Balanceren tussen sturing en afstand

Rekenkamercommissie

‘Balanceren tussen sturing en afstand’ ‘Verzelfstandiging van publieke voorzieningen’

Datum

Februari 2007

Auteur

Rekenkamercommissie

Inhoudsopgave

Samenvatting

4

1

6

2

Inleiding en kader 1.1

Aanleiding

6

1.2

Doelstelling onderzoek

6

1.3

Het onderzoek

6

1.4

Methodiek

7

1.5

Begrippenkader

7

1.6

Leeswijzer

8

Bevindingen

9

2.0

Inleiding

9

2.1

Merwestein

9

2.1.1

Op welke wijze en met welk doel is in het verleden de instelling Merwestein op een afstand geplaatst?

2.1.2

9

Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt?

15

2.1.3

Oude statuten

15

2.1.4

Voorstel nieuwe statuten

15

2.1.5

Huidige aandeelhoudersovereenkomst

16

2.1.6

Samenwerkingsovereenkomst

16

2.1.7

Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden?

16

2.2

De Baten

17

2.2.1

Op welke wijze en met welk doel is in het verleden de instelling de Baten op een afstand geplaatst?

2.2.2.

17

Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt?

2.2.3 2.3

3

24

Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden?

25

Financieel beeld De Baten en Merwestein

25

Conclusies en aanbevelingen

27

3.0

Inleiding

27

3.1

Merwestein

27

3.1.1

Wijze en doel van verzelfstandiging

27

3.1.2

Normenkader gemeente

28

3.1.3

Resultaat en neveneffecten

28

3.1.3

Eindconclusie

30

3.2

De Baten

30

3.2.1

Wijze en doel van verzelfstandiging

30

-2-

4

5

3.2.2

Normenkader gemeente

30

3.2.3

Resultaat en neveneffecten

31

3.2.3

Eindconclusie

32

3.3

Leereffecten

32

3.4

Aanbevelingen

33

Reactie College van B en W

36

4.1

Inleiding

36

4.2

Technische aanvullingen

36

4.3

Privatisering

36

4.4

Aanbevelingen

37

Nawoord Rekenkamercommissie

40

Bijlage 1: Literatuurlijst

42

Bijlage 2: Lijst met geïnterviewden

44

-3-

Samenvatting

“Balanceren tussen sturing en afstand” De Rekenkamercommissie van Nieuwegein heeft in 2006 een onderzoek uitgevoerd naar de verzelfstandiging van publieke voorzieningen door de gemeente. Daartoe heeft zij enkele voorbeelden onderzocht van instellingen die in het verleden op afstand zijn geplaatst, om daaruit leerpunten te destilleren voor de toekomst. De voorbeelden zijn Wijkcentrum De Baten, dat in 1977 als stichting is opgezet en de Sportinrichtingen Merwestein die in 1995 van gemeentedienst omgevormd zijn tot naamloze vennootschap met de gemeente als enig aandeelhouder. De conclusies en aanbevelingen zijn breed gericht, met als doel, besluitvorming in de toekomst van een basis te voorzien. Begrippen De Rekenkamercommissie maakt onderscheid tussen op afstand zetten van voorzieningen waarbij de gemeenteverantwoordelijkheid (deels) wordt behouden (al dan niet in een private rechtsvorm) en die waarbij de verantwoordelijkheid geheel naar het particulier initiatief gaat. Dit laatste noemt de commissie privatisering. De Rekenkamercommissie heeft de publieke rechtsvormen buiten beschouwing gelaten (zoals onderbrenging in een afdeling met vergaand mandaat of bij een bestuurscommissie) en met name onderzocht op welke wijze het besluit tot oprichting van of omvorming tot een privaatrechtelijke organisatie tot stand is gekomen, hoe vervolgens met de instelling op afstand is omgegaan, of de beoogde doelstellingen van de verzelfstandiging zijn behaald en welke, al dan niet negatieve, neveneffecten zijn opgetreden. Op basis van de bevindingen is een aantal conclusies getrokken en zijn aanbevelingen geformuleerd, hoe in de toekomst verzelfstandiging van publieke taken vorm te geven, zowel inhoudelijk als procesmatig. De voorbeelden De Rekenkamercommissie stelt vast dat bij De Baten de stichtingsvorm weliswaar aansloot bij de toenmalige ideeën over samenwerking tussen partijen als gemeente, bewoners en welzijnsorganisaties, maar dat de consequenties ervan niet doordacht waren. De participatie van de bewoners bleef beperkt tot een kleine groep en verliep niet altijd vlekkeloos. De verkoop van grond en opstallen aan de stichting in 1978 had een min of meer vanzelfsprekend karakter. Toen de gemeente in de loop der jaren via statutenwijzigingen De Baten steeds verder losliet, had dit voornamelijk financiële oogmerken en zijn de risico’s ervan niet onder ogen gezien. Na de brand dacht de gemeente invloed te hebben op de herbouwplannen, maar toen bleek het stichtingsbestuur geheel autonoom te zijn. De conclusie is, dat beleidsmatig vanaf de start niet voldoende is nagedacht over doelstellingen en bijbehorende werkvormen c.q. rechtsvorm voor de instelling en

-4-

dat vervolgens de uitholling van gemeente-invloed op praktische gronden en via een glijdende schaal heeft plaats gevonden. Bij de Sportinrichtingen Merwestein is de omvorming tot NV wel beter voorbereid, via het inwinnen van externe adviezen, maar zijn knelpunten ontstaan in de uitwerking ervan: de gemeentebestuurders die in de Raad van Commissarissen zitting namen, kwamen in een spagaat tussen gemeentebelangen en ondernemingsbelang. De gemeenteambtenaren namen onvoldoende afstand van de exploitatie. De daardoor ontstane conflicten hebben te lang kunnen doorwoekeren en zijn pas na jaren, na veel overleg en via arbitrage opgelost. De conclusie is, dat ook hier de consequenties van de verzelfstandiging niet tot iedereen in voldoende mate waren doorgedrongen. Inmiddels heeft het gemeentebestuur van het proces geleerd, de gemeentecommissaris uit eigen midden afgeschaft en de afspraken met de NV beter vastgelegd in de overeenkomsten, in plaats van door eenzijdig opgelegde decreten. Wat kan hiervan geleerd worden? De Rekenkamercommissie doet onder meer de volgende aanbevelingen: De Raad zou vanuit zijn kaderstellende rol op een rij moeten zetten om welke reden, met welk (lange termijn) doel, via welk proces en op basis van welke rolverdeling gemeenteactiviteiten in het algemeen op afstand van de gemeentelijke dienst kunnen worden geplaatst. Daarbij hoort een kader voor risicomanagement. De Raad zou het College moeten opdragen, bij elk individueel voornemen tot verzelfstandiging, een vast besluitvormingsproces te doorlopen, gebaseerd op bovenbedoeld kader. Daarmee wordt grotendeels voorkómen, dat onvoorziene neveneffecten optreden zoals het verlies van invloed op publieke voorzieningen waar de gemeente die invloed juist wil behouden. Eveneens zou de Raad het College moeten opdragen, de consequenties van verzelfstandiging en daardoor ontstane taakveranderingen voor de ambtenaren inzichtelijk te maken en hen daarop goed voor te bereiden. De Raad dient bij door de gemeente gesubsidieerde organisaties als subsidievoorwaarde kwaliteitseisen (bijvoorbeeld via verplichte certificering van bedrijfsprocessen) aan de betreffende organisatie te stellen, opdat gemeentelijke bemoeienis met de bedrijfsvoering op natuurlijke wijze achterwege blijft. Tenslotte dient de Raad zich na de verzelfstandiging te beperken tot het controleren van het College in diens taken als toezichthouder en aandeelhouder en zelf verre te blijven van de uitvoering.

-5-

1

Inleiding en kader

1.1

Aanleiding

In het kader van ‘Nieuwegein kiest’ wil het gemeentebestuur een aantal instellingen op afstand zetten. Het gaat hierbij om de kinderboerderij, het Milieu Educatie Centrum (MEC) en de dierenweiden. De bedoeling is, dat de gemeente eigenaar blijft van accommodaties en dat het beheer van de instellingen wordt verzelfstandigd of geheel geprivatiseerd. Ook in het verleden is er enige malen sprake geweest van het op afstand plaatsen van organisatieonderdelen. Te denken valt daarbij aan het zwembad Merwestein en het wijkactiviteitencentrum de Baten. De redenen van de toenmalige verzelfstandiging, de wijze waarop deze heeft plaats gevonden en de effecten ervan kunnen interessante achtergrond bieden voor de huidige voornemens.

1.2

Doelstelling onderzoek

Het onderzoek naar verzelfstandiging van gemeente-eigendommen en de uitvoering van bijbehorende taken door particulieren moet leiden tot inzicht in de effectiviteit van de verzelfstandiging in relatie tot de indertijd beoogde doelstellingen, terwijl tevens mogelijke niet-voorziene effecten duidelijk worden gemaakt. Leereffecten voor heden en toekomst moeten daaruit afgeleid worden, in de vorm van suggesties voor een te volgen handelswijze. De in het verleden gemaakte keuzes en de uitwerking daarvan in de realiteit zijn eerder een basis voor te volgen procedures dan een voorwerp van oordeelsvorming in zichzelf. Kortom, het doel is vooral, een handreiking te geven voor in de toekomst uit te voeren beleid.

1.3

Het onderzoek

De gemeente wil een evenwicht vinden tussen het zelf behartigen van taken en het op afstand zetten van die activiteiten die door anderen beter, efficiënter of goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Daarbij wil de gemeente toch invloed blijven uitoefenen op het voortbestaan van voorzieningen die zij essentieel acht voor de burgers. Bovendien wil de gemeente de mogelijkheid behouden de eigen beleidsdoelstellingen te realiseren en wil zij risico’s zo veel mogelijk beperken. Dit onderzoek gaat over de wijze waarop dit in het verleden heeft plaatsgevonden en de lessen die daaruit kunnen worden geleerd. Het onderzoek richt zich op twee voorbeelden van verzelfstandiging in het verleden, het zwembad Merwestein en wijkactiviteitencentrum De Baten. Vervolgens wordt daaruit een algemene ‘les’ voor de toekomst gedestilleerd. De primaire onderzoeksvragen zijn: Op welke wijze en met welk doel zijn in het verleden de instellingen Merwestein en De Baten op afstand geplaatst? Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt? Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden? -6-

Wat valt hieruit te leren voor de huidige voornemens tot privatisering van gemeentetaken? De afgeleide vragen die opkomen bij de vertaling naar nieuw beleid zijn gebaseerd op de vierde primaire vraag. Voor een gemeentebestuur, dat taken of instellingen op afstand zet, kunnen naar het oordeel van de rekenkamercommissie de volgende punten van belang zijn: De drie w’s: wat wil de gemeente bereiken met het op afstand zetten, wat doet de gemeente daartoe (hoe wordt de afstand vormgegeven?) wat gaat dat kosten? Hoe bereikt de gemeente goed bestuur binnen de nieuw te vormen organisatie, oftewel hoe richt zij bestuur, beheer, verantwoording en toezicht in? Welke risico’s loopt de gemeente? Is er kans op rolvermenging? Moeten er mandaten worden geregeld? Hoe kan de gemeente in de toekomst eventueel bijsturen en wil zij dat? Wat moet er gebeuren als er financiële tegenvallers zijn? Is democratische controle gewenst en zo ja, hoe dient deze dan geëffectueerd te worden?

1.4

Methodiek

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft de rekenkamercommissie zowel dossieronderzoek gedaan als vraaggesprekken met betrokkenen gehouden. Daarnaast is gekeken of elders in gemeenten vergelijkbare problematiek onder de loep is genomen. Dit heeft geleid tot bestudering van een Rotterdams rapport over dezelfde materie. De bevindingen, zoals in hoofdstuk 2 van dit rapport gepresenteerd, zijn voorgelegd aan alle geïnterviewden ter controle van de juiste weergave van de feiten. Het conceptrapport is voorgelegd aan het College van B en W voor een reactie. Tot slot heeft de rekenkamercommissie, in een nawoord, de collegereactie van commentaar voorzien.

1.5

Begrippenkader

Voor een goed begrip van het onderzoek is het nuttig, een aantal termen nader te definiëren. Maatschappelijk- en publiek belang De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in het rapport ‘Het Borgen van Publiek Belang’ onderscheid gemaakt tussen maatschappelijk en publiek belang. Er is sprake van een maatschappelijk belang als het gaat om zaken die voor de samenleving als geheel gewenst zijn. Een maatschappelijk belang wordt een publiek belang, als ‘de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt op grond van de overtuiging dat die belangen anders niet goed tot hun recht komen’. Elk gemeentebestuur kan hierover anders oordelen: het is een politieke keuze, die dan ook regelmatig moet worden geëvalueerd.

