Hoofdstuk 1:Politiek, Beleid en Sturing: een positiebepaling . Staat: Markt Gemeenschap Beleid: Sturing:

Beleidsprocessen

Hoofdstuk 1:Politiek, Beleid en Sturing: een positiebepaling •

Allocatiemechnismen/verdelingsmechanismen (allocatie is het verdelen, wie beslist er, hoe? Door wie wordt er wat, hoeveel etc geproduceerd?)

1. Staat: kan de marktimperfectie oplossen, zorgt voor het tegengaan van kartel-en monopolievorming. Maar ook voor de productie van collectieve goederen en diensten (milieu bescherming, dijken, defensie). Goederen die er dus wel moeten zijn maar moeilijk aan de markt gebracht kunnen worden. o 2. Markt: wet van vraag en aanbod. Zelfregulering. Ook kan de politiek collectieve taken naar de markt verplaatsen (zoals re-integratiebedrijven, zorg, veiligheid en vervoer). o 3. Gemeenschap: lange tijd waren dit de zuilen, protestanten, katholieken, liberalen en socialisten. Nu is de gemeenschap gebaseerd op waarden, belangen, sociaal kapitaal, vertrouwen en kenmerken. Beleid: de stolling van de (politieke) afweging van waarden. Het realiseren van bepaalde doelstellingen met behulp van bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde. De voornemens, keuzen en acties van één of meerder bestuurlijke instanties, gericht op de sturing van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen. Sturing: doelgerichte beïnvloeding van de samenleving in een bepaalde context. Bestaat uit beleidsprogramma, beleidsprojecten en beleidsinstrumenten (juridisch, economisch en communicatief). De overheid stuurt dus. Je kan een onderscheid maken tussen vier verschillende soorten beleid: o 1. Institutioneel beleid: inrichting van formele taken en verantwoordelijkheden. Het gaat normaal op het inrichten of herinrichten van stelsels, posities of relaties. o 2. Strategisch beleid: richt zich op het nemen van maatregel die gericht zijn op het veiligstellen van het voortbestaan van een organisatie. Wordt bepaald door efficiëntie (doelmatigheid) en efficiency (doeltreffendheid) en legitimiteit (wetmatigheid). o 3. Tactisch beleid: richt zich op het formuleren van criteria op grond van bepaalde hulpbronnen. Het is dus het slim inzetten van kennis, geld en middelen. o 4. Operationeel beleid: betrekking op het geven van instructies en richtlijnen met betrekking tot de concrete uitvoering van bepaalde beleidsprogramma’s of wet-en regelgeving. Het zijn concrete aanwijzingen voor de uitvoering. Je kan op een andere manier ook onderscheid maken tussen 7 verschillende soorten beleid: o 1: explorerend beleid: visieontwikkeling, ontwikkelingen denkrichting, uitnodiging om mee te denken, ‘spelen’ met probleemperceptie. o 2. Verdelend beleid: verdeling van hulpbronnen, kennis, informatie, bevoegdheden en middelen. o 3. Herverdelend beleid: verdeling van hulpbronnen indien de huidige verdeling als onrechtvaardig word gezien. Bijvoorbeeld positieve discriminatie, versterking zwakke regio’s . o 4: regulerend beleid: dwingend voorschrijven en controleren. Bijvoorbeeld vergunningen en bouwvoorschriften. o 5. Faciliteren beleid: ondersteunden van wenselijk geachte doelstellingen. Zonder dat deze doelstellingen dwingend zijn. o 6. Stimulerend beleid: prikkels geven om gewenst gedrag te stimuleren. Bijvoorbeeld subsidies, maar ook heffingen en boetes. o 7. Constituerend beleid: het ontwikkelen van nieuwe spelers in bepaalde beleidsvelden. o

•

• •

•

Lisanne Leenders 2010

Hoofdstuk 2: Beleid en maatschappij: Beelden van een veranderend samenleving. •

•

•

•

•

De samenleving en staat zijn in de loop der jaren versplinterd. Ten eerste is er sprake van een structurele versplintering.  hierdoor is de samenleving complexer geworden, zijn er erg veel organisaties ontstaan. Ook is er sprake van een structureel rationaliteittekort. Dat is het tekort schieten van cognitieve (kennis) vermogen,’ information overload’ (teveel kennis en informatie, iedereen weet wel iets ergens vanaf, erg veel onderzoeken). Het rationaliteittekort wordt versterkt door de deelrationaliteiten en deelperspectieven. Dit wordt veroorzaakt door de cultuur, routine etc. binnen ene organisatie. Ook is er sprake van een politiek-culturele versplintering. Vroeger was het zuilen systeem van kracht en speelde geloof een belangrijke rol. We zijn in de loop der tijd minder gaan denken in het ‘samen’, maar de individuele persoon ging voor. De burger kan sneller handelen en organiseren door internet, mobiel etc. Er is een netwerksamenleving ontstaan. Door bijvoorbeeld, tv, internet, mobiliteit, camera, zijn allemaal mogelijkheden om te telefoneren, ipv van vroeger alleen de telefoon, dit zijn een toevoegende waarde. Diensten in een netwerksamenleving zijn primair door informatie en kennis voortgedreven diensten. Elke menselijke activiteit kent in vele gevallen een informatieverwerkende component die toenemend wordt gedigitaliseerd en door technologie wordt ondersteund. Wereldwijd ontstaat er globalisering. Bedrijven gaan niet alleen in hun eigen land vestigen maar ook elders. Er is een vrije stroom ontstaat tussen kapitaal, beelden, kennis, informatie, geluiden en communicatie tussen mensen, in de vorm van een netwerk. De kennis komt in knooppunten bij elkaar, bijvoorbeeld new york en Tokio vormen een knooppunt bij financiële transacties. Of bijvoorbeeld de haven van Rotterdam, dat is weer een logistiek knooppunt. De netwerksamenleving zorgt er echter wel voor dat er een grote verschil ontstaan tussen landen. Zo zijn er landen met een kennisvoorsprong en landen met een kennisachterstand. Een ander kenmerk van de netwerksamenleving is de dominantie van beelden (interte, radio, tv), kennis is eenvoudig te vertalen in beelden en symbolen. De dramademocratie komt ook opzetten. Steeds meer emotie, door bijv. beelden. Beelden kennen echter geen landgrenzen, waardoor er weinig politieke inspraak over is. Politiek zal meer gehecht raken aan beelden, iconen en symbolen. Terwijl de individu niet meer weet waar die bij hoort, waarmee die zich identificeert en wat zijn cultuur is. Ook heb je de risicosamenleving. Risico is nu niet alleen iets van de natuur. Het risico is afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden. Als je bijvoorbeeld meer treinen laat rijden, verhoog je de kans op ongelukken. De vuurwerkramp in Enschede laat ziet dat de schuld niet te schuiven is op één persoon, maar het een netwerk van fouten is. Netwerksamenleving en risicosamenleving raken elkaar. Een ander voorbeeld zijn de verminderde grenzen tussen gasleidingen, telefoonkabels, elektriciteit, water, etc. het pijpenstelsel zit ook vol. Reflexieve modernisering is de maatschappij confronteren met het huidige systeem. Het openbreken van het professioneel en technocratisch monopolie. Terug naar politieke vaststelling van waarden, normen en risico’s. Ruimte geven aan het openbaar debat en ruimte voor burgerinitiatieven bieden. de laatste type samenleving is de ontstatelijkte samenleving. Dit houdt in dat er een verplaatsing is van politiek en sturend vermogen. Men noemt het ook wel shifts in governance. Er zijn supranationale, internationale en intergouvernementele organisaties, zoals de EU, Wereldhandelsorganisatie of het internationale strafhof dat is een verticale opwaartse verschuiving. Het verticale neerwaartse verschuiving vindt plaats bij lokale en regionale overheid. Horizontale verschuivingen vinden er plaats bij de rechtsprekende macht (euthanasie), bedrijven (tnt, ns), functionele overheidsorganisaties (verzelfstandiging, uitvoering en


handhaving), maatschappelijk middenveld (meer vrijheid woningbouwcoöperaties) en de burger (zelf bepalen welke voorzieningen in een wijk zijn d.m.v wijkbudget).

