema van competing rationalities in institutional change heeft inmiddels een brede weerklank gevonden in het nationale en internationale debat.29 Wel valt op dat de actuele discussie over institutionele innovatie sterk wordt gevoerd vanuit het institutional logics perspective. Daarbij worden situaties waarin actoren opereren onder invloed van meerdere, conflicterende gedragscodes benoemd als institutional complexity.30 Minder aandacht is er vooralsnog voor de rol van het recht, in het bijzonder van de wettelijke regulering en de borging van waarden in de rechtsstaat.31 Inhoudelijk bezien willen we in deze onderzoekslijn nagaan hoe men het bestuurlijk vermogen in maatschappelijke kernsectoren als zorg, politie, onderwijs, sociale huisvesting, sociale zekerheid en arbeidsmarkt kan versterken. Daarbij staat niet zozeer de sector-‐specifieke problematiek voorop.32 Onze ambitie is om deze studies te verbinden vanuit een sectorvergelijkend perspectief en ze te verdiepen met het oog op theorievorming over institutionele innovatie, in het bijzonder over de veranderende verhoudingen tussen overheden, markt en middenveld.33 •
De (wan)presterende democratische rechtsstaat en de transnationale uitdaging
Hoewel er tal van theorieën bestaan over het wezen van de rechtsstaat, komt het rechtsstaatbegrip in de kern neer op de belofte dat bestuurlijk en maatschappelijk handelen wordt genormeerd. Onder meer als gevolg van de democratische dynamiek neemt de incidentsturing toe en wordt het begrip risico-‐regelreflex gebezigd (zie ook het rapport van de WRR hierover). De democratische dynamiek leidt ertoe dat de hoeveelheid regels en de complexiteit in het regelsysteem substantieel zijn toegenomen gedurende enkele decennia (bijvoorbeeld De Jong, 2004). De voortdurende toename van regels en de regelcomplexiteit leiden ertoe dat de kansen op daadwerkelijke handhaving van deze normen afneemt, zelfs bij gelijkblijvende handhavingscapaciteit. Mede als
8
gevolg van privatisering en bezuinigingen die door de financieel-‐economische crisis zijn ingegeven staat de handhavingscapaciteit in sommige sectoren en in veel landen al jaren onder druk. Daardoor is het waarschijnlijk dat een handhavingsdeficiet is gegroeid dat nu reeds een gezagsdeficiet creëert voor de democratische rechtsstaat of dat in de nabije toekomst gaat creëren. Op dit punt is ook van belang dat het opleidingspeil van de Nederlandse bevolking de afgelopen decennia sterk is toegenomen. Daardoor moet niet alleen aandacht aan de repressieve maar ook aan de relationele en communicatieve aspecten van de handhaving worden besteed.34 Net als op het niveau van het onderzoeksprogramma geldt ook voor deze programmalijn dat niet alleen het presteren van de democratische rechtsstaat wordt onderzocht, maar ook de pogingen om de prestaties meer in lijn met de belofte(n) te brengen, kortom institutionele innovaties die erop gericht zijn de democratische rechtsstaat voor burgers betrouwbaarder te maken (zie de betrouwbaarheidsthese).Er zijn ten minste drie van dergelijke innovaties te onderscheiden. Ten eerste innovaties die de gestage groei van normen en regels tegengaan, hoewel die tot nog toe weinig effectief zijn gebleken (Bokhorst 2014). Ten tweede zijn er de innovaties die het feitelijk presteren van organisaties voor de rechtshandhaving versterken en daarmee het handhavingsdeficiet verkleinen35 Ten derde kunnen de innovaties worden genoemd die de discrepantie tussen norm/regel en feitelijke praktijk niet direct aanpakken, maar de perceptie daarvan beogen te beïnvloeden of in kaart brengen hoe publieke professionals in staat zijn om met de kloof om te gaan of die te dichten. Het onderzoek naar een methode voor het vaststellen van politieproductiviteit is hiervan een voorbeeld. In