48
III. KERANGKA TEORITIS
Dalam jangka panJang, kebijakan makro ekonomi yang terkait dengan ketahanan pangan bertujuan untuk memenuhi pangan dan melindungi seluruh masyarakat agar tetap pada tingkat ketahanan pangan yang diinginkan. Akan tetapi keterkaitan antara kebijakan makroekonomi dan ketahanan pangan itu sendiri belum banyak diketahui dan hanya diletakkan pada prioritas kedua setelah masalah neraca pembayaran atau inflasi. Lingkungan makroekonomi ditentukan oleh parameter dan aturan-aturan yang telah dibuat pemerintah untuk mempengaruhi kondisi pertumbuhan ekonomi jangka panjang. Pada dasarnya parameter-parameter yang digunakan diantaranya adalah : (1) parameter yang mempengaruhi aliran dan
sumber-sumber
intemasional seperti nilai tukar, (2) parameter yang peduli terhadap rejim mODeter seperti suku bunga, dan (3) parameter yang dibuat oleh pemerintah untuk membiayai ope rasionalnya, terutama mekanisme fiskal seperti pajak dan pengeluaran pemerintah. Berbagai parameter tersebut beserta opsi kebijakan yang diambil kemungkinan berpengaruh terhadap ketahanan pangan meskipun bukan merupakan tujuan utama. Strategi
pemerintah
untuk
mencapai
pertumbuhan
ekonomi
yang
berkelanjutan ditempuh melalui berbagai altematif kebijakan dengan memberikan prioritas kepada warga yang paling membutuhkan pangan. Jika keputusan untuk melakukan suatu kebijakan telah diambil dan berdampak negatif terhadap masyarakat yang kurang pangan maka untuk mengatasi masalah tersebut diimplementasikan rancangan program peningkatan kesejahteraan masyarakat
49
yang menjadi target. Dengan demikian prasyarat utama yang harus dipenuhi adalah adanya pengertian yang jelas rnengenai dampak kebijakan makroekonomi terhadap rnasyarakat mengalami rawan pangan. Dalarn
upayanya
untuk
memaksimalkan
kesejahteraan
masyarakat,
pemerintah membuat berbagai kehijakan untuk mengejar tingkat perturnbuhan yang stahi1 seperti inflasi yang rendah, neraca pembayaran yang berkelanjutan, pengangguran yang rendah, dan tingkat investasi yang tinggi . Untuk mencapai sasaran tersebut ada dua kebijakan besar yang dapat ditempuh yaitu : 1. Stabilisasi
yang
senng
disebut
sebagai
penyesuaian
makroekonomi.
Penyesuaian ini merefer kepada perubahan yang bersifat segera Gangka pendek) dari parameter makroekonomi tertentu. Perubahan tersebut antara lain: devaluasi dari nilai tukar, kebijakan moneter ketat, serta pengurangan anggaran defisit. Tujuan kebijakan ini adalah uotuk menurunkan inflasi dan mengurangi defisit neraea pembayaran. Darnpak utamanya terutarna pada sisi permintaan karena dapat lebih mudah dan eepat dipengaruhi dibandingkan sisi produksi sehingga perbedaan antara agregat produksi dan permintaan dapat dipersempit dengan mengurangi perrnintaan. Apabila dikaitkan dengan program bantuan dari negara atau lembaga donor maka yang menjadi perhatian utama IMF adalah penyesuaian makro ekonomi jangka pendek. 2. Penyesuaian struktural merujuk kepada perubahan fundamental ekonomi. Penyesuaian ioi melibatkan pasar, perdagaogan, institusi, dan perubahan sektor tertentu
(seperti
kebijakan
pertanian).
Perubahan
ditujukan
untuk
meningkatkan produksi poteosial dan efisiensi ekonomi, sehingga dapat
50
menutup
kesenjangan antara
produksi
dan
permintaan
dengan
cara
meningkatkan produksi sejalan dengan pertumbuhan ekonomi. Penyesuaian struktural ini merupakan perhatian utama Bank Dunia (F AO, 1997). Dalam upaya mengadopsi kedua kebijakan terse but dan rnerespon kecenderungan menurunnya ekonomi, maka keputusan yang diambil oleh pernerintah harus mernperhatikan prioritas dan tujuan termasuk
bagaimana
melindungi dan meningkatkan ketahanan pangan.
3.1. Kerangka Analisis Dampak Kebijakan Makroekonomi Terhadap Ketahanan Pangan Hak atas pangan (food entitlements) untuk semua anggota rurnah tangga dirnanifestasikan kepada suatu situasi dimana pangan tersedia dalam jumlah cukup bagi yang rnemerlukan untuk rnenjalankan kehidupan yang sehat dan aktif. Hak atas pangan dapat didefinisikan sebagai hasil dari ketersediaan dan akses atau dalam pengertian ekonorni dikenal dengan istilah suplai dan demand. Seperti yang telah dijelaskan di atas, keterkaitan antara makroekonorni dengan ketahanan pangan rnasih belurn banyak diketahui. Dleh karena itu diperlukan suatu analisis yang relevan untuk menghubungkan aspek rnakro dan mikro serta berbagai dampaknya terhadap ketahanan pangan rumah tangga. Analisis dampak kebijakan makroekonomi terhadap ketahanan pangan dilakukan dalam dua langkah, yaitu: (1) Analisis dampak dari berbagai kebijakan pada tingkat makro sampai pada faktor yang menentukan ketahanan pangan di tingkat mikro, dan (2) Analisis dampak
dari kebijakan tersebut yang
mempengaruhi kelompok masyarakat yang rawan pangan (FAD, 1997).
