Impactanalyse ruimtelijke investeringen

Impactanalyse ruimtelijke investeringen

Ed Nozeman 2012 – 17 November 2012


Ed Nozeman

ASRE research papers ISSN 1878-4607 ASRE Research Center | Amsterdam School of Real Estate | Postbus 140 | 1000 AC Amsterdam | T 020 – 668 1129 | F 020 – 668 0361 | [email protected]


Inhoudsopgave 1

Inleiding

2

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2 3 6 7 8

Aanleiding en doelstelling Begripsbepaling Begrenzing Aanpak Leeswijzer

2

Impact evaluatie: een verschuivende oriëntatie

3

Impact evaluatie: basale kwesties met betrekking tot doelen en methoden 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

3.7

De doelen Drie benaderingen Benaderingen binnen de impact evaluatie Kwantitatieve versus kwalitatieve impactbeoordeling Ex post versus ex ante evaluaties Beter brede of smalle impactanalyses? 3.6.1 Economische impactanalyses. 3.6.2 Ruimtelijke impact analyses 3.6.3 Maatschappelijke impact analyse Conclusie

9 11 11 11 13 13 14 14 15 17 17 18

4

Inhoudelijke thema’s; een overzicht

19

5

Voorlopige conclusies

22

6

Reflectie

23

7

Discussie en vervolgstappen

25

Literatuur

Amsterdam School of Real Estate

26

1


1

Inleiding 1.1 Aanleiding en doelstelling De relevantie van het onderwerp “Effecten van ruimtelijke investeringen” mocht de afgelopen jaren met omvangrijke vastgoedontwikkelingen groot zijn, toekomstige ontwikkelingen lijken dat minder vanzelfsprekend te maken. Zo is het is aannemelijk, dat de komende jaren aanzienlijk minder publieke middelen ingezet zullen worden gericht op behoud/verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van Nederland. Naast de al langere trend van een terugtredende overheid geven vooral de financiële crisis en de EU-eisen terzake het financieringstekort daar alle aanleiding toe. De aangekondigde beëindiging Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing na 2014 is daar een eerste duidelijke aanwijzing voor. Een lager niveau van private ruimtelijke investeringen is evenzeer aan de orde gezien de verminderde beschikbaarheid bij corporaties en ontwikkelaars o.m. door de terughoudende opstelling van financiers. Het bovenstaande wordt nog versterkt door de forse vertraging in het realisatietempo van ruimtelijke plannen. Uit- en afstel van plannen, versterkte fasering, inzetten op kleinschaligheid van ingrepen als gevolg van vraaguitval doet zich al sinds 2008 in de Nederlandse vastgoedmarkt voor. Gegeven de economische vooruitzichten laat herstel voorlopig op zich wachten. Een laatste argument voor de verminderde relevantie in de nabije toekomst betreft de verschuiving in nadruk van private investeringen: meer gericht op vernieuwing van de bestaande vastgoedvoorraad (woningen, winkelcentra, kantoren) dan op uitbreiding via nieuwbouw. Effecten zouden daardoor wel eens veel minder ingrijpend of verreikend kunnen zijn, resulterend in minder belangstelling voor en relevantie van te ondernemen studies. Tegenover deze relativering van de relevantie staan een aantal plausibiliteiten die nut en noodzaak van meer en beter inzicht in de gevolgen van toekomstige en gepleegde ruimtelijke investeringen onderstrepen. •

•

•

Overheden op alle niveaus hebben meerjarige investeringsprogramma’s goedgekeurd (infrastructuur, openbare ruimte) waarvan vaststaat dat die uitgevoerd gaan worden of waarvan de uitvoering reeds aangevangen is. Ondanks een trager tempo wordt van de publieke kant daadwerkelijk ingezet op vernieuwing van de vastgoedvoorraad gegeven actuele beleidsthema’s als verduurzaming, levensloopbestendig bouwen, transformatie, Het Nieuwe Werken en De Brede School. Private partijen ondersteunen die en andere thema’s binnen de randvoorwaarde van voldoende rendement. Met de vermindering van publieke en private middelen is de vraag naar doeltreffendheid en doelmatigheid van investeringen des te urgenter en dus inzicht in de beoogde (en niet beoogde) gevolgen daarvan.


2


Wel zullen onderzoekinstellingen als aandragers van dat inzicht de van oudsher beleidsmatig beperkte interesse in analyses/evaluaties achteraf moeten accepteren. Die beperkte belangstelling wordt gekenmerkt door de politiek- bestuurlijk context waarin scoren met “nieuw beleid ” nu eenmaal dominant is ten opzichte van kennis dragen van de gevolgen van genomen beslissingen. Daar staat tegenover dat belangstelling voor toekomstscenario’s onverminderd groot zal blijven gezien het onmiskenbaar aanwezige verrassingselement naast bevestiging van verhoopte gevolgen. Het vertrekpunt van dit position paper is de opvatting van de auteur dat alleen met een goed overzicht van bestaande inzichten de lacunes in kennis over de gevolgen van ruimtelijke investeringen zijn vast te stellen. Verderop in dit paper zal blijken dat de body of knowledge bepaald niet gering is, maar dat niettemin nog het nodige te onderzoeken valt. De bedoeling van dit position paper is drieledig: A Een heldere definiëring van de begrippen, “ruimtelijke investeringen”, “impact” en “typen effecten”. B Een overzicht van methoden die behulpzaam zijn bij het vaststellen van aard en omvang van de onder a genoemde effecten. C Duiding van de bestaande kennis/inzichten alsmede de witte vlekken op het aangegeven onderzoeksterrein; welke deelthema’s zijn/worden intensief onderzocht, welke opvallend weinig of niet? De uitdaging van dit position paper is om aanknopingspunten in de literatuur te vinden voor methoden en (typen) effecten waarbij een relatie wordt gelegd met een economisch tij met een veel beperkter ruimtelijke ontwikkeling, nadruk op herontwikkeling en transformatie, dominantie van private partijen als opdrachtgever, financier, eigenaar en vooral gebruiker.

1.2 Begripsbepaling De term “ruimtelijke investeringen” wordt bewust breed opgevat. Niet alleen als equivalent van “financiële geldstroom” maar ook als beleidsbeslissing, /inspanning of interventie met een aanwijsbare ruimtelijke component. Die brede interpretatie leidt naast bovenstaande termen ook tot het gebruik van synoniemen als (ruimtelijk) programma of project. Onder het begrip “ruimtelijke investeringen” worden al die publieke en private investeringen en daarmee samenhangende interventies en inspanningen verstaan die verandering van het grondgebruik tot doel hebben gericht en gericht zijn op het tot stand brengen van vastgoed en de bijbehorende omgevingskwaliteit. Overigens lijkt de term ruimtelijke investeringen ondanks het bestaan van haar Angelsaksisch equivalent “spatial investments” typisch Nederlands. In de internationale literatuur wordt genoemd begrip beperkt aangetroffen.


