Balanceren tussen maatschappelijk en financieel rendement

Balanceren tussen maatschappelijk en financieel rendement

Tussentijdse evaluatie criteria Amsterdams Investerings-Fonds

Bart Teulings 24 oktober 2013 Eindrapport

Inhoud 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding .......................................................................................................................................... 2 1.1

Achtergrond ........................................................................................................................... 2

1.2

Vraagstelling .......................................................................................................................... 2

1.3

Aanpak................................................................................................................................... 2

Bevindingen en aanbevelingen....................................................................................................... 4 2.1

Bevindingen ........................................................................................................................... 4

2.2

Overwegingen ........................................................................................................................ 8

2.3

Aanbevelingen ..................................................................................................................... 9

Het Amsterdams Investerings-Fonds ........................................................................................... 13 3.1

Ontstaan en doelstellingen AIF ............................................................................................ 13

3.2

Uitwerking criteria en procedures AIF .................................................................................. 15

3.3

Bestedingen………………………………………………………………………………………...16

3.4

Nadere verkenning technische aspecten………………………………………………………..17

3.5

Analyse doelstellingen en criteria………………………………………………………………....20

Uitwerking AIF in pijlers ................................................................................................................ 24 4.1

Inleiding ............................................................................................................................... 24

4.2

Pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit ..................................................................... 24

4.3

Pijler Economie en innovatie................................................................................................ 27

4.4

Pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid .................................................................. 31

4.5

Analyse uitwerking per pijler ................................................................................................ 32

Investeringsfondsen bij andere overheden ................................................................................... 35 5.1

Inleiding ............................................................................................................................... 35

5.2

Investeringsfonds Rotterdam………………………………………………………………………34

5.3

Investeringsagenda Brabant……………………………………………………………………….35

5.4

Infrastructuurfonds – Rijk ..................................................................................................... 38

5.5

Analyse fondsen overheden………………………………………………………………………38

Financiering en fondsen private partijen ....................................................................................... 39 6.1

Inleiding ............................................................................................................................... 39

6.2

AIF in relatie tot financiering door marktpartijen................................................................... 39

6.3

Private financieringsfondsen met maatschappelijke doelstellingen ..................................... 43

6.4

Analyse ................................................................................................................................ 44

Bijlage: Bronnen .................................................................................................................................... 46

2

1. Inleiding 1.1

Achtergrond

De gemeente Amsterdam heeft bij het College-programma in 2010 het Amsterdams InvesteringsFonds (AIF) ingesteld. In het fonds werd een deel van de opbrengsten gestort van de verkoop van de gemeentelijke NUON-aandelen. De opbrengsten van de verkoop zouden ten goede moeten komen van investeringen in de stad, die aansluiten bij de ambities van het College. Om te voorkomen dat deze opbrengst van de verkoop van het tafelzilver in “één keer er door heen gedraaid zou worden” is uitgesproken dat de investeringen uit het AIF zichzelf ‘maatschappelijk en/of economisch’ zouden moeten terugverdienen. Nu we het einde van de Collegeperiode naderen en het AIF enige tijd bestaat, leeft de vraag of de middelen van het fonds wel snel genoeg met resultaat worden ingezet. Het gevoelen leeft dat de criteria van het AIF een zinvolle besteding misschien wel in de weg staan. De beoogde combinatie van financiële en maatschappelijke rendementsdoelstelling zou een te grote stapeling van ambities kunnen vormen. Met het oog daarop heeft de wethouder Financiën aan de Gemeenteraad toegezegd een tussentijdse evaluatie van het fonds uit te laten voeren.

1.2

Vraagstelling

Het is nog te vroeg voor een algemene evaluatie van het fonds. Er is slechts beperkt ervaring opgedaan met het selecteren van projecten – laat staan dat er al zicht is op de uitvoering en de financiële en maatschappelijke resultaten van die projecten. Tegen deze achtergrond is de focus van het onderzoek gericht. Het onderzoek is een tussentijdse evaluatie van de algemene criteria van het Amsterdams Investerings-Fonds en hun toepassing. Daarbij wordt onderzocht of: 1.

de criteria van het Amsterdams Investerings-Fonds - en de wijze waarop ze uitgewerkt zijn -

2.

deze criteria en hun uitwerking in de praktijk werkbaar zijn om investeringen op gang te

aansluiten bij de doelstellingen van de gemeente met dit fonds brengen, die de structuur van Amsterdam – op de drie pijlers – versterken en voldoende rendement opleveren om zichzelf terug te verdienen. De evaluatie is dus niet gericht op beoordeling van de algemene doelstellingen van de gemeente met het fonds, op het beleidsproces om te komen tot criteria voor het fonds, op de uitvoering van de beoordeling van investeringsvoorstellen, of op de maatschappelijke en financiële resultaten van gehonoreerde investeringen.

1.3

Aanpak

Om tot een antwoord te komen op deze vraagstelling is deze uiteen gelegd in vijf deelvragen: a.

Hoe zijn de algemene doelstellingen voor het AIF vertaald in algemene criteria voor toekenningen uit het fonds? Hoe zijn de algemene criteria per pijler vertaald in specifieke criteria en beoordelingsprocedures?

b.

Hoe is in de criteria en beoordelingsprocedures een balans gevonden tussen de vereisten voor financieel en maatschappelijk rendement?

3

c.

Welke investeringen zijn de afgelopen jaren vanuit het AIF gefinancierd? Welke voorstellen zijn ingediend of overwogen, maar zijn uiteindelijk niet gehonoreerd? In hoeverre had een andere uitwerking en toepassing van de criteria geleid tot een andere beoordeling?

d.

Hoe zijn de rendementsvereisten vertaald in criteria en beoordelingsprocedures in een aantal andere publieke en private investeringsfondsen met een financiële en maatschappelijke doelstelling (investeringsfondsen lagere overheden, infrastructuurfonds Rijk, private investeringsfondsen)? Biedt dat voor het AIF waardevolle inzichten?

e.

Hoe verhouden de vereisten en criteria van het AIF zich tot de vereisten van andere financieringsinstellingen? Biedt het AIF voor initiatieven een complementair financieringsarrangement?

Het onderzoek is uitgevoerd door Bart Teulings – een onafhankelijk organisatie-adviseur op het raakvlak van bestuurlijke en financiële vraagstukken. De wethouder Financiën is opgetreden als bestuurlijk opdrachtgever. In het onderzoek is een aantal stappen gezet: a.

Een bureau-analyse van gemeentelijke documenten (zie bijlage)

b.

Interviews met verantwoordelijk bestuurders en gemeentelijke functionarissen die de algemene criteria van het AIF hebben uitgewerkt en deze hebben vertaald en toegepast voor de pijlers (zie bijlage)

c.

Interviews met (potentiële) initiatiefnemers voor investeringen

d.

Interviews met financieel specialisten bij publieke en private investeringsfondsen.

Het is de bedoeling dat het onderzoek beschikbaar is bij de algemene beschouwing over de gemeentebegroting 2014 op 5 en 6 november 2013. Dit betekent dat het onderzoek is doorlopen in een korte doorlooptijd. Het onderzoek is uitgevoerd tussen 15 augustus en 10 oktober 2013. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 zijn de bevindingen, overwegingen en aanbevelingen op basis van deze evaluatie gebundeld. Het vormt de bestuurlijke samenvatting. In hoofdstuk 3 wordt de algemene opzet van het AIF beschreven en geanalyseerd. In hoofdstuk 4 komt de uitwerking per pijler aan de orde. In hoofdstuk 5 wordt een vergelijking gemaakt met investeringsfondsen bij andere overheden. In hoofdstuk 6 wordt de financiering vanuit het AIF afgezet tegen private financieringsarrangementen. Tot slot Uitgangspunt van de gemeente was en is om het NUON-geld niet éénmalig uit te geven aan leuke bestemmingen, maar strategisch te investeren met rendement voor de stad. Dat rendement zou dan weer opnieuw in de stad kunnen worden ingezet. De analyse op basis van dit onderzoek leert dat er een verschil is tussen het financieel en maatschappelijk rendement van investeringen. Deze kunnen met elkaar samenvallen, maar dat is zeker niet automatisch het geval. Het maatschappelijk rendement van investeringen kan niet in geld te incasseren zijn zoals gezondheid, of zelfs moeilijk in geld uit te drukken zijn. Ook kan het neerslaan bij (een veelheid aan) niet direct bij de investering betrokken partijen in of om de stad – zoals de inwoners van de stad. Als maatschappelijk en financieel rendement voor de gemeente niet geheel samenvallen, zal het moeilijk zijn om op beide doelstellingen gelijktijdig een optimaal resultaat te bereiken. Het is dan de kunst om te prioriteren en balanceren tussen maatschappelijk en financieel rendement. In dit rapport wordt de zoektocht naar die balans beschreven.

4

2. Bevindingen en aanbevelingen 2.1

Bevindingen

Doelstellingen AIF 1.

In het Program-akkoord 2010-2014 is 200 miljoen van de opbrengst van de verkoop van de NUON-aandelen in het Amsterdams Investerings-Fonds (AIF) gestort met als dubbele doelstelling: a)

(duurzame) structuurversterking van de stad op het vlak van economie, stedelijke

b)

investeringen die zichzelf financieel en/of maatschappelijk terugverdienen1.

ontwikkeling en duurzaamheid

2.

Deze dubbele doelstelling bevat een inherente spanning, omdat zij geen hiërarchie tussen de financiële en maatschappelijke doelstelling kent. In vergelijking tot financiering door particuliere partijen is deze doelstelling ambitieus, omdat daar vergelijkbare financiële rendementseisen gelden, maar geen maatschappelijke rendementseisen.

