Hoofdstuk 2
Beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat
2.1
Inleiding
De geschiktheid van het instrument trajectplan voor de re-integratie van cliënten wordt in dit onderzoek beoordeeld door het instrument te toetsen aan de verschillende rationaliteiten die door Snellen worden onderscheiden. Deze rationaliteiten zijn voor het beleidsterrein re-integratie nader geconcretiseerd in geschiktheidseisen. De eerste geschiktheidseis zijn de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat. Deze beginselen en eisen behoren tot wat Snellen de juridische rationaliteit noemt. De beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat worden overigens in menig juridisch onderzoek als toetsingskader voor het overheidshandelen gehanteerd.27 De beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat geven aan welk handelen van de overheid nog geoorloofd wordt geacht en welk handelen niet. Of, zo als Burkens e.a. stellen, onder welke voorwaarden het handelen van de overheid nog door de burger mag worden aanvaard.28 In dit hoofdstuk worden de beginselen en eisen besproken die in de literatuur worden onderscheiden. Dit wordt gedaan in de volgorde waarin de beginselen en eisen tot ontwikkeling zijn gekomen.29 Allereerst worden de beginselen en eisen van de klassiek-liberale rechtsstaat besproken. Vervolgens komen de beginselen en eisen van de democratische rechtsstaat aan de orde. Als laatste worden de beginselen en eisen behandeld die op zijn gekomen onder de sociale rechtsstaat. Alvorens tot een bespreking van de beginselen en eisen over te gaan, moet worden uitgelegd wat onder ‘beginselen’ en wat onder ‘eisen’ moet worden verstaan. In navolging van Scheltema worden met de ‘beginselen’ bedoeld de waarden die in een sociale en democratische rechtsstaat worden nagestreefd. In de klassiek-liberale rechtsstaat zijn bijvoorbeeld vrijheid, gelijkheid en rechtsze27. Zie bijvoorbeeld Van Wolde 2003 en Van der Jagt 2006. 28. Burkens e.a. 2001, p. 9. 29. De opkomst van de klassiek-liberale rechtsstaat wordt vaak gesitueerd in de tweede helft van de negentiende eeuw, de opkomst van de democratische rechtsstaat in de eerste helft van de twintigste eeuw en de opkomst van de sociale rechtsstaat in de tweede helft van de twintigste eeuw. Zie Herweijer 2008, p. 46.
20
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
kerheid de belangrijkste waarden. De ‘eisen’ zijn de middelen die worden gebruikt om de beginselen te realiseren.30 Tussen de beginselen en eisen kan dus een doel–middel relatie worden geconstrueerd. Een voorbeeld ter verduidelijking: in de klassiek-liberale rechtsstaat is rechtszekerheid een belangrijk beginsel. Het legaliteitsbeginsel is een eis (middel) waarmee wordt beoogd de rechtszekerheid in de klassiek-liberale rechtsstaat te realiseren. Deze eis verschaft de gewenste rechtszekerheid door een ieder duidelijkheid te verstrekken over zijn rechtspositie (rechten en plichten). Het legaliteitsbeginsel verlangt voor elk overheidshandelen een grondslag in de wet.
2.2
De beginselen en eisen van de klassiek-liberale rechtsstaat
2.2.1
De beginselen
De beginselen die aan de klassiek-liberale rechtsstaat ten grondslag liggen zijn vrijheid, gelijkheid en rechtszekerheid voor het individu.31 Vooral de ideeën van Locke en Montesquieu (17e en 18e eeuw) hebben grote invloed gehad op de ontwikkeling van de klassiek-liberale rechtsstaat.32 Locke meende dat de samenleving een overheid nodig had om eigenrichting overbodig te maken en ieders onvervreemdbare natuurlijke rechten te beschermen. Locke zag dus in de instelling van de overheid een instrument om de onzekerheid die een ieder in een natuurstaat heeft weg te nemen. Om vervolgens machtsmisbruik door de vorst te voorkomen, achtte Locke het nodig dat de vorst gebonden werd aan de medewerking van het parlement. Ook dienden er onafhankelijke rechters te worden ingesteld. Montesquieu heeft deze ideeën van Locke over machtsverdeling verder ontwikkeld. Om machtsmisbruik te voorkomen en vrijheid te verzekeren, schreef hij in zijn boek ‘De l’esprit des lois’ van 1748 dat de wetgevende, de rechterlijke en de uitvoerende macht in handen van verschillende organen dienen te zijn. In de loop van de negentiende eeuw krijgt het begrip rechtsstaat vaste vorm. Vrijheid, gelijkheid en rechtszekerheid worden vanaf dan gewaarborgd door de eisen: machtenscheiding, grondrechten, rechterlijke controle en de invoering van het legaliteitsbeginsel. Hieronder zullen deze eisen nader worden toegelicht.