3


In concreto betreft het investeringen in domeinen als wonen, milieu, infrastructuur, ruimte, stadseconomie, grootschalig groen en cultuur. Investeringen kunnen eenmalig of meerjarig zijn, zij zijn uit de aard der zaak aan een locatie dan wel een gebied gekoppeld (ABF Research 2008, Renes e.a. 2009). Qua schaalniveau wordt niet op voorhand een grens getrokken. Effecten van kleinschalige projecten, op pand-c.q. kavelniveau worden evenzeer in de beschouwing betrokken als die van grootschalige gebiedsontwikkelingen. Achter de eenvoudige doelstelling “gericht zijn op het tot stand brengen van vastgoed en de bijbehorende omgevingskwaliteit.” schuilen veelal andere hogere publieke dan wel private doelen. Kennis daarvan is van belang gegeven de kans op het optreden van zowel beoogde als niet beoogde effecten (dan wel het achterwege blijven ervan). Wat de hogere private doelen betreft, gaat het vooral om “het behalen van financieel rendement” of “ bijdragen aan continuïteit van de onderneming” Wat de hogere publieke doelen betreft valt te denken aan het rijksstreven naar meer welvaart/welzijn voor de Nederlandse samenleving (of een deel daarvan). Meer gespecificeerde doelstellingen kunnen ontleend worden aan afzonderlijke wetten en regels. Zo beoogt de Wet stedelijke vernieuwing (Staatsblad, 2007): • •

verbetering van de balans tussen vraag en aanbod op de woningmarkt; verbetering van de huisvestingsmogelijkheden van bevolkingsgroepen die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting; * . verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte; * . verbetering van het aanbod van grootschalige groenvoorzieningen in de stad; • versterking van de culturele kwaliteiten van de leefomgeving; • verbetering van de milieukwaliteit in het algemeen, en meer in het bijzonder bodemsanering, geluidsanering en verbetering van de binnenstedelijke luchtkwaliteit; • voorzien in voldoende aanbod van zichtbaar oppervlaktewater en verbetering van watersystemen; • verbetering van de bereikbaarheid van de stad en binnen de stad, en • verbetering van het aanbod van fysieke ruimte voor sociale voorzieningen. Het belang van het vooraf vaststellen van het doel c.q. de doelen van een specifieke ruimtelijke investering schuilt in het kunnen vaststellen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van die investeringen. Het begrip “effect” of “impact” wordt synoniem geacht aan het Nederlands “gevolgen hebbend” of “invloed uitoefenend” (Geerts e.a.,1984). Voogd (1983) typeert een effect als een toestandsverandering ten opzichte van een bestaande situatie, als gevolg van het uitvoeren of nalaten van een bepaalde handeling. Ter bevordering van de leesbaarheid zullen afwisselend de termen “effecten”, “impact”, “gevolgen”, “repercussies” en “consequenties” worden gebruikt, steeds doelend op hetgeen voortvloeit uit ruimtelijke investeringen.


4


Wat het type effecten betreft gaat het binnen dit position paper zowel om: • financieel-economische gevolgen (leidend tot meer/minder productie/productiviteit, werkgelegenheid, prijs/waardeverschillen of -ontwikkelingen, inkomens- dan wel vermogenseffecten); • ruimtelijke gevolgen (wijzigingen in ruimtegebruik, milieugevolgen); • al dan niet daarmee samenhangende maatschappelijke gevolgen (bepaalde bevolkingsgroepen treffend, leidend tot maatschappelijke verschijnselen). Maar gevolgen van het uitvoeren of nalaten van handelingen kunnen ook anders getypeerd resp. ingedeeld worden. Het onderscheid in “bedoelde” en “onbedoelde effecten” geeft antwoord op de vraag of de investeerder c.q. initiatiefnemer de optredende of verwachte gevolgen bewust voor ogen had en daarop gestuurd heeft dan wel dat de optredende gevolgen niet beoogd werden ja zelfs tegengesteld aan hetgeen beoogd werd. De Wet van de onbedoelde consequenties, ontleend aan de organisatieleer, stelt dat elke oorzaak meer dan één effect heeft, waaronder een of meerdere onvoorziene effecten (Merton, 1936). Naast het bovenvermelde onderscheid wordt in de literatuur nog een ander onderscheid gebezigd (www.kenniscentrum mkba.nl) en evenzeer van belang voor dit position paper. A Directe effecten Een effect dat rechtstreeks afkomstig is van de bron wordt direct effect genoemd. In financiële termen omvatten ze de kosten van de investering en de baten van het gebruik ervan. Een deel van de baten komt terecht bij de initiatiefnemer (via prijs of heffing), een deel blijft bij de gebruiker (het zogenaamd consumentensurplus). B Indirecte effecten Zijn effecten die elders in de economie terechtkomen maar wel het gevolg zijn van directe effecten C Externe effecten Effecten die gekenmerkt worden door het ontbreken van een marktprijs. Effecten op het milieu of de natuur vormen typische externe effecten D Verdelingseffecten Zijn effecten die de herverdeling van welvaart, inkomen of werkgelegenheid aangeven. Vaak gaat het om een herverdeling tussen producent en consument of werkgelegenheid in een gebied ten koste gaat van de werkgelegenheid in een ander gebied Het voorgaande overziende leidt een integrale effecten- of impactstudie tot het analyseren (vooraf dan wel achteraf) van 24 typen effecten, los van de mogelijke onderverdeling van elke onderscheiden categorie


5


Daarnaast is nog een onderscheid voorstelbaar tussen: • Anticipatie-effecten, optredend voorafgaand aan de uitvoering van een beleidsinterventie , ja zelfs voorsorterend op het aankondigen van die beleidsinterventie (denk aan grondaankoop vooruitlopend op een wijziging van een bestemmingsplan). • Effecten optredend tijdens de uitvoering van de beleidsinterventie (bv grondwaardestijging tijdens de bouw van infrastructuur of vastgoedproject). • Effecten optredend na voltooiing van de beleidsinterventie (verschuivingen in de functionele samenstelling van een winkelgebied door oplevering van een nieuw winkelcentrum). Tot slot van deze paragraaf dient te worden gewezen op de bijzondere eigenschappen van ruimtelijke investeringen die het onderzoek naar de gevolgen ervan uitdagend maken: nl.: • De heterogeniteit van de ruimtelijke investeringen waardoor generaliserende uitspraken over de gevolgen zich lastig laten formuleren, terwijl de praktijk juist zo concreet mogelijke uitspraken wenst. • Het lange tijdsverloop gerekend vanaf het bekend worden van een beleidsvoornemen tot aan het moment van sloop, herstructurering dan wel transformatie van het betreffende vastgoedobject of gebied. Effecten kunnen zich daardoor soms al in de voorbereidingsfase voordoen, tijdens de realisatie maar ook pas (ver) na de ingebruikname. • Het regelmatig optreden van tussentijdse wijzigingen in programma’s en de te bereiken doelen van ruimtelijke investeringen. Een dergelijk gegeven roept de vraag op welke doelen als uitgangspunt moeten worden genomen en of de programmawijzigingen als zodanig niet al opgevat moeten worden als effecten of samenhangen met omstandigheden los van het plan/project. • De veranderende omstandigheden en/of parallelle beleidsinterventies gedurende de looptijd van bovengenoemde ruimtelijke investeringen waardoor de causaliteit tussen investeringen enerzijds en gevolgen anderzijds moeilijk vast te stellen is.

1.3 Begrenzing De bewuste beperking van dit position paper tot de gevolgen van ruimtelijke investeringen laat (vooralsnog) verwante interessante thema’s bewust buiten beschouwing. Niet-ruimtelijke investeringen met mogelijke dan wel aanwijsbare financieel-economisch c.q. ruimtelijke dan wel maatschappelijke gevolgen komen in essentie hier niet ter sprake. Dat betekent geen aandacht voor thema’s als: • De financieel-economische gevolgen van bepaalde planningsstijlen. • De gevolgen van fiscale regelgeving gericht op beïnvloeding van tenureschap van woningen door private huishoudens. • De gevolgen van stimuleringssubsidies voor bedrijven in specifieke sectoren. • De gevolgen van de door de overheid ingevoerde marktwerking in de zorgsector dan wel privatisering van voorheen tot de collectieve sector behorende organisaties. • De gevolgen van een veranderd beprijzingsmechanisme voor parkeren, autogebruik/bezit en openbaar vervoer.