Uitwerking beleid en criteria AIF 3.

De uitwerking van de doelstelling uit het Programakkoord in beleid en indicatoren voor het AIF heeft relatief veel tijd voor bezinning en debat gevergd. Daardoor zijn concrete investerings-voorstellen pas in de tweede helft van de Collegeperiode aan de orde gekomen en nog beperkt in aantal.

4.

De uitwerking van de doelstellingen uit het Program-akkoord heeft geleid tot criteria voor het AIF die voor 80% van de investeringen uitgaan van financieel terugverdienen en voor 20% van maatschappelijk terugverdienen. Daarmee is het zwaartepunt binnen de doelstelling van het Program-akkoord verschoven naar het financieel terugverdienen van de AIF-investeringen.

5.

De financiële terugverdiendoelstelling van het AIF is vertaald in een rendement van 4,5% met een opslag voor de risico’s. Deze vertaling van de financiële terugverdiendoelstelling is grotendeels vergelijkbaar met de financiële doelstelling van particuliere financieringsinstellingen, die geen aanvullende maatschappelijke doelstelling hebben.

6.

De speelruimte tov. marktconforme condities zit in het 20% deel van het AIF waar het criterium van maatschappelijk rendement geldt. Onder maatschappelijk rendement wordt verstaan rendement voor de stad dat niet direct tot uiting komt in financieel rendement voor de gemeente2. Dit moet tot uiting komen in een positieve monetaire waardering van kosten en baten door middel van een MKBA.

1

In het Program-akkoord staat letterlijk ‘economisch en/of maatschappelijk terugverdienen’. Die formulering is verwarrend. Uit de context en toelichting moet worden geconcludeerd dat ‘financieel en/of maatschappelijk terugverdienen’ is bedoeld. 2 Om misverstanden te voorkomen. Hier wordt dus niet bedoeld rendement dat zich per definitie in de sociale sector voordoet

5

7.

De criteria stellen dat de EU-regelgeving inzake staatssteun en mededinging van toepassing is. Deze vereist marktconforme condities bij overheidsfinanciering aan, of overheidsparticipaties in initiatieven op de markt. Dat beperkt de speelruimte voor de gemeente voor investeringen in activiteiten van ondernemingen. Deze regelgeving is niet van toepassing op publieke taken en kent gereguleerde vrijstellingen onder andere voor onderzoek en duurzaamheid.

Voeding AIF 8.

Het Program-akkoord voorziet ten opzichte van het beginkapitaal in aanvullende stortingen in het AIF: de risicovoorziening Noord-zuidlijn (€ 60 miljoen) bij vrijval en de tranche NUON-opbrengsten 2015 (€ 190 miljoen).

9.

Vooruitlopend op het uitwerken van een beleid en indicatoren hebben reeds voor € 90 miljoen uitnames uit het AIF plaatsgevonden voor investeringen en bestedingen, die voor College en Raad wel maatschappelijk zinvol zijn, maar niet pasten binnen de doelstelling om investeringen financieel terug te verdienen. Deze uitnames hebben vooral plaats gevonden uit de pijler Stedelijke Ontwikkeling en Bereikbaarheid.

10. In 2013 is de vrijval van de risicovoorziening Noordzuidlijn niet in het AIF gestort, maar als risicovoorziening voor het Vereveningsfonds gebruikt. Bij vrijval wordt dit geld alsnog in het AIF gestort. De NUON-tranche 2015 is bij de Kadernota 2013 voor een belangrijk deel qua bestemming gewijzigd en toegevoegd aan het weerstandsvermogen. De bestemming van het resterende bedrag van € 77,5 miljoen aan het AIF wordt aan de volgende Raad overgelaten.

Investeringsfondsen andere overheden 11. De achtergrond en basisgedachte achter het AIF vertoont gelijkenis met die achter investeringsfondsen bij andere overheden. Omvangrijke publieke opbrengsten – bijv. uit de verkoop van nutsbedrijven - worden zó geïnvesteerd dat zij leiden tot structuurversterking en duurzame meerwaarde opleveren voor de omgeving. De uitwerking van de doelstellingen wijkt echter van fonds tot fonds af. 12. Het Investerings-Fonds Rotterdam (IFR) is gevoed uit de opbrengsten van diverse nutsbedrijven en is vooral bestemd voor de dekking en financiering van publieke investeringen die voortkomen uit de aard van overheidstaken. Uit het IFR worden investeringen met maatschappelijk nut out of pocket gefinancierd en worden voor investeringen met economisch nut de kapitaallasten gedekt. Het IFR dient dus ter dekking van het gemeentelijke meerjareninvesteringsplan. De afweging van de investeringen wordt ondersteund door een MKBA. Het IFR is veel omvangrijker dan het AIF. 13. De investerings-agenda voor Brabant wordt gefinancierd uit de opbrengsten van de Essent-aandelen. De eerste tranche is ingezet voor out-of-pocket investeringen door de provincie. De tweede tranche wordt in belangrijke mate gestort in investeringsfondsen, die

6

via een ontwikkelingsmaatschappij worden ingezet voor risicodragende participaties in ondernemingen en initiatieven. Daarbij geldt een lagere rendementsdoelstelling dan voor het AIF: uitgangspunt is dat het fonds nominaal in stand blijft zonder groei. 14. Het infrastructuurfonds van het Rijk wordt in belangrijke mate gevuld door aardgasbaten. Dit fonds wordt ingezet voor publieke investeringen in infrastructuur met een nationaal maatschappelijk belang. Uitgangspunt van deze investering is niet financieel, maar maatschappelijk rendement. Via strakke procedures is de besluitvorming daarover geprotocolliseerd, waarbij de maatschappelijke kosten en baten middels een MKBA worden geobjectiveerd door ze te monetariseren. 15. De onderzochte fondsen van medeoverheden gaan allen uit van maatschappelijke doelstellingen en accepteren tegen die achtergrond geen, of een lager financieel rendement. Waar het accent meer ligt op financieel rendement is gekozen voor risicodragende participaties en investeringsafwegingen op wat meer afstand van de politiek; waar het accent meer ligt op maatschappelijk rendement wordt een MKBA gebruikt om het rendement te objectiveren en investeringen af te wegen.

Verhouding tot arrangementen door private financiers 16. Voor financiering door de gemeente geldt dat deze marktconform moet zijn en hanteert de gemeente zelf als regel dat deze additioneel moet zijn ten opzichte van financiering door private financieringsinstellingen. Tussen dit marktconformiteitsbeginsel voor de investeringsvoorwaarden vanuit het AIF en het additionaliteitsbeginsel voor financiering door de gemeente is de marge ten smal. Theoretisch gezien bestaat deze alleen door de vrijstellingen die de staatssteun regelgeving van de EU kent. 17. Sinds de kredietcrisis kennen banken op grond van de Basel-III-regelgeving strenge overheidsnormen voor het aanhouden van eigen vermogen bij financiering van relatief risicovolle leningen. In dit licht is financiering van risicovolle initiatieven strijdig met de vereiste versterking van solvabiliteit en het streven naar winstoptimalisatie middels een hoge hefboom op eigen vermogen. 18. Door de hieruit voortvloeiende risico-aversie bij banken is het voor ondernemingen en initiatieven in de relatief risicovolle opstartfase ook onder marktconforme condities moeilijk financiering te verwerven. Voor dit segment kunnen investeringsfondsen van de overheid een additioneel financieringsarrangement bieden door het verstrekken van leningen met een relatief hoog risico, of van risicodragende participaties.

Uitwerking pijlers AIF 19. Na de fase van uitwerking van het algemene beleid voor het AIF heeft het concern zich teruggetrokken van een coördinerende rol naar een toetsende rol en is het initiatief rond het AIF zoals afgesproken verschoven naar de vakdiensten. De pijlers van het AIF zijn door de vakwethouders en vakdiensten uiteenlopend uitgewerkt qua tempo,

7

zorgvuldigheid en filosofie. Dit komt mede doordat de pijlers werken in een verschillende context met een andere financiële dynamiek en marktlogica. 20. De pijler Klimaat duurzaamheid en luchtkwaliteit (KDL) is aansluitend op het programma Klimaat en Energie als eerste uitgewerkt met een voldragen beleidsvisie op het AIF, uitgebreide criteria en procedures. Belangrijke instrumenten daarbij zijn een privaat beheerd investeringsfonds en tenders voor maatschappelijke investeringen. Binnen deze werkwijze blijkt het AIF redelijk goed inzetbaar voor investeringen binnen de doelstellingen van het programma. Dit komt mede doordat het maatschappelijk rendement van CO2besparing ook leidt tot financieel rendement in de energierekening. 21. De pijler Economie en innovatie (E &I) is aansluitend op de instelling van de Amsterdam Economic Board (AEB) en de formulering van de Kennis & Innovatie-agenda redelijk slagvaardig uitgewerkt. De investeringslogica komt voort uit de eigen ambities en logica om de concurrentie- en innovatiekracht van de stad te vergroten, maar sluiten weinig aan op de visie en doelstellingen achter het AIF. Er is in deze pijler niet of slechts in beperkte mate gekozen voor het onderbrengen van middelen van het AIF in een investeringsfonds. Daardoor zijn er weinig investeringsvoorstellen voor het 80%-deel en is het 20%-deel van het AIF vrij snel uitgeput. Voor het maatschappelijke deel van de pijler E&I zijn tot de verbeelding sprekende investeringsambities geformuleerd, die geen of beperkt financieel rendement opleveren. Er treedt daardoor spanning op tussen de maatschappelijke investeringsambities voor deze pijler en de financiële doelstellingen en criteria van het AIF. 22. De uitnames uit het AIF hebben vooral plaatsgevonden uit de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid (SOB). Voor investeringen in stedelijke ontwikkeling bood het vereveningsfonds een beter toepasbaar financieringskader. Voor investeringen in bereikbaarheid is er bijna alleen sprake van maatschappelijk rendement en niet van financieel rendement. Daardoor was deze pijler bij de start van het AIF niet gevuld. Sindsdien zijn er weer middelen in deze pijler gestroomd. Het beleid, de criteria en procedures voor deze pijler zijn in beperkte mate uitgewerkt. Door de introductie van kasstroomsturing om risico’s in het vereveningsfonds te beheersen, is er toch behoefte ontstaan aan langlopende financiering uit het AIF voor deze pijler. Dit is financiering voor initiatieven die in het vereveningsfonds als te onzeker worden gekwalificeerd. De voorstellen zijn vooralsnog ad hoc en globaal van karakter. Ze verdienen na uitwerking zorgvuldige toetsing om te beoordelen of ze voldoen aan de criteria van het AIF.