-7-

Rechtsvormen Als men spreekt van op afstand zetten van publieke taken, vallen daaronder verschillende mogelijkheden. De rechtsvorm daarvoor kan verschillend zijn: gemeenschappelijke regeling, bestuurscommissie, vennootschap (NV of BV) en stichting zijn de meest gebruikelijke. Strekking van de jurisprudentie van de Hoge Raad is, dat publiekrechtelijke constructies de voorkeur verdienen, als daardoor een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald. De gemeenschappelijke regeling en de bestuurscommissie vallen onder het publiekrecht en komen hier niet verder aan de orde. Wijzen van op afstand zetten Als sprake is van privaatrechtelijke constructies, spreekt men van verzelfstandiging, privatisering of afstoting, al naar gelang de wijze waarop en de mate waarin de gemeente afstand van de bewuste taak heeft genomen. De gemeente Rotterdam heeft in haar rapport ‘Beleidskader verzelfstandiging’ van augustus 2006 de volgende definities gehanteerd die de rekenkamercommissie hier overneemt: Verzelfstandiging: onderscheid wordt gemaakt tussen: o Interne verzelfstandiging, bijvoorbeeld via mandatering aan een dienst of een bestuurscommissie (de politieke verantwoordelijkheid blijft intact), o Externe verzelfstandiging, waarbij taken worden uitbesteed aan een zelfstandige rechtspersoon. De gemeente heeft een bepaalde bestuurlijke zeggenschap en draagt financiële risico’s. De mate waarin dit laatste gebeurt, wordt geregeld in statuten en overeenkomsten. De gemeente is niet meer verantwoordelijk voor de dagelijkse bedrijfsvoering. Privatisering: Hierbij heeft de overheid aan een private partij de taken - inclusief personeel, activa en passiva, rechten en verplichtingen - overgedragen. De gemeente stuurt aan via regelgeving, subsidievoorwaarden, contracten of opdrachten en houdt zonodig toezicht. Als een gemeente aandelen in een vennootschap verkoopt aan een private partij, is dit ook privatisering. Taakafstoting: Hierbij voert de gemeente de taken niet meer uit en draagt ze ook niet over.

1.6

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 beschrijft de rekenkamercommissie de bevindingen met betrekking tot twee voorbeelden van verzelfstandiging in het verleden. In hoofdstuk 3 worden conclusies getrokken over de effecten, al dan niet gewenst, van beide voorbeelden. Ook worden aanbevelingen gedaan, als handreiking voor nieuwe plannen tot op afstand zetten van publieke taken. Hoofdstuk 4 bevat de reactie van het College van B en W en hoofdstuk 5 het nawoord van de rekenkamercommissie. In de bijlagen volgen tenslotte de literatuurlijst en de lijst van geïnterviewde personen.

-8-

2

Bevindingen

2.0

Inleiding

In dit hoofdstuk zijn de bevindingen van het onderzoek weergegeven. Bij het aangeven van de doelstelling in dit onderzoek, in hoofdstuk 1, is toegelicht dat de volgende onderzoeksvragen aan de orde worden gesteld: Op welke wijze en met welk doel zijn in het verleden de instellingen Merwestein en de Baten op een afstand geplaatst; Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt? Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden? Wat valt hieruit te leren voor de huidige voornemens tot verzelfstandiging van gemeentetaken? De bevindingen van het onderzoek zijn gebaseerd op de eerste drie onderzoeksvragen. Per onderzoeksobject, Merwestein en De Baten, worden de bevindingen beschreven en toegelicht. In paragraaf 2.1 wordt het sportcomplex Merwestein toegelicht, in paragraaf 2.2 het wijkcentrum De Baten. Binnen vraag 2 (het normenkader van de gemeente), worden de bevindingen beschreven op het gebied van aansturing van de onderzochte organisaties. Richtsnoer daarbij is de onderverdeling in sturing, beheer, verantwoording en toezicht, zoals algemeen gehanteerd bij onderzoek. De vierde onderzoeksvraag, betreffende het mogelijke leereffect, wordt beantwoord in de conclusie evenals de afgeleide vragen.

2.1

Merwestein

2.1.1 Op welke wijze en met welk doel is in het verleden de instelling Merwestein op een afstand geplaatst? Deze paragraaf start met een chronologisch overzicht van genomen besluiten omtrent het op afstand plaatsen van het sportcomplex Merwestein en het bijbehorende instructiebad de Pinguïn.

-9-

Chronologisch overzicht: 1975 Discussienota zwembadaccommodaties Nieuwegein (discussiestuk zwembadproblematiek in Nieuwegein) 1975 Nota Behoeftebepaling Investerings- en exploitatiebegroting zwemaccommodaties in Nieuwegein, sportfondsen Nederland n.v. 1975-1980 Contact Sportfondsen Nederland NV 1976 Nota zweminrichtingen Nieuwegein 1980 Nota beheer en exploitatie Sportcomplex Merwestein (raadstuk 1980760) 1991 Nota Evaluatie sport- en recreatiecomplex Merwestein. STOGO, Stichting voor ruimtelijk onderzoek en marketing 1992 Grontmij-rapport Onderzoek Toekomst Sportcomplex Merwestein 1992 Vervolgonderzoek sportcomplex Merwestein Nieuwegein, scenariokeuze, Grontmij NV 1993 Rapport onderzoek toekomst sportcomplex “Merwestein” (raadsnummer 1993-050) 1993 Raadsbesluit (raadstuk 1993-050) Verbouwing Merwestein en opdracht VB Belastingadviseurs mbt beheersvormen 1995 Raadsbesluit (raadstuk 1995-154) Realisatie en beheer sportgezondheidscentrum door Fit Vastgoed BV 1995 Raadsbesluit (raadstuk 1995-152) oprichting NV Sportinrichtingen Nieuwegein 1996 Ingenieursbureau Starke Diekstra Utrecht BV financiële rapportage uitbreiding en verbouwing sportcomplex Merwestein 1999 Raadsbesluit (raadstuk 1999-140) Afsluiting eerste dienstverleningsovereenkomst tussen gemeente en NV 2002 Directeur NV schrijft financiële evaluatie 1997-2001 2003 Raadsbesluit (raadstuk 2003-359) Financiële evaluatie NV Sportinrichtingen Nieuwegein 1997--2002 2004 Nieuwe samenwerkingsovereenkomst gemeente Nieuwegein en NV Sportinrichtingen Nieuwegein (collegenummer 2004-16163) 2004 Aandeelhoudersovereenkomst tussen NV Sportinrichtingen Nieuwegein en de Gemeente Nieuwegein (ondertekend op 7 april 2004) 2004 Raadsbesluit (raadstuk 2004-426) Keuzenota ”Nieuwegein Kiest…de lijn naar 2010” 2004 NV protesteert tegen taakstelling 2005 Verkort jaarverslag 2005 NV Sportinrichtingen Nieuwegein 2006 Uitspraak in arbitragezaak 2006 (september) Rapport NV over gevolgen taakstelling 2006 Voorstel statutenwijziging (collegenummer 2006-6397) In 1975 is een discussienota over de zwemaccommodaties in Nieuwegein besproken, waarin de toekomst van twee instructiebaden en een openluchtzwembad zijn onderzocht en de wenselijkheid van een nieuw openluchtzwembad, een overdekt zwembad en een instructiebad.

- 10 -

In 1975 is door de gemeente contact gelegd met Sportfondsen Nederland NV, met als doel onderzoek naar particulier beheer en exploitatie van de zwembaden in Nieuwegein. Uiteindelijk besluit de gemeente hier van af te zien, omdat zij de verantwoordelijkheid voor de zwembaden indertijd niet uit handen wil geven. In 1980 stelt de Raad de nota ‘Beheer en exploitatie van het sportcomplex Merwestein, instructiebad de Pinguïn en het openluchtbad Watergein’ vast. Hierin wordt aangegeven dat het beheer van het nieuwe complex niet wordt uitbesteed. In 1981 wordt aldus het zwembad “Merwestein Oude Stijl” gerealiseerd en vervolgens de sporthal, beide met inzet van de zogenoemde BRW gelden (Bijzonder Regionaal Welzijnsbeleid), rijksbijdragen voor groeigemeenten. De afdeling Sport en recreatie van de gemeente is vanaf 1981 belast met beheer en exploitatie. Dankzij het ontbreken van kapitaallasten is de exploitatie kostendekkend tot 1991. Door concurrentie van nieuwe zwembaden in de regio ontstaan vervolgens tekorten. De gemeente geeft de Grontmij opdracht tot onderzoek van de mogelijkheden, waaronder die voor beheer en exploitatie. Op basis van het Grontmij-rapport van 1992 besluit de gemeente tot grootschalig onderhoud en innovatie van het zwembadcomplex (raadstuk 1993-050). Door het bebouwen van een deel van het buitenterrein met kantoren en grondverkoop aan Fit Vastgoed BV voor de vestiging van een sportgezondheidscentrum, ontstaat hiervoor financiële ruimte. Verbouwing van de sporthal blijkt op dat moment te duur. Daarnaast geeft de Raad opdracht aan VB Belastingadviseurs om verschillende beheersvormen nader uit te werken. Inrichting NV In 1994 verschijnt het rapport van VB Belastingadviseurs met daarin 6 beheersvormen voor de sportinrichtingen. Het advies van het bureau is de opzet van een NV constructie. Uitgangspunt hiervoor is onder meer het voordeel dat te behalen valt door teruggaafmogelijkheden van de BTW over de renovatiekosten. (Terzijde: dit belastingvoordeel is nu niet meer van toepassing). De gemeente streeft voorts naar een zo efficiënt mogelijk beheer en een minder ongunstige exploitatie. Door de bedrijfsvoering van Merwestein te verzelfstandigen, kan er bedrijfsmatiger worden gewerkt, zo blijkt uit het VB rapport. In 1994 besluit het College van B en W, op basis van het advies uit het rapport van VB Belastingadviseurs, aan de Raad voor te stellen, een NV Sportinrichtingen Nieuwegein (verder: NV) op te richten. Op 27 april 1995 (raadsnummer 1995-152) besluit de raad tot oprichting van de NV Sportinrichtingen Nieuwegein: de NV wordt belast met het beheer en exploitatie van het sportcomplex Merwestein en het zwembad de Pinguïn.

- 11 -

Op 10 juli 1995 wordt de NV Sportinrichtingen Nieuwegein ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (dossiernummer 128601). De enige aandeelhouder van de NV is de gemeente Nieuwegein. De NV heeft een directeur en een Raad van commissarissen (RvC), bestaande uit een voorzitter en twee leden. De wethouder van Sportzaken, later de wethouder van Financiën, maakt deel uit van de RvC. In de algemene vergadering van aandeelhouders (verder: AvA) fungeren aanvankelijk raadsleden, tegenwoordig alleen de burgemeester. Op 10 juli 1995 bedraagt het geplaatst aandelenkapitaal 30 miljoen gld, waarvan 22,5 miljoen gld bij de oprichting is volgestort en nog 7,5 miljoen gld dient te worden gestort. In 1996 stelt het ingenieursbureau Starke Diekstra Utrecht BV een financiële rapportage op voor de uitbreiding en verbouwing van het sportcomplex Merwestein. In 1994/1995 stelt het adviesbureau Marktplan uit Bunnik een exploitatieopzet op voor de NV Sportinrichtingen Nieuwegein. De NV zal van de gemeente de exploitatie overnemen. De administratie wordt echter nog uitgevoerd door de gemeente, met uitzondering van de loonadministratie die ondergebracht is bij Sportfondsen Nederland. Vanaf 1998 is de volledige administratie in beheer bij de NV. Slechts de verzekeringspolis voor de gebouwen loopt uit efficiëntieoverweging thans nog bij de gemeente. Start Per 1996 gaat het NV régime van start en gaat het personeel over, met een afvloeiingsregeling en een sociaal statuut. Het personeel valt voortaan onder de CAO voor zweminrichtingen (CAO Sport- Recreatie en Ontspanningscentra (SRO). De gemeentelijke financiële bijdrage betreft een gemeentelijke prijscompensatie (voor de btw-plichtige bedrijfsonderdelen) voor het zwembad Merwestein, die over de jaren heen wordt geïndexeerd. Voor de prijscompensatie geldt een bedrag per recreatieve en doelgroepbezoeker. De gemeente betaalt hierover 6% BTW. Deze afspraken liggen vast in de dienstverleningsovereenkomst conform het raadsbesluit van 1999-140 en het bedrijfsplan voor de periode van 19972000. Daarnaast wordt een gemeentelijke exploitatiebijdrage verleend (voor de niet btw -plichtige bedrijfsonderdelen) voor de sporthal/dojo/Pinguïn. Voorts ontvangt de NV van de gemeente een tegemoetkoming in verband met de overschrijding van het bouwbudget. De gemeente betaalt vanaf 1999 voor een periode van 10 jaar jaarlijks € 9.000 aan de NV (een huurvergoeding). Vanaf 1 januari 1999 vallen alle zwembadactiviteiten onder het BTW tarief van 6 % (en ook die van zwembad de Pinguïn) In het kader van de bezuinigingstaakstelling Ruimte Maken, is de NV een taakstellende bezuiniging opgelegd van € 23.000 voor schoolzwemmen. De NV