- - - - - - - - - --- - - - . --
51
Strategi altematif untuk mencapai ketahanan pangan di Indonesia yang ditempuh pada peri ode 1970 sampai 1995 adalah melalui kebijakan stabilisasi harga (Timmer, 2000). Kebijakan ini mengkaitkan masyarakat miskin kedalam proses pertumbuhan ekonomi. Kendala utama daTi strategi tersebut adalah sulitnya mendapatkan cam yang tepat dalam struktur proses pertumbuhan ekonomi yang dapat memperpendek kesenjangan antara kelompok masyarakat miskin dan kaya. Strategi yang dilakukan pada masa lalu adalah strategi pembangunan yang berorientasi perdesaan melalui peningkatan produktivitas dan pendapatan petani dan buruh perdesaan (Mellor, 1976 ; Timmer dkk, 1983; Tomich dkk, 1995). Namun demikian strategi tersebut memerlukan kebijakan insentif harga yang signifikan untuk menciptakan daya beli di perdesaan yang akhimya merangsang pertumbuhan di perdesaan yang diperlukan untuk menjalankan strategi yang konsisten dengan keseluruhan kineIja makroekonorni (Timmer, 2000). Untuk dapat menelusuri lebih jauh dampak kebijakan makroekonomi terhadap ketahanan pangan rurnah tangga atau individu maka perlu diketahui keterkaitan antara kebijakan makro dan mikro. Pada prinsipnya kedua kebijakan tersebut dihubungkan melalui kebijakan meso ekonomi yang terdiTi dari pasar dan infrastruktur. Perubahan parameter ekonomi di tingkat makro teIjadi melalui meso ekonomi kemudian turun ke tingkat mikro. Keseluruhan proses ini rnerupakan manifestasi dari faktor suplai dan demand. Gambar 9 menggambarkan skerna dari kerangka utama hubungan rnakro-rneso-mikro.
52
Lingkaran Kebljakan Kebijakan StabilisasilMakroekonomi Kebijakan Fiskal Kebijakan Moneler a. Pengeluaran a. Kebijakan nilai tukar Pemerintah b. Kebijakan Stabilisasi b. Pajak harga
I
1
Kebiiakan StrukturaVSektoral Kebijakan Refonnasi Refonnasi Kebijakan Perdagangan Institusi Harga Pasar (MaxiMin)
I
1
1
J
1
t Pasar
I ~
Pasar Pangan
Pasar Input
I
1
I
Pasar Tenaga Kerja
Pasar Kredit
Pasar Lainnya
1 14-+
In frastruktur
Sarana Ekonomi
Sarana
80sia1
I
1
I
J
,;Rumah Tangga Pendapatan
I
I
I
Asset
Perilaku
1 -I
L.o
I
,
~
'r
Suplai Pasar
Pennintaan Pangan
ISubsisten
Transfer
Penawaran Pangan Akses
I
Ketersediaan
~ Dampak pada Rumah Tangga : Food Entitlement
J 1'-
Sumber : Dimodifikasi dari FAO,1997. Implication of Economic Policy for Food Security, Training Materials for Agricultural Planning 30, Rome. Gambar 9. Skema dan Kerangka Utama Hubungan Makro-Meso-Mikro
.Pada Gambar 9 tersebut seluruh lingkaran kebijakan dikelompokkan pada bagian atas skema dimana berbagai kebijakan ini mempengaruhi kebijakan meso ekonomi yang elemennya terdiri dari pasar, infrastruktur ekonomi, dan infrastruktur sos1a1. Elemen pasar meliputi pasar untuk tenaga kerja, input
53
produksi, pangan, barang konsumsi lainnya, serta kredit. Seluruh bagian yang menyusun elemen pasar dimasukkan ke dalam komponen harga serta jumlah yang disuplai dan diminta. Elemen infrastruktur terdiri dari institusi disamping infrastruktur fisik seperti kelembagan pasar, jalan, pendidikan, kesehatan, dan pelayanan sosml termasuk program pangan dan nutrisi. Keterkaitan antara pasar dan infrastruktur ditunjukkan oleh kedua arah panah yang menghubungkan secara langsung antara kedua elemen meso ekonomi. Perubahan yang teIjadi pada kebijakan meso ekonomi melalui pasar dan infrastruktur akan mempengaruhi ketahanan pangan rumah tangga melalui tiga faktor yaitu: (I) perubahan pendapatan rumah tangga, (2) kepemilikan aset, dan (3) aspirasi rumah tangga. Dari ketiga faktor tersebut faktor pendapatan merupakan penentu utama terhadap permintaan pangan rumah tangga atau dengan kata lain kemampuan rumah tangga untuk mendapatkan akses suplai pasar untuk pangan. Permintaan pasar untuk pangan mempunyai hubungan erat dengan pasar pangan pada tingkat meso ekonomi. Hubungan ini sangat penting karena volume suplai pasar tidak hanya ditentukan oleh faktor produksi tetapi juga oleh faktor permintaan. Pada kenyataannya, [aktor permintaan yang efektif merupakan prasyarat untuk produksi pangan yang berorientasi pasar. Penawaran pangan terdiri dari produksi subsisten, produksi untuk mensuplai pasar, dan transfer. Produksi yang subsisten secara definisi tidak masuk dalam pasar dan volume dari produksi subsisten tergantung pada keputusan rumah tangga untuk mengalokasikan sumberdaya yang dimiliki. Produksi untuk mensuplai pasar merujuk kepada produksi di pasar domestik dan impor pangan yang dihubungkan melalui pasar. Transfer merujuk pada distribusi pangan kepada kelompok sasaran
54
di luar saluran pasar seperti bantuan kemanusiaan dan program makan untuk anak. Pangan untuk transfer dapat berasal dari bantuan pangan, pasar lokal atau membeli dari lokasi setempat.
