Hoofdstuk 3: Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen en het vraagstuk herindeling

Bestuurskracht van gemeenten

Hoofdstuk 3: Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen en het vraagstuk herindeling prof.dr. A.F.A. Korsten en drs. M. van Luik Inhoudsopgave 3.1. De focus van bestuurskrachtmetingen 3.2. Herindeling en bestuurskracht 3.3. Herindelingsbeleid: tegelijk succes en falen 3.4. Verdere evolutie van het begrip 3.5. Andere ontwikkelingen Uitwerking van de opgaven

1

Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen en het vraagstuk herindeling

Algemeen is aanvaard dat een automobilist niet zijn eigen automobiel keurt, maar dat overlaat aan een APK-garage. De afgelopen jaren heeft grofweg 30% van alle 440 Nederlandse gemeenten een bestuurskrachtmeting door een extern adviesbureau of visitatiecommissie laten uitvoeren. Om meer inzicht in deze metingen te krijgen is onderzoek gedaan naar wat ze voorstellen (Korsten, e.a., 2007). Een aantal provincies en regio’s is bekeken, waarin steeds (bijna) alle gemeenten op (bestuurs) kwaliteit werden doorgelicht: de provincies Limburg en Friesland, de Gooi- en Vechtstreek, de Krimpenerwaard, de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Ook zijn enkele afzonderlijke gemeenten onderzocht, die zich bij herhaling hebben laten doorlichten, zoals Leiden, evenals enkele subregio’s, zoals Scherpenzeel, Renswoude en Woudenberg, en de Rijnstreekgemeenten Ter Aar en Nieuwkoop. De meeste metingen zijn geteld in Limburg (47 metingen) en Friesland (27 metingen). De vraagstelling luidt in dit hoofdstuk vooral: hoe gaat het in de praktijk, wat zijn de uitgangspunten, wat is de procedurele opzet en wat heeft gemeentelijke herindeling er mee te maken. Pas later in hoofdstuk 5 zien we of er al een evaluatie mogelijk is en of er opvallende uitkomsten van de metingen zijn te melden.

Eerst is het van belang om even kort kennis te nemen van de praktijk van zo’n meting, nog voordat we ons verdiepen in uitgangspunten en achtergronden. Bekijk daarom eerst even het interview tussen Professor Korsten en interviewer van Luik.

3.1 De focus van bestuurskrachtmetingen Een bestuurskrachtmeting is een algemene, basale meting van de kracht van een gemeente. Deze meting heeft veel weg van hoe een schoolarts een algemeen beeld van een scholier (als patiënt) kan krijgen door middel van een basale test van tien standaardmetingen (de ademhaling, de kniebuiging, enz.). De schoolarts is geen specialist die een nadere analyse maakt, zoals een internist, neuroloog of uroloog kan doen. Een schoolarts kan op basis van zijn analyse wel doorverwijzen naar de specialist. Zo moet ook een bestuurskrachtmeting gezien worden. Een dergelijke bestuurskrachtmeting van een gemeente geeft dus een algemeen omvattend beeld van de kwaliteit van het betreffende lokaal bestuur. Wat is het niet? Het mag duidelijk zijn dat het geen dieptebeeld of specialistisch beeld is van bijvoorbeeld handhaving en toezicht. En er zijn ook andere beperkingen. Wie een reorganisatie wenst door te voeren moet niet eerst een bestuurskrachtmeting laten verrichten, omdat een bestuurs-krachtmeting niet gelijk staat aan een organisatiediagnose. Een bestuurskrachtmeting geeft ook geen dieptebeeld van de financiële situatie, de organisatiecultuur of van de bestuurlijk-ambtelijke betrekkingen. Wie bijvoorbeeld de organisatiecultuur wil begrijpen of een cultuurtraject nastreeft, moet

