Jan Kříž. Právní regulace lobbingu ve vybraných zemích

Jan Kříž Právní regulace lobbingu ve vybraných zemích

Praha, 2010

Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 3 USA ............................................................................................................................................ 3 Kanada ..................................................................................................................................... 10 Aféra Jaffer...................................................................................................................................... 13

Evropská unie .......................................................................................................................... 14 Evropský parlament ....................................................................................................................... 15 Evropská komise ............................................................................................................................. 16

Velká Británie .......................................................................................................................... 19 Německo................................................................................................................................... 25 Litva ......................................................................................................................................... 28 Polsko ....................................................................................................................................... 31 Maďarsko ................................................................................................................................ 35 Česká republika ....................................................................................................................... 39 Kvalitativní porovnání jednotlivých regulačních úprav......................................................... 46 Porovnání jednotlivých prvků regulace ........................................................................................ 47 Regulace či volné lobbingové prostředí ......................................................................................... 48 Samoregulace či státní registry ...................................................................................................... 49 Registr dobrovolný či obligatorní .................................................................................................. 50 Efekt Revolving door ...................................................................................................................... 50 Technika lobbování zdola (Grassroots lobbing)........................................................................... 51 Porovnání informacích vyžadovaných při registraci ................................................................... 53 Šíře lobbingové úpravy ................................................................................................................... 54 Rozsah lobbingové regulace ........................................................................................................... 54

Závěr ........................................................................................................................................ 55 Zdroje ....................................................................................................................................... 56

2

Úvod Tato práce se nezaměřuje na lobbingovou tematiku za účelem vyvozování akademických závěrů a vytváření konkrétních definic pro lobbingovou oblast, ale zpřístupnění informací relevantních pro osobu snažící si vytvořit vlastní pohled na problematiku regulace zájmových skupin a transparentnosti veřejných činitelů. Postupně jsou rozebrány regulační mechanismy USA a Kanady států, které byly a jsou brány jako vzory pro jiné legislativy. Další skupinu tvoří úpravy Evropské Unie, Velké Británie a Německa vyznačující se velmi specifickým charakterem a prvky. Lobbingové zákony Polska, Maďarska a Litvy jsou zařazeny jako příklady z evropského prostoru blízkého České republice. Ta, i přestože nemá doposud žádnou platnou úpravu regulace vlivu nátlakových skupin na exekutivu a legislativu, je zde zpracována z pohledu zamítnutých zákonných návrhů. Na závěr bylo vloženo porovnání zde uvedených legislativ, které má pro různorodost jednotlivých státních prostředí pouze rámcový význam, ale umožňuje alespoň základní možnost jejich zařazení a zhodnocení.

USA Spojené státy lze považovat za zemi s nejdelší historií v oblasti regulace

lobbingu.

Již

v roce

1876

došlo

na

půdě

kongresu

k neúspěšnému pokusu o registraci lobbistů. Šlo o krok sněmovny reprezentantů, kterým reagovala na silné a velmi pochybné aktivity, které měly za cíl ovlivňovat vlakové přepravní ceny během železničního boomu po občanské válce. K prvnímu legislativnímu „úspěchu“ na tomto poli tak nedošlo na federální úrovni, ale na úrovni jednotlivých členských států, když jako první stát na světě přijal Massachusetts v roce 1890 zákon regulující 3

lobbing. Stal se tak prvním z 38 států, které jej do roku 1950 zapracovaly do svých zákonů (posledním federálním státem, který přijal lobbingový zákon, byla v roce 2007 Pensylvánie ). Kongres si na svoji první lobbingovou normu musel počkat až do roku 1935, kdy byl vydán Public Utility Holding Company Act1. Jednalo se však pouze o regulaci jednoho ekonomického odvětví – inženýrských sítí. Prostřednictvím

prohlášení,

které

musela

lobující

strana

předem

předkládat Komisi pro cenné papíry (Securities and Exchange Commision; SEC), upravovala styk holdingových společností, jejich zaměstnanců a jinak vydržovaných osob s Kongresem, Federální energetickou komisí (Federal Power Commission) a SEC. O rok později zasáhla regulace další odvětví, kterým bylo loďařství a rejdařství.

Merchant

Marine

Act2

zakládal

pro

lobbisty

plavebních

společností a přístavů přijímajících státní subvence povinnost měsíčně podávat zprávu o příjmech, výdajích a lobbingových zájmech. Význam těchto dvou zákonů byl oslaben jejich úzkou orientací a nedostatečnou vůlí dohlížet na jejich vymáhání. O dva roky později k nim byl přidán ještě Foreign Agents Registration Act3, který sloužil ke kontrole vlivu osob zastupujících zájmy cizí země nebo organizace. Celoplošně došlo k regulaci lobbingu až v roce 1946, kdy byl jako přílepek během poválečných reforem vydán Federal Regulation of lobbying Act. Lobbing stanovil jako činnost jednotlivců nebo skupin osob, které se za finanční či jinou náhradu pokoušely ovlivnit přijetí nebo zamítnutí zákonu

v Kongresu.

Osoby

spadající

pod

tento

zákon

se

musely

zaregistrovat a čtvrtletně vyplňovat zprávu o svých příjmech a výdajích.

1

http://tonto.eia.doe.gov/FTPROOT/electricity/0563.pdf

2

http://www.usmm.org/mmact1936.html

3

http://www.fara.gov/links/indx-act.html 4

Tento zákon měl však velké množství nevýhod. Nezahrnoval ochranu

exekutivy

a

dalších

státních

úřadů,

které

nadále

zůstaly

vystaveny netransparentním vlivům. Umožňoval obcházení registrace množstvím

výjimek.

Registraci

nemusely

podstoupit

např.

osoby

vypovídající před výbory Kongresu pro nebo proti zákonům, osoby předstupující před Kongres bez finanční nebo jiné materiální kompenzace, či osoby, které uvedly, že lobbing není jejich primární aktivitou. Toto často vedlo k tomu, že se lobbisté schovávali za jiné činnosti a bylo jim umožněno bez jakékoli regulace vystupovat ve výborech Kongresů. Děravost a malá síla tohoto zákona vyústily v to, že až do roku 1995,

kdy

byl

nahrazen

novou

úpravou,

byla

jeho

efektivita

a

vymahatelnost téměř nulová8. Jeho význam tedy tkví pouze v tom, že vytvořil

určitý

rámec

oddělující

lobbing

od

zbytku

politických

a

ekonomických aktivit. Současným pilířem regulace lobbingu ve spojených státech je Lobbying Disclosure Act (LDA)4, který nahradil v roce 1995 předchozí nedostatečnou legislativní úpravu. Na rozdíl od předchozího zákona zřizuje velmi efektivní systém založený na mnohem užší

a přesnější právní

definici lobbingu a veškerých s ním spojených termínů. Za lobbing (lobbistický kontakt) je považován jakýkoli slovní či písemný kontakt (včetně elektronické komunikace) vedený lobbistou ve prospěch klienta či zaměstnavatele s osobou moci veřejné za účelem ovlivnění zákonů, nařízení,

regulací,

programů,

půjček,

grantů

a

personální

politiky

podléhající Senátu. Pod pojem „veřejný činitel“ jsou zahrnuty funkce pohybující se od prezidenta až po představenstvo indiánského kmene5. Lobbista

je

v LDA

definován

jako

jedinec

zaměstnaný

nebo

vydržovaný klientem za finanční nebo materiální náhradu za služby, které

4 5

LDA ve znění z roku 1995: http://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.pdf Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1602, (3) – (4) 5

zahrnují více než jeden lobbistický kontakt a zároveň lobbistické aktivity přesahují více jak 20% času práce pro klienta během tříměsíční doby6. Povinnost

registrace

vzniká

až

se

samým

kontaktem

a

je

vyžadována do 45 dnů od samotného lobbyistického aktu. Na registraci dohlíží Secretary of the Senate a Clerk of the House of Representatives11. Dle čtvrtletních příjmů a výdajů jednotlivých lobujících subjektů je stanovena finanční hranice, jež určuje výši, od které jsou tyto subjekty povinny se registrovat. V případě individuálních lobbistů a lobbistických firem, které musí vyplňovat registrační formulář pro každého klienta zvlášť, činí tato hranice příjem 3 000$ na klienta a pro organizace zaměstnávající vlastní lobbisty je registrace povinná, pokud jejich výdaje spojené s lobbistickými aktivitami překročí 11 500$7. Do registrační zprávy jsou vyžadovány podrobné údaje jako jméno, adresa a obecný popis aktivit registrujícího se, jeho klienta, organizací přispívajících registrujícímu se na lobbyistické aktivity více jak 5 000$ nebo na tyto aktivity dohlížejících. Dále jsou obligatorní údaje o subjektech vlastnících nejméně 20% klienta, dohlížejících a financujících klienta či majících přímé zájmy na výsledku lobbingu. Registrující se je povinen uvádět i jména zaměstnanců, kteří jednali, nebo se očekává, že budou jednat jako lobbisté a v posledních 20 letech byli zaměstnáni v exekutivě nebo legislativě8. Kromě tohoto velmi podrobného registračního dokumentu jsou lobbisté zavázáni vyplňovat čtvrtletní zprávy obsahující jakékoli změny ve stavu registrovaného či klienta, přesný popis aktivit včetně seznamu ovlivňovaných zákonů, státních činitelů a institucí. Pro kontrolu finančních

6

Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1602, (10) Hraniční částky jsou pravidelně upravovány, aby reflektovaly sílu měny. Jejich výše jsou uváděny dle Lobbying Disclosure Act Guidance revidované 15. června 2010. http://www.senate.gov/legislative/resources/pdf/S1guidance.pdf 8 Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1603, (b) 7

6

vazeb

slouží

povinnost

uvádět

čtvrtletní

výdaje

a

příjmy

spojené

s lobbyistickými aktivitami.9 Další pravidelná zpráva, tentokrát však šestiměsíční, je určena k monitorování toku peněz přesahujících 200$ za půl roku jako příspěvky pro výbory politických stran, kandidáty do federálních postů, Political Action

Committee

(viz.níže)

nebo

výbory

zřízené

a

kontrolované

registrovanou osobou nebo organizací. Dále v ní musí být uvedeny všechny případy, kdy lobbující subjekt hradil přímo či nepřímo veřejně činné osobě účast na konferenci či jinou podobnou událost, a potvrzení, že neposkytl dar, včetně cestování, členu nebo zaměstnanci Kongresu. Toto opatření by mělo vytvářet účinné protikorupční prostředí.10 Registr zřízený dle LDA je dostupný na internetu11 a funguje v něm naprostá datová otevřenost umožňující nejjednodušší a nejefektivnější kontrolu prostřednictvím veřejnosti. Registrace jsou mazány z databáze po šesti letech od jejich zrušení, zprávy jsou uchovávány po tu samou dobu. Pokud dojde k lobbistickému kontaktu, musí lobbista na žádost poskytnout druhé straně jméno svého klienta, zároveň toto platí i pro veřejného činitele. Pokud si lobbista vyžádá, musí veřejná osoba sdělit, zda se na ní vztahuje LDA. Aby se zabránilo efektu tzv. „revolving door“ ,neboli využívání získaných politických a administrativních vazeb bývalými federálními činiteli, byla zavedeno až dvouleté období (v závislosti na postu), po které nesměli působit jako lobbisté.

