Olympische Spelen 2028 Katalysator voor ruimtelijke investeringen en bestuurlijke vernieuwing
De Olympische Zomerspelen zijn bij uitstek een evenement met een internationaal karakter. De afgelopen decennia is duidelijk geworden dat de organisatie van dit mega evenement vooral tot doel heeft steden, regio’s en landen wereldwijd te promoten. Ook Nederland wil zich mogelijk kandidaat stellen voor de Spelen van 2028, dit vraagt echter om een doordacht plan. Zie Athene, daar kampt men met een dozijn aan ‘witte olifanten’, enorme stadions die mooi staan te wezen maar geen postOlympisch gebruik hebben gekregen. Om dit scenario te voorkomen zullen Olympische plannen geplaatst moeten worden op het fundament van een ruimtelijke ontwikkelingsstrategie. De noodzakelijke hulp hierbij kan geboden worden door een regionaal bestuur. De Olympische Spelen als katalysator van ruimtelijke investeringen én bestuurlijke vernieuwing? Let the Games begin!
1
De nadruk op de discussie of we ‘de Spelen wel moeten willen’ lijkt zich nadrukkelijk af te spelen in de ruimtelijke sector. De recente ‘wie bouwt het grootste stadion?’ wedloop tussen Amsterdam en Rotterdam is een mooi voorbeeld van het competitieve enthousiasme dat de Spelen uitlokt als het gaat om de bereidheid te investeren. Veel belangrijker dan in welke stad de fakkel ontstoken gaat worden is de vraag welke ruimtelijke ontwikkelingsstrategie er gehanteerd gaat worden. De Spelen zijn slechts een tijdelijke aangelegenheid, geen doel op zich, maar een middel om een hoger doel te dienen. Met andere woorden; kunnen de Olympische Spelen gebruikt worden als katalysator voor het versneld uitvoeren van ruimtelijke ingrepen? Welke ruimtelijke investeringen zijn in Nederland gewenst op de lange termijn? Investeringen die noodzakelijk zijn ter versteviging van de economische concurrentiepositie. En investeringen ook die een passend antwoord moeten geven op de toekomstige maatschappelijke ruimtebehoefte. En mochten de Spelen nu het hefboomeffect zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen, welke bestuurlijke oplossing past dan bij het realiseren van die ruimtelijke strategie? Vragen waarop in dit artikel zal worden ingegaan. Maar eerst een analyse van de ruimtelijke opgave van de Spelen. Olympische marathon Op 22 maart 2005 treedt het NOC*NSF met het bericht naar buiten dat zij het initiatief neemt om de mogelijkheden voor de Olympische Spelen (OS) van 2028 in Nederland te gaan onderzoeken. Zij heeft daartoe een werkgroep opgericht met vertegenwoordigers uit sport, gemeenten, rijksoverheid en bedrijfsleven. De werkgroep concludeerde na een eerste onderzoek naar de haalbaarheid en het draagvlak van de Spelen "dat het sportief, economisch en maatschappelijk zeer de moeite waard is de mogelijkheden van de organisatie van de OS nader te onderzoeken." Het onderzoek heeft een officieel vervolg gekregen in de vorm van het ‘Olympisch Plan 2028’ welke bestaat uit drie opeenvolgende fasen: de onderzoeksfase met het haalbaarheidsonderzoek (2006-2008), de opbouwfase (2008-2016) en de bidfase (2016-2021). Dit gehele onderzoeks- en activiteitentraject is erop gericht om het sportklimaat in Nederland te optimaliseren met mogelijk als eindconclusie dat Nederland in 2021 een gooi gaat doen naar de Spelen van 2028. Voor de bidfase komt de feitelijke opdrachtgever, het Internationaal Olympisch Committee (IOC) in beeld, zij bepaalt welke kandidaatstad uiteindelijk de Spelen krijgt toegewezen. Hiervoor dienen de kandidaatsteden een plan (bid) in welke getoetst wordt aan de zogenaamde Candidate Acceptance Procedure. In deze procedure stelt het IOC een aantal eisen aan de kandidaatsteden, vooral de accommodaties en infrastructuur zijn van belang. De mate waarin voldaan wordt aan deze eisen bepaald mede of een kandidaatstad haar kandidatuur verzilverd. De potentiële locaties van Olympische faciliteiten dienen de mogelijkheid te hebben om zo wel de eisen van de opdrachtnemende ‘Host City’ als opdrachtgevende partijen in te kunnen willigen. Het IOC stelt nadrukkelijk het hergebruik van de sportaccommodaties (Legacy) centraal in haar toewijzing van de Spelen. Het streven naar een optimaal Nederlands sportklimaat is een stap in de richting voor het winnen van de Olympische marathon. Ruimtelijke typologie Voor een beter beeld van wat de ruimtelijke opgave voor de Olympische Spelen is ontwikkelde Heurkens (2005) een locatietypologie voor de Olympische Spelen op basis van een analyse van voormalige en toekomstige Olympische locaties. De ruimtelijke ontwikkelingen