2


anders te werk gaan, zoals ook een neuroloog anders te werk zou gaan dan de schoolarts (met een andere kijk, een andere expertise en andere hulpmiddelen). Meting of weging? Het gaat hierbij dus om bestuurskrachtmetingen. Daarvan gaat de suggestie uit dat het om keiharde, feitelijke analyses gaat. Dat is echter niet het geval. Er is sprake van een zekere weging. Dat is wellicht een beter woord dan ‘meting’, maar het woord meting is al in zwang geraakt. Betrokkenen bij bestuurskrachtmetingen wijzen er overigens op dat deze meting of weging zoveel mogelijk intersubjectief gericht is om uiteindelijk na hoor- en wederhoor, en de mogelijkheid van commentaar op een conceptrapport, te bereiken dat een kwalificatie ook aanvaard wordt. Opstellers willen door analyse en interactie bereiken dat de beoordeelden in koor roepen ‘dit is een foto van ons’ of ‘dit zijn wij’. Dat lijkt een gunstige grondslag voor leren, zoals een patiënt niet zelden eerst aan een heilzaam proces kan beginnen bij (h)erkenning van de ziekteverschijnselen op basis van een diagnose. Overigens spreekt adviesbureau BMC altijd van bestuurskrachtonderzoeken om daarmee aan te geven dat het niet gaat om veel cijfermatige analyses of het geven van rapportcijfers aan gemeenten. Ondanks deze opmerking blijven we hier het woord ‘meting’ gebruiken. Het is immers een ingeburgerde term. Deze bestuurskrachtmetingen worden tegenwoordig door bestuurders die ervoor kiezen nuttig geacht. De toepassing is doorgaans een vrijwillige zaak, een bestuur kan het ook laten, maar 133 gemeenten kozen deze weg. Bestuurskrachtmetingen worden op grote schaal geïnitieerd, soms onder lichtere of sterkere druk van een provinciebestuur dat het H-woord (van herindeling) vermijdt (Limburg) of juist gebruikt (Utrechtse Heuvelrug). Ervaring leert dat burgemeesters de condities voor leren het meest gunstig vinden als vanuit autonomie van de gemeente besloten is tot een meting. De vraag of dit mogelijk tot een positieve retouchering van de foto kan leiden, komt verderop aan bod. Wie wil begrijpen waar bestuurskracht mee te maken heeft en waar dit concept uit voortkomt, kan niet om de geschiedenis van herindeling en het gebruik van de term in dat verband, heen. Daarom gaan we daar nu eerst op in, om langs deze weg vast te stellen dat het begrip bestuurskracht geleidelijk een evolutie heeft doorgemaakt. 3.2 Herindeling en bestuurskracht Wie de laatste halve eeuw het gemeentebestuur van Nederland overziet, kan niet om het woord bestuurskracht heen. Het duikt overal op. Dat blijkt allereerst bij het doornemen van nota’s over de bestuurlijke organisatie van ministers van Binnenlandse Zaken. Vaak is door opeenvolgende ministers van BZK na ongeveer 1955 immers gesteld dat de gemeentelijke bestuurskracht moest toenemen. Bestuurskracht werd een adagium, zelfs een toverwoord, om fusies van vooral kleinere gemeenten tot stand te brengen. Later ging het echter ook om grotere gemeenten, met de bedoeling deze, tegen de achtergrond van ruimtelijke en andere knelpunten die de gemeentelijke ontwikkeling belemmerden, groter te maken. Door te pleiten voor méér bestuurskracht werd niet gedacht aan een intelligente nieuwe manier van organiseren van het ambtelijk of bestuurlijk werk in de vorm van bijvoorbeeld shared services noch aan subtiele vormen van interactie tussen burgers en bestuurders of doorzettingsmacht, maar aan een bepaalde gemeentegrootte. Het debat ging dus vaak over de wenselijke schaal van gemeentebesturen en merkwaardig genoeg niet of nauwelijks over

3


de schaal van een provincie of over de schaal van een bestuurskrachtige natie in het Europa van de Europese Unie. Als een gemeente nou maar een minimumaantal inwoners telde, zou het goed komen of beter gaan met het bestuurlijk dienen van de burgers. Immers, meer inwoners door fusie betekende volgens veel geuite doelstellingen en verwachtingen onder meer: - meer inkomsten voor een (gefuseerde) gemeente; - de budgettaire mogelijkheid om meer ambtenaren aan te stellen (‘meer robuuste gemeenten’), en te komen tot betere arbeidsverdeling en specialisatie; - per saldo lagere bestuurskosten omdat het aantal raadsleden per inwoner gemiddeld zou dalen en minder intergemeentelijke samenwerkingsverbanden; - meer gericht en planmatig handelen. Al deze punten zouden een minder kwetsbaar bestuur tot gevolg hebben. Meer en geleidelijk te rekruteren hoger opgeleid personeel zou een gemeente meer potentie en slagkracht geven en minder kwetsbaar maken, aldus de opeenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken. Per saldo meer bestuurskracht in de zin van een toenemend bestuurlijk vermogen. Dit was een ‘gemiddeld’ beeld. Opeenvolgende nota’s van het ministerie waren steeds wat verschillend in de gezette retorische accenten. De discussie over bestuurskracht is dus vooral gedomineeerd door het vraagstuk herindeling van gemeenten en wel direct als oplossing van problemen. Hoe wordt echter over het herindelingsbeleid gedacht door diverse partijen? 3.3 Herindelingsbeleid: tegelijk succes en falen Het landelijk herindelingsbeleid uit de jaren tachtig en negentig is door Denters (1996) wel getypeerd als ‘het succes van falend beleid’. Het herindelingsbeleid van achtereenvolgende kabinetten was geslaagd, want er volgden tal van fusies, maar de grondslag was zwak als gevolg van over het algemeen onhoudbare veronderstellingen. Waarom? De ambtelijke coördinatie verliep na herindeling meer formeel, waardoor veel van de natuurlijke coördinatie verloren ging. Na herindeling optredende grotere planmatigheid leidde weliswaar tot meer streven naar doelgericht bestuur, maar het aantal nota’s en dus papier steeg ook sterk. Het aantal gemeenschappelijke regelingen daalde niet, terwijl dat wel verwacht was. De lasten voor burgers daalden evenmin, maar stegen niet zelden naar het niveau van de oorspronkelijke fusiepartner(s) met de hoogste tarieven. Daar stond tegenover dat de ambtelijke organisatie na herindeling meer op poten kwam te staan, binnen het politiek primaat van een bestuur. Dat duurde soms enige tijd, omdat organisatieculturen naar elkaar moesten toegroeien. Daar kwam nog wat bij. Voor veel burgers was de kwalitatieve vooruitgang in de gemeentelijke prestaties na herindeling zelden zichtbaar. De participatie van burgers in de gemeentelijke politiek en burgerzin namen doorgaans niet toe, hier en daar zelfs af. De voordelen van herindeling bleven dus vaak intern. Na verloop van tijd bleken vooral bestuurders en ambtenaren wel gewend aan de gevolgen van herindeling, terwijl dat voor burgers minder gold (Koppenjan, 1999). Het succes: teruglopend aantal gemeenten Het politiek-bestuurlijk ‘succes’ van nationaal herindelingsbeleid blijkt uit de cijfers over gerealiseerde herindelingen (figuur 3.1). Nederland telde in 1850 nog 1209 gemeenten en honderd jaar later, in 1950, nog steeds iets meer dan 1000 gemeenten. In 1960 tellen we zelfs nog 990 zelfstandige gemeenten, maar dan gaat de terugloop harder. Er wordt