30. Scheltema 1989, p. 15. Van Ommeren spreekt over waarden en instrumenten in plaats van beginselen en eisen. Zie Van Ommeren 2003, p.17 e.v. 31. De meeste schrijvers erkennen één of meerdere van de genoemde beginselen. Scheltema merkt, in tegenstelling tot Van der Hoeven, vrijheid niet aan als een beginsel van de klassiek-liberale rechtsstaat. Van der Hoeven meent dat het gelijkheidsbeginsel een middel is om vrijheid te realiseren en stelt dat gelijkheid daarom niet als een zelfstandig beginsel valt aan te merken. Zie Scheltema 1989 en Van der Hoeven 1989. Van Ommeren erkent alle drie bovenstaande beginselen. Zie Van Ommeren 2003. 32. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de ontwikkeling van de staat tot rechtsstaat Burkens e.a. 2001, p. 11 e.v. en Van der Pot/Donner 2006.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 21
2.2.2
De eisen
Legaliteitsbeginsel De eerste eis van de klassiek-liberale rechtsstaat is het legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel houdt in dat overheidsoptreden een grondslag in de wet behoeft. Deze eis wordt gesteld, omdat de burger moet worden beschermd tegen machtsmisbruik van de overheid. Inbreuken op vrijheden van burgers zijn in een rechtsstaat alleen toegestaan als de wet hiervoor een grondslag biedt. Het legaliteitsbeginsel stelt niet alleen grenzen aan het overheidsoptreden om de vrijheid van de burger te bewaken. Het wil ook waarborgen dat de burger niet in onzekerheid verkeert over zijn rechtspositie. In de klassiek-liberale rechtsstaatgedachte biedt de wet de burger rechtszekerheid door aan te geven welke rechten en plichten de burger heeft en hoever de bevoegdheden van bestuursorganen reiken. De wet is bovendien openbaar, dus een ieder kan kennisnemen van zijn rechten en plichten. Om te garanderen dat de overheid zijn taak kan uitvoeren, wordt in de klassiek-liberale rechtsstaat tevens verondersteld dat elke burger de wet kent. Het legaliteitsbeginsel wil tot slot een gelijke behandeling van gelijke gevallen verzekeren. Willekeur van de zijde van de overheid moet worden voorkomen. De wet waarborgt een gelijke behandeling door de rechten en plichten van burgers in algemene regels vast te leggen. Er bestaat in Nederland geen eensluidende mening over hoe ver het legaliteitsbeginsel reikt of zou moeten reiken. In de rechtswetenschap is men het erover eens dat gebiedend of verbiedend overheidsoptreden dat burgers beperkt in hun vrijheden en het gebruik van hun eigendommen (Eingriffsverwaltung) een wettelijke grondslag behoeft. Met de opkomst van de verzorgingsstaat zijn de taken van de overheid aanzienlijk uitgebreid. De moderne overheid is nu veelal ook een presterende overheid (Leistungsverwaltung), niet slechts een ver- of gebiedende. In de literatuur wordt sinds de opkomst van de verzorgingsstaat door vele auteurs om deze reden het standpunt verdedigd dat overheidsoptreden waarbij de burger afhankelijk is van de prestaties van de overheid eveneens een wettelijke grondslag behoeft. Te denken valt aan de toekenning van financiële steun aan de burger in de vorm van uitkeringen of voorzieningen voor zijn re-integratie. Dan dienen willekeur en onzekerheid eveneens te worden uitgesloten.33 De wetgeving is veelal in overeenstemming met dit standpunt. Zo dient de toekenning van een subsidie tegenwoordig op een wettelijke grondslag te berusten (artikel 4:23 Awb). Voor een aantal overheidsbevoegdheden waarvoor nu nog geen wettelijke
33. Zie in deze zin Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 36 e.v. Konijnenbelt vindt dat er een wettelijke grondslag moet zijn voor het handelen van de overheid daar waar burgers voor hun inkom(st)en afhankelijk zijn van de overheid, maar ook voor zover Leistungsverwaltung tevens Eingriffsverwaltung betreft.
