Inhoudsopgave beleidverkennende notitie arbeids migratie Inleiding
2
1.
Naoorlogse arbeidsmigratie in Nederland: Historisch overzicht 1.1 1945-1973: De werving van gastarbeiders 1.2 1973-1995: Daling aandeel arbeidsmigratie, toename asiel- en volgmigranten 1.3 1995-heden: Restrictiever beleid en ruimertoelatingsbeleid kennismigranten 1.4 Conclusie
4 4 5 7 9
2.
Naoorlogse arbeidsmigratie in Nederland: de sociaal-economische effecten 2.1 Arbeidsmigratie en de arbeidsmarkt 2.2 Arbeidsmigratie en de verzorgingsstaat 2.3 De invloed op integratie en de bevolkingsopbouw 2.4 Conclusie
11 11 12 17 18
3.
Lessen voor de toekomst
19
Bijlage 1
1
Inleiding Aanleiding In januari 2005 publiceerde de Europese Commissie een Groenboek over “het beheer van economische migratie: een EU-aanpak”.1 Hierin verkent de Commissie de visie van de lidstaten op de toekomst van arbeidsmigratie binnen de EU en op toekomstige mogelijkheden voor een communautair arbeidsmigratiebeleid. In de Nederlandse Kabinetsreactie van medio april jl. pleit het Kabinet voor een voldoende restrictief karakter op Europees en nationaal niveau en voor voldoende bewegingsvrijheid voor lidstaten om de toelating van arbeidsmigranten te reguleren. Ook wil het Kabinet dat de bevoegdheden voor toelating van laagopgeleide arbeidsmigranten bij de lidstaten blijft. Daarnaast zal het arbeidsmigratiebeleid vraaggestuurd moeten blijven; de economische behoefte van het ontvangende land is leidend. Hierbinnen kan de EU voor specifieke categorieën arbeidsmigranten aparte kaders scheppen. Daarbij vindt het Kabinet een accent op kennismigranten gewenst. Bij het vaststellen van deze Kabinetsreactie besloot het Kabinet (MR 8 april 2005) tot het opstellen van een beleidsverkennende notitie, met daarin mede een sociaal-economische analyse van de naoorlogse arbeidsmigratie in Nederland. Context Het arbeidsmigratiedebat is door de jaren heen beïnvloed door verschillende maatschappelijke en economische trends. Op dit moment wordt de gedachtevorming over de toekomstige inrichting van het arbeidsmigratiebeleid met name bepaald door de volgende ontwikkelingen: o Uitbreiding van de EU: Op korte termijn zal het vrij verkeer van werknemers tussen alle EUlidstaten realiteit zijn. Al in aanloop hiernaartoe is de arbeidsmobiliteit binnen de EU toegenomen. Dit gegeven werpt een nieuw licht op de betekenis van arbeidsmigratie door ingezetenen van derde landen voor de Nederlandse arbeidsmarkt en de Nederlandse economie, zowel op korte als op langere termijn. o Integratiedebat: De integratieproblemen die zich thans manifesteren hebben grotendeels betrekking op niet-westerse migranten, inclusief gezinsleden en kinderen die in Nederland zijn geboren. Het merendeel van deze eerste groep immigranten is als arbeidsmigrant naar Nederland gekomen. Het arbeidsmigratiebeleid voor de toekomst zal ook naar de mogelijkheden voor (duurzame) integratie moeten kijken voor wat betreft de migranten die permanent in Nederland zullen verblijven. 2 o Globalisering: Globalisering en specialisatie van economieën dwingen landen ertoe om in de concurrentie met omringende landen alert te blijven op het werven van arbeidskrachten die een bijdrage leveren aan de economie. Dit betreft in toenemende mate hoog opgeleide of specifiek gekwalificeerde werknemers. Als Nederland in deze battle for brains de boot niet wil missen dient 1
Green paper on an EU approach to managing economic migration (COM(2005)811final), Brussel, januari 2005 2
zij deze personen qua mogelijkheden tot arbeid én verblijf aantrekkelijke voorwaarden aan te kunnen bieden. o Bevorderen van het concurrentievermogen en innovatie: Verhoging van het groeivermogen is zowel in Nederland als in Europa noodzakelijk om ook voor de toekomst een welvarende, sociale en duurzame samenleving te waarborgen. Nederland heeft zich hier onder meer aan gecommitteerd met de Lissabon-strategie. Het arbeidsmigratiebeleid voor de toekomst zal ook de mogelijkheden moeten bekijken om de Nederlandse concurrentiekracht (i.c. innovatie en arbeidsproductiviteit) te kunnen blijven stimuleren. o Gezonde bevolkingspiramide: Uit onderzoek blijkt dat immigratie geen panacee is ter compensatie van de effecten van ontgroening en vergrijzing. Wel is de vraag relevant binnen welke condities immigratie kan bijdragen aan een evenwichtige bevolkingsopbouw als draagvlak voor economische ontwikkeling en welvaart. o Effect van de verzorgingsstaat op immigratie: Landen met ruime sociale zekerheidsarrangementen, zoals Nederland, kennen een relatief hoge uitkeringsafhankelijkheid onder –vooral laagopgeleide(arbeids)immigranten. 3 Dit brengt mee dat de consequenties van immigratie op de sociale zekerheid moeten worden meegewogen. Naast beperking van permanente immigratie van laagopgeleiden kan ook worden gedacht aan een beperking van de sociale zekerheidsrechten van immigranten. Met bijgevoegde brief informeert het Kabinet de Tweede Kamer nader over mogelijke varianten op dit gebied. Opzet notitie Deze notitie gaat in op de sociaal-economische gevolgen van de naoorlogse migratie in Nederland. Hoofdstuk 1 bespreekt de belangrijkste trends en ontwikkelingen van arbeidsmigratie sinds de Tweede Wereldoorlog binnen het totaal aan migratie en de veranderende rol van het arbeidsmigratiebeleid. Hoofdstuk 2 gaat in op de sociaal-economische gevolgen van arbeidsmigratie. Hoofdstuk 3 trekt de lessen uit het verleden voor de toekomst.
2
Bijlage 1 geeft een uitgebreid overzicht van het integratiebeleid sinds de jaren ’70. Zie o.a. Roodenburg, Euwals en ter Rele (CPB), Immigration and the Dutch Economy, Den Haag, 2003 en CPB, SCP en CBS: Bestemming Europa, immigratie en integratie in de Europese Unie, Den Haag, 2004. 3
3
Hoofdstuk 1: Naoorlogse arbeidsmigratie in Nederland: historisch overzicht De naoorlogse periode kan in drie periodes worden ingedeeld: 1) periode 1945-1973: beleid staat vanaf jaren ’60 in het teken van de werving van gastarbeiders 2) periode 1973-1995: een wervingsstop wordt ingevoerd; asiel- en volgmigratie voeren de boventoon 3) periode 1995-heden: een restrictiever migratiebeleid met -vanaf oktober 2004- een ruimer toelatingsbeleid voor kennismigranten.