4


herindelingsbeleid geformuleerd. In 1970 zijn er dan nog 913 gemeenten, maar in 1980 nog maar 811. De in de jaren zeventig ingezette trend om het aantal gemeenten met meer dan honderd per decennium te verminderen, zette in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw door, zodat in 2002 nog 496 gemeenten resteerden. Per 1 januari 2007 telde Nederland 443 gemeenten. Samenvoeging van gemeenten is vanaf 1900 dus geen nieuw fenomeen, maar iets dat zich toch vooral in de periode 1970 - heden voltrok. De daling van het aantal gemeenten lijkt negatief exponentieel te zijn.

Jaar

Aantal gemeenten in Nederland 1209 gemeenten 1121 1121 1110 1078 1054 1015 990 913 811 741 672 636 538 496 443

Daling per decennium

1850 1900 0 1910 0 1920 11 1930 32 1940 24 1950 39 1960 25 1970 87 t.o.v. 1960 1980 102 t.o.v. 1970 1985 1990 139 t.o.v. 1980 1995 1999 134 t.o.v. 1990 2002 2007 95 t.o.v. 1999 Bron: CBS Figuur 3.1: Afname van het aantal gemeenten 1850-2007

Het falen: de argumenten achter herindelingsbeleid Een gemeenschappelijke argumentatie achter bijna alle fusies was dat de gemeentelijke bestuurskracht vergroot moest en zou worden. De retoriek werd wel aangepast aan wat de tijd vroeg en parlementair acceptabel werd geacht. Na 1960 was lange tijd sprake van opgelegde streeksgewijze gemeentelijke herindelingen, omdat een provinciale of rijksoverheid bepaalde dat een gemeentebestuur niet voldeed aan de criteria, zoals het beschikken over voldoende bestuurskracht om de taken op niveau gedurende 25 jaar vanaf het moment van herindeling aan te kunnen. Daarbij werd ook een minimumaantal inwoners genoemd dat een gemeente moest hebben om zelfstandig te kunnen voortbestaan. Immers, meer inwoners betekent meer inkomsten en dus meer ambtenaren om de bestuurlijke taken te kunnen voorbereiden of uitvoeren. Dan werd de grens van minimaal 6000 inwoners genoemd als noodzakelijk (nota van minister Beernink,

5


1969), dan 10.000 inwoners (minister De Gaay Fortman, 1973-1977), of 10.000 inwoners, maar zonder dat er sprake was van een ‘steenhard’ criterium (minister Rietkerk, 1982-1986).

Minimumaantal inwoners per gemeente (ondergrens) Minimaal 500 inw.

Toelichting

Vanuit democratie: 5.000 inw. optimaal. Vanuit doelmatigheid is 50.000 inw. optimaal Minimum van 2.000 tot 3.000 inw. Alle gemeenten met omvang Aandacht voor ruimtelijke tot 2.000 inw. opheffen ordening Geen streeksgewijze herindeling 6.000 als min. aantal Streeksgewijze herindeling, inwoners niet individuele herindeling. Herindeling afstemmen op gewestv.

3.000 inw. niet aanvaardbaar; bij 3.000-6000 inw. nader onderzoek; gemeenten met streekfunctie min. 10.000 inw.

