Innovatie Attaché Netwerk China Dirk Jan Boudeling, Info: www.agentschapnl.nl/ia-netwerk blog: http://news.nost.org.cn/ China’s transitie van Strong Grids naar Smart Grids deel II Overzichtsartikel intelligente netten & beleid in China Samenvatting deel II Er is in China sprake van een unieke context als het gaat om smart grids. De centrale overheid heeft er de regie in aansturing èn realisatie. Dankzij de centrale aansturing en een robuuste standaardisatie-roadmap heeft het land succesvolle stappen gezet bij de technologische implementatie van transmissie netwerken. Voor de volgende fase van een intelligent net moeten naast technologische barrières ook barrières genomen worden voor regulering en markt. Inleiding Het gehele Chinese elektriciteitsnet is in eigendom en onder toezicht van de overheid. Hetzelfde geldt voor de meeste energiebedrijven, netwerktoeleveranciers en onderzoeksinstellingen. China doet enorme investeringen en heeft een duidelijk stappenplan ontwikkeld voor de implementatie van een intelligent netwerk. Eind 2009 publiceerde China een nieuw energiebeleid en een smart grid standaardisatie-roadmap. Sindsdien introduceerde het land nieuwe standaarden, ontwikkelde het een nieuwe netwerkinfrastructuur en nieuwe transmissie technologie. Hiermee zet China wereldwijd de toon. Beleidsambities De elektriciteitsconsumptie in China groeit gestaag. Om in deze toenemende vraag te kunnen voorzien zet het land in op een energiemix waarin vooral waterkracht als relatief duurzame bron een belangrijke rol speelt. Ondanks de indrukwekkende investeringen in wind- en waterkrachtcapaciteit is het relatieve aandeel van deze bronnen nog steeds klein. China heeft ambitieuze plannen rond energieverbruik in het twaalfde vijfjarenplan kenbaar gemaakt. In 2020 wil het land vijftien procent van zijn totale energieverbruik uit hernieuwbare bronnen halen. Tegelijk wil het de koolstofdioxideintensiteit per eenheid economische groei met veertig tot vijfenveertig procent verlagen. Ook wil de centrale overheid voldoende energie produceren om de huidige snelheid van industrialisatie bij te benen. Zij wil de economische groei blijven stimuleren door lage elektriciteitsprijzen. In het twaalfde vijfjarenplan presenteert heeft China verschillende doelen voor zijn energie- en elektriciteitsbeleid. Het gaat in de eerste plaats om hervorming en herziening van de wetgeving ten gunste van duurzame energie-opwekking. In de tweede plaats is het beleid erop gericht om nationale technologiestandaarden en protocollen te ontwikkelen voor windenergie en smart grids. Tot slot richt het beleid zich op het ontwikkelen van een meer dynamisch prijsmechanisme voor elektriciteitskosten. Overheidsaansturing Tot 1988 kende China een energieministerie. Tegenwoordig is een aantal verschillende instanties verantwoordelijk voor coördinatie en uitvoering van het energiebeleid. Aan het hoofd van deze instanties staat de Chinese ‘State Council’. De State Council heeft direct contact met de National Energy Commission (NEC) en de National Development and Reform Commission (NDRC). De NEC bepaalt China’s mondiale energiestrategie rond bijvoorbeeld energie zekerheid, internationale
samenwerking voor klimaatsverandering en energie-efficiëntie. Verschillende ministeries en (financiële) instellingen zijn aan het NEC verbonden. De NDRC is voortgekomen uit het vroegere planningsbureau van de landelijke overheid en heeft daarom een belangrijke rol in de meerjarenplanning en controle van het nationale energieprogramma. Naast de NEC en de NDRC vallen er nog twee belangrijke energie-organisaties onder de nationale overheid. De eerste is de National Energy Administration (NEA) als uitvoeringsinstantie voor de gehele energiesector. De tweede is de State Electricity Regulatory Commission (SERC). De SERC bepaalt tarieven, reguleert de elektriciteitsmarkt, stelt standaarden voor transmissie vast en regelt distributie, veiligheid en technologie. Tevens verzorgt de SERC de vergunningen voor industrie, technologische toeleveranciers en bedrijven die energie opwekken. De centrale overheid is tegelijk verantwoordelijk voor opwekking, transmissie, distributie en regelgeving.