- 12 -

heeft andere activiteiten ingeroosterd, doch op grond van de dienstverleningsovereenkomst heeft de NV nog steeds recht op de vergoeding voor het schoolzwemmen. De gemeente (afdeling Sportzaken) huurt van de NV de sporthal, dojo en de twee zwembaden tegen afgesproken netto huurvergoedingen en verhuurt deze accommodaties aan verenigingen. Aangezien de NV de exploitatie wil verbeteren door middel van commerciële verhuur op gunstige tijden, levert dit wel eens fricties op. Dienstverlenings- en aandeelhoudersovereenkomsten Ter voorbereiding op de tweede fase van de verbouwing van Merwestein stelt het adviesbureau Arcadis een meerjaren onderhoudsplan op. Op basis hiervan wordt op 30 maart 1999 (raadsnummer 1999-140), het eerste dienstverleningscontract tussen de gemeente en de NV vastgesteld. Het contract geldt in ieder geval voor de eerste twee jaren met ingang van 1 januari 1997. In de praktijk is de dienstverleningsovereenkomst tot 2002 van kracht geweest. In 1997 ontstaat discussie tussen de gemeente en de NV over de hoogte van de berekeningen met betrekking tot de afschrijvingstermijnen van installaties. De NV gaat daarbij uit van economische afschrijving (vervanging als de installatie verouderd is) en de gemeente van technische afschrijving (vervanging als de installatie versleten is). Dit vindt zijn weerslag in lagere gemeentelijke bijdragen dan de NV wenselijk acht. De directeur van de NV schrijft in 2002 een evaluatie van de dienstverleningsovereenkomst 1997-2001, om de uitgangspunten bij aanvang van de NV af te zetten tegen de gerealiseerde resultaten en daarmee als onderbouwing van de gevraagde gemeentebijdragen. De gemeente reageert hierop in het schrijven van d.d.18 maart 2003. Deze discussie blijft jarenlang slepen en pas met ingang van 2003 bereiken de NV en de gemeente een akkoord over de gemeentelijke bijdragen. Op 14 oktober 2003 (raadsnummer 2003-359) wordt de Financiële evaluatie NV sportinrichtingen 1997-2002 vastgesteld. Hierin worden de financiële knelpunten van de NV onderzocht en gekeken naar een nieuwe overeenkomst op basis van een bedrijfsmatige exploitatie en vanuit een autonome positie van de NV. De kern van deze nieuwe overeenkomst is dat de NV zelfstandig huurovereenkomsten met de verenigingen kan afsluiten en de facturering zelf verzorgt. De gemeente houdt toezicht op de continuïteit van het verhuur en bewaakt de mogelijkheid voor sportbeoefening door verenigingen. De oplossingen van de financiële knelpunten over de periode 1997-2002 worden meegenomen. Besloten is om ter oplossing van de financiële knelpunten uit de evaluatie een eenmalig bedrag aan de NV ter beschikking te stellen, de gemeentelijke bijdrage 2003 vast te stellen (middels de aandeelhoudersovereenkomst) en de

- 13 -

waardering van de deelneming aan te passen. De tekorten van de voorgaande jaren t/m 2002 worden tegelijkertijd afgerekend. De gemeente verleent de NV een eenmalig bedrag van € 550.000,-, ter compensatie van de financiële knelpunten uit de periode 1997-2002. De ligweide van het buitenbad wordt “om niet” overgedragen aan de NV. De gemeentelijke bijdrage voor 2003 wordt vastgesteld. De gemeentelijke reserve verbouw/nieuwbouw sportcomplex Merwestein wordt opgeheven en aan de algemene begrotingsruimte toegeschreven. De bijdrage aan Merwestein wordt volledig in de exploitatie verwerkt. De NV heeft een lange termijn visie opgesteld voor 2004 en verder. In dit plan geeft de NV aan hoe zij de organisatie op langere termijn ziet. In het exploitatieplan 2005 geeft de NV een verbeterd exploitatieresultaat aan ten opzichte van het plan 2004. De NV heeft het jaar 2005 afgerond met een positief resultaat. Het jaarverslag is goedgekeurd door de aandeelhoudersvergadering. In het exploitatieresultaat is echter nog geen rekening gehouden met kosten die gepaard gaan met een verdere ontwikkeling van de toekomstvisie. Op 7 april 2004 wordt de aandeelhoudersovereenkomst ondertekend door gemeente en NV. Deze overeenkomst gaat in per 1-1-2003. In 2004 wordt de nieuwe samenwerkingsovereenkomst (voorheen genoemd dienstverleningsovereenkomst) gesloten tussen de NV en de gemeente Nieuwegein. Taakstelling in het kader van Nieuwegein Kiest Op 1 november 2004 verschijnt de Keuzenota “Nieuwegein kiest…de lijn naar 2010” met een bezuinigingstaakstelling voor de NV waarbij zo mogelijk de sluiting van het zwembad de Pinguïn de bezuiniging kan invullen. De NV heeft tijdens de inspraakbijeenkomst op 14 oktober 2004 aangegeven dat alleen de sluiting van zwembad de Pinguïn niet leidt tot de opgelegde taakstelling. De NV heeft aan de commissie SOC een berekening overlegd – met een accountantsverklaring – die dit ook aantoont. De NV geeft ook duidelijk aan, een zelfstandig commercieel bedrijf te zijn en geen onderdeel van de gemeente. De conclusie van dit stuk is dat de sluiting van de Pinguïn minder oplevert dan op basis van de laatste jaarrekeningen van de NV kan worden geconstateerd. Door sluiting verdwijnt ook bijna de gehele omzet en de netto-besparing is marginaal. Als gemeente en NV er na veelvuldig overleg – waarin voornamelijk de juridische gronden van de opgelegde taakstelling ter discussie staan - niet uitkomen, start een arbitragezaak die op 20 maart 2006 tot een conclusie leidt: dat de gemeente een private overeenkomst heeft met de NV, en dat er geen sprake is van een subsidieovereenkomst. De NV moet uiteindelijk de taakstelling, weliswaar naar eigen inzicht, uitvoeren, maar krijgt daarvoor enig respijt. Voorstellen zijn op 5 september 2006 gepresenteerd aan de Aandeelhouder.

- 14 -

2.1.2 Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt? Zoals hiervoor blijkt is al in de jaren zeventig door de gemeente over verzelfstandiging gesproken. In documenten en uit interviews blijkt dat men meende dat door privatisering efficiënter en commerciëler kon worden gewerkt, met korte lijnen en minder politieke bemoeienis. Het kunnen delegeren van de verantwoordelijkheid voor de exploitatie van de accommodaties wordt genoemd en het tegengaan van stijgende exploitatietekorten. In de statuten (en de oorspronkelijke aandeelhoudersovereenkomst) wordt de rol van de gemeente als aandeelhouder geregeld. In de Raad van Commissarissen is aanvankelijk de wethouder van sportzaken voorzitter later is de wethouder financiën lid. 2.1.3 Oude statuten De gemeente stelt een maximum aan de reserves van de NV en stelt in de oude overeenkomst de tarieven voor recreatief zwemmen vast. De gemeente treedt eveneens op als verhuurder voor de sporthal, waardoor tevens invloed op de bedrijfsvoering ontstaat. Geen expliciete afspraken worden gemaakt over verdeling van verantwoordelijkheid en van risico’s. Met betrekking tot het financiële beheer is vastgelegd dat de NV liquiditeitsoverschotten dient te beheren via bancaire deposito’s. Voor beleggingen is instemming van de aandeelhouder vereist. De NV is voorts verplicht, zelf de horeca te exploiteren en mag geen pachtovereenkomsten met derden afsluiten. De NV draagt alle risico’s en vrijwaart de aandeelhouder voor alle aanspraken. Voor wat betreft het algemene beheer worden geen eisen gesteld aan planning en control en kwaliteitszorg via bijvoorbeeld certificering van de werkprocessen. 2.1.4 Voorstel nieuwe statuten In 2006 is door de NV voorgesteld om de statuten van de NV te wijzigen. Een van de wijzigingen betreft het oude artikel 11 a lid 1: ‘de vennootschap kent een raad van commissarissen, bestaande uit drie leden, zijnde een door het college van b en w van Nieuwegein uit zijn midden aan te wijzen lid alsmede twee leden aan te wijzen door de algemene vergadering van aandeelhouders’. Het nieuwe artikel wordt: De vennootschap kent een Raad van Commissarissen, bestaande uit 3 leden, aan te wijzen door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. De leden van de Raad van Commissarissen worden benoemd, geschorst en ontslagen door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders.. De wijziging van dit artikel maakt nog wel mogelijk dat er een lid van het college plaatsneemt in de Raad van Commissarissen van het bestuur, maar dwingt dit niet meer af. BenW heeft met het voorstel van de NV ingestemd en het wordt onderwerp van besluitvorming in de AvA, nog in 2006.

- 15 -

2.1.5 Huidige aandeelhoudersovereenkomst In de vigerende aandeelhoudersovereenkomst is in artikel 1.1 vastgelegd dat de AvA de exploitatiebegroting (inclusief investeringsbegroting) vaststelt. De NV wordt autonoom in het bepalen van alle tarieven en hoeft slechts prijsverhoging die uitgaat boven de prijsmutatie nationale bestedingen aan de gemeente te melden. De aandeelhouder verplicht zich tot een jaarlijkse bijdrage voor de zwembaden. 2.1.6 Samenwerkingsovereenkomst In de samenwerkingsovereenkomst van 2003 wordt gedefinieerd welke voorzieningen de NV beschikbaar stelt. De gemeente gaat in documenten niet expliciet in op de mogelijke risico’s, de verantwoordelijkheidverdeling, de bijsturing bij eventuele verschillen van inzicht of nut en noodzaak van democratische controle. Pas als er fricties ontstaan, worden aandachtspunten benoemd. 2.1.7 Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden? Het doel dat de gemeente heeft gehanteerd, is het nastreven van een gezonde financiering van de NV, in eerste instantie bij de ingrijpende verbouwing in de negentiger jaren, een door de gemeente verlangd voorzieningenniveau en een aanvaardbaar kostenniveau voor de gemeente. Dit laatste werd destijds eenzijdig door de gemeente opgesteld, op basis van aannames. In de tijd gezien, blijkt dat de NV geen kostendekkende exploitatie kan realiseren met behulp van de gemeentelijke bijdragen. Hierop wordt door de gemeente en de NV overeengekomen dat de NV met behulp van commerciële activiteiten een sluitende exploitatie nastreeft. Het effect van het flexibeler kunnen inzetten van personeel, dat niet meer in gemeentedienst is maar onder een andere CAO valt, is wèl uitgekomen. De beoogde korte lijnen tussen NV en gemeente vallen tegen. Er is aanvankelijk veel bemoeienis van de afdeling Sport en recreatie met de NV, vooral met betrekking tot de verhuur van de sporthal. De afdeling Sport en recreatie stelt de belangen van de sportactiviteiten voorop en ziet de commerciële activiteiten als niet onbelangrijke neveninkomsten. De wethouder in de RvC heeft in de praktijk twee petten op: hij vertegenwoordigt het ondernemingsbelang en is tegelijkertijd gemeentebestuurder. De communicatie, de afstemming en de gemeentelijke bemoeienis lopen niet geheel soepel. De NV heeft regelmatig aangegeven, een zelfstandig bedrijf te zijn dat zelf zijn boontjes kan doppen en door middel van commerciële activiteiten zijn bedrijfsvoering zo goed mogelijk draait. Anderzijds wil de NV inzicht in de doelstellingen van de gemeente op lange termijn en mist een gemeentevisie hierop. In de loop der jaren zijn de statuten aangepast aan de gegroeide situatie. De gemeente heeft haar invloed beperkt. De NV voert een zelfstandiger beleid sinds 2004. De in 2006 voorliggende statutenwijzigingen zijn hierin de volgende stap.

- 16 -

2.2

De Baten

De geschiedenis van de stichting De Baten gaat in de tijd ver terug. In 1974 worden de eerste belangrijke elementen gevonden. Chronologisch overzicht: 1974 Nota ‘Hoofdlijnen voor een sociaal cultureel voorzieningenbeleid in Nieuwegein’ 1982 Raamnota sector samenlevingsopbouw (raadsnummer 1982-398) 1977 Opening wijkaktiviteitencentrum De Baten 1977 Gemeenteraad stemt in met statuten De Baten (dossier 5454) 1978 Raad besluit tot verkoop van grond en opstallen aan de stichting (1978123) 1979 Bezuinigingsoperatie gemeente 1982 Evaluatie De Baten: ‘vijf jaar in beweging’ 1982 Verbouwingsplannen 1985 Structuurwijziging voorgesteld in nieuwe statuten 1986 Raad keurt statuten goed (1986-196) 1994 Ambtelijke notitie tot beëindiging huur grote zaal en sportzaal bij De Baten, gevolg lagere vergoeding aan De Baten 1999 Nieuwe statutenwijziging 2002 Instemming gemeente met royement hypotheekrecht 2006 (Raadsstuk 2006-006) Stedenbouwkundig programma van eisen De Baten 2006 (Raadsstuk 2006-040) Statuten van de Stichting de Baten 2006 (raadsstuk 2006-219) Vaststellen locatieonderzoek en Spve “Sporten in de buurt” 2.2.1 Op welke wijze en met welk doel is in het verleden de instelling de Baten op een afstand geplaatst? In de nota ‘Hoofdlijnen voor een sociaal cultureel voorzieningenbeleid in Nieuwegein’ van 1974 en de ‘Raamnota sector samenlevingsopbouw’ van 1982 zijn voor de groeigemeente twee wijkactiviteitencentra gepland, één in Noord en één in Zuid. Geheel in lijn met de tijdgeest wordt een structuur voorgesteld die zowel bewoners, instellingen als gemeente laat participeren in de nieuwe organisaties (samen Nieuwegein opbouwen). In het kader van het beleid voor groeigemeenten financiert het Rijk dergelijke voorzieningen met BRW gelden (Bijzonder Regionaal Welzijnsbeleid). Tot de statutenwijziging van 1999 houdt het Rijk nog de vinger aan de pols, door middel van goedkeuring van statutenwijzigingen. De Baten wordt het wijkactiviteitencentrum voor Nieuwegein Noord. Het buurthuis van het opbouwwerk (latere welzijnsstichting) krijgt tijdelijk onderdak in De Baten (blijft er tenslotte echter definitief). Overige participanten zijn de bibliotheek, het kruiswerk, de peuterspeelzaal en de gemeente, die de sportzaal verhuurt aan scholen en verenigingen.