Gemeente moet 25 jaar toe kunnen. Onderzoek bij te verwachten ingrijpende struct. Wijzigingen op het territoir

Geen actief herindelingsbeleid. 44 gewesten Minimaal 10.000 inw. Per Concept-wet Reorg. Binn. gemeente, maar in Bestuur: naar 26 minisamenhang met provincies. Herindeling reorganisatie en gemeenten vanwege decentralisatie decentralisatie van taken Herindeling weer Gemeente moet eigen identiteit zelfstandig vraagstuk. Niet hebben die herkenbaar is voor minder dan 8.000 inw. Maar burgers. Gemeente moet drie weken later: 10.000 inw. aansluiten bij maatsch. ontw. Inwonertal geen hard Decentralisatie van taken criterium. vereist krachtige gemeenten

6

genoemd door

Jaar

Zie Waltmans, 1994 Prof.dr. S. Groenman

1813

Minister Struycken Staatssecr. Westerhout Min. Verdam

1957

1956

1965 1966/ 1967 1969

Rijksnota Bestuurlijke Organisatie: Min. Beernink /Staatsecr. van Veen: 1967-1971 Minister Beernink 1970

Minister Geertsema Min. De Gaay Fortman/ Staatssecr. Polak

19711973 19731977

Minister H. Wiegel, brief aan Tweede Kamer

16 okt. 1978


Minimumaantal inwoners per gemeente (ondergrens) Minimaal 10.000 inw. Als ijkpunt maar geen ‘steenhard’ criterium

Toelichting

genoemd door

Jaar

Nodig voor fulltime burgemeester en gemeentesecretaris; bestuurskosten laag tussen 10.000-20.000 inw.

Min. Rietkerk (’82-’86): Notitie gemeentelijke herindeling, BZ

1984

Raad voor het Binnenlands Bestuur Staatssecretaris De Graaff-Nauta, Wetsv. Herindeling MBetuwe Bleker en De Koningh

1984

Ondergrens van minimaal 6.000-7.000 inw. Ten minste 8.000 inw.

Kijken naar ruimtelijke en andere knelpunten en situaties

Minstens 7.400 inw.

Voor taakbehartiging als dienstverlenende organisatie Fulltime wethouder/ eigen sociale dienst Vanuit bedrijfseconomische optiek Fleers: Terugleggen van naar regio’s verlengd lokaal bestuur bij grotere gemeenten. Tevens deelgemeenten.

Minimaal 18.000 inw. Tussen 25.000 en 100.000. Min. 40.000 inwoners

Geen vast minimumaantal inw. Rekening houden met verschillen. Geen getal

Breed draagvlak gewenst.

Ex-gedeputeerde De Zeeuw Discussienota van directie Vereniging van Ned. Gemeenten Kabinetsstandpun t inzake vernieuwing van de bestuurl. Org. Balkenende II/Remkes: Vrijwillige herindelingen Min. BZK Remkes

Minder dan 20.000 inw: o.b.v. rapport noodzaak om Eenhoorn/Rozenberg kwetsbaarheid gemeenten op te lossen; 20.000-50.000 inw.: beheersbare kwetsbaarheid maar onvoldoende massa voor toekomstige opgaven; boven 50.000 inw:voldoende massa. Figuur 3.2: Ondergrens voor een zelfstandige gemeente volgens diverse documenten