het verlengde van dit dit onderzoek moet ook de vraag worden gesteld voor welke transnationale uitdaging democratische rechtsstaten komen te staan. Nadat jarenlang de loftrompet over globalisering is geblazen, wordt in toenemende mate ook de ‘dark side’ van globalisering zichtbaar. Illegale handel ,transnationale criminele netwerken, illegale migratie, belastingontwijking en andere vormen van ‘legal cherry picking’ (bijvoorbeeld voor het verwerken van gevaarlijk afval) blijken onverbrekelijk verbonden met opengestelde markten, wegvallende fysieke en economische grenzen, en wereldwijde communicatienetwerken.36 Een andere schaduwzijde van internationalisering is dat bepaalde delen van de bevolking de toegenomen dynamiek niet kunnen bijbenen dan wel zich daartegen verzetten. Zij hechten zich in reactie daarop aan een nationale, regionale, etnische of religieuze identiteit die vervolgens gemakkelijk tegen andere identiteiten afgezet wordt. Daardoor lopen ook in het binnenland de spanningen op. De ‘governance’-‐structuren en -‐instituties blijven vooralsnog – ver – achter bij de ontwikkeling van de nieuwe maatschappelijke vraagstukken . In lijn met de eerdergenoemde ‘alignment-‐these’ worden in deze onderzoekslijn innovaties onderzocht die gericht zijn op het versterken van de ‘Konzertierte Aktion’ voorbij de nationale en institutionele grenzen. Daarbij staan, net als in de andere programmalijnen, in het programma vooral de institutionele innovaties centraal . Ten minste twee typen
9
innovaties worden onderzocht. Ten eerste worden in toenemende mate transnationale ketens en netwerken ontwikkeld in de sfeer van handhaving. Denk aan INECE voor met name milieuhandhaving, maar ook EUROJUST voor strafrechtelijke handhaving. Ten tweede vindt rechtshandhaving in toenemende mate door internationale organisaties plaats (denk bijvoorbeeld aan een organisatie als de OPCW, maar ook aan Europese aan handhaving gerelateerde instellingen als EASO). Deze instituties zijn tot nog toe vooral bestudeerd vanuit het perspectief van internationale betrekkingen (bijvoorbeeld Keohane, Slaughter, enz.), vanuit een juridisch perspectief (bijvoorbeeld door Klabbers) of vanuit politicologisch perspectief (bijvoorbeeld Koppell). Vanuit dit onderzoeksprogramma staat vooral het bestuurskundig perspectief voorop, gericht op de bijdrage van deze instituties aan (direct) het normerings-‐ en handhavingsdeficiet en (indirect) het gezagsdeficiet van de democratische rechtsstaat. Aanvullende onderzoekslijnen De genoemde programmalijnen zijn tegelijk onderscheidenlijk én aanvullend. Ze richten zich alle op institutionele innovatie en achterliggende veranderingsdruk in de democratische rechtsstaat, waarbij de eerste twee het vertrekpunt meer aan de democratische en de laatste twee het vertrekpunt meer aan de rechtstatelijke kant hebben. Vertrekkend vanuit het ene sub-‐domein komt het andere sub-‐domein ook in beeld. Vanuit aanvullende aanvliegroutes wordt institutionele innovatie in de democratische rechtsstaat benaderd. Geïnformeerd door het democratiedebat is de eerste programmalijn meer gericht op democratisch burgerschap, en de tweede meer op democratisch leiderschap. Dat zijn brede noemers waar verschillende sub-‐thema’s onder vallen die al eerder voorwerp van Tilburgs onderzoek waren: doe-‐democratie, actief burgerschap en nieuwe vormen van burgerparticipatie (eerste lijn); nieuwe legitimeringsstrategieën van regionaal bestuur en politieke vernieuwing, al dan niet rond verkiezingen (tweede lijn). De lijnen kruisen elkaar ook: denk aan onderzoek naar regionaal bestuur dat zich toespitst op de mogelijkheden voor burgerbetrokkenheid, of onderzoek naar burgerparticipatie met bijzondere aandacht voor alledaags democratisch leiderschap.37 Geïnformeerd