22
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
grondslag valt aan te wijzen, is de wetgever voornemens een wettelijke grondslag te creëren.34 Het vasthouden aan het legaliteitsbeginsel wordt in de juridische literatuur soms als knellend ervaren. Als tot in detail alle rechten en plichten van burgers worden vastgelegd, zal de burger door de ingewikkeldheid en ondoorzichtigheid van de regelgeving niet meer kunnen achterhalen wat zijn rechten en plichten zijn. Ingewikkelde regelgeving kan bovendien aan de zijde van bestuursorganen tot een onjuiste toepassing van regelgeving leiden. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn met het legaliteitsbeginsel in de ogen van deze auteurs dus niet zonder meer gewaarborgd. Scheltema heeft om deze reden eind vorige eeuw gepleit voor de ontwikkeling van andere eisen om aan het beginsel van rechtszekerheid en gelijkheid recht te kunnen doen.35 De wetgever creëert voor vele bevoegdheden en taken van bestuursorganen wettelijke grondslagen, maar onderkent dat niet alles in wetgeving valt te reguleren. De wetgever promoot daarom op bepaalde terreinen zelfregulering of neemt open en vage normen in regelgeving op om bovenstaande problemen te voorkomen. Om desondanks de burgers zekerheid te kunnen geven over hun rechtspositie, alsmede rechtsgelijkheid te waarborgen, hebben zich diverse alternatieven voor wetgeving ontwikkeld. Eén van de alternatieven is het in samenspraak met belanghebbenden vaststellen en vastleggen van de geldende normen in een contract.36 Rechtsbescherming Het uitgangspunt dat het handelen van bestuursorganen een grondslag in de wet behoeft betekent ook dat het handelen van bestuursorganen in overeenstemming dient te zijn met datzelfde recht. Om te waarborgen dat bestuursorganen werkelijk handelen in overeenstemming met het recht wordt de instelling van een onafhankelijke rechter, die toeziet op de naleving van de wet door het bestuursorgaan, noodzakelijk geacht. Rechtsbescherming moet bovendien effectief zijn. Effectief betekent dat de toegang tot de rechter niet praktisch onmogelijk moet worden gemaakt.37 Het meeste handelen van bestuursorganen kan door burgers aan de bestuursrechter ter toetsing worden voorgelegd. Aanvullende rechtsbescherming wordt door de burgerlijke rechter geboden. Naast de rechtsbescherming door de rechter wordt tegenwoordig ook op andere manieren tegen het handelen van de overheid 34. Van Ommeren noemt deze bevoegdheden geïmpliceerde bevoegdheden. Zie Van Ommeren 2002. Geïmpliceerde bevoegdheden die een wettelijke grondslag (op termijn) krijgen, zijn de betalingen aan de overheid (Vierde tranche Awb), nadeelcompensatie en de intrekking en wijziging van besluiten (Vijfde tranche Awb). 35. Scheltema 1989, p. 17-18 en Scheltema 1996. 36. Zie in deze zin ook Bröring &Tollenaar 2005, p. 99-104. Een ander alternatief voor het bestuursorgaan is het zelf opstellen van regels, zoals beleidsregels en richtlijnen. 37. Zie De Haan, Duprsteen & Fernhout 2001.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 23
bescherming geboden. Zo heeft het klachtrecht zich in het bestuursrecht (hoofdstuk 9 Awb) ontwikkeld en beoordeelt de Ombudsman eveneens het handelen van bestuursorganen. Deze laatste twee vormen van rechtsbescherming bieden de mogelijkheid gedragingen en feitelijk handelen van bestuursorganen aan de kaak te stellen. Grondrechten In een rechtsstaat moeten bestuursorganen de grondrechten eerbiedigen. De klassieke grondrechten geven aan van welk handelen bestuursorganen zich hebben te onthouden en in hoeverre ingrepen in de vrijheden van burgers zijn toegestaan. Machtsverdeling Door de macht te concentreren in één hand bestaat het gevaar van machtsmisbruik en onderdrukking. Montesquieu komt daarom in zijn boek ‘De l’esprit des lois’ met de idee van de machtenscheiding. In een rechtsstaat dienen volgens Montesquieu de rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht in handen van verschillende organen te zijn. Op die manier heeft niet één orgaan de macht in handen, maar kunnen de verschillende machten elkaar controleren. Ook in Nederland is er een scheiding aangebracht tussen de wetgevende macht, de rechterlijke macht en de uitvoerende macht. De machtenscheiding is in Nederland niet consequent doorgevoerd. De Nederlandse regering heeft zowel wetgevende taken als bestuurstaken. Ook bestuursorganen van provincies en gemeenten hebben naast uitvoerende taken wetgevende taken.
2.3
De beginselen en eisen van de democratische rechtsstaat
2.3.1
De beginselen
Met name het gedachtegoed van Rousseau is van belang geweest voor de ontwikkeling van de ideeën over democratie. In zijn ‘Du contract social’ van 1762 geeft Rousseau aan dat de mens niet in een vorm van dwang of onderdrukking dient te leven, maar zichzelf moet kunnen ontplooien. Daarvoor is het noodzakelijk dat de mens met zijn medemens een verbond sluit, een ‘contrat social’. Dit verbond stelt zichzelf de wet en het volk is soeverein. De instelling van een regering was in de ogen van Rousseau slechts noodzakelijk om uitvoering te kunnen geven aan de algemene wil van het volk.38 Uit de ideeën van Rousseau blijkt duidelijk dat democratie wordt gezien als een middel om vrijheid en gelijkheid te realiseren. Een burger is immers pas werkelijk vrij als hij zichzelf de wet kan stellen. En gelijkheid voor de wet kan het beste gewaarborgd worden door iedere burger een stem te geven in de be38. Van der Pot/Donner 2006, p. 35-36.