- 17 -

Het beheer start met een begeleidingscommissie waarvan de gemeente (afdeling welzijn) het secretariaat voert. Er volgt een schriftelijke discussie tussen gemeente en diverse participanten, - waarbij Stichting Sociaal Kultureel Werk Nieuwegein (verder: SKWN) een belangrijke rol speelt - over de beheerstructuur. SKWN geeft aan dat in de te kiezen beheersstructuur inwoners van de wijk vertegenwoordigd dienen te zijn evenals de personeelsleden die werkzaam zijn binnen dit project. SKWN heeft als idee om beheerszaken te laten behartigen door functionele commissies met ieder hun eigen werkveld. De gemeente heeft vervolgens een structuurcommissie ingesteld die als doel heeft, een aanzet te maken voor de meest wenselijke beheersstructuur. Hierbij zijn de gespreksdeelnemers gevraagd vragen te beantwoorden over hun algemene en eigen doelstellingen. Een aantal bestuursvormen wordt bekeken op effectieve of juridische merites: vereniging, stichting of gemeente. Een bestuursvorm wordt gezocht, waarin de participanten als gelijkwaardige partners kunnen functioneren en waarbij de ontmoetingsfunctie als één functie wordt gezien. De inrichtingswerkzaamheden door participanten worden begeleid door een tijdelijke beheercommissie. Uiteindelijk wordt door de begeleidingscommissie voor de stichtingsvorm gekozen, vanwege de rechtspersoonlijkheid, op basis waarvan men rechtshandelingen kan verrichten, zoals het sluiten van leningen en het aanstellen van personeel. Vervolgens treedt een bestuur aan, waarin alle participanten en bewoners/gebruikers zijn vertegenwoordigd. De gemeente wordt vertegenwoordigd door raadsleden; ambtenaren wonen in de beginperiode ook vaak de bestuursvergaderingen bij, als adviseur. Er is zeer intensieve samenwerking tussen alle partijen. De gemeente moet werkplannen en jaarstukken goedkeuren. Aanvankelijk is nog gedacht aan het onderbrengen van beide wijkactiviteitencentra, De Baten en het Veerhuis, in één stichting. Aangegeven wordt dat er te weinig recht wordt gedaan aan inhoudelijke decentralisatie, daarnaast is het centraliseren van het beheer een aantrekkelijke gedachte. Een onderzoek wordt gestart om te kijken of er een samenwerking mogelijk is. Hierbij wordt het functioneren van het Veerhuis geëvalueerd en in een breder kader geplaatst. Het wijkactiviteitencentrum De Baten wordt zelfstandig opgestart. Met samenwerking wordt gewacht. Echter, op 10 mei 77 geeft wethouder Bos in een overleg aan af te stappen van de gedachte van één stichting Veerhuis en Baten; op 14 mei 1977 stapt B&W formeel af van dit voornemen. In juni 1977 wordt aangegeven door de wethouder dat het voor de aanwezigen zinniger is om naar onderlinge afstemming en coördinatie te streven en niet direct tot één stichting te komen. Een overkoepeling zou eventueel over een aantal jaren opgestart kunnen worden. Op 25 augustus 1977 gaat de raad akkoord met de oprichtingsstatuten van Stichting Wijk Activiteitencentrum Nieuwegein Noord. Volgens de statuten moet de stichting zelf activiteiten ontplooien en daarnaast ruimte verhuren aan derden.

- 18 -

Voornaamste artikelen van de statuten van 1977: Artikel 2. De stichting stelt zich ten doel op actieve wijze bijdragen aan de geestelijke, sociale, culturele, recreatieve, educatieve en maatschappelijke ontwikkeling van de inwoners van Nieuwegein Noord. Artikel 3. De stichting beoogt niet het maken van winst. Artikel 4. De stichting tracht haar doel onder andere te bereiken door: 1. het in eigendom verkrijgen en beheren van het wijkactiviteitencentrum te Nieuwegein in De Batau aan de Dukatenburg 1 en/of andere onroerende goederen dienstbaar aan het doel der stichting; 2. het verhuren van ruimten in het wijkactiviteitencentrum aan de in art. 7 genoemde participanten; 3. het ter beschikking stellen van mankracht en ruimten aan personen, groepen of organisaties, die activiteiten ontplooien op het in art. 2 genoemde terrein; 4. het initiëren en ontplooien van activiteiten op het in art. 2 genoemd terrein: 5. het stimuleren en ondersteunen van activiteiten in antwoord op de behoeften en wensen van inwoners van Nieuwegein Noord; 6. het onderhouden van een voortdurende open communicatie met de bevolking van Nieuwegein Noord; 7. alle andere wettige middelen welke voor het beoogde doel bevorderlijk kunnen zijn. Artikel 7. Het algemeen bestuur bestaat uit negen leden; bestuursleden dienen domicilie te hebben in Nieuwegein Noord; Artikel 20. 1. Tot wijziging van de statuten of ontbinding van de stichting kan slechts worden besloten in een speciaal voor dat doel uitgeschreven vergadering van het algemeen bestuur, waarvan de agenda tenminste één maand tevoren is rondgezonden. Er is een preambule toegevoegd waarin gerefereerd wordt aan de nota Hoofdlijnen sociaal cultureel voorzieningenbeleid. In de preambule staat als belangrijkste taak van het bestuur genoemd het onderzoeken, stimuleren en initiëren van zowel inhoudelijke als ruimtelijke samenwerking tussen participanten. Zoals reeds in de statuten vermeld, streeft de stichting naar verwerven in eigendom van grond en opstallen. Vooraf is tussen de participanten met de gemeente afgesproken om het ontwikkelde wijkactiviteitencentrum over te dragen aan de stichting. Daartoe is door de gemeente een voorstel gedaan tot

- 19 -

verkoop van grond met opstallen en het garanderen van de rente en aflossing van de te sluiten geldlening, een in die tijd gangbare procedure in Nieuwegein. Op 22 juni 1978 besluit de raad over te gaan tot verkoop van grond en opstallen aan Stichting wijkactiviteitencentrum De Baten en garandeert rente en aflossing van de af te sluiten geldlening door de stichting. Op 16 augustus 1978 keuren Gedeputeerde Staten van Utrecht het raadsbesluit goed. Vanaf het begin zijn er regelmatig discussies over de exploitatie, tussen wethouders en ambtenaren enerzijds en vertegenwoordigers van de stichting anderzijds. De financiële toestand van De Baten is ondoorzichtig. In de boeken lopen posten zoals horeca en verhuur sportzalen door elkaar. Vanuit de gemeente is geopperd om een nieuwe kostenverdeling op te zetten bij De Baten om meer inzicht te krijgen in de verdeling van de kosten. Deze verdeling is niet gerealiseerd. Vanaf 1979 bekoelt de verstandhouding tussen de gemeente en De Baten, door steeds weer terugkerende tekorten en de ondoorzichtige bedrijfsvoering. Bij bezuinigingsoperaties verliest De Baten een deel van haar subsidie. De participerende instellingen worden zelf ook door de gemeente gesubsidieerd. Eventuele hogere bijdragen om de exploitatie van De Baten sluitend te maken, worden op die manier toch weer door de gemeente verrekend. In een brief van B&W 12 mei 1982 deelt de gemeente de Baten mee, akkoord te gaan met het doorberekenen van hogere huisvestingslasten aan het buurtwerk. De gemeente ziet De Baten vooral als organisatie met nadruk op verhuur van accommodaties, en wil greep houden op de hoogte van de verhuurbedragen. De Baten wil haar bredere functie handhaven. Op 14 december 1982 vindt een overleg plaats tussen de Baten en wethouder Bergman: De Baten geeft aan, 70% van de ruimten voor het sociaal-cultureel werk beschikbaar te willen houden en 30% voor commerciële activiteiten. Afgesproken wordt dat dit de gemeente formeel wordt voorgelegd. Het biedt opening om uit de gerezen financiële problemen te komen. In de raamnota van de gemeente wordt voorgesteld dat De Baten een zalenverhuurcentrum moeten worden. Hetgeen betekent het bieden van de ruimte en service, echter zonder een eigen inhoudelijke opbouwtaak. De Baten pleit echter voor een duidelijke eigen opbouwtaak. Op 18 november 1982 brengt de stichting het evaluatierapport ‘De Baten, vijf jaar in beweging’ uit. Met verwijzing naar de statuten bepleit de stichting de eigen actieve rol in het sociaal-cultureel werk. Ook wordt nog eens benadrukt dat de stichting geen commercieel hoofddoel heeft. In het kader van een grote financiële ombuigingsoperatie in 1984/85 wil de gemeente de bijdragen aan de wijkactiviteitencentra verminderen. Daartoe wordt op 21 februari 1985 overleg gevoerd met het bestuur van De Baten. Aan de orde komen een mogelijke wijziging van de participantenstructuur en het terugbrengen

- 20 -

van de gemeentelijke bijdrage. Men komt tot overeenstemming over de uitgangspunten en vervolgens deelt het bestuur van De Baten aan de overige participanten schriftelijk mee d.d. 18 december 1985 dat de structuur gewijzigd zal worden in één op basis van huurovereenkomsten tussen De Baten en de participanten en dat de gemeente een verbouwing zal financieren met Fl. 150.000, via extra huurbijdragen aan bibliotheek, buurtwerk en peuterspeelzaal. De bijbehorende statutenwijzigingen worden op 29 mei 1986 door de gemeenteraad goedgekeurd. Tevens stemt de Raad dan in met het krediet voor de kosten van uitbreiding, verbouwing en renovatie. In 1987 wordt de acte van statutenwijziging gepasseerd bij de notaris. De overweging van de gemeenteraad hierbij is dat de inkomsten stijgen uit commercieel verhuur. De taakstelling voor inkomsten wordt verhoogd. Voornaamste bepalingen in de statuten van 1987: Artikel 2. De stichting stelt zich ten doel het wijkactiviteitencentrum ( de Baten ) en/of andere onroerende goederen te beheren en exploiteren op zodanige wijze dat daardoor een bijdrage wordt geleverd aan het welzijn van de lokale samenleving. Artikel 3. De stichting beoogt niet het maken van winst. Artikel 4. De stichting tracht haar doel onder meer te bereiken door: 1. het in eigendom verkrijgen en beheren van het wijkactiviteitencentrum, gelegen te Nieuwegein in de Batau aan de Dukatenburg 1 en/of andere onroerende goederen dienstbaar aan het doel der stichting; 2. het verhuren van ruimten aan permanente huurders; 3. het ter beschikking stellen van ruimten aan personen, groepen of organisaties die aktiviteiten ontplooien welke passen binnen de in artikel 2 genoemde doelstelling; het stimuleren en ondersteunen van aktiviteiten in antwoord op de behoeften en wensen van de inwoners van Nieuwegein; 5. alle andere wettige middelen welke voor het beoogde doel I bevorderlijk kunnen zijn. Artikel 7 1. Het algemeen bestuur van de stichting bestaat uit minimaal zeven en maximaal elf leden; 2. Het algemeen bestuur wordt als volgt samengesteld: a. maximaal twee leden afkomstig van die instellingen, die als permanente huurder van het wijkaktiviteitencentrum zijn aan te merken, waarbij onder een permanente huurder wordt verstaan een huurder die ruimte(n) huurt, die specifiek voor deze huur door de huurder geschikt gemaakt is (zijn); b. maximaal twee leden afkomstig van organisaties bedoeld in artikel 4 sub 3; c. maximaal zeven leden uit de bevolking van Nieuwegein.