1.1 1945-1973: de werving van gastarbeiders Na de Tweede Wereldoorlog ligt het beleidsaccent van de overheid aanvankelijk op emigratie: Nederlanders worden aangemoedigd te emigreren, waarbij landen als Canada, Australië, Nieuw Zeeland en de VS zich in een zekere populariteit kunnen verheugen. Zoals figuur 1 laat zien is er tussen 1945 en 1960 overwegend sprake van een negatief migratiesaldo: er vertrekken meer mensen dan er binnenkomen. Figuur 1: Saldo buitenlandse migratie naar land van herkomst / bestemming1 , 1945-2003 (x 1.000 personen) 80
60
40 20
2000
1990
1980
1970
1960
1950
0
-20 Totaal migratiesaldo -40
Migratiesaldo niet-westers Migratiesaldo westers
-60 1
Westers is hier gedefinieerd als: EU-landen, Indonesië en specifieke emigratiegebieden (Australië, Canada, Nieuw-Zeeland,
Republiek van Zuid-Afrika en de VS). Bron: CBS (StatLine)
Dat verandert in de jaren zestig, wanneer schaarste aan laag opgeleide arbeidskrachten ontstaat. Er worden actief migranten aangetrokken uit Zuid-Europa, Noord-Afrika en Turkije 4 . Deze ongeschoolde gastarbeiders, onder andere eerste generatie Turken en Marokkanen, gaan overwegend aan het werk in de industrie. Bij werkgevers zijn de jonge, laaggeschoolde en ongebonden migranten erg in trek: zij werken hard, zijn mobieler inzetbaar dan hun autochtone collega’s en hun arbeid is relatief goedkoop. Aanvankelijk leggen werkgevers zelf de benodigde contacten. Later sluit de overheid bilaterale
4
wervingscontracten af met deze herkomstlanden van migranten5 . Doel is regulering van spontane immigratie en beteugeling van koppelbaaspraktijken. Deze externe arbeidswerving was gebaseerd op de veronderstelling dat betrokkenen weer zouden terugkeren naar hun landen van herkomst, wanneer zij voor de Nederlandse economie niet langer nodig waren. Rond 1970 blijkt dat de meeste arbeidsmigranten uit Turkije en Marokko in Nederland willen blijven. Dit in tegenstelling tot de meeste arbeidsmigranten uit de Zuid-Europese la nden, die eerder naar Nederland waren gekomen. Begin jaren zeventig is de ‘tijdelijke gastarbeid’ getransformeerd in blijvende immigratie.
1.2 1973-1995: Daling aandeel arbeidsmigranten, toename asiel – en volgmigranten Na de economische schok van de oliecrisis in 1973 wordt een wervingsstop voor alle mediterrane landen afgekondigd en is legale arbeidsmigratie vanuit onder meer Turkije en Marokko nauwelijks meer mogelijk. Ondanks dit nieuwe beleid om het aantal arbeidsmigranten te beperken, groeit het aantal migranten toch aanzienlijk door met name gezinshereniging en gezinsvorming van reeds in Nederland verblijvende arbeidsmigranten. 6 Daarnaast heeft de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 ertoe geleid dat enkele honderdduizenden Surinamers tussen 1974 en 1980 zich in Nederland vestigden7 . Vanaf 1990 neemt het aandeel vluchtelingen en asielzoekers sterk toe. Qua herkomst van migranten verschuift het zwaartepunt naar Oost Europa en de OESO-landen. Het aantal eerste generatie Turken en Marokkanen in Nederland was in 2004 met 360 duizend personen iets meer dan vier maal hoger dan in 1974. Het aantal tweede generatie Turken en Marokkanen bestond in 2004 bijna uit 300 duizend personen. Hierbij is een ontwikkeling gaande in beroepsoriëntatie. Daar waar de eerste generatie migranten voornamelijk werken in de industrie en horeca, is de tweede generatie meer werkzaam in sectoren die overeenkomen met het werkpatroon van de autochtonen (zie bijlage 1). Vanaf begin jaren negentig van de vorige eeuw wordt de Europese context van steeds groter belang. Door het totstandkomen van de Europese interne markt gelden binnen de EU de vier fundamentele
4
Gezien het lage aantal arbeidsmigranten en de beperkte overheidsbemoeienis met migratie tot in de zestiger jaren, bestaan er voor de periode tot 1965 weinig kwantitatieve gegevens over migratiestromen 5 A. Böcker en L. Clermonts, Poortwachters van de Nederlandse arbeidsmarkt, Nijmegen, 1995; WRR, op. cit. 6 In 1977 bestond 80% van de Turkse en Marokkaanse immigranten uit gezinsherenigers. In 1989, 40% voor de Turken en 55% voor de Marokkanen. In die periode is het aandeel gezinsvormers onder de Turken toegenomen van 10 naar 40 procent en onder de Marokkanen van 10 naar 35 procent. (CPB 1991) 7 Daarnaast is er voor een onbekend deel nog sprake (geweest) van illegale arbeidsmigratie uit (onder andere) Turkije en Marokko. In 1975 werd een zogeheten ‘eenmalige regularisatie’ toegepast. Deze regeling bood illegaal in ons land verblijvende migranten de mogelijkheid een legale verblijfstatus te krijgen. Bijna 15 duizend personen hebben van deze regeling gebruik gemaakt. Het g ing voor ongeveer de helft om Turken en Marokkanen. 5
vrijheden, waaronder het vrij verkeer van personen. In 1994 wordt het vrij verkeer van personen uitgebreid naar de gehele Europese Economische Ruimte (EU15 plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein). Doel van het vrij verkeer van personen is het wegnemen van belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit en het komen tot één Europese arbeidsmarkt. Dit alles moet leiden tot een versterking van de concurrentiekracht van de Europese economie.
Box 1: Het arbeidsmigratiebeleid Het Nederlands arbeidsmigratiebeleid is op te delen in de volgende periodes: •
In 1945 treedt de ‘Wet voor het verrichten van arbeid door vreemdelingen’ uit 1934 weer in werking. Deze wet verplicht de werkgever tot het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning, gekoppeld aan een verblijfsvergunning voor de vreemdeling.
•
In 1969 treedt de Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen (WAV) in werking. Het uitgangspunt van deze wet weerspiegelt de krappe arbeidsmarkt van eind jaren ’60. Het inschakelen van buitenlandse werknemers staat vrij, mits de Nederlandse arbeidsmarkt niet wordt geschaad. Alleen wanneer hard gemaakt kon worden dat arbeidsmigratie leidde tot verdringing van prioriteitgenietend arbeidsaanbod, kon een arbeidsvergunning worden geweigerd. In 1970 kondigt het Kabinet maatregelen aan ter stabilisering van het aantal aanwezige arbeidsmigranten, onder andere via de instelling van een vergunningenlimiet per bedrijf.
