III. INFORMACE O MOŽNOSTECH ŘEŠENÍ REGULACE LOBBINGU V ČESKÉ REPUBLICE JINAK NEŽ SPECIÁLNÍM ZÁKONEM

III.

INFORMACE O MOŽNOSTECH ŘEŠENÍ REGULACE LOBBINGU V ČESKÉ REPUBLICE JINAK NEŽ SPECIÁLNÍM ZÁKONEM

Úřad vlády České republiky Sekce pro koordinaci boje s korupcí Praha, duben 2013

OBSAH OBSAH ...................................................................................................................................... 1 Úvod ........................................................................................................................................... 2 1. Popis vývoje a existujícího právního stavu v oblasti regulace lobbingu v České republice4 1.1.

První snahy o regulaci lobbingu legislativní cestou ................................................ 4

1.2.

Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu ............................................ 4

1.3.

Návrh zákona o lobbingu .......................................................................................... 6 Příprava návrhu .......................................................................................................... 6 Průběh mezirezortního připomínkového řízení........................................................... 7 Výsledek mezirezortního připomínkové řízení ............................................................ 8

2. Návrhy a rozbory řešení lobbingu jinak než speciálním zákonem ................................... 10 2.1.

Zavedení tzv. otevřeného eKLEPu pro širokou veřejnost ................................... 11

2.2.

Realizace projektů eSbírka a eLegislativa ............................................................. 14

2.3.

Zpracování návrhu etického kodexu poslance a senátora ................................... 17

2.4.

Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA........ 20

2.5.

Novelizace jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu ................................. 22

2.6.

Návrh na zavedení lobbingu jako živnosti a vytvoření registru lobbistů v rámci živnostenského rejstříku .......................................................................................... 24

2.7.

Dočasné omezení výkonu lobbingu u bývalých veřejných funkcionářů ............. 30

3. Závěrečné shrnutí ............................................................................................................... 33 3.1.

Opatření, která již byla splněna ............................................................................. 33

3.2.

Opatření, která jsou obsažena ve Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 ................................................................................................................ 33

3.3.

Opatření vhodná k regulaci lobbingu .................................................................. 34

3.4.

Další opatření............................................................................................................ 35

Seznam zkratek ........................................................................................................................ 37

1

Úvod Lobbing je obecně považován za součást demokratického procesu a odborníky v posledních desetiletích považován za charakteristický projev vyspělých demokracií. Tento projev však musí být transparentní a zároveň legitimní. Obecně má lobbing napomáhat k artikulaci a prosazování zájmů nejrůznějších částí společnosti a je zároveň informačním kanálem, kterým se zkvalitňují znalosti držitelů veřejné moci o záležitostech, o kterých rozhodují. V českém prostředí má však pojem lobbing spíše negativní konotace a velice často bývá zaměňován s pojmem korupce, protože s ní může být úzce propojen. Nelze přehlížet, že jednoznačné oddělení legálních a nelegálních lobbistických aktivit je velmi obtížné, ne-li mnohdy zcela nemožné. Zvláště obtížné je pak regulovat nepřímé projevy lobbingu. V této souvislosti je třeba upozornit na pro společnost velmi nebezpečný fenomén označovaný jako „state capture“, což je specifický druh korupce, kdy jsou rozhodovací i legislativní procesy ovládnuty soukromými subjekty a ovlivněny v souladu s jejich zájmy a potřebami, čímž vlastně dochází k „privatizaci veřejné správy“. Často je tento druh korupce zaměňován, popř. ztotožňován právě s lobbingem. Ve skutečnosti je ovšem excesem z legálního a legitimního lobbingu, se kterým má sice stejnou platformu, avšak v rámci procesu lobbingu došlo k záměně věcných argumentů podmiňujících příklon veřejné osoby k lobbovanému rozhodnutí za získání výhody pro ni samotnou, resp. pro osobu či skupinu, kterou tato osoba chce takto podpořit, bez ohledu na veřejný zájem, nebo častěji rovnou přímo proti němu. Veřejná osoba tak ve své podstatě prodává moc, jíž je nadána. Je zapotřebí si uvědomit, že skutečný lobbing není nekalé jednání, ale zcela regulérní prezentace názorů a potřeb, které jsou pro určitou část společnosti relevantní a jejich naplnění legitimní. Kvalitní lobbing je tedy mimo jiné cestou, jak předejít častým novelizacím právních předpisů a jak zvýšit stabilitu a kvalitu právního řádu. Mezi hlavní cíle, proč usilovat o jakoukoli formu regulace lobbingu v ČR, patří jednak omezení korupčního prostředí v legislativním procesu v ČR (popř. i na úrovni samospráv), umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu (popř. i na úrovni samospráv), a jednak posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti. Návrhy řešení a opatření obsažená v následujících kapitolách předkládaného materiálu akcentují nastavení takových standardů a jednotlivých dílčích opatření v oblasti výkonu veřejné moci, která napomohou jednoznačně oddělit jednání, které lze považovat za legální a legitimní jednání od jednání nelegálního, dnes nezřídka mylně označovaného jako lobbing, které bude následně možné snáze označit např. za korupci. V současné chvíli není lobbing v českém právním řádu žádným způsobem definován, ani regulován. Přestože neexistuje v českém právu legální definice lobbingu, lze tento pojem definovat mnoha způsoby. Vždy se v podstatě jedná o prosazování zájmů určité zájmové skupiny v rámci konkrétního rozhodovacího procesu. V nejširším slova smyslu lze lobbing charakterizovat jako jakýkoli pokus jednotlivce nebo zájmových skupin ovlivnit rozhodnutí orgánů veřejné moci; v jeho původním smyslu (z angl. slova lobby – hala, vestibul, jednání; původem z lat. slova labium – vstupní hala) jako snaha ovlivnit hlasování zákonodárců, obvykle v hale mimo komory parlamentu. Za nejpřesnější bývá označována definice Luigiho Graziana, profesora sociologie na univerzitě v Turíně, jenž se dlouhodobě věnuje problematice lobbingu: Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb; ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů, lobbista dodává informace a technicko-odborné expertízy,

2

které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace.1 Dále lze zmínit definici lobbingu uvedenou v dokumentu OECD z 18. února 2010 „Principy transparentnosti a integrity v lobbingu“: Lobbing je ústní či písemná komunikace s veřejným činitelem za účelem ovlivnění přijímání zákonů, politiky či úředních rozhodnutí, často se zaměřující na zákonodárnou větev na celostátních a regionálních stupních. Avšak odehrává se i ve výkonné větvi, např. k ovlivnění přijetí pravidel či návrhů projektů a smluv. Z toho plyne, že termín veřejní činitelé zahrnuje státní úředníky, zaměstnance a nositele (ať už volené či jmenované) veřejné funkce v oblastech výkonné a zákonodárné moci.2 Ať už se na toto téma jakkoli názory různí, je zjevné, že lobbing je v určité formě nepostradatelnou součástí jakéhokoliv politického systému. První snahy o určitou regulaci lobbingu v ČR se objevily již v roce 2007 (v rámci úkolu ze Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011) a v roce 2009 (v rámci poslanecké iniciativy na vydání zákona o lobbingu). V obou těchto případech však nedošlo ke zdárnému dokonání těchto iniciativ, ať už vzhledem k nedostatečnému zanalyzování této problematiky nebo v důsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR konaných ve dnech 28. a 29. května 2010. Nicméně znovu a více se téma lobbingu stalo diskutovaným v roce 2011 po schválení Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 1 (dále též jako „Strategie“), z níž vyplynuly úkoly dále popsané v této Informaci o možnostech řešení regulace lobbingu v České republice jinak než speciálním zákonem (dále jen „Informace“). Tuto Informaci předkládá místopředsedkyně vlády ČR a předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí (dále též jako „předkladatel“) na základě usnesení vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 40, kterým vláda vzala na vědomí Informaci o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu, obsaženou v části III materiálu č.j. 24/13; zrušila bod II usnesení vlády ze dne 4. dubna 2012 č. 223 k Informaci o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a k tezím k návrhu zákona o lobbingu a uložila místopředsedkyni vlády a předsedkyni Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí zpracovat a vládě do 30. dubna 2013 předložit návrhy řešení regulace lobbingu ve variantě C informace uvedené v bodě I předmětného usnesení. Cílem Informace je zrekapitulovat veškerý vývoj prací na návrzích týkajících se regulace lobbingu v ČR od uložení prvního úkolu spočívajícího v provedení Analýzy komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu, přes zpracování návrhu zákona o lobbingu, až po nalezení a přijetí jiných způsobů regulace formou legislativních či nelegislativních protikorupčních opatření, která již byla splněna či jsou aktuálně řešena na základě Strategie, případně v rámci Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 schválené usnesením vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 39 (dále též jako „nová Strategie“). Informace současně obsahuje vyhodnocení a doporučení jednotlivých dílčích opatření zvolených pro účely regulace lobbingu v ČR jako nejvhodnějších k adekvátnímu naplnění potřeby zprůhlednit vztahy mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé.

1

Graziano L. Lobbying and the Public Interest. In: P.-H. Claeys, C. Gobin, I. Smets, P. Winand, Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne/Lobbying, Pluralism and European Integration, PIE-EIP, Brusel 1998, str. 43. 2 OECD Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, 18 February 2010, OECD, dostupné z: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=256&InstrumentPID=%20250, citováno dne 4. dubna 2013.

3

1. Popis vývoje a existujícího právního stavu v oblasti regulace lobbingu v České republice 1.1. První snahy o regulaci lobbingu legislativní cestou Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011, schválená usnesením vlády ze dne 25. října 2006 č. 1199, obsahovala jako jeden z úkolů pro ministra spravedlnosti a předsedu LRV předložení věcného záměru úpravy tzv. legitimního lobbingu. Tento úkol byl však již 27. června 2007 usnesením vlády č. 715 zrušen, a to s odůvodněním, že stav v oblasti lobbingu v ČR nebyl dostatečným způsobem zmapován a nebylo zřejmé, na jakých principech by měl být návrh zákona postaven. Dalším pokusem o stanovení pravidel legitimního lobbingu pak byla poslanecká iniciativa poslanců Bohuslava Sobotky a Jeronýma Tejce, kteří v květnu 2009 předložili Poslanecké sněmovně (PS) návrh zákona o lobbingu (sněmovní tisk č. 832, 5. volební období), PS však návrh zákona nepodpořila a vrátila jej navrhovatelům k přepracování. Přepracovaný návrh tohoto zákona podpořený poslanci dalších politických stran byl pak Sněmovně znovu předložen 9. prosince 2009 (sněmovní tisk 994, 5. volební období). Přestože k tomuto návrhu vydala vláda nesouhlasné stanovisko, návrh zákona byl PS schválen, zamítnut byl až Senátem dne 23. června 2010. PS vzhledem k volbám o návrhu již dále nehlasovala. Tento návrh právní úpravy předpokládal povinnou registraci lobbistů na Ministerstvu vnitra (MV) a zveřejnění jejich seznamu způsobem umožňujícím dálkový přístup, ze strany lobbovaných pak povinnost předložit seznam lobbistických schůzek (zákonodárci příslušnému mandátovému a imunitnímu výboru, úředníci MV), zákon zároveň upravoval i výši sankcí za porušení tohoto zákona. Kritizovanými nedostatky této právní úpravy byla jednak absence široké diskuze na toto téma a s tím související nedostatečná definice pojmu lobbista i lobbing a jednak bylo kritizováno vyjmutí, resp. nezařazení zástupců samospráv z definice lobbovaných. Úprava se zároveň nesoustředila na situace, kdy veřejný funkcionář přechází do soukromého sektoru (tzv. revolving doors/pantouflage/otáčivé dveře). Návrh tohoto zákona vycházel z neschváleného návrhu právní úpravy lobbingu na Slovensku z roku 2005, který byl odborníky kritizován jako jednostranný a nedostatečný.

1.2. Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu Práce na zanalyzování problematiky lobbingu započaly na základě úkolu č. 5.5 Strategie, kterou začalo připravovat MV. Podle Strategie mělo MV připravit do 31. prosince 2012 „Analýzu komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu“, z níž vyplyne, jaký způsob regulace lobbingu bude pro ČR nejvhodnější. Za cíl si kladla vyjasnit otázky týkající se zprůhlednění vztahu mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé, vymezit definice lobbingu, lobbistického kontaktu a lobbisty a povinné registrace lobbistů (registr lobbistů přístupný na internetu, stanoveny sankce za neplnění podmínek stanovených zákonem i mechanismus jejich uplatňování). Termín ani podoba úkolu se nezměnila ani v průběhu aktualizace Strategie schválené usnesením vlády ze dne 18. května 2011 č. 370. V souvislosti s převedením gesce za koordinaci protikorupční politiky vlády došlo usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2011 č. 837 k přesunu problematiky lobbingu z MV na ÚV, resp. na místopředsedkyni vlády.

4

Původní gestor (MV) začal při plnění úkolu shromažďovat podklady potřebné k vyhotovení analýzy (odborná literatura, zahraniční články, doporučení mezinárodních pracovních skupin) a jeho zástupci se účastnili expertních jednání, která byla pořádána v rámci projektu NNO Respekt institut, o. p. s. „Expertní stoly k lobbingu“. Tento projekt zaštítila Ing. Lenka Andrýsová, poslankyně Parlamentu ČR, s podporou Sociologického ústavu Akademie věd ČR (AV ČR), velvyslanectví Spojených států amerických Praha, Britského velvyslanectví v Praze, velvyslanectví Spolkové republiky Německo v Praze a Norského velvyslanectví v Praze. Na jaře roku 2011 se konala čtyři odpolední setkání expertů v rámci projektu, jehož cílem bylo vytvořit konkrétní doporučení, s nimiž mělo při přípravě zákona o lobbingu pracovat MV jako tehdejší gestor úkolu. Čtyři kulaté stoly byly zaměřeny především na zodpovězení následujících čtyř důležitých otázek: 

Dne 31. března 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma „Potřebujeme nový zákon o lobbingu nebo stačí úprava stávající legislativy?“



Dne 14. dubna 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma „Koho regulovat?“



Dne 21. dubna 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma „Kdy se lobbing stává korupcí?“



Dne 12. května 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma „Jak regulovat lobbing?“

Z tohoto projektu vzešly návrhy konkrétních doporučení, které jsou dostupné na www.respektinstitut.cz v sekci „Veřejné debaty & informujeme“ – projekt „Expertní stoly o lobbingu“. MV na základě výsledků kulatých stolů zpracovalo teze, které byly na jednání dne 14. července 2011 předloženy zástupcům NNO (TIC, Oživení, EPS, Růžový panter, Otevřená společnost), s nimiž MV na problematice boje s korupcí spolupracovalo. Koncem srpna 2011 pak MV obdrželo k tezím komentáře a reakce od těchto NNO a zároveň akcentovalo aktivitu NNO Ekologický právní servis, která v červnu roku 2011 zveřejnila svůj návrh zákona o lobbingu. Regulace lobbingu by podle expertů měla pomoci v řešení výše zmíněných rizik především mapováním interakcí zainteresovaných subjektů, což by usnadnilo vyšetřování korupčních případů a zefektivnilo ostatní nástroje boje s korupcí. Regulace lobbingu tedy může pomoci k zprůhlednění ovlivňování rozhodovacích procesů coby legitimní činnosti v očích veřejnosti, posílení veřejné kontroly, omezení upřednostňování dílčích privátních zájmů a omezení korupce a klientelismu. Po převedení gesce za tento úkol z MV na místopředsedkyni vlády zpracoval ÚV na základě výše uvedených podkladů materiál, který vyhodnocuje základní problémy a možnosti jejich řešení v oblasti regulace lobbingu v ČR. Součástí materiálu byla také analýza Sociologického ústavu AV ČR „Zásady a reformy regulace lobbingu“. Analýza byla podpořena projektem Sociologického ústavu AV ČR, s názvem „Snižování Bezpečnostních rizik organizovaného zločinu v ČR“ v rámci Programu bezpečnostního výzkumu ČR v letech 2010-2015. Analýza vychází z doporučení OECD, opírá se o úpravy v několika zemích včetně USA, Kanady, Slovenska, Polska a dalších a obsahuje legislativní i nelegislativní opatření v oblasti regulace a zprůhlednění lobbingu v ČR, včetně zdůvodnění těchto opatření. Navrhovaný způsob regulace lobbingu byl dne 9. ledna 2012 projednán také na 5. jednání Poradního sboru předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí. Na základě tohoto jednání zpracoval ÚV analýzu s návrhy dalšího řešení v oblasti regulace lobbingu nazvanou jako „Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České 5

republice“, jejíž přílohou č. III.A byly výše zmíněné Zásady a reformy regulace lobbingu, přílohou III.B byla informace o způsobech regulace lobbingu ve vybraných zemích a přílohou III.C přehled dopadů pro materiály nelegislativní povahy. MPŘ k uvedené analýze probíhalo od 2. do 16. února 2012 (připomínky byly zaslány ještě 23. února 2012). Konečná analýza se zapracováním všech obdržených připomínek byla oproti původnímu zadání zpracována v časovém předstihu a k projednání vládě předložena jako „Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a teze k návrhu zákona o lobbingu“ dne 26. března 2012. Vláda materiál projednala dne 4. dubna 2012 a usnesením č. 223 uložila místopředsedkyni vlády, předsedkyni Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí a tehdejší předsedkyni LRV předložit návrh zákona o lobbingu do 31. srpna 2012 ve variantním řešení. Pro informaci lze zmínit, že dne 29. října 2012 se uskutečnil seminář o návrhu zákona o lobbingu3, který navázal na projekt Expertní stoly o lobbingu, konané na jaře roku 2011, a jehož cílem bylo vytvořit konkrétní doporučení pro přípravu zákona o lobbingu. Závěry z tohoto semináře lze nalézt na www.respektinstitut.cz v sekci „Veřejné debaty & informujeme“ - projekt „Expertní stoly o lobbingu“.