7

1987

1987 Diverse jaren 1994 1994

1995

2002

2006


Vraag 3.1 In welke jaren zijn de argumenten veeleer bedrijfseconomisch van aard en in welke jaren hebben we meer te maken met politieke beginselen en argumenten? De eis van minimumaantallen inwoners verdween trouwens als criterium voor herindeling in de loop van de jaren tachtig van de vorige eeuw naar de achtergrond, om plaats te maken voor nieuwe argumenten, die opnieuw een uitwerking waren van het concept bestuurskracht. We komen in de geschiedenis het argument tegen dat een grotere – gefuseerde – gemeente op zijn minst bepaalde taken aan moest kunnen, zoals de taken van een sociale dienst uitvoeren. Dat minimale takenconcept leidde destijds al gauw tot een impliciet beeld van de gewenste minimumgrootte, namelijk 18.000 inwoners (Fokkens, 1985). Een gemeente van die omvang zou bovendien aantrekkelijk zijn, omdat deze over fulltime opererende wethouders kon beschikken en minder bestuurskosten had. Wat bleef, was het door de wetgeverdoorgaans op advies van een provinciebestuur – opgelegde karakter van de gemeentelijke herindeling. Veel zich verdedigende gemeentebesturen, wier gemeente met opheffing bedreigd werd, protesteerden echter bij het provinciebestuur en togen naar de Tweede Kamer. Herindeling was zelden écht overtuigend gefundeerd (Kersten, 1986; Bordewijk, 1996; 1999) omdat schaalgrootte niet alles zegt over de kwaliteit van een organisatie en bestuur en de enig ‘ware’ schaal niet bestaat (Van der Krogt e.a., 1987; Derksen e.a., 1987). Geleidelijk groeide dan ook het verzet binnen politieke partijen tegen van ‘bovenaf’ opgelegde herindeling, waarna herindeling vooral wenselijk werd geacht als zich grote(re) knelpunten in een gemeente, soms een stad, voordeden. Maar ook deze knelpuntenbenadering, die in de plaats was gekomen van het bot geworden getalsfetisjisme, kreeg een opvolger en wel in de vrijwillige herindeling van onderop. Wat veel bestuurders niet voor mogelijk hielden, gebeurde: allerlei gemeenten besloten zelf tot opheffing, zoals bijvoorbeeld Stramproy (gevoegd bij Weert) of Broekhuizen (bij de gemeente Horst) of Angerlo (bij Zevenaar). In bepaalde gevallen lag daar een studie naar bestuurlijke sterkten en zwakten aan ten grondslag, maar soms dat niet eens. Kabinetten sloten zich door middel van wetgeving bij de beweging van onderop aan, een ontwikkeling die zich in de jaren negentig ook elders, zoals in Noorwegen en Finland, voordeed. Gemeentebesturen werden uitgenodigd zelf met voorstellen en argumenten te komen. Ten tijde van het functioneren van de kabinetten-Balkenende 2 en 3 werd het beleid om herindelingsvoorstellen te beoordelen op onder meer ‘draagvlak’. Dat leidde overigens nog tot een herindeling in de provincie Gelderland op initiatief van het Gelders bestuur. Onder de kabinetten-Balkenende 2 en 3 zijn in financieel en maatschappelijk opzicht belangrijke taken overgedragen naar gemeenten, zoals de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Er moeten, aldus de vorige minister van BZK J. Remkes in een persbericht van 25 oktober 2006, de komende jaren zelfs nog meer rijks- en provinciale taken naar de gemeenten worden gedecentraliseerd. In het Manifest van de Gemeenten, vastgesteld tijdens de buitengewone ledenvergadering van 9 november 2006, stelt de VNG dat gemeenten opschaling niet uit de weg moeten gaan, juist om die overheveling van taken mogelijk te maken. Echter, verwachte decentralisatie is wel vaker als argument genoemd voor opschaling; daarmee is die opschaling nog geen feit. Zo is de gemeentelijke herindeling in de periode 2002-2007 in de Randstad niet substantieel van de

8


grond gekomen. Want de kabinetten-Balkenende 2 en 3 hadden een kader voor herindeling, waarin ruim plaats was voor het criterium ‘herindeling als daarvoor maatschappelijk draagvlak bestaat’. Ergo, herindeling van bovenaf opleggen was iets dat recente kabinetten niet wensten te doen. Paradox Het voorgaande geeft aanleiding tot de waarneming van de herindelingsparadox: toenemende kritiek op herindeling geeft aanleiding om te veronderstellen dat van herindeling niet veel meer terecht komt, maar feitelijk is er geen wezenlijke terugloop te constateren in het aantal herindelingen. Ondanks de veranderde retoriek in het herindelingsbeleid van opeenvolgende ministers in de periode vanaf 1955-2007 en de discussie die bedenkingen tegen herindeling aan het licht brengt, is de feitelijke herindeling gestaag voortgezet. Herindeling is een ‘evergreen’. Herindelingen zullen dus ook in de toekomst nog wel voorkomen. Voor 2008 zijn - sinds lange tijd - geen gemeentelijke herindelingen voorzien, maar vanaf 2009 gaat het volgens plan weer verder met nieuwe herindelingen in Noord-Holland, Groningen, Zuid-Holland en eventueel Utrecht. Overigens doet zich eind 2008 een unicum in gemeenteland voor als enkele Nederlandse Antillen de status van gemeenten krijgen en daardoor het aantal gemeenten - voor korte tijd - toeneemt! Vraag 3.2 De ontwikkeling naar minder gemeenten gaat in beginsel dus gestaag door. Zou er volgens u ooit theoretisch gezien een benedengrens zijn aan het aantal gemeenten in Nederland, aangenomen dat het territorium van Nederland even groot blijft en dezelfde bestuurslagen behoudt?

Bekijk nu het onderdeel in het interview over het verband tussen de discussie over gemeentelijke herindeling en het begrip bestuurskracht.

3.4 Verdere evolutie van het begrip Tot zover de herindeling en de geleidelijke evolutie van een begrip. Wat is nu de afgelopen jaren gebeurd om uit te komen bij de genoemde bestuurskrachtmetingen, zoals die na 2000 uitgevoerd werden? We zoomen nu in op de afgelopen zeven jaar en zien hier de omslag van schaal- naar procesdenken in relatie tot bestuurskracht. Een verdere evolutie. De kwaliteitsmonitor herindeling uit 1999 Minister B. Peper van Binnenlandse Zaken heeft in 1999 gepleit voor een herindelingsmonitor, een bestuurskrachtmeting van onderop. Inspiratiebron daarvoor was de in opdracht van het ministerie van BZK verrichte studie ‘Gemeenten in ontwikkeling’. In deze studie uit 1998 met als ondertitel ‘Herindeling en kwaliteit’ presenteerden Th.Toonen c.s. een aanzet tot uitwerking van het kwaliteitsbegrip. De auteurs wilden de gedaanten van de gemeente breder in beeld krijgen dan tot dan gebeurd was. De inzet was om gemeenten te