9

Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1604, (a) – (b) Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1604, (d) 11 http://www.senate.gov/legislative/Public_Disclosure/LDA_reports.htm 10

7

Ten, kdo poruší tento zákon, se vystavuje pokutě až 200 000$12 a odnětí svobody až na dobu pěti let. Tato podoba LDA je výsledkem novelizace učiněné v roce 2007 na základě spojených návrhů obou komor Kongresu. Jednalo se o výsledek odhalení „dárkových“ a úplatkových skandálů během předchozích několika let ( viz. níže ). Mimo LDA zasahuje do průběhu lobbingu ještě množství etických kodexů upravujících jak chování členů Sněmovny reprezentantů, tak i Senátu. Vlastní kodex zavedlo i sdružení lobbistů – American League of Lobbyists18. Za klíčovou otázku spojenou s lobbingem v USA lze považovat získávání peněz

a financování politických kampaní. Současná legislativa

zakazuje společnostem, korporacím a odborům, aby přímo finančně podporovaly politickou stranu nebo kandidáta na veřejný post. K tomuto účelu byl v roce 1974 uzákoněn dodatek Federal Election Campaign Act13 (FECA;1971), který přesně stanoví možnou výši finančního příspěvku od soukromých osob a zároveň zakládá institut Political Action Comittee (PAC). Tyto výbory slouží jako finanční prostředník mezi „sponzorem“ a politickým subjektem. Jsou vázány maximální povolenou částkou jenž činí 5 000$ na volbu jednoho kandidáta a 15 000$ na volbu politické strany. Toto se však vztahuje pouze na činnosti řízené v kooperaci nebo přímo klientem. Pokud tedy PAC financuje kampaň nezávislou na samotném kandidátovi, může být tok peněz naprosto neomezený. Zde nastupují lobbisté, kteří na základě vlastní oblíbenosti kandidáta nebo na zakázku od klienta pracují jako koordinátoři a fundraiseři pro PAC nebo přímo pro kandidáta.14

12

Lobbying Disclosure Act of 1995; 2 U.S.C. 1606, (a) – (b) http://www.law.cornell.edu/uscode/2/usc_sec_02_00000431----000-.html 14 PACs spadají pod dohled Federální volební komise (Federal Election Comission). 13

8

Počet PAC se v současné době, po silném nárůstu v 80. letech, udržuje

v konstantní

podobě

kolem

4600

výborů15.

Dochází

však

k obrovskému navýšení objemu financí, které mezi subjekty protékají, a proto byl v roce 2002 přijat Bipartisan Campaign Act16, který FECA aktualizoval. Spojení financování kampaní stran a lobbingu se rozhodl v polovině devadesátých let za republikánské vlády zneužít think-tank Americans for Tax Reform17 spuštěním tzv. K Street Project. Jeho cílem bylo vytvořit list lobbistických subjektů podle jejich politické „příslušnosti“. Na subjekty podporující Demokraty pak byl vyvíjen nátlak ke změně stran pod pohrůžkou

odříznutí

od

úřadů

a

hodnostářů.

Od

této

politiky

se

Republikáni oficiálně distancovali po jejím zveřejnění v roce 200218 . Pochybné

praktiky

Republikánské

strany

v této

oblasti

však

pokračovaly a vyvrcholily v roce 2006 doposud největší lobbingovou aférou v USA. Top lobbista Jack Abramoff byl odsouzen za nezákonné finanční úniky, politické příspěvky a různé ilegální služby ve spojitosti s financováním Republikánské strany. Tato událost stála „hlavu“ vrcholné Republikánské politiky včetně Toma DeLaye, vůdce republikánů ve sněmovně reprezentantů a zároveň jednoho z kooperátorů K Street Project.19 Za důsledek aféry Abramoff lze označit novelizaci LDA v roce 2007.

15

http://www.fec.gov/press/press2008/20080812paccount.shtml http://frwebgate.access.gpo.gov/cgibin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_public_laws&docid=f:publ155.107.pdf 17 Skupina zformovaná na žádost Ronalda Reagana v roce 1985. Klade si za cíl snižování daní a zjednodušení, narovnání a zprůhlednění daňového systému. 18 http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A21972-2004Jul1.html 19 http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/linkset/2005/06/22/LI2005062200936.html 16

9

Kanada První legislativní úprava lobbingu v Kanadě vešla v platnost v roce 1989. Stalo se tak na základě iniciativy vlády, která o čtyři roky dříve předložila Lobbyist Registration Act (LRA). Hlavním cílem LRA bylo zprůhlednění politiky. Zákon byl během let několikrát upravován dodatky, které měly zmenšovat možnosti pro jeho obcházení. V roce 1995 vešel v platnost Amendment for Lobbyist Registration Act, jenž rozšiřoval výčet informací vyžadovaných při zápisu do registru lobbistů (vytvořen LRA). Další dodatek, jenž byl odhlasován v roce 2003 a vešel v platnost až o dva roky později, je tzv. Bill C-15. Ten rozšířil dosavadní definici lobbingu

na

„komunikaci

s ohledem

na

vládní

rozhodnutí“

oproti

původnímu „záměru ovlivnit veřejného činitele“. Dále pak odstranil mezeru umožňující, na základě pozvání vlády, mluvit se státními úředníky bez povinné registrace. Poslední velký dodatek je z roku 2008. Přejmenovává LRA na Lobbying Act20 (LA) a zavádí nové povinnosti a vyšší sankce pro lobbisty (viz. níže). S ohledem na zákony jednotlivých provincií lze konstatovat, že pět z nich má v současné době regulované lobbingové odvětví a šest je v procesu tuto regulaci zavést.21 Definici lobbingu dle LA bychom mohli rozdělit do dvou linií. První z nich pod sebe zahrnuje komunikaci s veřejným činitelem za účelem ovlivnění federálních zákonů, regulací, politiky nebo programu k získání 20

Přehled znění Lobbying Act od roku 2003 do současnosti. http://www.canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-44-4th-supp/31162/rsc-1985-c-44-4thsupp.html#history 21 Doposud regulaci zavedlo Nové Skotsko, Quebec, Ontario, Britská Kolumbie a Newfoundland. 10

finančního benefitu, grantu, příspěvku či vládního kontraktu. Druhá část toto rozšiřuje o zprostředkovávání kontaktu mezi veřejnou osobou a třetí stranou. U obou se jedná o aktivitu konanou za peněžní či jinou náhradu.22 Za veřejné činitele zákon označuje členy vládního kabinetu a parlamentu, jejich zaměstnance, veškeré vládou jmenované úředníky, příslušníky komisí a členy policejních a armádních sil.23 Subjekty, které začnou vyvíjet činnost, na kterou by se dle výše uvedených definic LA vztahoval, musí do deseti dnů od provedení lobbistického kontaktu vyplnit registraci a zaslat ji Commissioner of lobbing, což je nezávislý institut parlamentu, který registr spravuje a zároveň má kontrolní funkci.24 Registrační zpráva25 musí obsahovat jméno, pozici, titul a obchodní adresu lobbisty, jméno a adresu lobující organizace (pokud se jedná o firemního lobbistu) a klienta. Dále jsou pak obligatorní údaje o všech subjektech přímo ho kontrolujících nebo řídících jeho aktivity. Pokud je klientem společnost, jsou vyžadovány údaje o vrchním jednateli,

mateřské

společnosti

a

dceřiných

společnostech

majících

z lobbingu přímý prospěch. V případě, že lobující subjekt zastupuje koalici (společenství),

je

stanovena

povinnost

uvádět

údaje

organizací

a

korporací vedených jako její členové. Jestliže klient čerpá státní dotace, musí být ve zprávě uveden jejich zdroj a výše. Do registrace se dále uvádí název lobbované federální instituce, předmět

samotného

lobbingu

a

podrobnosti

o

navrhované

úpravě

legislativního návrhu, zákona, regulace, grantu, programu atd.. 22

Lobbying Act; 5. část, (1) Lobbying Act; 2.část, (1) 24 http://www.ocl-cal.gc.ca/eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/eng/home 25 Lobbying Act; 5. část, (2) 23

11

V případě, že lobbista v minulosti zastával úřad veřejného činitele, musí jej také, společně s datací funkčního období, zanést do registrace. Do výčtu povinných údajů je třeba dále uvést způsob lobbingu, tzn. druh komunikace. Spadá sem i povinnost uvádět tzv. Grass-roots lobbying, což je vyvíjení nátlaku na veřejného činitele prostřednictvím veřejnosti, jež je aktivizována a manipulována lobbistou. Jedna z novinek26, kterou LA v roce 2008 přinesl, bylo posílení, dle zákonodárců, do té doby nedostatečného registru. K registracím tedy nyní musí lobbistické subjekty, které kontaktují tzv. Designated public office holder

(DPOH),

odevzdávat

pravidelné

měsíční

zprávy,

obsahující

informace o jednotlivých smluvených ústních jednáních. Ve skupině DPOH jsou zahrnuty veškeré vládní a ministerské pozice, náměstci, asistenti a další zaměstnanci ministerstev, ale i vyšší vojenské funkce.27 LA zároveň zavedl zákaz pro bývalé DPOH a členy poradních týmů premiéra působit jako lobbisté pět let po skončení jejich mandátu. Aby

nebyli

lobbisté

přemotivováni

výsledkem

své

práce

a

nepokoušeli se ovlivnit veřejný sektor za každou cenu, vstoupil v platnost zákaz odměňovat nebo zvýhodňovat lobbující subjekt v závislosti na úspěchu jeho jednání. Tresty za porušení lobbingového zákona byli v roce 2008 zpřísněny. Původní maximální výše finanční pokuty 50 000$ byla zvednuta na 200 000$ a delikvent může být odsouzen až ke dvěma rokům odnětí svobody. Zároveň byla výrazně prodloužena doba ( ze dvou na deset let ), po

26

http://www.ocl-cal.gc.ca/eic/site/lobbyistlobbyiste1.nsf/vwapj/Info_booklet_Eng.pdf/$FILE/Info_booklet_Eng.pdf 27 Lobbying Act; 2.část, (1) 12

kterou můžou být přestupky prošetřovány a předány k trestnímu řízení, což vytváří velký prostor pro vyšetřovací orgány.28 Jména

provinilců

zveřejňuje

ve

své

zprávě

Commissioner

of

lobbying, který zároveň dohlíží, aby těmto osobám nebylo po dva roky umožněno lobbovat. Pro potvrzování údajů z registru a měsíčních zpráv, na nichž se zakládá vyšetřování, má Commisioner právo dotazovat osoby spadající pod DPOH. V případě absence jejich reakce nebo neuspokojivé odpovědi je může nahlásit parlamentu. Za účelem udržení efektivity zákona musí zákonodárný sbor jednou za pět let zákon projednat a vytvořit k němu zprávu. Pro účel posílení efektu průhlednosti a otevřenosti LA vešel v roce 1997 v platnost etický kodex Lobbyists‘ Code of Conduct29, který si klade za cíl ujistit kanadskou veřejnost, že je lobbing prováděn eticky dle nejvyšších norem, s ohledem na posílení veřejné jistoty a důvěry v integritu, objektivitu a nestrannost vládních rozhodnutí. Obecně lze shrnout, že současná zákonná úprava je postavena hlavně na kontrole vládních styků a rozhodnutí a to v důsledku silného vládního mandátu. Ten je postaven na dominanci většiny v dvojstranné dolní komoře a vysoké stranické poslušnosti jejích členů. V rukou předsedy vlády se tedy kumuluje velké množství exekutivní a legislativní síly.

Aféra Jaffer V roce 2009 se projevila nedokonalost platící lobbingové regulace, když byl odhalen a obviněn bývalý konzervativní člen parlamentu a současný lobbista Rahim Jaffer. Obvinění se zakládala na podezření, že Jaffer skrze svou manželku, členku parlamentu, bez registrace vyzvídal a 28 29

Lobbying Act; 14.část, (1) – (3) http://www.ocl-cal.gc.ca/eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/eng/nx00019.html 13

lobboval v oboru fondů zelené infrastruktury ve prospěch společností zabývajících se životním prostředím.30 Na pohled jednoduchý případ se však zkomplikoval, když obviněný přišel s prohlášením, že pouze shromažďovali informace a to bez jakékoli formy platu ze strany „zelených“ společností a že ke komunikaci docházelo pouze přes e-mail a náhodná setkání. Dle těchto informací se tedy podle Jaffera nejednalo o lobbing a registrace tedy nebyla povinná. Případ byl letos uzavřen policií ve prospěch Jaffera pouze s formálním potrestáním jeho ženy na půdě parlamentu. Vláda jako protiopatření předložila návrh pro rozšíření výčtu DPOH o členy parlamentu, což by mělo podobné případy omezit. Opozice však tento krok považuje za silně nedostačující.