Aspecten 23. De financieringsinstrumenten die zijn benut in de uitvoering van het AIF zijn over het algemeen klassiek. Er wordt vooral gewerkt met subsidies en leningen. Het instrument participatie is zeer beperkt ingezet. Er is alleen in de pijler KDL gekozen voor het

8

instrument van een investeringsfonds. Er is niet gekozen voor een ontwikkelingsmaatschappij. 24. De technische uitwerking van de criteria voor het AIF vormen een belemmering voor dit type innovatieve constructies. Met name het vereiste dat per project terugbetaling gegarandeerd is en de minimuminleg van 2,5 miljoen zijn niet goed werkbaar. Door bundeling van initiatieven is dit probleem echter op te lossen. Er is nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheid van gemixte financiering uit het 80% en 20%-deel van het fonds. Dat zou speelruimte creëren in de financiële rendementsdoelstelling. 25. Er hebben zich weinig investeringsplannen aangediend die passen binnen de globale doelstelling van het fonds, maar die zijn afgevallen door de rendementseis van het AIF. Vermoedelijk is actieve interesse niet bevorderd door lage bekendheid, lange procedures en weinig innovatieve financieringsinstrumentarium en –vereisten. 26. Voor het objectiveren van maatschappelijk rendement middels een MKBA gelden op rijksniveau uitgewerkte spelregels (Leidraad OEI). Deze zijn niet gehanteerd. Het maatschappelijk rendement is met uitzondering van de pijler KDL niet gemonetariseerd met MKBA’s, maar alleen kwalitatief beschreven. 27. De EU-regelgeving ten aanzien van staatssteun en mededinging stelt kritische grenzen aan de inzet van het fonds en het verruimen van de criteria voor financiering met een niet marktconform rendement. Bij een aantal investeringen is nog niet goed onderbouwd dat de investeringen passen binnen de grenzen van deze regelgeving.

2.2

Overwegingen

28. In de doelstellingen en de criteria voor het AIF lopen twee sterk uiteenlopende soorten doelstellingen door elkaar: investeringen maatschappelijk rendement en investeringen met een financieel rendement. Het gebrek aan hiërarchie tussen beide doelstellingen leidt tot verwarring in argumenten en overwegingen. 29. Voor de financiële positie van de gemeente heeft het verschil in deze soorten investeringen grote betekenis. Waar investeringen met maatschappelijk rendement als éénmalige uitgaven in de gemeentelijke rekening worden geboekt, zijn investeringen met financieel rendement geen uitgaven maar leningen. Zij worden als financiële activa op de balans opgenomen en worden na verloop van tijd (met rendement) afgelost. 30. In beginsel geldt een rolverdeling tussen markt en overheid bij investeringen met maatschappelijk en/of financieel rendement: a.

Investeringen met een hoog maatschappelijk rendement en een laag financieel rendement komen alleen via publiek optreden tot stand.

b.

Investeringen met een laag maatschappelijk rendement en een hoog financieel rendement zal de overheid niet voor haar rekening nemen en komen bij voorkeur via de markt tot stand

9

c.

Investeringen met een hoog maatschappelijk en financieel rendement komen in beginsel via de markt tot stand – als de overheid dergelijke investeringen verricht dient zij dat conform de EU-regelgeving onder marktconforme omstandigheden te doen

d.

Investeringen met een laag maatschappelijke en financieel rendement worden bij voorkeur niet verricht.

31. Door de kredietcrisis en risicoaversie bij banken is er voor (startende) ondernemingen en initiatieven met een relatief hoog risicoprofiel een financieringsgat op de markt. Daardoor kan de overheid een waardevolle rol spelen in de financiering van initiatieven die voorzien in een financieel en maatschappelijk rendement: a.

leningen onder gunstige condities die onder de vrijstellingen van de EU vallen

b.

leningen en participaties in initiatieven met een hoog risicoprofiel.

32. De vraag is of de gemeente als overheid wil voorzien juist in het financieren van private initiatieven met een hoog risicoprofiel. In dit segment worden bij succes grote rendementen geboekt, maar is kans op verlies eveneens relatief groot. Indien zij daarvoor kiest doet zij er verstandig aan, de investeringsbeoordeling over te laten aan onafhankelijke specialisten met hoogwaardige expertise op het terrein van risicoassessment. Politieke sturing is dan aangewezen op de algemene kaders en doelstellingen, maar niet op individuele investeringen. 33. Investeringen met een maatschappelijk rendement behoren vanouds tot de taken van de overheid. Deze investeringen verdienen zichzelf vaak niet terug. Het feit dat een investering financieel niet rendeert, betekent niet dat het een onverstandige investering is, indien het maatschappelijke rendement opweegt tegen de financiële desinvestering. Het verdient aanbeveling het rendement van deze investeringen te objectiveren. De methode van het monetariseren middels een MKBA biedt daar een gestandaardiseerde systematiek – met gebreken – voor. 34. De criteria 80% financieel renderend, 20% maatschappelijk renderend spreken als uitwerking van de doelstellingen uit het programakkoord niet vanzelf. Indien de beoogde logica is om doelmatige investeringen in de stad te doen, heeft deze mengverhouding geen objectieve ratio. Het heeft een logica indien het een centrale doelstelling is om niet in te teren op de vermogenspositie van de gemeente of het AIF in stand te houden voor investeringen in de toekomst.

2.3

Aanbevelingen

35. Helderheid over hiërarchie van doelstellingen Wees bestuurlijk helder over de hiërarchie van financiële en maatschappelijke doelstellingen voor het AIF: waarom wil de gemeente Amsterdam investeren? Globaal zijn de volgende hiërarchieën denkbaar: a.

Primair financiële doelstelling (beleggen)

b.

Financiële doelstellingen binnen maatschappelijke randvoorwaarden (maatschappelijk beleggen)

10

c.

Maatschappelijke doelstelling binnen financiële randvoorwaarden (publiek

d.

Primair maatschappelijke doelstelling (publiek investeren)

ontwikkelen) Dubbelzinnigheid in doelstellingen leidt tot spraakverwarring en publiek risico. 36. Betere benutting huidige mogelijkheden Binnen de huidige doelstellingen en criteria verdient het aanbeveling met name het 80%deel van het AIF effectiever te benutten. Dit kan op een aantal manieren: a.

Meer gebruik maken van investeringsinstrumenten als fondsen en participaties

b.

Bundelen van initiatieven in compartimenten, waardoor initiatieven onder de € 2,5 miljoen kunnen worden gefinancierd en de vereiste terugbetalingsgarantie voor investeringen uit het AIF niet geldt voor individuele initiatieven, maar voor een cluster initiatieven gezamenlijk.

37. Technische optimalisatie Het verdient aanbeveling binnen de huidige doelstellingen van het AIF de criteria technisch te verbeteren, waardoor investeringen soepeler mogelijk worden: a.

Het verlagen van de rendementsdoelstelling voor het 80%-deel naar reëel waardebehoud van het AIF, waarbij initiatieven worden gefinancierd tegen inflatie( ca. 2,5%) + risico-opslag

b.

Of praktische aanpassing van de criteria, waarbij de risico-opslag wordt gerekend boven op de gemeentelijke verwervingsrente (ca. 3,5%) in plaats van de interne rekenrente (4,5%)

c.

Het loslaten van de terugbetalingsgarantie per initiatief. Op niveau van het fonds geldt als onderdeel van de rendementsdoelstelling de doelstelling om het fonds in stand te houden.

38. Herijken doelstellingen maatschappelijk en financieel rendement Het verdient overweging voor de volgende Raadsperiode de verhouding tussen de maatschappelijke en financiële doelstellingen voor investeringen aan te passen. Dit kan tot uiting komen in een andere mengverhouding tussen het maatschappelijk en financieel compartiment. 39. Objectiveren maatschappelijk rendement middels MKBA Het verdient dan aanbeveling om voor maatschappelijke investeringen de maatschappelijke kosten en baten te objectiveren, zodat deze niet alleen zijn gebaseerd op kwalitatieve pleidooien. Daarbij kan worden aangesloten bij de MKBA-systematiek zoals landelijk gestandaardiseerd voor investeringen uit het Infrastructuurfonds. Het AIF kan daarmee een proeftuin vormen voor het objectiveren van afwegingen van gemeentelijke investeringen. Te denken valt aan een verplichte MKBA voor investeringen boven € 1 miljoen; een verplichte second opinion boven € 10 miljoen (vgl. landelijke rol CPB) en een mini-MKBA onder de € 1 miljoen. Gezien de complexiteit van de systematiek verdient het aanbeveling een centrale MKBA-expert aan te stellen.