door het rechtsstaatdebat is de vierde programmalijn gericht op de institutionele weerbaarheid en integriteit van de democratische rechtsstaat. De weerbaarheid en integriteit hebben in de tweede lijn te maken met de aansluiting van de democratische rechtsstaat op de ‘condition sociale’ en de gevolgen voor het maatschappelijk gezag van de democratische rechtsstaat als er sprake is van kortsluiting in plaats van aansluiting. In de vierde lijn gaat het bij de weerbaarheid en integriteit van de democratische rechtsstaat om de ‘trustworthiness’ van de democratische rechtsstaat: in hoeverre is de democratische rechtsstaat het vertrouwen waard als er tegelijkertijd serieuze redenen zijn om aan de betrouwbaarheid ervan te twijfelen. In de kern, evenwel, zijn de onderzoekslijnen aanvullend. Zo is het debat over ‘good governance’ (lijn 1) sterk verknoopt met het debat over het afwegen van meerdere
10
waarden (lijn 3) en zijn de bestuurders die onder druk staan van de competitieve stemmingendemocratie (lijn 2) ook aangesproken door de zucht naar coöperatie en ‘konzertierte Aktion’ (lijn 4). Het gaat telkens om de wisselwerking tussen maatschappelijke (veranderings)druk aan de ene kant en institutionele innovatie(ambities) aan de andere kant. Aanpak van het onderzoeksprogramma Inhoudelijk concentreren we ons dus op innovaties in democratie en rechtsstaat. We willen onze expertise op dat vlak doorontwikkelen en nog beter laten renderen in relatie met onze moederfaculteit (gespecialiseerd in law and governance) en onze universiteit (gespitst op social innovation en understanding society). Er blijft ruimte voor diversiteit, maar dan wel, en nadrukkelijk, rondom een herkenbaar onderzoeksprofiel. Het is onze lange-‐termijn ambitie om in de discipline en de bestuurspraktijk breed erkend te worden als hét expertisecentrum op dit inhoudelijke terrein. Daarbij geldt ‘form follows function’, wat wil zeggen dat de organisatievorm contingent is aan wat we inhoudelijk willen bereiken: doorontwikkelen en verzilveren van expertise op het genoemde terrein; expertise ‘opkweken’ -‐ via talentvolle onderzoeksassistenten, (research)master studenten -‐ en waar nodig ‘aantrekken’ -‐ in samenhang met de leerstoel Regional Governance bijvoorbeeld. Balans in de onderzoeksinspanning Ons onderzoek naar innovaties in de democratische rechtsstaat is minder technisch-‐ instrumenteel dan sociaal-‐cultureel van aard (zie figuur 1 hieronder). Hoewel we ook oog hebben voor nieuwe methoden van coöperatie en aggregatie zijn onze vragen uiteindelijk gericht op de sociale en culturele constructie van geloofwaardigheid, gezag en legitimiteit. In ons onderzoek zoeken we daarnaast evenwicht in de benadering van ‘public administration as a field’ en ‘Public Administration as a discipline’ (een veelgebruikt onderscheid in het internationale debat ter zake). De afgelopen jaren zijn we er in toenemende mate in geslaagd de academische discipline (nog) meer te bereiken via internationale publicaties in gerenommeerde journals en bij goed aangeschreven uitgevers, via zichtbaarheid bij en organisatie van internationale congressen, alsook via een toenemende stroom van promoties, niet alleen buitenpromovendi, maar ook intern opgeleide ‘binnenpromovendi’. De rode lijn in figuur 1 zijn we inmiddels goed genaderd. Figuur 1: een symmetrische diamant
11