6


Deze bewuste beperking van het thema van dit position paper laat onverlet de relevantie van ruimtelijk-economische dan wel maatschappelijke gevolgen van nietruimtelijke investeringen. Publicaties als “The Urban Impact of Federal Policies” (1980) , “Spatial Effects of Foreign Direct Investment in the US ”(2009) en “Identification of the Spatial Effects of Industrial Subsidies” (2008) illustreren de reeds lang bestaande belangstelling vanuit wetenschappelijke hoek voor dat thema. Maar de beperking geldt ook voor bv fiscale interventies met bedoelde of onbedoelde consequenties voor eigenaren of gebruikers van vastgoed. Ook die, hoe interessant vanuit wetenschappelijk en beleidsmatig oogpunt, blijven hier buiten beschouwing. In territoriaal opzicht heeft dit position paper een beperkte begrenzing. Waar het gaat om het opsporen van kennislacunes, zowel van methodisch-technische als van inhoudelijke aard ligt het niet voor de hand ons tot Nederland te beperken. Wel zal getracht worden de relevantie van eventuele kennislacunes binnen de Nederlandse context aan te geven.

1.4 Aanpak Er is geen alomvattend en recent leerboek waarin zowel de methodischtechnische als inhoudelijke aspecten verbonden aan de impact van ruimtelijke investeringen behandeld worden. Daarin schuilt de uitdaging van dit position paper. Het onderzoekthema is daarvoor te breed c.q. te divers. Om zicht te krijgen op de stand van het wetenschappelijk onderzoek naar het onder 1.1 genoemde thema is als vertrekpunt van de systematische zoektocht naar relevante literatuur de zoekmachine “Academic search Premier Econlit” gekozen. Daarbij zijn de Angelsaksische trefwoorden “impact”, “impact analysis”, “economic impact”, “social impact”, spatial impact, “repercussions” of “consequences of spatial investments” en hun Nederlandse equivalenten gebruikt. Dit leverde het merendeel van de titels op, waarbij afgaande op de summary alsnog bepaalde titels verwijderd zijn. Eenzelfde screening met Nederlandstalige equivalenten is toegepast bij de publicaties uit de hieronder te behandelen bronnen, te weten: • de master theses welke zijn geschreven aan de MRE en MSRE opleidingen van ASRE en Tias Nimbas alsmede die van de MCD opleiding van de EUR en TUD; • de master theses geschreven aan de faculteiten/afdelingen Bouwkunde (TUD, TUE), Ruimtelijke Economie (VU), Geowetenschappen (UvU), Planologie/Geografie (RU), Economie en Maatschappijwetenschappen (UvA), Ruimtelijke Wetenschappen (RUG) van Nederlandse universiteiten. Daarbij moet worden aangetekend dat niet alle bibliotheken op hetzelfde moment begonnen zijn met het ontsluiten van master theses. Voorts zijn een aantal publicaties toegevoegd waarvan de auteur kennis droeg waarin weliswaar een van de genoemde trefwoorden niet voorkwam, maar wel degelijk impactonderzoek van ruimtelijke investeringen betrof. Al met al heeft deze nog niet voltooide zoektocht ruim 90 publicaties opgeleverd, verdeeld over 29 overwegend methodisch-technische titels en 63 sterk inhoudelijke


7


titels. Ongetwijfeld een incomplete lijst bij een dergelijk breed onderwerp en de beperking van gehanteerde trefwoorden. Het bronnenoverzicht is in de separate bijlage 1 opgenomen. Dat overzicht vormt het startpunt voor de nadere analyse waarover in de hoofdstukken 2, 3 en 4 nader wordt gerapporteerd. Op voorhand is een splitsing gemaakt tussen de titels met een sterk methodisch-technische focus en een overwegend inhoudelijke focus.

1.5 Leeswijzer De opbouw van de rest van dit position paper ziet er als volgt uit In hoofdstuk 2 wordt een schets gegeven van de verschuiving in terminologie en thematiek over de afgelopen decennia. In hoofdstuk 3 wordt met name ingegaan op het scala aan methoden die bij impactanalyse toegepast worden en de daarbij onvermijdelijke beperkingen en valkuilen maar ook de verdiensten. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven van de thema’s die in de gevonden literatuur bestreken worden. In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken over de witte vlekken qua kennis, zowel in het methodisch technische vlak als qua inhoudelijke thema’s en de mogelijke consequenties qua onderzoekrichting vanuit de ASRE.


8


2

Impact evaluatie: een verschuivende oriëntatie Het beoordelen van de gevolgen van ruimtelijke (overheids- dan wel private) investeringen kan binnen de wetenschappelijke arena bogen op een lange traditie en vanuit diverse disciplines. Maar evenzeer vanuit de beleidspraktijk is die belangstelling al meerdere decennia oud. De term impact-analyse (ex ante) respectievelijk impact-evaluatie (ex post) is een generieke aanduiding voor een veelheid aan methoden en technieken om de gevolgen van (ruimtelijke) investeringen te inventariseren en op waarde te schatten. Een veelheid van methoden gaat onder die verzamelterm schuil. Het gebruik van specifieke termen verschuift in de tijd, dan wel verraadt deels een specifieke focus. Het instrument impact-analyse kent een lange wordingsgeschiedenis. In de overzichtsstudie van Pleeter (1980) wordt regelmatig gewezen op studies uit de beginjaren zestig. Ook Buit (1971) verwijst in zijn oratie naar tal van studies uit dezelfde periode. De met impactanalyse verwante kosten-baten analyse gaat nog verder terug; Lichfield dateert het initiële concept in de vroege vijftiger jaren als onderdeel van economisch onderzoek in de ontwikkelings- en planningscontext. Met het verstrijken van tijd en verbetering van de inzichten ontstaat ook een grotere verscheidenheid aan methoden. Houden sommige nog vast aan de term impactanalyse, anderen hanteren bewust een nadere specificatie ter onderscheiding van de reikwijdte of afhankelijk van de rol van de beslisser:: financial appraisal, social financial appraisal, cost benefit analysis, social cost benefit analysis, cost revenue analysis, community impact analysis, impact assessment, planning programming budgetting (Lichfield, 1996). Aandacht voor indirecte en externe effecten wint daarbij vanaf de jaren zeventig snel terrein. Ook treedt een verschuiving qua oriëntatie van de uitgevoerde studies op. Lichfield signaleert dat het aanvankelijke primaat van de promotor van een ruimtelijke ingreep in de tijd gezien overgaat naar dat van de community. Duidelijk is dat de verschillende methoden gericht zijn om tot een objectieve, dus verifieerbare project- of plan- dan wel investeringsbeoordeling te komen. Alleen de breedte c.q. diepte van de beoordeling verschilt afhankelijk van de mee te nemen elementen c.q. aspecten en de graad van detaillering/nauwkeurigheid. Het toepassingsbereik van die methoden reikt vanzelfsprekend verder dan alleen het domein van de ruimtelijke investeringen, afhankelijk van de disciplinaire herkomst en belangstelling van auteurs. Politieke steun voor toepassing van beoordelingsinstrumenten bij ruimtelijke investeringen heeft zijn ups en downs gekend zowel in als buiten Nederland en Europa. Dat hangt samen met: • Meer/minder geloof in rationele planning gebaseerd op een expliciete afweging van maatschappelijke kosten en baten in het licht van vooraf geformuleerde doelen. • Meer of minder geloof in de werking van het marktmechanisme. Waar de overtuiging domineert dat economische dan wel ruimtelijke en/of maatschappelijke effecten weerspiegeld worden in de prijs van goederen, zal minder behoefte