1.3. Návrh zákona o lobbingu Příprava návrhu Kontroverznost tématu se projevovala již od samého začátku v rámci široké diskuse, uspořádané Sekcí pro koordinaci boje s korupcí ÚV, která předcházela zahájení legislativních prací. Vyskytovaly se v ní zcela protichůdné názory. Od názorů, že jakákoliv regulace je zbytečná, ne-li přímo škodlivá, až po požadavky na takovou míru kontroly veřejných osob, která je v demokratické zemi zcela neakceptovatelná, a byla by v rozporu s Ústavou ČR. Současně se projevovala i nesmiřitelnost postojů reprezentantů jednotlivých myšlenkových proudů. Návrh zákona o lobbingu vycházel především ze zpracované „Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a tezí k návrhu zákona o lobbingu“. Oproti východiskům obsaženým v Analýze však byl již do značné míry kompromisní, neboť do návrhu byly zohledněny také další získané poznatky, připomínky a názory na danou problematiku. Návrh byl v souladu se zadáním dle usnesení vlády ze dne 4. dubna 2012 č. 223 připraven jako alternativní, jak ve věci definice lobbingu, tak ve věci definice lobovaného a orgánu dohledu. Vzhledem k tomu, že v rámci přípravy návrhu bylo nutné vypracovat několik různých variant paragrafového znění, ukázala se tato příprava jako časově náročnější, než bylo původně očekáváno, a usnesením vlády ze dne 26. září 2012 č. 700 byl proto termín předložení návrhu zákona vládě prodloužen do 31. října 2012. Následně došlo v souvislosti se zpracováním několika variant řešení k posunu termínu na 31. prosince 2012, a to usnesením vlády ze dne 28. listopadu 2012 č. 870. Za hlavní cíl si návrh zákona o lobbingu kladl zvýšení transparentnosti legislativního procesu a procesu legitimního lobbingu, omezení korupčního prostředí v legislativním procesu, dále pak umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu, zvýšení důvěryhodnosti lobbistů a posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti. Jako vhodné a komplexní řešení v boji s korupcí bylo zvoleno posílení 3

Viz http://www.respektinstitut.cz/seminar-o-lobbingu/, citováno dne 4. dubna 2013.

6

preventivních opatření takovým směrem, aby bylo naplněno kritérium efektivnosti, tj. směřování snah k dobrovolnému dodržování etických standardů. Návrh předložený do MPŘ ve všech variantách akcentoval především nastavení standardů před zákazy a sankcemi. Smyslem těchto standardů byla snaha předkladatele o oddělení legálních a nelegálních lobbistických aktivit. Návrh měl současně ambici poskytnout prostor pro další případné zpřesňování, případně zpřísňování, resp. regulaci, pokud by se ukázala jako potřebná. Po obsahové stránce návrh zákona definoval lobbing jako činnost, jejímž předmětem je lobbistický kontakt zaměřený na ovlivnění toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci, nebo pomoc k uskutečnění takového kontaktu. Z hlediska formy pak takový kontakt definoval jako jakoukoliv ústní, písemnou, elektronickou či jinou komunikaci, včetně jednostranné komunikace s lobbovaným. Dále výslovně vymezil případy, ve kterých se o lobbistický kontakt nejedná, a dále kdo bude považován za lobbovaného veřejného funkcionáře, včetně povinnosti lobbisty zapsat se do zvláštního registru lobbistů. Veřejným funkcionářům návrh zákona zakazoval působit jako lobbista v průběhu výkonu jejich veřejné funkce a rovněž 2 roky po jejím skončení. Zákon o lobbingu měl dle předkladatele představovat dílčí nástroj v boji s korupcí, a proto měla být jeho obsahem nejen úprava lobbingu samotného, ale i konkrétní nezbytné novely v dalších oblastech právního řádu, které si kladou za cíl zprůhlednit legislativní proces v ČR, např. novelizace příslušných ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákona o střetu zájmů a zákona o správních poplatcích. Strategickými cíli návrhu bylo: 

omezení korupčního prostředí v legislativním procesu v ČR, popř. i na úrovni samospráv,



umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu, popř. i na úrovni samospráv, pro jednotlivce i skupiny - tj. zprůhlednění procesu legitimního lobbingu a zvýšení důvěryhodnosti legitimních lobbistů,



posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti - poskytne občanským iniciativám efektivní nástroj v případech obstrukcí povinných subjektů při uplatňování práva na informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nebo v rámci odmítání zástupců veřejné moci s nimi komunikovat v téže věci, ve které byli lobbováni profitabilními subjekty (budou moci být konfrontováni se skutečností, že byli ochotni dopřát sluchu jen některé z protichůdně lobbujících stran).

Průběh mezirezortního připomínkového řízení Do MPŘ byl návrh zákona o lobbingu předložen dne 21. září 2012. Lhůta pro sdělení připomínek byla stanovena do 22. října 2012 (tj. 20 pracovních dnů). Oslovena byla všechna připomínková místa v Elektronické knihovně legislativního procesu Úřadu vlády (eKLEP), ale i další subjekty. Připomínky uplatnilo celkem 33 připomínkových míst, z toho 24 vzneslo připomínky zásadního charakteru. Jen zásadních připomínek bylo uplatněno 199. Vyhodnocením nejen zásadních připomínek bylo zjištěno, že řada připomínkových míst požaduje návrat k východiskům obsaženým v Analýze, tj. k co nejširšímu pojetí regulace lobbingu včetně povinného reportování lobbistických kontaktů lobbisty i lobbovanými, avšak neméně početná část stejně důrazně trvala na co nejmenším okruhu povinností, které by měl zákon o lobbingu nově stanovovat, respektive vznášela pochybnost nad nezbytností a účelností zákonné úpravy problematiky lobbingu jako takové a s ohledem na možné rozpory s ústavními principy. Protichůdné názory se objevovaly také k definici lobbingu, 7

lobbovaného, lobbistického kontaktu či k rozsahu okruhu společenských vztahů, na které by se měla zákonná úprava lobbingu vztahovat. Obecně bylo namítáno, že variantní návrh zákona, který však vláda požadovala, je z hlediska možnosti uplatnit kvalifikované připomínky jen obtížně uchopitelný a byly vyjadřovány obavy, že tato nepřehlednost povede později k chybám v jeho definitivním znění. V řadě případů naopak bylo požadováno přepracování návrhu zákona a jeho vrácení do MPŘ. Většinu zásadních připomínek obsahujících racionální argumenty nebylo možné přes veškerou snahu úspěšně vypořádat, protože požadavky jednotlivých připomínkových míst byly často ve vzájemné kontradikci. Vyhodnocením připomínek dospěl předkladatel k závěru, že je nelze vypořádat tak, aby návrh zákona mohl být předložen bez rozporů, případně alespoň s jejich přijatelným počtem, neboť vypořádání některých připomínek by mělo za následek prohloubení rozporů s jinými.

Výsledek mezirezortního připomínkové řízení S ohledem na všechny vzájemně rozporné argumenty byl předkladatel nucen vzít v potaz i jiná řešení vytýčeného cíle, kterým je zprůhlednění legislativního procesu, a uvažovat o návrhu na vytvoření a zavedení jiných nástrojů (legislativní i nelegislativní povahy) namísto přijetí velmi pravděpodobně neúčinného speciálního zákona. Těmito nástroji jsou například: 1. zavedení tzv. otevřeného eKLEPu pro širokou veřejnost, 2. realizace projektů eSbírka a eLegislativa, 3. příprava etického kodexu poslance a senátora, 4. hodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA, 5. novelizace jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu, např. tzv. legislativní stopy a prodloužení lhůty mezi 2. a 3. čtením zákona.

zavedení

Některá z těchto opatření byla splněna či jsou nadále plněna na základě Strategie. Některá jsou obsažena v nové Strategii. Namísto standardního vypořádání MPŘ k předloženému návrhu zákona o lobbingu byl proto připraven materiál informující o stavu prací na návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu, v jehož rámci byly připomínkovým místům předloženy tři možné způsoby řešení vzniklé situace, a to: A) Pokračovat ve vypořádávání připomínek vzešlých z mezirezortního připomínkového řízení ke stávajícímu návrhu zákona s tím, že s ohledem na požadavek většiny připomínkových míst by měl být upravený návrh zákona zaslán do opakovaného připomínkového řízení. B) Přepracovat předložený návrh zákona o lobbingu ve smyslu schválené Analýzy, optimálně v co nejširší variantě, bez alternativních řešení, přičemž jak lobbisté, tak lobbovaní budou povinni reportovat své lobbistické kontakty nebo skutečnost, že byli lobbováni dohledovému orgánu. Existence dohledového orgánu s dostatečnými kompetencemi je v tomto modelu nezbytná. C) Zastavit práce na vypořádávání mezirezortního připomínkového řízení a na návrhu zákona o lobbingu a pokračovat v regulaci lobbingu v České republice prostřednictvím jiných nástrojů. MPŘ k variantnímu materiálu probíhalo od 3. prosince do 17. prosince 2012. 8

Ze 73 oslovených připomínkových míst jich své připomínky zaslalo celkem 55, z nichž 31 vyjádřilo svou preferenci některé z nabízených variant, resp. 3 připomínková místa vyjádřila svoji podporu více než jedné variantě. Připomínková místa vyjádřila své preference jednoznačným způsobem: Připomínková místa – preference variant Variantu A preferovali

BIS, ČMKOS (2.), ČTÚ, HMP, MMR, MS, MV (1., 2.)

Variantu B preferovali

ČSÚ (2.), ČÚZK, MŠMT, NS

Variantu C preferovali

AV ČR, ČBÚ, ČNB, ČMKOS (1.), ČSÚ (1.), KÚ Karlovarského kraje, KÚ Pardubického kraje, KÚ Zlínského kraje, MD, MF, MK, MPO, MPSV, MV (1., 2.), MZd, MZe, MZV, MŽP, TA ČR, ÚOOÚ, ÚV – Kabinet vedoucího Úřadu vlády, ÚV – Oddělení sekretariátu Vládního výboru pro zdravotně postižené občany, ÚZSVM

Bez připomínek (bez AK ČR, ASO ČR, ČSZV, Družstevní asociace ČR, ERÚ, uvedení varianty) nebo GA ČR, GIBS, HK ČR, Kancelář prezidenta republiky, Kancelář PS, Kancelář Senátu, KZPS, KÚ Jihomoravského kraje, připomínky nezaslány KÚ Jihočeského kraje, KÚ Kraje Vysočina, KÚ Královéhradeckého kraje, KÚ Libereckého kraje, KÚ Moravskoslezského kraje, KÚ Olomouckého kraje, KÚ Ústeckého kraje, KÚ Plzeňského kraje, KÚ Středočeského kraje, KUK, KVOP, MO, NBÚ, NKÚ, NSS, SMO, SMS, SSHR, SÚJB, ÚNMZ, ÚOHS, ÚPV, ÚS, UZS, ÚZSI, ÚV - Odbor kompatibility, ÚV - Odbor vládní legislativy, ÚV - zmocněnec vlády pro lidská práva

Zatímco pro variantu „A“ (tj. pokračovat ve vypořádávání připomínek ke kompromisnímu návrhu zákona) se vyslovilo 7 připomínkových míst, pro variantu „B“ (tj. přepracovat návrh zákona) se vyslovila pouze 4 připomínková místa, z toho 3 kategoricky, a jedno v alternativě, pokud by nebyla přijata varianta C. Nejvyšší soud kategoricky trval na tom, aby byl připravován komplexní zákon o lobbingu obsahující jak povinné reportování schůzek (tzv. veřejný diář), tak zřízení dohledového orgánu, a to s cílem přijmout skutečně efektivní úpravu, která bude spíše přísnější a bude klást nejen na lobbisty, ale i na lobbované zvýšené a zcela konkrétní požadavky. Variantu „C“ (tj. řešit transparentnost legislativního procesu jinými než legislativními nástroji) preferovalo jednoznačně 23 připomínkových míst. Zbývajících 41 oslovených připomínkových míst neuplatnilo žádné připomínky. Ve prospěch variant A) a B) hovořilo doslovné naplnění úkolu stanoveného ve Strategii a navazujícího usnesení vlády. Naopak v neprospěch variant A) i B) navrhovaného řešení hovořila především administrativní a finanční náročnost spočívající v reportování lobbistických kontaktů a ve zřízení dohledového orgánu a zahraniční zkušenosti zemí, které podobnou úpravu přijaly a nehodnotí ji zpětně jako účinnou. Navíc existence či neexistence právní regulace lobbingu nijak nesvědčí o vyspělosti demokracie v jednotlivých zemích, neboť většina právních řádů nezpochybnitelně demokratických zemí (např. Rakousko, Belgie, 9

Finsko, Dánsko, Švédsko, Španělsko, Norsko, Švýcarsko, Portugalsko a Japonsko) speciální zákonnou regulaci lobbingu nemá. Pochybnost mohou vyvolávat rovněž otázky souladu právní regulace lobbingu s ústavními principy, na které upozornila mnohá připomínková místa. I po několika měsících diskusí s odbornou veřejností nadále zůstává pro předkladatele otázkou, zda je vůbec možné konstruovat efektivní nástroj právní regulace vztahů vznikajících při lobbingu. Předkladatel má za to, že již dle stávajících platných právních předpisů ČR je nezákonné ovlivňování představitelů moci výkonné, zákonodárné i soudní vyloučeno, přičemž jsou prostřednictvím ústavního, správního a v neposlední řadě trestního práva zaručeny nástroje, prostřednictvím kterých je možné odlišit legální lobbing od nelegálního a jeho nelegální formy za předpokladu vhodné aplikace právní normy i účinně postihovat. Co se týče pravomocí případného dohledového orgánu, je nezbytné zmínit, že s největší pravděpodobností nebude disponovat dostatečnými nástroji potřebnými k odhalení nehlášeného lobbingu či neregistrovaného lobbisty (zejména kvůli absenci operativně pátracích prostředků typických pro trestní řízení). Obě zmíněné možnosti řešení by navíc s velkou mírou pravděpodobnosti opět vyvolaly řadu zásadních připomínek, jak těch připomínkových míst, která požadují minimální míru regulace lobbingu, tak těch, která a priori jeho regulaci odmítají. Varianta řešení C) tak vyplynula za výše popsané situace jako nejvhodnější mimo jiné z hlediska možnosti snazšího prosazení jednotlivých opatření oproti prosazení jejich souhrnu v jednom zákoně. Ve prospěch tohoto řešení hovoří také úprava lobbingu v zahraničí, přičemž pokud je lobbing vůbec regulován, pak formou dobrovolné registrace lobbistů a existence registru lobbistů, do kterého se lobbisté zapisují dobrovolně, a samoregulací formou etických kodexů. Ochotu k dobrovolné registraci a přijetí etických kodexů lze stimulovat poskytnutím určitých výhod na tomto základě. Z hlediska účinnosti regulace jako celku se za dané situace nepochybně jeví jako podstatně výhodnější kvalitní úprava byť v decentralizované podobě oproti centralizované úpravě v minimalistickém pojetí, které jediné připadá v úvahu, a i tak by taková úprava musela být předložena s velkým počtem rozporů. O výše popsaném vývoji přípravy návrhu zákona o lobbingu, včetně návrhu dalšího možného postupu ve variantách A), B) a C), byla vláda informována materiálem předloženým dne 4. ledna 2013 (čj. UV: 24/13). Varianta C byla nakonec doporučena také předkladatelem nejen proto, že se k této variantě klonila převážná většina připomínkových míst, ale především proto, že s ohledem na všechny dříve zmíněné okolnosti vyplynulo jako vhodnější vzít v úvahu i jiná možná řešení dosažení vytýčeného cíle, než trvat na přijetí po všech vynucených úpravách pravděpodobně neúčinného speciálního zákona. Vláda svým usnesením ze dne 16. ledna 2013 č. 40 vzala na vědomí zpracovanou „Informaci o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu“, zrušila úkol spočívající ve zpracování a předložení návrhu zákona o lobbingu a v neposlední řadě zvolila variantu C) s tím, že návrhy řešení mají být vládě předloženy do 30. dubna 2013. Předkladatel na základě uloženého úkolu vypracoval návrhy řešení regulace lobbingu jinak než samostatným zákonem, které dále obsahují podrobný rozbor jednotlivých opatření, ať již plněných na základě Strategie, či přijatých na základě nové Strategie, popřípadě návrhů opatření zcela nových.