Voor de komende jaren is de uitdaging minder gelegen in een kwantitatieve overschrijding of verplaatsing van de rode lijn naar rechts in de figuur. De uitdaging is veeleer gelegen in een kwalitatieve verdieping en versteviging van de evenwichtige diamantvorm die we in het onderzoek voor ogen hebben. We voelen ons daarin gesterkt door accentverschuivingen bij KNAW en NWO , die beide hebben gepleit voor het prioriteren van kwaliteit boven kwantiteit in de academische publicatiecultuur en het sterker waarderen van maatschappelijke presentie en valorisatie in combinatie hiermee. Onze vanouds sterke positie in het praktijkveld van het openbaar bestuur willen we vasthouden, verdiepen en verbinden met een gerichte publicatiestrategie die versterkt inzet op en prioriteit geeft aan publicaties met kracht en impact. Het werpen van ‘scherp licht op echte kwesties’ (ofwel ‘really saying something about really something’) moet altijd prioriteit krijgen boven ‘semi-‐light thrown on non-‐problems’ (zoals het in de campus novel ‘Lucky Jim’ ooit werd genoemd). Een toe te passen hulpmiddel is de ‘publicatiemix’ waar we mee zijn gaan werken. Onderzoeksopdrachten van enige omvang zullen uiteraard leiden tot een rapportage voor de opdrachtgever, maar vervolgens ook tot een bijdrage aan het Nederlandse debat over het openbaar bestuur en een bijdrage aan het internationale wetenschappelijke debat. Zo ontstaat een samenhangende publicatiereeks, die als portfolio kan worden beschouwd en gemonitord. Selectiviteit is daarbij het devies: we maken gerichte keuzes op de Nederlandse publicatiemarkt en opereren realistisch-‐ambitieus op de internationale publicatiemarkt. Focus en concentratie Bij het aanvatten van onderzoeksplannen, -‐aanvragen en -‐opdrachten zetten we zo veel mogelijk in op focus en concentratie: liever vijf vlaggenschepen, met wat kleinere boten eromheen, die strategisch aanvullende koersen varen, dan vijfentwintig kleine bootjes die alle kanten op gaan. Verdere concretisering van de onderzoeksaanpak is te vinden in
12
enkele, voor intern gebruik bedoelde, bijlagen bij dit onderzoeksprogramma dat eerst en vooral bedoeld is de grote lijnen aan te geven.38 We sluiten af met Max Weber, wiens werk nog altijd grote invloed heeft op de hedendaagse bestuurskunde, met zijn ideaaltypen, zijn bureaucratiebegrip, zijn benadering van charisma, zijn geschriften over democratie en rechtsstaat. Hij sprak de politiek aan met zijn opdracht tot “krachtig en langzaam boren in harde planken, met gedrevenheid en inschattingsvermogen.” Zijn benadering van wetenschap ademt dezelfde geest, die wij in onze benadering van bestuurskunde graag als opdracht overnemen. Het veld en de discipline van de bestuurskunde zijn te vergelijken met Webers ‘harde planken’. Daar kunnen we veel oppervlakkige nageltjes in slaan, maar liever dringen we er dieper in door. Dat vereist niet alleen vastberadenheid in de aanpak en passie voor de zaak, maar zeker ook realistische en prudente keuzes – focus en concentratie – waarvoor dit programma nodige handvatten biedt.
13
Noten 1 Zie o.m F. Zakaria, The Future of Freedom, Illiberal Democracy at Home and Abroad, New York:
Norton, 2003. 2 Zie, bijvoorbeeld Thacher, D., & Rein, M. (2004). Managing value conflict in public policy. Governance, 17(4), 457-‐486. en Van Gestel, N., Koppenjan, J., Schrijver, I., Van de Ven, A., & Veeneman, W. (2008). Managing public values in public-‐private networks: A comparative study of innovative public infrastructure projects. Public Money and Management, 28(3), 139-‐145. 3 Een recente overzichtswerk is V. Lowndes & M. Roberts, Why Institutions Matter, London: Palgrave, 2013; uit de Tilburgse School: F. Hendriks, Public Policy and Political Institution, Aldershot: Edward Elgar, 1999. 