9


bestaan aan impact analyses/evaluaties dan bij de dominantie van de overtuiging dat er bij beleids- dan wel private interventies externe effecten optreden welke alleen via gedegen onderzoek boven water te halen zijn. Milieueffectrapportages met op voorhand te verwachten gevolgen van voorgenomen projecten lijken binnen de westerse wereld vaste voet aan de grond te hebben gekregen, gezien de wettelijke verankering in tal van landen sinds de jaren negentig. Dertig wellicht veertig jaar ervaring met de toepassing van impactanalyse (achtige) onderzoeken besluitvormingstechnieken heeft in de landen van de westerse wereld nog niet geleid tot een algemeen aanvaarde transparantie van potentiële impacts/consequenties van overheidsbeslissingen. Een optimale implementatie van Regulatory Impact Analysis beschouwt de OECD (2009) als een langetermijndoel. Het bereiken van beleidscoherentie vormt naar haar mening een complexe opgave gegeven een globaliserende en interdependente economie. In Nederland gelden anno 2012 richtlijnen voor ex ante uit te voeren analyses van grote projecten. Milieu Effect Rapportages (MER) zijn sinds 1987 bij wet verplicht (www.commissiemer.nl). Economische Effect rapportages (EER) worden in de literatuur sinds eind jaren negentig hier te lande ook als min of meer wettelijk verplicht beschouwd (Oosterhaven, 1999). Voor infrastructuurprojecten is in 2000 een leidraad opgesteld door de ministeries V & W en EZ in samenwerking met een aantal gerenommeerde onderzoeksinstituten. Deze leidraad kan worden aangehouden bij de uitvoering van een kosten-batenanalyse, welke breder van opzet is dan de op het milieubelang gerichte MER (Eijgenraam e.a. 2000). Maatschappelijke Kosten Baten Analyses (MKBA) gelden als gewenst voor voorgenomen projecten binnen en buiten de milieusfeer maar ontberen vooralsnog een wettelijke verplichting. Dergelijke analyses vertonen methodisch grote overeenkomsten met de als economische effectenanalyse gepresenteerde leidraad voor de beoordeling van infrastructuurprojecten. Hoewel de brede (MKBA) en smalle (MER) oriëntatie naast elkaar bestaan, pleiten experts bij grote projecten steeds voor de brede oriëntatie. Het komt de discussie met betrokkenen en de kwaliteit van de uiteindelijke besluitvorming ten goede. Uitvoering van (ex post) impact evaluaties of kosten-batenanalyses is afhankelijk van het belang dat politiek daaraan wordt gehecht. Ze worden ook wel op eigen initiatief door wetenschappelijke instituten ondernomen.


10


3

Impact evaluatie: basale kwesties met betrekking tot doelen en methoden 3.1 De doelen De literatuur is tamelijk eensgezind waar het de doelen betreft van uit te voeren impact evaluaties (Shahidur e.a.2009).  Deze helpen beleidsmakers bij beslissingen of programma’s de bedoelde gevolgen hebben (gehad).  Deze bevorderen de verklaarbaarheid bij de toedeling van middelen aan publieke programma’s.  Zij vullen de gaten in kennis op wat werkt, wat niet en hoe gemeten veranderingen in welzijn toe te rekenen zijn aan een specifiek project of beleidsinterventie. Effectieve impact evaluatie dient in staat te zijn om nauwkeurig de mechanismen te beoordelen waardoor de begunstigden reageren op de interventie. Het begrijpen van de gevolgen van een interventie helpt beleidsmakers bij toekomstige impact evaluaties van verwante interventies. De vruchten van een goed ontworpen impact evaluatie hebben daarom betrekking op de lange termijn en kunnen aanzienlijke indirecte effecten hebben.

3.2 Drie benaderingen Het evalueren van publieke programma’s kent uiteenlopende benaderingen. De belangrijkste drie zijn: •

•

•

Monitoring Het volgen van de sleutelindicatoren van voortgang gedurende de looptijd van het programma als basis waarop de resultaten van de interventie geëvalueerd worden Operationele evaluatie beoordeelt hoe effectief programma’s werden geïmplementeerd en of er “ruis” optreedt tussen geplande en gerealiseerde resultaten. Impact evaluatie studies stellen vast of de veranderingen in welzijn inderdaad zijn te danken aan de programma-interventie en niet aan andere factoren.

Waar dit position paper impact evaluatie als belangrijkste focus heeft, wordt in beperkte mate aandacht besteed aan de benaderingen Monitoring en Operationele evaluatie. Monitoring wordt geconfronteerd met een viertal hobbels/knelpunten bij de voortgang van een interventie, te weten: • Het identificeren van de doeleinden die het programma dient te Bereiken. • Het identificeren van sleutelindicatoren die kunnen worden gebruikt om de voortgang te volgen c.q. te bewaken ten opzichte van de doeleinden.


11


• •

Het bepalen van concrete doelen welke het niveau van de indicatoren kwantificeren dat bereikt dient te zijn op een gegeven moment. Het installeren van een bewakingssysteem om de voortgang te volgen en beleidsmakers te informeren.

Wat betreft Operationele evaluatie wordt als belangrijkste knelpunt beschouwd: • Het verzamelen van exacte gegevens over de wijze waarop de project- middelen uiteindelijk werden besteed of toegewezen evenals potentiële spillovers van het programma naar niet beoogde gebieden. Impact evaluatie heeft betrekking op de latere fasen van het kader van Monitoring en Evaluatie, namelijk op de outcome en de impact. Operationele evaluatie heeft betrekking op de eerste fasen, nl allocatie, inputs en outputs (zie figuur 1). Impact evaluatie legt een aanmerkelijk beslag op tijd en middelen en dient naar het oordeel van diverse auteurs daarom selectief te worden toegepast. Criteria voor beleidsmakers bij beslissingen over het al dan niet uitvoeren van een impact evaluatie zouden kunnen zijn: • De programma interventie is vernieuwend en van strategisch belang. • De impactevaluatie draagt bij aan de kennislacune terzake wat werkt en wat niet.

Impact Objectives

Outcomes

Outputs

Inputs

Allocation Figuur.1 Monitoring en Evaluation Framework Bron: Shahidur e.a. 2009

Belangrijkste knelpunt voor een impact evaluatie is te bepalen wat er zou gebeuren met de begunstigden indien het programma niet had bestaan. De onderzoeker dient


12


vast te stellen wat het resultaat voor de begunstigden zou zijn bij afwezigheid van de interventie.(Angelsaksisch: counterfactual; Nederlands tegenbewijs of het nulalternatief). Dat kan in grootheden als inkomen, bestedingen, werkgelegenheid, private investeringen e.d. afhankelijk van de geformuleerde programmadoeleinden. Dat tegenbewijs vast te stellen kan niet in werkelijkheid worden waargenomen en moet dus op een of andere wijze worden geconstrueerd. Het vinden van een geëigend tegenbewijs is de uitdaging van elke impact evaluatie.

3.3 Benaderingen binnen de impact evaluatie Twee essentiële benaderingen met tegenbewijs laten zich onderscheiden: Met en zonder vergelijking Gewezen wordt op het gevaar van onder- of overschatting van het programma-effect. Dat is afhankelijk van de situatie waarin de controle- en targetgroepen zich bevonden voordat het programma in werking trad. Voor en na vergelijking Ex post resultaten voor de begunstigden worden vergeleken met gegevens over de begunstigden voor de interventie of met behulp van data voorafgaand aan de programma-introductie of bij afwezigheid ervan. In de literatuur wordt erop gewezen dat tijdreeksen als onderdeel van de Reflexive Method of Impact het trekken van betere conclusies wel gemakkelijker maakt, maar niet afdoende zullen zijn om de impact van een programma onomstotelijk vast te stellen. Omdat er in het betreffende tijdvak andere factoren kunnen optreden en als de invloed daarvan niet in beschouwing wordt betrokken kan dat leiden tot onjuiste gevolgtrekkingen. Reflexive comparisons kunnen nuttig zijn bij evaluaties van volledig dekkende interventies zoals natiebreed beleid en dito programma’s waarin de totale bevolking deelneemt en er geen ruimte is voor een controlegroep.