Hoofdstuk 3: benaderingen van Beleid. •

•

Er worden in het boek vier benaderingen beleid en beleidsprocessen onderscheiden: o Een rationele benadering: doelstellingen worden bereikt op grond van kennis en informatie, hoe meer je weet hoe beter het beleid o Een politieke benadering: accent ligt op de machtsstrijd tussen allerlei belanghebbende partijen. Steun en draagvlak zijn essentieel voor het succes van het te voeren beleid. o Een culturele benadering: beleid wordt vooral gezien als een zingevingproces. Succesvol beleid is beleid dat voor alle betrokken partijen een gedeelde betekenis heeft. o Een institutionele benadering: beleid is gevormd door bepaalde gestolde regels, praktijken en instituties. Succesvol beleid is beleid dat voldoet aan en aansluit bij de gegroeide praktijken of deze juist weet te doorbreken. De rationele benadering: o Uitgangspunt: staat in het teken van doelstellingen (doelrealisatie staat centraal). De wereld is kenbaar (kennis kun je naar je toehalen) en voor- en nadelen van alternatieven kunnen tegen elkaar worden afgewogen. o Homo economicus: hiërarchische relatie van doelstellingen  subdoelstellingen, instrumenten/maatregelen. Heldere inschatting van kosten, baten en effectiviteit. Heldere criteria en prioriteiten. En dit leidt tot doelmaximalisatie. o Men denkt dus dat de samenleving maakbaar is, maar niet alles is kenbaar/beperkte rationaliteit, niet alles is dus reëel. Er wordt dus gestreefd naar een bevredigde mate van rationaliteit, via een planmatige, stapsgewijze aanpak. o Instrumenten: wetten, regels – subsidies – planning – voorlichting o Beoordeling: het succes kan bepaald worden aan de hand van drie criteria:  Effectiviteit en doeltreffendheid (komen resultaten overeen met doelstelling): • Zo specifiek mogelijk • Zo meetbaar mogelijk • Zo acceptabel mogelijk • Zo realistisch mogelijk • Zo tijdsgebonden als mogelijk  Efficiënte/doelmatigheid (doelstellingen realiseren tegen geringe kosten)  Samenhang (onderlinge afstemmingen tussen doelstellingen beleid) o Er wordt veel waarde gehecht aan programmeringen en kennis. o Rol van kennis: kennis helpt ons om de beperkingen van ‘bounded rationality’ te compenseren o Causale relatie:  logische oorzaak- en gevolgketens  hoe werkt het probleem?  hoe zal dan een oplossing gaan werken? o Rol van politiek is de normstelling en doelkeuze terwijl de rol van de ambtenarij de voorbereiding en uitvoering is.


o

Verloop van het beleidsproces:

Figuur 1: verloop van het rationele beleidsproces

•

De politieke benadering: o Weging van waarden staat centraal: belangentegenstelling (tussen partijen),  pluralisme (uitgaan van verscheidenheid, veel verschillende waarden worden getolereerd)  macht&strijd, macht is het vermogen van actoren om (bij anderen) een bepaald gewenst gedrag te kunnen realiseren). Macht is een relationeel begrip  In Nederland is er neocorporatisme : dit is de driehoek van beleid waarin overheid, werknemers en werkgevers in een driehoekverhouding met elkaar staan en elkaar af en toe ontmoeten. Hierbij hoort een Multi-actor perspectief: • Onderhandelen • Ruilen • Consensus • Compromis o Er is een spanningsveld tussen algemeen belang en eigen belang o Het beleidsarena bestaat uit deels parallelle, deels overlappende, deels conflicterende belangen. o De netwerken zijn  Een sociaal systeem  Wederzijds afhankelijk  Eigen interactiepatronen  Gezamenlijke doelbereiking of middelengebruik o De beleidsarena’s en netwerken zijn afhankelijk. Dit wordt bepaald door de volgende hulpbronnen:  Wettelijke bevoegdheid kapitaal/geld


•

 Menskracht kennis/informatie  Tijd relaties  Identiteit/imago omvang achterban  Monopoliepositie o Instrument keuze wordt gebaseerd op grond van het potentieel om de eigen machtsbasis/ positie te versterken.  Bevoegdheden bepalen de ‘rules of the game’  Handig inzetten van instrumenten (handelingsstrategie).  Handig inrichten van besluitvormingsarena’s. o Beoordeling:  Evenwicht tussen algemeen en eigen belang?  Draagvlak voor beleid (netwerkperspectief)?  Verbetering of verslechtering van de eigenpositie? o Beleid is gestolde consensus in een netwerk o Kennis en informatie: gedefinieerd als strategische hulpbronnen  gericht op het beïnvloeden van preferenties  selectief ingezet om de eigen positie/machtsbasis te versterken. o Verloop van het beleidsproces: het is grillig, rommelig, dynamisch, ‘muddling through’ incrementeel (met kleine stapjes)  de verschillende beleidsfasen lopen door elkaar  concurrentie van probleem definities en oplossingen  grillige keuzemomenten en wisselende coalities. o Rol politiek: soms bovengeschikt, soms nevengeschikt  inrichting van de beleidsarena  definiëren van de spelregels  coproductie van beleid (bottom up)  achteraf codificeren (opschrijven) van consensus. De culturele benadering: o Uitgangspunt: beleid is de belichaming van bepaalde zingevingpatronen.  beleid is een sociale constructie, een sociaal geconstructureerde werkelijkheid.  Belangrijke betekenis voor symbolen (blauw op straat). Symbolen als krachtige metaforen, waarachter betekenissen schuil gaan  Beleid is een resultaat van een zingevignsproces.  Gemeenschappelijke beeldvorming omtrent de aard en omvang van een problematiek  Belangrijke aandacht voor taal als betekenisgevend instrument (framing en re-framing)  Belangrijke aandacht voor beeldtaal als beïnvloedingsmechanisme o Mens en wereldbeeld: betekenis en zingeving ligt besloten in interactie, communicatie staat centraal. o Instrumenten:  ruimte geven aan open dialoog, debat, discussie. Ruimte geven aan naming, framing en re-framing. Verkennen van wederzijdse denkaders. Het gaat niet alleen om de inhoud (inhoudelijk skills)  maar ook om het proces (faciliterende skills).  Eerder zoeken naar een overeenkomst: werken aan vertrouwen, delen van betekenis, ontwikkelen van eigen taak, kennis delen, gezamenlijk leren en ontdekken. o Beoordeling:  was men in staat om een gemeenschappelijk beeld te creëren?  Wat was de kwaliteit van de interactie? (deelname, openheid, ontmonopliseren van de werkelijkheid)  Was er sprake van gemeenschappelijk leren? o Rol van kennis en informatie:  Codified knowledge en tacit knowledge druppelen door naar:


Beliefs (bepaalde overtuigingen), frames en narratives (verhaallijn) dat leidt tot:  Interpretatieve schemata of denkkaders o Beleidsverloop:  via discourscoalities (een groep maatschappelijke actoren die via een samenstel van posities en praktijken een gezamenlijke interpretatie van de werkelijk ontwikkelt, structureert en in stand houdt.  Taalspelen  Reproduceren van consensus  Strijd om dominante betekenis o Het probleem is de monopolisering van betekenis o Rol van politiek: betekenis en symbolen kunnen inspireren, maar ook verhullen. En scheppen van nieuwe politieke en publieke ruimte. Politiek heeft symbolische functie. Institutionele benadering: o Uitgangspunt:  Beleid is ingebed historisch gegroeide normen, regels en praktijken  Rules: the routines, procedures, conventions, roles, strategies, organizational forms and Technologies around which political activity is constructed.  Dit stuurt de afhankelijkheidsrelaties tussen actoren  Beleid is de uitkomst van historisch gegroeide en in regels verankerde praktijken. o Mens en wereldbeeld:  De samenleving functioneert, dankzij deze ruggengraat van overtuigingen, conventies en regels  De beleidssector werkt als regulerende, normatieve en cognitieve infrastructuur: • Ze faciliteert het functioneren van organisatie • Ze disciplineert en conditioneert het functioneren van organisaties • Ze draagt bij aan voorspelbaarheids van gedrag • Ze reguleert verhoudingen, bijv tussen overheid en burger o Instrumenten: (regels bepalen het blikveld van het handelen, stijlvoorkeuren beperken het repertoire)  Juridische instrumenten (formele regels, bevoegdheden)  Economische instrumenten (heffingen en subsidies)  Communicatieve instrumenten (voorlichting en overtuiging) o Regels spelen een belangrijke rol in de wijze waarop kennis en informatie worden gerepresenteerd. o Rol van kennis en informatie:  Informatiesystemen zijn belichaming van gestolde werkelijkheidsdefinities (economische modellen, omvatten en intensieve registraties).  Informatie moet beschikbaar zijn op verschillende niveaus  Instituties herbergen regelsystemen met een normatieve impact op de uitvoering. Instituties zijn zelf kennisbronnen. o Beoordeling:  Is het beleid rechtvaardig en passen in de gegeven situatie (logic of appropriateness)  Is het beleid doelmatig, doeltreffend en samenhangend (logic of consequence)  Is een organisatie in staat om de normatieve dimensie te verbinden met de empirische dimensie? 

•


o

o

o

o

 Voorbeeld: lik-op-stuk beleid Gelijkvormigheid:  Isomorfisme: zich aanpassen aan bestaande regels  Coercive ismorphism: opglegd/verplichtend  Mimic isomorphism: kopieëren/imiteren  Normative isomorphism: professionele normen Beoordeling:  Is er een nieuwe beleidspraktijk gekomen  Is deze ‘los gekomen van de ingesleten praktijk?  Hoge waarde toegekend aan verander-en leervermogen van de organisatie  Leren en ont-leren Beleidsverloop:  via toepassen van geïnstitutionaliseerde regels.  Rules prescriptions that define what actions (or outcomes) are required, prohibited, or permitted and the sanctions authorized if the rules are not followed.  Via (voorspelbare) stijlen  Path-dependency Rol politiek;  Gezaghebbende afweging van warden  Regels geven beteknis aan problemen  Vitale, levendig politiek (niet in zichzelf gekeerd)

Hoofdstuk 4: benaderingen van sturing: • •

•

Onder sturing wordt verstaan: een vorm van gerichte beïnvloeding n een bepaalde context. (dit verondersteld ideeën over effectiviteit, efficiëntie, legitimiteit, haalbaarheid, werkzaamheid, etc.) De volgende veronderstellingen zijn van belang: o Politiek-bestuurlijke sturing is noodzakelijk, gerechtvaardigd en legitiem. o De actor stuurt met belangrijke hulpbronnen o De actor kan flexibel reageren p verandering (zelfsturendheid mogelijkheid en vrijhei van een actor om op flexibele wijze te kunnen reageren op veranderende omgevingsontwikkelingen en stuursignalen.) o De effectiviteit van sturing is contextueel bepaald. o Kennis en informatie zorgen voor voorspelbaarheid informatie en kennis zijn noodzakelijk. o Er is een samenhang tussen inzet van instrumenten en de visie op sturing (sturingsmodaliteit). Klassieke vormen van sturing: o Kenmerkend voor deze vorm van sturing is het idee dat de ontwikkelingen en vraagstukken in de samenleving beheersbaar en oplosbaar zijn vanuit een centraal punt. (monocentrische sturing door wet-en regelgeving en planning. Vertrekkend uit het idee van maakbaarheid van de samenleving). (instituties als SCP, WRR, CPB wijzen op het vertrouwen in maakbaarheid van de samenleving.) o Het sturend vermogen van de overheid staat centraal: de overheid als machine, doelboom en piramide (perfect administration). De overheid functioneert op een betrouwbare, voorspelbare en geroutineerde manier. De taken, verantwoordelijkheden en posities zijn op een duidelijk hiërarchische manier met elkaar verbonden).


o o o

o o

Men had geen vertrouwen in het zelfsturend vermogen van de samenleving. Als er iets mis ging was dat het gevolg van het haperen van de machinerie. Samenleving en overheid zijn gescheiden entiteiten. Kennis en informatie: informatie is cruciaal om causale verbanden te begrijpen en aangrijpingspunten voor beleid te vinden… en om beleid te evalueren. Op grond van doelstelling van het besturend systeem wordt getracht het intern functioneren van het bestuurd systeem te beheersen. Gericht op planning en wet en regelgeving  voornamelijk voor de toekomst.

Tabel 1 kenmerken van klassiek vormen van sturing

Veronderstellingen t.a.v. sturing Politiek-ideologische legitimatie

Sturend vermogen van de sturende organisatie Zelfsturend vermogen van organisaties en maatschappelijke sectoren Object en context van sturing

Kennis en informatie

Sturingsmodaliteiten en – instrumenten

•

•

•

•

Kenmerken van klassieke sturing Maakbaarheid en vooruitgang. De overheid als maatschappelijke probleemoplosser. Overheid bovengeschikt aan de samenleving Sturend vermogen wordt vooral gezien als structureringsvraagstuk van de sturende organisatie: de organisatie als machine, piramide en doelboom Weinig tot geen aandacht voor zelfsturend vermogen van organisaties en sectoren. Deze is immers maakbaar (door de overheid) Object zijn interne bedrijfsprocessen (throughput). De maatschappelijke context is gericht te beïnvloeden, vooral door goede informatie. Rationaliteit als toverwoord. Groot vertrouwen in kennis en informatie ter vergroting van de rationaliteit van beleidsprocessen Sturing, gericht op de gedetailleerde beheersing (command and control) van processen en ontwikkelingen door middel van wet-en regelgeving en planning

De grenzen van sturing: o Financieel-economische overwegingen o Juridische overwegingen o Bestuurskundige overwegingen Financieel-economische begrenzing: o Recessie/crisis toenemende staatschuld o Ongebreidelde groei collectieve uitgaven o Doelmatigheid/doeltreffendheid o Omvang ambtelijk apparaat o Toenemende populariteit van de markt als allocatiemechanisme Juridische begrenzing: o Overheid is gevangene van eigen regeldrift o Verwevenheid van wetgeving o Afnemende transparantie o Handhavingproblemen Bestuurskundige begrenzing: o Toenemende populariteit van bottom-up benaderingen. (dus niet vanuit één centraal punt). o Klassieke systemen van boven-/onderschikking zijn niet langer effectief. (dé overheid bestaat niet).


o o • •

• • •

•

•

•

•

Beleidsvoorbereiding en uitvoering zijn verweven systemen die elkaar wederzijds beïnvloeden Problemen van handhaving.