Evropská unie Charakter lobbingu v EU je velmi specifický, vzhledem k tomu, že EU je neustále se vyvíjející nadnárodní entita, která má ojedinělý systém dělby moci. Z pohledu

společenského

účelu

lobbingu

je

posílen

význam

informační funkce, neboť kromě Evropského parlamentu (EP) chybí institucím EU přímé vazby na občany a jednotlivá národní prostředí. Toto tedy musí suplovat různé zájmové skupiny. V současné době neexistuje jednotná regulační úprava lobbingu pro všechny orgány EU, avšak EP a Evropská komise zavedly instituty, které lobbing částečně upravují.

30

http://www.thestar.com/topic/jafferguergis 14

Evropský parlament K prvnímu pokusu o úpravu vztahu EP a zájmových skupin došlo v reakci na prohlášení samotného parlamentu z přelomu osmdesátých a devadesátých let, když připustil podezření, že někteří asistenti členů parlamentu mohou být zájmovými skupinami placeni a určití poslanci vystupují přímo ve prospěch lobbujících subjektů. Poslanci se však nedokázali do roku 1994, kdy byly volby, shodnout ani na základních definicích lobbingu. Tato iniciativa však nezapadla a po volbách se jí chopil Glyn Ford, labouristický člen EP, který prosazoval zavedení pasů pro vstup na půdu EP pro osoby, které často zprostředkovávají informace zasahující do rámce poslaneckého mandátu. Tento návrh byl v roce 1996 přijat.

Správa nově zavedeného systému byla svěřena Kolegiu kvestorů (College of Questors), což je institut zastoupený pěti zvolenými členy EP, kvestory, jenž je zodpovědný za administrativní a finanční otázky, které se přímo týkají poslanců. EP definoval lobbisty, a z toho respektive vyplývající lobbing, jako soukromé, veřejné nebo nevládní subjekty, které mohou poskytovat parlamentu znalosti a specifické expertízy v ekonomických, sociálních, environmentálních a vědeckých oblastech. Tato velmi široká pozitivní definice oproti jiným neobsahuje zmínku o konkrétních objektech lobbingu a chybí jí přímé spojení s ovlivňováním institucí.31 Povinnost zažádat si o akreditaci u kvestora je stanovena, pokud se osoba chce často (definováno jako pět a více dní v roce) za výše uvedenými účely zdržovat v prostorách EP. V žádosti musí zájemce uvést obecné údaje o svých aktivitách zahrnující jméno lobující společnosti,

31

http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65 15

zájmy své domovské společnosti, dále pak své jméno, adresu, telefon, zběžný odhad časové délky svých lobbingových aktivit a přiložit kopii svého pasu. Osoby, které obdrží akreditaci, se musí na půdě EP chovat dle etického kodexu zapracovaného v příloze (Annex X)32 jednacího řádu (Rules of Procedure), což jsou vnitřní organizační pravidla parlamentu. V případě jejich porušení riskuje proviněný ztrátu akreditace, což je zároveň i jediný trest vztahující se k porušení pravidel lobbingu. Platnost pasu je stanovena maximálně na jeden rok a platí neformální kvestorské pravidlo, které omezuje dosažitelný počet pasů pro jednu organizaci na šest. Seznam akreditovaných subjektů je dostupný na internetu, ale omezuje se pouze na jména osob a názvy organizací, pod kterými jsou zaregistrovány. Počet registrovaných se nyní pohybuje kolem pěti tisíc.33 Za

největší

slabinu

tohoto

opatření

lze

označit

jeho

místní

působnost. Mimo zdi EU nic nebrání jakémukoli subjektu lobbovat u členů EP bez možnosti i minimální kontroly a transparentnosti. Registr navíc vytváří pouhý seznam subjektů, neumožňující monitorování jejich činnosti a výstupů.

Evropská komise Pokud bychom v rámci orgánů EU hledali ekvivalent národních vlád, museli bychom za něj rozhodně označit Evropskou komisi (EK). Není proto divu, že takováto instituce je cílem množství lobbingových aktivit. Je zajímavé, že jsou sice tyto činnosti vnímány jako působení zájmových

32 33

http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=EN&reference=ANN-10 http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/lobbyAlphaOrderByOrg.do?language=en 16

skupin ve vlastní prospěch, ale zároveň velké množství

úředníků toto

uvádí jako nejlepší zdroj informací. Diskuze o otevřenosti dialogu se zájmovými skupinami se vede již od začátku devadesátých let. První výsledek přišel až v roce 2001. Byla jím Bílá kniha34, jejíž hlavní ideou bylo jasně rozlišit subjekty, se kterými by se mělo konzultovat a se kterými ne. Na

jejím

(Consultation,

základě

byl

vytvořen

dobrovolný

registr

CONECCS

the European Comission and Civil Society) mající za cíl

vytvořit databázi organizací evropské občanské společnosti (např. NGOs, obchodní unie, podnikatelské asociace) poskytujících komisi informace během veřejných konzultací.

Neúspěch tohoto projektu, který byl

zapříčiněn nedostatkem motivace a stimulace k registraci, se projevil, když byl v roce 2007 ukončen. Z odhadovaných 15 000 lobbistů bylo při ukončení zaregistrováno pouze 749.35 V listopadu 2005 byla spuštěna, pod hlavičkou protikorupčního komisaře

Siima

Kallase36,

Evropská

iniciativa

pro

transparentnost

(European Transparency Initiative;ETI), která byla stvořena za účelem rozšíření myšlenky o transparentním a otevřeném

jednání evropských

orgánů a společnosti. Pod ETI byla o rok později vydána Zelená kniha37 o evropské iniciativě pro transparentnost. Mimo jiné v ní komise sděluje, že je potřeba vytvořit dobrovolný registr lobbistů a upevnit jejich samoregulaci pomocí kodexu. Jako důvod, proč by měla být registrace dobrovolná a ne

34

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf http://home.medewerker.uva.nl/d.j.berkhout/bestanden/2010-0630%20EUP369267_rev1.pdf 36 Bývalý estonský předseda vlády, 2004 - 2010 místopředseda EK pro správu, audity a boj s korupcí, 2010 – 2014 místopředseda EK pro transport. 37 http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_194_en.pdf 35

17

mandatorní, komise uvedla tezi, že by to mohlo vest k vytvoření množství chyb a nedostatků, které dále nespecifikovala. Dále pak kniha stanovuje několik základních bodů, z nichž je asi nejdůležitější prohlášení lobování za legitimní součást demokratického systému bez ohledu na to, zda jej provádí občané, společnosti či jiné subjekty. Myšlenka uskutečněna

vytvoření

21.3.2007,

dobrovolného kdy

komise

centrálního

odsouhlasila

registru

spuštění

byla

registru

v červnu následujícího roku. Registr dělí lobbisty do tří skupin: profesionální poradenské a právní firmy; firemní interní lobbisty a obchodní asociace; nevládní organizace a think-tanky). Všichni registrující se musí udat jméno společnosti, osobu, která je v čele této společnosti, kontaktní údaje v Bruselu, cíle, zájmy a pole působnosti společnosti, a její členy. Dále pak musí podle charakteru registrovaného subjektu rozkrýt veškeré příjmy, výdaje nebo celý budget včetně zdrojů příjmů.38 Registrovaní jsou pak povinni dodržovat etický kodex39, jenž je zavazuje: vždy se identifikovat jménem a entitou, pro kterou pracují, neklamat

ohledně

své

registrace

třetí

stranu

a

zaměstnance

EU,

oznamovat zájmy, klienty a členy, jež prezentují, ujistit se, že informace, které podávají, jsou objektivní, kompletní, aktuální a nejsou matoucí, v případě zaměstnávání bývalého zaměstnance EU by měl respektovat jeho povinnost řídit se pravidly důvěrnosti. Neměli by získávat, nebo se pokoušet

získat

informace

či

rozhodnutí

nečestným

způsobem,

manipulovat zaměstnance EU do pozice v rozporu s pravidly a standardy chování a které se na ně vztahují.

V případě porušení těchto pravidel

hrozí viníkovi vyloučení z registru. 38 39

http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/kallas/doc/joint_statement_register.pdf https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=en#en 18

O rok později 28.10.2009 uveřejnila komise výroční zprávu40, která obecně hodnotila registr jako úspěšný až na malý počet registrovaných právnických firem a think-tanků, což se komise snažila změnit udělením výjimek pro určité právnické činnosti a apelem na think-tanky. Nízký podíl, k 10.5.2009 to bylo pouze 2014, registrovaných subjektů si komise vysvětlila jako důsledek teprve ročního fungování registru. K 17.11.2010

bylo

zaregistrováno

3224

subjektů,

přičemž

právnických firem z toho činí 17 a think-tanků 97, což nepředstavuje velký meziroční nárůst a neustále se jedná o malou část odhadovaných lobbujících subjektů působících v Bruselu.41 Kromě nízkého počtu registrovaných je komisi vytýkán laxní přístup v případě

angažovanosti

bývalých

komisařů

u

zájmových

skupin.

Nejvýraznější z nich je Günter Verheugen, který jednal ve prospěch Royal Bank of Scotland42, jež je v Bruselu považována za velmi silného zákulisního hráče. V současné době existuje společná pracovní skupina komise a parlamentu, která má za úkol vypracovat další verzi registru, tentokrát však společnou všem orgánům EU.

Velká Británie Zatímco většina států se v oblasti regulace lobbingu snaží toto téma řešit zákony a centrálními úředními registry, Velká Británie se vydala odlišným směrem. Na začátku devadesátých let, za dlouho panující vlády konzervativní strany43, došlo k provalení množství korupčních afér. Skandály se staly tak 40

http://ec.europa.eu/transparency/docs/communication_2009_en.pdf https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/consultation/statistics.do 42 http://www.worstlobby.eu/2010/nominee/royal-bank-scotland 43 1979 - 1997 41

19

známé, že získaly vlastní název – „sleaze“ a dokonce i motto –„Greed is good“ Díky těmto skandálům a upadající důvěře veřejnosti vůči politice se v roce 1994 rozhodl tehdejší premiér John Major44 zformovat Výbor pro etické standardy ve veřejném životě (Committee on standards in public life; CSPL) přezdívaný podle svého prvního předsedy lorda Nolana Nolans Committee. Účelem CSPL bylo vytvořit a vést dlouhodobou společenskou diskuzi na téma lobbing a předložit návrh jeho regulace. Výbor byl složen ze šesti společensky významných osobností, přičemž tři z nich byli zástupci největších politických stran.45 Při vytváření návrhu nedošlo ke shodě na základních definicích a tak se CSPL rozhodlo místo lobujících zaměřit na lobované. První návrh46 byl tedy v roce 1995 koncipován jako sedm principů, které by měly zavazovat členy dolní sněmovny. • Nezištnost

(Selflessnes)

–

rozhodování

pouze

ve

prospěch

společnosti • Integrita (Integrity) – vyhýbání se jakýmkoli závazkům, které by mohly ovlivnit výkon mandátu • Objektivita (Objectivity) – veřejná rozhodnutí konat na základě hodnot a kvalit • Odpovědnost (Accountability) – veřejní činitelé jsou odpovědní veřejnosti a musí podstoupit jakoukoli kontrolu hodnou jejich úřadu

44

Nástupce Margaret Thatcherové v čele Konzervativní a unionistické strany a premiérském křesle po její demisi v roce 1990. Pod jeho vedením stranou otřásalo množství vnitřních sporů. V roce 1997 prohrál souboj o předsednictví a konzervativní strana volby. 45 http://www.public-standards.gov.uk/About/Members.html 46 http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf; str. 7 20

• Otevřenost (Openness) – veškeré jednání veřejného činitele by mělo být otevřené a čitelné • Poctivost (Honesty) – Veřejný činitel by měl zveřejnit své soukromé zájmy ve vztahu k veřejným a pokud jsou v rozporu, rozhodnout ve prospěch veřejnosti • Vedení (Leadership) – veřejní činitelé by měli tyto principy zastávat a jít tak příkladem. Na těchto sedmi bodech postavil výbor

Etický kodex (Code of

Conduct), který byl společně s návodem, jak jej aplikovat přijat o rok později. S tím, že do seznamu veřejných činitelů, které kodex zavazuje, byli zahrnuti ministři, státní úředníci a poradci, poslanci britského parlamentu a britští poslanci Evropského parlamentu. Tento výčet byl v roce 2001 ještě rozšířen o zaměstnance ve službách financovaných státem (školství, zdravotnictví, atd.). CSPL dále použil kodex jako vzor pro veřejné společnosti, kterým doporučil, aby si podle v něm obsažených principů upravily interní řády. Zároveň s Nolanovým výborem, v roce 1994 došlo ze strany parlamentních

lobbistů

ke

zformování

dvou

subjektů

–

Asociace

profesionálních politických konzultantů (Association of Professional Political Consultants; APPC) a Institutu veřejných vztahů (Institute of Public Relations; IPR). Tato uskupení vytvořila vlastní veřejně dostupný registr lobbistů a etický kodex47, který mimo jiné povinuje lobbistu varovat klienta, pokud by

mohl

být

lobbing

v rozporu

s právem,

etikou

nebo

profesními

zvyklostmi. Důležitý je také zákaz nabízet finanční částky nebo jiné výhody, které by mohly být vnímány jako úplatek, či jiná úslužnost.