sinds de Spelen in Barcelona van 1992 kenmerken zich door drie typen locaties en opgaven; 1) binnenstedelijke herstructureringslocaties, 2) industriële transformatielocaties en 3) uitleglocaties aan stadsranden. De binnenstedelijke herstructureringsopgave is herhaaldelijk opgepakt om verouderde woonwijken en evenementencomplexen te herstructureren. Bij industriële gebieden gaat het vooral over de transformatie van voormalige havenlocaties naar retail en leisure zones in de vorm van sportaccommodaties, horeca, parken en hotels. Verder bieden de uitleglocaties aan de gemeentelijke grenzen mogelijkheden om te voorzien in nieuwe woningbouwopgaven. Voor al deze locaties geldt de nadrukkelijke voorwaarde van een goede bereikbaarheid. Naast de locatietypologie is er ook een bebouwingstypologie te onderscheiden. Het IOC hanteert het gedachtegoed van een compacte Spelen. Hierbij doelt zij op het clusteren van Olympische functies en faciliteiten. Heurkens (2005) analyseert dat de onderzochte Olympische locaties bestaan uit een drietal typen stedebouwkundige clusters; 1) Olympisch Park, 2) Olympisch Dorp en 3) Media Dorp. In het Park bevinden zich doorgaans de belangrijkste sportfaciliteiten, waarvan het Olympisch stadion de gezichtsbepalende drager is. Daarnaast maken een verblijfszone met horecavoorzieningen en andere stadions deel uit van deze clustering. Het Olympisch Dorp bestaat uit woningen en aanvullende voorzieningen voor de sporters en begeleiding. In het Media Dorp zijn voorzieningen voor de pers te vinden welke vaak vormgegeven worden door het gebruik van multifunctionele gebouwen. Naast deze clusters vinden er verspreid over steden, regio’s en het land sportevenementen plaats welke plaatsgebonden zijn (zoals watersport, voetbal en rensporten). Het voldoen aan de geëiste hotelcapaciteit voor de Olympische Spelen vormt daarnaast binnen de regio vaak een veelomvattende bouwopgave.
2
Figuur 1. London Olympic Park
Randstad als podium? Bovengenoemde typologieën van de locatie en de bebouwing zijn universeel toegepast en bieden voor de Nederlandse ruimtelijke opgave wellicht aanknopingspunten, in Nederland zijn vergelijkbare locaties aan te wijzen voor Olympisch gebruik. Als we de eisen van het IOC als leidraad nemen zouden Amsterdam en Rotterdam in staat moeten zijn de bouwopgave voor de Olympische Spelen te realiseren. Er is alleen één ‘maar’; de Olympische Spelen hebben een dusdanige ruimtelijke impact dat ze het schaalniveau van onze belangrijkste steden overtreffen. Van Hoorn e.a. (2006) stellen dat de schaal en omvang van de ruimtelijke opgaven die ter hand worden genomen in Olympische steden aansluiten bij de schaal en complexiteit van de ruimtelijke vraagstukken waarvoor de Randstad staat. Zij houden hiermee een pleidooi voor het organiseren van de Olympische Spelen in de Randstad, de Randstad als podium voor ruimtelijke investeringen dus. Het stedelijke schaalniveau wordt in feite verlaten voor een regionaal schaalniveau. “De hele regio moet mee doen om alle voorzieningen ruimte te bieden. Geen losse kandidaatstad dus maar één of meerdere nationale stedelijke netwerken. Dit geeft de noodzakelijke massa en draagvlak voor de voorzieningen, in de aanloop naar, tijdens en na de Spelen”, aldus Osinga en Van Vliet (2006). Het kabinet van haar zijde spreekt de ambitie uit om de Randstad te ontwikkelen tot een duurzame en concurrerende Europese topregio. Een regio waarin welvaart en economische groei samen gaan met sociale, culturele en ecologische wensen en keuzemogelijkheden van huidige én toekomstige generaties. Er is echter veel aan te merken op de huidige Randstad. Allereerst functioneert de Randstad ruimtelijk en bestuurlijk niet als een geheel, als een Deltametropool, maar vooral als een Noord- en Zuidvleugel (Frieling, 1998). Ten tweede staat de Randstad als grootstedelijke regio binnen Europa slechts op een 19e plaats gemeten naar bruto regionaal product per hoofd van de bevolking. De ‘Holland Acht’, een samenwerkingsinitiatief tussen de vier Randstadprovincies en de vier grote Randstadgemeenten (G4P4), stelt dat de Randstad een sterke metropolitane regio kan worden door evenwicht te vinden in drie kernopgaven voor de internationale concurrentiepositie: integrale bereikbaarheid; duurzame kwaliteit, vitaliteit en veiligheid van stad en land; economische ontwikkeling van de steden, economische centra en clusters. Kortom, voldoende uitdagingen, tijd wellicht om de Olympische Spelen als hefboom te gaan gebruiken voor het oplossen van de Randstedelijke problematiek.