9


beoordelen op basis van tal van criteria en niet louter of primair vanuit een getalscriterium en decentralisatie-argumenten. De onderzoekers deden dat, omdat ze meenden in veel discussies over pro’s en contra’s van herindeling tal van aspecten van kwaliteit van gemeentebestuur terug te zien. Ze wilden deze discussies ordenen en verbreden, zodat er naar meer kwaliteitscriteria van het functioneren van gemeenten gekeken zou worden dan naar de schriele criteria, die betrekking hadden op niet of nauwelijks houdbare veronderstellingen achter beleid. De onderzoekers achtten met andere woorden veel meer argumenten mogelijk om juist wel of niet tot herindeling te komen, dan in de tot dan gebruikelijke beleidstheorie achter het herindelingsbeleid (lees: het geheel van veronderstellingen achter het beleid). Daarmee groeide in aanzet een nieuwe benadering van reflectie, gebaseerd op kwaliteitsdenken over bestuur, die tot tal van veranderingen zouden kunnen leiden. Hieronder zouden vallen interne veranderingen en meer samenwerking tussen gemeenten of gemeentelijke herindeling. De studie werd bij het departement van Binnenlandse Zaken goed ontvangen, nadat ambtenaren eerder teleurgesteld hadden kennisgenomen van eerdere rapporten, die betrekkelijk onbruikbaar waren om verder te gaan met herindelen (zie Derksen e.a., 1987). Toonen c.s. onderscheiden vier rollen: 1) de gemeente als bestuur van de gemeenschap, 2) als verlener van diensten, 3) als medeoverheid en 4) als werkgever van een organisatie. Deze vier rollen zijn op verschillende niveaus van besturen en organiseren te beoordelen, van strategisch tot operationeel. Op strategisch niveau kan een gemeente bijvoorbeeld beoordeeld worden op de manier waarop men de gemeente (beleidsmatig) positioneert ten opzichte van omliggende gemeenten. Op operationeel niveau kan een gemeente worden beoordeeld op daadwerkelijk handelen en daarmee op responsiviteit, instrumentaliteit en doelmatigheid (Toonen c.s., 1998: 118). De auteurs vatten deze 3x4 matrix van rollen en niveaus op als een ‘staalkaart van kwaliteit’. In hun woorden: ‘een kwaliteitskaart voor het lokaal bestuur’, een referentiekader voor onderzoek, zowel voorafgaand aan herindeling als naderhand. Dit kader achtten ze allesbehalve een eendimensionaal hulpmiddel. Het wordt geacht het geheel van gemeentelijk beleid en gemeentelijke activiteiten af te dekken. De bestuurskrachtmonitor Het boek van Toonen c.s. werd in 2002-2003 inspiratiebron voor het Limburgs provinciebestuur, dat officieel geen herindeling nastreefde. Uit een oogpunt van provinciale systeemverantwoordelijkheid achtte men een beoordeling met een kader voor doorlichting van alle gemeentebesturen uit een oogpunt van kwaliteitsdenken echter nodig. Het provinciebestuur werkte de hoofdlijnen van een proces van toepassing van bestuurskrachtmonitoren uit - met een knipoog naar erkend waardevolle visitatieprocessen in het hoger onderwijs en het grotestedenbeleid -, kreeg daarvoor grote steun van provinciale staten en verwierf een financiële bijdrage van het departement van BZK per doorlichting. Hoewel toenmalig VNG-hoofddirecteur Joop van den Berg niet enthousiast was en er een verkapte poging tot herindeling in zag, meldden alle Limburgse gemeenten die niet in een herindeling betrokken waren zich vrijwillig aan. Daarmee was een beweging naar een nieuw perspectief op bestuurskracht ingezet: gemeentebesturen gingen zichzelf door een visitatiecommissie stuk voor stuk laten doorlichten. Deze doorlichting zou kunnen leiden tot ‘spiegelen’, en daarna tot eigen of provinciale verbeteracties. Het provinciebestuur wilde zich de bestuurskrachtprofielschetsen wel laten toesturen. Alle gemeenten zouden aan dit verzoek voldoen.