Ontwikkeling Chinese elektriciteitsmarkt in vier faseni Fase 1: 1949 – 1978. Het doel is om voldoende energie op te wekken om de snelheid van industrialisatie bij te houden. De overheid genereert, distribueert en reguleert. Fase 2: 1978 – 1997. Eerste hervormingen zijn gestart. Energieproducenten worden gedecentraliseerd en komen onder controle van de provinciale overheden. In 1986 heeft 35 procent van de bevolking in de meest afgelegen gebieden nog geen elektriciteitsaansluiting. De financiële
markten gaan open voor de energievoorziening. Vanaf 1995 zijn buitenlandse financiering en investeringen toegestaan. Iedere provincie heeft haar eigen nutsbedrijf. Fase 3: 1997 – 2000. Nieuwe hervormingen worden aangekondigd. Tot 1998 bepaalt de State Council de restricties voor elektriciteitsverbruik. Vanaf dat jaar lijken de (grootste) stroomtekorten opgelost. In 1998 wordt het Ministerie van Elektriciteit opgeheven. Fase 4: 2000 – heden. Scheiding van energiebedrijven en netwerkbeheerders. Een nieuw prijsmechanisme doet zijn intrede. Milieu krijgt een prominentere plaats in het beleid. In 2002 wordt het Plan of the Reform of the Chinese Power System doorgevoerd. In hetzelfde jaar wordt een ‘gecontroleerde concurrentie’ toegestaan met de oprichting van elf verschillende energiebedrijven, twee netbeheerders, vijf energie-opwekkingsbedrijven en vier verschillende toeleveranciers en consultants. In maart 2003 is de State Electricity Regulatory Commission (SERC) opgericht. Dit markeert het begin van centrale regulering op de Chinese elektriciteitsmarkt. De eerste nationale regelgeving voor een (mogelijk) prijsmechanisme wordt ingevoerd. Kritiek op beleid en hervormingen Binnen- en buitenlandse analisten hebben op bepaalde punten kritiek op het huidige energiebeleid en doen er aanbevelingen voor. Deze kritiek richt zich vooral op vijf verschillende punten: het beleid, op kwantitatieve beleidsdoelstellingen, op het prijsmechanisme, op energieverspilling, op hervormingen en op regulering. Kwantitatieve beleidsdoelstellingen De doelstellingen in China’s meerjarenplanningen worden veelal kwantitatief uitgedrukt. Hierdoor ontbreekt vaak de nuance en is er minder oog voor kwaliteit in de realisatiefase. Een voorbeeld hiervan is de overheidsdoelstelling voor de realisatie van duurzame energiecapaciteit. De goedkoopste manier voor energiebedrijven om deze doelstelling te realiseren was het plaatsen van nieuwe windturbines.ii Het praktische resultaat van dit kwantitatieve beleid is, dat momenteel ruim dertig procent van de windcapaciteit nog niet is aangesloten op het netwerk. Ook wordt er momenteel weinig rekening gehouden met de sociale- en milieu-impact bij de realisatie van de waterkracht- en windenergie. Prijsmechanisme De balans in vraag- en aanbod van elektrische energie ontbreekt nog in China. Ondanks aangekondigde hervormingen en mogelijkheden voor een prijsmechanisme, bestaat het staatsmonopolie in de elektriciteitsmarkt nog altijd. De prijs van elektriciteit ligt nog steeds ver onder de kostprijs.iii Energie verspilling Volgens analisten hebben energiereductie en energieverbruik door de industrie en bebouwde omgeving een groter milieueffect dan het grootschalig realiseren van nieuwe duurzame energiecapaciteit. Momenteel stimuleren diverse instrumenten de ontwikkeling van zware industrie en zijn er weinig incentives voor energiebesparing. De SERC zou hiervoor een groter mandaat en betere handhavingsmogelijkheden moeten krijgen. Hervormingen Momenteel voeren verschillende agentschappen de milieudoelstellingen - en economische doelstellingen voor elektrische energie uit. Het advies om deze onder te brengen bij een
planningsinstantie voor energie die ook meer mogelijkheden krijgt voor interactie met belangengroepen, milieugroepen en industrie is er harte genomen. In het najaar van 2012 is National Climate Change Strategy Research Center (NCSC) onder de NDRC opgericht. De NDRC vervult de functie van China’s eerste nationale denktank op het gebied van klimaatveranderingiv. Regulering China zal zich blijvend moeten richten op het ontwikkelen van wetgeving, regulering en handhavingsmechanismen. Ook strengere regelgeving rond de CO2- emissies van nieuwe kolencentrales moet leiden tot de introductie van schonere technologie. Standaardisatie-roadmap Standaardisatie is naast het systeem van demonstratieprojecten een goed voorbeeld van hoe de Chinese industrie, de kennisinstellingen en de overheid de handen ineenslaan. Bij standaardisatie spelen vaak veel stakeholders een rol maken, zoals bijvoorbeeld de European Standardization Organizations (EOS). De top-down-benadering in China heeft grote invloed op de snelheid waarmee het land resultaat boekt. In maart 2009 is SGCC gestart met een onderzoek naar een ‘smart grid standardisation framework’. Een werkgroep met ruim 180 experts, waarvan de meesten van CEPR, heeft ruim 781 internationale en 769 nationale elektriciteits- en netwerkstandaarden intensief bestudeerd. Op basis van deze studie is onderzocht op welke deelaspecten er nog kennishiaten bestaan en voor welke er nieuwe standaarden nodig zijn. Daarop heeft China 8 domeinen, 26 technologiegebieden en 92 series van deelgebieden geïdentificeerd waarop verder onderzoek zal worden gedaan om tot open standaarden te komen. China heeft aangekondigd dat veel van de nieuwe standaarden open zullen zijn, omdat het land daarmee een bijdrage wil leveren aan de internationale standaardisatie van smart grids.