Nieuwe vormen van sturing: Van monocentrisch naar polycentrisch. o Subsidiariteitsbeginsel (opvatting volgens welke dat wat een lager orgaan kan doen, niet door een hoger behoort te worden verricht)(de overheid grijpt pas in als het maatschappelijk middenveld tekort schiet) o Soevereiniteit in eigen kring (maatschappelijk groepen zijn autonoom in hun eigen sectoren: de overheid zorgt ervoor dat ze elkaar niet betwisten). o Er kwam een hernieuwde belangstelling voor liberalisme  concurrentie, marktwerking, privatisering. Sprake van toegenomen aandacht voor zelfsturende vermogens, bij zowel overheid al maatschappelijke organisaties  ruil, onderhandeling, compromis, overleg, consensus. Bij partijen is er sprake van relatieve autonomie terwijl ze anderzijds afhankelijk van elkaar zijn.--> hoe wordt mede bepaald door de hulpbronnen waar actoren overbeschikken. Beleidsnetwerken sturingscontext gericht op: o Grenzen van een organisatie (sleutelparameter) o Kosten-baten afwegingen van actoren (subsidies) o Structurering en procedurering (toezichthouder kwaliteit) o Gemeenschappelijke beeldvorming ( ruil, communicatie, onderhandeling) Nieuwe sturingsmodaliteiten New Public Management: o Van burger naar klant o Van input naar outputoriëntatie (resultaten staan centraal) o Prestatie-indicatoren en benchmarking (kwantificeren en meten) o Gespecialiseerde, platte, kleine organisatieonderdelen o Sturing d.m.v. contracten (niet meer op basis van hiërarchie) o Marktwerking, liberalisering, privatisering o Klantvriendelijkheid (kwaliteit) o Publiek-private samenwerking (meer vervlechting) Voordelen: o Toegenomen transparantie en verantwoording o Versterking leer-en oordeelsvermogen (gemakkelijker en systematischer inzicht eerder en beter bijgestuurd kan worden) o Prikkeling innovatie en ondernemerschap (prestatiesturing) Nadelen: o Verstarring door outputsturing (belemmert vernieuwing het leidt tot strategisch gedrag) o Outputsturing leidt tot kwantificering van werkelijkheid, is verhullend o Toegenomen bureaucratisering (hoge eisen van informatie zijn nodig) Sturing op structurering en procedurering van relaties (netwerkmanagement en institutioneel ontwerp  gericht op interacties tussen partijen en relaties): o Veranderen van posities in netwerk (bijv veranderen van toegang die een bepaalde actor heeft tot hulpbron, bijv het op internet zetten, bijv lijst van zwarte scholen) o Veranderen van relaties tussen partijen in het netwerk (openbare aanbesteding van bepaalde diensten, kopen en bepaalde eisen) o Geven over veranderen van spelregels (uitkomsten van ruil-, onderhandeling etc in bepaalde richting sturen


• •

•

• •

voordeel: o faire uitgangspositie verschaffen (meer vrijheid) nadelen: o juistheid van achterliggende veronderstellingen o ongewenste, onvoorziene effecten (zorgpakketten zijn bijv duurder geworden, met veel minder inhoud en kwaliteit dan voorheen) o miskenning strategisch gedrag van actoren sturing op gemeenschappelijke beeldvorming: o platform/podium inrichten voor beeldvorming (van een bepaald probleem, aard en omvang) o co-productie van beleid(consensus) o interactieve beleidsvoering (overheid betrekt in zo vroeg mogelijk stadium burgers, bedrijven, andere overheden etc) voordelen: o onderkenning pluriform karakter van problemen o ontwikkelingdraagvlak voor verandering nadelen: o representativiteit ( er ontstaat geen maatschappelijk beeld) o discussie wordt ‘gegijzeld’ ( er is geen sprake van een dialoog)

Tabel 2: kenmerken van moderne sturing

Veronderstellingen t.a.v sturing Politiek-ideologische legitimatie

Sturend vermogen van de sturende organisatie Zelfsturend vermogen van organisaties en maatschappelijke sectoren

Object en context van sturing

Kennis en informatie

Sturingsmodaliteiten en instrumenten


Kenmerken van nieuwe vormen van sturing Terugtred van de overheid als maatschappelijke probleemoplosser. Neoliberale gedachten over marktwerking Weinig aandacht. In eerste instantie vooral gericht op interne bedrijfsvoering. Zelfsturend vermogen van organisaties en sectoren wordt onderkend en tot uitgangspunt voor sturing genomen. Sturing op hoofdlijnen en op afstand. De overheid is slechts een actor in het brede beleidsnetwerk van actoren Relatieve autonome en wederzijdse afhankelijkheid van partijen in beleidsnetwerk zijn kenmerkend voor de context van sturing. Object van sturing is het zelfsturende vermogen Kennis en informatie als machtsbron/hulpbron. Gericht op bescherming positie in netwerk. Kennis en informatie zijn beperkt. Verscheidene perspectieven en rationaliteiten liggen aan sturing ten grondslag. Sturingsmodaliteiten zijn gericht op: input, output, incentives (prikkels), structurering van relaties, gemeenschappelijke beeldvorming.

Hoofdstuk 5: beleidsproblemen en agendavorming •

een beleidsprobleem wordt gedefinieerd als een discrepantie(die niet overeenstemmen, met onderlinge afwijking) tussen een maatstaf (een beginsel, norm of doel) en een voorstelling van de bestaande of een te verwachten situatie) consensus Hoog Laag Zekerheid over kennis hoog Getemde problemen (bijv. (on)tembare ethische geboorteregister) problemen. (abortus, euthanasie,  het is zeker hoe je het moet doen, maar óf je het moet doen? Ongetemde politieke problemen laag (on)tembare wetenschappelijke problemen (vergrijzing, volgens boek) (klimaat bijv.) •

getemde problemen: (gedeelde) beleidstheorie is voorhanden.  oorzaak/gevolg en doel/middelenrelaties zijn bekend  gedeelde visie over maatstaven --- rationele benadering is passend. • (on)tembare wetenschappelijke problemen: gedeelde visie over maatstaven  geen overeenstemming over achterliggende beleidstheorie  oorzaak/gevolg en doel/middelenrelatie ongewis --- kennis toevoegen aan debat, rationele benadering is dan werkzaam • (on)tembare ethische problemen: partijen eens over de (kennis) aanpak  echter, oneens over de maatstaven/waarden --- consensus zoeken in debat, pacificeren van het conflict, culturele en politieke benadering • Ongetemde, politieke problemen (wicked problems): geen overeenstemming over de (kennis) aanpak  geen consensus over de maatstaven/waarden --- partijen hebben uiteenlopende percepties over de aard van het probleem en de mogelijke oplossingen – aanpak: elkaars standpunten verkennen, leren van nieuwe inzichten/benaderingen • Een probleem kan in de loop van de tijd van karakter veranderen, onder andere door: o Meer kennis van oorzaak en gevolg o Meer kennis over de werkzaamheid van doel/middelrelaties o Convergentie van maatstaven • Beleidsproblemen worden gedefinieerd van uit het perspectief van belanghebbende actoren. Ze zijn selectief en subjectief. En worden bepaald door de volgende factoren: o Macht en belang: actoren kunnen eigen belang en positie centraal stellen.+ actoren kunnen proberen om eigen belang en positie te versterken. o Referentiekader: actoren kijken vanuit hun eigen achtergrond naar het beleidsprobleem (een socioloog denkt weer anders dan een jurist). en ze kijken anders naar oplossingen. Voorbeelden zijn een sociale, professionele of politieke achtergrond. o Mens en wereldbeeld: Je identiteit hangt samen met deelnemen in een groep Je bent onderworpen van laag hoog buitenaf Hoog Fatalisme (mens is Hiërarchie (mens heeft onvoorspelbaar) structuur nodig) laag Individualisme (mens is Egalitarisme (mens is gelijk) robuust) Lisanne Leenders 2010