- 21 -

Artikel 9 1. Het algemeen bestuur bepaalt het algemeen beleid van de stichting, waarbij het zich oriënteert op het plaatselijk welzijnsbeleid; Het stelt jaarlijks voor één juli een werkplan vast waarin genoemd beleid tot uitdrukking komt. 2. Het werkplan wordt ter informatie aangeboden aan de gebruikers. Artikel 16 7. De in lid 4- van dit artikel genoemde stukken worden jaarlijks voor één juli gezonden aan burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein. Artikel 19 5. Een voorstel tot wijziging van de statuten of ontbinding van de stichting behoeft de voorafgaande goedkeuring van de gemeente Nieuwegein en de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. De stichting stelt onafhankelijk van de gemeente of derden een jaarlijks werkplan op en stuurt dit slechts ter informatie aan gebruikers/huurders. Ook jaarstukken worden ter informatie aan B en W gestuurd. Sinds deze statutenwijziging zitten er geen raadsleden meer in het bestuur van de stichting. De gemeente is huurder van de sportzaal en van de grote zaal ten behoeve van het primaire onderwijs (tot 1996) in plaats van subsidieverstrekker. Wrijving ontstaat, als de gemeente constateert dat de huren voor de sportzaal in De Baten hoger lijken te zijn dan in de gemeentelijke sportzalen. Overigens blijven de tarieven die de gemeente betaalt voor de huur van de zalen aan De Baten min of meer op hetzelfde peil als voorheen. In 1998 ontstaan weer problemen met de gemeente, van financiële aard. De Baten moet verbouwen vanwege brandveiligheid en milieueisen. Op 20 januari 1999 vindt weer een statutenwijziging plaats. In deze statuten is opgenomen dat het college van B&W akkoord is met de wijziging blijkens aangehecht schrijven (niet aanwezig). Idem de verklaring van WVC dat haar goedkeuring niet langer is vereist De aanleiding voor een nieuwe statutenwijziging is dat in het licht van een veranderde samenleving de stichting en een terugtredende overheid gezamenlijk moeten opereren. De stichting meent met de nieuwe statuten dat kader te kunnen scheppen. De stichting heeft daarnaast onvrede over de geringe belangstelling van het gemeentebestuur voor de toekomst van De Baten. De gemeente geeft bij het voorstel voor de statutenwijziging schriftelijk aan dat zij niet instemt met het volledig verbreken van de onderlinge relatie met De Baten. Zij vindt het belangrijk dat de verhoudingen met De Baten verbeterd zijn en dat er sprake blijft van een statutair vastgelegde relatie. Na een bestuurlijk overleg tussen gemeente en De Baten is derhalve besloten om de relatie niet geheel te verbreken. De stichting heet nu stichting De Baten.

- 22 -

Voornaamste artikelen uit de statuten: Artikel 2 1. De stichting heeft ten doel: a. het beheren en exploiteren van het wijkaktiviteitencentrum "De Baten" te Nieuwegein op zodanige wijze dat daardoor een bijdrage wordt geleverd aan het welzijn van de lokale samenleving. b. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. 2. De stichting beoogt niet het maken van winst anders dan ten behoeve van de verwezenlijking van haar doel. Artikel 3 1. Het bestuur van de stichting bestaat uit een door het bestuur met algemene stemmen te bepalen oneven aantal van ten minste drie leden. Artikel 7 1. Het bestuur is belast met het besturen van de stichting. 2.a. Het bestuur is, behoudens het bepaalde in artikel 11, bevoegd te besluiten tot het aangaan van overeenkomsten tot verkrijging, vervreemding en bezwaring van registergoederen. Artikel 11 Voor elke hypothecaire geldlening welke de stichting binnen vijf en twintig jaar na het verlenen van een rijks-,provincie- en/of gemeentelijke subsidie wil aangaan, is de voorafgaande goedkeuring. van de desbetreffende subsidiënt vereist. Binnen de in de vorige zin vermelde periode mogen zonder toestemming van de subsidiënten de onroerende zaken van de stichting niet geheel of gedeeltelijk worden vervreemd of met een beperkt zakelijke recht worden bezwaard. Artikel 14.2 Een voorstel tot wijziging behoeft de voorafgaande goedkeuring van B&W Nieuwegein Uiteindelijk is een bouwplan met woningen boven de sportwelzijnsvoorzieningen opgesteld. Vervolgens brandt in 2002 De Baten af.

en

Na de brand is binnen de gemeentelijke organisatie aanvankelijk een startnotitie opgesteld over de aanpak van de wederopbouw. Vervolgens is geen gemeentebrede projectorganisatie opgezet maar is het project binnen de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling aangestuurd. Daarnaast houdt Stedenbouw zich met de ruimtelijke consequenties bezig. Er zijn op dat moment zowel privaatrechtelijke beslommeringen (voortvloeiende uit de huurdersrol van de gemeente) als publiekrechtelijke vragen (de gemeente moet de ruimtelijke aspecten van de stichtingsplannen beoordelen). De gemeente heeft zich in het verleden garant gesteld voor een tweetal leningen die De Baten bij de BNG indertijd heeft afgesloten. De Baten wil vanwege de nieuwe bouwplannen een algehele herfinanciering (briefnummer 2002-1310). De

- 23 -

Baten heeft daartoe een nieuwe financiële instelling gevonden die bereid is een hypotheek aan te gaan en de bouwplannen te financieren zonder garantstelling door de gemeente Nieuwegein. Op grond van artikel 11 van de statuten vraagt de stichting toestemming van de gemeente. Op 2 april 2002 stemt het College van B en W in met het royement van het hypotheekrecht van de gemeente zodra leningen bij Bank Nederlandse Gemeenten zijn ingelost. Het aflossen van deze gegarandeerde geldleningen beperkt het gemeentelijk financiële risico. 2.2.2. Welk normenkader hanteerde de gemeente destijds en is dit expliciet gemaakt? Bij de oprichting van het wijkaktiviteitencentrum baseert de gemeente zich op de nota ‘Hoofdlijnen voor een sociaal cultureel voorzieningenbeleid in Nieuwegein’ en de ‘Raamnota sector samenlevingsopbouw’, waarin de hoofdlijnen van het sociaal cultureel voorzieningenbeleid worden geformuleerd. De gemeente formuleert hierin slechts de hoofdlijnen van het beleid en laat de uitvoering en concretisering deels over aan het particulier initiatief. Daarnaast participeert zij zelf ten behoeve van bepaalde doelstellingen in organisaties zoals het wijkactiviteitencentrum. Uitgangspunt is het samen vormgeven aan Nieuwegein door gemeente, organisaties en bewoners. Indien die drie pijlers van activiteiten gezamenlijk tot iets komen, is het gewenste doel bereikt. Aansturing Tot midden jaren tachtig stuurt de gemeente zelf de gang van zaken in het centrum. Als deze betrokkenheid te belastend en te duur wordt, neemt zij afstand en beperkt zich tot het afnemen van uren in de sportzaal en subsidies aan overige vaste huurders. Wanneer de exploitatie slechts met inbreng van meer commerciële activiteiten rendabel te maken is, verandert de doelstelling van de stichting met instemming van de gemeente in een bredere: ‘het welzijn van de bevolking van Nieuwegein bevorderen’. In de betreffende raadstukken en collegestukken is aangegeven dat de gemeente zich in de loop van de jaren steeds verder op afstand plaatst ten opzichte van de stichting De Baten. De gemeente stelt in de statuten of nadere afspraken geen voorwaarden aan het beheer, anders dan die voortvloeiend uit de doelstelling. Er zijn geen aanwijzingen voor planning & control en kwaliteitszorg. De stichting moet wel de gemeente als subsidiënt toestemming vragen voor het aangaan van hypothecaire leningen etc. Als de exploitatie een rommelig karakter draagt, grijpt de gemeente niet in, ook niet via de eigen bestuursleden. Na de statutenwijziging van 1999 is de stichting geheel autonoom. De gemeente participeert niet in het bestuur, dat tegenwoordig de functie van een raad van toezicht heeft.

- 24 -

2.2.3 Is het beoogd effect behaald, zijn er niet-voorziene neveneffecten opgetreden? De doelstellingen uit de begintijd van Wijkaktiviteitencentrum De Baten, samen te vatten in ‘samen Nieuwegein en haar bewoners ontwikkelen’, worden geëvalueerd in het document uit 1982, ‘De Baten, vijf jaar in beweging’. Het wijkaktiviteitencentrum fungeert naast het buurtwerk in de organisatie van activiteiten en het bieden van een ontmoetingsruimte. De gemeente wil in een tijd van bezuinigingen (midden jaren 80) de activiteiten terugbrengen, ten gunste van buurtwerk etc, maar de stichting gaat nog lang door met het zelf organiseren. Vanaf 1987 is de stichting zelfstandiger. Er zitten geen raadsleden meer in het bestuur en het beleid van de stichting behoeft geen goedkeuring meer van de Raad. De betrokkenheid van de gemeente is nog groot: de gemeente huurt zelf zalen, subsidieert de overige huurders. Als de exploitatie van de Baten daartoe aanleiding geeft, wil de stichting de tarieven verhogen, hetgeen directe consequenties heeft voor de gemeente als huurster en subsidiënt. Participatie van bewoners vindt nauwelijks meer plaats. De oorspronkelijke doelstellig, het samen opbouwen en ontwikkelen van Nieuwegein is geheel verlaten. Na de laatste statutenwijziging kan de stichting geheel zelfstandig opereren. Haar beleidsstukken worden ter informatie aan de gemeente verstrekt. Slechts het aangaan van hypothecaire leningen, en ontbinding van de stichting behoeven nog goedkeuring van het College van B en W. Op het moment dat de stichting na de brand in 2002 nieuwe plannen wil verwezenlijken, blijkt dat zij geheel zelfstandig over de invulling van een nieuw gebouw kan beslissen, met uitzondering van de publiekrechtelijke ruimtelijke aspecten, waarvoor medewerking van de gemeente vereist is. Als de gemeente daar andere denkbeelden over heeft, blijkt dat deze er niet meer toe doen.

2.3

Financieel beeld De Baten en Merwestein

De rekenkamercommissie heeft in een globaal onderzoek van een aantal gemeenterekeningen nagegaan of wijzigingen in de verhouding van de gemeente met resp. De Baten en Merwestein ook tot wijzigingen in de gemeentelijke bijdrage aan deze instellingen heeft geleid. Van De Baten zijn dat twee statutenwijzigingen, in 1987 en in 1999. Van Merwestein is dat de grote verbouwing en aansluitende verzelfstandiging in 1995 tot 1997. Van Merwestein zijn de gemeentelijke tekorten/bijdragen in de periode 1993 tot en met 2000 onderzocht: 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

fl.

1.056 miljoen 0,982 1,135 1,662 1,158 1,041 1,082 1,075 - 25 -

De conclusie luidt dat de gemeentelijke lasten zowel voor, als na de verbouwing een constant beeld laten zien. Er is geen aanleiding tot nader onderzoek. Van De Baten is de gemeentelijke bijdrage ten behoeve van de sportzaal en de culturele zaal onderzocht. Bezien is of zich financiële wijzigingen hebben voorgedaan in de jaren direct vóór en direct na twee belangrijke wijzigingen van de statuten van De Baten, in 1987 en in 1999. 1985 1986 1987 1988

fl.

354.201 361.395 351.268 348.749

In deze periode zijn geen bijzonderheden te onderkennen en er is geen aanleiding tot nader onderzoek. In de gemeenterekeningen van 1998, 1999 en 2000 zijn de bijdragen aan De Baten niet meer apart vermeld.

- 26 -

3

Conclusies en aanbevelingen

3.0

Inleiding

Op basis van de bevindingen van het onderzoek “op afstand plaatsen van gemeentelijke voorzieningen” komt de rekenkamercommissie tot onderstaande conclusies. De conclusies zijn opgesteld in dezelfde volgorde als de onderzoeksvragen die in de eerste twee hoofdstukken al zijn toegelicht. De volgorde van behandeling is: Merwestein, De Baten en algemene leereffecten. De aanbevelingen worden aan het eind van het hoofdstuk gerecapituleerd in een overzicht.