3.4 Kwantitatieve versus kwalitatieve impactbeoordeling Overheidsprogramma’s hebben niet zelden verreikende ambities c.q. doelen. Vaststellen of en in welke mate die bereikt zijn c.q. kunnen worden lukt alleen op basis van overtuigend bewijs dat ontleend wordt aan survey data of via kwantitatieve benaderingen. Voor een degelijke kwantitatieve beoordeling is kwalitatieve informatie evenwel essentieel. Dergelijke informatie heeft o.m. betrekking op het begrijpen van de locale sociaal-culturele of institutionele context evenals bijzonderheden over het programma en participanten. Op die manier worden mechanismen vastgesteld waardoor programma’s impact kunnen hebben. Surveys kunnen locale beleidsmakers of


13


individuen ontdekken die van belang zijn bij de wijze van implementatie van programma’s. Maar kwalitatieve beoordeling op zich kan geen uitkomsten beoordelen tegenover relevante alternatieven of counterfactual resultaten. Alleen kwantitatieve analyse kan wijzen op potentiële statistische bias in programmagevolgen. Een mix of combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve methoden zou daarom nuttig zijn bij het verwerven van een uitgebreide kijk op de effectiviteit van een programma.

3.5 Ex post versus ex ante evaluaties Ex ante impact evaluaties (ook wel impact analyse genoemd) zijn gericht op het meten van de beoogde effecten van toekomstige programma’s en beleid, uitgaande van een bestaande situatie. Die kunnen leiden tot simulaties gebaseerd op aannames over hoe de economie werkt. Niet zelden zijn dergelijke simulaties gebaseerd op structurele modellen van de economische omgeving. De onderliggende veronderstellingen van structurele modellen hebben betrekking op het identificeren van de belangrijkste economische actoren in de programmaontwikkeling (bv locale en nationale overheden). Daarnaast gaat het om aannames over de relaties tussen die actoren en de verschillende markten bij het bepalen van de resultaten vanuit het programma. De modellen voorspellen de impact van programma’s. Ex post evaluaties daarentegen meten de feitelijke impacts die bij de begunstigden als gevolg van de beleidsinterventie terechtkomen (of niet). Zij weerspiegelen de realiteit. Soms ontberen ze de mechanismen die achter de programma-impact schuilgaan, welke de structurele modellen wel weten te vangen en voor het begrip van de effectiviteit van belang zijn. In de literatuur wordt erop gewezen dat de ex post evaluaties beduidend kostbaarder kunnen zijn dan de ex ante studies vanwege de vereiste gegevens onder deelnemende en niet deelnemende groepen (Shahidur,2009). Bovendien spelen andere economische en maatschappelijke factoren een rol die de loop van de interventie hebben bepaald. Er bestaan benaderingen waarbij de ex ante voorspellingen en ex post schattingen worden gecombineerd via vergelijking. Van ex post impact studies wordt gesteld dat uitvoering gemakkelijker verloopt uitgaande van een ex ante ontwerp.

3.6 Beter brede of smalle impactanalyses? Voor een systematische bespreking van de gebruikte methoden wordt onderscheid gemaakt in economische, ruimtelijke en maatschappelijke impactanalyses. Toegegeven, deze indeling is enigszins kunstmatig.


14


Tal van auteurs maken bewust dat onderscheid niet, daarbij implicerend dat ze oog hebben voor zowel de financieel-economische gevolgen als de ruimtelijke en maatschappelijke implicaties. Dat blijkt ook uit de wijze van waarderen van de geanalyseerde gevolgen. Andere benadrukken juist door het uitsluitend hanteren van de financiële noemer dat hun beoordeling een duidelijk (financieel-) economische is. De hieronder besproken methoden zijn overigens niet alleen bedoeld voor het meten van gevolgen van ruimtelijke investeringen. Zij blijken ook (en vooral) op niet ruimtelijke beslissingen van toepassing te (kunnen) zijn.

3.6.1 Economische impactanalyses. Economische impactanalyse kent twee basale ingrediënten, namelijk: • Een schatting van de exogene of differentiële stimulus welke dient als de directe impact. • Het model van de regionale economie dat schattingen zal opleveren van de indirecte effecten. De afgelopen decennia zijn te karakteriseren als een tijdperk waarin een veelheid van modellen of pogingen daartoe zijn geproduceerd. Die pogingen vertonen een grote variatie aan detail, type gegevens en moeite Pleeter (1980) onderscheidt • Economic Base modellen • Econometrische modellen • Input-output modellen Voor een korte beschrijving van eigenschappen, conceptuele problemen, technische problemen en de wijze van Implementatie wordt verwezen naar de betreffende publicatie. Opvallend bij de door Pleeter besproken modellen is wel dat steeds wordt uitgegaan van effecten op regionale schaal. Een lager schaalniveau blijft buiten beschouwing. De gebruikte voorbeelden zijn merendeels niet ruimtelijk van karakter (offshore olieindustrie, aanleg autosnelweg, sportstimulering, arbeidsmarkt beïnvloeding). De impact op het regionale inkomen dan wel de werkgelegenheid staat steeds centraal. Lokale effecten worden kennelijk als weinig interessant of relevant beoordeeld Hoewel niet met zoveel woorden zijn de modellen alle bedoeld voor ex ante evaluaties, overigens deels gebruikmakend van data uit een achterliggende periode. De Leidraad (2000) onderscheidt negen stappen bij zowel een partiële als een integrale KBA: 1 Probleemanalyse (probleem, doelstellingen, randvoorwaarden) 2 Projectdefinities (plan + varianten, nul alternatief) 3 Identificatie van projecteffecten (directe effecten, indirecte economische effecten, externe projecteffecten, identificatie actoren)


15


4 Raming van relevante exogene ontwikkelingen 5 Raming en waardering van projecteffecten (directe effecten, indirecte economische effecten, raming en waardering externe effecten) 6 Raming van de investerings- en exploitatiekosten 7 Vervaardiging van kostenbatenopstellingen (bedrijfseconomische rentabiliteit, maatschappelijke rentabiliteit) 8 Varianten- en risicoanalyse 9 Aanvullende taken (mogelijke uitbouw naar PPS, ex ante beoordeling als basis voor ex post projectevaluatie) Aan elke stap zijn keuzes verbonden over toe te passen methoden /technieken en daarmee gepaard gaande vraagstukken verbonden . Zie daarvoor de genoemde publicatie. De OECD (2009) onderscheidt daarentegen een zestal methoden. Zij spreekt weliswaar niet van Economische Impact Analyse maar van Regulatory Impact Analysis. Daarbij legt ze de nadruk op het toekennen van een geldelijke waarde aan de gevolgen van beleidsbeslissingen. De methoden hebben elk een verschillende scope c.q. reikwijdte te weten: 1. Risico-analyse 2. Gevoeligheidsanalyse 3. Kosten-baten analyse 4. Drempelwaarde test 5. Kosten-effectiviteitsanalyse 6. Waardering van een statistisch leven Voor een summier overzicht van eigenschappen en ondervonden problemen wordt verwezen naar de betreffende publicatie De ex post Economische Impact Analyses van ruimtelijke investeringen kenmerken zich overwegend door het gebruik van hedonische prijsanalyses. Op basis van het onderscheid in attributen van vastgoed (of grond) wordt nagegaan aan de hand van verkoopprijzen in een bepaalde periode wat het waarde-effect is van het al dan niet beschikken over een bepaald attribuut/determinant. Dat attribuut kan zowel een fysieke eigenschap van het vastgoed zelf zijn als locationele en omgevingseigenschappen. Bij constant houden van andere eigenschappen kan vervolgens bepaald worden wat het waarde effect is van de te onderzoeken (en door beleid te beïnvloeden) eigenschap (Rosen 1974, Malpezzi 2004). Onderzoekstechnische uitdagingen bij toepassing van de hedonische prijsmethode zijn o.m. gelegen in de beschikbaarheid van representatieve transactiegegevens, het meetbaar maken van kwalitatieve variabelen (uitzicht, voorzieningen, leefbaarheid) en het voldoen aan voorwaarden voor een meervoudige regressie.