47

http://www.appc.org.uk/appc/index.cfm/pcms/site.membership_code_etc.Code_of_Conduct 21

Změny se přímo dotkly orgánů dolní komory parlamentu. Select Committee on Members Interests sloužící do roku 1995 jako orgán dohlížející na chování poslanců byl nahrazen na základě doporučení CSPL House of Common Standards and Privileges Commitee. Současně

byl

vytvořen

institut

Parlamentního

komisaře

pro

standarty (Parliamentary Commissioner for Standard)48, jehož hlavní úkol spočívá ve správě registru poslaneckých zájmů (Register of Members Interests)49. V něm poslanci uvádí své dlouhodobé finanční zájmy a ohlašují jakékoli další aktivity spojené s usneseními a dohodami. Stejná povinnost platí i pro novináře akreditované v parlamentu a osoby zaměstnané poslanci. Pro tento účel bylo vytvořeno deset kategorií různé zájmové zainteresovanosti. Do tří měsíců od svého zvolení musí členové dolní komory do registru odevzdávat předepsaný formulář o své finanční situaci a tento musí každých šest měsíců aktualizovat. K vytvoření zájmového registru50 přistoupila i Sněmovna lordů, když jej na doporučení svého procedurálního orgánu, Procedure Commitee, schválila. Každý rok je tak prezentována zpráva, ve které jsou Lordi dle svých zájmů rozděleni do tří kategorií. Do první, povinně registrované, spadají ti, kteří poskytují parlamentní konzultantské služby. Do druhé, také mandatorně uváděné, patří všichni mající finanční zájmy v lobujících firmách a třetí, volitelná, zahrnuje veškeré další finanční nebo jiné zájmy. Pokud je Lord veden v první nebo druhé kategorii, není mu umožněno ve Sněmovně vystupovat. CSPL se také zaměřila na takzvané quangos (Quasi-autonomous non-governmental organizations), což jsou ministry jmenované výbory 48

http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/standards-and-interests/pcfs/ http://www.publications.parliament.uk/pa/cm199798/cmregmem/memi02.htm 50 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldreg/reg01.htm 49

22

s nezávislou výkonnou, poradní nebo kvazi-soudní mocí, které díky vysokým

průtokům

peněz

a

nejasným

dosazováním

členů

byly

považovány za velmi netransparentní a nedůvěryhodné orgány. Nolanova komise proto posílila význam externích auditorů, doporučila vytvoření etických kodexů a ustanovila komisaře pro dohled nad jmenováním členů těchto výborů. V roce 1997 byla uveřejněna třetí zpráva CSPL51, která se zaměřila na samosprávu. Zpráva doporučila, aby zástupci samosprávy sestavili vzorový

etický

kodex,

který

by

sloužil

jako

základ

pro

veškeré

samosprávní jednotky. Každé z nich také ukládala vytvoření registru finančních a jiných hmotných zájmů radních a zformování výborů pro etiku v rámci každé samosprávní rady. Během stejného roku se ve VB dostal do premiérského křesla labourista Tony Blair. Ten okamžitě rozšířil pole působnosti CSPL na otázky financování politických stran a jejich kampaní. Výsledkem byla o rok později pátá zpráva CSPL52, na jejímž základě byla pro strany zavedena povinnost zveřejňovat všechny příspěvky přesahující 5000 liber. Anonymním donorům byla maximální hranice stanovena na 50 liber, nad ní mají strany zakázáno dary přijímat. Nejvyšší možná částka, kterou mohou politické strany investovat do politické kampaně byla schválena na 20 mil. liber. Celý systém, který se zformoval během devadesátých let, byl dlouhou dobu považován za fungující paralelní variantu direktivního vztahu mezi lobbisty a státem. Tato teze však začala během poslední doby získávat trhliny, díky případům které poukazují na slabost lobbingové regulace, která se zaměřuje pouze na akceptory této aktivity.

51

http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf; str. 61 52 http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf; str. 113 23

Mezi nejvýznamnější z nich lze zařadit aféru roku 2006 známou pod názvem „Cash for Honours“53. Za příspěvek politickým stranám bylo umožněno několika osobám získat titul a přímo tak ovlivňovat legislativní politiku. Policie však nenašla žádnou přímou spojitost mezi platbami a nabytím titulů, takže bylo vyšetřování uzavřeno bez obvinění. O rok později došlo k dalšímu pochybnému jednání, když člen horní sněmovny, Lord Hoyle, za peníze zprostředkoval setkání mezi zbrojním lobbistou a ministrem obrany. Opět nedošlo k žádnému potrestání, neboť neexistuje pro britského zákonodárce zákaz zprostředkování schůzky za náhradu.54 Doposud největší aféra však přišla v roce 2009. The Sunday Times zveřejnily list

lordů,

kteří na

základě

provokace

ze strany

novin

odsouhlasili, že za úplatu ovlivní zákonodárný proces55. Výsledkem byly první suspendace lordů od 17. Století. Tyto události zapůsobily na CSPL, který ještě tentýž měsíc, v lednu, vypracoval zprávu – Lobbying: Access and Influence in Whitehall56. V ní deklaroval, že lobbing ve smyslu ovlivňování politických rozhodnutí je legitimní a nezbytná součást demokratického systému a je pochopitelné, když se organizace nebo jedinci snaží tohoto prostředku využít. Na druhou stranu

však,

dle

CSPL,

vláda

potřebuje

přístup

k vědomostem

a

informacím, které může lobbing přinést. Dále výbor silně kritizoval současné praktiky v oblasti revolving-door a přelomově doporučil zavést úřední registr lobbistických aktivit. Jako argument pro toto opatření uvedl roztříštěnost dosavadního sytému a jeho minimální regulační účinek. 53

http://www.guardian.co.uk/politics/cashforhonours http://www.guardian.co.uk/politics/2008/mar/31/lords?INTCMP=SRCH 55 http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/labour-peers-face-inquiry-over-cash-forinfluence-report-1515737.html 56 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/36/36i.pdf 54

24

Vláda zareagovala zavedením čtvrtletních zpráv, ve kterých musí každý státní úřad podrobně popisovat své kontakty se zájmovými skupinami,

rozšířila okruh veřejných funkcí, na které se vztahují výše

uvedená nařízení, ale doporučení na zřízení centrálního lobbistického registru zamítla s tím, že je ještě třeba dát seberegulačnímu procesu čas. V březnu 2010 však opět britský tisk přistihl čtyři poslance, kteří nabízeli možnost lobbovat u vlády57. Význam „britského modelu“ jako vzoru pro další státy je tedy v poslední době silně oslabován.

Německo Otázka regulace lobbingu byla v této zemi s dlouho tradicí úzkého propojení politiky a ekonomických zájmových skupin poprvé nastolena v sedmdesátých letech v tehdejší demokratické polovině země – NDR. Tehdejší Křesťanští demokraté a Svobodní demokraté se obávali nárůstu vlivu různých uskupení, která měla téměř neomezený vliv na parlament a vládu. Proto bylo jejich cílem oslabit ovlivňování politického procesu asociacemi a zredukovat ekonomickou sílu odborů. Proti nim se však postavili Sociální demokraté, kteří se zaměřili spíše na obchodní společnosti. Jejich návrhem bylo vytvoření ekonomické a společenské rady, které měly mít korporátní charakter založený na integraci klíčových ekonomických zájmových skupin. Žádný z těchto návrhů nezískal dostatek politické síly a proto byl pod úřadem Prezidenta dolní komory parlamentu – Bundestagu58 zřízen dobrovolný registr asociací. Registrující se je povinen rozkrýt pouze

57

http://www.telegraph.co.uk/news/newstopics/politics/labour/7490787/Four-Labour-MPsimplicated-in-cash-for-influence-scandal.html 58 http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/presidium/function.html 25

základní

informace59

–

název

asociace,

složení

dozorčí

rady

a

managementu, zájmové směry, členství a jména politických zástupců, své finanční operace uvádět nemusí. Na základě tohoto registru je jednou za rok uveřejněn ve Spolkové sbírce zákonů (Bundesgesetzblatt)60 seznam všech subjektů, které jsou oprávněny parlamentu a vládě vyjádřit a prezentovat své zájmy a názory. Lobbisté, kteří nejsou v registru uvedeni nemohou předstupovat před parlamentní výbory ani vstoupit do budovy Bundestagu. Toto pravidlo se však v praxi obchází, neboť si takovéto osoby či organizace můžou Bundestag a různé parlamentní výbory předvolávat ad hoc. Kromě tohoto registru byl na základě Zákona o členech Bundestagu (Abgeordnetengesetz)61 z roku 1977

vytvořen kodex chování, který byl

poprvé publikován v roce 1986 a v současnosti je implementován jako 1. dodatek v Jednacím řádu Bundestagu (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages)62. Poslanci Bundestagu tak musí zveřejňovat své členství v externích tělesech, jako jsou například firemní rady. Další jejich povinností je informovat prezidenta komory o svých dodatečných příjmech. Kodex také vyžaduje ohlašování všech darů, cestovních výdajů a získávání peněz pro politické strany a jejich kampaně. Jako samoregulační tělesa působí Německá asociace politických konzultantů (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung)63 a Německá public relations asociace (Deutsche Public Relations Gesellschaft)64, které uznávají lobbing jako důležitou část interakce mezi veřejností a její vládou 59

Jednací řád Bundestagu; Příloha 2 http://www.bundesgesetzblatt.de/?main=041 61 http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/abgg/gesamt.pdf 62 http://www.bundestag.de/dokumente/rechtsgrundlagen/go_btg/go_pdf.pdf 63 http://www.degepol.de/ 64 http://www.dprg.de/statische/itemshowone.php4?id=140 60

26

a považují za důležité, aby byl lobbing otevřený a transparentní. Obě dvě asociace přijali vlastní kodexy chování. Velmi otevřený přístup vůči zájmovým skupinám lze pozorovat ve schématu utváření nového spolkového zákona. Ten je nejdříve zformován příslušným odvětvím státní aparatury do podoby legislativního návrhu a pak, dříve než je předložen k projednání do Bundestagu, jsou svolány veškeré zájmové skupiny, které by měl zákon ovlivnit a s nimi je vedena diskuze, jež má do zákona přinést odborné informace a názory. Často se tedy stává, že různé části společnosti se k návrhům zákonů vyjadřují a vytvářejí k nim stanoviska dříve, než jsou s těmito návrhy seznámeni poslanci. Takto však ministerstva jednají pouze s asociacemi působícími minimálně na státní (Länder) úrovni, což velmi znevýhodňuje další lobující subjekty a je to také nejspíše důvod, proč na federální úrovni působí malé množství lobbistických firem. Toto jednání je založeno na §47 Společného jednacího řádu federálních ministerstev (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien)65. Výsledkem je, že ministerstva často jednají pouze s malým množstvím nadstátních asociací a unií, zastřešujících množství menších. Jako příklad lze uvést Německou odborovou organizaci (Deutscher Gewerkschaftsbund)66 a tři vrcholné asociace zastupující podnikatelskou komunitu - Federace německého průmyslu (Bundesverband der Deutschen Industrie)67,

Konfederace

asociací

německých

zaměstnavatelů

(Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände)68 a Asociace

65

http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/139852/publicationFile/55730/ggo.pdf http://www.dgb.de/ 67 http://www.bdi.eu/ 68 http://www.bda-online.de/www/arbeitgeber.nsf/ID/home 66

27

německé komory průmyslu a obchodu (Deutschen Industrie - und Handelskammertages)69. Pro shrnutí lze konstatovat, že německá úprava se nesnaží rozklížit velmi úzké, historicky dané, vazby mezi státními činiteli a soukromým sektorem. Jejím cílem je jejich transparentnost. Naráží však na neefektivní přehled o subjektech ovlivňujících zákonodárný proces, ve kterém má registr Bundestagu pouze symbolický význam.