3.1

Merwestein

3.1.1 Wijze en doel van verzelfstandiging Voorbereiding verzelfstandiging De gemeente heeft zich voorbereid op de verzelfstandiging van de sportinrichtingen Merwestein via het inwinnen van externe adviezen. Deze hadden voornamelijk betrekking op de fiscale en juridische vormgeving. Vanaf het begin is in de uitvoering frictie ontstaan doordat het bestuur en beheer niet voldoende zijn doordacht (de ‘governance’). Doel Het hoofddoel van het opzetten van de NV-constructie voor de sportinrichtingen Merwestein is geweest, het financieel voordeel van BTWteruggaafmogelijkheden bij de grootschalige verbouwing in de negentiger jaren. Dit voordeel zou nu niet meer gelden, omdat de BTW-regelgeving voor gemeenten inmiddels is gewijzigd. Ook noemen betrokkenen nog korte lijnen naar het gemeentebestuur als een voordeel dat ooit is beoogd, maar deze spelen in de vroege dossiers slechts een kleine rol en lijken dus een minder belangrijke drijfveer te zijn geweest. De korte lijnen naar bestuurders lopen via de Raad van Commissarissen (RvC) en de Aandeelhoudersvergadering (AvA). In de praktijk heeft in de beginperiode de vakwethouder in de RvC het meest frequent overleg, later, als deze vervangen wordt door de wethouder Financiën, heeft de vakwethouder regulier overleg met de directeur van de NV. Niet elke wethouder heeft dit regulier overleg even uitvoerig gepleegd, waardoor haperingen in de communicatie zijn ontstaan en misverstanden. De korte lijnen zijn dus niet altijd even goed benut. Exploitatie Een verzelfstandigde vorm van bedrijfsvoering is daarnaast als middel gezien om een betere exploitatie te bereiken bij het zwembad en de sporthal. In de praktijk vallen de gemeentelijke bijdragen aan de exploitatie niet lager uit, zo blijkt uit

- 27 -

geraadpleegde jaarrekeningen uit de jaren voorafgaand en volgend op de verzelfstandiging. Door partijen wordt wel aangegeven dat het personeelsbestand inderdaad flexibeler is in te zetten dan in een ambtelijke organisatie. Als dan blijkt dat de NV weliswaar onderhoud uit eigen middelen kan financieren, maar dat voor innovatieve verbouwingen toch weer extra bijdragen van de gemeente nodig zijn, is het duidelijk dat hier geen sprake is van een instelling die zelfstandig kan voortbestaan. Dat is ook nooit de bedoeling geweest: de gemeente heeft altijd aangegeven, grip te willen houden op deze publieke voorziening en dat vertaalt zich uiteraard ook in de kosten die gemoeid zijn met het succesvol voortbestaan ervan. 3.1.2 Normenkader gemeente De regels zijn op heldere wijze vastgelegd in de statuten en in de aandeelhoudersovereenkomst en de dienstverleningsovereenkomst die zijn vastgesteld tussen de NV en de gemeente. De gemeente heeft volgens de geldende aandeelhoudersovereenkomst het volledige financiële risico en dit is, gezien de aard van deze publieke voorziening, terecht. In de loop van het verzelfstandigingsproces zijn nieuwe overeenkomsten gesloten tussen de NV en de gemeente, waarbij de NV een meer zelfstandige rol krijgt op het gebied van commerciële verhuur, het benoemen van commissarissen (voordracht aan de aandeelhouder) en het bepalen van nieuwe tarieven binnen bepaalde grenzen. Het heeft erg lang geduurd voor deze toestand is bereikt, maar uiteindelijk lijkt een werkbare samenwerkingsvorm aanwezig. 3.1.3 Resultaat en neveneffecten De verzelfstandiging heeft er toe geleid dat bij de grootscheepse verbouwingen tien jaar geleden BTW voordeel is behaald. Overig financieel voordeel is niet zichtbaar geworden. Aangezien het personeel met een goed sociaal statuut is overgegaan, is pas op de lange termijn en via een flexibele inzet bij nieuwe activiteiten efficiencyvoordeel te behalen op de personeelskosten. Sturing De gemeente kan sturen als aandeelhouder. De aandeelhouder moet goedkeuring verlenen aan begroting en jaarstukken en heeft daarmee voldoende grip op de financiën van de NV. Als er extra middelen gevraagd worden kan de gemeente daaraan voorwaarden verbinden. Via de aandeelhouders- en dienstverleningsovereenkomst is op grote lijnen het reilen en zeilen van de NV geborgd. De verdeling van verantwoordelijkheden is aanvankelijk niet duidelijk ingevuld. Daardoor is in het verleden nogal eens wrijving ontstaan, als de gemeente mee ging sturen op de uitvoering. Beheer De rekenkamercommissie constateert dat de ambtenaren in de startperiode van de NV zelf de verhuur van de sporthal organiseren, een deel van de administratie voeren en invloed houden op de mogelijkheden van commerciële verhuur ten behoeve van de exploitatie. Het blijkt voor de tot dan intensief betrokken ambtenaren moeilijk, het beheer los te laten en een andere, meer afstandelijke - 28 -

rol te spelen. Hiertoe zijn ook andere competenties vereist. Bij de verzelfstandiging is het interne personeel van de gemeente niet voldoende voorbereid op deze nieuwe situatie. Met vallen en opstaan heeft men zich in de nieuwe rol geschikt. Opvallend is, dat de gemeente nooit concrete kwaliteitseisen heeft gesteld aan de exploitatie, in de vorm van kwaliteitszorg volgens een erkend systeem (zoals INK) of certificering van de werkprocessen (ISO). Door dergelijke eisen te stellen in de contracten, wordt de concrete bemoeienis automatisch minder intensief: de gemeente hoeft dan slechts te constateren dat aan de gestelde eisen is voldaan. Toezicht De RvC houdt toezicht op de onderneming. Via de gemeentevertegenwoordiging in de RvC is het toezicht voor de gemeente voldoende geborgd. Hiermee moet echter omzichtig worden omgesprongen. De wethouders in de RvC hebben altijd in een dubbele situatie gezeten: volgens het recht en de statuten moeten zij het belang van de onderneming dienen. Dit strookt niet altijd met dat van de gemeente. Als er dan fricties ontstaan, zoals het geval was bij de verschillen van inzicht over afschrijvingsmethodiek en de invulling van door de gemeente opgelegde bezuinigingen, zitten zij in een moeilijk parket. De rekenkamercommissie concludeert dat een dergelijke ‘dubbele petten’ situatie waar mogelijk, moet worden vermeden. Bij de NV sportinrichtingen is hieraan al gevolg gegeven in de onlangs voorgestelde statutenwijziging: de gemeente benoemt de leden van de RvC maar neemt niet zelf verplicht een zetel in. Hierdoor kunnen personen met meer afstand tot het gemeentebestuur benoemd worden. Dit vereist wel dat van de zijde van de gemeente formeler en zakelijker met de NV wordt omgegaan. Onafhankelijke bestuurders zullen dat van hun kant ook doen. Hierdoor komt het gemeentebestuur daadwerkelijk op afstand en houden deskundigen toezicht. Verantwoording De NV legt verantwoording af aan de aandeelhouder, in casu de gemeente. Daarmee is formeel de verantwoording goed vastgelegd. Het is aan de gemeenteraad om het college aan te spreken op hetgeen als aandeelhouder van de NV wordt gevraagd. De rekenkamercommissie constateert, dat de Raad deze rol scherper kan oppakken, zonder in de valkuil te trappen van te concrete bemoeienis met de gang van zaken in de NV. De commissie ziet dat er een tendens vanuit de samenleving is om meer politieke grip te houden op voorzieningen die maatschappelijk getint zijn. Indien deze voorzieningen in een privaatrechtelijke rechtsvorm als de NV zijn gegoten, wordt deze grip beperkt tot hoofdlijnen en dat moeten alle partijen dan ook beseffen. Daarnaast is in het duale systeem van de gemeente het College de instantie die daadwerkelijk het aandeelhoudersschap vormgeeft. De raad dient zich te beperken tot het ter verantwoording roepen van het College, indien hiertoe aanleiding bestaat.

- 29 -

3.1.3 Eindconclusie Voor de sportinrichtingen Merwestein lijkt de vorm van verzelfstandiging, het onderbrengen in een NV, een juiste keuze te zijn geweest. Problemen kunnen vermeden worden door een juiste houding van de gemeente ten opzichte van een dergelijk zelfstandig opererende onderneming.

3.2

De Baten

3.2.1 Wijze en doel van verzelfstandiging Tijdens de opbouwfase van de groeigemeente Nieuwegein, in de zeventiger jaren, wordt bijna automatisch gekozen voor samenwerkingsorganen, waarin gemeente, instellingen en bewoners min of meer op gelijke voet participeren. Medeverantwoordelijkheid van de inwoners voor hun voorzieningen staat hoog in het vaandel en lijkt hier het voornaamste doel. De stichtingsvorm, die flexibel in te vullen is, wordt in die tijd vaak toegepast, weliswaar met zware aansturing door de gemeente. Naarmate de tijdgeest verandert en commerciële invulling mogelijk wordt, naast ideologische activiteiten, neemt de gemeente beetje bij beetje afstand. Zowel aan de kant van het stichtingsbestuur als van de gemeente is dat wennen. De rollen lopen nogal eens door elkaar. De gemeente is zowel subsidiegever als huurder van accommodatie. Het lijkt met name de gemeente te zijn, die een grotere afstand nastreeft. Met enige regelmaat worden de statuten aangepast, maar dat wordt vaak voorafgegaan door een periode waarin de bestaande toestand voor wrijving zorgt. De consequenties van besluiten tot verandering lijken niet altijd grondig doordacht. Doel van de stichting is ontwikkeling van de bevolking in het stadsgedeelte Nieuwegein-Noord. Dit omvat volgens de eerste statuten een brede schakering aan activiteiten, maar wordt steeds vager omschreven, zodat uiteindelijk slechts ‘bevordering van het welzijn’ rest. Hieronder kunnen uiteraard bijna alle activiteiten vallen die een stichtingsbestuur maar bedenken kan. 3.2.2 Normenkader gemeente De gemeente heeft bij de opbouw van Nieuwegein in een aantal nota’s zeer nauwkeurig beschreven hoe het sociaal-culturele krachtenveld er uit zou moeten zien. Daarbij is een opbouw in niveaus gehanteerd, oplopend van buurt, via wijk naar stadsdeel. Op het laatste niveau opereert De Baten. De statuten van de stichting zijn daarop geënt. Volgens het theoretische model passen daarin ook eigen activiteiten van het wijkactiviteitencentrum. Niet duidelijk is omschreven wat de grenzen zijn tussen buurtwerk en activiteiten van de stichting en daardoor ontstaan overlappingen. De gemeente heeft aan de stichting de grond en opstallen overgedragen in overeenstemming met staand beleid. Overwegingen hieromtrent heeft de rekenkamercommissie niet aangetroffen. Het beleid is zo gegroeid, hoewel er ook ooit een erfpachtnota is vastgesteld waaraan nooit invulling is gegeven. Als op het moment van de brand in 2002 iedereen verbaasd is wanneer blijkt, dat de gemeente hierdoor vrijwel geen zeggenschap over de nieuwe invulling van de locatie heeft, moet het gemeentebestuur zich wel afvragen of het niet te

- 30 -

gemakkelijk grond aan particuliere instellingen overdraagt. Als dit beleid wèl in stand blijft, moeten de mogelijke consequenties ervan in concrete gevallen vooraf goed onderzocht worden. Overwogen kan worden wel de activiteiten op afstand te plaatsen, maar grond en opstallen in eigendom te behouden. De gemeente onderhoudt in het begin formeel nauwe banden met de stichting. Volgens de statuten kan de gemeente aanvankelijk sturen op de financiën (goedkeuring van begroting en jaarstukken) en levert zij de voorzitter, later een lid van het bestuur. Deze grote zeggenschap lijkt meer op de toestand in een gemeentelijke dienst dan in een private instelling. 3.2.3 Resultaat en neveneffecten De zelfstandige stichting heeft voortdurend te kampen gehad met een onduidelijke rolverdeling tussen gemeente, beheerders, bestuur, participanten en bewoners. De rommelige exploitatie en de bijbehorende financiële tekorten hebben steeds geleid tot wijzigingen in de formele situatie, maar pas vlak voor de brand is men tot een degelijk ogende oplossing gekomen. Het centrum heeft wel veel tegenvallers gekend: de behuizing is altijd slecht geweest (te goedkoop gebouwd); de meewerkende vrijwilligers en de concurrentie van het buurthuis hebben de horeca niet winstgevend gemaakt, ook door veel onregelmatigheden; het beheer is qua personeel altijd krap bemeten geweest. Dit alles is echter geen excuus voor het jarenlang laten voortbestaan van niet gewenste situaties. De commissie constateert dat er verschil van visie is tussen hetgeen de stichting ambieert en nastreeft, zoals vermeld in haar statuten en hetgeen de gemeente nastreeft met De Baten. Uit het onderzoek blijkt dat de statuten een bredere taak aan de Baten toekennen dan in de Raamnota van 1983, waarin staat dat de Baten een zalenverhuurcentrum moet worden. De gemeente, die ook de statuten heeft goedgekeurd, hinkt op twee gedachten. Verder blijkt dat in de loop der jaren enerzijds de gemeente geen betrokkenheid meer wil hebben met De Baten, anderzijds dat de gemeente niet volledig haar invloed wil verliezen en via de statuten haar relatie met De Baten wil behouden. Sturing Ondanks de zware positie van de gemeente wordt niet of te laat ingegrepen bij wanordelijkheden. De gemeente heeft aanvankelijk zelf ook de subsidieadministratie niet op orde en verwart de eigen rollen van subsidiënt en huurder van accommodatie. Zowel door de aanvankelijk gekozen constructie van participanten die zelf grotendeels door de gemeente worden gesubsidieerd, als in de latere huurconstructie, draait uiteindelijk de gemeente voor de tekorten op. Van enige sturing via de eigen bestuurders is de rekenkamercommissie niets gebleken. Pas op het moment dat de stichting geheel zelfstandig is geworden, denkt de gemeente plotseling te kunnen gaan sturen op toekomstige ontwikkelingen. Dan gaat het echter al om onderhandelingen met private partners, waarbij een andere houding vereist is dan wanneer de gemeente nog deelnemer in de organisatie is.