16


3.6.2 Ruimtelijke impact analyses Ruimtelijke (of stedelijke) impact-analyse vormt een bijzondere loot aan de boom van impact studies. Volgens Buit gaat het daarbij om het vaststellen of voorspellen van de uiteenlopende ruimtelijke gevolgen van een belangrijke ingreep in het ruimtelijk systeem. De gevolgen zijn dan te kwalificeren als temporeel, functioneel, artefactieel en locationeel.(Buit 1989). Andere auteurs hanteren een vergelijkbare omschrijving: Een specifieke vorm van impactanalyse waarbij speciaal aandacht wordt geschonken aan de ruimtelijke dimensie van de verschillende gevolgen van veranderingen in een systeem door toedoen van potentiële beleidsmaatregelen(Nijkamp, 1981). Over de aspecten die binnen een ruimtelijke impact analyse dienen te worden meegenomen lopen de meningen uiteen. Zo onderscheidt Buit (1989) een zevental impactaspecten die weer onderverdeeld zijn in 28 typen gevolgen). Daarbij valt overigens op dat enkele aspecten strikt genomen buiten het ruimtelijke kader vallen, zoals. economische en maatschappelijke aspecten. Thieme e.a.(1989) onderscheiden een achttal impactaspecten, waarbij gedeeltelijk een afwijking te zien is ten opzichte van de indeling van Buit, met name ten aanzien van beheers- en procedurele aspecten. Lichfield (1996) kiest een andere indeling waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen Producers/operators enerzijds en consumers anderzijds. De meeste uitgevoerde ruimtelijke impactstudies, favoriet in laatste decennia van de vorige eeuw, tonen qua methodiek een combinatie van vraaggesprekken onder betreffende actoren (ondernemers, bewoners) met kwantitatieve data over de ontwikkeling voor/na de interventie. De beperking in de methodiek van veel uitgevoerde ruimtelijke impactstudies is de wijze waarop de invloed van externe, buiten de beleidsinterventie om, optredende omstandigheden op het resultaat wordt aangetoond. Veelal wordt volstaan met beschrijving ervan op basis van interviews maar is afdoende bewijs voor de invloed op het resultaat nogal dun door de onmogelijkheid c.q. het achterwege laten van statistische toetsen.

3.6.3 Maatschappelijke impact analyse Een MKBA is een integraal afwegingsinstrument dat de effecten van een project vergelijkt met een referentiealternatief, waarbij deze effecten zoveel mogelijk in geld worden uitgedrukt. De rol van een MKBA is het aanleveren van transparante beleidsinformatie. Op basis van deze informatie kunnen projectalternatieven eenduidig worden beoordeeld. In een MKBA worden niet alleen de directe effecten van het project in kaart gebracht en gewaardeerd, maar ook de ‘externe’ effecten op bijvoorbeeld milieu, veiligheid en natuur. Ook wordt het private en maatschappelijke rendement van het project berekend.(www.arcadis.nl)


17


Een MKBA is een evaluatiemethode waarmee investeringsbeslissingen voor projecten kunnen worden afgewogen. Met behulp van de MKBA wordt het mogelijk de huidige en toekomstige voor- en nadelen van een investeringsproject voor de samenleving als geheel zo objectief mogelijk (in Euro’s) in kaart te brengen. De analyse toont aan of bv het herstructureren of verduurzamen van een bedrijventerrein leidt tot de gewenste toename van de maatschappelijke welvaart.(CE Delft 2009) Een uitgebreide MKBA wordt in Nederland bij voorkeur uitgevoerd in de planvormingsfase. Tijdens de planvormingfase wordt de herstructurering steeds verder ingevuld, zodat ook de MKBA diepgaander en nauwkeuriger wordt. Dit gebeurt op basis van een preciezere omschrijving van maatregelen en inschatting van de effecten ervan. Deze kunnen worden afgeleid uit beschikbare energievisies, milieueffectrapportages, verkeers- en luchtkwaliteitstudies. Na een uitgebreide MKBA is er inzicht in: • het maatschappelijke rendement van specifieke maatregelen; • wie de kosten dragen en wie de baten ontvangen; • welke maatregelen te verbeteren zijn om het rendement te verhogen. In een MKBA is naast op geld waardeerbare effecten ook ruimte voor anderszins te waarderen effecten (geluidhinder, vervuiling, uitzicht) en voor beleving/perceptie door actoren naast waardering door experts.

3.7 Conclusie Het overzicht van gepresenteerde methoden binnen het drieluik Economische, Ruimtelijke en Maatschappelijke impactstudies is bepaald niet volledig ter beantwoording van de vraag naar de kennislacunes. Wel kan op grond van de verschenen methodisch-technische rapportages gericht op verbetering van de te hanteren methoden, dat de brede oriëntatie duidelijk het laatste decennium aan gewicht heeft gewonnen. Die brede oriëntatie slaat op de verschillende schaalniveaus waarop de effecten worden gemeten (lokaal, regionaal, nationaal) als op de aard van de te waarderen effecten; niet alleen directe, indirecte en niet geprijsde effecten, maar ook verdelingseffecten en externe effecten. Het op een juiste wijze meten van die effecten blijkt gezien de verslaglegging daarover nog in een fase van voortdurende kwaliteitsverbetering te verkeren. Het streven is de effecten zoveel mogelijk in financiële termen te meten, maar tegelijkertijd oog te houden voor de niet in geld te meten gevolgen. Qua methoden rukt in de ex post impact evaluaties duidelijk de hedonische prijsmethode op, met name vanaf de jaren negentig. De opmars van de computer bij de uitvoering van de omvangrijke statistische berekeningen zal daar aan hebben bijgedragen.


18


4

Inhoudelijke thema’s; een overzicht Om inhoudelijk greep te krijgen op het brede terrein van onderzoek naar de gevolgen van ruimtelijke investeringen is op basis van de inventarisatie van de in 1.3 genoemde inhoudelijke titels een nadere typering gemaakt.(zie bijlage 2). De 61 publicaties waarvan de inhoud bestudeerd kon worden, zijn getypeerd met behulp van trefwoorden: • Deelthema van de betreffende impactstudie • Ex ante of ex post • Gebruikte methode(n) • Schaalniveau van de investering • Geografische reikwijdte van de onderzochte effecten • Temporele reikwijdte van de onderzochte effecten • Type van de bestudeerde effecten • Periode van publicatie

Dat overzicht leidt tot de volgende voorlopige bevindingen: 1. Binnen de hoofdthema’s overweegt het effectenonderzoek op het gebied van wonen (prijseffecten van attributen als water en groen, verkeer), waarde-effecten van ingrepen als gated communities of herstructurering van complete wijken), infrastructuur (prijseffecten van nabijheid van infrastructuur) en voorzieningen (effecten van nieuwe winkelgebieden op bestaande). De beperkte aandacht voor het hoofdthema Werken is opvallend evenals effecten van (investeringen in) niet-commerciële voorzieningen. 2. Het meeste wetenschappelijk onderzoek besteedt aandacht aan het achteraf (ex post) vaststellen van de opgetreden effecten van ruimtelijke beleidsinterventies resp. investeringen. In veel mindere mate is dat met vooraf te verwachten (ex ante) effecten het geval is. Naar oorzaken daarvoor kan slechts gegist worden. Zijn scenarioanalyses wetenschappelijk minder interessant of heeft het meer te maken met de toegepaste zoekmethode?