4 Zie W.R. Scott, Institutions and organizations, Los Angeles: Sage, 1995; N. Maccormick, O. Weinberger, An institutional theory of law. New approaches to legal positivism, Berlijn: Springer, 2010 5 G. Smith, Democratic Innovations, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, richt zich vooral op de democratische kant van de democratische rechtstaat, maar voor de rechtstatelijke kant gaat de stelling evengoed op. 6 Zie VNG-‐denktank, Van eerste overheid naar eerst de burger, VNG, Den Haag, 2013; T. van de Wijdeven, L. De Graaf, F. Hendriks, Actief burgerschap: lijnen in de literatuur, Den Haag, 2013.Bij ‘derde-‐generatie burgerparticipatie’ is de klassieke bestuursketen omgekeerd -‐ de burger initieert, de overheid participeert -‐ hoewel ‘tweede-‐generatie’ interactief bestuur -‐ de overheid initieert, de burger participeert -‐ nog lang niet van het toneel is verdwenen. Bij ‘doe-‐democratie’ is de wisselwerking meer op concreet doen gericht en minder op deliberatief overleg. 7 Actief burgerschap ontwikkelt zich doorgaans plaatselijk en ‘bottom-‐up’, maar stuit daarbij niet zelden op expressies van ‘multi-‐level governance’. Energiecollectieven die van leegstaande bedrijventerreinen gebruik willen maken krijgen bijvoorbeeld van lokale bestuurders te horen dat een flexibele omgang met hun initiatieven wordt verhinderd door (supra)nationale regels. De logica’s van systeem en leefwereld botsen regelmatig. 8 De ‘participatiesamenleving’ kreeg brede bekendheid door de eerste troonrede van Koning Willem-‐Alexander, voorbereid door het kabinet Rutte-‐2, maar subnationaal zijn overheden al langer doende met het ontwikkelen van ‘participatiebevorderend beleid’ en een ‘betrokkenheidsaanpak’ (zoals de WRR, 2012, het noemde; in lijn met een reeks van instanties -‐ w.o. VNG, ROB, RMO, SCP, P-‐31, Planbureau voor de Leefomgeving -‐ die zich over burgerinitiatief en -‐participatie hebben gebogen). 9 Zie F. Hendriks, ‘Wat een hufters! Wat een autisten! Over interactief bestuur met een interactionistisch tekort’ in Democratie onder druk, 2012, 132 e.v. Een treffend voorbeeld is Soest, waar de gemeente de innovatie zocht in geïntensiveerd interactief bestuur, maar de relatie met de burgers slechts weinig zag verbeteren -‐ in het geval van nauw betrokken burgers zelfs nadrukkelijk zag verslechteren. 10 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur als rechtmatigheid, rechtszekerheid, gelijkheid, onpartijdigheid, evenredigheid, zorvuldigheid en motivering zijn en blijven van betekenis. 11 T. Tyler (ed.), Procedural Justice, Aldershot: Ashgate, 2005; A. Giddens, Beyond Left and Right, Polity Press, 1994. 12 F. Scharpf, Governing in Europe, 1999, suggereert dat ‘output-‐legitimiteit’ alsmaar belangrijker wordt. Zie ook S. Ringen, Nation of Devils, 2013; Hibbing & Theiss-‐Morse, Stealth democracy, 2002 13 Nationaal hebben we in dit fenomeen geïnteresseerde onderzoeksfinanciers -‐ NWO-‐Stip Nicis, Platform-‐31, BZK, e.d. -‐ al goed weten te vinden. Thans tonen NWO en EU (o.m Horizon 2020) interesse in nieuwe vormen van participatie, coproductie en ‘sociale innovatie’ op het raakvlak van staat en samenleving. 14 De welbekende gezagsbronnen van Weber -‐ rationeel-‐legaal, traditioneel en charismatisch -‐ gaan volgens Ringen over ‘being in office rightfully’; bij ‘exercising authority rightfully’ wijst hij
14
op het belang van “restraint” en “fairness”. S. Ringen, Nation of Devils, Democratic Leadership and the Problem of Obedience, Yale UP, 2013 15 Brink, G. van den ed. (2014) Moral Sentiments in Modern Societies, Chicago: Chicago University Press. 16 P. Norris, Democratic Deficit, Critical Citizens Revisited, Cambridge UP, 2012. In zekere zin is dit een ‘marktmodel’, waarin autoriteiten als publieke aanbieders opereren, ten opzichte van een maatschappelijke vraag die niet per se bepalend is, maar ook niet kan worden genegeerd. 17 Thorbecke aangehaald door Zijderveld (Populisme als politiek drijfzand, 2009, p. 71). Over vergaderlijking W. van Vree, Meetings, Manners and Civilization, London: Continuum, 1999; Bovens & Wille, Diplomademocratie, Bert Bakker, 2001. 