11

40. Scenario’s voor toekomst AIF Het verdient aanbeveling de vraag of in de toekomst nog middelen aan het AIF moeten worden toegevoegd te beoordelen in het licht van de heroverweging van de compartimenten voor het fonds bedoeld onder 38. a.

Als het AIF gefocust blijft (of nog verder wordt) op investeringen met financieel rendement, liggen verdere toevoegingen aan het fonds niet in de rede, omdat voor dit soort financiering geen onbeperkte markt is. Kaderstellend is dan dat het vermogen in het fonds zichzelf in stand houdt en investeringen geen beslag leggen op de verdere gemeentelijke investeringsruimte. Investeringen met maatschappelijk rendement kunnen dan buiten het AIF om worden verricht en worden ondergebracht in het kader van de Meerjaren Investerings-Planning.

b.

Als het AIF een andere verhouding tussen financiële en maatschappelijke rendementsdoelstellingen krijgt, ligt het voor de hand – voor zover de financiële positie van de gemeente daarvoor ruimte biedt - de voorgenomen aanvullende voeding voort te zetten en wellicht zelfs uit te breiden met vrijval van het renteresultaat (vgl. Rotterdamse model).

41. Betere benutting AIF in pijlers a.

Indien een vervolg wordt gegeven aan het AIF verdient het aanbeveling de criteria en procedures in de pijler Stedelijke Ontwikkeling en Bereikbaarheid alsnog zorgvuldig vorm te geven, waarbij de volle breedte van de pijler wordt ingevuld.

b.

Uitgaande van de huidige doelstellingen en criteria voor het AIF verdient het in de pijler Economie en Innovatie aanbeveling voor het financieel renderende deel een actieve investeringsstrategie uit te werken. Dat kan vorm krijgen middels een investeringsfonds en/of risicodragende participaties. Om de risico’s van deze participaties te beheersen verdient het aanbeveling investeringsbeslissingen zakelijk door een onafhankelijke instantie te laten nemen binnen een door de Gemeenteraad vast te stellen kader. Binnen de pijler Economie en Innovatie kan nog aan slagvaardigheid worden gewonnen door de huidige toetsingsprocedure via vijf gremia bij AEB en gemeente en via twee inhoudelijke kaders te stroomlijnen. De financiering van ambities die niet binnen de doelstellingen van het AIF passen, kan worden bezien in het licht van de scenario’s onder punt 40.

c.

In de pijler Klimaat, duurzaamheid en leefomgeving verdient het aanbeveling de ontwikkelde criteria en procedures te continueren en over twee jaar op resultaat te evalueren.

42. Beheer AIF Tot slot verdient het aanbeveling, indien het AIF in de volgende Collegeperiode wordt voortgezet op concernniveau één fondsbeheerder aan te wijzen, die de ambtelijke regie voert over het AIF (beleid, toetsing, beheer).

12

3. Het Amsterdams Investerings-Fonds 3.1

Ontstaan en doelstellingen AIF

De gedachte om het AIF in te stellen werd voor het eerst geopperd in de kadernota 2009. In het College-akkoord 2010-2014 “Kiezen voor de stad” is uiteindelijk afgesproken een deel van de opbrengst van de verkoop van de gemeentelijke aandelen NUON in te zetten voor investeringen in de stad. Deze investeringen zouden de toekomstige infrastructuur van de stad moeten versterken en zich’ financieel en/of maatschappelijk moeten terug verdienen3’, aldus het akkoord. De investeringen zouden zich richten op drie strategische pijlers: Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid, Economie en innovatie en tot slot Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit. Tab el: Aanvankelijke verdeling AIF over pijlers in dzd euro Pijler

Bedrag

Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid

80.000

Economie en innovatie

60.000

Klimaat, duurzaamheid, luchtkwaliteit

60.000

TOTAAL

200.000

Van de opbrengst van € 758 miljoen, zou de gemeente volgens het programakkoord 200 miljoen inzetten in het te vormen Amsterdams Investerings-Fonds (AIF). Het programakkoord voorziet daarmee in een apart investeringsfonds naast de reguliere investeringen van de gemeente. Een belangrijk deel van de opbrengst zou daarnaast worden ingezet ter dekking van de tekorten en als voorziening voor de risico’s van de Noord-Zuidlijn. Afgesproken werd ook de inkomsten van de NUON-verkoop in 2015 in het AIF te storten en de risicoreservering voor de Noord-Zuidlijn als deze risico’s zouden meevallen. Als verdeling over de pijlers gaf het Programakkoord een verhouding 40-30-30 aan, waarbij Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid 40% toegekend kreeg.

Uitnames en toevoegingen In twee rondes is de omvang van het AIF teruggebracht tot 110 miljoen euro. Dit heeft te maken met het feit dat het College de keuze maakte voor investeringen die zij wel als een duurzame versterking van de stad beschouwde, maar die slechts in beperkte mate recht deden aan het beoogde revolverende karakter van het AIF. Zo werd gekozen om uit de AIF middelen de onrendabele top af te dekken van de investering in stedelijke ontwikkelingsprojecten, zoals het Food Centre – het markthallengebied - en in het 1012-programma – de opwaardering van het Wallen-gebied –, en daarnaast een aantal sociale en economische programma’s (zie tabel hieronder).

3

Zie voetnoot 1

13

Vervolgens zijn er voor 49,4 miljoen euro toevoegingen gedaan aan het fonds. Dit houdt verband met aan het fonds toegerekende rente en met de bestemming van de vrijval van de voorziening die was getroffen voor eventueel na-ijlende claims voortvloeiend uit de NUON-verkoop (Escrow). Tab el: ontwikkeling volume AIF in dzd euro Bedrag Volume conform College-akkoord

200.000

Uitgenomen investeringen Collegeakkoord Food centre

-20.000

Programma maatschappelijke investeringen

-20.000

Evenementen

-10.000

Uitgenomen bij begroting 2011 en 2012 Programma 2012

-15.000

Transitie-projecten

-5.000

Sociaal domein

-20.000

Toevoegingen Rente (begr. 2012, 2013

12.600

Escrow-middelen (rek. 2010, 2011, 2012)

36.800

TOTAAL

159.400

Lopende de College-periode heeft de geplande toevoeging van de risicovoorziening Noord-Zuidlijn niet plaatsgevonden zoals in het Programakkoord was voorzien. Blijkens de jaarrekening 2012 is er 60,9 miljoen in de risicovoorziening vrijgevallen en is deze gestort in de risicovoorziening voor het Vereveningsfonds van in het totaal 70 miljoen euro. Wanneer deze risicovoorziening op zijn beurt weer vrijvalt zullen deze middelen alsnog in het AIF worden gestort. De laatste tranche opbrengsten van de NUON-verkoop komt binnen in 2015. Deze bedraagt volgens planning 190 miljoen euro. Volgens het programakkoord zal deze tranche in het AIF worden gestort. Van dit bedrag is echter bij de Kadernota 2013 een groot deel bestemd voor het 4 weerstandsvermogen, waardoor nu in 2015 nog € 77,5 miljoen vrij bestembaar is . De bestemming

is uiteraard een beslissing voor de dan zittende Gemeenteraad. Opvallend is wel dat deze middelen in het meerjarenperspectief van de gemeente als vrijvallende middelen staan opgenomen.

4

De opbrengst van de NUON-aandelen komt in vier tranches binnen, maar is in één keer in het resultaat genomen. De nog uit te keren tranches waren/zijn op de balans als vorderingen verwerkt. Hierdoor is de opbrengst van de tranche 2015 al voor 2015 te bestemmen.

14

Huidige verdeling AIF over de pijlers Na de uitnames en toevoegingen aan het fonds is per 1 oktober 2013 de pijler Duurzaamheid, klimaat en luchtkwaliteit budgettair de omvangrijkste pijler. In de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid zit relatief een bescheiden budget. De verdeling van het budget ziet er als volgt uit: Tab el: Verdeling AIF over pijlers per 1 oktob er 2013 in dzd euro Pijler

Bedrag

Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid

15.700

Economie en innovatie

66.400

Klimaat, duurzaamheid, luchtkwaliteit

77.300

TOTAAL

3.2

159.400

Uitwerking criteria en procedures AIF

Over de uitwerking van de basisgedachte voor het AIF uit het programakkoord is door het College van B&W en de Gemeenteraad lang gesproken. Bij de begrotingsbehandeling 2010 werd de wethouder Financiën aangewezen als coördinerend portefeuillehouder voor het AIF en vroeg de Raad om een samenhangend stelsel van randvoorwaarden voor de inzet van het AIF, voordat concrete bestedingsvoorstellen aan de Raad zou worden voorgelegd. Nadat de algemene criteria voor het AIF zijn vastgesteld, heeft de Gemeenteraad ook gevraagd om pijlerspecifieke uitwerking van deze criteria en de bijbehorende procedures. Tabel: doorloop uitwerking AIF Stap

Gerealiseerd

Verkoop aandelen NUON

2009

Programakkoord

april 2010

Beleidsbrief

november 2010

Expertmeeting Gemeenteraad over AIF

februari 2011

Notitie uitwerking randvoorwaarde AIF

juni 2011

Raadsbehandeling, amendement B'

juli 2011 november 2011

Uitwerking criteria pijler KDL Aanbesteding Duurzaamheidsfonds

oktober 2012

Uitwerking criteria pijler E&I

februari 2012 november 2013

Uitwerking criteria pijler RO Verzoek om tussentijdse evaluatie

mei 2013

Tussentijdse evaluatie

oktober 2013

Het proces van de afspraak in het Programakkoord tot aan pijlerspecifieke criteria op basis waarvan tot concrete investeringen uit het AIF kon worden besloten heeft twee tot drie jaar

15

geduurd. Dat is relatief lang voor een beleidsproces als dit. Tegelijkertijd verdient het de aandacht dat het uitwerken van een evenwichtige visie op de inzet van zo’n omvangrijk fonds en het vertalen van deze visie in criteria en procedures een zorgvuldig proces vereist dat de nodige doorlooptijd vergt. Dit beleidsvoorbereidende en politiek-bestuurlijke proces is geen onderwerp van deze tussentijdse evaluatie van de criteria van het AIF. De voorbereidingstijd om tot criteria en pijlerspecifieke uitwerkingen daarvan te komen, maakt wel dat de periode dat de deelfondsen van het AIF operationeel beschikbaar zijn voor investeringen nog beperkt is. Het varieert van twee jaar voor de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit, tot enkele maanden voor de pijler Ruimtelijke ontwikkeling.