3
Het ‘hefboomeffect’ Het Ruimtelijk Planbureau beschrijft het mogelijke hefboomeffect van de Spelen voor ruimtelijke ontwikkelingen voor de Randstad. Doordat vele partijen zich voor de Spelen uitspreken en zich achter de plannen scharen ontstaat veel meer momentum dan in de reguliere trage planvormingsprocessen (Van Hoorn e.a., 2006). Verschillende steden hebben door de Olympische Spelen een ruimtelijke impuls gekregen. Barcelona heeft met de Spelen van 1992 de infrastructuur rond de stad voltooid, het vliegveld aangepakt en de stedelijke transformatie van achtergebleven gebieden in gang gezet. De organisator van de Spelen van 2000, Sydney, greep de Zomerspelen aan om de stad een ‘groene’ impuls te geven. In Athene is een compleet vliegveld verplaatst, met privaat geld een snelwegring gebouwd, zijn er tientallen kilometers tramlijn aangelegd en zijn de rommelzones aan de kust veranderd in een stedelijk waterfront. Beijing hoopt met de aanleg van nieuwe metrolijnen de zware smog in de metropool te verminderen, daarnaast wordt het grootste vliegveld ter wereld opgeleverd. In Londen wordt een industrieel binnenstedelijk gebied in 2012 vervangen door een multifunctioneel verblijfsgebied en zijn er enorme investeringen gedaan om de bereikbaarheid van Oost-Londen met een nieuwe railverbinding en openbaar vervoer stations te vergroten.
Figuur 2. Beijing Olympic Park
Een gezamenlijk doel als de Olympische Spelen biedt in feite een unieke kans om bestuurlijke en financiële barrières voor grootschalige, complexe en noodzakelijke ruimtelijke investeringen te doorbreken (Van Hoorn e.a., 2006). Het biedt ook een enorme kans om een stedelijke regio op de kaart te zetten, zo blijkt uit onderzoek in Athene. Groot-Athene heeft in ruimtelijke zin onmiskenbaar veel profijt gehad van de Spelen, welke de publieke en private investeringsbereidheid vergroot hebben. Toch kunnen we onze ogen ook niet sluiten voor de negatieve beeldvorming van de ‘witte olifanten’, er zal nagedacht moeten worden over hergebruik, of beter geformuleerd eindgebruik. Osinga en Van der Vliet (2006) stellen dat de Spelen in 2028 onderdeel moeten zijn van een lange termijn ontwikkelingsstrategie van Nederland. Een strategie waarvan de kandidatuur voor de Olympische Spelen een vanzelfsprekende uitkomst is. Hoe anders kan het kabinet de miljarden kostende operatie verantwoorden aan de burger? Sturkenboom (2006) rekent voor dat de kosten van de feitelijke organisatie van het evenement 3,2 miljard euro bedragen. Deze kunnen geheel afgedekt worden door de inkomsten van IOC, sponsoring, tickets en merchandising. De investering zit ‘m vooral in de tweede- en derde lijnsinfrastructuur (wegen, hotels enzovoort). Sturkenboom is van mening dat de investering alleen lucratief wordt als de benodigde infrastructuur planmatig wordt opgebouwd op basis van grootschalige sport-, leisure- en entertainmentconcepten en wordt ingepast in al lopende macro-ruimtelijkeordeningsplannen.