•
In 1979 gaat de nieuwe Wet arbeid buitenlandse werknemers (Wabw) van kracht, met als doel de arbeidsmigratie te beperken vanwege de hoog opgelopen werkloosheid in Nederland. Het uitgangspunt van de Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen van ‘ja, mits’ wordt gewijzigd in ‘nee, tenzij.’ De belangrijkste bepaling is dat de werkvergunning kan worden geweigerd indien er prioriteitgenietend arbeidsaanbod is. In dat kader wordt van de werkgever vereist dat hij zijn vacatures meldt bij CWI en zelf eigen wervingsinspanningen verricht. De als facultatieve weigeringsgrond geformuleerde bepaling wordt in de praktijk bijna als een imperatieve uitgevoerd.
•
Met de opvolging in 1995 van de Wabw door de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), wordt de uitvoeringspraktijk van de Wabw geformaliseerd. De toets op beschikbaar binnenlands aanbod wordt dwingend geformuleerd. Wel is de laatste jaren een groeiend aantal sectoren of beroepsgroepen van deze verplichting vrijgesteld. Het toelatingsbeleid wordt steeds meer maatwerk, dat mede in samenspraak met sectoren tot stand komt. Aan de bovenkant van de arbeidsmarkt wordt het toelatingsbeleid steeds liberaler. Vanaf eind 2004 wordt de Regeling Kennismigranten van kracht die de toelating van kenniswerkers tot de Nederlandse arbeidsmarkt vergemakkelijkt.
6
1.3 1995 – heden: formalisering restrictie f beleid en ruimer toelatingsbeleid kennismigranten Met de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) wordt het restrictievere toelatingsbeleid dat vanaf eind jaren ’70 wordt gevoerd, geformaliseerd (zie verder box 1). Beleidsmatig wordt voorrang gegeven aan vergroting van het binnenlands aanbod (via bijvoorbeeld verhoging vrouwenparticipatie en reïntegratie van werklozen en arbeidsongeschikten), boven het aantrekken van nieuwe arbeidsmigranten. Voor hooggekwalificeerde arbeidsmigranten blijft het toelatingsbeleid ongewijzigd en wordt een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning niet getoetst op aanwezigheid van prioriteitgenietend arbeidsaanbod. In deze periode is een aanzienlijke verandering zichtbaar in de herkomst van arbeidsmigranten. Tweederde van de tewerkstellingsvergunningen (twv’s) gaat naar arbeidsmigranten uit het Westen.8 Het aandeel arbeidsmigranten uit Europese lidstaten neemt sterk toe. Deze ontwikkeling is al ingezet voordat per 1 mei 2004 de tien nieuwe lidstaten zijn toegetreden tot de EU. Voorjaar van 2004 werd besloten tot het instellen van een overgangsregime voor acht van de tien nieuwe lidstaten (Malta en Cyprus uitgezonderd). Nederlandse werkgevers moeten daarom een twv aanvragen voordat zij een werknemer uit Midden en Oost Europa (MOE) in dienst mogen nemen. Dit overgangsregime loopt thans tot 1 mei 2006 en kan tot uiterlijk 2011 verlengd worden.9
Tabel 1: Afgegeven tewerkstellingsvergunningen 2000-2004 Totaal
MOE-werknemers
niet-EU werknemers
Aandeel MOE-werknemers
2000
27.678
5.487
22.191
20%
2001
30.153
7.031
23.122
23%
2002
34.558
10.563
23.995
31%
2003
38.036
12.540
25.496
33%
2004
44.207
24.728
19.479
56%
Bron: CWI; ‘Vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten’, Tweede Kamer, 2004-2005, 29407, nr. 21
Het groeiend aandeel arbeidsmigranten uit Europese landen wordt duidelijk als we naar het aantal verstrekte twv’s sinds 2000 kijken. Tabel 1 laat zien dat in 2004 56% van die twv’s is verstrekt ten behoeve van een werknemer uit één van de acht MOE-landen, waarvoor nog geen vrij verkeer van werknemers geldt. Het accent ligt sterk op laaggeschoold werk in vooral de land- en tuinbouw. Dit is mede te verklaren door de convenanten die zijn gesloten met Poolse land- en tuinbouworganisaties voor het werven van seizoenwerkers voor de Nederlandse arbeidsmarkt.10
8
Snel, De Boom en Engbersen, Migration and migration policies in the Netherlands, SOPEMI, Rotterdam, 2003. Verlenging van de overgangstermijn (tot uiterlijk 2011) is alleen mogelijk indien een ernstige verstoring van de arbeidsmarkt dreigt. 9
7
Een andere belangrijke groep twv-ers bestaat uit arbeidsmigranten die op een driejarige twv of door opeenvolgende vergunningen de mogelijkheid hebben om voor drie jaar of langer in Nederland te werken. Dit betreft ruim 10% van het totaal van verstrekte twv’s. Het gaat hier vooral om arbeidsmigranten uit landen waarmee Nederland een intensieve economische relatie onderhoudt. Eenderde van deze groep is afkomstig uit de VS en Japan. Van deze groep werkt 85% op een hoog functieniveau11 , met name in de zakelijke dienstverlening, onderwijs of groothandel. De meest vervulde functies zijn : wetenschappelijk onderzoekers (uit China en Polen), IT specialisten (uit India en Zuid-Afrika) en leidinggevenden (uit VS, Canada en Australië).12 Ook in de duur van het verblijf is verandering zichtbaar. Sinds de tweede helft van de jaren negentig is bij het merendeel van alle met twv toegelaten arbeidsmigranten sprake van tijdelijk verblijf. Bijna twee op de drie arbeidsmigranten zijn tegenwoordig na vier jaar vertrokken.13 In 2004 zijn van de 44.113 verleende tewerkstellingsvergunningen er 30.911 afgegeven voor minder dan 24 weken. Het overgrote deel hiervan betreft zoals eerder vermeld seizoenswerk in de tuinbouw. Deze vergunningen kunnen niet worden verlengd. 4.269 Tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven voor een periode langer dan 2 jaar. Daarvan is 86% afgegeven voor hooggekwalificeerde functies. Deze hooggekwalificeerde immigranten vertrekken gemiddeld weer binnen zes jaar uit Nederland. 14 De huidige arbeidsmigrant brengt ook minder volgmigratie met zich mee. Dit komt onder meer doordat het overgrote deel kort in Nederland verblijft. Het overzicht in box 2 laat zien dat het aantal gezinsherenigde immigranten sinds 1996 is afgenomen. Een groot deel van de huidige gezinsvorming komt voor rekening van Turkse en Marokkaanse burgers die een bruid of bruidegom zoeken in het land van herkomst. 15 CBS stelt dat het gemiddeld aantal volgmigranten per arbeidsmigrant van Turkse of Marokkaanse afkomst op 2.9 ligt. Het gemiddelde van alle landen tezamen ligt op 0.9. 16 Een groot gedeelte van de huidige volgmigratie is een nasleep van het beleid uit de jaren ’60 en ’70.