10


De gehele aanpak is op zich weer aan evaluatie onderworpen en daaruit kwam een positief beeld naar voren (Korsten, 2004a, b, c), een beeld dat door minister Remkes expliciet gedeeld werd. Tot 2007 leidde dat in Limburg overigens tot een herindelingsoperatie, namelijk in een deel van Midden-Limburg. Diverse gemeentebesturen uit de hoek van Hunsel, Thorn, Heythuysen, Roggel en Neer meenden dat de kritische uitkomsten voor hun gemeente drastische maatregelen rechtvaardigden. Andere gebieden Voormalige minister Remkes van Binnenlandse Zaken (BZK) achtte meer bestuurskrachtmetingen wenselijk. Na begin 2000 zijn in andere regio’s ook initiatieven ontplooid, zoals in Friesland, zij het over het algemeen zonder financiële steun van het ministerie. Dat leidde tot bestuurskrachtmetingen in een groot deel van Friesland, ZuidHolland (o.a. in de Rijnstreek, Zuidplas, Drechtsteden, de Krimpenerwaard, de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden, Leiden, Voorschoten), Noord-Holland (Bussum, Naarden, e.o.; Bennebroek) en Utrecht (o.a. de Heuvelrug, en de subregio Renswoude, Woudenberg, Scherpenzeel). In bepaalde gebieden bleven metingen achterwege, omdat zich recent een herindeling voltrok of op het punt stond te gaan plaatsvinden (Drenthe, Brabant, Gelderland). In Overijssel mislukte een experiment tot ontwikkeling van een bestuurskrachtmeting vanuit een te sterke focus op een eigen Overijsselse aanpak (Raalte e.o.). Eind 2006 is overigens door de provincie Gelderland besloten om juist gemeentelijke metingen te stimuleren en te laten plaatsvinden om te zien of de herindeling verbeteringen in de bestuurskracht te zien geeft. Ook Groningse gemeenten besloten in maart 2007 tot de start van bestuurskrachtmetingen. In totaal noteren we per 1- jan. 2007 133 metingen (zie figuur 3.3).

Provincie Friesland Groningen Drenthe Overijssel Gelderland Flevoland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg Totaal

Bestuurskrachtmeting 27 1 0 0 2 0 6 10 40 0 0 47 133

Figuur 3.3: Overzicht per provincie van bestuurskrachtmetingen

11


Inmiddels zijn enkele gemeenten al vaker dan één keer beoordeeld. Voorbeelden daarvan zijn de Zuid-Hollandse gemeenten Leiden (in 2002 en 2005), Alkemade (2002 en 2005) en Jacobswoude (2001 en 2005). In Limburg is een herhaling van de visitatie uit 2003 gestart. Onder andere Weert en Nederweert zijn al voor de tweede keer doorgelicht door een visitatiecommissie. Vraag 3.3 We bespeuren rond 2000 een omslag in het denken over bestuurskracht. We noemen dat de omschakeling van schaaldenken naar procesdenken. Wat wordt verstaan onder deze beide gedachten, en waaruit bleek die omschakeling?

3.5 Andere ontwikkelingen Het kritisch kijken naar de bestuurskracht was niet steeds alleen of primair ingegeven door een dreigende herindeling, maar ook door veranderingen in de omgeving van gemeenten en in opvattingen over bestuur, aldus Van Hijum en Hiemstra (2002). Wat waren die veranderingen? Eind jaren negentig lag het accent nog op de bedrijfsmatige overheid. Gemeenten gingen over tot het invoeren van integraal management, product- en programmabegrotingen en het zichtbaar maken van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar dat bleek niet genoeg. Van gemeenten werd niet alleen verwacht dat ze hun zaken op orde hadden, maar ook dat ze beoogde prestaties realiseerden. De VNG stelde in het manifest ‘Om het vertrouwen van de burger’ dat gemeenten hun prestaties beter inzichtelijk zouden moeten maken en zich voor hun prestaties zouden moeten verantwoorden. Dat was niet eenvoudig, ook al gaf de begin 2002 ingevoerde dualisering van bestuur een verdere aanzet hiertoe. Veel gemeentebesturen en hun organisaties stapelen namelijk beleid op elkaar, schaffen niet af, komen moeizaam tot prioriteitstelling en hebben mede hierdoor geen overzicht van wat ze allemaal doen en laten. Daardoor bestaat volgens Van Hijum en Hiemstra (2002: 11) in veel gevallen ‘een gefragmenteerd beeld van de ‘gezondheidstoestand van het gemeentebestuur’ en van de prestaties van de eigen organisatie’. De roep om overzicht en inzicht in prestaties en in sterkten en zwakten nam dan ook toe (zie ook Aardema, 2004). De volgende factoren werkten daarop verder in. 1. De omgeving van het bestuur wordt kritischer. Media volgen de gemeenten ook meer. Er worden publiek gemaakte overzichten gepresenteerd, zoals de beste of goedkoopste gemeente en er worden zelfs “prijzen” gegeven voor gemeenten met de slechtste dienstverlening, in de vorm van ‘gouden eikels’. De druk om te presteren neemt dus toe. Wat gaat ‘slecht en wat moet beter?’ en ‘wat gaat goed, maar kan beter’? Daartoe dienen zich allerlei concepten aan, zoals het toepassen van de 3W’s (wat willen we waarom, wat doen we en wat levert het op?) in het kader van programmabegrotingen, prestatiemanagement, benchmarking, een INK-kwaliteitsconcept of een balanced scorecard-aanpak. 2. Het denken in termen van programmabegrotingen werkt in op de noodzaak tot betere interne samenwerking. Het streven naar samenwerking en overzicht uit zich onder meer ook in de vorm van programmasturing in gemeenten als Helmond en Den Haag.