Dalam hal ini terlihat keterkaitan dalam meso ekonomi
antara infrastruktur sosial dan pasar pangan, Faktor penawaran dan permintaan sangat menentukan tingkat food entitlement rumah tangga, Ketahanan pangan dicapai bila produksi subsisten, transfer, dan suplai pasar cukup untuk memenuhi kebutuhan pangan rumah tangga (condition of availability) dan j ika rumah tangga mempunyai alat (means) terhadap
akses pangan yang dibutuhkan yang diekspresikan oleh kebutuhan pangan (diluar produksi subsisten dan kemungkinan transfer), hal ini yang disebut dengan permintaan efektif (effective demand).
3.2. Dampak Kebijakau Fiskal Terhadap Ketahanan Pangan Kebijakan fiskat merujuk kepada ukuran-ukuran fiskal yang komplek seperti telah disebutkan di atas untuk mempengaruhi kegiatan ekonomi. Dengan mengontrol antara 15 sampai 50 persen dari GDP, pemerintah merupakan kekuatan utama dalam menggerakkan perekonomian di banyak negara. Jadi berdasarkan volume, kebijakan fiskal berpengaruh secara substansial pada semua lingkaran ekonomi. Kebijakan fiskal mempengaruhi kegiatan perekonomian metalui: 1. Alokasi dari sumber anggaran terhadap berbagai kegiatan yang merupakan pengeluaran publik 2.
Bentuk-bentuk pembiayaan,dalam pengeluaran pemerintah
3.
Keseimbangan antara pendapatan dan pengeluaran pemerintah
55
Defisit anggaran merupakan penyebab utama teljadinya ketidakseimbangan makroekonomi. Mengurangi defisit anggaran merupakan komponen utarna pada kebanyakan program penyesuaian yang dilakukan. Secara prinsip pengurangan defisit dapat dilakukan melalui
dua hal yOOtu pengeluaran anggaran dan
peningkatan pendapatan pemerintah. Walaupun kedua pendekatan tersebut digunakan secara bersamaan, penekanan diberikan pada pendekatan pertama dengan alasan: 1. Pengurangan pengeluaran anggaran lebih mudah, lebih substansial dan lebih cepat dibandingkan meningkatkan pajak. Peningkatan pajak pendapatan sering kali memerlukan perubahan dalarn sistem dan aturan mengenai pajak yang memakan waktu lama. 2. Tujuan utama program penyesuaian secara struktural adalah mengurangi aturan negara dalam perekonomian dan menyiapkan insentif untuk meningkatkan produksi. Peningkatan pajak untuk mengelola tingkat pengeluaran bertentangan dengan tujuan dari program penyesuaian struktural tersebut. Dampak pengurangan defisit anggaran dan pengaruhnya terhadap ketahanan pangan dapat dikaji lebih lanjut melalui: (l) pengurangan investasi publik, (2) pengurangan subsidi, dan (3) pemotongan/peningkatan harga untuk pelayanan publik. I. Pengurangan investasi publik Pemotongan investasi puhlik merupakan hal yang umum dilakukan pada program penyesuaian. Untuk jangka pendek hal ini sangat berpengaruh terhadap pasar tenaga keIja dan pendapatan rumah tangga keluarga miskin. Pengaruh yang ditimbulkan sarna dengan yang terjadi pada pengurangan
56
pegawai pemerintah. Jika proyek investasi publik dipotong akan mengurangi pennintaan tenaga ketja yang berpengaruh negatif terhadap tenaga kerja dan upah. Pengaruh yang paling signifikan terjadi pada investasi di bidang konstruksi. Untuk jangka panjang, pemotongan investasi publik dalam infrastruktur sosial dan ekonomi mempengaruhi produksi, tenaga kerja dan kemungkinan pendapatan yang akan datang. Produksi dan pemasaran pangan sangat dipengaruhi oleh investasi pada infrastruktur di perdesaan seperti jalan dan irigasi. Jika investasi publik di area ini dikurangi, maka prospek peningkatan pendapatan di sektor pertanian, volume dari suplai pangan, serta harga bagi produsen dan konsumen akan terpengaruh akibatnya ketahanan pangan untuk kelompok miskin di perkotaan dan di pedesaan menjadi terganggu. Menurut studi yang dilakukan oleh IMF, mengurangi pengeluaran investasi di sektor publik akan berpengaruh pada kelompok miskin baik dalarn jangka pendek maupun jangka panjang. Pada jangka pendek akan mengurangi kesempatan tenaga kerja seperti tenaga kerja kasar untuk tenaga kerja konstruksi, sedangkan pada jangka panjang berpengaruh terhadap kualitas dan kuantitas pelayanan yang diberikan terhadap kaum miskin rnelalui infrastruktur sosial dan ekonomi (F AO, 1997). 2. Pengurangan pada Subsidi Pangan Pengaruh langsung dan pengurangan subsidi adalah memperlebar keuntungan (marketing margin) antara harga produsen dan konsumen seperti terlihat pada