- 31 -

In de marge van het onderzoek is het de commissie opgevallen dat na de brand van de Baten, binnen de gemeente, ondanks een eerste aanzet daartoe, geen gemeentebrede projectaanpak heeft plaatsgevonden. De behandeling heeft daardoor verkokerd plaats gevonden. Beheer De aanvankelijk ideologisch getinte Baten worden navenant beheerd. Goede bedoelingen zijn belangrijker dan efficiency. Vrijwilligers krijgen ruim baan. In de praktijk blijkt het neerleggen van verantwoordelijkheid bij de bewoners van de wijk geen reële optie: men neemt deze verantwoordelijkheid niet. Later schept een directeur orde en hakt knopen door met betrekking tot onregelmatige activiteiten (horeca, schoonmaak). Van inmenging van de gemeente is nauwelijks sprake. Ook bij De Baten heeft de gemeente geen concrete kwaliteitseisen gesteld, hoewel er grote bedragen aan gemeenschapsgeld in omgaan. Het is toch al geruime tijd gebruikelijk om een vorm van kwaliteitszorg/certificering toe te passen in organisaties. Toezicht Het gemeentebestuur kan toezicht houden op de stichting en haar bestuur. In de praktijk komt daar weinig van. De gemeente is uitsluitend bezorgd over de financiële situatie, waarbij zijzelf risico loopt. Inhoudelijke wijzigingen en moeizame relaties met andere instellingen worden niet als bedreigend ervaren, hoewel de consequenties uiteindelijk altijd financieel zijn en dus ten nadele van de gemeente uitpakken. Verantwoording De stichting hoeft in de laatste periode voor de brand geen verantwoording meer aan de gemeente af te leggen en heeft een eigen raad van toezicht (het voormalige bestuur, dat op afstand is komen te staan). Daardoor is de gemeente niet meer in de positie, een oordeel over het reilen en zeilen van de stichting te geven. Dit is een bewuste keuze geweest indertijd, maar in hoeverre hierover van te voren is nagedacht, is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden. 3.2.3 Eindconclusie De wijze van inrichten van het wijkactiviteitencentrum De Baten is in eerste instantie conform de oorspronkelijke doelstelling geweest. De invulling van de zakelijke aspecten (het functioneren) heeft minder goed gewerkt.

3.3

Leereffecten

De commissie concludeert dat bij een verzelfstandigingsproces meer aspecten meespelen dan alleen het realiseren van financiële doelstellingen. Ook de mate van maatschappelijk belang speelt een grote rol en de betrokkenheid van de inwoners. Op het moment dat de overheid een organisatie volledig op afstand zet, is er vanuit de overheid ook geen invloed meer ten behoeve van het belang van de bewoners. Bij de NV Sportinrichtingen Merwestein heeft op korte termijn het BTW voordeel gespeeld. Op lange termijn speelt de financiële bedrijfsvoering en het beperken - 32 -

van de gemeentelijke invloed bij maatschappelijk getinte voorzieningen. De afwegingen of op lange termijn de bedrijfsvoering tot financieel voordeel leidt en in hoeverre gemeentelijke invloed noodzakelijk is, moeten zwaarder wegen dan het korte termijnvoordeel. In het proces is van belang dat de gemeente bij verzelfstandigingvraagstukken ook andere invalshoeken bekijkt, dan primair de financiële doelstelling. Ook de inhoud, de organisatorische en juridische kanten bij verzelfstandiging en het beheer moeten worden meegenomen. Eventuele subsidievoorwaarden kunnen worden gebruikt voor structurele kwaliteitsaandacht. De interne veranderingen binnen het gemeentelijk apparaat, die optreden bij het op afstand zetten van een publieke taak, zijn vaak vergeten. Gemeentepersoneel is erbij gebaat, als de nieuwe invulling van hun functie goed gedefinieerd wordt en ondersteund wordt door scholing in daartoe benodigde kennis en vaardigheden. Overigens dienen ook bestuurders zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden en zich op de hoogte te stellen van de gewenste inhoud van besturen op afstand. De rekenkamercommissie constateert dat de gemeente in de besluitvorming en afspraken met verzelfstandigde organisaties vaak niet expliciet ingaat op mogelijke risico’s, de verantwoordelijkheidsverdeling, de bijsturing bij (ontstane) verschillen van inzicht of nut en (maatschappelijke) noodzaak van democratische controle. Aandachtspunten worden pas benoemd als er tussen beide partijen fricties ontstaan. De voorbereiding kan veel beter. Hierbij gaat het vooral ook om het expliciteren van het publieke belang. De gemeente heeft een maatschappelijke functie, die zij moet behartigen. Dit belang moet duidelijk zijn voor alle partijen en de gemeente dient in haar beleid een breed afwegingsproces te doorlopen, voordat zij tot een verzelfstandiging overgaat.

3.4

Aanbevelingen

De Raad dient het College van B en W te vragen, om, alvorens nieuwe verzelfstandigingpogingen te doen, een kadernotitie op te stellen, waarin onder meer aan de volgende punten aandacht wordt besteed: Nut en noodzaak van verzelfstandiging Rolverdeling tussen gemeente en op afstand gezette partij Verantwoordelijkheden Sturing Toezicht Financiën Mandatering Risicomanagement Informatievoorziening

- 33 -

Aanbeveling 1

De Raad dient een algemeen kader voor op afstand zetten van voorzieningen vast te stellen, alvorens over concrete gevallen te besluiten. De rekenkamercommissie constateert dat de gemeente haar publieke taak dient te borgen, ook al is er sprake van een verzelfstandiging. De gemeente moet haar verantwoordelijkheid invullen en haar regierol oppakken bij verzelfstandigingen. Dat begint al op het moment van de eerste gedachtevorming over eventuele verzelfstandiging. Wat er verzelfstandigd moet worden, waarom en hoe, is voorwerp van een systematisch besluitvormingsproces, waarbij geen stadia overgeslagen mogen worden. Andere gemeenten hebben hierover al nagedacht en hiervan valt te leren, bijvoorbeeld van de systematiek die Rotterdam heeft ontwikkeld in haar rapport ‘Beleidskader verzelfstandiging’. Aanbeveling 2

De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan, bij plannen tot verzelfstandiging een systematisch besluitvormingsproces te doorlopen, waarbij de rollen van ambtelijk apparaat, College en Raad duidelijk ingevuld worden. De gemeente hoeft niet zelf het wiel uit te vinden, maar kan ook leren van ervaringen van andere gemeenten. Een belangrijk onderdeel van de voorbereiding op een eventuele verzelfstandiging, is het opzetten van een goed risicomanagement. De rekenkamercommissie constateert dat dit nog onvoldoende plaats vindt. Aanbeveling 3

De Raad dient het College op te dragen, risicomanagement tot vast onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van beleid te maken, te beginnen bij verzelfstandiging van publieke taken. Binnen de gemeentelijke organisatie moeten de consequenties van het op afstand plaatsen, in welke vorm dan ook, leiden tot extra scholing van personeel: controle en toezicht op afstand vereisen andere vaardigheden dan uitvoering in eigen beheer. Aanbeveling 4

De gemeente past bij elke verzelfstandiging van publieke taken de eigen organisatie aan en bereidt ambtenaren grondig voor op hun nieuwe rol. Om een deugdelijk beheer van publieke voorzieningen te garanderen, zonder zelf in de details van de uitvoering te treden, kan in subsidievoorwaarden of andere overeenkomsten de eis van kwaliteitszorg opgenomen worden. Aanbeveling 5

De Raad dient bij het aangaan van overeenkomsten waarbij financiële middelen aan instellingen worden verleend, als eis op te nemen dat een deugdelijke vorm van kwaliteitszorg/certificering wordt ingevoerd in de betreffende instelling.

- 34 -

Het is de taak van de Gemeenteraad, kaders te stellen voor de juiste vorm van verzelfstandiging. De belangen van de inwoners van Nieuwegein en een duurzaam voortbestaan van de publieke voorziening moeten daarbij leidend zijn en niet alleen tijdelijk en soms zelfs twijfelachtig financieel voordeel. Indien het belang van de inwoners niet bij dit voortbestaan is gebaat, kan de gemeente de voorziening gewoon opheffen: Aanbeveling 6 De Raad moet zijn taak, het stellen van de juiste kaders, zorgvuldig oppakken en zich daarbij door het belang van de inwoners laten leiden, wat meestal te maken heeft met lange termijn doelstellingen en niet met korte termijn voordelen. Voor het overige moet de Raad zich beperken tot het controleren van het College bij de uitoefening van toezicht op verzelfstandigde instellingen. De rekenkamercommissie meent dat de verhouding tussen gemeente en NV Sportinrichtingen Merwestein formeel nu de juiste vorm heeft aangenomen voor een zo efficiënt mogelijke exploitatie van de sportvoorzieningen. Zij beveelt de Raad aan, het College van B en W regelmatig verantwoording over de aansturing als aandeelhouder te laten afleggen en zelf vooral het belang van de inwoners – op hoofdlijnen – in het oog te houden: Aanbeveling 7

De Raad moet het College van B en W regelmatig verantwoording laten afleggen over de invulling van de aandeelhoudersrol van de gemeente. Zelf moet de Raad zich beperken tot hoofdlijnen van het beleid en zich niet met de uitvoering bezighouden.

- 35 -

4

Reactie College van B en W

4.1

Inleiding

Het college van B en W beperkt zich in haar reactie op het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie tot hoofdlijnen, gezien het feit dat het de rekenkamer is die aan de Raad adviseert. Het is dan ook primair de Raad die een oordeel over het rapport dient uit te spreken. Het college geeft eerst enige min of meer technische aanvullingen op het rapport en plaatst vervolgens een algemene kanttekening bij privatisering. De belangrijkste commentaren hebben betrekking op de aanbevelingen.

4.2

Technische aanvullingen 2.3 (p. 24) Bij de tekorten/gemeentelijke bijdragen worden alleen de bedragen in de jaarrekening van de gemeente gemeld, maar dit is niet volledig. De tekorten van de NV zelf worden, vanwege de 100% aandeelhouderspositie, verwerkt in de financiële activa/deelnemingen op de balans van de NV. Dat wordt hier niet vermeld. De tekorten in de jaren die worden gemeld in dit rapport werden geactiveerd op de balans van de NV. 2.3 (p. 25) De bijdragen aan de Baten worden volgens de rekenkamer niet meer apart vermeld in de jaarrekening. Deze kosten zijn echter zichtbaar op de kostenplaats sportaccommodaties in de beheersrekening. (p. 27) De conclusie dat het gemeentelijk voordeel is beperkt tot BTW en flexibel personeel kan door het college worden aangevuld, zeker ook in het licht van de opmerking dat de financiën niet beperkt zijn tot de gemeentelijke bijdrage. Bij zwembaden is in het algemeen sprake van een oplopend kostenniveau, hoger dan inflatie. In een NV structuur, zoals wij die voor Merwestein kennen is ondernemersgeest is een belangrijk element. Hierdoor worden mogelijke grotere tekorten voorkomen.

4.3

Privatisering

Het college deelt de mening van de Rekenkamercommissie op blz. 31 niet dat “Op het moment dat de overheid een organisatie volledig op afstand zet, is er vanuit de overheid ook geen invloed meer ten behoeve van het belang van de bewoners”. Invloed via prestatieafspraken met de op afstand gezette organisatie blijft, volgens het college, wel degelijk mogelijk. De twee casestudies van privatiseringen van 12 jaar (Merwestein) tot 20 jaar (De Baten) geleden leiden voor de Rekenkamercommissie tot algemene conclusies voor het heden. Het college meent dat de reikwijdte hiermee te groot is. Daarnaast worden allerlei kritische succesfactoren niet genoemd. Zo is het bij het op afstand zetten naar verenigingen, kennis en de aanwezigheid van voldoende vrijwilligers essentieel.

- 36 -

4.4

Aanbevelingen

Hieronder worden de aanbevelingen eerst vermeld en daarna van commentaar voorzien. Aanbeveling 1

De Raad dient een algemeen kader voor op afstand zetten van voorzieningen vast te stellen, alvorens over concrete gevallen te besluiten. In de Raadsperiode 2002-2006 is hier intensief over gesproken in het kader van “Nieuwegein Kiest”. De Raad heeft zich destijds expliciet uitgesproken tegen het geven van kaders. Het college van B en W staat overigens positief tegenover het stellen van kaders voor het op afstand zetten. Aanbeveling 2

De rekenkamercommissie beveelt de Raad aan, bij plannen tot verzelfstandiging een systematisch besluitvormingsproces te doorlopen, waarbij de rollen van ambtelijk apparaat, College en Raad duidelijk ingevuld worden. De gemeente hoeft niet zelf het wiel uit te vinden, maar kan ook leren van ervaringen van andere gemeenten. De Rekenkamer beveelt, op basis van een onderzoek van twee verzelfstandigingen die langer geleden hebben plaatsgevonden, dat een systematisch proces moet worden doorlopen. Dit is echter al usance. Verwezen wordt hierbij naar het verzelfstandigingsproces van de Kinderboerderij en het MEC. Wellicht is het verstandig een standaard checklist op te stellen. Aanbeveling 3

De Raad dient het College op te dragen, risicomanagement tot vast onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van beleid te maken, te beginnen bij verzelfstandiging van publieke taken. Het college kan zich in deze werkwijze vinden. Aanbeveling 4

De gemeente past bij elke verzelfstandiging van publieke taken de eigen organisatie aan en bereidt ambtenaren grondig voor op hun nieuwe rol. De inrichting van de ambtelijke organisatie is geen taak van de Raad maar van het college. Overigens gebeuren aanpassingen bij (ingrijpende) wijzigingen uiteraard al. Aanbeveling 5

De Raad dient bij het aangaan van overeenkomsten waarbij financiële middelen aan instellingen worden verleend, als eis op te nemen dat een deugdelijke vorm van kwaliteitszorg/certificering wordt ingevoerd in de betreffende instelling. Op deze aanbeveling dient eigenlijk de Raad te reageren, ofschoon het college opmerkt dat deze werkwijze reeds wordt toegepast.