2. Návrhy a rozbory řešení lobbingu jinak než speciálním zákonem

10

2.1. Zavedení tzv. otevřeného eKLEPu pro širokou veřejnost Opatření spočívající v modernizaci Elektronické knihovny legislativního procesu Úřadu vlády (eKLEP) přístupného široké veřejnosti je součástí nové Strategie jako úkol č. 2.3.2. s názvem Zveřejňování jednotlivých fází legislativního procesu vlády. Protikorupčním efektem tohoto opatření je obecná otevřenost legislativního procesu veřejné kontrole. Základní funkce eKLEPu spočívá ve výměně legislativních i některých nelegislativních dokumentů v rámci jejich tvorby a schvalovacího procesu na jednání vlády. Aplikace eKLEP monitoruje celý životní cyklus dokumentů (návrhů právních předpisů, jejichž předkladatelem je vláda, ministerstva nebo další ÚSÚ, návrhů zákonů, jejichž předkladatelem není vláda, návrhů na sjednání mezinárodních smluv, připomínek k legislativním a nelegislativním materiálům, konečného materiálu se zapracovanými připomínkami, materiálu v podobě po projednání vládou, pokud vláda k němu měla připomínky, analýz dopadů regulace RIA), včetně událostí, které byly realizovány mimo vlastní činnosti vlády – např. v Parlamentu ČR. Dosud není eKLEP veřejnosti přístupný. Výstupní dokumenty jsou uveřejňovány v Knihovně připravované legislativy (KPL). Smyslem a účelem tohoto projektu tedy je, aby celý legislativní proces byl v nejširší možné míře zpřístupněn veřejnosti, a to nejen odborné, ale i laické. Jedná se o další nezbytný prvek transparentnosti. Tento úkol je v současnosti již v určitém rozsahu naplňován, a to zřízením Knihovny připravované legislativy v rámci projektu ODok (oběh dokumentů mezi ústředními orgány státní správy, Parlamentem a Kanceláří prezidenta republiky). Na základě usnesení vlády ze dne 18. července 2007 č. 816 byla spuštěna Knihovna připravované legislativy vlády, v jejímž rámci jsou široké veřejnosti zpřístupňovány v elektronické podobě materiály legislativní povahy, které jsou určeny pro jednání vlády (http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf). V zájmu výše popsaného cíle je však vhodné rozsah takto zveřejňovaných informací rozšířit, což bude mít za následek mj. i kultivaci celého připomínkového řízení. Z uvedeného důvodu by proto mělo dojít k „otevření“ eKLEPu, a to rozšířením stávající KPL o přístup veřejnosti k nelegislativním materiálům, k připomínkám jednotlivých připomínkových míst, k vypořádání připomínek a ke stanoviskům LRV, k čemuž se vláda zavázala ve svém programovém prohlášení formou závazku zvýšení účasti občanů na tvorbě práva. Úkol rovněž plně odpovídá závazkům ČR z iniciativy Partnerství pro otevřené vládnutí. V rámci projektu ODok je pak počítáno také s vytvořením nových a modernizací stávajících funkcionalit tak, aby jejich aplikace byly soustředěny pro prezentaci veřejnosti na jediném místě. Strukturu ODok v současné době tvoří následující aplikace:  eKLEP – slouží k výměně dokumentů v rámci připomínkového řízení. Zatím je určen úředníkům; přístup je podmíněn přidělením uživatelského jména a hesla.  eVláda – Elektronická knihovna vládních materiálů je převážně určena členům vlády. Obsahuje dokumenty z eKLEPu určené pro jednání vlády a přijatá usnesení vlády upravená Odborem vládní agendy ÚV. Součástí knihovny je také aktuální program jednání vlády, usnesení a záznamy z jednání vlády, archiv programů. Součástí je grafický přehled legislativních a nelegislativních úkolů vlády včetně informací o stavu jejich plnění. Zobrazuje úplnou historii schůzí vlády s viditelnými body jednání. Aplikace není veřejně přístupná. Výstupní dokumenty jednání vlády jsou uveřejňovány v databázi usnesení, která je přístupná ze stránek vlády a má podobu jednoduchého portálu, kde je možnost vybrat si nejprve období činnosti vlády, 11

následně konkrétní jednání vlády (dle data), a poté se podle čísla či názvu konkrétního usnesení vlády dostat k požadovanému obsahu. Veřejnost zde nalezne všechny programy a usnesení vlády od roku 1991. Z hlediska informování veřejnosti však nejsou poskytovány zcela komplexní informace, neboť tato databáze postrádá některé přílohy usnesení či materiály, na něž je v usneseních odkazováno.  KPL – veřejně přístupná Knihovna připravované legislativy, ve které je možné sledovat celý průběh přípravy dokumentů, jako jsou např. návrhy zákonů, návrhy jejich změn a další dokumenty legislativní povahy. V rámci projektu „Úprava Informačního systému ODok“ financovaného z prostředků EU, konkrétně Evropského fondu pro regionální rozvoj a IOP, a z prostředků státního rozpočtu, bude provedeno zavedení centralizované struktury následujících aplikací:  eKLEP  eVláda  KPL  AVS/AVP – Agenda vládních spisů, Agenda vládního programu – k evidenci materiálů určených na jednání vlády, tvorbě programu, dodatku programu a upozornění k programu jednání vlády, záznamu jednání či usnesení vlády. Dokumenty jsou v současné době publikovány v knihovně zVlády a jedná se o interní aplikace ÚV používanou Odborem vládní agendy.  zVlády – zpřístupňuje veřejnosti výstupní dokumenty jednání vlády, databáze uveřejňuje programy jednání vlády, veřejně přístupné materiály pro jednání vlády, záznamy z jednání vlády a usnesení vlády.  vLegis – Katalog vládní legislativy slouží k jednotnému přístupu k vládní dokumentaci pro veřejnost i státní správu, obsahuje zjednodušené katalogové listy veřejných vládních dokumentů a přímé propojení těchto listů na úplné materiály v KPL, zVlády nebo v Informačním systému pro aproximaci práva (ISAP)4. Uživatelům umožňuje přípravu i správu rešerší a zobrazuje zákony, nařízení vlády, vyhlášky, mezinárodní smlouvy a připravovanou legislativu. Gestorem plnění tohoto úkolu je ÚV – vedoucí ÚV. Na základě prověření opodstatněnosti a nezbytnosti zpřístupňovat široké veřejnosti nelegislativní materiály v etapě jejich přípravy a projednávání dospěl ÚV k závěru, že přístup veřejnosti je třeba prostřednictvím eKLEPu, respektive Knihovny připravované legislativy plně zachovat v dosavadní úrovni a nerozšiřovat zcela bezdůvodně o další dokumenty včetně materiálů nelegislativní povahy. Toto stanovisko je však třeba prodiskutovat v rámci plnění úkolů nové Strategie a případné změny ve vztahu k rozsahu úkolu č. 2.3.2. nové Strategie řešit formou její aktualizace. Dle nové Strategie by měla být v termínu do 31. července 2013 zajištěna veřejná přístupnost širšího okruhu materiálů určených pro jednání vlády tak, jak je uvedeno výše. Projekt byl v 1. čtvrtletí 2013 ve fázi testování aplikace ODok a dokončení, včetně testování helpdeskové podpory při řešení problému vzniklého při přípravě materiálů prostřednictvím dotazu. Spuštění projektu včetně helpdesku je předpokládáno na červen – červenec 2013.

4

Jedná se o databázový systém, který pomáhá při sledování všech aktivit ministerstev, dalších ÚSÚ a Parlamentu ČR, souvisejících s plněním legislativních závazků, jež na sebe ČR převzala vstupem do EU, a současně komunikační nástroj užívaný mezi vládou, oběma komorami Parlamentu ČR a rezorty, které jsou primárně odpovědné za projednávání a formování nového práva EU a za její následné zapracování do právního řádu České republiky. Databáze ISAP jsou využívány ke sledování a výměně informací o právu EU od jejího vzniku na úrovni EU až po ukončení procesu jeho implementace v ČR (viz http://isap.vlada.cz/).

12

Protože však v rámci hlubší analýzy bylo shledáno, že by zveřejnění veškerých, zejména nelegislativních materiálů k zásadním otázkám, mezinárodním dohodám, negociačním jednáním, arbitrážím či dohodám o narovnání mohlo mít zásadní negativní dopad do zájmů a dalšího směrování ČR, doporučuje se v rámci aktualizace nové Strategie tento problém ošetřit. Do MPŘ jsou totiž mnohdy předkládány i materiály k projednání ve vládě, které se týkají např. narovnání vnitrostátního nebo mezinárodního sporu (typicky narovnání mezinárodněprávních sporů z důvodu zabránění mezinárodní arbitráži). V rámci takovýchto materiálů jsou uvedeny jak popis a shrnutí sporu, tak zejména argumentace pro postup ve sporu (včetně znaleckých posudků nebo externích analýz, jež si ČR zadala vypracovat pro podporu své obrany), návrhů dohod o narovnání a dalších dokumentů připravených nebo obstaraných za účelem hájení zájmů ČR v jednáních o možnostech smírného řešení sporu. Zveřejnění takovýchto materiálů by v konečném důsledku mohlo znamenat nejen procesní nevýhodu ČR v daném sporu nebo budoucích sporech, ale především značné finanční dopady způsobené jak nemožností zajistit dostatečně ochranu zájmů ČR jako strany sporu při přípravě a vedení své obrany, tak i poskytnutím dostatečně kvalifikovaného vzoru pozice ČR a klíčových údajů její obrany pro protistranu. Výše uvedené se týká rovněž směrnic pro sjednávání mezinárodních smluv, ve kterých gestor musí nastínit základní východiska a strategii při sjednávání dané smlouvy, jejichž veřejná přístupnost by mohla vážně ohrozit nebo zhoršit vyjednávací pozici ČR. Chránit legitimní zájmy ČR je potřebné i v dalších oblastech, jejichž součástí jsou negociace a vystupování delegací ČR na mezinárodních fórech. Problém je shledáván také v případě zveřejňování připomínek a jejich vypořádání u již sjednaných mezinárodních smluv nebo v případě návrhu na výpověď bilaterální mezinárodní smlouvy. Jedná se především o případy, kdy MZV nedoporučuje s příslušným státem smlouvu podepsat, přičemž důvody jsou gestorovi příslušné dohody sdělovány právě v rámci MPŘ a mohou vést až ke stažení návrhu na sjednání smlouvy a tedy nedokončení legislativního procesu. Obdobný problém nastává i u návrhů na výpověď bilaterální mezinárodní smlouvy. Nezveřejněním návrhu na výpověď jsou z velké části eliminovány politické a další tlaky proti výpovědi dohody. Vzhledem k tomu, že popisované opatření, včetně sledovaného cíle, bylo zadáno a vládou schváleno v nové Strategii jako úkol č. 2.3.2., je třeba tento úkol ve výše popsaných intencích aktualizovat, případně jiným způsobem ujasnit, avšak v rámci samostatného materiálu – aktualizace nové Strategie. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Otevřenost legislativního procesu veřejné kontrole.

Souvislost s lobbingem

Přijetím tohoto opatření bude umožněno snazší odkrytí případných nežádoucích vlivů lobbingu, a to formou otevřené kontroly občany, neziskovými organizacemi, popř. médii při legislativním procesu, zejména při přijímání (z pohledu potenciálních korupčních rizik) klíčových zákonů. Opatření bude zajišťovat jak technické prostředí, tak transparentní postupy tvorby legislativních materiálů, čímž napomůže mapovat případné lobbistické aktivity. Konkrétně bude např. možné vysledovat, jaké zájmové skupiny mohou potenciálně zacílit na ten který konkrétní rezort, která navrhovaná úprava, řešení či opatření jsou sledována, vyhledávána za účelem dosažení určité výhody pro sebe nebo pro třetí stranu, a tím dojde celkově k odkrytí takovýchto možných nově vznikajících vazeb. V podobě 13

transparentnějšího legislativního procesu budou minimalizovány negativní stránky lobbingu.

2.2. Realizace projektů eSbírka a eLegislativa Projekt elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (eSbírka) a elektronického legislativního procesu (eLegislativa) je plněn na základě usnesení vlády ze dne 4. srpna 2010 č. 554, kterým vláda schválila věcný záměr zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů, přičemž předložení návrhu zákona o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů je rovněž součástí nové Strategie jako úkol č. 2.3.1. uložený MV ve spolugesci s předsedou LRV. Cílem projektu je zajištění transparentnosti, zkvalitnění a zefektivnění tvorby práva a přístupu k informacím o právních předpisech ve všech stadiích legislativního procesu. Projekt vychází z dlouhodobé modernizační koncepce, tvoří jednu z priorit Programového prohlášení vlády a náleží do širšího rámce strategických cílů vlády v oblasti eGovernmentu, zvyšování konkurenceschopnosti ČR, demokratizace výkonu veřejné moci a boje s korupcí. Realizuje zároveň v rámci ČR iniciativu EU „Better regulation“. Projekt by měl odstranit často kritizované nedostatky v oblasti moderního přístupu k informacím o platném i minulém právu, zejména zastaralou právně závaznou podobu právního předpisu, absenci ověřených informací o minulé a aktuální právní úpravě a zastaralost prostředků pro tvorbu práva, které neodpovídají nárokům komplexní právní úpravy úzce provázané jak s právem EU, tak s mezinárodním právem. Primární cíle projektů jsou zejména:  zpřístupnění právně závazné elektronické verze právních předpisů veřejnosti,  integrovatelnost řešení do projektu elektronického legislativního procesu (eLegislativa),  vytvoření konsolidovaného datového zdroje pro analýzu platné a tvorbu nové legislativy,  vytvoření plně elektronického redakčního systému. Projekt eSbírka a eLegislativa spočívá v nahrazení listinné Sbírky zákonů elektronickou Sbírkou zákonů a vytvoření přesné a ověřené databáze obsahující texty a úplná znění všech právních předpisů a jiných právních aktů publikovaných ve Sbírce zákonů, Sbírce mezinárodních smluv a Úředním listu řady I. Umožní opakované užití dat v ní obsažených a stát se základem pro implementaci politiky „Open data“ v oblasti dat o právních předpisech. Projekt dále usiluje o vytvoření elektronického legislativního procesu; z technického hlediska by eLegislativa měla poskytnout nástroje pro tvorbu práva v moderním nástroji umožňujícím práci s úplným zněním, automatizovanou tvorbu novelizačních bodů a moduly pro usnadnění administrace připomínkových řízení, schvalování návrhů právních předpisů, jakož i projednávání pozměňovacích návrhů. Koncepci eSbírky a eLegislativy přijala vláda dne 27. července 2009 usnesením č. 975, které zakotvilo obecné principy obsažené ve věcném i legislativním řešení, a uložila ministru vnitra schválenou Koncepci realizovat. Věcný záměr zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů, schválený vládou dne 4. srpna 2010 (usnesení č. 554), obsahuje v návaznosti na Koncepci požadavek vytvoření systému eSbírka a eLegislativa a vytvoření související právní úpravy ve formě nového zákona nahrazujícího stávající právní úpravu vyhlašování práva obsaženou v zákoně č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. 14