10
Snel, De Boom en Engbersen, Migration and migration policies in the Netherlands, SOPEMI, Rotterdam, 2003. 11 Het onderzoek gaat er van uit dat dit gepaard gaat met een hoog opleidingsniveau. 12 T. Veld, Effecten van Moderne Arbeidsmigratie, ISEO, Den Haag, 2004. 13 A. Sprangers, A. Zorlu, J. Hartog en H. Nicolaas, Immigranten op de arbeidsmarkt, CBS, 2004. 14 CBS, 2003. 15 Uit onderzoek blijkt dat 75% van de Turkse en Marokkaanse mannen/vrouwen hun levenspartner laat overkomen uit het land van herkomst. (Hooghiemstra, E. (2003) Trouwen over de grens.) 16 H. Nicolaas, A. Sprangers, A. Zorlu en J. Hartog, Migranten: wie komen, wie gaan terug en wie laten hun gezin overkomen?, CBS, 2004. 8
Liberaler toelatingsbeleid voor kennismigranten vanaf oktober 2004 Recent is steeds meer aandacht voor de positieve effecten die selectieve migratie 17 met zich mee kan brengen; vooral vanuit de gedachte dat in de toekomst steeds meer behoefte zal bestaan aan hoger opgeleid personeel en dat in deze behoefte niet alleen vanuit binnenlandse aanbod zal kunnen worden voorzien. Vandaar dat het Kabinet heeft besloten om het toelatingsbeleid te vereenvoudigen voor migranten die van grote waarde kunnen zijn voor de Nederlandse economie. Kennismigranten zijn grotendeels hoogopgeleid en vormen een belangrijk potentieel wat betreft bijdrage aan de Nederlandse welvaart. Per 1 oktober 2004 is daartoe de ‘Kennismigrantenregeling’ van kracht. Hierin wordt bepaald dat werknemers die meer dan € 45 000 verdienen vrijgesteld zijn van de twv-plicht. Voor mensen jonger dan 30 jaar geldt een inkomensgrens van € 32 600. De kennismigranten vragen bij de IND een verblijfsvergunning aan. Op 1 september jl. waren 964 vergunningen verleend, 139 aanvragen waren geweigerd. De Kennismigrantenregeling is nog te kort van kracht om na te kunnen gaan wat hier het effect van is op de arbeidsmigratie. 1.4 Conclusie Tot 1973 staat het naoorlogse arbeidsmigratiebeleid in het teken van de werving van gastarbeiders. In de periode 1973-1995 daalt het aandeel arbeidsmigranten; asiel- en volgmigratie neemt in belang toe. De periode vanaf 1979 kenmerkt zich door een restrictiever migratiebeleid. Oktober 2004 is de Kennismigrantenregeling van start gegaan. Deze regeling vergemakkelijkt het aantrekken van hooggekwalificeerde kennismigranten. Hiermee lijkt een beleidsomslag te zijn gemaakt naar betere benutting van de baten van arbeidsmigratie. Daarnaast zijn de kenmerken van arbeidsmigranten door de jaren heen sterk veranderd; van merendeels niet-westers naar merendeels westers, van permanent naar tijdelijk residerend en van veel naar weinig volgmigratie. Het overgrote deel van de laagopgeleide arbeidsmigranten blijft slechts zeer kort in ons land (enkele weken of hooguit maanden) en vertrekt dan weer. De arbeidsmigrant die daarentegen langer dan drie jaar in Nederland mag verblijven is veelal hoog opgeleid.
17
Selectieve migratie: toelatingsbeleid op basis van vooraf gestelde eisen (sociaal-economische kenmerken). 9
Box 2: Arbeidsmigranten en andere migranten Arbeidsmigratie is slechts een deel van de totale migratie naar Nederland. Op basis van het immigratiemotief kunnen diverse categorieën worden onderscheiden. De belangrijkste motieven naast arbeid zijn asiel, gezinsvorming en gezinshereniging. Daarnaast zijn er nog kleinere categorieën als migratie om redenen van studie. Maar ook langs illegale weg komen migranten Nederland binnen. Deze instroom zal in meer of mindere mate plaats blijven vinden ongeacht het gekozen beleid.
Figuur 2. Immigratie naar Nederland naar migratiemotief, 1995 en 2003 totaal 67.000 3% 5%
totaal 74.000 6% 15%
23%
12% 17%
Arbeid Asiel Gezinsleden 1)
Arbeid Asiel Gezinsleden 1) Gezinsvorming 13%
Studie Overige 27% motieven
33%
Gezinsvorming Studie Overige motieven
27% 19%
1995
2003
1) meemigrerende gezinsleden en gezinshereniging Bron: CBS (StatLine)
Over de laatste 10 jaar was circa één op de vijf migranten die Nederland binnenkwam een arbeidsmigrant (figuur 2). Het aandeel arbeidsmigranten steeg van 15% in 1995 naar 23% in 2003. Daarbij gaat het vooral om een toename van het aantal arbeidsmigranten uit Midden en Oost Europa. Ook het aantal niet-westerse hoger opgeleide migranten, zoals IT-ers uit India, is toegenomen. De sterke toename van het aandeel (en aantal) immigranten dat uit studiemotieven naar Nederland is te beschouwen als een teken van de versterkte internationale oriëntatie van zowel het Nederlandse hoger onderwijs als van buitenlandse studenten. Een ander opvallende ontwikkeling is dat (met name) na 2000 het aandeel asielmigratie en gezinshereniging aanzienlijk is verminderd. Bij bijna 50% van het aantal migranten dat Nederland binnenkomt, gaat het om meemigrerende gezinsleden, gezinshereniging of gezinsvorming.
10
Hoofdstuk 2: Naoorlogse arbeidsmigratie in Nederland: de sociaal-economische effecten De sociaal-economische effecten van arbeidsmigratie manifesteren zich op verschillende terreinen. Dit hoofdstuk gaat in op de effecten op de arbeidsmarkt, de verzorgingsstaat en de bevolkingsopbouw, waarbij ook het belang van integratie aan bod komt.18 Over het algemeen zijn de sociaal-economische effecten van arbeidsmigratie in de tweede helft van de twintigste eeuw moeilijk te kwantificeren. Dit komt onder meer doordat in de beschikbare statistieken geen onderscheid wordt gemaakt tussen arbeidsmigranten en migranten die om andere beweegredenen naar Nederland zijn gekomen (zoals gezinsvorming of asielmigratie). Daarbij zijn de sociaal-economische effecten van arbeidsmigratie sterk afhankelijk van zowel de sociaal-economische kenmerken van arbeidsmigranten (zoals leeftijd en opleidingsniveau) als van hun verblijfsduur (tijdelijk of permanent). Deze diversiteit aan factoren bemoeilijkt het schatten van de exacte effecten van arbeidsmigratie. Onderstaand wordt daarom een globaal overzicht gegeven op basis van economische theorie en empirie .