Gambar 10. Besamya keuntungan yang dinyatakan oleh selisih antara harga produsen dan harga konsumen disebabkan oleh pengurangan subsidi yang
57
digambarkan oleh bergesernya kurva supply ke atas yang ditunjukkan pada harga konsumen. Pergeseran ini akan menyebabkan harga konsumen naik sedangkan harga produsen menjadi turnn. Dampak yang lebih jauh lagi adalah menurunnya agregat produksi dan permintaan serta melebarnya defisit penawaran dan permintaan (dari RV ke RV'). Pennintaan
Harga
Produksi/supply lam
Kebutuhan
, Produksilsupply barn! Pada Hk
!
:L// -... Produksl.
pada
.{
Hp Hk barn Hk lama Hp lama Hp baru
--,.---... --, ... ..."".............. ,... "' ...,... "'""' ..······,··....·.. ·········,····· __·······_·,···········T··· -~
... ---... ---,-.-.. ----", ........................ ,', .. ,', ....... ,',." ........................... ".. "................ ·'··· .. ·T .. ·
,
.. _-_ ........+ ... ·_-·'· ·-r,·--·· .. ···· .. · ,--"', .. ,"" ....... ,', ..."... 1
V' V
Volume
R
Keterangan: Hk: Harga Konsumen Hp : Harga Produsen Gambar 10. Dampak dari Pengurangan Subsidi Pangan Pada tingkat milcro, pemotongan subsidi berarti pengurangan dalam pendapatan riil untuk konsumen dan pengurangan dalam pendapatan untuk produsen pangan. Pada sisi konsumsi, implikasi dari pengurangan subsidi terhadap kesejahteraan rumah tangga dan ketahanan pangan terutama tergantung dari siapa yang mendapat keuntungan dari subsidi yang ada sampai pada pengeluaran untuk konsumsi yang dipenuhi oleh subsidi. Suatu pengurangan
58
subsidi akan mempunyai dampak yang substansial pada pendapatan riil serta status dari ketahanan pangan kelompok miskin dan rawan pangan. Pengurangan subsidi pada input produksi akan meningkatkan biaya produksi dan pemasaran serta mempengaruhi produsen dan konsumen. Pengaruh pengurangan subsidi ini terutama berakibat pada meningkatnya harga konsumen. 3. Peningkatan Harga dari Pelayanan yang Diberikan untuk Publik Pada tingkat rumah tangga, dampak pernotongan pelayanan publik tergantung dari sejauh mana kelompok
orang miskin mempunyai akses terhadap
pelayanan tersebut dan keuntungan yang diperolehnya. Sebagai contoh, bila subsidi untuk pelayanan kesehatan dihilangkan maka akan berdampak terhadap status nutrisi terutama pada keluarga miskin. Secara umum dapat disimpulkan bahwa dampak kebijakan fiskal terhadap ekonomi pangan dan ketahanan pangan seperti terlihat pada Gambar II adalah pada
tingkat meso ekonomi, kebijakan pengurangan pengeluaran publik
mempengaruhi harga dan volume penawaran dan pennintaan tenaga kerja, kredit, komoditi yang dipasarkan, dan menyebabkan perubahan dalam infrastruktur sosial dan ekonomi. Penekanan khusus pada pendapatan rumah tangga, permintaan pangan, dan produksi pangan. Arah dan intensitas dari pengarub tersebut tergantung pada pendekatan terhadap pengeluaran untuk publik, kondisi sosial dan ekonomi suatu negara, kerangka waktu (jangka pendek dan jangka panjang), dan pada suksesnya program penyesuaian yang menyebabkan pertumbuhan ekonomi. Tabel 6 menunjukkan summary dari berbagai dampak pemotongan dan pengurangan publik terhadap kemiskinan dan ketahanan pangan.
59
Kebijakan Fiskal
I
I
+
t 2( 1.])