Voorbereiding van criteria en procedure Ter voorbereiding van een notitie met randvoorwaarden voor het AIF werd in februari 2011 voor de Gemeenteraad een expertmeeting georganiseerd met aantal externe gezaghebbende specialisten. Uit deze expertmeeting en de discussies daarom heen kwam een aantal belangrijke noties rond het opzetten van een investeringsfonds door een gemeentelijke overheid naar voren: 

Het is niet de bedoeling het fonds éénmalig in te zetten, maar om het fonds te laten ‘revolveren’ door zichzelf met rendement terug te verdienen



Financieel en maatschappelijk rendement zijn twee verschillende vormen van rendement. Maatschappelijk rendement kan worden gemonetariseerd - in euro’s uitgedrukt -, maar dat moet worden onderscheiden van financieel rendement



Gemeentelijke overheden missen de marktexpertise om investeringen met een marktconform rendement uit te zetten – het is verstandig dit neer te leggen bij een professionele externe organisatie



Besluitvorming over investeringen - waarvan een marktconform rendement wordt verwacht - is in overheidsorganisaties door de politiek-bestuurlijke dynamiek kwetsbaar. Het verdient aanbeveling de beoordeling van het rendement onafhankelijk te laten toetsen.

De gesprekken tijdens en rond de expertmeeting vormden de basis voor de notitie van het College uit juni van dat jaar “Uitwerking financiële revolverendheid en randvoorwaarden Amsterdamse Investerings-Fonds”. In deze notitie werd de spanning rond de doelstellingen voor het AIF grondig geanalyseerd en werden vijf modellen voor de uitwerking van het fonds geschetst. Globaal varieerden de modellen langs twee lijnen: 1.

de gedachte om het fonds te compartimenteren in een marktconform financieel renderend

2.

de gedachte om investeringen te financieren uit de rente van het fonds, danwel om

deel en een maatschappelijk renderend deel investeringen uit het fonds te financieren en daarover een marktconforme rente te berekenen. In de notitie werd een set spelregels voorgesteld voor de inzet van het fonds. Met maatschappelijk rendement wordt bedoeld rendement voor de stad dat zich niet direct vertaald in financieel rendement voor de gemeente. Dit kan rendement op sociale aspecten zijn, maar even goed rendement op andere aspecten van het stedelijk leven als bereikbaarheid of economie. Uiteindelijk legde de Gemeenteraad bij de behandeling van de notitie op 13 juli 2011 in amendement B’ de spelregels voor de inzet van het AIF vast:

16

a.

80% van het AIF wordt gestort in een reserve op de gemeentebalans, waaruit naar rato van de verdeling uit het programakkoord (aangepast voor de uitnames uit het fonds) geïnvesteerd kan worden. Jaarlijks wordt 4,5% rente bijgeschreven

b.

Investeringen uit dit 80%-deel kunnen gedaan worden tegen 4,5% rente vermeerderd met een bij het risicoprofiel horende rente, waarbij terugbetaling van de hoofdsom een vereiste is. De maximale termijn van kapitaalverstrekking is 15 jaar

c.

20% van het fonds wordt tijdelijk ondergebracht in de reserve – naar rato van de voeding van het fonds en de aanpassingen daarop – binnen de pijlers ingezet voor investeringen met maatschappelijk rendement. Dit kan zijn in de vorm van subsidies, bijdragen, risicovolle aandelenparticipaties of leningen, waarbij terugvloeiend kapitaal weer ten goede komt van de betreffende pijler.

d.

De minimale investering uit het AIF bedraagt 2,5 miljoen euro

e.

Het maatschappelijk rendement voor de investeringen uit de pijler Economie en innovatie en de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid dient vastgesteld te worden met een Maatschappelijke kosten/baten-analyse (MKBA). Voor de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit dient de milieuopbrengst in geld uitgedrukt 4,5% te bedragen

f.

Over investeringen in de pijler Economie en innovatie adviseert de Amsterdam Economic Board; over investeringen in de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit adviseert de Klimaatraad

g.

Bij alle voorstellen wordt een externe rendementstoets uitgevoerd

h.

Alle investeringsvoorstellen worden gedaan door het College van B&W – de Gemeenteraad beslist

i.

Jaarlijks wordt een integrale rapportage gemaakt over de aanwending van het fonds en de fondsprestaties via een aparte paragraaf in de begroting en de rekening

j.

De regels voor staatssteun en aanbesteding worden gevolgd.

Met deze uitspraak heeft de Gemeenteraad een samenhangend kader geformuleerd voor de inzet van het AIF. In het vervolg heeft de Gemeenteraad aangedrongen op uitwerking van deze criteria voor ieder van de pijlers. Successievelijk heeft het College daar in de opvolgende twee jaar voorstellen voor gedaan – waarop in het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan.

3.3

Besteding AIF

Van de 159,4 miljoen euro in het fonds is per 1 oktober 2013 € 64,3 miljoen daadwerkelijk bestemd met harde investeringsbesluiten. Dat betreft 12,6 miljoen in de pijler Economie en innovatie en 51,7 miljoen in de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit. In de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid zijn nog geen harde investeringsbesluiten genomen. € 53,6 miljoen van deze investeringen gaan ten laste van het 80%-deel en 10,7 miljoen ten laste van het 20%-deel. Bij Economie en innovatie is de verhouding 5,0 miljoen uit het 80% deel en 7,6 miljoen uit het 20%-deel. Bij Klimaat, duurzaamheid en innovatie is de verhouding 48,6 miljoen uit het 80%-deel en 3,1 miljoen uit het 20%-deel. Daarbij moet wel worden aangetekend dat 45 miljoen van de harde investeringen in de klimaat-pijler een storting in een investeringsfonds betreft.

17

Besteding AIF per pijler in dzn euro AIF-voeding

80%-deel Voeding

Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid

15.700

Investeringen 3.100

-

Nog inzetb aar voor pijer

12.600

Nog uit te werken voorstellen

3.100

-12.600 66.400

53.100

Harde investeringen Nog inzetb aar voor pijler Nog uit te werken voorstellen Klimaat, duurzaamheid, luchtkwaliteit

Voeding

12.600

Harde investeringen

Economie en innovatie

20%-deel Investeringen

-3.100 13.300

-5.000

-7.600

41.000

4.000

-1.300 77.300

61.800

-20 to 34.700 15.500

Harde investeringen

-48.550

-3.100

Nog inzetb aar voor pijler

13.250

12.400

Uit te werken voorstellen

Totaal

-8.700

159.400

127.500

-53.550

31.900

-10.700

Er ligt daarnaast voor 46,4 tot 60,4 miljoen euro aan investeringsvoornemens, die aan de Gemeenteraad gemeld zijn, maar nog in concrete voorstellen moeten worden uitgewerkt. Dit betreft 15,7 miljoen in de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid, 22 tot 36 miljoen in de pijler Economie en innovatie en 8,7 miljoen in de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit. In de (relatief kleine) pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid is dus nog niets bestemd, maar liggen voornemens voor het gehele bedrag. In de pijler Economie en Innovatie is nog 74,8 miljoen te bestemmen, waarbij voor 22 tot 34 miljoen een voornemen is gemeld, waarvan het grootste deel voor het 20%-deel. Daarmee zouden de investeringen uit het 20%-deel ruim de voeding overschrijden. In de Pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit is nog 25,7 miljoen te bestemmen en liggen voorstellen voor 8,7 miljoen in de vorm van compartimentering en aankondigingen van uit gezette danwel uit te zetten tenders. In het volgende hoofdstuk wordt de besteding per pijler nader beschreven en geanalyseerd.

3.4

Nadere verkenning technische aspecten in de criteria

Een aantal aspecten uit de algemene criteria en de procedures vergt nadere toelichting en duiding in hun context om ze te kunnen beoordelen. Hieronder gaan we in op de organisatie van het fondsbeheer, de analyse van maatschappelijke kosten en baten, de normen voor financieel rendement en de voorgeschreven staatssteuntoets.