2.1 Arbeidsmigratie en de arbeidsmarkt Migratie leidt tot een groter aanbod van arbeid. Ook biedt de toetreding van arbeidsmigranten werkgevers de mogelijkheid vacatures te vervullen waarvoor anders moeilijk werknemers te vinden zijn. De gevolgen van migratie zullen dan ook merkbaar zijn op de arbeidmarkt. Inpassing op de arbeidsmarkt hangt af van de individuele kenmerken van immigranten (zoals opleiding, werkervaring en kennis van de taal). Daarbij is van belang in hoeverre kennis en vaardigheden van immigranten vergelijkbaar en dus concurrerend zijn of juist aanvullend. Ook arbeidsmarktinstituties hebben invloed op het effect van arbeidsmigratie op de arbeidsmarkt. Voor banen waarin arbeidsmigranten concurreren met ingezetenen kan de toegenomen concurrentie tot een neerwaartse druk op de lonen leiden. Op een flexibele arbeidsmarkt resulteert deze druk daadwerkelijk in lagere lonen en, als gevolg daarvan, een toename van de vraag naar dergelijke arbeid. 19 In de meeste EU-lidstaten is de arbeidsmarkt echter rigide. Wanneer ten gevolge van de relatief hoge minimumlonen en uitgebreide sociale zekerheidsvoorzieningen de loondruk niet leidt tot loonsverlaging, bestaat het risico van verdringing van ingezetenen door arbeidsmigranten. 20 Dit geldt met name voor laaggeschoolde werknemers voor wie het loon op of rond het wettelijk minimumloon ligt. Studies wijzen uit dat het effect van migratie op de lonen in Nederland negatief, maar beperkt is.21
18
De tekst in dit hoofdstuk is deels gebaseerd op de CPB studie ‘Immigration and the Dutch Economy’, H. Roodenburg, R. Euwals en H. ter Rele (Den Haag 2003) Overigens past enige relativering bij het type kostenbatenanalyse zoals die in de in dit hoofdstuk genoemde CPB-studies op het arbeidsmigratiebeleid is toegepast. 19 Deze redenering geldt overigens niet alleen bij arbeidsmigratie, maar ook bij een toename van arbeidsaanbod door bijvoorbeeld een stijging van de participatiegraad van de ingezeten beroepsbevolking. 20 Ook algemeen verbindend verklaarde CAO’s spelen hierbij een rol. 21 Onder andere J. Hartog en A. Zorlu, Migration and immigrants: the case of the Netherlands, Universiteit van Amsterdam, januari 2001. 11
Het uiteindelijke effect van arbeidsmigratie hangt echter niet alleen af van het effect op de productiefactor arbeid. Dit is vanuit economisch perspectief het meest eenvoudig te duiden in een wereld zonder belastingen en zonder sociale zekerheid. Daarin draagt de arbeidsmigrant bij aan de welvaart van het bestemmingsland, hij levert immers productie. Een deel van die welvaart gaat in de vorm van loon naar de migrant zelf. Wat overblijft is winst voor de werkgever van de migrant. Van die winst vloeit weer een deel terug naar de kapitaalverstrekkers van de werkgever. Uiteindelijk wordt het resultaat voor de welvaart van het bestemmingsland bepaald door de productie van de migrant minus zijn loon en de winst die naar buitenlandse kapitaalbezitters weglekt.
Uit modelsimulaties van het CPB volgt dat het BNP inderdaad toeneemt. Deze extra groei valt voornamelijk toe aan werkgevers en aan de arbeidsmigranten zelf, in de vorm van ontvangen loon. 22 Arbeidsmigratie is echter niet alleen van invloed op de omvang van het BNP, maar ook op de inkomensverdeling. Uit de CPB-simulaties volgt dat in gezetenen met kennis en vaardigheden die overeenkomen met die van de arbeidsmigranten erop achteruit gaan, terwijl ingezetenen met complementaire expertise baat hebben bij de arbeidsmigratie. Buiten deze arbeidsmarkteffecten zijn er ook nog zogenaamde externe effecten, die positief of negatief kunnen zijn voor de Nederlandse welvaart. Algemeen wordt aangenomen dat hoogopgeleide migranten bijvoorbeeld door hun kennis een positief extern effect kunnen hebben op de Nederlandse welvaart. Daartegenover kunnen meer migranten een negatief effect hebben op bijvoorbeeld de ruimtelijke congestie en kan (per saldo) een positief of negatief effect uitgaan van etnische diversiteit. Het ligt in de rede dat de positieve effecten overheersen bij hoogopgeleide migranten en de negatieve effecten bij laagopgeleide migranten.
2.2 Arbeidsmigratie en de verzorgingsstaat Het mogelijk positieve effect van migratie kan echter worden verstoord door de verzorgingsstaat. Het stelsel van belastingen, premies en uitkeringen heeft een belangrijke invloed op de effecten van migratie. Illustratief in dit kader zijn doorrekeningen van de nettobijdrage van migranten aan de overheidsfinanciën, die zijn gemaakt in discussies over de bijdrage die migratie kan leveren aan het oplossen van de vergrijzingproblematiek. Uit de CPB-doorrekeningen volgt dat de invloed van een immigrant op de overheidsfinanciën in sterke mate afhangt van de leeftijd bij binnenkomst en de sociaal-economische karakteristieken. De gemiddeld negatieve bijdrage van de huidige ingezetenen met een niet-westerse achtergrond is echter niet alleen het gevolg van achterblijvende arbeidsmarktprestaties, maar ook van het bestaande genereuze systeem van collectieve regelingen.