Regels: ‘kleuren’de perceptie en de aanpak van het probleem Taal: de wijze waarop je het beeld schrijft  metaforen, symbolen, slogans zijn krachtige taaluitingen met een eigen ‘verhaal. Ook cijfers zijn hiervan een voorbeeld. En causale verhalen kunnen ook gebruik worden en verantwoordelijkheden. o Coalities: actoren zijn verbonden door min of meer overeenkomstige posities t.a.v het beleidsprobleem. o Communicatie: beleidsdefinities kristalliseren in interactie. Proces van gemeenschappelijke beeldvorming. Gemeenschappelijke gedragen ideeën over probleem en oplossing. Partijen leren zich dus aan elkaar aanpassen. Classificeren is het in en uitsluiten van groepen en het stellen van politieke grenzen door de grenzen die hierboven getrokken worden. Beleid is de uitkomst van een strijd tussen georganiseerd groepen in een bepaalde omgeving. Het is een krachtenspel van elites. Sommige onderwerpen worden in de politieke arena behandeld en andere daarbuiten (mobilization of bias) Non decision is een manier om de vraag naar verandering m.b.t. de allocatie van opbrengsten en privileges in de samenleving: o te verstekken voordat ze uitgesproken kunne worden o onzichtbaar te houden o om zeep te brengen om daarmee toegang te krijgen tot een relevantie decisionmaking arena. Doordat er allerlei verschillende agenda’s zijn moeten barrières overwonnen worden. o Sommige onderwerpen mogen niet op een agenda komen om dat het volgens de grondwet niet mag of internationale verdragen. o Onderwerpen die wel mogen behoren tot de systemic agenda. o Op de institutionele of politieke agenda staan de onderwerpen die afkomstig zijn van de maatschappelijke agenda. o De besluitvormingsagenda bestaat uit onderwerpen waarvan politici, bestuurders en beleidsmakers vinden dat zij daadwerkelijk omgezet moeten worden in concrete programma;s of wette en regels. o o

• • •

•


•

Figuur 2 links het model via Parsons (Cobb en Elder) en rechts het model van van der Eijk en Kok

•

barrièremodel


•

• •

•

•

Bij Cobb en Elder spelen er de volgende dingen een rol: o Het specifieke karakter van het onderwerp: grote groep trekkend o De maatschappelijke betekenis van een onderwerp:hoe groter, hoe meer publiek o De tijdelijkheid van het onderwerp: hoe betekenis voller op lange termijn hoe meer publiek o Het technische karakter van het onderwerp: hoe technische hoe minder publiek o Het unieke karakter van het onderwerp: hoe minder variatie het issue heeft op een bekend thema, kans op meer publiek. o Ze wijzen teen sop het belang van krachtige symbolen, retoriek etc, meer culturele benadering. Massamedia spelen als doorgeefluik Van der Eijk en kok geven echter de weg weer die het nadat het op de politieke agenda is gekomen aflegt. Bij hun barrièremodel worden alle punten omgezet in de volgende: wensen worden omgezet in eisen, eisen in strijdpunten etc. o Beleid ontstaat door (her)definiëring van het beleidsprobleem o Actoren trachten dit proces te beïnvloeden door het maken van claims (men claimt dat zijn perceptie de juiste is van het probleem) o Dominante waarden, instituties, rituelen bepalen of een barrière kan worden genomen Er kunnen kanttekeningen bij de barrièremodellen geplaatst worden: o Lineariteit/chronologie: een echte agendavorming verloopt vaak veel chaotischer. Er kunnen fasen worden overgeslagen. o Massamedia aandacht: massamedia lijken een ‘eigen agenda’ te hebben met sterke symbolen/beeldcultuur, ze hebben er eigen belang bij. En er is een eigen dynamiek van internet, iedere persoon kan een ‘zender’ beginnen. o Concurrentie van onderwerpen: er zijn heel veel onderwerpen en bij elke onderwerp gaat het niet zo. Veel halen bepaalde vensters in het barrièremodel al niet meer. (agenda crowding) o Probleemgerichtheid:er hoeft niet perse een probleem te zijn. Er kan ook een oplossing zijn voor iets wat nog geen probleem is. Stromenmodel: o Het alternatief model dat de lineariteit van het barrièremodel ter discussie stelt is het stromenmodel van Kingdon. Het model is een fluïde stroming die ontstaat door trial and error. o De eerste stroom is de stoom van problemen. Die bestaat uit percepties van problemen.  Indicatoren: metingen worden gebruikt om de schaal en aard van het probleem te weergeven  Gebeurtenissen: die trekken de aandacht  Feedback: er wordt informatie gegeven over de resultaten o De tweede stroom is de beleidsstroom: dit zijn de oplossingen met de policy entrepreneur: mensen die problemen oplossingen en gebeurtenissen bij elkaar brengen. De mate waarin een oplossing overleeft:  Idee moet technisch inpasbaar zijn  Dominante waarden binnen beleidsgemeenschap (een typisch franse oplossing zal in Nederland dus niet werken)  Het moet toekomstbestendig zijn (gemoeide kosten moeten relatief stabiel blijven) o De derde stroom is die van de (politieke) gebeurtenissen:  De nationale gemoedstoestand (bijv. de toestand in Pim Fortyns tijd)


Georganiseerde politiek krachten ( hoe is het georganiseerd en welke formele en informele politieke organisaties spelen een rol)  De positie van overheidsorganen: o Wanneer de policy window openstaat kunnen de drie stromen bij elkaar komen. Een politieke gebeurtenis zorgt er voor dat er een koppeling tussen de stromen plaats vind. Timing en toeval spelen hierin een belangrijke rol. Kritiek op model: o Miskent institutionele agenda van gegroeide praktijken, regels en conventies o Miskent interne logica van bureaucratie o Wekt gemakkelijk het beeld op van grote, revolutionaire veranderingen. Het kan ook gewoon een proces zijn van wederzijdse aanpassing. 

•

Hoofdstuk 6: De vorming van beleid: Ontwerp, instrumentkeuze en besluitvorming •

• • •

Onderwerpstrategieën, vier perspectieven: o Beleidsanalystisch: rationele benadering van beleid – oorzaak-/gevolgketen is helder – afwegen van de beste probleem-/oplossingscombinatie – veel aandacht voor instrumentatie  Kritiek: houdt onvoldoende rekening met politiek en normatieve afwegingen. o Coproducerend: gezamenlijke ontwikkeling van beleidspraktijk – wederzijdse afhankelijkheid, communicatie, overleg, ruil en onderhandeling – gedeelde opvattingen over aard van het probleem en aard van de oplossing. Beleidsinhoud beleidsproces. o Participatie: gezamenlijke ontwikkeling van beleidspraktijk – ruimte voor ideeën belanghebbenden – aandacht voor probleem en oplossing – werken aan draagvlak beleidsinhoud beleidsproces o Imitatie: overnemen/aanpassen van ‘best-practices’.  Politieke betekenis: is er een goed klimaat voor innovatie (polici window) – zijn er ‘abassadeurs’ in de organisatie?  Institutionele betekenis: past de beste practice – is zij aanvaardbaar (formele en informele druk  Diffusiestrategie: nadenken over kennisdisseminatie  is het wel werkelijk in staat om die kennis te verspreiden?  Leerproces: ruimte geven aan leren en aanpassen – goodness of fit – ervaringsleren (trial and error) Volgens de presentatie horen getemde problemen, (on)tembare wetenschappelijke problemen bij beleidsanalytisch en imitatie. Volgens de presentatie horen (on)tembare ethische problemen en ongetemde politiek problemen bij coproducerend en participatie. Voor de keuze van een ontwerpstrategie kan onder andere rekening gehouden worden met de aard van het probleem, beleidsproduct en het terug denken (heen en weer, of ze dus daadwerkelijk zullen werken)

Ontwerplogica: • Rationele benadering: • De werkzaamheid van een beleid is gebaseerd op veronderstellingen (beleidstheorie): o Causaal (oorzaak-gevolg) o Finaal (doel-middelen) o Normatief (welke politieke waarden zijn in het geding) • Analytische hulpmiddelen: doelboom & beleidsveldmodel • De kwaliteit van de beleidstheorie: Lisanne Leenders 2010

o o o o

Empirische kennis: hoge mate van zekerheid m.b.t de kennis Deugdelijke argumentatie: argumentatieve school: logisch, consistent, volledig, objectief overtuigend --- discursieve school: debat en dialoog (machtsvrij Flexibel en lerend Aanvaardbaarheid (politiek en maatschappelijk)

Figuur 3: voorbeeld van een doelboom van voorstellen rondom gratis kinderopvang

•

Bij het maken van een beleidsveldmodel of doelboom kun je bepaalde rationele ontwerpregels hanteren: o 1. Formulering en analyse van de opdracht: (randvoorwaarden geven) o 2. Modeleer causale relaties o 3. (concept) formulering einddoel en evaluatiecriteria o 4.formulering van verwachte effecten o 5. Vergelijk kosten/baten met alternatieven o 6. Ontwerp beleidsvoorstel o 7. Analyse en ontwerp uitvoering o 8. De uiteindelijk vormgeving van beleid.