Litva V Litvě,

stejně

jako

ve

většině

postkomunistických

zemích,

v současnosti převažuje mezi veřejností názor o přímé propojenosti lobbingu a korupce a obecná nízká participace na politickém dění skrze NGO odbory.70 Pro posílení veřejného pocitu transparentnosti a otevřenosti byl v roce 2000 přijat Zákon o lobbingové aktivitě (Lobistinės veiklos įstatymas), který vešel v platnost o rok později a v roce 2003 byl částečně upraven71. Při jeho vytváření se zákonodárci inspirovali USA. Tento zákon definuje lobbing jako aktivitu prováděnou fyzickou nebo právnickou osobou za náhradu (i bez) za účelem ovlivnit úpravu platných zákonů nebo přijetí či zamítnutí nových, to vše v zájmu klienta. Lobbing tedy

nezahrnuje

moc

výkonnou,

což

je

považováno,

za

velký

nedostatek.72

69 70

http://www.dihk.de/ http://www.freedomhouse.org/images/File/nit/2010/NIT-2010-Lithuania-proof-II.pdf

71

http://www.vtek.lt/vtek/images/vtek/Dokumentai/EN/Legislation/lobistines_veiklos_istatyma s-EN.doc 72 Lobistinės veiklos įstatymas; část 1., článek 2. 28

Lobbistou je pak myšlena fyzická či právnická osoba zaznamenaná v registru lobbistů podle pravidel předepsaných zákonem. Tento (Vyriausioji

registr

spadá

Tarnybinės

pod

Etikos

pravomoc

Vedoucího

Komisija;VTEK)73.

etické

Etická

komise

komise

je

parlamentu odpovědný institut mající pět členů a čtrnáct zaměstnanců. Dohlíží na registrace a pravidelné zprávy registrovaných. Může vyšetřovat, nebo ustanovit jinou vyšetřující osobu v případě porušení lobbingového zákona. Navrhuje a schvaluje etický kód pro lobbisty. Každý rok odevzdává k 15. Květnu parlamentu - Seimas sumarizační zprávu o lobbingu. Informace z registru jsou veřejně dostupné a poskytuje je VTEK prostřednictvím

dodatku

tiskových

zpráv

(Informaciniai

pranešimai)

v Úředním věštníku (Valstybės žinios) a svých internetových stránek74. V žádosti fyzické osoby o zařazení do registru musí být uvedeno jméno, bydliště a zaměstnání za poslední rok. Právnické osoby uvádějí registrační číslo, adresu ředitelství a seznam osob, které budou lobbing fyzicky provádět75. Žádost, která může být vyplňována on-line, je zaslána VTEK, který má pět dní na její posouzení, zda je v souladu s podmínkami registru, které například stanoví jednoroční zákaz lobbingové zainteresovanosti pro bývalé politiky, úředníky a zaměstnance od skončení jejich pracovního poměru. Zaregistrované

subjekty

jsou

povinny

každoročně

v únoru

odevzdávat hodnotící zprávu do níž uvádí své jméno (název) a číslo registračního certifikátu, osobní údaje všech klientů – u právnických osob je to registrační číslo, vedoucí osoba a adresa sídla. Podstatnou část tvoří 73

http://www.vtek.lt/ http://www.vtek.lt/vtek/index.php?option=com_content&view=article&id=371&Itemid=41 75 Lobistinės veiklos įstatymas; část 2., článek 9. 74

29

tituly ovlivněných nebo navrhovaných zákonů, jež se lobbistický subjekt pokusil ovlivnit.76 Další významnou položku tvoří výčet příjmů a výdajů spojených s lobbistickými aktivitami. Toto musí být vyplněno i v případě, že se obě části rovnají nule. V případě, že lobbista ukončí svou licenci, musí do deseti dnů VTEK doručit poslední hodnotící zprávu. Podle čtvrtého článku Lobbingového zákona jsou stanovena práva jimiž disponují osoby vedené v registru. Mimo možnosti ovlivňovat legislativní činnost mohou poskytovat informace spojené se zákonodárným procesem svému klientovi, veřejnosti a vládě. Do jejich možností spadají i organizované veřejné i neveřejné debaty

a prezentační akce pro

veřejnost, klienty a zákonodárce. Množtví z těchto práv je však běžně dostupné i neregistrovaným subjektům. Za povinnost pak mají dodržovat literu zákona a chovat se dle etického kodexu77 zřizovaného VTEK. Chování

protistrany,

tedy

lobbovaných

veřejných

činitelů

je

regulováno Etickým kodexem pro úředníky78 z roku 2002, ve kterém článek 5.2. stanoví, že veřejné osoby

musí jednat tak, aby byly

nezkorumpovatelné, odmítat přijmout dary a peníze a další věci, které by byly v rozporu s veřejnými zájmy a Etickým kodexem pro státní politiky79, 76

Lobistinės veiklos įstatymas; část 2., článek 11.

77

http://www.vtek.lt/vtek/images/vtek/Dokumentai/Lobizmas/lobistu_registracija/kodeksas/lobi stu_etikos_kodeksas.doc 78

http://www.vtek.lt/vtek/images/vtek/Dokumentai/EN/Legislation/code_of_conduct_of_civil_s ervants_en.doc 79

http://www.vtek.lt/vtek/images/vtek/Dokumentai/EN/Legislation/politiku_elgesio_kodeksas.d oc 30

jež vstoupil v platnost v roce 2006. Ten je postaven na množství principů, přičemž

za

nejdůležitější

lze

považovat

princip

transparentnosti

a

veřejnosti – v případě přijímání rozhodnutí nesmí politik vzbudit podezření v souvislosti se ctí, musí společnosti odhalit motivy svého chování a rozhodování, vždy dodržovat princip otevřenosti a publicity a zveřejňovat své soukromé zájmy, pokud jinak nestanoví zákon. Samotný zákon za své porušení nestanoví , kromě vyloučení z registru a pětiletý zákaz lobbingových aktivit, žádné konkrétní tresty, ale odvolává se na obecnou zákonnou úpravu.

Určuje pouze povinnost

nahradit možnou způsobenou škodu. V Litvě je počet zájmových skupin a lobbistů odhadován mezi dvěma a třemi sty, přičemž díky výjimkám, které stanoví výše uvedený zákon je jich zaregistrovaná pouze malá část. Mezi tyto výjimky patří vyčlenění neziskových organizací z registru80, čehož dle VTEK využívá většina lobujících subjektů (například Litevská asociace stavitelů). Další slabinou je možnost zvát odborníky bez registrace na vládní a parlamentní panely, přičemž tuto cestu využívají především lobbisté.

Polsko Počáteční pokusy o vytvoření zákonných hranic pro lobbing probíhaly v Polsku již během 90. let. Avšak vážnější návrh byl předložen vládou až v roce 2000 v návaznosti na skandál, který proběhl předchozí rok. Světová banka v roce 1999 představila zprávu Korupce v Polsku (Corruption in Poland: review of priority areas and proposals for action)81, ve které se tvrdilo, že za tři miliony amerických dolarů lze koupit zákon v polském parlamentu. 80

Lobistinės veiklos įstatymas; část 1., článek 7., odstavec 4. http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/08/17/000090341_2 0050817144825/Rendered/PDF/333100P0671240Poland1Corruption01public1.pdf 81

31

Ačkoliv toto tvrzení nebylo dostatečně podloženo a bylo často zpochybňováno,

přišla

vláda

s návrhem

zákona

o

transparentnosti

v rozhodujících procesech, zájmových skupinách a přístupu k informacím. Tento zákon nakonec schválen nebyl, ale zůstal zachován koncept, který se znovu objevil v roce 2005. Za nový stimul lze označit další aféru, tentokrát z roku 2002, když se jistý filmový producent pokoušel na popud anonymní skupiny vládních politiků přesvědčit vedení Agora Group Company, aby výměnou za výhody v připravovaném zákoně o regulaci mediálního trhu zaplatila sedmnáct miliónu zlotých.82 Výsledkem pak byla vleklá politická krize, která vyústila v pád vlády vedené Demokratickou levicovou aliancí (Sojuz Lewicy Demokratyczneji; SLD). Ta si pak o tři roky později, před volbami,

pokusila vylepšit

politický

který

kredit

zavedením

lobbingového

zákona,

protlačila

parlamentem. Tento očividný populismus se odrazil v očích veřejnosti, ale zejména v kvalitě zákona. V březnu 2006 Zákon

o

lobování

(novelizovaný v roce 2009) tedy vešel v platnost v legislativním

procesu

(Ustawa

o

działalności

lobbingowej w procesie stanowienia prawa)83, který za lobbing považuje jakoukoliv legální činnost za účelem ovlivnit legislativní nebo regulační činnost veřejné autority. Dále se zaměřuje pouze na profesionální lobbing, který specifikuje jako placenou aktivitu konanou na popud třetí strany s výhledem, že její zájmy se promítnou do legislativy. Lobbista je pak právnická či fyzická osoba tuto činnost vykonávající.

82 83

http://www.worldpress.org/Europe/1098.cfm http://www.oecd.org/dataoecd/18/15/38944200.pdf 32

Obsahově lze zákon rozdělit na dvě části – první upravuje legislativní proces a v něm činné orgány84 a druhá se věnuje registru lobbistů85. První část zakládá povinnost pro vládu jednou za půl roku předložit Legislativní pracovní program spojený. V něm jsou uvedeny krátké důvodové zprávy ke každé zákonné změně a návrhu, následuje popis merita jednotlivých návrhů, autorita a osoba zodpovědná za návrh a internetová adresa na které je k dispozici elektronická forma Veřejného informačního bulletinu (Biuletyn Informacji Publieznej)86, ve kterém je tento program publikován. Součástí tohoto jsou i veškeré návrhy u kterých vláda přerušila nebo zrušila projednávání, včetně odůvodnění. Program je předkládán dolní sněmovně, Sejmu, ke kontrole. Stejné proceduře podléhá každý člen vlády sám za sebe . Výsledné zprávy jsou také zapsány do bulletinu. Jakýkoliv návrh v něm může být připomínkován zájmovými

subjekty.

Tento

komentář

musí

být

formou

oficiálního

formuláře, jež vyžaduje podrobné údaje o entitě, která připomínku vytvořila a v případě spojení s profesionální lobbistickou osobou je nutné přiložit důkaz o zápisu v registru lobbistů. Pokud je návrh zákona či jeho změna předložena Sjemu, může pak dolní komora dle svého jednacího řádu, který byl zároveň s tímto zákonem upraven, uspořádat veřejné slyšení. Obdobně může konat i instituce zodpovědná

za

návrh.