)1 -
<..... 1.2.3
•
Pasar Pangan
+ Pasar Input
1
3. Pemotongan Pelayanan Publik
2. Pengurangan Subsidi Negara
I. Pengurangan Investasi Publik
. ..t . ( 1.2.3
~
,
1.( 1(2.3~ -c.... -...J
1.
")
1
Pasar Lainnya
Pasar Kredit
1
i
1.3
semua
,r
.
Pasar Tenaga Kerja
....
2.3
, Sarana Ekonomi
Sarana Sosial 1
1
I Rumah Tangga Pendapatan
I---
Asset
1
Perilaku 1
1
,r Market Supplies
,r
I
Permintaan Pangan
I
... Produks! Subsisten
Transfer
Non Market supplies
...
1
Dampak pada Rumah Tangga : Hak atas Pangan Sumber : Dimodifikasi dari FAD,1997. Implication of Economic Policy for Food Security, Training Materials for Agricultural Planning 30, Rome. Ket: ( ) = berpengaruh tidak langsung Gambar 11. Garis Utarna dari Dampak Kebijakan Fiskal Terhadap Ketahanan Pangan
60
Pada Gambar II angka-angka dalam lingkaran oval menandai garis utama dari dampak kebijakan fiskal yang sesuai dengan elemen meso ekonomi. Tanda kurung menunjukkan kemungkinan dampak tidak langsung pada elemen meso ekonomi tersebut. Tabel6. Dampak dari Pemotongan Pengeluaran Publik Terhadap Kemiskinan dan K etab anan Pangan Pendekatan Terbadap Pengurangan Pengeluaran Publik Penguranganl Kelompok Rawan Pangan Investasi Subsidi Pemotongan Publik Konsumen Pelayanan Publik Kel. Rawan Pangan di Pedesaan Tidak ada skilll laban 1 1/Petani subsisten 1/7/1 Petani tan pangan usaba kecil 7/7/Petani tan komersial usaba 1/7/7 kecil Penduduk di remote area 1/-7/7 Kel. Rawao Pangan di Perkotaan Sektor Informal -Pengangguran --Umum Wanita sebagai Kepala Rumab 7 -Tangga
• • • • •
• • •
Sumber : FAD, 1997. Imphcatton of Economic Pohcy for Food Secunty, Training Materials for Agricultural Planning 30, Rome. Keterangan: - : berdampak negatif - -: berdampak sangat negatif ? : berdampak kecil atau tidak menentu I : berdampak berbeda untuk setiap kelompok tergantung keadaan + : berdampak positij
3.3. Dampak Kebijakao Moneter Terhadap Ketahanan Pangan Secara teori, pengaturan kebijakan moneter dapat dilakukan melalui instrument penawaran nang, required reserve ratio, dan discount rate. Kebijakan moneter dalam konteks kebijakan makroekonomi terutama pada jangka pendek
------
.
61
dijalankan dengan tujuan utama untuk mengurangi inflasi dan stabilisasi kurs. Hal ini dilakukan dengan membatasi pertumbuhan suplai uang dan ekspansi kredit. Pendekatan dalam kebijakan moneter yang sering digunakan antara lain: (1) membatasi pinjaman publik dari sektor perbankan domestik, (2) membatasi
ekspansi kredit, dan (3) menyesuaikan suku bunga. Dampak: dari pendekatan kebijakan terse but adalah sebagai berikut : I.
Membatasi pinjaman publik Kredit pemerintah merupakan sumber utama meninglcatnya
suplai uang,
sehingga pembatasan kredit maksimum diatur untuk volume pinjaman pemerintah dari bank sentral melalui pengetatan moneter yang akan mengurangi total volume kredit. Batas pinjaman yang diberikan pada sektor publik harns melindungi investasi swasta dari banyaknya (crowded out) oleh pinjaman publik. 2.
Membatasi ekspansi kredit Pembatasan peredaran uang dapat dilakukan melalui pembatasan limit pinjaman oteh sektor perbankan atau memaksa 8uatu kondisi untuk meningkatkan kebutuhan cadangan perbankan di bank sentral.
3.
Penyesuaian suku bunga Suku bunga yang rendah di satu sisi tidak merangsang masyarakat untuk menabung sehingga tidak teIjadi pembentukan modal, tetapi akan merangsang masyarakat
melakukan
peminjaman.
sehingga
berkontribusi
terhadap
meningkatnya kredit permintaan. Meningkatnya suku bunga merupakan prakondisi utama untuk stabi)isasi dan merupakan elemen penting dari kebijakan moneter dan kredit pada program penyesuaian.
62
Dampak utama kebijakan uang ketat yang signifikan dan secara langsung adalah meningk.atnya suku bunga riil. Hal ini diharapkan dapat memenuhi berbagai tujuan yaitu (1) mengurangi permintaan kredit domestik yang akan membatasi ekspansi kredit domestik dan pertumbuhan suplai uang, (2) tidak merangsang permintaan kredit khususnya untuk investasi dengan produktivitas rendah sehingga dapat merealokasi sumber-sumber keuangan kearah investasi yang produktif, (3) merangsang tabungan swasta yang akan mempercepat pembentukan modal dalam negeri (domestic capital) dan mengurangi permintaan untuk konsumsi barang, dan (4) tidak merangsang Iarinya uang ke luar negeri dan menarik masuknya investasi yang akan memperJebar basis dari suplai uang tanpa ekspansi kredit selanjutnya meningkatkan
neraca
pembayaran.