Tabel 3: ontwerpstrategieën en de aard van het beleidsprobleem

Mate van zekerheid Zeker

Mate van eenvoud eenvoudig Routinematig ontwerpen (kleine

Complex Diagnostisch ontwerpen

hoeveelheid gegevens, weinig hoogwaardige kennis)

Onzeker •


Intuïtief ontwerpen

Lerend ontwerpen

•

Kanttekening: o Beleidstheorieën zijn geen wetenschap, maar handelingstheorieën (causal stories) o Iedere actor heeft een eigen beleidstheorie o Voordeel: focus en scherpte – richting gevend aan uitvoering – ijkpunt/richtlijn voor beoordeling o Nadeel: rationele benadering miskent machtselementen in de beleidsvoorbereiding, bepaling en uitvoering

• • •

Politieke benadering: Partijen zijn wederzijds afhankelijk Partijen ontwikkelen strategisch gedrag dat hun belang, positie en opvattingen het best beschermt Het systematisch in kaart brengen van partijen geeft inzicht in de stand van zaken in een netwerk.

•

Tabel 4: voorbeeld: model voor netwerkanalyse

Actor/kenmerken van netwerk Taak en positie Belang Dominante perceptie probleem Dominante perceptie van relevante aanpakken Ter beschikking staande machtsbronnen Dominante afhankelijkheidspatronen Gevolgde en te verwachten strategische interactiepatronen •

Actor a

Actor b

Actor c Actor d

Het is bij netwerkanalyse belangrijk dat je in kaart breng wie de actoren zijn, welke organisatie, delen van de organisatie afdelingen  wat is hun positie, verantwoordelijkheid,


• •

•

•

•

•

•

bevoegdheid? Dit is van belang omdat binnen één organisatie verschillende posities schuil kunnen gaan. Ook moet je kijken naar waar de actor naar kijkt, waar zijn zijn belangen. Daarna kun je kijken welke punten tussen actoren overeenstemmen en verschillen. Een actor heeft bepaalde machtsbronnen (materiële/financiële etc) o Kapitaal/geld kennis/vaardigheden professionaliteit o Informatie (sleutel tot info) positie-/functiemacht o Positie in besluitvorming relaties (ook informeel) o Identiteit/imago coalities/collectieve macht Maar de effectiviteit van machtsbronnen wordt begrensd door: o Beperkt toepassingsbereik (b.v wettelijke bevoegdheid) o Onmisbaarheid onuitputtelijkheid (geld) o Overdraagbaarheid (informatie/imago) o Houdbaarheid(informatie die actueel moet zijn) o Ruilbaarheid (geld en info kun je ruilen, formele taken niet) Je hebt verschillende typen afhankelijkheid: o Symmetrische afhankelijkheid: partijen zijn onderling, in gelijke mate van elkaar afhankelijk o Asymmetrische afhankelijkheid: partijen zijn onderling, in ongelijke mate van elkaar afhankelijk. o Pooled interdependency: actoren putten uit een gemeenschappelijke reservoir van hulpbronnen o Sequential interdependency: de activiteiten bij één actor hebben gevolgen voor de activiteiten van andere actoren o Reciprocal interdependence: wederzijdse afhankelijkheid op in- en output. (vervlechting van in en output) De afhankelijkheid van een actor wordt bepaald door drie factoren: o In hoeverre is de hulpbron noodzakelijk voor het voortbestaan van de actor? o In hoeverre is de actor in staat om de beschikbaarheid, verdeling en gebruik te beïnvloeden? o In hoeverre zijn alternatieve hulpbronnen voorhanden? Door de afhankelijkheidsrelaties hebben actoren bepaalde strategieën. Je hebt verschillende soorten de volgende hebben de maken met conflicten: o Type 1: non-interactie: vermijding: a. actoren kunnen met elkaar interacteren door niet met elkaar te interacteren (bang om te vechten, hopen dat het overwaait. B. fusie: samenwerking mondt uit in samensmelting o Type 2: conflictueuze interactie: a: conflict of strijd: men wen machtsbronnen aan om elkaar dwars te zitten. B: competitie: geen rechtstreekse strijd, vaak met derde partij o Type 3: Gecoördineerde interactie: a. competitiebeperking (trachten gemeenschappelijke spelregels te ontwikkelen—beperken wederzijdse nadelen van hun concurrentie). B: coalitievorming (tijdelijk). C: samenwerking (bijv RWS en provincie) De andere strategieën hebben te maken met het vermijden van conflicten: o Type 1 conflictvermijding: a: complexiteitsreductie (het complexe probleem opsplitsen in deelvragen en deelproblemen) b: beperking van de reikwijdte van het beleid (beperken tot makkelijkere stukken waar consensus gevonden kan worden, moeilijker uitgeschoven) o Type2: consensusverbetering: a. probleemoplossing b. overreding (overtuigen) c. onderhandeling. D. dwang


Tabel 5: actor-rationaliteitenanalyse

Actor A

Actor B

Actor C

Actor D

Politieke rationaliteit Juridisch rationaliteit Economische rationaliteit Technologische en/of professionele rationaliteit

• • • •

Politiek – de vraag hoe bepaalde problemen moeten en kunnen worden aangepakt Juridisch – eisen die de democratische rechtstaat bepaalt staan centraal Economisch –hoe een bepaalde hoeveelheid financiële middelen kan en mag worden aangewend. Technologisch/professioneel – kennis van professionels.

De culturele benadering: • •

Houdt rekening met de expressieve/symbolisch dimensie van beleid Het gebruikt krachtige beelden waarmee partijen zich kunnen identificeren, bijv. o 1. Vertellen van een verhaal of ontwikkelen van een verhaallijn o 2. Personaliseren van een probleem of aanpak. (meisje nulde) o 3. Uitvergroten van een kleurrijk detail o 4. Vertellen van een oorzakelijk verhaal o 5. Metaforisch taalgebruik (de val de muur) o 6. Symbolen (algemeen belang) o 7. Mythen o 8. Visualiseren o 9. Cijfers

De institutionele benadering: • Er wordt vooral gelet op de structurerende invloed is allerlei instituties hebben op de vrijheid van actoren om beslissingen te nemen en de relaties tussen deze actoren (regels, gewoonten, praktijken etc.) • Logic of appropriateness (hoort het, past het?) • •

Logic of consequence (mag het, werkt het? Padafhankelijkheid

Beleidsinstrumenten: • Beleidsinstrumenten als gereedschap: (rationele benadering): om de beleidsmachine draaiende te houden. De eigenschappen zijn dus effectiviteit en efficiency. • Beleidsinstrumenten als machtsbron: (politieke benadering)het wordt dan gebruikt als sturingsinstrument in netwerken. • Beleidsinstrumenten in netwerken: waarbij instrumenten aan ‘mode’ onderhevig zijn. Wat het volk, het bedrijf etc dus wenst/wil. Tabel 6: soorten beleidsinstrumenten geordend naar verschillende aspecten en sturingsmodellen

Sturingsmodel/aspect Dirigerend Constitueren Individueel Algemeen Beperkend Verruimend


Juridisch Gebod, verbod Grondwet, staatsrecht Vergunning Wet Gebod, verbod Overeenkomst

Economisch Prijsregulering Infrastructurele werken Heffingen Prijsregulering Heffing Subsidie

communicatie Voorlicht Onderwijs, onderzoek Advies Massamedia Propaganda voorlichting

•

•

Kritiek: o Overlap tussen categorieën o Weinig oog voor sociale voorzieningen o Geen onderscheid naar werkzaamheid instrumenten o Geen aandacht voor planning o Geen aandacht voor ict Effectors zijn instrumenten die de overheid kan hanteren om bepaalde veranderingen in de samenleving tot stand te brengen. Terwijl detectors verwijzen naar instrumenten die de overheid gebruikt om informatie te verzamelen en te verwerken.