O

jeho

svolání

je

veřejnost

informována

prostřednictvím bulletinu. Styk úřadů s lobbisty je monitorován prostřednictvím zpráv o všech aktivitách lobbistů a kontaktech s nimi, které musí každý únor odevzdat

84

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, 2.část Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, 3.část 86 http://www.bip.gov.pl/ 85

33

vedoucí každé instituce. Všechny tyto zprávy jsou pak opět uváděny v bulletinu. Registr profesionálních lobbistů a lobbujících firem zřízený tímto zákonem spravuje Ministerstvo vnitra a správy (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji)87. Registrace vyžaduje pouze jméno a adresu subjektu (u právnických osob ještě obdoba IČ) a je zpoplatněna v maximální výši sta zlotých, přičemž tuto částku nastavuje ministr. Informace o lobbistech jsou přístupné veřejnosti a jejich obsah je, kromě adres fyzických osob, zveřejňován v bulletinu. Osoby provádějící profesionální lobbing bez registrace se vystavují pokutě v rozmezí tří až padesáti tisíc zlotých přičemž o jejím udělení a výši rozhoduje opět ministr. V případě pokračování v nelegálním lobbingu může být pokuta udělena vícekrát. Současně se zákonem o lobbování bylo uzákoněno a upraveno několik dalších předpisů. Předělaný jednací řád Sejmu tak například vytváří další registr, který nutí lobbisty nosit výrazné označení a zápis v něm jim znemožňuje se účastnit jednání podvýborů. Další změna se týká zákona o Vykonávání mandátů členů Sejmu a Senátu, do nějž přibyla povinnost zveřejňovat jména, bydliště, zdroje příjmů a veškeré ekonomické aktivity všech zaměstnanců parlamentních klubů, členů parlamentu a ministerstev. Za

nevýhodu

současné

legislativy

je

považováno

vyčlenění

neziskových organizací z jakékoliv regulace, malý počet osob v registru tedy

jeho

neefektivita,

administrativní

přetížení

úřadů

z důvodů

pravidelných zpráv a téměř volný přístup k poslancům a úřadu prezidenta.

87

http://www.mswia.gov.pl/portal/en 34

Jako samoregulační lobbingové těleso v profesionálních

lobbistů

v Polsku

Polsku působí Asociace

(Stowarzyszenie

Profesjonalnych

Lobbystów w Polsce)88 jež je označována jako pasivní s negativním obrazem

u

veřejnosti.

Další

je

Polská

konfederace

soukromých

zaměstnavatelů (Lewiatan)89 zastřešující většinu zaměstnavatelů. V současnosti probíhají práce na dvou nových návrzích lobbingového zákona, které započaly v roce 2009 v reakci na napojení některých členů vlády na hazardní společnosti. Jedna varianta má za cíl současný zákon zeštíhlit a zefektivnit, druhá jej naopak chce posílit a rozšířit jeho působení.

Maďarsko Stejně jako v Litvě a Polsku vnímá veřejnost lobbing povětšinou v souvislosti s negativními konotacemi. To se promítá i do občanské aktivity. Počet NGO v Maďarsku se pohybuje kolem 79 00090, avšak pouze necelou polovinu z nich lze označit za aktivní. Na druhou stranu zde existuje množství silných asociací zastřešující podnikatelské subjekty. Za největší lze označit Konfederaci Maďarských zaměstnavatelů a průmyslníků (Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége)91,

Národní

asociaci

podnikatelů

a

zaměstnavatelů

(Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége)92, Maďarskou bankovní asociaci (Magyar Bankszövetség)93 a Maďarskou franšízová asociaci (Magyar Franchise Szövetség)94.

88 89 90

http://splp.pl/splp.htm http://www.pkpplewiatan.pl/ http://statinfo.ksh.hu/Statinfo/QueryServlet?ha=VB2A01_W&lang=en

91

http://www.mgyosz.hu/progr/pra.php http://www.vosz.hu/?pid=35&PHPSESSID=5md2gthibmvm1ufh0u4ichu6r2 93 http://www.bankszovetseg.hu/ 94 http://www.franchise.hu/index.php?hir_old=14 92

35

V Dubnu 2006 byl schválen a v září vešel v platnost zákon XLIX. o lobbingu (évi XLIX. Törvény a lobbitevékenységről; TL)95, který se inspiroval

legislativou

USA

a

měl

zajistit

hlavně

transparentnost

v rozhodovacích procesech a posílit jistotu veřejnosti v zákonodárství. Upravuje aktivity vycházející z kontraktů ekonomické povahy snažící se ovlivnit legislativní

a administrativní činnost. Nevztahuje se na

organizace chránící ekonomické a veřejné zájmy, podporující zájmy svých zaměstnanců a orgány exekutivní moci. Lobbista

a lobbingová firma jsou osoby registrované v registru

lobbistů, který LT zavedl, zapojené v lobbingových aktivitách. Lobbingová aktivita je pak určena jako aktivita nebo chování mající v úmyslu ovlivnit exekutivní rozhodnutí nebo podpořit zájmy na základě smlouvy. Dle TL může mít lobbing formu písemnou i ústní, přičemž je zahrnuta i forma elektronická.96 Aktivity,

na

které

se

vztahuje

ochrana

tohoto

zákona

jsou

rozhodnutí parlamentu, vlády, místních úřadů, dále je to pak činnost jejich členů, vládních agentur a veškerých dalších institucí a osob spadající pod tyto subjekty. Zřízený registr je veden Centrálním úřadem spravedlnosti (Központi Igazságügyi

Hivatal;KIH).

Zaregistrována

může

být

fyzická

nebo

právnická osoba, ale i asociace bez statusu právnické osoby splňující podmínky LT.97 Fyzická osoba musí být způsobilá k právním úkonům, vlastnit titul vyššího vzdělání, mít čistý trestní rejstřík a nesmí být subjektem předchozího vyloučení z registru. Do formuláře uvádí jméno, adresu,

95

http://www.kih.gov.hu/english_pages/Lobby/Act_XLIX_of_2006.html Törvény a lobbitevékenységről; část 5. 97 Törvény a lobbitevékenységről; část 7., 8. 96

36

matčino jméno, místo a datum narození, výpis z rejstříku trestů a certifikovaný diplom. Právnické

osoba

a

asociace

mají

jako

podmínky

k registraci

stanoveny založení a fungování dle práva a zaměstnání minimálně jedné fyz.os. vedené v

registru. Jejich žádost musí obsahovat název, adresu

sídla, jména a adresy jednatelů, kopii zakládacích listin, jména firemních lobbistů a ověřený podpisový vzor jednatele. Za poplatek, který činí u fyz.os. 5000 forintů, práv.os. a asociací 2200 forintů, je jim pak vydána licence. Při vykonávání lobbingu musí lobbista dodržovat množství pravidel98. Je

povinen

při

kontaktu

s veřejnou

osobou

vždy

sdělit

svého

zaměstnavatele (klienta) a důvod kontaktu, přičemž o něm zaměstnavatel musí vědět. Dále musí upozornit klienta, pokud by mohl jednat neeticky či nelegálně a odmítnout toto provádět, uposlechnout nařízení výkonných orgánů, které se jich týkají a hlídat autenticitu a přesnost podávaných informací. Nesmí však použít důvěrné dokumenty a informace ke škodě zaměstnavatele, získávat

informace

nekalými prostředky,

bránit ve

fungování výkonné moci a ovlivňovat úřad zaměstnávající jeho bližního. Zakázáno je také cokoliv poskytovat či darovat úřadům bez sdělení účelu a lobbistických cílů. Tyto služby a dary nesmí překročit hranici 10% z minimální mzdy. Za těchto podmínek má pak právo podle autority stojící za lobbovaný návrhem vystoupit před parlamentní komisí, ministrem, vládou a dalšími orgány určenými TL. Lobbisté mohou zvát členy a úředníky těchto institucí na konference a odborné diskuse. Náklady s tímto spojené si ale musí pozvané osoby hradit samy. Dalším právem lobbistických 98

Törvény a lobbitevékenységről; část 21. – 24. 37

subjektů

je

možnost

zasílat

výkonným

orgánům

různé

studie

a

materiály99. K získávání informací o jednotlivých lobbistech a jejich činnosti slouží obligatorní čtvrtletní zprávy100 zasílané KIH. Lobbující subjekty v nich uvádí seznam rozhodnutí, která byla předmětem jejich aktivit, s nimi spojené konkrétní cíle a použité prostředky. Zpráva také musí obsahovat jména a četnost kontaktů s jednotlivými lobbovanými osobami, seznam jim poskytnutých darů a služeb a v neposlední řadě jména a názvy zaměstnavatelů (klientů). S těmito

zprávami

jsou

porovnávány

informace

lobbovaných

úřadů101, které jsou také poskytovány čtvrtletně a které obsahují jména, prostředky a cíle lobbistů. Trestem za porušení LT je vyloučení z registru a v případě lobbování bez registrace možná peněžní pokuta až do výše deseti milionů forintů, přičemž může být uložena i několikrát, pokud nelegální činnost není přerušena. Potrestaná osoba pak musí čekat rok, než opět může znova zažádat zaregistrování. V případě opětovného porušení zákona je tato lhůta prodloužena nejdříve dva roky a pak tři.102 Za nedostatky zákona je označováno přehlížení některých úřadů a vyčlenění NGO a odborových organizací z povinnosti se registrovat. Zajímavé je, že maďarští zákonodárci, ačkoliv čerpali z lobbingového zákona USA, neupravili revolving - door efekt. Největší slabinou je však nulová možnost kontroly, pokud kontakt v odevzdávané zprávě zamlčí lobbista i veřejná osoba. I díky tomuto je

99

Törvény a lobbitevékenységről; část 25. Törvény a lobbitevékenységről; část 30. 101 Törvény a lobbitevékenységről; část 26. 102 Törvény a lobbitevékenységről; část 33. 100

38

odhadováno,

že

je

zaregistrována

pouze

polovina

všech

lobujících

subjektů.

Česká republika Přestože je česká porevoluční historie prostoupena množstvím afér majících původ v neprůhledném působení zájmových skupin, termín lobbing je veřejností automaticky spojován s korupcí a lobbisté jsou vnímáni jako osoby stínově ovlivňující politiku, byl první pokus o posílení důvěryhodnosti zákonodárce a jeho vztahu s lobbisty podniknut až v roce 2004. Po takzvané „kauze Kořistka“103, kdy byli tímto poslancem US-DEU nařčeni asistent předsedy ODS Marek Dalík a lobbista Jan Večerek z pokusu o uplacení za účelem nepodpoření důvěry koaliční vlády, tehdejší předseda Poslanecké sněmovny PČR Lubomír Zaorálek (ČSSD) předložil ke schválení Etický kodex zákonodárce104. Byl postaven na dohodě s lídry všech politických stran. Poslanci ho mohli, ale nemuseli podepsat a za jeho porušení by hrozila pouze veřejná omluva v Poslanecké sněmovně (PS). Pro oblast lobbingu byly důležité dvě zásady – zásada otevřenosti a veřejného zájmu. Poslanec by se také zavázal, že se bude na půdě PS setkávat pouze s lobbistickými subjekty registrovanými u PČR. Návrh, který byl předložen poslancům v listopadu 2005, však neprošel s odůvodněním jako nedostatečný a ve své formě neefektivní.105 Zákon zaměřený pouze na lobbing byl vypracován až v květnu 2009 sociálně demokratickými poslanci Bohuslavem Sobotkou a Jeronýmem Tejcem.

Návrh zákona o lobbingu, který vyšel jako sněmovní tisk

103

http://www.bbc.co.uk/czech/specials/923_czech_republic/page6.shtml http://www.bbc.co.uk/czech/interview/story/2005/11/printable/051104_zaoralek.shtml 105 http://www.bezkorupce.cz/2005/03/eticky-kodex-zakonodarce-poslali-politici-k-ledu/ 104

39

832/0106, byl hned od počátku kritizován jako předvolební populismus. Vycházel z návrhu slovenské Národní rady z roku 2005. Byl koncipován jako regulace vlivu lobbistů během vytváření obecně závazných právních předpisů a plánovacích, koncepčních a strategických dokumentů. Z tohoto vyjímal kraje, města a městské části. Lobbing byl definován jako činnost, jejímž předmětem je lobbistický kontakt a pomoc k jeho zorganizování. Pod tento kontakt byla zahrnuta komunikace, i jednostranná,

mající za cíl ovlivnit rozhodovací proces

orgánů veřejné moci a dosáhnout tak efektu v jeho předpisech a dokumentech, přičemž je vyňata komunikace během jednání vládního poradního orgánu, interní úřední, přes sdělovací prostředky, komunikace při stávkách a demonstracích a uplatnění připomínky, petice a stížnosti.107 Osoby – veřejné funkcionáře, se kterými tento zákon upravoval styk, tvořili členové parlamentu, vlády, bankovní rady ČNB, Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, vedoucí ústředních orgánů, náměstci členů vlády a vedoucího úřadu vlády a činitelé NKÚ, Úřadu pro ochranu osobních údajů

a

Úřadu

pro

technickou

normalizaci.