Jika
pendekatan
kebijaksanaan moneter akan mengurangi inflasi,
tersebut
berhasil,
mengurangi defisit neraca
betjalan dan neraca pembayaran. Gambar 12 menggambarkan hubungan utama dari dampak kebijakan moneter dan kredit pada tingkat makro sampai meso turon ke mikro ekonomi terotama terkait dengan ekonomi pangan. Pengaruh langsung dari pengetatan moneter dan kebijakan kredit adalah meningkatnya suku bunga riil pada pasar kredit formal. Hal ini berarti meningkatnya biaya produsen dalam memproses pangan dan pemasaran yang tergantung pada pasar kredit formal sebagai sumber keuangan untuk investasi. Pengaruh dari meningkatnya biaya produksi dan pemasaran dalam ekonomi pangan adalah produksi pangan akan menurun dan/atau harga pangan akan naik dengan konsekuensi makin melebamya defisit penawaran dan permintaan.
63
Kebijakan Moneter
Pasar Kredit
! ~
I Pangan
I
Pasar
Input
Produk Lainnya
I
L
.... ....
Tenaga Kerja
I
Sarana Ekonomi
~
J
l
!
Infrastruktur
Rumah Tangga Pendapatan
I
Asset
Perilaku
I
I
I
1t-
I
Permintaan Pangan
I
I
Akses
Penawaran Pangan
I
Ketersediaan
+
Dampak pada Rumab Tangga : Hak atas Pangan
Sumber: Dimodifikasi dari FAO,1997. Implication of Economic Policy for Food Security, Training Materials for Agricultural Planning 30, Rome. Gambar 12. Dampak Kebijakan Moneter Terhadap Ketahanan Pangan
.-- - ---_ . _. _ - - - - -
64
Pada jangka panjang, dampak negatif dari pengetatan kebijakan moneter dan kredit pada pennintaan dan penawaran pangan dan ketahanan pangan secara keseluruban mungkin bisa dibobot (outweighed) berdampak positif. Dampak positif tersebut menghasilkan tingkat inflasi yang rendah jika kebijakan moneter bersama-sama dengan pengaturan makroekonomi dan pengaturan program penyesuaian efektif daJarn mencapai tujuannya. Kebijakan moneter dalam jangka panjang yang diarahkan untuk menekan inflasi dan pennintaan agregat dan stabilnya kondisi makro ekonomi akan berdampak pada peningkatan kesejahteraan kelompok miskin (Romer dan Romer, 1999) Dalam kebijakan moneter, nilai tukar merupakan instrumen penting dan memainkan peranan penting dalam kebanyakan program penyesuaian ekonomi. Nilai tukar berpengaruh langsung atau tidak langsung terbadap harga, suplai, dan demand semua barang dan jasa yang dihasilkan jika
barga domestik barang
tradable ditentukan, dan konsekuensi selanjutnya terhadap keragaan dan
keseimbangan ekonorni. Dalam jangka pendek perubahan nilai tukar dipengaruhi oleh harga aset dan perbedaan tingkat bunga sedangkan dalam jangka panjang dipengaruhi oleh harga relatif, tarif dan kuota, preferensi terhadap barang domestik dibandingkan terhadap barang luar negeri, serta produktifitas. Terjadinya depresiasi atau apresiasi nilai tukar disebabkan oJeh : (1) pelarian modal internasional, dimana investor mengalihkan dana mereka keluar negeri sehingga nilai tukar mata uang domestik melemah, (2) tingginya deftsit anggaran pemerintah, sehingga pemerintah mencari pinjaman dalam mata uang asing yang berakibat suku bunga meningkat, dan (3) rneningkatnya investasi nyata yang mernbantu menaikkan suku bunga dan menarik
65
dana-dana asing
menjadi mata uang domestik sehingga mata uang domestik
menguat (Hamdani, 2003). Dampak overvalue nilai tukar secara langsung atau tidak langsung mempengaruhi semua sektor ekonomi dari tingkat makro sampai ke tingkat mikro. Hal ini menguntungkan sektor non tradable tetapi sebaliknya bagi sektor tradable karena dampak overvalue nilai tukar berpengaruh terhadap pajak yang akan dikenakan
pada barang-barang tradable.