3.4.1

Centraal fondsbeheer

Bij de begrotingsbehandeling 2011 wordt de wethouder Financiën aangewezen als coördinerend wethouder voor het AIF. Zijn coördinerende rol bestaat in eerste instantie met name uit het uitwerken van de opzet en de randvoorwaarden voor het fonds. Hij legt de beleidsvoorbereiding hiervoor neer bij de afdeling Treasury van Directie Middelen en Coördinatie (DMC) van de Bestuursdienst. Van hieruit wordt de expertmeeting met de Gemeenteraad voorbereid en de uitgebreide notitie met de uitwerking van de opzet van het fonds van juni 2011. In deze fase ligt

18

daarmee het zwaartepunt in de verantwoordelijkheid, maar ook in de aandacht voor het AIF bestuurlijk bij de wethouder Financiën en ambtelijk bij DMC. In de notitie is opgenomen dat de vakwethouders verantwoordelijk zijn voor de uitwerking van de criteria voor de pijlers en de investeringen uit de pijlers. Dit is in 2012 vertaald in een beheerinstructie. Die bepaalt dat de vakdiensten verantwoordelijk zijn voor het doen van investeringsvoorstellen ten laste van de pijlers van het fonds. DMC toetst financieel en juridisch de voorstellen aan de hand van de algemene criteria voor het AIF. Indien uit het AIF een lening wordt verschaft, wordt deze geactiveerd op de balans. De afdeling Treasury van DMC wikkelt de leningverschaffing af (contractvorming en betaling). Het beheer van de lening ligt conform het gemeentelijke beleid inzake leningen en garantstellingen echter bij de vakdienst. Wanneer gedurende de looptijd zich een tegenvaller voordoet rapporteert de vakdienst en is zij binnen haar pijler verantwoordelijk voor de financiële gevolgen. In 2013 is het beleid ten aanzien van leningen en garantie-beleid van de gemeente aangescherpt. Bepaald is dat de vakdiensten jaarlijks moeten rapporteren over hun gehele leningenportefeuille en aan de hand van deze rapportage met DMC een gesprek voeren over het beheer en eventuele risico’s. Het AIF loopt mee in deze beleidslijn. Binnen DMC zijn de verschillende rollen verdeeld over verschillende specialisten. De verantwoordelijkheid voor het fondsbeheer is op concernniveau niet eenduidig bij één beheerder belegd. Feitelijk betekent dit dat DMC geen coördinerende, maar een toetsende rol vervult. Door deze rolinvulling is het zwaartepunt in de verantwoordelijkheid voor de beleidsvoorbereiding sterk verschoven naar de vakdiensten die voor de pijlers zorgdragen.

3.4.2

Methodiek voor analyse maatschappelijk rendement

In de criteria wordt voor het 20%-deel van het AIF uitgegaan van een maatschappelijke kosten/baten-analyse (MKBA). De verplichting van een MKBA is niet een uitnodiging tot een kwalitatieve beschouwing over de maatschappelijke voor- en nadelen van een investering. De MKBA-systematiek is juist bedoeld om de vrijblijvendheid die in dit soort beschouwingen zit tegen te gaan door de weging va de voor en nadelen van een investering te objectiveren. Dat monetariseren gebeurt door de kosten en baten van een investering zo veel mogelijk te monetariseren – in geld uit te drukken. Dit gebeurt door de effecten van de investering te analyseren in directe baten, indirecte baten en externe effecten. Daarbij gelden strakke spelregels om de waarde van maatschappelijke baten te bepalen en om dubbeltellingen in de opbrengst tegen te gaan. Zo wordt reistijdwinst van infrastructuur berekend met een vaste prijs per gewonnen reizigersminuut en wordt het effect op de woningprijzen geacht al te zijn verdisconteerd in deze reistijdwinst – de consument vertaalt de reistijdwinst immers in hogere waardering van de woning. De wijze om dit te doen is vastgelegd in de leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Voordeel van deze benadering is dat maatschappelijke winst toch in geld valt af te wegen. Nadeel is dat niet alle maatschappelijke baten goed in geld zijn uit te drukken en deze methode vooral goed is uitgewerkt voor ruimtelijke en economische investeringen – en met name voor infrastructurele maatregelen. Bovendien is de methode tamelijk bewerkelijk en daarmee kostbaar.

19

De bekendheid met de MKBA-methodiek is op lokaal niveau niet zo groot. Daardoor is de neiging groot om toch een meer kwalitatieve beschouwing over de voor- en nadelen van een investering te geven. Dat levert vooral kwalitatieve redeneringen op over de voordelen van de investeringen. In de opbouw van de indicatoren lijkt echter wel degelijk te zijn gedoeld op deze gestandaardiseerde MKBA-methodiek.

3.4.3

Opbouw percentage voor financieel rendement

In de criteria voor AIF speelt het revolverende karakter van het fonds een belangrijke rol. Om te bepalen wat revolverend is, is de rendementsdoelstelling voor het AIF belangrijk. In hoofdlijnen zijn er vier verschillende opties om de rendementseis te bepalen uitgaande van het globale streven naar revolverendheid: 1.

Nominaal waardebehoud: het fonds behoud in aantal euro’s zijn waarde. Feitelijk verliest het fonds door de geldontwaarding dan aan waarde (ca. 2,5% per jaar).

2.

Reëel waardebehoud: in de rendementsdoelstelling van het fonds wordt rekening gehouden met de geldontwaarding door een rendement gelijk aan de inflatie na te streven. Indien een project onverhoopt dit rendement niet realiseert treedt alsnog waardeverlies op

3.

Reëel waardebehoud met risico-opslag: in de rendementsdoelstelling wordt niet alleen rekening gehouden met de geldontwaarding, maar ook met het mogelijk waardeverlies door de optredende risico’s.

4.

Rente plus risico-opslag: over het fonds wordt gerekend met rente plus een risico-opslag. Als de basisrente boven het inflatieniveau ligt is er feitelijke sprake van waardeontwikkeling.

Bij het AIF is uitgegaan van de interne rekenrente van 4,5% procent met een opslag voor de risico’s. Aansluitend daarop is bepaald dat terugbetaling van de lening vereist is. Op twee manieren zijn de vereisten van het AIF mogelijk scherper dan de rendementseisen op de markt. Als gangbare risico-opslag voor een gemiddeld kredietwaardige instelling (BB) geldt 2,2% voor een lening met een gangbare zekerheidsstelling en 4% bij een mindere zekerheidsstelling. Indien deze risico-opslagen boven op de interne rekenrente van de gemeente wordt geteld ontstaat er een dubbele risico-opslag. In de interne rekenrente zit immers ook al een buffer. Als daarnaast de bepaling dat terugbetaling vereist is zo moet worden gelezen, dat er sprake is van een formele garantstelling dan zou sprake zijn van een stapeling. Tenzij de risico-opslag dan wordt verlaagd. De afdeling Treasury gaat hier juist pragmatisch mee. Zij hanteert het gemeentelijke kredietrisicomodel als uitgangspunt. De hieruit voortvloeiende risico-opslag komt boven op de verwervingsrente van de gemeente voor 15 jarige leningen (circa 3,5 - 4%). Als minimale rente geldt daarbij de interne rekenrente van 4,5%. De facto gaat zij dus niet naar de letter maar naar de geest van de criteria uit amendement B’ om bij het vaststellen van de hoogte van de lening uit het AIF. Contractueel worden de rentebetaling en de terugbetaling van de lening vastgelegd. Er wordt geen afzonderlijke garantstelling van de debiteur vereist. Daarmee sluiten de kredietvoorwaarden van de gemeente nauw aan bij de voorwaarden van private financieringsinstellingen. Het renteniveau van het AIF ligt hoger dan voor waardebehoud noodzakelijk is. De interne rekenrente ligt circa 2% boven het meerjarig gemiddelde van de inflatie5. Doordat de risico-opslag

5

Gemiddelde inflatie over de periode 2010-2013

20

de facto wordt gerekend vanaf de verwervingsrente van de gemeente ligt de basisrente van het AIF 1 a 1,5% boven de meerjarige inflatie. De gemeente Amsterdam heeft in de nota Balanssturing aangegeven te overwegen een verlaging van de interne rekenrente naar het niveau van de reëel betaalde rente over vreemd vermogen en over reserves waaraan rente wordt toegerekend. Het is nog niet duidelijk wat het effect van deze wijziging voor het AIF zal zijn.

3.4.4

Staatsteun-regelgeving EU

De criteria van het AIF stellen ook dat geen staatssteun mag plaatsvinden. Juridisch gezien is dit een open deur. De regelgeving van de EU over staatssteun is immers voor alle lidstaten bindend. De staatssteun-regelgeving beoogt te voorkomen dat overheden bij grensoverschrijdende markten 6 bedrijven voor trekken door niet marktconforme ondersteuning . Dat kan de vorm hebben van

directe overdrachten – bijvoorbeeld in de vorm van subsidies -, maar ook van garanties of leningen onder niet marktconforme condities. Voor participatie met risicodragend vermogen in ondernemingen gelden iets soepelere regels, mits de participatie maar beneden een bepaald percentage blijft. De Europese commissie ziet streng toe op de handhaving van de regelgeving ten aanzien van staatsteun. Bij overtreding volgt voor de bevoordeelde onderneming een verplichting tot terugbetaling, alsmede tot betaling van een naar proportie forse boete. Om te bepalen wat een marktconforme conditie voor een lening is heeft de commissie richtlijnen uitgevaardigd. Die bepalen dat voor een lening de basisrente moet worden gerekend die bij Onderhandse lineaire obligaties (OLO) geldt bij de betreffende leningduur. Voor 15 jaar is dat 3,45%. Daarenboven dient een bij het profiel van de debiteur en van de beschikbare zekerheid passende risico-opslag te worden gerekend. Daarvoor geldt de hierboven reeds aangehaalde rekenregel van 2,2% bij een gemiddelde kredietwaardigheid en zekerheid en 4% indien de zekerheid beneden-gemiddeld is. Grofweg beweegt de volgens de EU marktconforme rente voor een lineaire lening van 15 jaar bij gemiddelde kredietwaardigheid zich dus tussen 5,7 en 7,5%. Kortom de door het AIF over leningen te rekenen rente moet niet alleen voldoen aan de percentages uit amendement B’, maar ook aan de Europese richtlijnen om staatssteun te voorkomen. De normen uit motie B’ lijken naar hun letter echter circa 1% strenger dan die van de Europese Commissie.