18 Vgl. Pennings en Keman, 2008, en Van Doorn, 2009, die ook een meer majoritaire democratie, van het Anglo-‐Amerikaanse type, zien verschijnen. 19 Denk aan fenomenen als de ‘bevolkingsenquête’ bij de reconstructie van de Bijlmer, de ‘Pietitie’ via Facebook, de opmars van de lijsttrekkersverkiezing, het lokale referendum, en veel meer (vgl. Hendriks, 2012, 36-‐44, 268-‐71). Zie Sunstein, 2006, over de achterliggende ‘aggregatierevolutie’, Surowiecki, 2004, over de ‘wisdom of crowds’. Voor emotionalisering en emotionele democratie zie o.a. het werk van Giddens, en in Nederland Van Stokkom. 20 Via, onder meer, het ‘state of the ambt’ onderzoek naar de burgemeester, de proefschriftonderzoeken van Karsten naar burgemeesters en wethouders, van Wisse naar ministers en van Van Zuydam naar ministers en fractieleiders. 21 Het Zwitserse pad lijkt voor andere consensusdemocratieën reëler, maar dat is empirisch nog geen uitgemaakte zaak. Er zijn ook indicaties voor een meer ‘Amerikaans’ reactiepatroon. Denk aan lokale bestuurders die zelf burgerpeilingen gaan organiseren om daarmee verdeeldheid in politiek en maatschappelijk middenveld te kunnen omzeilen; of nationale politieke leiders die verkiezingen ingaan alsof het persoonsgerichte ‘winner takes all’ verkiezingen zijn van het Angelsaksische type 22 Brink, G. van den, N. Karsten & S. Soeparman red. (2014) Geloofwaardigheid van politiek en bestuur, Den Haag: Lemma. 23 Denk aan ‘long standers’ (personen die lange ervaring hebben in of met een bepaald ambt), en/of ‘early adopters’ (personen die zich onderscheiden met nieuwe methoden en technieken in het publieke domein). 24 Denk aan dossiers als ‘herinrichting Grote Markt Groningen’, ‘plan Megamall Tilburg’, ‘kilometerheffing Nederlandse snelwegen’, ‘verhoging zorgpremie’ e.a formele en informele referenda. 25 Zie de verschillende publicaties door Frissen en Van den Brink alsmede Brandsen, Kenis en Van den Donk, 2006. 26 Van Gestel et al. 2008; Van Montfort 2008 en 2014; Van Gestel & Hillebrand 2011. 27 Zie: van Hulst, M.J., & Yanow, D. (te verschijnen). From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach. The American Review of Public Administration. 28 Het werk van onderzoekers als Kenis, Klijn, De Bruijn, Provan, Torfing, Milward en Van Montfort biedt steun voor deze zienswijze. 29 Townley, 2002; Seo & Creed, 2002; Putters, 2009. 30 Thornton, Ocasio & Lounsbury, 2012; Greenwood et al. , 2011. 31 Zie ook Overkleeft-‐Verburg 1998; Bouckaert 2014. 32 Zie onder meer Van den Brink et al. 2012; Van Gestel & Hillebrand 2011, Van Gestel et al. 2013; Van Montfort et al, 2012; 2014 en diverse promotietrajecten van onder meer Frankowski en Hendrikx. 33 Zie Mayntz en Scharpf, 1995; Schmidt, 2006. 34Brink, G. van den, H. de Mare, B. Mali & M. Bleecke (2014) Beeld van gezag bij de politie. Maatschappelijke verbeelding en de impact van gezagsbeelden op burgers, Apeldoorn: Politie en Wetenschap.
15
35 (zie bijvoorbeeld het recent onderzoek van de TSPB naar de productiestraat, de voorstudie
over fiscale governance, het onderzoek naar de taskforce B5, het onderzoek naar integriteitsonderzoek, enzovoort). 36 Zie onder meer de beide volumes Law of the future onder redactie van Muller, Zouridis, Frischman & Kistemaker uit 2011 en 2013 en de literatuur waarnaar daarin wordt verwezen. 37 Voor beide lijnen geldt dat het subnationale bestuur (plaatselijk, regionaal) een belangrijke vindplaats is van onderzoeksvragen. De eerste hoofdlijn heeft daar duidelijk een zwaartepunt, aangezien de participatiesamenleving zich daar goeddeels manifesteert. Voor de tweede onderzoekslijn geldt dat naast subnationale ook nationale gezagsdragers nadrukkelijk in beeld komen. 38 De bijlagen voor intern gebruik zijn een notitie en een powerpointdocument, beide getiteld ‘werk aan de winkel – onderzoek TSPB’.
16