24
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
sluitvorming. Daar in een democratie de burger zelf invloed uit kan oefenen op de inhoud van wet- en regelgeving (opdat hij niet in een vorm van dwang of onderdrukking leeft) is een democratie tevens gericht op zelfbeschikking.39 Democratie heeft ook de functie overheidsoptreden te legitimeren.40 Deze functie heeft vooral in de vorige eeuw met de opkomst van de verzorgingsstaat aan belang gewonnen en heeft er voor gezorgd dat aan het einde van de twintigste eeuw directe vormen van democratie (zoals het referendum) werden gepropageerd. In paragraaf 2.4 zal uitgebreider bij deze ontwikkeling worden stilgestaan. 2.3.2
De eisen
Democratische controle In Nederland dienen besluiten te worden genomen door de meerderheid van de volksvertegenwoordiging. Deze volksvertegenwoordiging dient in vrije en algemene verkiezingen te worden verkozen.41 Niet alle bestuurders worden gekozen op grond van algemene en vrije verkiezingen. Op de besluiten die deze benoemde bestuurders nemen moet de volksvertegenwoordiging controle kunnen uitoefenen. Betrokkenheid burgers bij besluitvorming De hedendaagse wetgeving kent veel verplichtingen voor bestuursorganen om burgers bij de besluitvorming te betrekken. Zo zijn bestuursorganen onder andere verplicht op grond van artikel 4:7 en 4:8 Awb belanghebbenden te horen alvorens een beschikking te nemen, kent de Awb in afdeling 3.4 de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en is de gemeenteraad op grond van artikel 150 Gemeentewet verplicht om inspraakprocedures bij verordening te regelen. De betrokkenheid van burgers bij de besluitvorming kan op verschillende wijze gestalte worden gegeven. Zo kunnen bestuursorganen burgers mee laten denken, mee laten praten, of mee laten beslissen.42 Bij de besluitvorming van bestuursorganen mogen burgers veelal mee praten. In beginsel wordt bij het nemen van beschikkingen burgers ook de mogelijkheid geboden om mee te praten. Hen komt een recht op inspraak toe.
39. Zie over deze functie van de democratie Burkens e.a. 2001, p. 195, Van Ommeren 2003, p 17, en Gribnau 1998, p. 15. 40. Burkens geeft aan dat in de staats -en bestuursrechtelijke literatuur dit als de meest belangrijke functie van de democratie wordt gezien. Burkens e.a. 2001, p. 195. 41. Het actief en passief kiesrecht komt op grond van artikel 4 Gw iedere Nederlander toe. 42. Dit onderscheid wordt gemaakt door de Staatscommissie Biesheuvel. Zie Rapport Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezersbeleidsvorming 1984, p. 125. Bij meedenken is beleidsbeïnvloeding onmogelijk. Bij meebeslissen bepaalt de burger geheel of gedeeltelijk de inhoud van het besluit.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 25
Bij het bieden van inspraak hebben burgers geen beslissingsbevoegdheid (de bestuursorganen stellen het besluit vast), maar wel een reële mogelijkheid om de besluitvorming te beïnvloeden. Inspraak wordt door Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male als volgt gedefinieerd: ‘Een georganiseerde mogelijkheid tot beleidsbeïnvloeding voor burgers, organisaties en andere niet-bestuurders’.43 Deze definitie van inspraak betekent volgens Van Wijk/Konijnbelt dat burgers, organisaties en andere niet-bestuurders zich van de voornemens van het bestuursorgaan op de hoogte moeten kunnen stellen, zij hun visie op de voornemens moeten kunnen geven, zij mogelijke alternatieven naar voren moeten kunnen brengen, maar ook dat het bestuursorgaan aan de visies serieuze aandacht moet besteden. Het bestuursorgaan zal op zijn minst met redenen omkleed dienen aan te geven waarom bepaalde zienswijzen niet worden overgenomen. Openbaarheid Een andere eis van democratie is openbaarheid. Wil de burger invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming en deze kunnen controleren dan zal de besluitvorming doorzichtig moeten zijn. Openbaarheid ziet in de eerste plaats op de openbaarheid van vergaderingen van de vertegenwoordigende organen. Voor de gemeenteraad is dit bijvoorbeeld geregeld in artikel 23 Gemeentewet. Voor provinciale staten in artikel 23 van de Provinciewet. Openbaarheid ziet naast de openbaarheid van vergadering ook op de openbaarheid van documenten. Dit is met de invoering van de Wob in 1980 gegarandeerd. De Wob is een uitwerking van de in artikel 110 van de Grondwet opgenomen plicht voor de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitoefening van zijn taken. De Wob kent zowel een actieve als een passieve openbaarmakingsplicht voor bestuursorganen. Daar waar besluiten worden genomen waardoor belanghebbenden rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, behoeven belanghebbenden geen Wobverzoek in te dienen. Artikel 3:41 en artikel 3:42 Awb bepalen dat deze besluiten door het bestuursorgaan aan belanghebbenden moeten worden bekendgemaakt.
43. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 43.