4
Ruimtelijke strategie Van Hoorn e.a. (2006) beschrijven een viertal strategische ruimtelijke oplossingen voor de Randstad. Ten eerste zal er geïnvesteerd moeten worden in nieuwe centra in de periferie. Grootschalige ontwikkelingen op locaties aan de stadsranden verlopen problematisch. De perifere locaties zijn vaak verrommeld, monofunctioneel en vaak slecht verbonden met de binnenstad en het buitengebied. Het plaatsen van Olympische faciliteiten in deze gebieden zorgt voor een nieuwe ruimtelijke impuls. Investeringen in de openbare ruimte en een verbreding van functies door middel van een stadion, horeca, hotels en winkels én een verbeterd openbaar vervoer netwerk zorgt voor een aantrekkelijk vestigingsmilieu voor bedrijven. Ten tweede zal de bereikbaarheid in het verlengde van het voorgaande voor de toekomst verbeterd moeten worden. Een ‘rondje Randstad’ waarbij perifere locaties ontsloten kunnen worden is al vele jaren een discussie punt. De duizenden bezoekers van de Spelen kunnen van deze vervoermodaliteit gebruik gaan maken, met de Nederlander als dankbare eindgebruiker. Daarnaast zal de groene ruimte beter benut en versterkt moeten worden. De ruimteclaims die uitdijende gemeenten leggen op het Groen Hart en onze kust zorgen voor een tekort aan recreatieve voorzieningen voor stedelingen. Diverse Olympische disciplines, zoals de military, paardrijden, wielrennen en watersporten vereisen grote landschappelijke ingrepen. Deze ingrepen zorgen echter voor gebieden met een duidelijke functie zoals waterberging of recreatief gebied. Zo wordt er een bijdrage geleverd aan de leefomgeving, maar ook aan de bescherming tegen ongewenste verstedelijking. Tenslotte is het wenselijk een oplossing te vinden voor de veranderende vraag naar voorzieningen voor de komende decennia. De belevenismaatschappij waarin sport en gezondheid een steeds prominentere rol innemen vraagt om creatieve ruimtelijke leisure- en entertainment concepten. Daaraan kan de toekomstige vraag naar wonen en zorgvoorzieningen worden toegevoegd. Nu al zijn er signalen vanuit de vastgoedbranche dat nieuw-stedelijke locaties gewenst zijn, grote ontwikkelaars zijn geïnteresseerd om daarin te investeren. Door Olympische locaties met het oog op hergebruik op te zetten als multifunctionele complexen kan tegemoet gekomen worden aan de toekomstige marktvraag. Bestuurlijke vernieuwing De genoemde ruimtelijke oplossingen voor zowel de Spelen als de Randstad verdienen een kans van slagen. Van den Heuvel (2006) stelt dat het bestuurlijke vraagstuk wie de Spelen gaan organiseren en het daaraan gekoppelde investeringsvraagstuk veel ingewikkelder is dan het ruimtelijke vraagstuk. De vorming van een ‘Randstad’ als organisator van de Spelen leidt volgens hem tot een bestuurlijke complexiteit die zijn weerga niet kent, vragen waarover je niet eens wilt nadenken. Laten we daar nou wel eens over nadenken. De Spelen kunnen als gezamenlijk doel een unieke bestuurlijke kans bieden om de stroperige besluitvorming in complexe ruimtelijke ontwikkelingsprocessen op gang te brengen en het sectoraal denken binnen de overheid te doorbreken. De bestuurlijke kans zit ‘m in de mogelijkheid om op Randstadniveau één bestuurlijk orgaan te formeren. Al enkele jaren wordt het debat gevoerd over een ‘metropolitaan bestuur’. Eén daarvan is de Randstadprovincie, een mogelijke superprovincie in Nederland, bestaande uit de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland. De G4P4 onderkent de noodzaak van samenhang, organisatie én aansturing in de Randstad. “De Randstad heeft teveel te lijden van bestuurlijke filevorming, voor terugkeer naar de Europese top is hervorming van bestuur geboden", aldus de commissie Brugmans (2006). Berkhout (2006) geeft een concreter voorbeeld voor de hervorming van bestuur, de zogenaamde projectministeries zouden de overheid kunnen ‘ontkokeren’. Zijn belangrijkste argumentatie is dat grote maatschappelijke vraagstukken inhoudelijk dwars door bestaande ministeries heen lopen. In projectministeries kan gezamenlijk gewerkt worden aan nationale vraagstukken als ruimtelijke inrichting en bereikbaarheid. Veel meer dan deze overheidsinterne organisatieverandering is er een overheidsorgaan nodig dat verantwoordelijkheid wordt gesteld voor de Randstad op regionale schaal.