22
Roodenburg, H. R. Euwals en H. ter Rele, Immigration and the Dutch economy, CPB SDU Den Haag 2003 12
Overigens blijkt uit de studie ook nadrukkelijk dat immigranten die het op de arbeidsmarkt beter doen dan de gemiddelde Nederlandse ingezetene (bijvoorbeeld door geringere uitkeringsafhankelijkheid als gevolg van een hoger opleidingsniveau) over een brede ‘range’ van leeftijden bij binnenkomst een ontlastende factor voor de overheidsfinanciën vormen. Om tot deze conclusies te komen, is de nettobijdrage van migranten aan de overheidsfinanciën bepaald. Deze bestaat uit het saldo van enerzijds betaalde belastingen en sociale premies en anderzijds overheidsuitgaven die ten behoeve van de arbeidsmigrant zijn gedaan gemeten over de levensloop. Voor de hoogte van de belastinginkomsten zijn vooral het loonniveau, de participatiegraad en de hoogte van fiscaal gefacilieerde pensioenbesparingen relevant. Bij de overheidsuitgaven gaat het onder andere om uitgaven voor WAO, WW, Bijstand, individuele inkomensafhankelijke regelingen, zorg en onderwijs. Tabel 2 Verschil in belastinginkomsten en overheidsuitgaven t.b.v. niet-westerse inwoners en de gemiddelde Nederlander 23
Niet-westerse inwoners Nederland
Gemiddelde Nederlander
Relatieve arbeidsmarktparticipatie
73
100
Relatief loonniveau
71
100
Relatieve pensioenbesparingen in
42
100
Relatieve WAO-uitgaven
124
100
Relatieve WW-uitgaven
157
100
Relatieve Bijstanduitgaven
437
100
Relatieve uitgaven aan
284
100
Belastinginkomsten
e
2 pijler en relatieve pensioenpremie
Belastinguitgaven
huursubsidie Relatieve uitgaven aan •
Primair onderwijs
148
100
•
Secundair onderwijs
100
100
•
Tertiair onderwijs
73
100
23
Tabel geldt voor de niet-westerse inwoners in Nederland, naast arbeidsmigranten dus ook asielzoekers, etc. Gegevens gebaseerd op data uit 1999 tot 2003, leeftijdcorrectie gehanteerd. 13
Tabel 2 geeft de door het CPB voor de doorrekening van het effect van migratie op de overheidsfinanciën gebruikte verschillen tussen de gemiddelde niet-westerse migrant en de gemiddelde Nederlander ten aanzien van bovengenoemde punten aan. Hieruit blijkt dat de gemiddelde niet-westerse inwoner van Nederland minder belastinginkomsten genereert dan de gemiddelde Nederlander vanwege het lagere participatieniveau en het lagere loon. Daar staat tegenover dat zij ook minder gebruik maken van de fiscale faciliëring van de pensioenopbouw in de tweede pijler. Met betrekking tot sociale zekerheidsuitgaven valt op dat niet-westerse inwoners hiervan over het algemeen meer gebruik maken. Rond onderwijs is het beeld gemengd: door speciale voorzieningen in het primair onderwijs zijn de uitgaven daaraan voor niet-westerse inwoners gemiddeld hoger, terwijl door geringere deelname van dezelfde groep voor het tertiair onderwijs precies het omgekeerde geldt.
Cruciale factor bij de verklaring van bovengenoemde verschillen is de arbeidsmarktprestatie van migranten. Hierbij moet worden aangetekend dat de arbeidsmarktpositie van niet-westerse migranten in Nederland relatief slecht is geweest. In de meeste andere industrielanden zijn de prestaties van migranten beter. Als de verschillen in arbeidsmarktprestaties tussen het binnenlands aanbod en migranten kleiner zijn, dan kan migratie ook een positieve invloed hebben op de financiering van de verzorgingsstaat. In een overzicht van dergelijke studies laat Bonin (2005) 24 zien dat de resultaten per land verschillen. Volgens Deens en Nederlands onderzoek heeft migratie in het verleden een negatieve invloed op de financiering van de verzorgingsstaat gehad, terwijl in Spanje en Duitsland een positief resultaat is gevonden. Het type migrant dat binnenkomt, de mate waarin hij integreert en diens kansen op de arbeidsmarkt spelen daarbij zonder meer een rol.25 Belangrijke verklarende factoren t.a.v. de verschillen rond arbeidsmarktparticipatie en uitkeringsafhankelijkheid zijn taalbeheersing en het scholingsniveau26 . Figuur 3 geeft een historische schets van de ontwikkeling van de arbeidsmarktparticipatie van niet-westerse allochtonen27 . De groep in Nederland aanwezige niet-westerse allochtonen bestaat voor een groot deel uit volgmigranten van de arbeidsmigranten uit de jaren zestig en zeventig, en hun (klein)kinderen. Nadere beschouwing van deze groep biedt dus vooral een analyse van de effecten van het migratie(beleid) in de jaren zestig en begin jaren zeventig. De groep arbeidsmigranten die in die tijd naar Nederland kwam, is echter niet meer representatief voor de groep arbeidsmigranten die in de laatste vijftien jaar in Nederland is gaan werken. 24
Bonin, Holger, 2005, Measuring Fiscal Effects of Immigration through Generational Accounting, Paper voor het 28ste CEIES Seminar, 9-10 juni 2005, Riga. 25 Ook onderscheid in de gehanteerde methodiek van de onderzoeken waarop Bonin zich baseert, kan een rol spelen bij de verklaring van de verschillen tussen de genoemde landen. 26 Het CPB geeft in dit kader echter aan dat het opleidingsniveau het verschil in werkgelegenheidsgraad slechts voor 1/3 kan verklaren.
14
Figuur 3: Ar beidsparticipatie (als % totale beroepsbevolking en beroepsbevolking niet-westerse allochtonen, 1970-2004) 70% 65% 60% Totaal
55% 50% 45% 40% Niet-westerse allochtonen 35%
20 04
20 02
20 00
19 98
19 96
19 94
19 92
19 90
19 88
19 86
19 84
19 82
19 80
19 78
19 76
19 74
19 72
19 70
30%
Bron: berekeningen SZW op basis van CBS-cijfers
Tot en met de jaren zeventig is de arbeidsparticipatie onder de groep niet-westerse allochtonen hoger dan onder de Nederlandse beroepsbevolking in zijn geheel. Daarna volgt een aanzienlijke omslag, met een dieptepunt in het begin van de jaren negentig, wanneer de participatie van niet-westerse allochtonen nog slechts 35% betreft, ten opzichte van een participatiegraad van circa 57% in de totale beroepsbevolking (figuur 3). De sterke daling van de participatiegraad van niet-westerse allochtonen tot midden jaren ’90 werd veroorzaakt door een combinatie van economische factoren en een toename van volgmigratie. De vaak laag en eenzijdig geschoolde arbeidsmigranten die in de jaren zestig en zeventig naar Nederland kwamen, waren vaak werkzaam in de industriële sector, die zwaar getroffen werd door de tweede oliecrisis (1979). Door de algehele economische malaise en hun slechte arbeidsmarktkenmerken hadden de arbeidsmigranten vervolgens grote moeite om nieuw werk te vinden. Halverwege de jaren negentig neemt de arbeidsparticipatie van zowel niet-westerse allochtonen als van de totale beroepsbevolking als gevolg van de periode van hoogconjunctuur fors toe. De afhankelijkheid van werkloosheidsuitkeringen neemt in laatstgenoemde periode flink af. Figuur 4 laat zien dat de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen van meer dan 25% midden jaren negentig daalde tot minder dan 10% in 2001. 28 Niet alleen de economische voorspoed speelt hier een rol. De werkloosheidsdaling onder (tweede generatie) allochtonen heeft ook te maken met een stijging van het opleidingsniveau en een betere kennis van de Nederlandse taal. Bij de relatief zeer sterke werkloosheidsdaling onder niet-westerse allochtonen moet overigens vermeld worden dat hun 27
Figuur 3 schetst een algemeen beeld. De verschillen in arbeidsmarktprestaties tussen bijvoorbeeld Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen komen uit de figuur niet naar voren. Ook een expliciet onderscheid tussen de prestaties van de 1e en de 2e generatie maakt de figuur niet. 28 Berekeningen SZW op basis van CBS en CWI (werkloosheid tot 1990). 15
werkloosheidsniveau ook tweede helft jaren negentig aanzienlijk hoger bleef dan de werkloosheid onder de beroepsbevolking in zijn geheel. Na de economische omslag aan het begin van dit millennium nam de werkloosheid onder niet-westerse allochtonen ook weer sneller toe dan gemiddeld. Dit geeft aan dat de arbeidsmarktsituatie van allochtonen op de arbeidsmarkt gevoeliger is voor omslagen in de conjunctuur dan voor de autochtone beroepsbevolking. Figuur 4. Werkloosheidspercentage (als % totale beroepsbevolking en beroepsbevolking niet-westerse allochtonen (1970-2004) 30% 25% 20%
Niet-westerse allochtonen
15% 10% 5%
Totaal
20 04
20 02
20 00
19 98
19 96
19 94
19 92
19 90
19 88
19 86
19 84
19 82
19 80
19 78
19 76
19 74
19 72
19 70
0%
Bron: Berekening SZW, op basis van CBS en CWI (werkloosheid tot 1990)
Figuur 5 laat zien dat de relatief grotere uitkeringsafhankelijkheid van de gemiddelde niet-westerse migrant zich met name ook uit op het vlak van de bijstand. Dit betreft met name de eerste generatie niet-westerse allochtonen. Opvallend is dat het aandeel WAO’ers onder niet-westerse allochtonen in 2003 niet afwijkt van het aandeel onder de autochtone bevolking. Het totaalbeeld laat zien dat waar in 2003 van de autochtone bevolking 13% een uitkering ontving, dit aandeel voor niet-westerse allochtonen met 25% bijna tweemaal zo hoog was.