Meteorologii

a

státní

na

lobbingu

zkušebnictví.108 Definice

lobbisty

pak

byla

vytvořena

základě

prováděného pro třetí osobu a za peníze podle živnostenského oprávnění, jež by bylo pro tento zákon zavedeno. Další právnické a podnikající fyzické osoby mají pouze ohlašovací povinnost (viz. níže). Ministerstvo vnitra by na základě tohoto zákona vedlo registr lobbistů, kteří by si byli povinni do 10 dnů od provedení lobbistického kontaktu písemně i elektronicky zažádat o své zapsání. Do této žádosti by bylo třeba uvést název, právní formu, sídlo, identifikační číslo a v případě 106

http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=832&CT1=0 Sněmovní tisk 832/0 z roku 2009; §2, (1) 108 Sněmovní tisk 832/0 z roku 2009; §2, (4) 107

40

právnické osoby ještě místo trvalého pobytu statutárního orgánu nebo jeho členů, dále pak jméno fyzické osoby, která bude na základě kontraktu provádět lobbing lobbistovým jménem a lobbistické asociace, jichž je členem. K žádosti by ještě musel přiložit ověřené potvrzení živnostenského oprávnění. Dobrovolně by mohl uvést přesnější informace o svých aktivitách.109 Po zapsání do seznamu, který by byl veřejný, by lobbista získal právo se účastnit jednání orgánů Parlamentu, zastupitelstev krajů, obcí a městských částí podle pravidel pro zástupce hromadných sdělovacích prostředků a byl by jim umožněn vstup do prostor parlamentu. Povinně by však musel za každé čtvrtletí písemně i elektronickou formou

poskytnout

ministerstvu

seznam

proběhlých

lobbistických

kontaktů. U každého pak uvést datum, čas, jméno funkcionáře, se kterým bylo jednáno, orgán, pod nějž spadá a názvy lobbovaného návrhu či dokumentace. Pokud by klienti souhlasili, byla by zde uvedena i jejich jména. Právnické osoby a podnikající osoby bez povinnosti registrace by musely podobnou zprávu odeslat do 10 dnů od kontaktu. Jednou za rok by byl ještě zavázán oznámit výši příjmů a výdajů spojených s lobbingem. Mimo lobbistů by zákon zakládal omezení a povinnosti i pro veřejné funkcionáře. Nesměli by lobovat, a být s lobbisty ve vztahu, který by je nutil jednat dle jejich pokynů či takto konat na základě odměny pro sebe či blízkou osobu. Byli by povinni zpětně čtvrtletně odevzdávat pracovní program obsahující seznam lobbistických kontaktů s daty, místy a cílené předpisy a dokumenty. Programy by byly zveřejňovány ministerstvem. Pokuty a sankce by byly až na níže uvedené výjimky určovány podle živnostenského zákona. Lobbista, který by v pořádku neuvedl čtvrtletní zprávu, finanční pohyby, neoznámil změnu svých údajů

by mohl být

pokutována do výše 100 000 Kč. Na subjekty s ohlašovací povinností, 109

Sněmovní tisk 832/0 z roku 2009; §4 41

které by neodevzdaly zprávu, by se vztahovala pokuta 5 000 Kč. Veřejní činitelé, kteří by porušili tento zákon, by byli trestáni pouze přestupky podle Zákona o střetu zájmů (z.č. 159/2006 Sb.) a Správního řádu.110 Úřednická vláda Jana Fišera v červnu 2009 vyslovila z množství důvodů nesouhlas s tímto návrhem111. Podle ní by zákon fungoval nad rámcem ústavy a narušoval by, díky zákonodárným veřejným činitelům povinovaným ministerstvu vnitra, dělbu moci. Takovýto zákon by podle vlády měl zahrnovat i nižší administrativní celky a rozšířit o jejich členy seznam veřejných činitelů. Za zbytečné bylo považováno vytvoření nového živnostenského

oboru,

duplicita

seznamu

lobbistů

s živnostenským

rejstříkem a vysoká administrativní zátěž pro všechny zahrnuté osoby. Dále bylo návrhu vytknuta nedostatečná kontrola a ohrožení nezávislosti NKÚ a ČNB. K nesouhlasu vlády se připojila ODS, která návrh kritizovala pro přílišnou striktnost týkající se povinnosti veřejných činitelů hlásit veškeré lobbistické kontakty, včetně styku s občany112. Tento návrh nakonec neprošel poslaneckou sněmovnou, ale byl přepracován

a

v nové

podobě

předložen

v únoru

2010 Poslanecké

sněmovně jako Sněmovní tisk 994/0113. Tomuto v srpnu 2009 předcházela tzv. Toskánská aféra114, která znovu poukázala na nutnost rozkrýt styky politiků a lobbistů. Návrh byl předložen poslanci B. Sobotkou (ČSSD), O. Liškou (SZ), P. Kováčikem (KSČM), V. Jakoubkovou (DSZ) a J. Tejcem (ČSSD) a oproti původnímu se lišil množstvím změn, které se povětšinou snažily vyjít vstříc kritice vlády. 110

Sněmovní tisk 832/0 z roku 2009; §8 http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=57599 112 http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/062schuz/s062059.htm 113 http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=994&CT1=0 114 http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=643972 111

42

K veřejným činitelům byli nově přidáni hejtmani, primátoři a uvolnění členové rady kraje a rady statutárního města, ředitelé krajského úřadu a tajemníci magistrátu. Lobbista byl předefinován na osobu soustavně vykonávající lobbing, za kterou je považován, pokud vykoná více jak tři lobbingové kontakty za čtvrtletí. Registrace a vedení seznamu měly i v tomto zákoně podléhat ministerstvu vnitra a byly by vyžadovány stále tytéž informace. Změny se však dočkala práva lobbistů. Nově by mohl lobbista na návrh člena orgánu vystoupit s časově ohraničeným příspěvkem na jednání výboru, podvýboru a komise PČR, kraje, obce nebo městské části. Dále by se mohl dožadovat zveřejnění svého stanoviska za uhrazení nákladů prostřednictvím odkazu na webových stránkách orgánu. Čtvrtletní programová prohlášení by odevzdávali poslanci a senátoři mandátovému

a imunitnímu výboru příslušné komory, ostatní veřejní

funkcionáři nadále ministerstvu. Tato změna by se týkala i čtvrtletních lobbistických zpráv. V případě, že by obsahovaly kontakt se senátorem či poslancem, měly být zaslány mandátovému a imunitnímu výboru místo ministerstvu. V případě přestupku proti tomuto zákonu, měla být udělována pokuta ve výši do 1 000 000 Kč a až pětiletý zákaz činnosti. Řízení by spadalo pod obecní úřady s rozšířenou působností. Každá osoba by tímto zákonem získala právo podat ministerstvu a výborům zprávu o nepravdivosti jim podaných informací.

43

Rozšířen by byl Zákon o střetu zájmů115, pod nějž by přesunuta úprava

byla

postihů pro veřejné činitele v případě vstupování do

pracovněprávního vztahu s lobbistou a přijímání odměn z jeho strany a vytvořena povinnost pro asistenty poslanců a senátorů odevzdávat zprávy shrnující jejich zainteresovanost v soukromých a veřejných subjektech. Upraven by byl i jednací řád poslanecké sněmovny, který by nově určil, aby byly u každého navrženého zákona uváděny i další osoby mimo navrhovatele, které by stály za jeho vytvořením. I

přes

četné

úpravy

vláda

opět

tento

návrh

nepodpořila116.

Zopakovala argumenty o působení nad rámec ústavy a nezahrnutí kontaktu občana do výjimek a přidala další. Bylo by například chybné definovat lobbing jako činnost zaměřenou na kontakt a ne na prosazení zájmů. Jako další vláda konstatovala nejasnost ve vztahu tří lobbistických kontaktů a povinnosti jejich nahlášení. V neposlední řadě považovala za nelogické nezahrnout mezi veřejné činitele i členy rad obcí, když by byli do jejich prostoru vpuštěni lobbisté. Nesouhlasila se zveřejňováním lobbistických příspěvků prostřednictvím internetových domén úřadů a označila za konstrukčně nefunkční provázanost tohoto návrhu se Zákonem o střetu zájmů. Přes

tuto

silnou

vládní

kritiku

prošel

zákon

společně

s protikorupčním balíčkem117 úřednického ministra vnitra M. Peciny do senátu, kde byl 23.6.2010 zamítnut.

Protože však došlo k povolební

výměně poslanecké sněmovny a vlády118, návrh se nevrátil zpět do dolní

115

Z. č. 159/2006 Sb. upravující povinnosti veřejných činitelů tak aby je vykonávali ve prospěch společnosti a nedocházelo ke střetu s jejich soukromými zájmy. http://www.senat.cz/informace/zadosti/zak159_2006.php 116 http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=60310 117 Široká novelizace trestního zákoníku, trestního řádu a daňového řádu zavádějící např. Institut korunního svědka či protikorupčního agenta. 118 Na základě květnových voleb byla zformována vláda ODS, TOP 09 a VV. 44

komory, ale byl společně s další neprojednanou legislativou „smeten pod stůl.“ Nová vláda Petra Nečase ve svém programovém prohlášení ze 4.8.2010119 píše: „Vláda se zasadí o předložení komplexní právní úpravy oblasti

lobbingu,

posílení

zvýšení

transparentnosti

legislativního

procesu...zakotvení povinnosti územních samosprávných celků zpracovat a veřejně publikovat vlastní etický kodex.“

119

http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf 45

Kvalitativní porovnání jednotlivých regulačních úprav Za nástroj pro porovnání kvality jednotlivých lobbingových úprav a jejich následné sestavení do žebříčku (Tabulka 1) byla zvolena metoda Center for Public Integrity (CPI)120, které se zaměřuje na investigativní žurnalistiku

za

účelem

větší

transparentnosti

a

odpovědnosti

institucionální moci. Přestože byla tato metoda původně vytvořena pro porovnávání lobbingových regulací v rámci států USA, byla úspěšně použita i na další státy a vytváří tak možnost rámcově porovnat různé systémy.

Základem metody je 48 otázek rozložených do osmi klíčových oblastí:

1. Definice lobbisty 2. Osobní registrace 3. Osobní finanční zpráva 4. Finanční zpráva zaměstnavatele 5. Možnost elektronického vyplňování 6. Veřejný přístup k registru 7. Vynutitelnost 8. Ochrana před revolving-door efektem

Každá tato otázka je bodově ohodnocena, přičemž dosažitelné maximum je 100 bodů, kdy by se jednalo o stát s velmi vyspělou lobbingovou

regulací

umožňující

dokonalou

veřejnou

kontrolu

a

transparentnost. Nulový zisk bodů je určen pro státy bez lobbingové regulace.

120

http://projects.publicintegrity.org/lobby/ 46

Za účelem porovnání popisovaných zákonů je za Českou republiku zařazen návrh zákona o lobbingu z roku 2010. Pokud subjekt dosáhne minimálně 60 bodů, tak podle CPI splňuje podmínky pro správně fungující regulaci. Tabulka 1 Stát (Subjekt)

Počet bodů

USA

62

Kanada

50

Maďarsko

45

Litva

44

Česko

30-32*

Polsko

27

Evropská komise

24

Německo

17

Evropský Parlament

15

* Rozpětí bodového ohodnocení je způsobeno neuvedením do praxe

Porovnání jednotlivých prvků regulace Obecně nelze vytvořit jednu univerzální regulační normu složenou z teoreticky nejefektivnějších prvků, která by šla aplikovat v rámci zákonů a pravidel všech států či dalších subjektů. Rozdílný historicko-sociologický vývoj a různé politické systémy zabraňují této sumarizaci a umožňují

47

pouze rámcové přirovnávání jednotlivých regulací zaměřené spíše na efektivitu, než na formu. Tato část se tedy bude věnovat porovnávání některých způsobů a prvků, které jsou diskutovány v případě lobbingové regulace.