26
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
2.4
De beginselen en eisen van de sociale rechtsstaat
2.4.1
De beginselen
De sociale rechtsstaat komt in de tweede helft van de twintigste eeuw tot ontwikkeling. De overheid trekt na de Tweede Wereldoorlog steeds meer taken naar zich toe. De taken die de overheid naar zich toe trekt, zijn gelegen op het sociaal-economisch vlak; sociale zekerheid, milieu, volksgezondheid, volkshuisvesting, etcetera. De rol van de overheid veranderde door deze nieuwe taken en bevoegdheden van een onthoudende tot een sturende en presterende. Onder het regiem van de sociale rechtsstaat krijgen vrijheid en gelijkheid dan ook een andere betekenis dan in de klassiek-liberale rechtsstaat. In een sociale rechtsstaat is – om met de woorden van Van Ommeren te spreken – de overheid niet langer een staat die zich onthoudt van inbreuken op de vrijheden en eigendommen van haar onderdanen. In een sociale rechtsstaat beoogt de staat een positieve bijdrage te leveren aan de vrijheid van haar onderdanen. Mensen moeten gelijke kansen en mogelijkheden hebben om een menswaardig bestaan te leiden en zichzelf te kunnen ontplooien.44 De overheid heeft in een sociale rechtsstaat de opdracht sociale rechtvaardigheid in de samenleving te realiseren. Met de vastlegging van de sociale grondrechten in de Grondwet in 1983 is de opdracht van de overheid om de sociale rechtvaardigheid te bevorderen wettelijk erkend. De opkomst van de sociale rechtsstaat heeft ook andere veranderingen teweeg gebracht. De meest belangrijke verandering betreft de verhouding tussen burgers en bestuursorganen. De opkomst van de sociale rechtstaat heeft om diverse redenen een verandering in deze verhouding gebracht. De eerste reden is dat ter verwezenlijking van de sociale grondrechten een andere benadering van de burger nodig is dan in de klassiek-liberale rechtsstaat. Zoals Oosting terecht constateert, dienen bestuursorganen ter verwezenlijking van de sociale grondrechten te weten wat de burger nodig heeft, wat zijn wensen zijn. Bestuursorganen moeten de burger in een sociale rechtsstaat derhalve actief benaderen en betrekken bij de besluitvorming.45 Niet alleen de aard van de (nieuwe) taken vraagt om een andere benadering van de burger door bestuursorganen. De toename van taken en bevoegdheden van de overheid heeft tot gevolg gehad dat de wetgever niet meer bij machte is om alles in regels te vatten. De wetgever geeft daarom nu aan bestuursorganen de bevoegdheid om bestuurswetgeving op te stellen of creëert voor bestuursorganen bevoegdheden met discretionaire ruimte. Omdat uit de wet niet zondermeer volgt welke rechten en plichten de burger heeft, dienen bestuursorganen de burger in de sociale rechtsstaat persoonlijk te benaderen om te beoordelen wat 44. Van Ommeren 2003, p. 15-16. 45. Oosting 1980.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 27
de burger nodig heeft (Einzelfallgerechtigkeit).46 Zonder te weten wat de burger nodig heeft is een rechtvaardige besluitvorming door het bestuur niet mogelijk. De terugtred van de wetgever leidt ertoe dat de besluiten van bestuursorganen onvoldoende democratisch zijn gelegitimeerd. Ook om dit probleem het hoofd te kunnen bieden zien bestuursorganen zich in de sociale rechtsstaat genoodzaakt de burger meer bij de besluitvorming te betrekken.47 De bestuursorganen verwachten dat als de burger meer bij de besluitvorming wordt betrokken, de machtsuitoefening door de burger wordt aanvaard.48 De noodzaak om de burger meer bij de besluitvorming te betrekken komt ten slotte voort uit het feit dat de burger zelf is veranderd. De hedendaagse burger is niet een burger die zonder meer gezag accepteert.49 De burger is mondig en komt op voor zijn of haar rechten. De hedendaagse burger wil bovendien zelf de richting van zijn leven bepalen en heeft verwachtingen over hetgeen de overheid daaraan kan bijdragen.50 Het is dan ook onder de opkomst van de sociale rechtsstaat dat vormen van directe democratie (zoals inspraakprocedures en referenda) aan belang hebben gewonnen. Aan de ongebreidelde groei van het takkenpakket van de overheid komt vanaf 1980 een einde. In de politiek dringt dan het idee door dat de samenleving slechts ten dele maakbaar is en dat de mogelijkheden voor de overheid om in te grijpen beperkt zijn. De overheid trekt zich dan zelfs terug op een aantal terreinen of gaat over tot privatisering.51 Een goed voorbeeld hiervan is de verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de re-integratie en de loondoorbetaling van de arbeidsongeschikte gedurende de eerste twee jaren van ziekte van het UWV naar de werkgever.