12


3. Er ontstaat druk om het werk slim(mer) te organiseren en daarbij gebruik te maken van concepten uit de private sector, zoals dat van shared services centers en ketenmanagement. Naar het openbaar bestuur verwerft dit concept zowel intragemeentelijke als intergemeentelijke uitwerkingen, zoals in de vorm van het concept ‘Samen en toch apart’ (SETA) en de federatiegemeente. Wie wil samenwerken met partnergemeenten moet natuurlijk beschikken over een analyse van prestaties, die argumenten geeft om de stap naar andere organisaties en samenwerking te zetten. Pogingen tot intragemeentelijke uitwerkingen zien we in gemeenten als Arnhem en Rotterdam. 4. De aandacht voor verantwoording stijgt. De raad wil bovendien invulling geven aan de controlerende taak. Dus zullen raad en college informatie wensen over doeltreffendheid en doelmatigheid van het bestuur. Artikel 213a uit de Gemeentewet, in de wandeling wel eens de doelmatigheidsverordening genoemd, zet daartoe ook aan. Bestuurskrachtmetingen sluiten daarop aan. Ze zijn ook een antwoord op deze tendensen. Dergelijke bestuurskrachtmetingen beogen namelijk het voordeel te bieden van overzicht, omdat ze antwoord geven op de vraag wat de kwaliteit van het totale bestuur is, niet van elementen of aspecten. Bestaan daarvoor geen alternatieven? Achter het werken met INK (Instituut Nederlandse Kwaliteit) en balanced scorecards (BSC) gaat ook wel de pretentie van een algeheel inzicht in prestaties en kwaliteitsstreven schuil, want ze bieden de mogelijkheid te zien hoe een organisatie er ‘in een oogopslag’ voorstaat. Toch blijken deze methodieken niet goed toepasbaar op het overheidsbeleid als geheel. (zie ook Van Helden & Kamminga, 1996). Desondanks, Oisterwijk is wel een schaars voorbeeld van een gemeente, die zich volgens het INK-concept liet beoordelen. Vraag 3.4 Waarom geeft een Balanced scorecard geen totaal overzicht over het gemeentelijk handelen?

13


Uitwerkingen van de opgaven

Vraag 3.1 De argumentatie in 1984 en 1994 is vooral bedrijfsecomisch van aard. Rond 1978 en 2002 lijken politieke en ‘democratische’ argumenten de boventoon te voeren. Zoals wel te verwachten is, valt een en ander samen met de op dat moment dominerende maatschappelijke denkbeelden en heersende politiek-culturele opvattingen. Het woord “draagvlak” uit de periode na 2002 suggereert op zijn minst instemming van veel burgers en betrokkenen.

Vraag 3.2 Ja en nee. Het aantal gemeenten per provincie zou in de eerste plaats niet moeten dalen tot minder dan 3, want dan is een provincie als bovengemeentelijk bestuur nagenoeg overbodig. In theorie kunnen als gevolg van herindelingen gemeenten natuurlijk vrij groot worden, zodat er in Nederland uiteindelijk nog maar 30-50 gemeenten overblijven. Om diverse redenen, zowel historisch, als democratisch als bedrijfseconomisch is dit nagenoeg ondenkbaar. In grote gemeenten, zoals Rotterdam en Amsterdam treedt juist schaalverkleining op, omdat het bestuur over zoveel inwoners te ver van de wijken en buurten af staat. Daar zien we binnengemeentelijke decentralisatie, min of meer het tegenovergestelde van gemeentelijke samenvoeging.

Vraag 3.3 Schaaldenken impliceert: hoe meer inwoners, hoe beter de organisatie mogelijk is in termen van bijvoorbeeld effectiviteit en/of doelmatigheid. Procesdenken impliceert dat niet de gemeentegrootte van buitenaf gezien kan bepalen of een gemeente te klein of te groot is voor iets maar dat het van het inzicht in het daadwerkelijk functioneren van het gemeentebestuur in relatie tot de betreffende samenleving afhangt of een gemeente rijp is voor herindeling of andere verbeteringspogingen en daar zelf ‘een verhaal’ bij heeft. Procesdenken impliceert dus dat gemeentebesturen zelf moeten analyseren wat hun sterkten en zwakten zijn en welke verbeteringsopties nodig zijn om sterkten te versterken en zwakten teniet te doen.

Vraag 3.4 Balanced Scorecards geven inzicht in (interne) onderdelen en processen zoals de klantgerichtheid, de dienstverlening, de duur van afhandeling van verzoeken, e.d. maar geven geen beeld van de externe uitdagingen en de beleidsmatige, meer strategische taken van een gemeente. Balanced scorecard-toepassing is beter mogelijk ten aanzien van private organisaties, waar de doelstellingen meestal eenduidig en expliciet zijn en waar meestal helder is wat de output moet zijn.

14

Hoofdstuk 3: Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen en het vraagstuk herindeling

Recommend Documents