Koncepce řešení předpokládá, že se systém eSbírka a eLegislativa zařadí vedle existujících systémů ODok (eKLEP) a informačního systému PS a Senátu jako specializovaný nástroj tvorby právních předpisů a jejich komplexního oběhu, který bude do výše uvedených, obecněji zaměřených systémů poskytovat výstupy jednotlivých stadií legislativního procesu. Principy zajištění dostupnosti základního oficiálního zdroje informací o platném právu a právních předpisech v úplném znění elektronicky a bez bariér, včetně přehlednosti a srozumitelnosti platného práva, spočívají v zabezpečení:  nepřetržitého a bezplatného přístupu k ověřeným informacím o minulé a platné právní úpravě,  zavedení právně závazné elektronické podoby právního předpisu obsahující kromě novel i aktuální platnou verzi právního předpisu,  propojení informace o právu ČR a EU s odůvodňujícími, vysvětlujícími a metodickými dokumenty veřejné správy,  cíle zvýšit transparentnost legislativního procesu a tím umožnit a usnadnit jednotnou aplikaci legislativních pravidel a kontrolu jejich dodržování. V oblasti tvorby práva je pak prioritou:  zavést moderní nástroj tvorby práva, který bude založen na využívání přesných dat o textu právních předpisů a propojen s informacemi o právu EU,  respektovat přirozenou podobu legislativní práce,  propojit celý legislativní proces od počátku prací až po publikaci právního předpisu ve Sbírce zákonů,  zvýšit transparentnost legislativního procesu a tím umožnit a usnadnit jednotnou aplikaci legislativních pravidel a kontrolu jejich dodržování. Projekt eSbírka a eLegislativa tak výrazně usnadní orientaci občana v právním řádu, zlepší dostupnost pramenů práva, zvýší srozumitelnost právních předpisů, zkvalitní a zefektivní tvorbu práva. Vedle zajištění právně závazné publikace platného a účinného práva na území ČR bez jakýchkoli bariér a v elektronické podobě je třeba současně předložit vládě návrh na právní úpravu elektronické přípravy, tvorby a projednávání právních předpisů (eLegislativa), včetně elektronického zpracovávání hodnocení dopadů regulace (RIA) a zhodnocení korupčních rizik (CIA) jako integrální součásti legislativního procesu. Ve vztahu k problematice lobbingu představuje hlavní přínos zvýšení transparentnosti legislativního procesu, čehož by mělo být dosaženo kombinací tří opatření, kterými jsou:  Povinné používání subsystému eLegislativa pro předkládání všech druhů legislativních návrhů a jejich změn, díky němuž bude v průběhu celého legislativního procesu zřejmé, kdo byl autorem návrhu či jeho změny, a bude možné jednoznačně identifikovat, kdy a jakým způsobem návrh předložil, změnil či navrhoval změnit a jak návrh či změnu odůvodňoval.  Povinné odůvodňování legislativního návrhu a zvýšení požadavků na jeho obsah, přičemž za podstatnou změnu lze považovat zejména povinné odůvodňování všech ústních i písemných pozměňovacích návrhů předkládaných při projednávání návrhu zákona v PS či v Senátu, což usnadní posouzení jejich obsahu a dopadu na navrhovaný právní předpis.  Zvýšení přehlednosti legislativního procesu, neboť nástroje subsystému eLegislativa umožní lépe vyhodnotit velké množství předkládaných pozměňovacích návrhů či připomínek, které často navrhují změnit různým způsobem tatáž ustanovení návrhu právního předpisu, a to díky využití konsolidovaných (úplných) znění právních předpisů a strukturovaných textů právních předpisů. Promítnutí pozměňovacích 15

návrhů či připomínek do konsolidovaného znění předpisu a analýza vazeb na jiné právní předpisy ČR a EU, která bude součástí zobrazených znění, významně zpřehlední všem zúčastněným stranám proces přípravy hlasování či vypořádání, jejich zhodnocení a samotné hlasování nebo vypořádání pozměňovacích návrhů či připomínek. Pokud jde o samotnou realizaci projektu, MV připravilo obecné technické řešení systému eSbírka a eLegislativa a zajistilo všechny služby nezbytné pro přípravu žádosti o kofinancování projektu z IOP. Zároveň zahájilo přípravu návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů a souvisejícího změnového zákona. Realizace projektu, a to jeho věcné i legislativní části, byla ovšem v období mezi počátkem roku 2011 a koncem roku 2012 pozastavena pro přetrvávající nedostatek prostředků na 85 % kofinancování projektu z IOP. Na základě usnesením vlády ze dne 26. června 2012 č. 468 předložilo MV (č.j. ÚV: 9/13) Zprávu o projektu eSbírka a eLegislativa, ve které informuje členy vlády o dosavadním průběhu projektových prací, o překážkách jeho realizace v období 2011 a 2012 spočívajících v nedostatku prostředků na kofinancování jeho realizace, a seznamuje členy vlády s dalším plánem realizace projektu. Informace byla projednána na schůzi vlády konané dne 16. ledna 2013. Po uvolnění dostatečného objemu prostředků zrušením dříve schválených projektů byla v lednu 2013 vyhlášena výzva na předložení financování projektu z IOP. MV přistoupilo ke komplexnímu posouzení existujících variant realizace, jejich přínosů a rizik. Vycházelo zejména z existence dotačního titulu na kofinancování projektu z IOP, klíčového významu realizace projektu pro řešení závažných problémů v oblasti tvorby a publikace práva, časové náročnosti jednotlivých variant a zhodnocení rizika vrácení, respektive nepřiznání dotace na realizaci tohoto komplexního a časově náročného projektu. Z existujících variant pouze varianta přímého zadání realizace projektu České poště, s.p., Odštěpnému závodu ICT služby, umožňovala řešit závažné problémy tvorby a publikace práva ve stanoveném termínu březen 2015, realizovat projekt na základě již vypsané výzvy IOP a existujících finančních prostředků, a otevírá možnost v novém programovém období koncentrovat úsilí na řešení problematiky tvorby práva a přístupu k právním předpisům ÚSC. Koncepci sdíleného poskytovatele služeb informačních a komunikačních technologií, na které je tato varianta postavena, schválila ve vztahu k dalším projektům eGovernmentu vláda usnesením ze dne 4. dubna 2012 č. 224. Tato varianta je na základě expertního posouzení právně konformní, ekonomicky výhodná a technicky realizovatelná. V souladu s úkolem uloženým členům vlády v bodu I/2b) usnesení vlády ze dne 22. února 2010 č. 158, o opatřeních při zadávání veřejných zakázek, předložilo MV v návaznosti na provedené posouzení variant realizace projektu dne 26. března 2013 vládě materiál, ve kterém informovalo o navrhovaném řešení vládu. Vláda tuto informaci vzala dne 3. dubna 2013 na vědomí (č.j. 290/13). V návaznosti na tuto skutečnost předložilo MV dne 12. dubna 2013 žádost o financování projektu z IOP. Celkové náklady projektu uplatňované v rámci žádosti o dotaci včetně DPH činí 528 milionů Kč, přičemž 449 milionů Kč bude hrazeno z IOP. Věcná realizace projektu bude zahájena po schválení žádosti o financování projektu z IOP. Současně bude pokračovat příprava a projednání návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů a souvisejícího změnového zákona.

16

Počítá se, že nová právní úprava bude vládě předložena k projednání do 30. června 2013, přičemž zprovoznění systémů eSbírka a eLegislativa je plánováno od 1. července 2015. Realizace projektu bude dokončena do 31. března 2015. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Dostupnost základního publikačního zdroje právních předpisů v úplném znění elektronicky bez bariér. Zprůhlednění legislativního procesu.

Souvislost s lobbingem

Při dosažení jednoho ze sledovaných cílů uvedených projektů, tj. při zvýšení přehlednosti legislativního procesu, může dojít i ke snížení rizika lobbingu s korupčním potenciálem. Přehledný systém a legislativní změny usnadní jiným účastníkům identifikaci takového jednání. Opatření bude realizováno jak technickými prostředky systému eSbírka a eLegislativa, zaznamenávajícími původce, čas, rozsah a odůvodnění legislativní změny, tak i transparentními postupy tvorby legislativních materiálů, spočívajícími zejména ve zpřísnění požadavků na odůvodnění a v zavedení povinného odůvodňování pozměňovacích návrhů zákonů v PS a v Senátu. Opatřením by pak mohly být snáze identifikovány také příslušné zájmové skupiny, resp. jejich snahy ovlivnit konkrétní rozhodování či legislativu, zacílit na konkrétní rezort se zájmem dosažení určité výhody pro sebe nebo pro třetí osobu. V celkové mozaice by tak mohlo dojít k odkrytí nově vznikajících vazeb. V podobě transparentnějšího legislativního procesu budou omezeny negativní stránky lobbingu.

2.3. Zpracování návrhu etického kodexu poslance a senátora Opatření v podobě přípravy návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora bylo schváleno jako úkol č. 5.7 Strategie, jehož smyslem a protikorupčním efektem mělo být vymezení jasných pravidel chování volených zástupců zavedením etických kodexů, jejichž přijetím a dodržováním tito volení zástupci demonstrují svou ochotu vykonávat funkci transparentně. Vypracováním etického kodexu na úrovni všech volených zástupců, který má tvořit vodítko pro chování a rozhodování veřejně činných osob, zejména s důrazem na nestrannost, předcházení střetu zájmů a obecně na čestné a slušné chování vůči občanům i vlastním kolegům, bylo původně pověřeno MV. Původní zadání úkolu bylo formulováno tak, že směšovalo dohromady dvě odlišné právní úpravy. Etické kodexy dvou cílových skupin (tj. členů Parlamentu ČR a členů zastupitelstev ÚSC) bylo nutné upravit právními předpisy zcela odlišného zaměření. V případě členů zákonodárného sboru (tj. členů PS a členů Senátu) se jedná o zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, kdežto v případě členů ÚSC se úprava týká všech tří zákonů upravujících územní samosprávu [tj. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů]. Proto bylo původní zadání úkolu zpřesněno tak, že od sebe byly tyto dva charakterově rozdílné úkoly odlišeny. 17

Opatření tak bylo rozděleno na dva dílčí úkoly: 1) zpracovávání návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora, 2) zpracování novely zákonů o územních samosprávných celcích, zavádějící povinnost vydat etický kodex člena zastupitelstva ÚSC. V případě etického kodexu poslance a senátora zasahují navrhované změny do oblasti moci zákonodárné, přičemž jejich příprava vyžaduje úzkou spolupráci s mocí zákonodárnou, tj. se členy obou komor Parlamentu ČR, důsledné projednání navrhovaných změn s poslanci a senátory a koordinaci s připravovanými legislativními aktivitami poslanců, příp. senátorů. Výsledkem takové spolupráce by měla být jednak vyšší kvalita navržené úpravy, a jednak vyšší pravděpodobnost schválení návrhu Parlamentem ČR, a tím naplnění cílů Strategie.5 V listopadu 2011 byl na základě dohody mezi ministrem vnitra a místopředsedkyní vlády v souvislosti s převodem koordinace boje s korupcí z MV na ÚV převeden výše uvedený úkol spočívající v předložení návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora na místopředsedkyni vlády. Pro přípravu Etického kodexu poslance Parlamentu ČR byla v lednu 2012 sestavena pracovní skupina, jejímiž členy byli: Lenka Andrýsová za LIDEM, Jan Čechlovský za ODS, Jiří Dolejš za KSČM, Gabriela Pecková za TOP 09 a Kateřina Klasnová za VV (od června 2012); Lubomír Zaorálek za ČSSD své členství v pracovní skupině v květnu 2012 ukončil. První jednání, na němž se rozhodovalo o obsahu a struktuře Etického kodexu poslance a o detailech jeho jednotlivých částí v obecné rovině, se uskutečnilo dne 10. ledna 2012. Na dalším jednání uskutečněném dne 14. února 2012 byla již pracovní skupině předložena pracovní verze etického kodexu. Na základě požadavku jednoho z členů pracovní skupiny byl návrh etického kodexu předložen k posouzení Parlamentnímu institutu a jiným odborníkům v oblasti ústavního práva. Z vypracovaných posudků vyplynulo, že by některá navrhovaná ustanovení mohla být v rozporu s Ústavou ČR a jinými právními předpisy, a proto řešila pracovní skupina na dalším jednání konaném 13. dubna 2012 varianty dalšího postupu, tzn. odstranění sporných ustanovení a vyřešení otázky závaznosti a postihu porušení tohoto předpisu. Takto upravený etický kodex byl projednán na dalším jednání pracovní skupiny, které se konalo dne 9. května 2012. Na tomto jednání byl členům pracovní skupiny předložen i návrh jednacího řádu Etické komise, která by měla nad dodržováním tohoto etického kodexu dohlížet. Etický kodex poslance a jednací řád Etické komise, která by měla na dodržování chování vymezeného v etickém kodexu dohlížet, jsou již vypracovány, přičemž nad jejich obsahovou stránkou panuje většinová shoda. Poslední schůzka pracovní skupiny se konala dne 7. února 2013, na které bylo dohodnuto, že připravený text je zpracován kvalitně a je způsobilý k předložení. Avšak s ohledem na význam tohoto dokumentu je přinejmenším vhodná podpora napříč všemi politickými stranami. Podporu odmítli vyjádřit zástupci ČSSD a VV (a to z vnitropolitických důvodů, nikoli z důvodu výhrad k textu návrhu etického kodexu poslance). Z uvedeného důvodu se proto pracovní skupina shodla na tom, že připravený návrh bude využit v dalším volebním 5

V případě etického kodexu členů zastupitelstev ÚSC to platí obdobně. Jelikož však vláda (stát) může zasahovat do samostatné působnosti ÚSC, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem, lze zastupitelstvům ÚSC pouze doporučit, aby si přijali vzorový etický kodex za vlastní, případně si jej upravili dle vlastních potřeb. Z uvedeného důvodu je tak možné pouze legislativní ukotvení povinnosti etický kodex vydat. Otázkou však zůstává vymahatelnost této povinnosti a v jistém smyslu i obsahová jednotnost takto individuálně tvořených kodexů.

18

období. Místopředsedkyně vlády o výsledcích jednání pracovní skupiny informovala předsedkyni PS a jednotlivé shora uvedené dokumenty jí zaslala k dispozici a k využití. Obsahem vypracovaného návrhu Etického kodexu poslance jsou mj. následující stěžejní body, které by měly přispět k regulaci lobbingu v ČR:  Zakotvení zákazu poslance uzavřít takovou dohodu, jež by ho zavazovala jednat či hlasovat v soukromém zájmu jiné fyzické nebo právnické osoby a jež by mohla ohrozit jeho svobodu hlasování. Ustanovení je o něco širší než článek 26 Ústavy ČR, který stanoví zákaz příkazů, nikoli dohod. Jelikož však případná dohoda o hlasování s sebou nese riziko, že bude poslanec za hlasování, které bude v souladu s předchozí dohodou, odměněn soukromou osobou, ať již fyzickou nebo právnickou, zakazuje návrh Etického kodexu i uzavření dohody.  Úprava povinnosti poskytovat informace o jednáních, která uskutečnil v souvislosti s legislativním procesem; tuto povinnost rozšiřuje o povinnost uvedení skutečnosti, zda legislativní návrhy předložil na žádost či doporučení jiné osoby a zda byly konzultovány se zástupcem zájmových a dotčených skupin (tzv. legislativní stopa).  Stanovení povinnosti poslance řádně a včas odevzdat oznámení o činnostech, majetku, příjmech, darech a závazcích v souladu se zákonem o střetu zájmů.  Úprava jednání v postavení poslance tak, že mj. poslanec nezneužije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu svého mandátu k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu. Prospěchem nebo výhodou pro jinou osobu může být právě prosazení ustanovení, případně zákona, za jehož prosazení bylo lobbováno, a to nikoli za účelem prosazení veřejného zájmu, ale za účelem prosazení soukromého zájmu, jako je např. prospěch jediné fyzické nebo právnické osoby, popř. malé skupiny osob, na úkor veřejného zájmu.  Zákaz vyžadování nebo přijímání darů, protislužeb, případně jiných zvýhodnění při výkonu práv a povinností, která by mohla narušit nestranný přístup.  Případné porušení ustanovení Etického kodexu prověří ustavená Etická komise, jejíž činnost upraví jací řád Etické komise přijatý usnesením PS. Pro posílení vymahatelnosti pravidel chování stanovených v Etickém kodexu poslance se zavádí institut „veřejné ostudy“, kdy po prověření každého konkrétního případu vydá Etická komise usnesení, ve kterém uvede, zda se příslušný poslanec dopustil porušení pravidel kodexu či nikoli a tento závěr zveřejní na stránkách PS. Tímto pochopitelně není dotčeno případné ukládání sankcí podle zvláštních právních předpisů. Problematika návrhu etického kodexu senátora nebyla řešena, a to do doby, než by byl přijat Etický kodex poslance. Nepodařilo se získat podporu žádného senátora, který by se na přípravě návrhu podílel. I přes výhrady k tomuto dokumentu je třeba konstatovat, že Etický kodex poslance má svůj význam a svou existencí by jistě přispěl ke kultivaci prostředí a ke zvýšení legislativního procesu v ČR. Jelikož je návrh etického kodexu již připraven, není třeba ukládat samostatný úkol a v případě rozhodnutí o realizaci tohoto opatření využít připravené dokumenty. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Vymezení pravidel chování volených zástupců. 19

Souvislost s lobbingem

Vedle závazku chovat se v souladu s dobrými mravy, podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, vykonávat mandát osobně, čestně, zodpovědně a s náležitou péčí, v souladu s Ústavou, zákony a dalšími právními předpisy ČR, je vhodné do etického kodexu zákonodárců zahrnout i problematiku lobbingu – např. úpravou pravidel pro styk zákonodárce s lobbistou, závazek, hlásit či upozorňovat na jednání zájmových skupin potažmo lobbistů, zákaz přijímání darů a jiných výhod a s tím spojený zákaz poskytování protislužeb za přijaté dary a jiné výhody.