Dampak pada barang tradable
dicenninkan khususnya oleh sektor pertanian yang komponen utarnanya banyak yang tradable seperti produksi cash crop, impor kornoditi pangan, dan substitusi impor. Nilai tukar yang mengalami overvalue menekan produk dengan kategori berikut: tekanan negatif pada produk pertanian, pendapatan dari sektor pertanian dan tenaga ketja di pedesaan. Penyesuaian nilai tukar akan berdampak pada tetjadinya devaluasi baik karena penyesuaian nilai tukar terhadap nitai riil ataupun melalui penyesuaian rejirn nilai tukar fleksibel. Indonesia paling tidak telah mengalami tiga kali perubahan sistem nBai tukar. Sampai tahun 1978 Indonesia menganut sistem fixed exchange rate kemudian peri ode managed floating sampai Agustus 1997 dan saat ini menganut freely floating system. Dalam sistem nilai tukar mengambang penuh atau bebas (freely floating system) posisi nilai tukar rupiah ditentukan oleh mekanisme pasar yang dipengaruhi oleh faktor fundamental, faktor resiko dan ekspektasi nilai tukar (Subendra, 2003). Gambar 13 menggambarkan dampak penyesuaian nilai tukar terhaclap ketahanan pangan.
66
Kebijakan Nilai Tukar
Pasar
~
Pangan
Input
I
Produk Lainnya
I IF
Tenaga Kerja
I
I
I
Rumah Tangga Penciapatan
1
Pennintaan Pangan
Penawaran Pangan
Akses
ketersediaan
~ Dampak pada Rumah Taogga : Hak atas Paogao
Sumber : Dimodifikasi dari FAO, 1997. Implication of Economic Policy for Food Security, Training Materials for Agricultural Planning 30, Rome.
Gambar 13.Kerangka Utama dari Dampak Kebijakan Nilai Tukar terhadap Ketahanan Pangan
67
Dampak langsung dari devaluasi nilai tukar adalah meningkatnya harga domestik barang yang diperdagangkan. Menurut harga barang ekspor dan impor akan mengikuti nilai tukar yang didevaluasi secara proporsional.
Pada
kenyataannya beberapa faktor seperti eksistensi sistem nilai tukar ganda (multiple exchange rate system) sebelum tetjadi devaluasi, eksistensi pasar parale) untuk nilai tukar dan tingkat perbedaan barang yang diperdagangkan serta ketidak sempurnaan pasar merupakan faktor yang menyebabkan modifikasi dari pengaruh harga dibanding dengan asumsi dalam teori. Sedangkan dampak dari devaluasi nilai tukar terhadap volume produk pangan dan suplai pangan ditentukan oleh: (1) perubahan harga pangan relatif, (2) perubahan harga input pertanian, dan (3) elastisitas harga produksi dan suplai pangan. Dampak perbedaan harga produk terhadap pendapatan riil yang disebabkan oleh devaluasi nitai tukar tergantung dari share barang-barang konsumen pada anggaran rumah tangga. Makin besar share, makin signifikan dampak terhadap pendapatan riil yang tergantung tangga. Semakin banyak
dari komposisi struktur pengeluaran rumah
rumah tangga yang membelanjakan uangnya untuk
barang tradable, Makin banyak pendapatan riil yang dipengaruhi. Permintaan pangan dan konsumsi pangan rumah tangga sangat terpengaruh akibat devaluasi nilai tukar. Hal ini tercermin dari meningkatnya harga pangan bersamaan dengan penurunan pendapatan riil akan mempengaruhi volume dan struktur perrnintaan pangan keluarga. 8erkurangnya daya beE menyebabkan permintaan pangan rumah tangga secara total akan menurun. Dalam hal ini teljadi perubahan konsumsi rumah tangga dati produk yang mahat ke yang murah.
68
Dampak yang terjadi pada situasi pangan agregat merupakan hasil dari respon penawaran dan pennintaan terhadap peningkatan harga pangan domestik yang disebabkan oleh devaluasi dan pengaruh tertekannya pangan impor sebagai hasil dari mekanisme nilai tukar, harga dan pasar. Pengaruh dari insentif devaluasi mata uang pada produksi pangan domestik sulit diprediksi tetapi tampaJrnya mengurangi suplai pangan secara keseluruhan dan agregat permintaan pangan paling tidak untuk jangka pendek. Jika hal ini terjadi, defisit suplai dan demand akan meningkat sehingga situasi ketahanan pangan akan terganggu. Hal ini tergantung dari tingkat komersialisasi sektor pertanian serta kecepatan ekspor dan respon pasar komoditi pangan untuk merubah struktur barga. Masyarakat yang paling menderita akibat dampak devaluasi nilai tukar dan penurunan pendapatan riil ini adalah masyarakat atau kelompok miskin perkotaan. Mereka dipengaruhi oleh tekanan dari sektor informal dan tenaga kerja di satu sisi dan meningkatnya harga komoditi pangan impor di sisi lain yang merupakan kontribusi utama pada konsumsi pangan perkotaan. Pada masyarakat pedesaan, petani dengan skala usaha kecil yang memproduksi komoditi pangan untuk ekspor atau marketable surplus dari komoditi pangan yang diimpor secara langsung mendapatkan keuntungan dari devaluasi.