Tabel 7:beleidsinstrumenten als machtsbron

Type hulpbron/ soort instrument Effector Specifiek generiek Detectors Specifiek Generiek

• •

Nodaliteit (centraal punt)

Geld

Autoriteit

Organisatie

Mondelinge boodschappen Boodschappen via massamedia

Specifieke subsidies Open subsidieregeling

Individuele voorschriften Algemene Voorschriften

Individuele voorzieningen Algemene voorzieningen

Ongevraagde informatie

Ongevraagde beloning voor informatie Contract om informatie te verkrijgen

Meldingsplicht

Detectie systemen

Uitvoeren periodieke controles

Plaatsen van afluisterapparatuur/ camera’s

Inwinnen informatie

Besluitvorming: Vooronderstelling: o Doelstellingen zijn bekend o Informatie is volledig o Alternatieven zijn bekend o Inzet middelen is bekend o Het middel met de beste kosten/batenverhouding krijgt de voorkeur. o

Tabel 8: onderscheid tussen rationele en incrementel benadering van beleidsvorming

Rationele benadering (root method) Waarden/criteria/doelstellingen zijn helder van elkaar te onderscheiden en te beoordelen Eerst worden doelen bepaald en dan de middelen gekozen om het doel te bereiken Succesvol beleid is gebaseerd op de inzet van die middelen die het doel realiseren De analyse is alomvattend Theorievorming speelt een belangrijke ondersteunende rol •

Incrementele benadering (branch method) Waarden/criteria en doelen/middelen lopen door elkaar (maar sterk vervlochten) Vervlechting maat het lastig om doelmiddelrelaties te bepalen. Succesvol beleid is gebaseerd op politieke overeenstemming, zonder beleidsanalyse van doelen en middelen. De analyse is beperkt Theorie speelt zeer bescheiden rol, er is sprake van strategisch gedrag

Een andere klassiek positie in de theorie over besluitvorming is mixed scanning: o Stap 1: inventariseer uitputtend, maar globaal alle mogelijkheden --- verwerp alternatieven die op problemen zullen stuiten


o Stap 2: diep de overgebleven alternatieven grondig uit Kritiek hierop is of de fundamentele vragen wel gesteld kunnen worden Een andere positie is de theorie van het normatief optimummodel o Vul rationele elementen aan met extrarationele elementen (intuïtie, ervaring, creativiteit etc) o Benut wetenschappelijke kennis van diverse disciplines o Kom dat tot beleid • Kritiek: veel besluit bij technocraten, beleidsanalisten etc, dus weinig democratisch. Dan heb je nog anderen modellen: • Fasen model  besluitvorming op grond van rationele overwegingen • Stromenmodel  besluitvorming vindt plaats als problemen en oplossingen gekoppeld kunne worden • Rondenmodel beleidsvorming in ronden met verschillende actoren • Organisatieprocesmodel  beleidsvorming beïnvloedt door standard operation procedures. • •

Tabel 9:vergelijking rationele fasenmodel, stromen- en rondenmodel

Fasenmodel Sequentie(opeenvolging/ Logische opeenvolging herhaling) Perspectief

Typering van processen

Assumpties over voortgang

Assumpties over de inhoud van beleid

Perspectief beleidsvoerende organisatie Ontwikkeling, bepaling, uitvoering, evaluatie Beleid wordt vastgesteld, waarna vervolgactiviteiten De centrale actor benoemt een probleem a.d.h.v. normen en ontwikkelt een oplossing die voldoet aan de norm

Stromenmodel Gelijktijdige stromen met windows of opportunity Policy entrepreneurs

Rondenmodel Simultane(gelijktijdig) reeksen beslissingen in beleidsronden Onderwerpbetrokken netwerken

Reeks van toevallige koppeling tussen stromen Stromen met eigen dynamiek, koppelingen bepalen en wijzigen het beleid Dynamiek in en koppeling tussen stromen bepalen of beleidswijzigingen tot stand komen

Interactie van beslissingen van verschillende actoren Beslissingen die een ronde afsluiten en/of entameren(beginnen) creëren vooruitgang Wederzijds afhankelijke actoren nemen beslissingen die in interactie, inhoud tot stand brengen.

Hoofdstuk 8: de uitvoering van Beleid • voor het idee van perfecta administratie dienen de volgende voorwarden in acht genomen te worden: o er is sprake van een geëxpliceerde taakopdracht o de organisatie vormt een eenheid met een eenduidige gezagsstructuur o de organisatie is zodanig gedifferentieerd dat de taken hanteerbaar zijn en kunnen toebedeeld aan specifieke organisatieonderdelen. o De relaties met de omgeving zijn gespecificeerd o Een communicatiesysteem draagt zorg voor de uitwisseling van informatie o De hulpbronnen zijn in voldoende mate beschikbaar o Er is een monitoring-en controlesysteem dat de procesgang bewaakt en de prestaties meet.


De organisatie is zelfreflecterend  een systeem van positieve en negatieve sancties ondersteund dit o Er is sprake van een ontkoppeling van beleidsvorming met uitvoering. Politieke benadering: o Eerste inzicht is de mate waarin het uit te voeren beleid is gespecificeerd: bijvoorbeeld doelstellingen die vaag worden gehouden zodat compromis mogelijk is. o Tweede inzicht is het bestaan van beleidsvrijheid , ook wel discretionaire (niet opvallend) ruimte genoemd. o Beleidsvrijheid heeft echter wel als nadeel dat het kan bijdragen tot rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. Tevens kan het gebruikt worden als machtsbron (wat niet de bedoeling is). Ook kan de bal verschoven worden naar de uitvoerder. Het beleid kan ontlopen worden. Er kunnen tegenstrijdige norm en doelstellingen zijn. (Deur die volgens de brandweer naar buiten open moet maar volgens de arbeidsomstandighedenwet naar binnen open moet) Een meerlagenpolitiek is wanneer de uitvoering zich niet alleen afspeelt binnen één bestuurslaag maar dat verschillende bestuurslagen met uiteenlopende jurisdicties een rol spelen in de uitvoering, waarbij ze ook nog eens verschillende instrumenten kunnen gebruiken. Top-down-model (verwantschap met rationele model): o Beslissers hebben het recht om beleid te maken o Uitvoerders en doelgroepen zouden loyaal moeten zijn aan de besluiten o We mogen de overheid houden aan haar woord: van woorden naar daden o Forward mapping Kritiek: de doelgroepen en uitvoerders hebben eigen verlangens Er doen zich onvoorziene omstandigheden voor en beleid is niet de ‘core business’ van doelgroep Bottom-up model: o Het beleidsbesluit is een verzameling van intenties die een beperkte rol speelt bij het handelen van betrokkenen o Nevengeschikte rol van beleidsmakers, onderhandelen in interactie o Backward mapping Kritiek: beleid structureert de arena waarin interactie plaatsvindt Levert voor actoren machtsmiddelen die ze kunnen gebruiken maar ook beperkingen De kwaliteit van management en organisatie bepalen dus ook het succes van de beleidsuitvoering. o

•

• •

•

• • •

• • • • • •

Bij beleidsuitvoering vanuit een managementperspectief gaat het vooral om ‘invoering van beleid’. overheidsbureaucratieën kenmerken zich door een hoge mate van standaardisatie en formalisering. Daarnaast kenmerken ze zich door een sterke mate van centralisatie. Organisaties moeten zich kunnen aan passen aan de omstandigheden.