2.4. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA Opatření spočívající v zavedení povinného zhodnocení korupčních rizik (CIA – Corrupt Impact Assessment) bylo uloženo na základě úkolu č. 5.6 Strategie. Protikorupčním efektem tohoto opatření je především omezení přijímání zákonů, jež obsahují korupční rizika. Řešení problematiky posuzování nově přijímané právní regulace z pohledu detekce korupčních potenciálních rizik mělo být primárně řešeno prostřednictvím SW nástroje v rámci projektu eLegislativa připravovaného v gesci MV v podobě paragrafovaného znění v termínu do 31. prosince 2011. Cílem tohoto opatření mělo být zavedení systémového posuzování připravované právní úpravy z pohledu možného výskytu korupčních rizik se záměrem jejich eliminace. Mělo jít o obdobný prvek, jakým je již několik let ve veřejné správě ČR aplikovaná RIA. Původně bylo zamýšleno zapojit metodiku, která však nebyla MV navržena, do nové úpravy Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace, které byly na základě usnesení vlády ze dne 16. února 2011 č. 121 předloženy vládě k projednání dne 7. října 2011 (č.j. ÚV: 1014/11, usnesení vlády ze dne 19. října 2011 č. 768). Vzhledem k přehodnocení problematiky RIA nebylo možné využít podklady předané místopředsedkyni vlády z MV a bylo třeba se problematice CIA věnovat zcela s jiným přístupem. Na přípravě materiálu se intenzivně podílel i člen NERV, jakož i další odborníci, kteří jsou seznámeni s problematikou potřebnosti zavedení hodnocení korupčních rizik (CIA). Pro úplnost se dodává, že tento proces je dosud aplikován pouze v Jižní Koreji a v Norsku. Po převzetí agendy místopředsedkyní vlády (usnesením vlády ze dne 13. července. 2011 č. 519) byly neprodleně zahájeny práce na základních východiscích CIA. Tato východiska byla dokončena a materiál byl od 11. do 25. ledna 2012 v MPŘ. Dne 14. února 2012 byl materiál předložen k projednání vládě, která jej schválila usnesením vlády ze dne 29. února 2012 č. 128. Místopředsedkyni vlády bylo tímto usnesením uloženo předložit: a) do 30. června 2012 návrh metodiky hodnocení korupčních rizik – CIA spolu s návrhem projektů pro její ověření v rámci pilotní fáze, b) do 31. srpna 2013 návrh metodiky hodnocení dopadů rizik – CIA dopracovaný na základě výsledků pilotních projektů, c) do 30. listopadu 2013 návrh postupu na začlenění metodiky hodnocení dopadů rizik korupce – CIA do legislativního procesu. Byly zpracovány obecné zásady provádění metodiky, jakož i návrh vlastní metodiky CIA. V MPŘ, které probíhalo od 31. května do 14. června 2012, bylo k materiálu uplatněno celkem 98 zásadních, často protichůdných připomínek. Po jejich vyhodnocení a částečném 20

vypořádání bylo konstatováno, že zbývající již nelze vypořádat, aniž by tím došlo k negaci již proběhlých vypořádání. Vytvoření návrhu metodiky, která by odpovídala požadavkům vzneseným připomínkujícími místy a zároveň poskytovala dostatečnou záruku dosažení předvídaného cíle, kterým je omezení výskytu legislativního prostředí umožňujícího korupci, považuje předkladatel za nerealizovatelné. Po vyhodnocení vzniklé situace bylo rozhodnuto předložit vládě návrh na zrušení úkolu. Proti tomuto postupu nevznesli připomínky ani členové Vládního výboru, na jehož jednání konaném dne 27. června 2012 byl materiál a postup dalších prací projednán. Materiál obsahující návrh na zrušení úkolu, jehož přílohou je zpracovaná metodika předložená do MPŘ, byl vládě předložen k projednání dne 3. července 2012 (č.j. ÚV: 728/12). Vláda materiál projednávala na své schůzi konané dne 19. července 2012, přičemž jednání přerušila o měsíc s tím, že místopředsedkyně vlády předloží návrh vhodného nástroje, prostřednictvím něhož bude CIA implementována do legislativního procesu. Místopředsedkyně vlády navrhla, aby z důvodu minimalizace administrativní i finanční zátěže bylo hodnocení korupčních rizik zahrnuto do Legislativních pravidel vlády (LPV). Tato změna tak byla spojena s probíhající rozsáhlou úpravou LPV, což vláda schválila svým usnesením ze dne 26. září 2012 č. 700. Komplexní materiál byl vládě předložen k projednání dne 29. října 2012 (č.j.: 1117/12). Na schůzi vlády konané dne 14. listopadu 2012 došlo usnesením vlády č. 820 k přijetí změn LPV s účinností od 1. ledna 2013 a ke zrušení dvou výše uvedených úkolů uložených usnesením vlády ze dne 29. února 2012 č. 128, které měly být realizovány v roce 2013. Povinnost provést zhodnocení korupčních rizik v návrhu věcného záměru zákona [čl. 4 odst. 1 písm. h)], v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona [čl. 9 odst. 2 písm. i)] a obecné části odůvodnění návrhu nařízení vlády [čl. 14 odst. 1 písm. g)] a návrhu vyhlášky [čl. 16 odst. 4] se vztahuje na ministerstva a ostatní ÚSÚ, které připravují materiály pro jednání vlády; nejsou však závazné pro ostatní subjekty se zákonodárnou iniciativou, neboť by se jednalo o změnu předpisů o vnitřním chodu obou komor Parlamentu ČR (jednacích řádů). Pro poslance a senátory by tato nová povinnost musela být zakotvena v příslušných právních předpisech (tj. v zákoně č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a v zákoně č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů) – blíže viz kapitola 2.5. Na základě takto schváleného zavedení CIA do legislativního procesu rozeslala místopředsedkyně vlády v zájmu sjednocení praxe a usnadnění práce v počátcích zavádění tohoto institutu v prosinci 2012 všem členům vlády a vedoucím ostatních ÚSÚ stručnou třístránkovou metodiku, která je rovněž zveřejněna na stránkách www.korupce.cz. Retrospektivní posouzení již existující právní úpravy by mělo řešit zejména ty právní předpisy procesního charakteru, které nastavují realizaci procesů ve veřejné správě a vytvářející možné potenciální riziko a podmínky pro korupční jednání. Nicméně s ohledem na výsledný stav splnění úkolu je tato část úkolu nerealizovatelná. Zavedením hodnocení korupčních rizik do legislativního procesu by mělo dojít ke zvýšení efektivity boje s korupcí cestou zamezení etablování obecně závazných právních předpisů nebo jejich částí do právního řádu ČR, které jsou problematické z hlediska korupčního rizika. Jádrem metodiky je jednoduché vyhodnocení korupčních rizik dané právní úpravy provedené předkladatelem, kterému již od počátku umožní zohlednit kritérium omezení korupčních příležitostí při zpracování návrhu právního předpisu. Metodickou podporu v oblasti CIA zpracovatelům legislativních materiálů poskytuje Sekce pro koordinaci boje s korupcí řízená místopředsedkyní vlády.

21

Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Omezení přijímání zákonů, umožňujících korupční jednání. Snížení prokorupčního prostředí.

Souvislost s lobbingem

Účelem zhodnocení korupčních rizik je zmapování a tím potažmo zamezení vzniku korupčních rizik v nově připravovaných právních předpisech. Opatření napomůže zhodnotit a poodkrýt možný výskyt negativního lobbingu, lobbingu vykonávaného v jiném než veřejném zájmu či dokonce prokorupčního lobbingu. Zavedení systémového posuzování připravované právní úpravy z pohledu možného výskytu korupčních rizik může již v prvotní fázi eliminovat negativní vlivy zanesené do legislativy v důsledku nežádoucího lobbingu, včetně působení určitých skupin sledujících jiné než veřejné zájmy.

2.5. Novelizace jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu Změna jednacího řádu PS a jednacího řádu Senátu Parlamentu ČR byla součástí Strategie jako úkol č. 5.2. Gestorem plnění tohoto úkolu byla určena místopředsedkyně vlády6. Smyslem a protikorupčním efektem tohoto opatření mělo být primárně omezení předkládání nekoncepčních změn návrhů zákonů, které jsou v praxi s obtížemi realizovatelné, a sekundárně pak související zprůhlednění rozdělování finančních prostředků ze státního rozpočtu. V termínu do 31. prosince 2012 měl být předložen návrh novely jednacího řádu PS, která umožní předkládání pozměňovacích návrhů ve druhém čtení pouze výboru, skupině poslanců nebo poslanci poté, kdy byl konkrétní pozměňovací návrh projednán na příslušném výboru. V tomtéž termínu měl být vládě předložen návrh, který upraví legislativní proces tak, aby zejména stanovil podmínku pro všechny předkladatele včetně poslanců a senátorů zpracovat Hodnocení dopadů regulace (RIA) a Zhodnocení korupčních rizik (CIA) ke každému návrhu zákona, resp. ke každému pozměňovacímu návrhu, včetně zákazu předkládání tzv. „přílepků“ a v neposlední řadě měl být v rámci tohoto úkolu předložen návrh, který zamezí možnosti neprůhledného rozdělování finančních prostředků prostřednictvím pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu (tzv. „porcování medvěda“). Protože navrhované změny zasahují do oblasti moci zákonodárné, vyžaduje jejich příprava úzkou spolupráci s mocí zákonodárnou, důsledné projednání navrhovaných změn s poslanci a koordinaci s připravovanými legislativními aktivitami poslanců. Výsledkem této spolupráce by měla být jednak vyšší kvalita navržené úpravy a jednak vyšší pravděpodobnost schválení návrhu PS a tím i naplnění cílů Strategie. V této souvislosti proto byla navázána spolupráce s poslanci na plnění zadaného úkolu, avšak z dosavadní komunikace s PS vyplynulo, že by zřejmě nebylo vhodné, aby se jednalo o vládní návrh zákona. Místopředsedkyně vlády po převzetí úkolu od MV musela vlastní práce na materiálu teprve zahájit. S ohledem na výše popsanou náročnost byl pro splnění úkolu v Plánu legislativních prací vlády na rok 2012, schváleném usnesením vlády ze dne 14. prosince 2011 č. 941, stanoven termín 31. května 2012 s předpokládaným termínem nabytí účinnosti k 1. lednu 2013. 6

Úkol měl být původně plněn MV, avšak i tento úkol spadá do kategorie těch úkolů, které byly z MV usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2011 č. 837 převedeny na místopředsedkyni vlády.

22

Vedle toho se naplnění tohoto úkolu stalo částečně odvislé od výsledku projednávání senátních návrhů novely jednacího řádu PS (návrh byl senátorům rozeslán dne 21. září 2011 jako tisk č. 197, 8. funkční období) a jednacího řádu Senátu (návrh byl senátorům rozeslán dne 21. září 2011 jako tisk č. 198, 8. funkční období). Senát oba návrhy dne 11. ledna 2012 schválil. Poslancům pak byly tyto návrhy jako sněmovní tisky č. 577 a 578, 6. volební období, předloženy dne 18. ledna 2012. Vláda návrhy projednala dne 15. února 2012 (usnesení č. 87 a 88), přičemž ve svých stanoviscích uvítala snahu navrhovatele o nalezení mechanismů vedoucích ke zkvalitnění legislativního procesu v PS a Senátu, zejména v oblastech projednávání předkládaných návrhů zákonů a pozměňovacích návrhů k nim. Senátní návrhy tak korespondují zejména s prvním úkolem Strategie, vytýčeným výše. První čtení návrhů proběhlo dne 20. března 2012 na 36. schůzi PS. Ústavně právní výbor návrhy projednal dne 21. listopadu 2012 (k tisku č. 577 doporučil pozměňovací návrhy, tisk č. 578 doporučil schválit). Druhé čtení návrhů proběhlo dne 5. února 2013 a třetí čtení dne 8. února 2013. Oba návrhy byly PS schváleny, přičemž sněmovní tisk č. 577 ve znění pozměňovacích návrhů, kterými však návrh pozbyl ustanovení týkající se problematiky lobbingu. Dne 14. února 2013 byly návrhy postoupeny Senátu jako tisky č. 36 a 37, 9. funkční období. Novelu zákona o jednacím řádu PS, ve znění pozměňovacích návrhů PS, Senát dne 13. března 2013 zamítl a projednávání novely jednacího řádu Senátu Ústavněprávní výbor dne 6. března 2013 přerušil. Další vývoj nebyl v době zpracování materiálu znám. Protože z jednání s PS vyplynula nezbytnost přehodnocení zadaného úkolu tak, že by návrh zákona neměl být předkládán jako vládní návrh, bylo navrženo uvedený úkol v Plánu legislativních prací vlády formálně zrušit a poskytnout potřebnou součinnost při přípravě jiného než vládního návrhu zákona, a to formou poslanecké iniciativy. Tento postup vláda schválila svým usnesením ze dne 26. června 2012 č. 472. Vláda tedy nepřijala žádný legislativní návrh na řešení zadaných okruhů problému zákonodárné iniciativy. Z výše popsaného vývoje senátních návrhů zákonů na změny jednacích řádů PS a Senátu vyplynulo, že zejména novela jednacího řádu PS již ne zcela pokrývá požadovaný cíl na zvýšení transparentnosti legislativního procesu. Změny jednacího řádu PS a Senátu jsou tedy úkolem pro poslance a senátory. Mezi opatření, která by legislativní proces zprůhlednila, patří: 1) Zákaz předkládání tzv. „přílepků“, tj. pozměňovacích návrhů, které do projednávaného návrhu zákona vnášejí úpravu, jež s ním věcně nesouvisí, komplexních pozměňovacích návrhů podaných poslanci a neodůvodněných pozměňovacích návrhů. Současně lze navrhnout úpravu, jak bude PS postupovat, pokud budou takové návrhy předloženy, přičemž jako vhodné řešení se jeví určující role předsedy PS. V případě sporu by konečné rozhodnutí náleželo organizačnímu výboru. Obdobná procedura by měla být navržena i pro posouzení náležitostí předložených návrhů zákona. 2) Zveřejnění seznamu osob, které se podílely na iniciativě vzniku, změně či zániku právního předpisu, případně na tvorbě legislativního textu. Je tak třeba zakotvit povinnost zaznamenat v důvodové zprávě tzv. legislativní stopu, která by měla mít podobu jednoduchého dokumentu (často pouhý jeden list papíru), jenž by obsahoval seznam lobbistů a jejich jednotlivá stanoviska k návrhu. 3) Úprava doby mezi druhým a třetím čtením zákona na nejméně 2 týdny, čímž by mělo dojít k rozdělení druhého a třetího čtení do dvou schůzí, přičemž lhůtu 14 dnů lze považovat za optimální, pokud mají být kvalifikovaně a erudovaně zhodnoceny a posouzeny pozměňovací návrhy podané během druhého čtení.