16
Figuur 5 Uitkeringsafhankelijkheid (%, 15-64 jaar, 2003): autochtonen, eerste en tweede generatie nietwesterse allochtonen
30 25 20 15 10 5 0 Totaal autochtoon
WAO 1e generatie niet westers
ABW
WW
2e generatie niet westers
Bron: CBS (StatLine)
2.3 De invloed op integratie en de bevolkingsopbouw Als gevolg van immigratie, volgmigratie en geboorten in Nederland verandert de samenstelling van Nederland langzaam maar zeker. In 2002 was 18% van de bevolking van allochtone herkomst.29 Van dit aantal behoorde 9,7% tot de niet-westerse allochtonen en 8,3% tot de westerse. Volgens schattingen van het CBS zal het aandeel allochtonen in 2030 gestegen zijn naar 26,8%, waarvan 16% niet westers en 10% westers. Deze trend zet zich voort in de daaropvolgende decennia, waarbij in 2050 mogelijk eenderde van de populatie van allochtone herkomst zal zijn. 30 Deze stijging is deels afhankelijk van overheidsingrijpen. In de afgelopen jaren zijn de mogelijkheden om verblijf te krijgen in Nederland aanmerkelijk afgenomen met de introductie van de Vreemdelingenwet 2000 en het stellen van strengere eisen aan volgmigratie. Dit neemt niet weg dat de mate van instroom niet geheel te reguleren valt. Bepaalde categorieën immigranten hebben op grond van internationale verdragen recht op een verblijfstitel (vluchtelingen, gezinsmigranten, EU-onderdanen) en zolang er aanzienlijke welvaartsverschillen in de wereld zijn , zullen immigranten altijd een poging blijven doen hier een bestaan op te bouwen, legaal of illegaal. Het besef hiervan heeft gaandeweg geleid tot een meer verplichtend integratiebeleid, in het bijzonder voor de categorie niet-westerse immigranten. Zoals is gebleken hadden deze in verhouding tot autochtonen en tot westerse immigranten meer moeite economisch zelfstandig te zijn. Daarnaast genereren ze spanningen in de samenleving vanwege culturele patronen, welke in sommige opzichten ver af staan van de westerse. De Wet inburgering nieuwkomers, ingevoerd in 1998, verplicht 29 30
Dat betreft personen die zelf of van wie ten minste één van de ouders niet in Nederland is geboren. Allochtonenprognose CBS, voorjaar 2003. 17
immigranten scholing te ondergaan in de Nederlandse taal en maatschappelijke oriëntatie . Hierbij is ook begeleiding naar scholing of werk inbegrepen. In 2004 is dit gevolgd door een aangescherpt immigratiebeleid voor volgmigranten. Voor de categorie oudkomers31 gelden dergelijke scholingsverplichtingen inmiddels ook. Deze beleidsomslag zorgt er voor dat migranten beter geëquipeerd zullen zijn voor de Nederlandse maatschappij en arbeidsmarkt. In de afgelopen jaren is het debat op gang gekomen over de kloof tussen westerse en niet-westerse leefstijlen. De trend tot gesegregeerd wonen, tendensen tot radicalisering en fundamentalisme onder aanhangers van de islam en het selectiegedrag van werkgevers waarbij werkzoekenden uit nietwesterse allochtone (sub)groepen uit de boot vallen worden ter discussie gesteld en waar mogelijk aangepakt. Een ander gevolg is de notie van ‘gedeeld burgerschap’, te bereiken langs drie wegen: toerusting van allochtonen, toenadering tussen allochtonen en autochtonen, en toegankelijkheid van de ontvangende samenleving voor nieuwe burgers.