- 37 -

Aanbeveling 6 De Raad moet zijn taak, het stellen van de juiste kaders, zorgvuldig oppakken en zich daarbij door het belang van de inwoners laten leiden, wat meestal te maken heeft met lange termijn doelstellingen en niet met korte termijn voordelen. Voor het overige moet de Raad zich beperken tot het controleren van het College bij de uitvoering van toezicht op verzelfstandigde instellingen. Privatisering kenmerkt zich door sturen en toezicht houden op output. Toezicht op uitvoering verhoudt zich hier niet mee. Aanbeveling 7

De Raad moet het College van B en W regelmatig verantwoording laten afleggen over de invulling van de aandeelhoudersrol van de gemeente. Zelf moet de Raad zich beperken tot hoofdlijnen van het beleid en zich niet met de uitvoering bezighouden. In wezen heeft de gemeente twee relaties met de NV. Ten eerste is de gemeente eigenaar van de NV, met de burgemeester als enige vertegenwoordiger (als aandeelhouder) namens de gemeente. Ten tweede neemt de gemeente tegen betaling bepaalde producten af. Het toezicht op de NV wordt statutair uitgeoefend door de Raad van Commissarissen. Het college meent dat nadere kaderstelling vanuit de Raad noodzakelijk is om de aanbeveling eenduidig op te kunnen vatten. Aandachtspunt Tenslotte wordt een belangrijke aanbeveling gemist. In de casestudie “de Baten” wordt gewezen op de gevolgen van de brand. Met name op het feit dat een van de doelstellingen van de Baten, te weten het bieden van (buurt)sportactiviteiten, door de stichting niet meer gerealiseerd wordt. De gemeente krijgt een klein deel van de verzekeringspremie. Dit bedrag is echter volstrekt onvoldoende om een gelijkwaardige voorziening te realiseren. In de Accommodatienota 2006 wordt de vraag gesteld of eigendomsoverdracht gekoppeld moet zijn aan privatisering. Het antwoord in genoemde nota luidt dat dit twee gescheiden zaken zijn. Accommodaties zijn strategische beleidsinstrumenten. Eigendom heeft grote voordelen zoals in genoemde nota gesteld wordt. Strategisch en tactische voordelen Locaties die waardevol zijn bij ruimtelijke herontwikkelingen (financieel gewin, maar ook waarborgen publieke invloed op het ontwikkelingsproces). Grotere flexibiliteit ten opzichte van aanbieders omdat de infrastructuur beschikbaar is als publiek eigendom. Eigendom is macht. Indien eigendom wordt overgedragen heb je minder/geen invloed bij een geschil over prestaties of beleid (zie De Baten). Risicobeperking: met gemeenschapsgeld gerealiseerde voorzieningen kunnen geen onderdeel worden van een eventueel faillissement van private partijen.

- 38 -

Operationele voordelen Voor het waarborgen van de continuïteit van basisvoorzieningen. Voor het benutten van de waarde van (centrale) locaties, zoals bereikbaarheid en de meerwaarde van situering bij andere functies. Huren kan de exploitatie belasten doordat de eigenaar een bepaald rendement verlangt. Het college mist dan ook de aanbeveling dat op grond van het huidige accommodatiebeleid, bij privatisering,het eigendom van accommodaties in principe bij de gemeente blijft liggen en dat privatisering alleen op beheer en activiteiten betrekking heeft.

- 39 -

5

Nawoord Rekenkamercommissie

De Rekenkamercommissie is het College erkentelijk voor de uitgebreide reactie op de hoofdlijnen van het rapport over verzelfstandiging van publieke taken. In dit nawoord zal de commissie ingaan op enkele begrippen waarover helderheid gewenst is en enkele commentaren van het College weer van een reactie voorzien. Allereerst het begrippenkader De Rekenkamercommissie heeft een fijnere nuancering toegepast dan het onderscheid tussen behartiging van publieke taken door de gemeente enerzijds en privatisering anderzijds. Het op afstand zetten van gemeentetaken kent allerlei gradaties, zoals benoemd in het inleidende hoofdstuk van het rapport. Daarbij moet vermeld worden dat de publiekrechtelijke verzelfstandiging, via het instellen van een bestuurscommissie bijvoorbeeld of een gemeenschappelijke regeling, in wet- en regelgeving de voorkeur verdient boven privaatrechtelijke vormen van verzelfstandiging. Bij de laatste moet onderscheid gemaakt worden tussen die vormen waarbij de gemeente een financiële positie behoudt en vormen waarbij zij dat niet doet. Tot deze laatste besluit een gemeente als er in haar ogen eigenlijk geen sprake (meer) is van een publieke taak en een maatschappelijk belang waarmee de overheid bemoeienis zou moeten hebben. Dat laatste noemen we in dit rapport privatisering. De beide casussen in het rapport betreffen dus verzelfstandigde organisaties waarop de gemeente wel degelijk grip heeft willen houden en dit noemen wij dan ook geen privatisering. Het lijkt een woordenspel, maar de bedoeling is, om duidelijk te maken dat een gemeentebestuur zich van te voren goed moet vergewissen van zijn eigen bedoelingen: hoeveel sturing wil men nog kunnen toepassen en wat betekent dat voor de keuze van de juiste mate en vorm van verzelfstandiging? Een aantal aanbevelingen sluit hier naadloos op aan De aanbevelingen, kaders te stellen, een systematisch proces te doorlopen en risicomanagement toe te passen (de nrs 1, 2 en 3) zouden er toe moeten leiden dat het hoe en waarom goed onderbouwd wordt en mogelijke neveneffecten van verzelfstandiging vóór de besluitvorming al in kaart gebracht zijn. Dat dit, zoals het College stelt, al usance is, betwijfelt de commissie. Een voorbeeld: de keuze van de stichtingsvorm voor de kinderboerderij lijkt ondanks het inroepen van externe deskundigheid, niet gebaseerd op een systematisch afwegingsproces, waarin diverse vormen van verzelfstandiging met de daarbij behorende kenmerken tegen het licht worden gehouden en vervolgens de meest geschikte rechtsvorm wordt uitgekozen. Als dan eenmaal een publieke taak een nieuwe rechtsvorm heeft gekregen, veranderen de rollen van College, Raad en ambtelijke organisatie. De Rekenkamercommissie heeft nog eens willen benadrukken dat dit niet vanzelf gaat: Collegeleden zaten vaak met dubbele petten evenals Raadsleden; ambtenaren wilden meer sturen op uitvoering dan in de nieuwe situatie gewenst. Dit zijn leereffecten voor de toekomst. Een goede begeleiding van alle partijen

- 40 -

kan leiden tot meer inzicht in de eigen rol en minder conflicten tussen gemeente en verzelfstandigde instelling. Tot slot de eigendom van grond en opstallen De Rekenkamercommissie wil niet zo stellig aanbevelen dat nooit grond en opstallen meegegeven moeten worden aan een instelling op afstand. Voor sommige verenigingen, die geen subsidie meer ontvangen, kan grondeigendom een eigen financiële basis versterken en soms zal een goede RO bescherming voldoende zijn (denk aan voetbalvelden, tennisbanen). Vaak zal echter de gemeente er goed aan doen, slechts de exploitatie uit handen te geven en zelf eigenares van grond en opstallen te blijven, zoals ook op bladzij 30 onder de conclusies is aangegeven.

- 41 -

Bijlage 1: Literatuurlijst

Discussienota zwembadaccommodaties Nieuwegein (discussiestuk zwembadproblematiek in Nieuwegein),1975 Nota Behoeftebepaling Investeringsen exploitatiebegroting zwemaccommodaties in Nieuwegein, sportfondsen Nederland n.v., 1975 Contact Sportfondsen Nederland NV, 1975-1980 Nota zweminrichtingen Nieuwegein, 1976 Nota beheer en exploitatie Sportcomplex Merwestein (raadstuk 1980-760), 1980 Nota Evaluatie sport- en recreatiecomplex Merwestein. STOGO, Stichting voor ruimtelijk onderzoek en marketing, 1991 Grontmij-rapport Onderzoek Toekomst Sportcomplex Merwestein, 1992 Vervolgonderzoek sportcomplex Merwestein Nieuwegein, scenariokeuze, Grontmij nv, 1992 Rapport onderzoek toekomst sportcomplex “Merwestein” (raadsnummer 1993-050), 1993 Raadsbesluit (raadstuk 1993-050) Verbouwing Merwestein en opdracht VB Belastingadviseurs mbt beheersvormen, 1993 Raadsbesluit (raadstuk 1995-154) Realisatie en beheer sportgezondheidscentrum door Fit Vastgoed BV, 1995 Raadsbesluit (raadstuk 1995-152) oprichting NV Sportinrichtingen Nieuwegein, 1995 Ingenieursbureau Starke Diekstra Utrecht BV financiële rapportage uitbreiding en verbouwing sportcomplex Merwestein, 1996 Raadsbesluit (raadstuk 1999-140) Afsluiting eerste dienstverleningsovereenkomst tussen gemeente en NV, 1999 Directeur NV schrijft financiële evaluatie 1997-2001 (2002) Raadsbesluit (raadstuk 2003-359) Financiële evaluatie NV Sportinrichtingen Nieuwegein 1997—2002 (2003) Nieuwe samenwerkingsovereenkomst gemeente Nieuwegein en NV Sportinrichtingen Nieuwegein (collegenummer 2004-16163), 2004 Aandeelhoudersovereenkomst tussen NV Sportinrichtingen Nieuwegein en de Gemeente Nieuwegein (ondertekend op 7 april 2004) Raadsbesluit (raadstuk 2004-426) Keuzenota ”Nieuwegein Kiest…de lijn naar 2010”, 2004 NV protesteert tegen taakstelling, 2004 Verkort jaarverslag 2005 NV Sportinrichtingen Nieuwegein Rapport NV over gevolgen taakstelling, 2005 Uitspraak in arbitragezaak, 2006 Voorstel statutenwijziging (collegenummer 2006-6397), 2006 Nota ‘Hoofdlijnen voor een sociaal cultureel voorzieningenbeleid in Nieuwegein’, 1974 Raamnota sector samenlevingsopbouw (raadsnummer 1982-398), 1982 Opening wijkaktiviteitencentrum De Baten, 1977

- 42 -

Gemeenteraad stemt in met statuten De Baten (dossier 5454), 1977 Raad besluit tot verkoop van grond en opstallen aan de stichting (1978-123), 1978 Bezuinigingsoperatie gemeente, 1979 Evaluatie De Baten: ‘vijf jaar in beweging’, 1982 Verbouwingsplannen, 1982 Structuurwijziging voorgesteld in nieuwe statuten, 1985 Raad keurt statuten goed (1986-196), 1986 Nieuwe statutenwijziging, 1999 Instemming gemeente met royement hypotheekrecht, 2002 Stedenbouwkundig programma van eisen De Baten (raadsstuk 2006-006), 2006 Statuten van de Stichting de Baten (raadsstuk 2006-040), 2006 Vaststellen locatieonderzoek en Spve “Sporten in de buurt” (raadsstuk 2006219), 2006 `Gemeente Governance´, subtitel: handboek Verbonden partijen `Twee voeten in één sok´ van Deloitte (2006) `Beleidskader verzelfstandiging´ van de gemeente Rotterdam (2006)

- 43 -

Bijlage 2: Lijst met geïnterviewden

Elzakker, Ad van: Bestuurslid en voorzitter van Stichting de Baten, 1993 tot heden Idema, Herman: Voormalig Wethouder, 1982-1992 en 1998-2002 Jongstra, Johan: Directeur-bestuurder van de Stichting Bibliotheek Nieuwegein, 2000 tot heden Kuster, Elly: Zweminstructrice in Nieuwegein, NV Sportinrichtingen Nieuwegein, 1976 tot heden Meulen, Atie van der: Voormalig commissielid van 1990-1994 en voormalig raadslid (VVD) bij de gemeente Nieuwegein, periode 1994-2006, voormalig secretaresse bij de B aten, 1987-1998 Monrooij, Martin: Voormalig Wethouder van 2002 – 2006, Raadslid (Christen Unie), 1998- 2002, 2006 tot heden, Commissielid, 1994-1998 Nat, Riet van der: Voormalig Wethouder 1998-2002 Rikhof, Gerard: Hoofd afdeling Projectontwikkeling en ondersteuning (voorheen hoofd afdeling Projecten, 2002-2006) sector Stadsontwikkeling en Beheer gemeente Nieuwegein, 2006 tot heden Sluis, Wil: Voormalig raadslid (CDA) 1986-1990, voormalig Wethouder Sport, 1990-1994 en 1994-1998 Verweij, Jaap: Voormalig hoofd afdeling Sport en Recreatie bij de gemeente Nieuwegein, 1977-2000 Wieling, Wibo: Directeur NV Sportinrichtingen Nieuwegein, 1998 tot heden Wijne, G.: Commissaris bij Raad van Commissarissen NV Sportinrichtingen Nieuwegein, 1996 tot heden Wim Kroon: Voormalig hoofd Afdeling Samenlevingsvoorzieningen (voorheen Afdeling Sport en Recreatie), 2000-2005 Breuer, Carla: Wethouder, 2002 tot heden

- 44 -