Regulace či volné lobbingové prostředí V současné době lze dohledat množství argumentů podporující jak regulaci, tak i zachování volného lobbingového „trhu“. Hlasy znějící pro vytvoření jasných pravidel, se opírají o koncept deliberativní demokracie121 postavené na vysoké kooperaci občanské společnosti a státu v rozhodovacích procesech, přičemž jako znaky bychom mohli určit veřejnou známost detailů a motivací při veřejném rozhodování a odpovědnost veřejných osob při jejich vytváření. Jako Jedna z možností jak tohoto dosáhnout je

označována právě regulace

lobbingu. Zároveň by tato úprava měla vést k posílení důvěry veřejnosti vůči politickým elitám, institucím a rozhodnutím, za kterými tyto subjekty stojí. Tím umožnit občanům se s nimi lépe ztotožnit a posílit tak jejich víru v demokratický systém. V některých

případech

je

lobbingová

úprava

vytvářena

jako

segregační faktor mezi korupcí a lobbingovým prostředím ( Maďarsko, Polsko, Litva...). V případě České republiky je toto často uváděno jako hlavní důvod pro její existenci. V neposlední řadě lze konstatovat, že zkvalitňuje a napřimuje komunikaci mezi společností a rozhodujícím činovníkem – zajišťuje, aby proudící informace byly pravdivé a pomáhá určovat jejich zdroj.

121

http://www.deliberativedemocracy.net/index.php?option=com_content&view=article&id=19&Itemid=57 48

Jako protiargument lze postavit vnímání regulace jako určité bariéry pro

možnost

účasti

na

politických

rozhodovacích

procesech

a

zkomplikování možností při komunikaci mezi úřady a občanem. Obecný cíl regulace, tedy transparentnost, také nemusí být vždy vnímán jako čisté pozitivum. Existují jednání, při kterých jednotlivé strany vyžadují a potřebují určitou diskrétnost a utajenost, které jsou nutné pro efektivitu přijímaného rozhodnutí. V takovýchto případech představuje lobbingová úprava spíše omezení společnosti. Dalším negativním faktorem, kterým odpůrci lobbingových zákonů argumentují, jsou relativně vysoké náklady, jež jsou s procesem regulace spjaty. Finančně náročné není pouze zřizování takových institutů, jako jsou registry, ale i jejich údržba a správa. S tímto je spojen i nárůst administrativní zátěže jak subjektů ve státních službách, tak i subjektů soukromých.

Samoregulace či státní registry Za základní předpoklad pro samoregulaci lze považovat

existenci

silných a společensky uznávaných uskupení, která zastřešují působící zájmové skupiny. Tato uskupení pak prostřednictvím interních pravidel a postupů shrnutých v etických kodexech regulují členskou základnu. Podstatnými náležitostmi pro samoregulaci je zároveň nutná koexistence interních pravidel pro veřejné činitele a přesunutí většiny deliktní odpovědnosti na jejich stranu.

Lobbista tedy není vystaven ze strany

státu žádnému výraznému tlaku ani vynutitelné kontrole. Za representanta v této oblasti lze považovat Velkou Británii, která byla dlouhodobě předkládána jako alternativní možnost k dominujícím centrálním registrům. V poslední době se však objevují

slabiny tohoto

systému a i v Británii se ozývají hlasy volající po zavedení seznamu lobbistů.

49

Oproti tomu vytvoření centrálních registrů je postaveno na nutných přesných definicích termínů lobbingové tematiky, tedy přesném vymezení lobbujících subjektů a vytvoření aparátu spravujícího registr, vymáhajícího z něj vyplívající povinnosti a schopného vynutit dodržování stanovených pravidel jak na straně soukromých, tak i stát zastupujících osob. Základní nevýhodou je nutnost aktualizace informací ze strany orgánů veřejné moci a lobbistů. Tím pádem i vytváření administrativní zátěže pro zúčastněné strany a potřeba silného přezkumného orgánu.

Registr dobrovolný či obligatorní Dobrovolné seznamy, jako například registr Evropské komise, jsou postiženy malou motivací zájmových skupin, se do těchto institucí registrovat. Aby bylo toto vyvráceno, musely by být registrovaným lobbistům nejspíše poskytnuta velmi silná práva a výhody. Je taky naprosto nereálné, i kdyby byla tato privilegia nabídnuta, aby byly zaregistrovány všechny subjekty, neboť lobbisté působící v „šedé zóně“ se dobrovolně nikdy nezaregistrují. Dobrovolná povaha registrace také brání jakékoliv vymahatelnosti a z toho důvodu i rozhodujícímu měřítku – efektivitě. Povinný registr naopak pokrývá všechny tyto nedostatky. Pro jeho efektivitu je nejdůležitější míra nezávislosti a pravomocí orgánu jej spravujícího.

Efekt Revolving door Tento jev lze popsat jako pohyb osob z vládních služeb do soukromého sektoru a zpět, přičemž tyto osoby používají nabyté konexe ze svého bývalého působení na ovlivňování rozhodnutí týkajících

zájmů

vyplývajících z jejich současné pozice.

50

Ačkoliv se jedná o velmi nežádaný efekt, ze zkoumaných subjektů jej upravují pouze čtyři státy – USA, Kanada, Litva a částečně Velká Británie. První tři jej řeší prostřednictvím tzv. Cooling-off period, což je zákonem určené časové období mezi ukončením zaměstnání ve státních orgánech a možným nástupem a působením v zájmových subjektech. Ve Velké Británii byla v roce 1978 založena komise – Advisory Committee

on

Business

Appointments122

dohlížející

na

vysoké

zaměstnance Koruny, kteří po skončení ve státních službách chtějí vstoupit do soukromého sektoru. Od roku 1995 pod ní spadají po dva roky i bývalí premiéři. Známou osobností, která rychle přešla z veřejné funkce na pozici obchodního konzultanta, je bývalý britský předseda vlády Tony Blair. Ten na výše uvedenou komisi vyvíjel nátlak, aby v zájmu veřejnosti a trhu nepublikovala jeho pracovní poměr s naftařskou společností123. Další známou osobou, která pochybně přestoupila do soukromého sektoru je Gerhard Schröder, jež do roku 2005 působil jako německý kancléř. Během svého mandátu se velmi zasazoval o vybudování plynovodu Nord Stream, který by měl přes moře, bez prostředníků, spojit Německo a Rusko. Po odchodu z veřejné funkce mu firma Gazprom nabídla místo v dozorčí radě Nord Stream AG, které přijal.124

Technika lobbování zdola (Grassroots lobbing) Tento pojem lze definovat jako vyvíjení nátlaku a působení na občanskou základnu za účelem její aktivizace a působením společnosti prostřednictvím občanských interpelací na politické zástupce a státní orgány.

122

http://acoba.independent.gov.uk/ http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/iraq/article6973974.ece 124 http://news.bbc.co.uk/2/hi/8607214.stm 123

51

Lobbisté pro tento lobbing využívají zejména masová media. Jeho síla tkví zejména ve vysokém tlaku, kterému je politik vystaven ze strany své voličské základny, na níž je přímo závislý. Lobbování zdola předpokládá vysokou občanskou aktivitu a politické instituce více naslouchající „hlasu lidu“, takže se uplatňuje zejména v USA. V Evropě je typická rigidnější stranická základna a poslušnost stranických činitelů, takže zde tento jev není tak široce rozšířen. Jeho teoretická regulace je díky nezměrnému množství způsobů a jeho zpětnému dokazování, velmi obtížná. Lze jí dosáhnout velmi širokou definicí lobbingu (viz. USA).

52

Porovnání informacích vyžadovaných při registraci Tabulka 2.1 Vyžadované informace

USA

Kanada

Evropský parlament

Německo

Jak často je nutná registrace

čtvrtletně

měsíčně

ročně

ročně

Údaje o zaměstnavatel i (klientovi)

Ano

Ano

Ne

Ano

Údaje o lobbované normě; věci

Zákon

Zákon; merritum lobbingu

Ne

Merritum lobbingu

Další údaje – plat, druh kontraktu,....

Ano

Ano

Ne

Ano

Vyžadované informace

Maďarsko

Polsko

Litva

Česko

Jak často je nutná registrace

čtvrtletně

jednou

ročně

jednou

Údaje o zaměstnavatel i (klientovi)

Ano

Ano

Ano

Dobrovolně

Údaje o lobbované normě; věci

Ano

Ano

Pouze č. zákona

Ne

Další údaje – plat, druh kontraktu,....

Ano

Ano

Ano

Ne

Tabulka 2.2

53

Šíře lobbingové úpravy Tabulka 3.1 Typ

Evropský

Evropská

parlament

komise

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Maďarsko

Polsko

Litva

Česko

NGO

Ne

Ne

Ne

Ne

Odbory

Ne

Ne

Ano

Ne

USA

Kanada

NGO

Ano

Odbory

organizace

Tabulka 3.2 Typ organizace

Rozsah lobbingové regulace Tabulka 3 Struktura

USA

Kanada

Německo

Maďarsko

Polsko

Litva

Česko

Legislativa

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Exekutiva

Ano

Ano

Ano

Ano

Ne

Ne

Ano

Nižší správní celky a samospráva

Ne*

Ne*

Ne*

Ano

Ne

Ne

Ano

*Upravují jednotlivé státy, provincie a spolkové země.

54

Závěr Vytvoření kvalitní lobbingové regulace a zákona obecně, není dílo okamžiku. Je třeba určitého časového vývoje a obrušování hran v praxi, než je možno takové pravidlo přijmout celospolečensky za akceptovatelné. Problematika lobbingu je navíc v tomto ohledu zatížena velmi těžkou uchopitelností pro zákonodárce způsobenou neexistujícím společenským konsenzem, kde by měla definice lobbingu začínat a končit. Pro ideální vývoj lobbingové normy je nezbytný dialog zákonodárce se všemi složkami zájmových skupin, zejména profesními lobbingovými asociacemi a největší možná separace její přípravy od politického boje. Důležité

je,

aby

úpravy

tohoto

typu

nebyly

považovány

za

samospasné, ale byly předkládány jako součást větší celospolečenské iniciativy vedoucí ke zlepšení kvality rozhodovacích procesů a vztahu státu a občanů.

55

Zdroje •

David Ondráčka et al., transparentní procesy v politickém rozhodování (Praha: Transparency International - Česká republika, 2006)

•

Jack Maskell, Post-Employment, “Revolving Door,” Laws for Federal Personnel (Washington: Congressional Research Service, 2010)

•

Jan Růžička, Lobbying ve Spojených státech (Praha: Institut pro politickou a ekonomickou kulturu, 2004)

•

János Bertók, Lobbying: What Framework for Enhancing Transparency? (Paris: Directorate for Public Governance and Territorial Development, OECD, 2009)

•

Karel B. Müller, Šárka Laboutková, Petr Vymětal, Lobbing v moderních demokraciích (Praha: Grada Publishing a.s., 2010)

•

Lionel Zetter, Lobbying: The Art of Political Persuasion (Petersfield: Harriman House Ltd, 2008)

•

Margaret M. Malone, Regulation of Lobbyists in Developed Countries : Current Rules and Practices (Dublin: Institute of Public Administration, 2003)

•

Michaela Winklerová, Regulace lobbingu v členských zemích EU (Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2008)

•

Michal Šedivy, Lobbing a jeho podoby v ČR (Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2007)

•

Philip Parvin, Friend or Foe? Lobbying in British Democracy (London: Hansard Society, 2007

•

Raj Chari, John Hogan , Gary Murphy, Regulating lobbying: a global comparasion (Manchester: Manchester University Press, 2010)

•

Wilhelm Lehmann, Lars Bosche, Lobying in the European Union: Current Rules and Practices (Luxembourg: European Parliament, 2003)

56