46. Zie Oosting 1980. 47. Scheltema & Konijnenbelt 1975. 48. Doordat de overheid nieuwe taken naar zich toetrekt en de wetgever terugtreedt, is de macht van de overheid onder de sociale rechtsstaat aanzienlijk toegenomen. Deze toename van de macht van de overheid leidt er tevens toe dat de overheid meer door de burgers wordt bekritiseerd. Scheltema geeft als verklaring hiervoor dat mensen of organen met macht meer bekritiseerd worden dan mensen of organen zonder macht. Scheltema & Konijnenbelt 1975. 49. Zie voor andere redenen die de verhouding overheid–burger beïnvloeden dan de reeds genoemde Oosting 1980 en Scheltema & Konijnenbelt 1975. 50. De WRR geeft aan dat verschillende ontwikkelingen in de samenleving bij hebben gedragen en bijdragen aan de materiële en morele zelfstandigheid van de hedendaagse mens. Belangrijke factoren zijn onder andere: de veranderde economische zelfstandigheid, stijgende onderwijsdeelname, een andere wijze van opvoeding, secularisering en ontzuiling. Zie WRR 2002, p. 89 e.v. Vanaf de jaren zeventig wil de burger meebeslissen en meepraten over het te voeren beleid: de burger wordt coproducent van beleid. Vanaf de jaren tachtig zie je dat de burger hogere eisen gaat stellen aan de kwaliteit, effectiviteit en efficiency van beleid: de burger wordt klant. Zie WRR 2002, p. 102 en 103. 51. Zie Herweijer 2008, p. 53-57.
28
2.4.2
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
De eisen
Sociale rechtvaardigheid door sociale grondrechten Naast de formele eisen die aan de rechtsstaat worden gekoppeld, wordt tegenwoordig erkend dat de rechtsstaat een materiële component kent.52 De hedendaagse rechtsstaat moet rechtvaardig zijn. Er worden in de juridische en filosofische literatuur twee soorten rechtvaardigheid onderscheiden: de vergeldende en de verdelende. De vergeldende rechtvaardigheid houdt in dat als iemand iets overkomt, hij daarvoor moet worden gecompenseerd en de veroorzaker gestraft. De verdelende rechtvaardigheid betekent dat de lusten en lasten rechtvaardig over de samenleving moeten worden verdeeld. Met name deze laatste vorm van rechtvaardigheid is voor het publiekrecht van belang.53 De wetgever heeft aan de verdelende rechtvaardigheid inhoud gegeven door de opname van de sociale grondrechten in de Grondwet en door uitwerking van deze grondrechten in afzonderlijke wetten. Zoals hiervoor is aangegeven, is het bieden van gelijke kansen aan een ieder een belangrijke waarde achter de sociale grondrechten. Dit opdat elke burger dezelfde kansen heeft om zich te kunnen ontplooien. Daarnaast beogen de grondrechten voor een ieder een kans op een menswaardig bestaan te waarborgen.54 Effectiviteit en efficiency De sociale rechtsstaat is gericht op het bevorderen van sociale rechtvaardigheid. De overheid moet aan deze taak inhoud geven. Omdat de overheid is ingesteld om de belangen van de leden van de samenleving te behartigen, is de overheid gehouden deze taak zo effectief mogelijk uit te voeren. Een maatregel is volgens Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male effectief als met het recht de beoogde doelen zoveel en zo goed mogelijk worden bereikt.55 Naast effectiviteit is ook de efficiency van het beleid een belangrijke eis in de sociale rechtsstaat. Hoe efficiënter wordt gewerkt, hoe meer mensen door de overheid kunnen worden geholpen.56 De verhouding tussen lusten en lasten van een maatregel dienen zo gunstig mogelijk te zijn.57 Er is dus sprake van een grotere efficiency wanneer bij een gegeven prestatie de kosten dalen. Daarnaast is sprake van een grotere efficiency wanneer de kwaliteit of kwantiteit van de
52. De Haan, Drupsteen & Fernhout 2001, p. 24. 53. Van Ommeren 2003, p. 15. 54. Zie Kamerstukken II 1975/76, 13782, nr. 3, p. 10 en 13783, nr. 3, p. 3. Zie ook Pieters 1985, p. 425 en Vlemminx 2002. 55. Zie Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 47. 56. Zijlstra geeft aan dat met een doelmatiger – dus efficiënter – gebruik van de aanwezige middelen sociale rechtvaardigheid verder kan worden geoptimaliseerd. Zijlstra 1997, p. 50. 57. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 48.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 29
maatregel, voorziening of te leveren diensten toenemen, maar de kosten gelijk blijven.58 De eisen van effectiviteit en efficiency worden door juristen veelal in de sleutel geplaatst van wat Scheltema de ‘dienende overheid’ heeft genoemd.59 In plaats van de term ‘dienende overheid’ wordt tegenwoordig in de literatuur gesproken over ‘resultaatgerichtheid’ en ‘een slagvaardige overheid’.60 Cliëntgerichtheid De veranderde verhouding overheid–burger draagt bij aan de ontwikkeling van een nieuwe eis: cliëntgerichtheid.61 Cliëntgerichtheid betekent dat de overheid recht moet doen aan het individuele geval (Einzelfallgerechtigkeit) en rekening moet houden met de wensen van de burger.62 In de besluitvorming dient de burger centraal te staan. Dit dient de overheid niet alleen uit rechtvaardigheidsoverwegingen te doen, maar ook om overheidsoptreden te