19


Thema

Wonen

Werken

Voorz

Verkeer

Herstruc-

Plan- Overig

Vervoer 11

turering 17

ning 3

9

7

13.

Ex ante/ex post benadering

Ex ante 10

Ex post 47

Beide 4

Methode

Hedonische

Voor-na

Stedelijke.

Overig

Prijs Methode 16

Vergelijking 12

Vergelijking 2

31

Schaalniveau Investering

Nationaal 1

Regionaal 4

Lokaal 56

Reikwijdte

Nationaal

(Boven)

Region +

Lokaal

Locaal 13

37

1

Regionaal 9

Korte termijn (- 2jr)

Midd.termijn (3-9 jr)

Lange Termijn

Onbepaald 13

7

31

10

Financieel-

effect

Reikwijdte in tijd

Type effect

Periode publicatie

Ruimtelijk

Maatschap-

FE/R

F/M

economisch 36

7

pelijk 4

9

5

Tot 1990

1990-1999

v.a. 2000

11

6

44

Tabel 1 Frequentieverdeling typering empirische literatuur impactstudies ruimtelijke investeringen

3. Het schaalniveau van de onderzochte investeringen is veelal lokaal. Dat zijn ruimtelijke investeringen wellicht per definitie. Weliswaar maken ze niet zelden deel uit van een provinciale of nationale ruimtelijke investeringsstrategie, maar die slaan overwegend lokaal ergens neer. 4. De onderzochte geografische reikwijdte van de gevolgen van de investeringen is overwegend locaal; dat wil zeggen zich afspelend binnen de buurt of wijk waar de betreffende interventie heeft plaatsgevonden. Alleen de impact analyses van nieuwe commerciële voorzieningen hebben ten dele een regionale insteek. Gevolgen voor de nationale economie komen nauwelijks ter sprake. 5. De onderzochte temporele reikwijdte beperkt zich wat de ex post onderzoeken betreft tot de korte dan wel middellange termijn. De ex ante studies ontberen veelal gepreciseerde uitspraken over de termijn waarop effecten zullen optreden. Anticipatieeffecten zijn beperkt onderwerp van onderzoek. 6. De nadruk qua bestudeerde effecten betreft de directe en indirecte gevolgen van de beleidsinterventie. Verdelingseffecten blijven nagenoeg buiten beschouwing. Dat geldt tot op zekere hoogte ook voor de externe effecten. De verschillende onderzoeken hanteren overigens maar zelden dat gemaakte onderscheid. Niet uitgesloten is dat de selectiemethode hier zijn invloed heeft doen gelden.


20

1


7. De financieel-economische effecten domineren al dan niet in combinatie met de ruimtelijke in de betreffende studies. Analyses van maatschappelijke effecten zijn zwak vertegenwoordigd. Daar valt nog aan toe te voegen dat het overwegend partiële impactstudies betreft, waarbij maar een deel van de mogelijke effecten feitelijk geanalyseerd zijn. Ongetwijfeld hangt dat samen met de beperkte beschikbaarheid van middelen en mankracht. De dominantie van de financieel-economische invalshoek doet ons gissen naar oorzaken. Telt alleen het financiële in het huidig tijdsgewricht? Is dat de maatstaf der dingen geworden?. Zijn de zachtere waarden ook in wetenschappelijke kring minder in aanzien dan wel lastiger te kwantificeren? Of is de toegepaste zoekmethode hier debet aan?


21


5

Voorlopige conclusies 1.

Het thema Effecten van ruimtelijke investeringen is bepaald niet onderbelicht gebleven in de nationale en internationale literatuur. Zowel aan de methodischtechnische kant als aan de inhoudelijke aspecten is de afgelopen decennia ruim aandacht besteed. Aandacht voor de methodisch-technische aspecten overstijgt het domein van de ruimtelijke investeringen; de behandelde analysemethoden zijn ook van toepassing bij onderzoek naar de gevolgen van niet-ruimtelijke investeringen.

2.

Niet alle studies leggen een duidelijke relatie tussen ruimtelijke investeringen en achterliggende bedoelingen enerzijds en optredende waarde effecten anderzijds. Ten dele wordt in het midden gelaten of de onderzochte variabelen de resultante zijn van doelbewuste investeringen of beleidsinterventies. Dat geldt met name voor de studies naar de waarde effecten van omgevingsvariabelen

3.

Qua schaalniveau van de ruimtelijke investeringen domineert het laagste ruimtelijk schaalniveau; de aandacht gaat vooral uit naar waarde effecten voor de onmiddellijke omgeving, ongeacht of het om de aanleg van water en groen gaat, bijzondere vastgoedconcepten (gated communities) of infra. Alleen de effecten van nieuwe geplande winkelgebieden kragen daar bovenuit waarbij de effecten op stadsniveau c.q. regionaal niveau worden gemeten.

4.

Het onderscheid publieke tegenover private investeringen ontbreekt niet zelden in de bestudeerde stukken of blijft impliciet. Dat is weinig verwonderlijk. Bij ruimtelijke investeringen betreft het vaak een combinatie van publieke en private investeringen, zeker bij gebiedsontwikkeling. Zelfs bij faciliterend grondbeleid investeert de gemeente vanuit haar verantwoordelijkheid in de vereiste procedures en niet zelden in het publieke domein/openbare ruimte. Bij actief grondbeleid is de financiële betrokkenheid beduidend omvangrijker.


22


6

Reflectie Dit position paper is gebaseerd op een uitvoerige literatuurstudie. Daarbij overheerst niettemin bij de auteur de overtuiging van een incompleet overzicht en daarop noodzakelijk gebaseerde conclusies. Aanbevelingen op basis van geconstateerde witte vlekken worden in het onderstaande dan ook met de nodige voorzichtigheid geformuleerd. Wel kan nu al worden vastgesteld dat de verhoopte informatie over relaties tussen methoden en effecten enerzijds en verschillen in economisch tij anderzijds niet is gevonden. Met de uitvoerige literatuurstudie zijn de contouren geschetst van het te onderzoeken domein. Een position paper dient echter ook aan te geven welke onderwerpen voor nader onderzoek in aanmerking komen gezien de positie van de ASRE als trait d’ union tussen wetenschap en praktijk. Een focus dient bepaald te worden. In het onderstaande beperkt de auteur zich vooralsnog tot de witte vlekken in de geraadpleegde studies. 1.

Het opvallend ontbreken van verdelingseffecten in impact evaluatiestudies is een eerste aandachtspunt. Soms is er sprake van een impliciete aanwezigheid (bewoners van herstructureringswijken, corporaties met eigendom in herstructureringswijken) waardoor expliciete vermelding van dergelijke verdelingseffecten achterwege blijft.

2.

Het opvallend ontbreken van langetermijneffecten in ruimtelijke impactstudies, met name waar het de ex post studies betreft. Het opbouwen van tijdreeksen neemt deze lacune maar ten dele weg. Andere factoren verhinderen goed zicht daarop.

3.

Anticipatie- effecten vormen evenzeer een onderbelicht aspect in tal van impactstudies. Bekend is het anticiperen op beleidsintenties of voornemens. Zowel binnen als buiten het stedelijk gebied anticiperen ontwikkelaars en andere marktpartijen daarop. Evenzeer zouden anticipatie-effecten kunnen optreden door pandeigenaren bij een ingrijpende verandering van hun leefomgeving (aanleg windmolens, verlenging startbaan, aanleg infra).

4.

Onduidelijk blijft in tal van studies het onderscheid in directe en indirecte effecten. Het in theorie veelal aangetroffen onderscheid wordt in de uitgevoerde onderzoeken zelden aangetroffen. Eenzelfde opmerking kan worden gemaakt ten aanzien van bedoelde of onbedoelde effecten. Niet altijd wordt een relatie gelegd met de achterliggende doelstellingen van overheden.