Tabel 10: mechanistische en organische organisatieregimes

Mechanisch regime Eigen taak wordt los van de totale taakstelling van de organisatie gezien Coördinatie van de afzonderlijke taken door naaste en hogere chef Scheiding tussen taakuitoefening enerzijds en bevoegdheden en verantwoordelijkheden Lisanne Leenders 2010

Organisch regime Eigen taak wordt gezien in het kader van de totale taakstelling van de organisatie Wederzijdse aanpassing en herziening van individuele taken door onderlinge interactie en communicatie Grotere eigen verantwoordelijkheid door de uitoefening van taken en daarbij behorende

anderzijds Nadruk op precieze afbakening van ieders rechten en plichten die samenhangen met de uitoefening van taken Men ziet zichzelf als ‘contractpartner’ van de organisatie (vertegenwoordigd door zijn chef) Interactie zijjn voornamelijk verticaal van aard (dus op-en neerwaarts),(hiërarchisch) Werkzaamheden worden bepaald door instructies en beslissingen van chef Nadruk op loyaliteit en gehoorzaamheid als voorwaarden voor het ‘lidmaatschap’ van de organisatie

• •

bevoegdheden Onder elkaar verspreiden in plaats van op elkaar afschuiven van verantwoordelijkheden Men ziet zichzelf als deelgenoot in de organisatie (organisatie als werk-en leefgemeenschap) Zowel veel verticale als horizontale interacties (op, neer, zijwaarts) (netwerk) Werkzaamheden worden mede bepaald door informatie en advies van chef in plaats van door instructies Nadruk op toewijding aan de algemene taakstelling en aan een technologisch ethos, gericht op vooruitgang en expansie als voorwaarden voor lidmaatschap van de organisatie en minder op loyaliteit.

Absorptievermogen en invoering van beleid: o Met de vragen weten… ? kunnen… willen…? De volgende soorten uitvoeringsbureaucratieën kunnen worden onderscheiden: o 1. De selectiebureaucratie: ze selecteren bepaalde cliënten op kenmerken omdat ze in aanmerking komen voor bepaalde rechten en plichten. Ze zijn met name terug te vinden in de sfeer van sociale zekerheid, huisvestiging, arbeidsbemiddeling. De kernwaarden zijn: rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. o 2. De massadienstverleningsorganisatie: hoge kennis en specialisme aanwezig voor de massa. Voorbeeld ziekhuis, onderwijsinstelling o 3. De professionele dienstverleningsorganisatie: hoogopgeleide professionals die zelfsturend zijn. Onderdeel van Rijkswaterstaat, of advocaten of ingenieurs o 4. Zorgarrangementen: met de overheid verbonden. Psychiatrische instelling, daklozenopvang o 5. De vrijwilligersorganisatie: mantelzorg of sport-en recreatieverenigingen

Tabel 11: technologische transformatie van uitoveringsbureaucratieën

Soort uitvoerings organisatie Rol van ict Functie van ict

Street level bureaucratie

Screen level bureaucratie

Ondersteunend Ondersteunend

Menselijke bemoeienis met individuele gevallen Sleutelfiguren binnen de organisatie Organisatiegrenzen

Volledig

Leidend Beoordeling en een virtuele lopende band van aanvragen Gedeeltelijk

Uitvoeringsambtenaren

Productiemanagers

Systeemontwerpers

Strikt tussen organisaties

Juridisch regime

Open, veel beoordelingsvrijheid Enkele artikelen in de wet

Strikt, zowel binnen als tussen organisaties Gesloten, weinig beoordelingsvrijheid Uitgebreide wet

Fluïde, zowel binnen als tussen organisaties Gesloten, geen beoordelingsvrijheid Diverse wetten en juridische domeinen Primaat van de systeemontwikkeling

Juridisch bereik Verhouding wetgeving, systeem- en organisatie ontwikkeling


Primaat van de wetgeving

Parallelle ontwikkeling van wetgeving en systeem ontwikkeling

System level bureaucratie Beslissend Uitvoering, controle, externe communicatie Afwezig

• pooled: kentekenregistratie • Sequential: Strafrechtketen • Sequential parallel: studiefinanciering • Reciprocalverwijzing huisarts naar specialist • Networked: jongerenloket

Figuur 4: soorten afhankelijkheid

•

Modellen van ketencoördinatie: o 1.prothesebenadering: eigen informatiesystemen o 2. Estafettebenadering. Structureel samenwerking. Maar alleen de noodzakelijke. Vaste afspraken . overdracht van werkzaamheden o 3. Spinbenadering: wensen van sociale partner. Relevante informatie en dossier worden centraal beheerst. Centrale partner in netwerk o 4. Notarisbenadering: gezamenlijke afspraken voor hun informatie verwerking en uitwisseling. Beheerst door een derde onafhankelijke partij – specifieke onafhankelijke actor o 5. Netwerkbenadering: alle deelnemende organisaties staan open tegenover elkaar. – gezamenlijke inbreng van partners in onderlinge afstemming.


•

Bij succesvolle ketensamenwerkingen worden op zijn minst de volgende soorten regels en afspraken gemaakt: politieke-bestuurlijke afspraken --- juridische afspraken --- economische afspraken --- professioneel-inhoudelijke afspraken --- informatiekundige en informatietechnologische afspraken.

•

Soorten diensten: o Informatiediensten: gericht op het verstrekken van informatie o Contactdiensten: stellen van vragen en krijgen van antwoorden o Transactiediensten: toebedelen van individuele rechten en plichten aan burgers Verschuivingen van dienstverlening o Aanbodgerichte naar vraaggerichte dienstverlening o Versnipperde naar geïntegreerde dienstverlening o Reactieve naar proactieve dienstverlening o Één contactpunt naar ‘mulitichanneling’ o Functionele naar holistische dienstverlening o Specialistische naar generalistische dienstverlening o Passieve klantparticipatie naar actieve klantparticipatie

•

Hoofdstuk 9: toezicht en handhaving •

• •

• • • •

Handhaving: o Preventie: zorg dat men zich aan de regels houdt o Signalering: doen ze dat ook? o Oordeelsvorming: moeten we ingrijpen o Sactionering: toepassen van sancties Uitvoering? o Meestal in de relatie tussen overheid en burger Toezicht: o Preventie: vormgeving van relatie (regels) o Signalering: informatie verzamelen o Oordeelsvorming: beoordeling (evaluatie) o Sanctionering: geven van aanwijzingen o Meestal in de relatie tussen overheden onderling (of semi-overheid) Stijlen van handhaving en toezicht: Repressief: bij overtreding volgt sanctie: Afschrikking (preventie), maar ook conflict en tegenwerking Lerend: ondersteunende coach die kans geeft op verbetering Kans op medewerking (overtuiging), maar die-hards komen er mee weg Samenwerkend: leren van wederzijdse professionalitei (polyscentrisch) Positief, maar werkt alleen bij machtsevenwicht en deskundigheid die wordt erkend.


Hoofdstuk 1:Politiek, Beleid en Sturing: een positiebepaling . Staat: Markt Gemeenschap Beleid: Sturing:

Recommend Documents