legitimeren. Om recht te kunnen doen aan het individuele geval en rekening te kunnen houden met de wensen van de burger, zal de overheid de burger moeten betrekken bij de besluitvorming. Daarvoor is volgens Oosting een open, coöperatieve en solidaire houding van het bestuur nodig.63 De dienstverlening van de overheid zal dus volgens Oosting op het betrekken van de cliënt bij de besluitvorming moeten worden ingericht. Cliëntgerichtheid uit zich dan ook in procedurele eisen. In de sociale zekerheid en bij re-integratie is cliëntgerichtheid onder meer gewaarborgd door aanstelling van een casemanager en door een individuele beoordeling van de mogelijkheden van de cliënt tot re-integratie (artikel 30a Wet SUWI).64 Wederkerigheid Wederkerigheid is als eis ter discussie komen te staan toen de wetgever bij de invoering van de Awb de verhouding tussen burger en overheid als een wederkerige rechtsbetrekking betitelde. Dit omdat de verhouding overheid–burger sinds het begin van de vorige eeuw is veranderd van een verticale naar een meer horizontale. Volgens de wetgever dient de overheid niet langer besluiten te nemen zonder rekening te houden met de zienswijze van de burger. Binnen de
58. Zie in die zin Bosselaar 2002, p. 13. 59. Zie Scheltema 1989. 60. Zie Hertogh 2002, p. 94-95. Hertogh laat zien dat het bestuur graag effectief en efficiënt optreedt. Daarbij worden wettelijke regels wel eens terzijde gesteld. 61. Zie aldus ook Oosting 1980, Oosting 1990 en Damen e.a. 2005. Hertogh spreekt over contextualiteit. Zie Hertogh 2002, p. 95. 62. Einzelfallgerechtigkeit wordt blijkens het onderzoek van Hertogh in de praktijk als een belangrijke norm ervaren. Hertogh 2002, p. 95. 63. Oosting 1980, p. 14-15. 64. De aanstelling van de casemanager was tot 1 januari 2009 geregeld in artikel 9 Wet SUWI.
30
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
grenzen van de wet zal de overheid rekening moeten houden met de belangen van de burger zoals deze die belangen zelf ziet.65 Niet alleen de overheid moet rekening houden met de belangen van de burger. Beide partijen – overheid en burger – zullen volgens de wetgever rekening met elkaars belangen moeten houden.66 De communicatie tussen overheid en burger bij het nemen van besluiten moet in de ogen van de wetgever verbeteren.67 In de Awb wordt aan dit concept volgens de wetgever handen en voeten gegeven. Zo worden enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur gecodificeerd waaruit plichten voor de overheid voortvloeien. Plichten voor de burger zijn nog maar mondjesmaat in de Awb vertegenwoordigd.68 In de sociale zekerheid zijn plichten voor burgers daarentegen volop aanwezig. Dit valt te verklaren doordat aan de sociale zekerheid het verzekeringsprincipe en de solidariteitsgedachte ten grondslag liggen op grond waarvan het enkel betalen van premies en belastingen door de burger niet als een voldoende tegenprestatie wordt gezien voor het ontvangen van een uitkering (de prestatie van de overheid).69 Hirsch Ballin heeft het concept van de wederkerige rechtsbetrekking uit de Awb verdedigd. Volgens hem is het logisch dat de Staat die wij bij maatschappelijk contract hebben opgericht om onze vrijheid te garanderen en te beschermen, en wiens besluiten wij ook dienen te gehoorzamen, tot deze wederkerige rechtsbetrekking komt.70 Diverse auteurs hebben evenwel kritiek op het begrip wederkerige rechtsbetrekking geuit. Zij achten dit een lastig concept, omdat overheid en burgers niet gelijkwaardig zijn.71 Uit de toelichting die de wetgever heeft gegeven op de inhoud van de wederkerige rechtsbetrekking blijkt evenwel dat de eis van wederkerigheid niet impliceert dat er geen beschikkingen meer door de overheid kunnen worden genomen.72 In het voorliggende onderzoek wordt bij de visie van de Awb-wetgever en Hirsch Ballin aangesloten. Zoals hiervoor is aangegeven is de hedendaagse verhouding overheid–burger dusdanig veranderd dat overleg en rekening houden met elkaars belangen belangrijke elementen zijn geworden bij de besluitvorming Kamerstukken II 1988/89, 22 221, nr. 3, p.39 (MvT Awb). Kamerstukken II 1988/89, 22 221, nr. 3, p. 11. Zie hierover Beurskens 1995. Voorbeelden van plichten voor burgers in de Awb zijn artikel 6:13 en 5:20 Awb. Zie Noordam 2007, p. 7. Hirsch Ballin 1994. Pessers 1999. Pessers geeft aan dat wederkerigheidsbeginsel al eeuwen het structurerende beginsel van de rechtsstaat is. In haar ogen kan er geen wederkerige rechtsbetrekking bestaan tussen Staat en burger. Een wederkerige rechtsbetrekking tussen de Staat en rechtspersonen en andere maatschappelijke organisaties is in haar ogen wel mogelijk. 72. Hirsch Ballin 1989, p. 264. Zie ook Damen 1993. Damen maakt een onderscheid tussen wederkerigheid en horizontalisering. In Damen zijn ogen gaat horizontalisering een stap verder dan wederkerigheid. Bij een horizontale relatie gaan burger en overheid daadwerkelijk op gelijke voet met elkaar om en hebben burgers wezenlijk invloed op hun rechtspositie. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71.