23

4) Zakotvení principiální veřejnosti jednání všech orgánů PS, přičemž výjimky by byly stanoveny obdobně k ústavním důvodům pro omezení práva na informace podle článku 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti). Výjimku by představovalo i jednání mandátového a imunitního výboru. 5) Zavedení povinnosti zpracovat k návrhu zákona alespoň obecné zhodnocení korupčních rizik (CIA) a hodnocení dopadu regulace (RIA). 6) Zabránění možnosti neprůhledného rozdělování finančních prostředků prostřednictvím pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu (tzv. „porcování medvěda“). Vzhledem k výše popsaným konsekvencím, týkajícím se nevhodnosti ingerence moci výkonné do vnitřních záležitostí moci zákonodárné, se nenavrhuje uložit další samostatný úkol v podobě zpracování novely jednacích řádů PS a Senátu a tuto iniciativu ponechat na případné aktivitě samotných poslanců či senátorů. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Omezení předkládání nekoncepčních pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu (tzv. „porcování medvěda“), nežádoucích přílepků či právních předpisů s potenciálními prokorupčními riziky. Zajištění transparentnosti legislativního procesu.

Souvislost s lobbingem

V novelizaci jednacích řádů komor Parlamentu ČR lze spatřovat vhodný prostor pro případnou úpravu pravidel lobbingu, jako je např. úprava přístupu lobbistů do Parlamentu ČR a jeho orgánů, styku se zákonodárci, možnost lobbování dle jednotlivých fází legislativního procesu v PS či Senátu, zavedení tzv. legislativní stopy při přijímání zákonů, úprava chování poslanců a senátorů, konkrétně např. zákaz jednání s lobbisty jinak než v jednacím řádu stanoveným způsobem, zákaz přijímání jakýchkoliv darů, výhod či protiplnění, atd.

2.6. Návrh na zavedení lobbingu jako živnosti a vytvoření registru lobbistů v rámci živnostenského rejstříku Přestože v Informaci o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a možnostech dalšího postupu (č.j. UV: 24/13), kterou vzala vláda na vědomí usnesením ze dne 16. ledna 2013 č. 40, byly jako další varianty možného řešení této otázky navrhovány pouze výše uvedené body 2.1. až 2.5., snahou předkladatele bylo nalézt vhodná opatření, která by dopadala na lobbisty a jejich lobbistické kontakty, a pomohla tak zavést alespoň minimální povinnost lobbistů zaregistrovat svou lobbistickou činnost do veřejnosti přístupného seznamu či rejstříku, jak také předpokládal vedle veřejného diáře lobbistů návrh zákona. Ideou původního návrhu zákona o lobbingu bylo, že základní povinností lobbisty by měla být osobní identifikace tak, aby mu byla zákonem uložena povinnost oznámit lobbované osobě před vykonáním lobbistického kontaktu, že jde o lobbistický kontakt a kdo je jeho klientem. Registrovaný lobbista by pak nemohl tvrdit, že jednání nebylo formální. Bez ohledu na účel setkání by tak podléhal nahlašovací povinnosti.

24

Podstatou problému je zejména nalezení adekvátního řešení, které by v sobě zahrnovalo zavedení povinného zveřejňování lobbistických kontaktů, resp. registrování lobbistů do veřejně přístupného rejstříku. Jako další případné řešení tak bylo zvažováno zakomponování této problematiky do zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“). V této souvislosti by na lobbing bylo nahlíženo jako na podnikatelskou činnost, k jejímuž provozování by bylo třeba splnit podmínky uvedené v živnostenském zákoně. Živnostenský zákon je koncipován jako veřejnoprávní norma, upravující základní podmínky podnikání. Neobsahuje prakticky žádná ustanovení regulující konkrétní výkon jednotlivých činností a předpokládá, že konkrétní výkon určitých činností je upraven příslušnými zvláštními předpisy. Platná živnostenskoprávní úprava rozeznává živnosti ohlašovací, u nichž právo provozovat živnost vzniká ve většině případů již ohlášením živnosti příslušnému živnostenskému úřadu, a živnosti koncesované, u nichž právo podnikat vzniká až udělením koncese. Bylo proto třeba vyřešit, o jakou živnost by se v případě lobbingu jednalo a co by to znamenalo pro naplnění cíle takové úpravy. Z ohlašovacích živností byly po automatickém vyloučení řemeslné živnosti, u které se vychází především z klasického pohledu na řemeslo jako profesní činnosti, pro niž se vzdělání primárně získává vyučením v určitém oboru a vyžaduje se tomu odpovídající speciální odborná způsobilost, zvažovány možnosti zařazení činnosti do  živnosti volné, pro jejíž provozování jsou stanoveny pouze všeobecné podmínky provozování živnosti (dosažení věku 18 let, způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost) s výčtem oborů činností obsažených v příloze č. 4 živnostenského zákona, nebo  živnosti vázané, pro které je odborná způsobilost stanovena přílohou č. 2 živnostenského zákona nebo upravena zvláštními právními předpisy uvedenými v této příloze. V úvahu by tak přicházelo rozšíření stávajícího taxativního výčtu vázaných živností v této příloze o další živnost spočívající v provozování lobbingu. U vázané živnosti by pro účely vymezení lobbingu bylo nezbytné stanovit příslušnou odbornou způsobilost k jejímu vykonávání, což by v případě lobbingu bylo buď absurdní nebo zcela nadbytečné, neboť ke komunikaci vedené či uskutečňované mezi lobbistou (v zájmu svého klienta nebo zaměstnavatele) a držitelem veřejné moci s cílem ovlivnit legislativní či rozhodovací proces, lze asi stěží stanovovat a vynucovat nějakou odbornou způsobilost. Za živnosti koncesované, jejichž obory stanoví příloha č. 3 živnostenského zákona, se považují především ty činnosti, jejichž provozování je umožněno až po získání státního povolení, resp. koncese. Koncesi uděluje živnostenský úřad po splnění zákonem stanovených podmínek. V řadě případů je udělení koncese vázáno na souhlas, resp. kladné stanovisko věcně příslušného orgánu státní správy, který je vydává po splnění podmínek stanovených zvláštními právními předpisy. U většiny koncesovaných živností je požadováno i prokazování odborné způsobilosti. U vybraných živností jsou pak na podnikatele kladeny i další požadavky jako například zabezpečení bezúhonnosti všech zaměstnanců, nebo jsou specifikovány jiné podmínky provozování živnosti. V případě podřazení lobbingu pod koncesované živnosti by tak bylo třeba určit příslušný úřad, který by pro účely koncesních řízení uděloval souhlas, případně by bylo nutno stanovit odbornou způsobilost, aby podřazení lobbingu povolovacímu režimu koncesovaných živností bylo z hlediska nezbytnosti regulace opodstatněné.

25

Obě výše uvedené podmínky (stanovení kvalifikace či odbornosti, nebo určení zvláštního úřadu udělujícího oprávnění, souhlas či povolení) by sice odpadly u živnosti volné, u které dle stávající právní úpravy postačí splnění všeobecných podmínek provozování živnosti, současně je však možné, aby si každý žadatel ohlásil i všechny obory volné živnosti, byť v praxi z nich skutečně vykonává jen několik z nich. Za jeden správní poplatek lze totiž podle současné úpravy ohlásit nejen živnost volnou, ale současně prakticky všechny živnosti řemeslné, vázané a koncesované. Není tedy rozhodné, zda podnikatel v rámci jednoho podání ohlašuje jednu živnost nebo třeba tři řemeslné živnosti a jednu živnost volnou. Rovněž je třeba mít na zřeteli skutečnost, že stávající úprava živnostenského zákona podnikateli umožňuje, aniž by překročil rozsah svého živnostenského oprávnění a mohl za to být postižen (ať již za neoprávněné podnikání nebo za neohlášení příslušného oboru činnosti), vykonávat veškeré činnosti spadající do živnosti volné bez ohledu na to, zda uvedl v ohlášení obor činnosti volné živnosti, do kterého daná činnost spadá. Pokud by lobbing spadal do živnosti volné, byl by k jeho provádění oprávněn každý, kdo by měl oprávnění k provozování volné živnosti, a to bez ohledu na to, zda by ohlásil obor činnosti spočívající v „provozování lobbingu“, nebo nikoli. Dále by zde bylo třeba vyřešit problém, který se týká také (nebo snad ještě intenzivněji) případů, kdy by lobbing byl zařazen do živnosti vázané a koncesované, a to „Jakým způsobem definovat lobbing tak, aby bylo možné jej podřadit pod některý z oborů živnosti volné a současně aby splňoval podmínku stanovenou v § 2 živnostenského zákona?“ Předmětné ustanovení § 2 živnostenského zákona definuje živnost jako soustavnou činnost provozovanou samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem. Jde o definici, která se uváděnými znaky shoduje s definicí podnikání podle obchodního zákoníku; působnost živnostenského zákona je však užší v důsledku vazby na podmínky stanovené živnostenským zákonem a nezahrnuje podnikání na základě jiného než živnostenského oprávnění. V režimu živnostenského zákona se pak podnikatelem rozumí každá fyzická i právnická osoba, tuzemská i zahraniční, splňující podmínky stanovené tímto zákonem. Živnostenskoprávní úprava se vztahuje jak na podnikání fyzických osob, tak na podnikání osob právnických. Živností je v podstatě každá činnost, pokud splňuje shora uvedené znaky a není z živnostenského podnikání jmenovitě vyloučena (viz § 3 živnostenského zákona). Ve smyslu uvedené definice živností nejsou zejména jednorázové práce, práce nevykonávané za účelem dosažení zisku (podstatné přitom je, že musí jít o účel, zisku nemusí být dosaženo), práce vykonávané na základě pracovněprávních vztahů; podnikání je činností určenou pro trh a nabízenou na trhu pro cizí potřebu. Bylo by proto nezbytné jednoznačně stanovit obsah náplně živnosti, nebo u volné živnosti náplně oboru činnosti, spočívající v lobbingu, např. tak, že lobbingem se rozumí činnost, jejímž předmětem je lobbistický kontakt zaměřený na ovlivnění toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci, nebo pomoc k uskutečnění lobbistického kontaktu, zejména organizování a koordinování lobbistických kontaktů, přičemž lobbistickým kontaktem je jakákoliv ústní, písemná, elektronická či jiná komunikace, včetně jednostranné komunikace mezi lobbistou zapsaným v registru lobbistů (resp. v živnostenském rejstříku) a lobbovaným. Lobbistou je osoba, která pravidelně vykonává lobbing. Osoba pravidelně vykonávající lobbing je ta, která uskutečnila v rámci jednoho kalendářního čtvrtletí nejméně čtyři lobbistické kontakty, případně uskutečnila v rámci jednoho kalendářního roku pět nebo více lobbistických kontaktů. Pro případ varianty, dle které by se tato regulace vztahovala nejen na legislativní proces, ale také na rozhodovací proces, by bylo třeba definovat osobu lobbovaného, případně vymezit negativně, co se za lobbistický kontakt nepovažuje. Podle negativního vymezení by tak lobbistickým kontaktem nebyla: 26

 komunikace mezi veřejnými funkcionáři, orgány veřejné moci a jejich zaměstnanci,  komunikace na jednání orgánů veřejné moci, včetně jednání v orgánech komor Parlamentu ČR,  komunikace na jednání orgánů politických stran a politických hnutí,  komunikace prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků,  komunikace při výkonu shromažďovacího práva nebo komunikace při stávce,  uplatnění připomínky k návrhu předpisu nebo dokumentu během připomínkového řízení a komunikace týkající se takové připomínky v souladu s předpisy upravujícími připomínkové řízení,  podání stížnosti nebo petice anebo telefonický, písemný či elektronický kontakt uskutečněný na základě zveřejněné výzvy,  žádost o poskytnutí informace podle zvláštního zákona a  komunikace uskutečněná na jednání poradního orgánu vlády. Přes vyprecizování uvedených definic ovšem nadále zůstává nedořešen výše naznačený problém spočívající v naplnění znaků živnosti ve smyslu § 2 živnostenského zákona. Je totiž otázkou, nakolik je lobbing spojen čistě s dosahováním zisku v podobě peněžitého plnění. Nezřídka totiž dochází k ovlivňování konkrétní osobou pro klienta, který z dosaženého výsledku může, ale také nemusí mít určitý prospěch, neboť konkrétní zisk je nakonec určen zcela odlišným subjektům. Lobbista navíc může tvrdit, že za své lobbistické aktivity nepobírá žádné peněžité či jiné protiplnění, a tedy, že tuto činnost nevykonává za účelem dosažení zisku. Vzniká tak problém s následnou kontrolou takovéto regulace. Bez možnosti jakéhokoli postihu za nesplnění povinnosti ohlásit lobbování jako obor volné živnosti by zavedení lobbingu do výčtu oborů volné živnosti bylo pouze formální. Rovněž nelze přehlížet, že vzhledem k nulové vymahatelnosti této ohlašovací povinnosti by řada lobbistických aktivit nebyla vůbec přiznávána, což by ještě více zastíralo a zneprůhledňovalo tyto aktivity, které by navíc v mnoha případech nebylo možné takovým „stínovým lobbistům“ prokázat. Vyvstává tak další otázka, a sice: „Jakým způsobem a zda vůbec by bylo možné odkrýt lobbistické kontakty těch, kteří by svou činnost živnostenskému úřadu nenahlásili, ale naopak např. tvrdili, že se nejedná o lobbing, ale o běžný přátelský kontakt, případně kontakt, z něhož konkrétním aktérům neplynul a ani neměl plynout žádný zisk?“ Tam, kde by nebylo možné z živnostenského rejstříku identifikovat osobu vykonávající lobbing (lobbing provozovaný neregistrovanými lobbisty), by se za splnění dalších okolností stricto sensu mohlo jednat o trestný čin nepřímého úplatkářství dle § 333 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník“). Objektem tohoto trestného činu je zájem na zachování čistoty veřejného života, zájem na řádném, nestranném a nezištném výkonu pravomoci úřední osoby. Nepřímého úplatkářství se dopustí ten, kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem nebo prostřednictvím jiného působit na výkon pravomoci úřední osoby, nebo za to, že tak již učinil, a dále ten, kdo ze stejného důvodu jinému poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Postihována je tedy úplatná intervence působící výlučně na výkon pravomoci úřední osoby, kterou se vedle osob uvedených v § 127 trestního zákoníku rozumí dle § 334 odst. 2 téhož zákona také jakákoliv osoba  zastávající funkci v zákonodárném orgánu, soudním orgánu nebo v jiném orgánu veřejné moci cizího státu,  zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodním soudním orgánu,  zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodní nebo nadnárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního práva veřejného nebo v jejím orgánu nebo instituci, nebo