5
Figuur 3. Sydney Olympic Park
In Sydney en Londen is er een metropolitane overheid, deze opereert niet op stedelijk maar op grootstedelijk niveau. Voor de Olympische Spelen wordt door dit overheidsorgaan een strategische planvorming uiteengezet. Vervolgens is een publieke uitvoerende autoriteit, de Olympic Park Authority op een lokaal gebiedsniveau verantwoordelijk voor het management, de realisatie en het beheer van een Olympisch gebiedsontwikkelingsproject. De rolverdeling van beide autoriteiten is volstrekt helder, planvorming vindt plaats op regionaal niveau, de realisatie op gebiedsniveau. De Olympische locaties worden op deze manier onderdeel van een samenhangend ruimtelijk concept. Voor de Randstad zal de huidige bestuurlijke verkaveling (Rijk-provincie-gemeente) vervangen moeten worden door een metropolitaan bestuur dat een integrale ontwikkelingsstrategie opstelt voor de Randstad. Bij maatschappelijke vraagstukken richt zij dan op projectbasis aparte interdisciplinaire publieke autoriteiten die verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van projecten. Deze politieke aardverschuiving zal enorme weerstand oproepen, maar een doordachte bestuurlijke hervorming is het meest noodzakelijke fundament om de Randstad als metropool op de wereldkaart te zetten. Daar kunnen de Olympische Spelen wellicht een specifieke bijdrage aan geven. Dat volgens het IOC een stad zich kandidaat moet stellen voor de Spelen moet tegen 2020 geen belemmering zijn. Inmiddels onderzoeken Vancouver en Seattle een mogelijke duo-organisatie. Amsterdam-Rotterdam als aansprekende duostad, functionerend binnen de Deltametropool is dan een reële optie. Dat er in 2028, waar dan ook in de Randstad, mag klinken: “Let the Games begin!”
6
Bronnen -
Berkhout, 23-11-2006. Bestuurlijke vernieuwing, maar dan echt. Delta nr.36, Delft. Frieling, D.H., 1998. Het Metropolitane Debat. TOTH, Bussum. G4P4, 12 oktober 2005. Manifest van de Holland Acht. Den Haag. Heurkens, E.W.T.M., 2005. Multi-actoren beslissingsmodel voor ruimtelijke ontwikkelingsprojecten van de Olympische Spelen van 2028 in Nederland. Laboratorium Integrale Gebiedsontwikkeling, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft. Heuvel, M. van den, 2006. Randstad Olympics. In: Ruimte in debat/2006 03, Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. pp. 12-13. Het Parool, 16-09-2006. Randstad verliest terrein. Hoorn, A. van, Hornis, W. en Van der Wagt, M., 2006. Dutch Delta Games, pleidooi voor de Olympische Spelen in de Randstad. In: Ruimte in debat/2006 03, Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. pp. 2-8. http://nl.wikipedia.org/wiki/Olympische_Zomerspelen_2028 http://nl.wikipedia.org/wiki/Randstadprovincie Ministerie van VROM, 22 juni 2007. Randstad 2040 – startnotitie, Ministerie van VROM. Den Haag. NOC*NSF, april 2006. Olympisch Plan 2028, het sportklimaat op Olympisch niveau. www.sport.nl. Olympic Development Authority, 2007. Competition venues chapter 7, Transport Plan for the London 2012 Olympic and Paralympic Games – first edition. www.london-2012.co.uk. Osinga, J. en Van der Vliet, M., Dutch Delta Games en de Ruimtelijkeontwikkelingsstrategie van Nederland. In: Ruimte in debat/2006 03, Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. pp. 16-17. Sturkenboom, M., 2006. Sportief ondernemen. In: Ruimte in debat/2006 03, Den Haag: Ruimtelijk Planbureau. pp. 9-11. Sydney Olympic Park Authority, 2002. Masterplan for Sydney Olympic Park. www.sydneyolympicpark.com.au.
7
Auteur Ir. E.W.T.M. Heurkens (Erwin) is sinds 2005 onderzoeker Integrale Gebiedsontwikkeling bij de Afdeling Real Estate & Housing van de Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft. In 2007 is hij drie maanden als vrijwilliger werkzaam geweest in Tanzania. Zijn onderzoeksinteresse ligt bij de inhoudelijke en organisatorische aspecten bij gebiedsontwikkelingsprocessen. In 2008 start hij met een promotieonderzoek over de veranderende rol van de gemeente bij gebiedsontwikkeling.
8