BEGINSELEN EN EISEN VAN DE SOCIALE EN DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT 31
van de overheid (vaststelling rechten en plichten). Onderzoek van Hertogh en andere bestuurskundigen toont bovendien aan dat bestuursorganen wederkerigheid zelf als een belangrijke eis zijn gaan zien.73 Overleg en onderhandelen achten bestuursorganen onontbeerlijk om tot goede besluiten te komen. Daarbij hanteren de ambtenaren die de contacten met de burgers onderhouden het principe ‘voor wat, hoort wat’. Of de Awb-wetgever bij wederkerigheid ook op de inhoud van de rechtshandeling doelt, is niet zeker.74 De hedendaagse burgerschapsvisie gaat uit van plichten voor zowel overheid als burger bij het realiseren van beleidsdoelen. Gelet op deze hedendaagse burgerschapsvisie is de aanname van wederkerigheid in deze zin in het bestuursrecht niet uitgesloten.75
2.5
Samenvatting
De mate waarin recht kan worden gedaan aan de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat is medebepalend voor de geschiktheid van het instrument trajectplan. In dit hoofdstuk zijn om deze reden uit de idee van de rechtsstaat beginselen en eisen afgeleid en besproken. De beginselen die aan de klassiek-liberale rechtsstaat, de democratische rechtsstaat en de sociale rechtsstaat ten grondslag liggen zijn: vrijheid, gelijkheid, rechtszekerheid en legitimiteit. De wijze waarop de beginselen vrijheid en gelijkheid dienen te worden gerealiseerd, is onder de klassiek-liberale rechtsstaat, de democratische rechtsstaat en de sociale rechtsstaat verschillend. In de klassiek-liberale rechtsstaat worden vrijheid en gelijkheid gerealiseerd door overheidsonthouding en de vastlegging van algemene rechten en plichten in de wet. De eisen die tot ontwikkeling zijn gekomen onder de klassiek-liberale rechtsstaat, te weten: legaliteitsbeginsel, rechtsbescherming, grondrechten en machtsverdeling, zijn met dit uitgangspunt in overeenstemming. In de democratische rechtsstaat worden vrijheid en gelijkheid verwezenlijkt door de toekenning van zeggenschap, omdat zelfbeschikking onder de democratische rechtsstaat als een groot goed wordt erkend. De eisen die in de democratische rechtsstaat tot ontwikkeling zijn gekomen, bieden burgers dan ook zeggenschap of creëren daarvoor de noodzakelijke randvoorwaarden. De eisen van de democratische rechtsstaat zijn: democratische controle, betrokkenheid burgers bij besluitvorming en openbaarheid. In de sociale rechtsstaat worden vrijheid en gelijkheid niet gerealiseerd door overheidsonthouding of actieve burgers, maar door overheidsactiviteit: de overheid moet sociale rechtvaardigheid bevorderen. Onder de sociale rechtsstaat komen dan ook hele andere eisen tot ontwikkeling dan onder de klassiek-liberale rechtsstaat en de democratische rechtsstaat. De eisen van de sociale rechtsstaat 73. Hertogh 2002. 74. Beurskens geeft aan dat het begrip wederkerigheid dan beter bij de privaatrechtelijk idee van wederkerigheid zou aansluiten. Beurskens 1995, p. 43. 75. Zeker niet nu de Awb-wetgever in de vijfde tranche de bestuursovereenkomst wenst te regelen.
32
RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN
zijn: sociale rechtvaardigheid door sociale grondrechten, effectiviteit en efficiency, cliëntgerichtheid en wederkerigheid. Legitiem overheidsoptreden is tevens een belangrijk beginsel van de rechtsstaat. Democratische rechten legitimeerden in eerste instantie in combinatie met het legaliteitsbeginsel het overheidsoptreden. Overheidsoptreden wordt sinds de opkomst van de sociale rechtsstaat door de burger niet meer als vanzelfsprekend aanvaard. De toename van bevoegdheden en taken (en dus ook macht) is hier debet aan, alsmede de terugtred van de wetgever. Ook de burger zelf is mondiger geworden. De overheid ziet zich in de sociale rechtsstaat daarom genoodzaakt om de burger meer bij de besluitvorming te betrekken Onder de sociale rechtsstaat worden vormen van directe democratie en cliëntgerichtheid om deze reden belangrijke eisen om overheidsoptreden te legitimeren.