27

 zastávající funkci v podnikající právnické osobě, v níž má rozhodující vliv Česká republika nebo cizí stát, pokud je s výkonem takové funkce, zaměstnání nebo práce spojena pravomoc při obstarávání věcí obecného zájmu a trestný čin byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí. Neohlášení lobbisté, včetně svých klientů, by se tak svým působením a ovlivňováním veřejných funkcionářů (lobbovaných) ve prospěch svůj či v zájmu třetí osoby (klienta) mohli dopouštět trestného činu nepřímého úplatkářství či účastenství na trestném činu přijetí úplatku (§ 24 odst. 1, § 331 trestního zákoníku). Zde totiž není třeba, aby za takové jednání bylo poskytnuto protiplnění spočívající v majetkovém či finančním prospěchu, ale může jít o jakoukoli výhodu. Rovněž není nezbytné, aby se neoprávněné zvýhodnění dostávalo přímo „uplácenému“, ale může jít o zvýhodnění poskytnuté s jeho souhlasem jiné osobě. Prokazování takového úmyslného jednání je však, jak známo, velmi obtížné, ne-li v řadě případů zcela nemožné. Z uvedených důvodů proto byla analyzována všechna výše uvedená úskalí záměru novelizovat živnostenský zákon, přičemž na podporu této regulace byla jako nejvhodnější shledána možnost zařadit lobbing mezi obory živnosti volné. Konkrétně by aktuálně bylo možné využít zrušený obor volné živnosti č. 54 dle přílohy č. 4 živnostenského zákona. Dle přílohy č. 4 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., o obsahových náplních jednotlivých živností, ve znění pozdějších předpisů, by bylo možné „lobbing“ podřadit také pod stávající obor č. 47 - Zprostředkování obchodu a služeb nebo č. 70 - Služby v oblasti administrativní správy a služby organizačně hospodářské povahy. Předkladatel se však obává, že za stávající právní úpravy v živnostenském zákoně nepokryje vymezení lobbingu ve vztahu k obecné definici živnosti veškeré relevantní lobbistické aktivity, čímž bude dán prostor k možnému obcházení takové regulace. Shrnutí obecných pozitiv povinného ohlašování lobbingu coby živnosti Registrace ve veřejnosti přístupném seznamu lobbistů by přispěla k lepšímu vnímání lobbistů v ČR, kde zatím převládá vnímání lobbingu jako něčeho nekalého. Lobbisté by mohli lépe oslovovat své potenciální klienty, kteří dle informací ze seznamu lobbistů jednoduše poznají, že jednají s řádně registrovaným lobbistou a dle detailnosti regulace lze uvažovat i o možnosti poznat z veřejného rejstříku, v jakých věcech ten který lobbista lobboval. V případě zavedení registru lobbistů navázáním na živnostenské oprávnění lze očekávat stimul pro rozvinutí transparentního lobbistického trhu, lobbistických agentur atd. Lze například uvažovat i o tom, zda by po vzoru Evropského parlamentu měl mít lobbista zapsaný v seznamu lobbistů právo na propustku ke vstupu do objektů komor Parlamentu ČR bez doprovodu. Za úvahu by stálo rovněž umožnění přístupu registrovaným lobbistům na jednáních parlamentních podvýborů, kde se projednávají důležité otázky. Regulace by zaručovala větší transparentnost rozhodovacím procesům a zprůhlednění lobbistických aktivit. Zařazení lobbingu mezi živnosti by napomohlo odlišení legitimního lobbingu od jednání, které lze v řadě případů z formálního hlediska podle platné právní úpravy vnímat jako některý z korupčních trestných činů (např. nepřímé úplatkářství). Shrnutí slabých míst navrhovaného opatření v relaci na stávající právní úpravu živnostenského podnikání

28

Definice lobbisty a lobbingu naráží na ust. § 2 živnostenského zákona, kdy pod vymezení lobbingu jako činnosti podnikatelské by nebylo možné podřadit řadu lobbistů, kteří tuto činnost nevykonávají čistě za účelem dosažení zisku (např. NNO či sdružení územních, profesních a zájmových samospráv). Vzhledem k obecné definici živnosti by zamýšlená regulace vedla k zviditelnění v živnostenském rejstříku jen zanedbatelného množství lobbistů, nebo naopak velkého množství živnostníků, kteří by měli ohlášenu volnou živnost s více nebo dokonce se všemi 80 obory činností dle přílohy č. 4 živnostenského zákona. Neexistence sankcí za neoznámení příslušného oboru činnosti živnosti volné dle živnostenského zákona by znamenala nevymahatelnost dodržení těchto povinností, a tím i nemožnost řádné a efektivní kontroly. Jedinou možností by byl případný postih za neoprávněné podnikání, a to v případě, že by lobbista neměl oprávnění pro volnou živnost a bylo mu prokázáno, že činnost vykonává soustavně, samostatně, vlastním jménem a za účelem dosažení zisku. Případné vytvoření Úřadu komisaře, parlamentního zmocněnce pro lobbing či jakéhokoliv nového kontrolního (dozorujícího) státního úřadu je neprůchodné vzhledem k aktuálnímu trendu přijímání řady úsporných opatření ve snaze o zeštíhlení veřejné správy, zjednodušení agend a zrušení duplicit ve státní správě, snižování administrativní zátěže, provozních výdajů, včetně omezování nadbytečné regulace a byrokracie. Stávající úprava živnostenského rejstříku neumožňuje vytvořit seznam podnikatelů v jedné živnosti a tím méně v jednom oboru činnosti živnosti volné. Registr lobbistů by se sice mohl vázat na živnostenské oprávnění, ale musel by být ošetřen ve zvláštním zákoně o lobbingu. Dokonce ani navrácení stavu před novelou živnostenského zákona (provedené zákonem č. 130/2008 Sb.), účinnou od 1. července 2008, kterou došlo k zredukování 125 volných živností7 na pouhou jednu, by nevedlo k vyřešení výše popsaných úskalí. Pokud by se totiž ze stávajících 80 oborů volné živnosti stalo 80 samostatných volných živností, znamenalo by to především velkou administrativní zátěž pro živnostenské úřady i samotné živnostníky (cca 2,5 mil.), kteří by museli živnostenskému úřadu ohlásit, kterou či které z 80 oborů volné živnosti skutečně provozují, a získat tak oprávnění na tyto konkrétně ohlášené činnosti. Registr (seznam) lobbistů, ať již podnikatelů v režimu živnostenského zákona (ve smyslu možnosti vygenerování seznamu lobbistů z tohoto rejstříku), nebo fyzických osob, které tak činí jménem různých sdružení, není možno zavést v rámci úpravy dané živnostenským zákonem, ale bylo by třeba upravit uvedenou činnost ve zvláštním právním předpise, jako je tomu např. u průvodcovské činnosti8. Vedle toho je třeba zdůraznit, že nelze zamýšlenou regulaci omezovat jen na profesionální lobbisty. Dle „Šetření českého podnikatelského prostředí 2011“, provedeného Sociologickým ústavem AV ČR, vyšlo najevo, že pouze 1 % ze společností, na kterých byl výzkum proveden, odpovědělo, že při komunikaci s politiky či úředníky pravidelně využívají služeb externích konzultantů či agentur. Cca „12 % jich využívá příležitostně a 21 % manažerů (většinou menších společností) odpovědělo, že s politiky a veřejnými funkcionáři nekomunikují vůbec. Důležité je, že 64 % manažerů využívají při lobbingu svých vlastních kapacit. Uvedená data tak demonstrují, že velká většina lobbingových aktivit je realizována 7

Dle nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů živností volných, ve znění nařízení vlády č. 324/2006 Sb. 8 Zákon č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání a o výkonu některých činností v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.

29

společnostmi samotnými, aniž by využívaly externí agentury. Z toho vyplývá, že regulace lobbingu, má-li být efektivní, nemůže zahrnovat pouze profesionální lobbisty, ale je nutné, aby zahrnula všechny formy lobbingových aktivit, které jsou společnostmi realizovány.“9 Dle předkladatele by z uvedených důvodů byla úprava lobbingu jako živnosti pouze poloviční a umožňující obcházení zákona. Proto se nenavrhuje žádný samostatný úkol spočívající ve zřízení registru lobbistů, neboť k tomuto kroku by dle platné právní úpravy bylo třeba přijmout speciální právní předpis, v němž by zřízení registru lobbistů muselo být zakotveno.

Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Veřejný seznam lobbistů by napomohl identifikovat a tím i zprůhlednit lobbistickou činnosti a jejich aktéry, což by přispělo k účinnější veřejné kontrole lobbingu, veřejných funkcionářů ze strany občanů, jakož i k transparentnějšímu legislativnímu procesu. Snížení prokorupčního prostředí. Zvýšení důvěryhodnosti legitimních lobbistů.

Souvislost s lobbingem

Opatření by zajistilo přehled o veškerých aktivitách lobbistů v průběhu legislativního procesu. Registrace (zapsání) ve veřejně přístupném registru (seznamu) lobbistů by přispěla k podpoře vhodných lobbistických aktivit a naopak odkrytí nežádoucích lobbistických aktivit. Takto zapsaní a zveřejnění lobbisté by mohli lépe oslovovat své potenciální klienty, kteří by dle informací z registru (seznamu) lobbistů jednoduše identifikovali nejen příslušného lobbistu, ale i pravděpodobný účel jeho snahy veřejného funkcionáře kontaktovat.

2.7. Dočasné omezení výkonu lobbingu u bývalých veřejných funkcionářů OECD ve svém dokumentu ze dne 18. února 2010, Principy transparentnosti a integrity v lobbingu (Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying)10, zemím doporučuje zvážit zavedení omezení pro veřejně činné osoby opouštějící funkci v následujících případech:  k zabránění střetu zájmů při hledání nové pozice,  k potlačování zneužití „důvěrných informací“ a  k zabránění „výměny stran“ v období po skončení veřejné funkce v určitých procesech, v nichž byli bývalí funkcionáři zaangažováni. Proto by bylo nezbytné uložit období „vychladnutí“ (z angl. „cooling off period“), které znamená, že po určitý čas omezuje dřívější veřejné funkcionáře v lobbování u organizací, se kterými byli z titulu své funkce v kontaktu. Také ČR pamatuje nemálo případů, kdy se vrcholný politik stal po skončení funkce lobbistou. Je tedy na místě zvážit ustanovení o dočasném zákazu výkonu lobbingu, respektive zvážit 9

Šetření českého podnikatelského prostředí 2011, dostupné z: http://www.respektinstitut.cz/wp-content/uploads/zavery_expertnich_stolu_o_lobbingu.pdf, citováno dne 4. dubna 2013. 10 OECD Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, 18 February 2010, OECD, dostupné z: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=256&InstrumentPID=%20250, citováno dne 4. dubna 2013.

30

určitou úpravu přechodu do soukromé sféry po skončení výkonu veřejné funkce, související s problematickým jevem tzv. „otáčivých dveří“, kdy se politici a státní úředníci ihned po skončení funkce stávají lobbisty (a mohou tak využívat kontakty nabyté při výkonu veřejné funkce pro soukromé zájmy). Je proto na místě předcházet rizikům spjatým s tímto jevem a zajistit opatření, která by pomohla zachovat důvěryhodnost veřejné správy. Tento zákaz výkonu lobbingu by nebyl absolutní, ale časově ohraničený lhůtou, po kterou by veřejný funkcionář po skončení jeho funkčního období nesměl vykonávat lobbing a využívat tak své kontakty získané za svého působení ve veřejné správě. Jednou z možných forem právního řešení by mohla být povinná obdoba konkurenční doložky z § 672a zákona č. 513/1991 Sb. obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve veřejném právu. V této problematice by tak hlavní roli plnil zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“). K uvedenému se navíc ČR zavázala i na mezinárodní úrovni, přičemž kontrola nad dodržováním závazků v rámci Rady Evropy byla svěřena Skupině států proti korupci (GRECO). Z Hodnotící zprávy o České republice schválené v rámci 2. kola hodnocení na 28. plenárním zasedání GRECO (Štrasburk, 9. - 12. května 2006)11 pro ČR vyplynulo mj. doporučení spočívající v zavedení jednotných předpisů upravujících skutečné a potencionální střety zájmu, které by měly obsahovat i normy pro (i) přijímání daru, (ii) oznámení o osobních zájmech, (iii) provádění vedlejších činností, (iv) situace, kdy státní zaměstnanci a úředníci obecních nebo krajských úřadů přecházejí do soukromého sektoru; tato ustanovení by měla upravovat také odpovídající mechanismy, které by umožnily vymáhání dodržování těchto norem. Na základě úkolu č. 1.2. nové Strategie byla jako jedna z priorit stanovena analýza vybraných problémů střetu zájmů a následné zpracování novely či nového zákona o střetu zájmů. Dle tohoto úkolu bylo místopředsedkyni vlády ve spolugesci s MS a MV uloženo do 30. října 2013 předložit vládě analýzu účinnosti zákona o střetu zájmů, obsahující zejména rozbor problematiky mj. rozšíření omezení přechodu do soukromé sféry. Jde o situace, kdy úředník přechází z veřejné správy do soukromého sektoru (tzv. revolving doors/pantouflage). Ustanovení § 6 zákona o střetu zájmů stanoví, že veřejný funkcionář uvedený v příslušných ustanoveních tohoto zákona se nesmí po dobu 1 roku od skončení výkonu funkce stát společníkem nebo zaměstnancem společnosti (bez ohledu na to, zda se jedná o fyzickou nebo právnickou osobu), pokud takový podnikatelský subjekt v posledních 3 letech přede dnem skončení funkce veřejného funkcionáře uzavřel smlouvu se státem nebo územním samosprávným celkem, jednalo-li se o nadlimitní veřejnou zakázku, a pokud veřejný funkcionář o takové smlouvě rozhodoval. Dle GRECO je toto ustanovení pojato velmi úzce, neboť je omezeno pouze na zadávání vládních zakázek s vysokou hodnotou, a pouze pokud o nich rozhoduje příslušný veřejný funkcionář, což je nedostatečné. Pro účely zajištění regulace lobbingu lze doporučit zejména zakotvení ustanovení o dočasném zákazu výkonu lobbingu, souvisejícím s výše nastíněným problematickým jevem tzv. „otáčivých dveří“, tj. případů, kdy se politici a státní úředníci ihned po skončení funkce stávají lobbisty, a stanovit tzv. „období vychladnutí“ (angl. „cooling off period“), ve kterém by takový politik či státní úředník neměl vykonávat lobbistickou činnost. Závěrem lze dodat, že téma střetu zájmů je předmětem 4. hodnotícího kola GRECO, které bude v ČR zahájeno cca v roce 2015, a proto by bylo vhodné mít problematiku střetu zájmu 11

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2005)7_CzechRepublic_CZ.pdf, citováno dne 4. dubna 2013. .

31

dostatečně upravenou tak, aby GRECO ve zprávě z hodnocení zkonstatovalo, že ČR plní a dodržuje své závazky. S ohledem na rozsah problémů, které by měly být novelou zákona o střetu zájmů či novým zákonem řešeny, bude v rámci úkolu č. 1.2. nové Strategie nejprve zpracována analýza uvedených aspektů s návrhy řešení, na základě níž pak bude připravováno legislativnětechnické řešení. Termín k předložení návrhu legislativního řešení odstraňujícího analýzou identifikované nedostatky zákona o střetu zájmů je stanoveno do 30. dubna 2014.

Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření

Účinnější veřejná kontrola veřejných funkcionářů ze strany občanů. Omezení prokorupčního prostředí.

Souvislost s lobbingem

Odchod veřejných funkcionářů do soukromé sféry po skončení jejich funkce bývá nezřídka spojován s navazujícími aktivitami zejména lobbistického charakteru. Stanovit těmto bývalým funkcionářům povinnost zdržet se po určitou dobu jakýchkoliv lobbistických aktivit má eliminovat nežádoucí jevy nezřídka se objevující při aktivitách „vysloužilých“ politiků a jiných veřejných funkcionářů v rámci legislativního procesu, zejména při prosazování protikorupčních či jinak všeobecně prospěšných opatření.

32

3. Závěrečné shrnutí K regulaci lobbingu lze obecně přistoupit dvěma způsoby: legislativní cestou (paternalistická státní regulace) či na principu dobrovolnosti (samoregulace). V ČR není v současné době lobbing nijak regulován, byť větší snahy o přísnější či volnější regulaci se objevují již od r. 2006. Protože však usnesením vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 40 bylo místopředsedkyni vlády uloženo předložit návrhy řešení regulace lobbingu jinou cestou než samostatným zákonem, bylo třeba nalézt jiná konstruktivní řešení s pokud možno stejným efektem, jaký byl sledován v navrhované zákonné úpravě. Ačkoli z pohledu vymahatelnosti požadovaného chování existuje obecný pohled na samoregulační nástroje jako na nástroje slabé, příliš obecné, vágní a tím i méně efektivní, na rozdíl od nástrojů zákonných, oba přístupy mají své výhody a nevýhody a v praxi často dochází k jejich kombinaci. Právě z hlediska využití kombinace obou těchto přístupů navrhl předkladatel taková základní opatření dotýkající se regulace lobbingu, která spolu buď souvisí, nebo na sebe navazují, vzájemně se doplňují, a tvoří tak celistvou mozaiku základního rámce v jistém smyslu první komplexnější regulace lobbingu v ČR. Původně zamýšlený záměr regulovat lobbing v ČR samostatným zákonem vycházel z následujících předpokladů:    

jasně definovat lobbing, lobbistu a lobbovaného, jasně definovat povinnosti lobbistů a lobbovaných, včetně zavedení tzv. registru lobbistů, stanovení sankcí (správních deliktů) za porušení či nedodržení stanovených povinností, zamezit situacím, kdy se politici a státní úředníci ihned po skončení své funkce stávají lobbisty a zneužívají kontaktů získaných během své předchozí funkce, zajistit systematickou ex ante i ex post kontrolu lobbingu (např. zavést tzv. legislativní stopu, ze které je možné zjistit, zda se na návrzích zákonů či jejich pozměňovacích návrzích podíleli lobbisté, stanovit orgán pro dohled a vynucování povinností v souvislosti s lobbingem nebo institut parlamentního zmocněnce pro kontrolu lobbingu).