3.4. Teori Peoawaran dan Permintaan Landasan teori penawaran dan permintaan dan kaitannya dengan ketahanan pangan mengikuti teoTi fungsi produksi untuk penawaran dan fungsi utilitas konsumen untuk perrnintaan. Produksi suatu komoditi merupakan fungsi dari sejumlah faktor produksi (laban, modal, dan tenaga kerja) serta faktor produksi
69
lainnya. Penentuan keputusan untuk berproduksi berdasarkan dua piJihan Cfirst order condition dan second order condition) (1) meminimumkan biaya pada target
produksi tertentu, dan (2) memaksimumkan produksi pada biaya tertentu (Henderson and Quandt, 1980; Koutsoyiannis, 1982). Pada tingkat teknologi tertentu, fungsi produksi komoditas pangan F dapat dirumuskan sebagai berikut QF = q (X, 0) .................. .... ................................................................... (1) dimana Q : lumlah Produksi komoditas pangan F (Unit) X: Jumlah faktor produksi (unit)
o : Faktor produksi lainnya (unit) dengan demikian harga masing.masing adalah sebagai berikut: PF : Harga komoditas pangan F per unit PX
Harga komoditas pangan X per unit
PO
Harga komoditas pangan 0 per unit
Fungsi keuntungan produsen komoditas F dapat dirumuskan sebagai berikut 1t
= PQ*q (X, 0) -
(PX*X + PO*O) ...... ....................................... .......... (2)
Jika syarat pertarna dan kedua di atas dapat dipenuhi, maka fungsi keuntungan
dapat dimaksimumkan sebagai berikut: dn Idx = PQ*X' - PX = 0 atau PX = PQ*X' ........................................... (3) dn IdL = PQ*O' - PO
= 0 atau PO =
PQ*O' ........ ... ..................... .... ...... (4)
di mana X' dan 0' merupakan produk marginal dari faktor produksi X dan 0 daTi fungsi persamaan (3) dan (4) di atas diketahui bahwa variabel eksogen terdiri dari PX, PO, dan PQ serta variabel endogen adalah X dan 0 dapat dirumuskan sebagai berikut
-----------_.
- _._ - - - - -
70
x = x (PQ, PX, PO) ............................................................................... (5) o
= 0
(PQ, PX. PO) .......... ..................................................................... (6)
Subtitusi persamaan (5) dan (6) ke persamaan (2) maka akan mendapatkan fungsi penawaran komoditas pangan sebagai berikut: QS = s (PQ, PX, PO) .......................................... ..................................... (7) Persamaan 7 menunjukkan bahwajumlah penawaran komoditas merupakan fungsi dari barga komoditas (PQ) dan harga faktor-faktor produksi (PX dan PO) sedangkan faktor lain dianggap tetap. Fungsi permintaan komoditas pangan F diturunkan dari fungsi uti1itas konsumen. Fungsi utilitas konsumen dapat diturunkan sebagai berikut: U = u (Cf, Cnf) ....................................................................................... (8) dimana U
= total utilitas komoditas pangan (unit)
Cf = jumlah komoditas pangan yang dikonsumsi (unit) Cnf= Jumlah komoditas lain yang di konsumsi (unit) Konsumen
yang
rasional
akan
selalu
berusaha
memaksimumkan
kepuasannya terhadap konsumsi dari suatu komoditas pangan pada tingkat harga yang berlaku dan pada tingkat pendapatan tertentu (Yj. Kendala pendapatan untuk memaksimumkan fungsi utilitas adalah sebagai berikut: yO = PCf*Cf + PCnf*Cnf....................................................................... (9)
dimana yO pef
= tingkat pendapatan konsumen = harga komoditas pangan per unit
PCnf = barga komoditas pangan lain per unit
71
Dari persamaan (8) dan (9) dapat dirumuskan fungsi kepuasan yang akan dimaksimumkan sebagai berikut: Z = u (Cf, Cnt) + '" (yO - PCf*Cf - PCnf"'Cnt) ..................................... (10) dimana '" adalah "Lagrange Multiplier". Agar dicapai suatu kepuasan maksimum maka syarat pertama dan kedua dari persamaan lagrange harus dipenuhi, sehingga fungsi utilitas menjadi: Cf' - ",pef= 0 atau Cf
= APCf.. ........................................... ................. (ll)
Cnf = ",PCnf= 0 atau Cnf
= "'PCnf .......................... ..... ... .... ..... .......... (12)
yO _ PCf"'Cf - PCnf= 0 ........... ................ ...... ....... .. ............................... (13) dimana Cf dan Cnr adalah utilitas marginal dari komoditas Cf dan Cnr, sehingga: '" = Cf/PCf= Cnf/PCnf ........................................................ ... ............ (14) Dari persamaan (13) dan (14) diketahui bahwa PCf, PCnf dan Y merupakan variabel eksogen yang mempengaruhi permintaan komoditas pangan. Dengan demikian fungsi permintaan komoditas pangan dapat dirumuskan sebagai berikut:
QD = d (pef, penf, Y) ............................... .......................... .... .... .. ........ (15) Persamaan (15) menunjukkan bahwa jumlah permintaan komoditas pangan merupakan fungsi dari harga komoditas pangan (PCt), barga komoditas lainlaltematif (PCnt) dan pendapatan konsumen (Y).