Afbeelding 2: Standaardisatie roadmap en deelgebieden
Op basis van deze standaardisatie-roadmap vindt wordt momenteel verder (deel)onderzoek plaats. Bij het ontwikkelen van de standaarden zoekt China veelvuldig de samenwerking met buitenlandse partijen op. Zo bestaat er onder andere een samenwerkingsverband tussen de Chinese Academy of Science en General Electric. Als vervolg op de eerste werkgroep werd in december 2010 de Nationale Smart Grid Standardization Promotion Group opgericht onder leiding van de NEA en Standardisation Administration of China (SAC). Deze groep bestaat uit vier subgroepen: (1) De Smart Grid Standardization Group houdt onder leiding van SGCC toezicht op de voortgang van de doelstellingen. (2) De Smart Grid Equipment Standardization Group richt zich op hardware voor de infrastructuur. Deze SGESG staat onder leiding van de China Electricity Council (CEC) en de China Electrical Equipment en Industrial Association (CEEIA). (3) Het Smart Grid Standardization Management is eveneens in handen van CEC en CEEIA. (4) Voor de International Cooperation Group zijn NEA en NEC verantwoordelijk. NEA en SAC zijn verantwoordelijk voor het systeemontwerp en de standaardisatie van de volgende fase, de virtuele laag van smart grids. Kans of bedreiging voor Nederland? China’s centraal gestuurde energiestrategie en -beleid en consumptietoename hebben het wereldwijde energiespeelveld veranderd. Het land is mondiger geworden en laat zich in internationaal verband veelvuldig horen. Het industriebeleid in China voor smart grids en duurzame wind- en zonne-energie hebben geleid tot een wereldwijde verlaging van de productiekosten en marktprijzen. In 2012 stelde de VS anti-dumpingtarieven in voor zonne- en windenergieproducten uit China. Ook de EU heeft onderzoek naar vermeende dumpingpraktijken door China ingesteld. Andersom is het voor buitenlandse bedrijven vaak lastig de Chinese markt te betreden. Energietenders zijn vaak intransparant en maken buitenlandse deelname erg moeilijk. De Europese Kamer van Koophandel in China (EUCCC) heeft begin 2011 een werkgroep opgezet rond Smart Grids omdat veel Europese bedrijven voeling willen blijven houden met deze markt en de ontwikkelingen in China. Ook voor Nederlands onderzoek en het Nederlandse bedrijfsleven is het belangrijk om goed aan te blijven sluiten bij de hoge veranderingssnelheid en het hoge investeringsniveau in China.
i
Regulating the Unregulatable: An Introduction to the Chinese Electricity Market, Xiang CHENG, University of Amsterdam The Netherlands China Law Centre ii Weaknesses in Chinese Wind Power, Vivian Wai-yin Kwok, 20 June 2009 - www.forbes.com iii China Power Benefits and Costs of the “Strong, Smart Grid” 2012 - Energy Transition Research Institute, Annapolis, Maryland iv National Center for Climate Change Strategy and International Cooperation(NCSC), Mr. Zhang Zhiqiang, director Information and Training department, 17 Oct. 2012