3.5

Analyse doelstellingen en criteria AIF

3.5.1

Vertaling doelstellingen in criteria

In het Program-akkoord 2010-2014 is € 200 miljoen van de opbrengst van de verkoop van de NUON-aandelen in het AIF gestort met een dubbele doelstelling: (duurzame) structuurversterking van de stad èn financieel en/of maatschappelijk terugverdienen. Deze combinatie van doelstellingen bevat een inherente spanning tussen financieel en maatschappelijk rendement – in vergelijking tot de particuliere financieringsmarkt waar eveneens financiële rendementseisen gelden, maar geen maatschappelijke rendementseisen. De uitwerking van de doelstellingen uit het Program-akkoord heeft geleid tot criteria voor het AIF die voor 80% van de investeringen uitgaan 6

Artikel 107 Verdrag betreffende Werking van de Europese Unie

21

van financieel terugverdienen en voor 20% van maatschappelijk terugverdienen. Daarmee is het zwaartepunt ten opzichte van het Program-akkoord verschoven naar het financieel terugverdienen van de AIF-investeringen. Voor de financiële positie van de gemeente heeft het verschil in deze soorten investeringen grote betekenis. Waar investeringen met maatschappelijk rendement als éénmalige uitgaven in de gemeentelijke rekening worden geboekt, zijn investeringen met financieel rendement geen uitgaven maar leningen. Zij worden als financiële activa op de balans opgenomen en worden na verloop van tijd (met rendement) afgelost. De financiële terugverdiendoelstelling van het AIF is vertaald in een rendement van 4,5% met een opslag voor de risico’s. Deze vertaling van de financiële terugverdiendoelstelling is hoog. Er had ook gekozen kunnen worden voor nominaal of reëel in stand houden van de waarde van het AIF.

3.5.2

Publieke en private financiering vs. financieel of maatschappelijk rendement

De financieringscondities voor 80% van het AIF zijn bijna vergelijkbaar met de condities die op de private financieringsmarkt worden aangeboden. Daardoor roepen de criteria voor het AIF de vraag op, voor wat voor soort investeringen de gemeente aan zet is. In het algemeen geldt een rolverdeling tussen markt en overheid bij investeringen met maatschappelijk en/of financieel rendement: a.

Investeringen met een hoog maatschappelijk rendement en een laag financieel rendement komen alleen via publiek optreden tot stand.

b.

Investeringen met een laag maatschappelijk rendement en een hoog financieel rendement zal de overheid niet voor haar rekening nemen en komen bij voorkeur via de markt tot stand

c.

Investeringen met een hoog maatschappelijk en financieel rendement komen in beginsel via de markt tot stand – als de overheid dergelijke investeringen verricht dient zij dat conform de EU-regelgeving onder marktconforme omstandigheden te doen.

d.

Investeringen met een laag maatschappelijke en financieel rendement worden bij voorkeur niet verricht. Maatschappelijk rendement Laag

Laag

Hoog

Niet investeren

Publiek investeren

Financieel

MKBA

rendement Hoog

Privaat investeren

Privaat inveseren

Indien een marktconform rendement kan worden gerealiseerd, is dus de vraag of financiering door de overheid tot meerwaarde leidt.

22

3.5.3

Speelruimte in criteria vanuit maatschappelijke overweging

De speelruimte ten opzichte van marktconforme condities zit in het 20% deel van het AIF waar het criterium van maatschappelijk rendement geldt. Door investeringen uit het 80%- en 20%-deel te mengen kunnen financieringsarrangementen worden gemaakt die gunstiger zijn dan op de private markt gerealiseerd aangeboden worden. Het maatschappelijk rendement komt tot uiting komend in een positieve monetaire waardering van kosten en baten in een MKBA. Voor het objectiveren van maatschappelijk rendement middels een MKBA gelden op rijksniveau uitgewerkte spelregels (Leidraad OEI). Het maatschappelijk rendement is met uitzondering van de pijler KDL niet gemonetariseerd met MKBA’s, maar alleen kwalitatief beschreven. De criteria voor het AIF stellen dat de EU-regelgeving inzake staatssteun en mededinging van toepassing is. Deze vereist marktconforme condities bij overheidsfinanciering aan, of overheidsparticipaties in initiatieven op de markt. Dat beperkt de speelruimte voor de gemeente voor investeringen in activiteiten van ondernemingen. Deze regelgeving is niet van toepassing op publieke taken en kent voor private taken vrijstellingen – bijvoorbeeld voor onderzoek of duurzaamheid. Deze vrijstellingen bieden de mogelijkheid in specifieke gevallen minder dan marktconforme financieringsvoorwaarden te bieden.

3.5.4

Voeding AIF

Het Program-akkoord voorziet in een startkapitaal voor het AIF van € 200 miljoen, waarover rente wordt toegerekend. Aanvullend op dat startkapitaal zijn stortingen in het AIF voorzien als de risicovoorziening voor de Noord-zuidlijn (60 miljoen) vrijvalt en bij de laatste tranche NUONopbrengsten 2015 (77,5 miljoen). Feitelijk is de voeding van het fonds tot op heden bescheidener geweest. Vooruitlopend op het uitwerken van een beleid en indicatoren hebben reeds voor € 90 miljoen uitnames uit het AIF plaatsgevonden voor investeringen en bestedingen, die voor College en Raad wel maatschappelijk zinvol zijn, maar niet pasten binnen de doelstelling om investeringen financieel terug te verdienen. Daarnaast is in 2013 de vrijval van de risicovoorziening Noordzuidlijn niet in het AIF gestort, maar als risicovoorziening voor het Vereveningsfonds gebruikt. Bij vrijval wordt dit geld alsnog in het AIF gestort. De bestemming van de NUON-tranche 2015 aan het AIF is aan de volgende Raad overgelaten. Wel is in de afgelopen jaren de vrijval van € 36,8 miljoen uit de Escrow-reserve voor de Nuon-verkoop aan het AIF toegevoegd.

23

4. Uitwerking AIF in pijlers 4.1

Inleiding

Het AIF valt uiteen in drie pijlers. In dit hoofdstuk beschrijven we de uitwerking en inzet van het AIF in de drie pijlers. Hoe zijn de algemene doelstelling en criteria voor het fonds vertaald naar criteria en procedures per pijler? Hoe verlopen de bestedingen binnen de pijlers? Onderliggende vraag is, of de doelstelling en de criteria voor het AIF herkenbaar zijn in de werkwijze van de verschillende pijlers en of de algemene criteria en de uitwerking voor de specifieke pijler in de praktijk goed werken.

4.2

Pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit

4.2.1

Uitwerking indicatoren en procedures

In november 2011 legt het College aan de Raad de eerste uitwerking van de criteria van één van de pijlers van het AIF voor. Het is de pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit. In een uitgebreid memo schetst het College de criteria en de procedures voor deze pijler. De inzet van de pijler wordt geplaatst in het perspectief van de Energiestrategie 2040, die onderdeel uitmaakt van de Structuurvisie. Om het energiesysteem betaalbaar te houden en de CO2-uitstoot die gepaard gaat met het energieverbruik te verlagen, werkt de gemeente aan een energietransitie. Om dit mogelijk te maken is initiatief van burgers en bedrijven noodzakelijk. Vanuit deze pijler van het AIF wordt financiering van deze initiatieven mogelijk gemaakt en/of de risico’s ervan afgedekt. Omdat de energietransitie een lange termijn traject is, zijn criteria geformuleerd en is een werkwijze gekozen die langjarig richting geeft. De strategie van deze pijler sluit aan bij de indeling in een 20% en een 80%-deel binnen het AIF. Uit het 20%-deel dat niet hoeft te revolveren kunnen innovatieve projecten worden mogelijk gemaakt; uit het 80%-deel kunnen grootschalige projecten met weinig risico worden gefinancierd. Aanvullend op de algemene criteria worden als criteria voor deze pijler geformuleerd: 

Investeringen passen binnen de Energiestrategie 2040



Investeringen hebben een positief CO2-effect



De investeringen voor het 20%-deel hebben een gecombineerd financieel en CO2/NOxrendement van 4,5%



Investeringen hebben een investeringsmultiplier



Investeringen zijn opschaalbaar of kopieerbaar



Het betreft een project, geen verstrekking van kapitaal aan een bedrijf



Investeringen vinden plaats in Amsterdam (20%) resp. de metropoolregio (80%).

Om te zorgen dat de investeringen maximaal effect op leveren en om de risico’s van de investeringen te beheersen wordt de kennis van experts ingeschakeld door het verplicht stellen van een externe rendementstoets, het inwinnen van advies bij de Amsterdamse Klimaatraad en het werven van een gespecialiseerde fondsmanager. Dit sluit aan op de meer procesmatige delen van de algemene criteria van het AIF.