5.

Invloed op de aard en omvang van de impact van een beleidsinterventie wordt door uiteenlopende factoren beïnvloed: a. Schaal van de ontwikkeling. b. De oude en nieuwe functie(s) van het gebied waar de interventie plaatsvindt. c. De locatie van het gebied waar de interventie plaatsvindt.


23


d. e. f.

Tijdsverloop, zowel van de voorbereidingsperiode, de periode van uitvoering. Organisatie van het planningsproces/ communicatie met de burger. Het economisch tij waarin de beleidsinterventie tot uitvoering komt.

Een onderzoekvoorstel vanuit de ASRE zou gericht moeten zijn op generaliserende uitspraken over met name de (mate van) invloed van bovengenoemde invloedsfactoren.


24


7

Discussie en vervolgstappen Het concept van dit position paper is onderwerp van discussie geweest tijdens een lunchbijeenkomst met de ASRE-staf op 31 augustus 2012. Kritische kanttekeningen zijn gemaakt bij zowel de definitie van ruimtelijke investeringen, de gehanteerde zoekmethode als de voorstellen voor vervolg onderzoek. De definitie is vervolgens aangepast. Met betrekking tot de zoekmethode is vastgesteld dat vooral de ex ante milieueffectrapportages door de gekozen trefwoorden niet of nauwelijks in het overzicht voorkomen. Wat vervolgonderzoek betreft is gekozen voor het onderwerp “ Ex ante impactanalyse voor kleinschalige ontwikkelingen in PPS verband” met als onderliggende onderzoeksvraag : ‘Op welke wijze kan een impact analyse bijdragen aan het faciliteren van ruimtelijke investeringen door en met private investeerders? Overwegingen die aan die keuze ten grondslag liggen: o De huidige en naar verwachting doorzettende trend naar schaalverkleining. o De blijvende noodzaak van samenwerking tussen overheid en private investeerders in projecten gebiedsontwikkeling. o Het ontbreken van een inzichtelijke methode met inschatting vooraf van de gevolgen van ruimtelijke investeringen voor zowel de publieke als de private partij(en).


25


Literatuur ABF Research en RIGO (2008) Overheidsbeleid in Ruimtelijke Investeringen: onderzoek naar aanleiding van de motie van Heugten, Vermeij, Wiegman-van Meppelen Schepping. Delft: ABF Research. Buit, J.( 1971) Over ruimtelijke impact-analyse: haar betekenis voor ruimtelijke ordening en planologisch gericht onderzoek, Kampen: Kok Kampen. Buit, J. (1989) Ruimtelijke impact van grootschalige herstructurering, Planologisch en Demografisch Instituut, Universiteit van Amsterdam. CE Delft (2009) Handleiding MKBA Duurzame bedrijventerrein, Delft: CE Delft. Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, Tang, P.J.G., Verster, A.C.P., (2000). Evaluatie van infrastructuurprojecten; leidraad voor Kosten-batenanalyse, Deel I: Hoofdrapport Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur, Den Haag: CPB. Geerts, G. & H. Heestermans (1984) Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse taal, Utrecht: Van Dale Lexicografie. Lichfield, N. (1996). Community impact evaluation. UCL Press Limited. London Merton, R.K.(1936) The unanticipated consequences of purposive social action, In American Sociological Review, vol 1, nr 6, pp 894-904 Malpezzi, S. (2002). Hedonic pricing models: a selective and applied review. Housing Economics: Essays in Honor of Duncan Maclennan, Tony O’Sullivan and Kenneth Gibbs (eds.), Oxford: Blackwell Science. Nijkamp, P. (1981) Urban impact analysis in a spatial context : methodology and case study, Amsterdam: Vrije Universiteit, FEWB Research Memoranda, VU Amsterdam OECD (2009) Regulatory impact analysis; a tool for policy coherence Determinants of quality in regulatory impact analysis, Paris: OECD Oosterhaven, J (1999) De evaluatie van grote infrastructuur; over MER’s. EER’s en MKBA’s; In Openbare Uitgaven, jrg 31, nr 2, pp 60-70. Pleeter S (1980) Economic impact analysis; methodology and applications, Boston Mass/Nijhoff Renes, G & A., Ruijs , A.(2009) Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen: second opinion. Den Haag; Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving Rosen, S. (1974) Hedonic prices and implicit markets; product differences in pure competition, Journal of Political Economy, vol. 82. Nr.1,p 34-55


26


Shahidur, R.K., Gayatri, B.K., Hussain, A.S. (2010) Handbook on impact evaluation: quantitative methods and practices. World Bank, Washington DC. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden (2009) Besluit van 29 januari 2009 houdende wijzigingen van het Besluit aanwijzing Rechtstreekse gemeenten en verdeelsleutel stedelijke vernieuwing. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 2009, nr.29, Den Haag. Thieme, J.C. a.o. (1989) Effecten van grootschalige ingrepen; een programmeringsstudie, Delft: OSPA,TU Delft, Faculteit Bouwkunde. Voogd, H. (1983). Multicriteria evaluation for urban and regional planning. London:Pion. Geraadpleegde websites september/oktober 2012: www.arcadis.nl www.commissiemer.nl www.kenniscentrum mkba.nl


27

De activiteiten van de Amsterdam School of Real Estate zijn mede mogelijk dankzij de financiële steun van de Stichting voor Wetenschappelijk Onderwijs en Onderzoek in de Vastgoedkunde (SWOOV)

Onze donateurs

Neem voor vragen of opmerkingen over onze opleidingen contact met ons op of bezoek onze website. bezoekadres Jollemanhof 5 1019 GW Amsterdam postadres Postbus 140 1000 AC Amsterdam www.asre.nl e [email protected] t 020 668 11 29 f 020 668 03 61 November 2012

I 3W Vastgoed BV I Aberdeen Asset Management I ACM Vastgoed Groep BV I Ahold Vastgoed BV I Altera Vastgoed I AM BV I AMVEST I ASR Vastgoed Ontwikkeling I ASR Vastgoed Vermogensbeheer I Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij B.V. I Bemog Projectontwikkeling B.V. I Boekel De Nerée NV I Bouwfonds Property Development I Bouwinvest I Brink Groep I CBRE Global Investors I Colliers International l Corio I De Brauw Blackstone Westbroek I Deloitte I Delta Lloyd Vastgoed I DTZ Zadelhoff I Dura Vermeer Groep NV

I DVP Bouwprojectmanagers & Vastgoedadviseurs | Ecorys Nederland BV I Ernst & Young Real Estate Group I FGH Bank NV I Funda NV | G&S Vastgoed I Haags Ontwikkelingsbedrijf | Heijmans Vastgoed I Houthoff Buruma I ING Real Estate Finance I ING Real Estate Investment Management I IPMMC Vastgoed I IVBN I KMPG Accountants I Lexence NV I Loyens & Loeff NV | MAB Development I Mayfield Asset and Property Management BV I Mitros I Mn Services | NautaDutilh I NEPROM I NSI I NS Vastgoed BV I NVM I Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam

I Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam I PGGM I Provast I PwC I Rechtstaete vastgoedadvocaten &belastingadviseurs BV I Redevco Europe Services BV I SADC I Savills Nederland BV I Schiphol Real Estate BV I SNS Property Finance I SPF Beheer BV I Stadgenoot I Stec Groep I Strabo BV I Syntrus Achmea Real Estate & Finance I TBI Holdings BV I The IBUS Company I Uni-Invest I Van Doorne l Van Wijnen Groep N.V. I Vesteda Groep BV I VolkerWessels Vastgoed I Wereldhave NV I WPM Groep I Yardi Systems BV I Ymere

Impactanalyse ruimtelijke investeringen

Recommend Documents