2.4 Conclusie De sociaal-economische bijdrage van de migratie van laagopgeleiden die zich permanent in Nederland vestigen (zoals dit zich met name tot eind jaren ’80 voordeed in Nederland) is voor de samenleving als geheel over het algemeen beperkt en wordt voor velen negatief door een groot beroep op collectieve voorzieningen. De negatieve economische effecten van een dergelijk migratiepatroon worden versterkt door de volgmigranten en door de toegankelijkheid van het sociale zekerheidssysteem in Nederland. Dit blijkt ook uit de arbeidsmarktpositie van vooral de eerste generatie niet-westerse allochtonen. Dit uit zich in een structureel hoger niveau en grotere schommelingen in de werkloosheid van deze groep en een groter beroep op collectieve regelingen, met name de bijstand. Daarnaast is geble ken dat op cultureel vlak de integratie van niet-westerse allochtonen moeizaam verliep. Gaandeweg heeft dit besef geleid tot een meer verplichtend integratiebeleid, in het bijzonder voor de categorie niet-westerse immigranten. In hoofdstuk 1 is gebleken dat de kenmerken van de huidige arbeidsmigrant anders zijn dan die van de gastarbeiders uit de jaren ’60 en ’70. Daarnaast bleek dat de groep die langer dan drie jaar in Nederland mag verblijven met name bestaat uit hoogopgeleiden. Uit de analyse in dit hoofdstuk blijkt dat deze groep migranten meestal een betere arbeidsmarktpositie heeft en een positieve bijdrage levert aan de overheidsfinanciën. Nederland heeft sociaal-economisch baat bij het toelaten van jonge, opgeleide arbeidsmigranten wier vaardigheden complementair zijn aan die van het bestaande arbeidsaanbod of die tijdelijke knelpunten op de arbeidsmarkt oplossen
31
Oudkomers: personen die zich reeds voor 1998 in Nederland hadden gevestigd. 18
Hoofdstuk 3: Lessen voor de toekomst Uit het verleden is gebleken dat arbeidsmigratie niet los is te zien van de bredere maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen bepalen tezamen welk type arbeidsmigrant uiteindelijk in Nederland aan de slag zal gaan en welke bijdrage deze zal leveren aan de Nederlandse economie. In het verleden zijn met name laagopgeleide arbeidsmigranten Nederland binnengekomen die permanent bleven en volgmigratie als gevolg hadden. Dit bemoeilijkt het trekken van empirische conclusies over de baten van beter opgeleide migranten en de baten van tijdelijke laag- en middenopgeleide migranten. Op basis van deze notitie zijn de belangrijkste lessen: •
De komst van arbeidsmigranten in de periode 1960-1973 heeft geleid tot aanzienlijke sociaaleconomische en sociaal-culturele problemen. Oorzaken zijn dat deze migranten gekenmerkt werden door een laag opleidingsniveau, een eenzijdig beroepsprofiel en afkomstig waren uit een geheel andere cultuur. Bovendien vestigden deze migranten zich, in tegenstelling tot wat verondersteld werd, permanent in ons land. De volgmigratie die zij met zich meebrachten had vaak eenzelfde kwetsbaar profiel. Een groot gedeelte van de huidige volgmigratie is een nasleep van het migratiebeleid uit de jaren ’60 en ’70. Veel ‘blijvers’ van toen zijn maatschappelijk slecht geïntegreerd. Dit onderschrijft dat arbeidsmigratiebeleid inclusief de volgmigratie die dit teweeg brengt niet los kan worden gezien van het integratiebeleid. Migratiebeleid heeft met name door volgmigratie een lange nasleep.
•
Toelatingsbeleid dat vooral gericht is geweest op bestrijden van vaak korte termijn schaarste kan waardevol zijn, maar de baten voor de Nederlandse samenleving als geheel zijn beperkt geweest. Tijdelijke arbeidsmigratie levert in potentie een waardevolle bijdrage middels het opvullen van tekorten op de arbeidsmarkt. Echter, doordat lager opgele ide migranten met een zwakke sociaaleconomische positie zich permanent in Nederland vestigden, zijn in het verleden veel kosten van deze migranten afgewenteld op de samenleving. Dit kan in belangrijke mate voorkomen worden door (1) immigratie samen te laten gaan met (verplichte) inburgering/integratie, waardoor er voor betrokkenen ook op de langere termijn betere kansen zijn op de arbeidsmarkt. Duurzame maatschappelijk integratie bevordert de arbeidsparticipatie en vermindert de afhankelijkheid van overheidsvoorzieningen. Dit geldt met name voor niet-westerse immigranten. (2) Tijdelijke arbeidsmigratie werkelijk tijdelijk te maken.
•
De groep arbeidsmigranten die in de jaren ’60 en ’70 naar Nederland kwam, is niet meer representatief voor de groep arbeidsmigranten die in de laatste vijftien jaar in Nederland is gaan werken. De huidige arbeidsmigrant is veelal westers, tijdelijk residerend en brengt weinig volgmigratie met zich mee. Het overgrote deel van de laagopgeleide arbeidsmigranten blijft slechts zeer kort in ons land (enkele weken of hooguit maanden) en vertrekt dan weer. De arbeidsmigrant die daarentegen langer dan drie jaar in Nederland mag verblijven is veelal hoog opgeleid. 19
•
Jarenlang is er te weinig aandacht geweest voor het binnenhalen van kennismigranten en voor het specifiek selecteren van niet-kennismigranten. Sinds kort bestaat er meer aandacht voor het actief werven van hoogopgeleiden. Een eerste stap is reeds gezet met de Kennismigrantenregeling, die van start ging in 2004. Immigratie van hoger opgeleiden en migranten met complementaire kennis leveren een belangrijke bijdrage aan het innovatie - en groeipotentieel van Nederland. Derhalve moet Nederland alert zijn en arbeidskrachten werven die een bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse economie. De eerder genoemde Kabinetsreactie op het Groenboek “het beheer van economische migratie: een EU-aanpak” stelt dat op dit gebied samenwerking binnen de EU voor Nederland interessant kan zijn, om zo de krachten te bundelen.
20
Bijlage 1 Werknemers (15 t/m 64 jaar) naar economische activiteit en herkomst Totaal Autoch- AllochEerste generatie tonen tonen totaal wesnietters westers
Tweede generatie totaal
westers
nietwesters
ultimo oktober 2000 Totaal x 1000
6.857
5.772
1.085
bedrijfstak Landbouw, bosbouw en visserij Industrie Bouwnijverheid Handel en reparatie
613
214
399
472
371
101
procentuele verdeling 2%
2%
1%
2%
1%
2%
1%
1%
1%
14%
14%
15%
17%
17%
16%
12%
14%
7%
6%
6%
3%
3%
3%
3%
4%
4%
2%
17%
17%
15%
13%
14%
12%
18%
16%
25%
Horeca
3%
3%
5%
6%
5%
6%
4%
4%
7%
Vervoer, opslag en communicatie
6%
6%
6%
6%
7%
5%
7%
7%
5%
Financiële instellingen
4%
4%
4%
3%
3%
3%
4%
5%
4%
17%
15%
25%
28%
23%
30%
22%
19%
31%
7%
7%
6%
5%
5%
5%
7%
8%
5%
6%
6%
5%
4%
6%
3%
5%
6%
2%
Gezondheids- en welzijnszorg
13%
13%
10%
10%
10%
10%
10%
11%
6%
Milieu, cultuur, recr, ov dienstv.
4%
4%
3%
3%
4%
3%
4%
4%
3%
Voedings- en genotmiddelenindustrie Grafische industrie
2%
2%
2%
3%
2%
3%
1%
2%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
2%
1%
Aardolie- en chemische industrie
2%
2%
2%
2%
2%
2%
1%
2%
1%
Metaal- en elektrotechnische industrie Autohandel en -reparatie
5%
5%
6%
7%
8%
6%
5%
5%
2%
2%
2%
1%
1%
1%
1%
2%
2%
2%
Onroer.goed, zakelijke dienstv. Openbaar bestuur, soc. verzekeringen Onderwijs
bedrijfsklassen
21