Níže jsou shrnuta opatření, popsaná v předkládané Informaci, pomocí kterých lze problematiku lobbingu nepřímo regulovat, případně usměrňovat či dokonce v případě nežádoucího lobbingu, který se pohybuje na pomezí prokorupčního jednání, omezovat. Opatření jsou rozčleněna do kategorií dle jejich stávající realizovatelnosti.

3.1. Opatření, která již byla splněna 

Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů (tzv. CIA) má zabezpečit to, aby nebyly přijímány právní předpisy, které přinášejí zvýšená korupční rizika. Toto opatření již bylo splněno na základě úkolu č. 5.6 Strategie a je součástí Legislativních pravidel vlády – týká se pouze ÚSÚ při zpracovávání věcného záměru, důvodové zprávy jako součásti návrhu zákona, odůvodnění obecné části návrhu nařízení vlády a vyhlášky.

3.2. Opatření, která jsou obsažena ve Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 

Zavedení tzv. otevřeného eKLEPu pro širokou veřejnost má sloužit k výměně legislativních i některých nelegislativních dokumentů v rámci jejich tvorby a schvalovacího procesu na jednání vlády, a tím zabezpečit transparentnost legislativního procesu. Opatření je v současné době plněno na základě usnesení vlády ze dne 18. července 2007 č. 816 a jako úkol č. 2.3.2. nové Strategie jako úkol nazvaný 33

Zveřejňování jednotlivých fází legislativního procesu vlády. Obsahové plnění úkolu pak bude odvislé od znění nové Strategie, která je v pravidelných intervalech aktualizována. 

Realizace projektů eSbírka a eLegislativa má vést k zprůhlednění legislativního procesu ve smyslu zpřístupnění základního publikačního zdroje právních předpisů v úplném znění elektronicky a bez bariér. Řešení, které projekt přináší, má poskytnout nepřetržitý a bezplatný přístup k ověřeným informacím o minulé a platné právní úpravě, zavést právně závaznou elektronickou podobu právního předpisu obsahující kromě novel i aktuální platnou verzi právního předpisu a propojit informace o právu ČR a EU s odůvodňujícími, vysvětlujícími a metodickými dokumenty veřejné správy. V oblasti tvorby práva je pak prioritou zavést moderní nástroj tvorby práva, který bude založen na využívání přesných dat o textu právních předpisů a propojen s informacemi o právu EU, bude respektovat přirozenou podobu legislativní práce, propojí celý legislativní proces od počátku prací až po publikaci právního předpisu ve Sbírce zákonů, zvýší transparentnost legislativního procesu a umožní a usnadní jednotnou aplikaci legislativních pravidel a kontrolu jejich dodržování. Projekt je v současné době plněn na základě usnesení vlády ze dne 4. srpna 2010 č. 554 a jako úkol č. 2.3.1. nové Strategie.



Dočasné omezení výkonu lobbingu u bývalých veřejných funkcionářů je řešeno v rámci úkolu č. 1.2. nové Strategie, dle kterého má být zpracována analýza účinnosti zákona o střetu zájmů, zaměřující se mj. na problematiku rozšíření omezení přechodu veřejných funkcionářů do soukromé sféry stanovením zákazu výkonu lobbingu u veřejných funkcionářů a stanovení tzv. období vychladnutí, po které by tento zákaz trval. Cílem je omezit či zcela zabránit nežádoucímu jevu nazývanému jako „jev otáčivých dveří“, který lze vysledovat i v podmínkách ČR a který spočívá ve využívání kontaktů či informací nabytých za působení ve veřejné funkci, vzniku střetu zájmů při hledání nové pozice, v možném zneužití „důvěrných informací“ a ve „výměně stran“ v období po skončení veřejné funkce v určitých procesech, v nichž byli bývalí funkcionáři zaangažováni.

3.3. Opatření vhodná k regulaci lobbingu 

Zpracování etického kodexu poslance a senátora by přispělo k vymezení jasných pravidel

chování volených zástupců a tím i jejich politické odpovědnosti vůči veřejnosti. Jedná se o opatření, které bylo zadáno jako úkol č. 5.7 Strategie. Význam etických pravidel má především etickou dimenzi. Ve vztahu k voleným zástupcům Parlamentu ČR bylo vzhledem k prolínání moci výkonné a zákonodárné shledáno jako vhodnější realizovat toto opatření formou poslaneckého návrhu, neboť se jedná o vnitřní záležitost zákonodárců. Proto se nenavrhuje formálně tento úkol uložit vládě, resp. vládou některému z členů vlády. Nicméně lze uvést, že návrh etického kodexu poslance byl již zpracován a místopředsedkyní vlády zaslán předsedkyni PS k využití. 

Návrh na změnu jednacích řádů PS a Senátu byl součástí Strategie jako úkol č. 5.2. Naplnění tohoto opatření se však v průběhu prací ukázalo jako problematické vzhledem k jeho zasahování do moci zákonodárné a vzhledem k aktuálním legislativním aktivitám senátorů (sněm. tisky č. 577 a 578, 6. volební období). Vláda na své schůzi dne 15. února 2012 uvítala snahu o nalezení mechanismů vedoucích ke zkvalitnění legislativního procesu v PS a Senátu, zejména v oblastech projednávání předkládaných návrhů zákonů a pozměňovacích návrhů k nim, přesto nebo právě proto by dle předkladatele bylo vhodné vyčkat výsledku projednávání výše uvedených senátních návrhů. Vzhledem k zásahu do moci zákonodárné vyžaduje novelizace jednacích řádů PS a Senátu úzkou spolupráci, jakož i koordinaci s připravovanými legislativními aktivitami poslanců 34

a senátorů. Z uvedeného důvodu se nedoporučuje formálně tento úkol uložit vládě, resp. vládou některému z členů vlády, a tuto iniciativu ponechat na případné aktivitě samotných poslanců či senátorů. Upravit je třeba šest základních aspektů:  zákaz přijímání „přílepků“, neodůvodněných pozměňovacích návrhů či přijímání komplexních pozměňovacích návrhů jinak než příslušnými výbory,  zavedení tzv. „legislativní stopy“,  úprava doby mezi druhým a třetím čtením zákona, tak aby bylo zamezeno unáhlenému přijímání podaných pozměňovacích návrhů bez možnosti jejich důkladného posouzení a zhodnocení,  zavedení primárního principu veřejnosti jednání všech orgánů PS,  zavedení povinnosti zpracovat k návrhu zákona alespoň obecné zhodnocení korupčních rizik (CIA) a hodnocení dopadu regulace (RIA),  zabránění možnosti neprůhledného rozdělování finančních prostředků prostřednictvím pozměňovacích návrhů k zákonu o státním rozpočtu.

3.4. Další opatření 

Návrh na zavedení lobbingu jako živnosti a vytvoření registru lobbistů v rámci živnostenského rejstříku by si vyžádal novelizaci živnostenského zákona, který by zahrnoval lobbing mezi obory volné živnosti, a s tím spojenou povinnost lobbistů ohlašovat tuto činnost živnostenskému úřadu. Posouzením stávající právní úpravy spolu s uvažovanými variantami možné regulace však předkladatel dospěl k závěru, že úprava lobbingu jako živnosti by vedla pouze k formální, nevymahatelné a de facto netransparentní regulaci. Za stávající právní úpravy živností by totiž tato regulace měla dopad pouze na lobbistické aktivity, které by zároveň splňovaly definici živnosti dle § 2 živnostenského zákona. Pouhou dílčí novelou živnostenského zákona by tedy při stávajících principech a zavedené praxi nebylo možné dostatečně pokrýt všechny případy lobbistických aktivit, ale bylo by nutné vymezit lobbing, práva a povinnosti lobbistů i lobbovaných, či jejich případnou kontrolu v samostatném zákoně. Záměr připravit návrh zákona o lobbingu byl však usnesením vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 40 opuštěn, tudíž návrh regulovat lobbing prostřednictvím živnostenského zákona předkladatel nedoporučuje.

Předkladatel nicméně považuje za potřebné problematiku lobbingu zmapovat a sledovat alespoň jinými nástroji než striktně legislativní cestou. Problematiku proto doporučuje regulovat, ale regulaci ponechat spíše na principu dobrovolnosti, např. zavedením dobrovolného registru či veřejně přístupného rejstříku zájmových skupin i jednotlivců, prostřednictvím dodržování etických standardů (kodexů), které mohou do jisté míry kultivovat základní „pravidla hry“, dále pak nezávislým monitorováním lobbistických aktivit pomocí NNO a plněním dalších (výše navržených) vhodných opatření. Zavedení dobrovolné registrace lobbistů spolu se zavedením etických kodexů lobbistů a lobbovaných může i nemusí být spojeno s finančními výdaji ze státního rozpočtu. Záleží, do jaké míry se stát aktivně zapojí do edukačních aktivit (kampaně zaměřené na podniky, občany i zákonodárce, týkající se významu a přínosu dobrovolné registrace lobbistů), nebo zda je ponechá zcela na NNO, resp. jak bude tyto organizace v rámci grantové politiky podporovat (v tom případě mu vzniknou nepřímé výdaje). Edukační přístup by čistě teoreticky mohl časem vést k nastolení stavu, který dnes panuje v severských zemích, totiž k takovému posílení mravních imperativů, že právní úprava v zásadě není nutná. 35

Zavedení obdobného registru lobbistů, jako je např. rejstřík transparentnosti v EU12, by opět vyžadovalo vytvořit alespoň minimální legislativní rámec působnosti takového rejstříku. Stejně tak by bylo zapotřebí provést příslušné legislativní úpravy v případě, že by se na lobbing nahlíželo jako na určitou zájmovou či profesní samosprávu. S ohledem na výše uvedené se proto v první fázi navrhuje využít při regulaci lobbingu spíše samoregulační přístup, tj. ponechat možnost dobrovolného omezení na jednotlivých subjektech (aktérech), bez ingerence ze strany vlády. Již dnes lze podobné samoregulační snahy vysledovat u řady zájmových či profesních sdružení, podniků, svazů či komor, jejichž členové se dobrovolně podřizují interním kodexům obsahujícím především zásady či principy a pravidla chování morálního a etického charakteru.13 Nezřídka právě v rámci těchto profesních sdružení lobbistů bývá vynutitelnost dodržování jejich vlastních etických pravidel a postižitelnost jejich nerespektování mnohem efektivnější než v případě jakýchkoli nástrojů ze strany státu. Tímto postupem není vyloučeno, aby v budoucnu po vyhodnocení a získání zkušeností s realizací výše navrhovaných opatření, nebylo přistoupeno k opětovné snaze o regulaci zákonnou. Předkladatel nicméně v tuto chvíli považuje za vhodné především dokončit započaté práce na uložených úkolech a sledovat vývoj problematiky lobbingu ve vztahu k účinnosti těchto (v materiálu popsaných) opatření, případně jiných samoregulačních opatření.

12

Na úrovni EU zřídil Evropský parlament registr lobbistů již v roce 1996, který byl povinný (bez předchozí registrace neměli lobbisté nárok na speciální pas umožňující přístup do parlamentu). V červnu 2008 byl zaveden dobrovolný rejstřík Evropské komise pro evidenci zástupců zájmových skupin. Na základě interinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem a Komisí o společném rejstříku transparentnosti byl zřízen společný rejstřík lobbistů pro Evropský parlament i Komisi, který začal fungovat dne 23. června 2011. Rejstřík transparentnosti je umístěný na portálu Evropské komise europa - http://europa.eu/transparencyregister/index_cs.htm. Přístup do Evropského parlamentu je podmíněn registrací v rejstříku transparentnosti, neboť před podáním žádosti o akreditaci pro vstup do Evropského parlamentu jsou subjekty povinny se do rejstříku nejprve přihlásit. 13 Např. profesionální lobbisté operující v Bruselu jsou sdruženi v mnoha dobrovolných sdruženích a asociacích. Mezi nejznámější patří "Society of European Affairs Proffesionals", "European Public Affairs Consultancies Association" a "Association of Accredited Lobbyists to the European Parliament". Všechny uvedené organizace fungují na principu dobrovolnosti a chování svých členů regulují pomocí vlastních kodexů.

36

Seznam zkratek AK ČR

Agrární komora České republiky

ASO ČR

Asociace samostatných odborů České republiky

AV ČR

Akademie věd České republiky

BIS

Bezpečnostní informační služba

CIA

Zhodnocení korupčních rizik (Corruption Impact Assessment)

ČBÚ

Český báňský úřad

ČMKOS

Českomoravská konfederace odborových svazů

ČNB

Česká národní banka

ČR

Česká republika

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

ČSÚ

Český statistický úřad

ČSZV

České sdružení pro značkové výrobky

ČTÚ

Český telekomunikační úřad

ČÚZK

Český úřad zeměměřický a katastrální

eKLEP

Elektronická knihovna legislativního procesu Úřadu vlády

eLegislativa

elektronický legislativní proces

EPS

Ekologický právní servis

ERÚ

Energetický regulační úřad

eSbírka

elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv

EU

Evropská unie

eVláda

Elektronická knihovna vládních materiálů

GA ČR

Grantová agentura České republiky

GIBS

Generální inspekce bezpečnostních sborů

GRECO

Skupina států proti korupci Rady Evropy

HK ČR

Hospodářská komora České republiky

HMP

hlavní město Praha

IOP

Integrovaný operační program

ISAP

Informační systém pro aproximaci práva

KPL

Knihovna připravované legislativy

KSČM

Komunistická strana Čech a Moravy

KÚ

krajský úřad

KUK

Konfederace umění a kultury

KVOP

Kancelář veřejného ochránce práv

37

KZPS

Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky

LIDEM

Liberální demokraté

LPV

Legislativní pravidla vlády

LRV

Legislativní rada vlády

MD

Ministerstvo dopravy

MF

Ministerstvo financí

MK

Ministerstvo kultury

MMR

Ministerstvo pro místní rozvoj

MO

Ministerstvo obrany

MPO

Ministerstvo průmyslu a obchodu

MPŘ

mezirezortní (vnější) připomínkové řízení

MPSV

Ministerstvo práce a sociálních věcí

MS

Ministerstvo spravedlnosti

MŠMT

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

MV

Ministerstvo vnitra

MZd

Ministerstvo zdravotnictví

MZe

Ministerstvo zemědělství

MZV

Ministerstvo zahraničních věcí

MŽP

Ministerstvo životního prostředí

NBÚ

Národní bezpečnostní úřad

NERV

Národní ekonomická rada vlády

NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad

NNO

nestátní (nevládní) nezisková organizace

nová Strategie

Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014, schválená usnesením vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 39

NS

Nejvyšší soud

NSS

Nejvyšší správní soud

ODok

oběh dokumentů mezi ústředními orgány státní správy, Parlamentem a Kanceláří prezidenta republiky

ODS

Občanská demokratická strana

OECD

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

PS

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky

RIA

Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment)

SMO

Svaz měst a obcí České republiky

SMS

Sdružení místních samospráv České republiky

38

SSHR

Správa státních hmotných rezerv

Strategie

Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, schválená usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 1

SÚJB

Státní úřad pro jadernou bezpečnost

SW

software

TA ČR

Technologická agentura České republiky

TIC

Transparency International – Česká republika, o.p.s.

TOP 09

TOP 09

ÚNMZ

Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví

ÚOHS

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže

ÚOOÚ

Úřad pro ochranu osobních údajů

ÚPV

Úřad průmyslového vlastnictví

ÚS

Ústavní soud

USA

Spojené státy americké

ÚSC

územní samosprávný celek

ÚSÚ

ústřední správní úřad

ÚV

Úřad vlády České republiky

UZS

Unie zaměstnavatelských svazů České republiky

ÚZSI

Úřad pro zahraniční styky a informace České republiky

ÚZSVM

Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových

Vládní výbor Vládní výbor pro koordinaci boje s korupcí vLegis

Katalog vládní legislativy

VV

Věci veřejné

39