24

Op één onderdeel wordt voorgesteld af te wijken van de algemene criteria. Omdat uit gesprekken met experts blijkt dat veel innovatieve projecten kleinschaliger zijn, wordt voorgesteld het criterium van een minimumomvang van 2,5 miljoen euro los te laten. Om de besluitvorming toch hanteerbaar te houden wordt voorgesteld voor kleinere investeringen thematische compartimenten in te stellen, voor de besteding waarvan het College wordt gemandateerd. Voor het grootste deel (45 miljoen euro) van het 80%-deel van de pijler besluit de Raad in juli 2012 een extern beheerd investeringsfonds in te stellen met een rechtsvorm op afstand van de gemeente. Het fonds gaat investeren in projecten die bijdragen aan de doelstellingen van het College voor CO2-reductie en die financieel renderend zijn. Voor het fonds stelt de gemeente vooraf kaders en eisen, waarbij een investeringscommissie beslist over de investeringen. Het beheer van dit fonds zal via een apart traject worden aanbesteed. Voorwaarde is daarbij een rendement – afhankelijk van het risicoprofiel - van minimaal 7,0% op de leningen en een CO2reductie van 30 kg per euro. De fondsbeheerder kan daaruit een fee in rekening brengen en ontvangt een bonus bij een bruto financieel rendement van 7% gecombineerd met een CO2rendement van 45 kg per euro. Na een marktconsultatie blijken twee partijen bereid in te schrijven op de aanbesteding. Uiteindelijk komt uit de aanbesteding de organisatie E3 naar voren als fondsbeheerder. Met de fondsbeheerder wordt beheerovereenkomst gesloten. Oktober 2013 wordt het fonds operationeel. Vervolgens besluit de Raad in januari 2013 voor het 20%-deel van de pijler op voorstel van het College tot het instellen van twee compartimenten van beide 5 miljoen euro met als thematisch perspectief ‘Initiatieven uit de stad’ en ‘Energiebeleid en de stad’. Voor het eerste compartiment zal het College tenders organiseren, waarin partijen worden uitgedaagd met voorstellen te komen. Voor het tweede compartiment zal de gemeente zelf als initiatiefnemer optreden.

4.2.2.

Bestedingen

Binnen de pijler zijn tot 1 oktober 2013 zes specifieke toekenningen gedaan, is een extern beheerd fonds aanbesteed en zijn twee compartimenten ingesteld. De harde investeringen bewegen zich voor € 48,5 miljoen binnen het 80%-deel en voor 1,8 miljoen binnen het 20%-deel. Er is in het 80% deel nog 13,3 miljoen beschikbaar en in het 20%-deel 12,4 miljoen, waarvan 9,6 in compartimenten is ondergebracht. Het gaat om de volgende toekenningen: 

Coalitie windenergie (€ 3.500.000,- uit 80%-deel): een plan om de gemeente locaties voor windturbines te laten voorbereiden die aan marktpartijen verkocht kunnen worden voor in het totaal 40 tot 68 Megawatt in de komende drie a vier jaar



Leningen particuliere woningeigenaren (€ 700.000,- uit 20%-deel): een leningfaciliteit tegen 2,61% rente via het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten voor gezinnen die via isolatie of duurzame energiebronnen CO2-uitstoot reduceren. Het AIF staat garant voor deze leningen naar het stimuleringsfonds.



Zelflevering Zon VVE (€ 350.000,- uit 80%- en 20%-deel): Experiment met Alliander om opbrengst van zonnepanelen te kunnen delen met wooneenheden binnen VVE’s (virtueel salderen). Project wordt tevens gebruikt als lobby-instrument om regelgeving op dit vlak

25

aangepast te krijgen en heeft inmiddels via het Energieakkoord geleid tot erkenning van VVE’s als ‘energie-coöperatie’. 

Rockstart (€ 250.000,- uit 20% deel): Participatie in en intensieve begeleiding van 30 internationaal te selecteren startende ondernemingen met innovatieve duurzame technologieën. Bij succes kan de gemeente de lening om zetten in een participatie



Eerste tender initiatieven uit de stad (€ 950.000,- uit 20%-deel): Een eerste tenderronde uit dit compartiment leverde elf aanvragen op van bewonersinitiatieven voornamelijk om zonnepanelen aan te brengen. Acht initiatieven zijn gehonoreerd en krijgen een lening tegen 1,99% rente.



Proceskosten (€ 900.000): apparaatskosten programmabureau Klimaat en energie om criteria voor pijler uit te werken, tenders voor duurzaamheidsfonds en compartimenten uit te zetten en advies van de Klimaatraad te ontvangen



Klimaatfonds (€ 45.000.000,- uit 80%-deel) en compartimenten (2 x € 5.000.000,- uit 20%deel): zie vorige paragraaf.

Besteding AIF pijler Klimaat, Duurzaamheid en luchtkwaliteit in dzn euro 80%-deel Voeding Klimaat, duurzaamheid, luchtkwaliteit

20%-deel Investeringen

61.800

Voeding

Investeringen

15.500

Harde investeringen . Proceskosten

-900

. Coalitie windenergie

-3.500

. Leningen particuliere woningeigenaren

-700

. Zelflevering Zon VVE

-50

-300

. Rockstart

-250

. Eerste tender bewonersinitiatieve

-950

. Extern participatiefonds

-45.000

Nog inzetb aar voor pijler

13.250

12.400

Uit te werken voorstellen . Initiatieven uit de stad

-4.100

. Amsterdams energiebeleid

-4.600

De toekenning heeft grotendeels plaatsgevonden binnen de door de Raad geformuleerde criteria (zie landscape-tabel verderop in dit hoofdstuk). Bij coalitie windenergie gaat het voorlopig om voorbereidende activiteiten van de gemeente en is de directe CO2-winst nu nog beperkt. In een vervolgstadium worden projectuitgaven gedaan die met de uitvoering van het project samenhangen en in feite voorinvesteringen in locaties betreffen, die marktpartijen moeten verleiden in windmolens te investeren. De opbrengst van deze voorbereide locaties moet ruimschoots de voorinvesteringen terug verdienen. Doordat de provincie Noord-Holland vooralsnog in haar structuurplan windmolens in de stad niet wil mogelijk maken, ligt het project momenteel stil. Er ligt nu een voorinvestering van € 1,5 miljoen, die zich voorlopig nog niet terugverdient. Bij Rockstart-energie is doordat onduidelijk is in welke startups wordt geïnvesteerd, nog niet aan te geven wat het milieurendement zal zijn. De Klimaatraad heeft over de toegekende projecten positief geadviseerd. Het programmabureau Klimaat en energie heeft een aantal voorstellen afgewezen op advies van de Klimaatraad. De Klimaatraad adviseerde over deze projecten negatief, omdat het in haar ogen

26

meer projectvoorbereidende initiatieven zijn, die geen direct klimaat-rendement opleveren. De raad acht deze projectvoorbereiding een onderdeel van de reguliere verantwoordelijkheid van de betreffende partijen. Ondersteuning zou pas aan de orde zijn, wanneer het tot concrete investeringsvoorstellen zou leiden met concreet rendement voor de klimaatdoelstelling van de gemeente. Daarop is de Gemeenteraad geïnformeerd dat deze voorstellen zijn ingetrokken.

4.3

Pijler Economie en innovatie

4.3.1

Uitwerking indicatoren en procedures

In februari 2012 stelt de Gemeenteraad de criteria en de werkwijze voor de pijler Economie en innovatie vast. De inzet van het AIF voor deze pijler wordt geplaatst in het kader van de Kennis & Innovatieagenda, die Amsterdam Economic Board (AEB) heeft geformuleerd. De AEB is in 2010 door de gemeente ingesteld als platform waarin bedrijfsleven, kennisinstellingen en gemeente in Amsterdam op het hoogste niveau samenwerken om de topsectoren in de regio te stimuleren volgens de formule van de ‘triple helix’. De Kennis & Innovatieagenda is opgesteld vanuit vier invalshoeken: 1.

Zeven kansrijke clusters voor innovatie in de regio

2.

Versterking van het innovatief vermogen van de regio via R&D-inspanningen, versterking van de kennisinfrastructuur en het stimuleren van nieuwe bedrijvigheid

3.

Verhogen van het economisch rendement in termen van bruto regionaal product, regionale specialisatie en internationalisering

4.

Leveren van maatschappelijk rendement door bij te dragen aan doelen op het gebied van zorg, energieverbruik en duurzaamheid.

Voor de inzet van middelen vanuit deze pijler gelden net als voor de andere pijlers de algemene criteria van het AIF. Daarnaast gelden specifiek voor deze pijlers aanvullende criteria: 

Passend binnen de Kennis- & Innovatieagenda van de AEB (toets clustertafels AEB)



Een advies van een externe toetsingscommissie onder voorzitterschap van de heer Stroink aan de AEB



Een gemotiveerd positief advies van de AEB



Een bijdrage aan minimaal twee van zeven criteria op het gebied van groei, aantrekken van buitenlandse bedrijven, versterken van R&D, aantrekken van studenten/talent, de top 10 van kennisinstituten, werkgelegenheidsontwikkeling, groei van concurrentiekracht – allemaal in internationaal vergelijkend perspectief.

Daarnaast wordt voorgesteld om net als in de pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit te werken met thematische compartimenten die het mogelijk maken investeringen te bundelen tot de minimale omvang die vereist is in de criteria van het AIF.

4.3.2.

Bestedingen

Binnen de pijler Economie en Innovatie zijn tot 1 oktober 2013 drie Raadsbesluiten genomen. Over de toekenning van twee van deze drie bedragen lopen nog onderhandelingen met de externe

27

partijen. De harde investeringen bewegen zich voor € 5,0 miljoen binnen het 80%-deel en voor € 7,6 miljoen binnen het 20%-deel. Er is in het 80% deel nog € 48,1 miljoen beschikbaar en in het 20%-deel € 5,7 miljoen. Besteding AIF pijler Economie en innovatie in dzn euro 80%-deel Voeding Economie en innovatie

20%-deel Investeringen

53.100

Voeding

Investeringen

13.300

Harde investeringen . Proceskosten

-300

. Tracer Center Amsterdam

-5.000

-2.250

. ASML

-5.000

Nog inzetb aar voor pijler

48.100

5.750

Uit te werken voorstellen . Amsterdam Metropolitan Solutions

-20 tot 34.000

. Proof of concept fund

-1.300

-700

Binnen deze pijler zijn de volgende budgetten toegekend: 

Tracer center Amsterdam (€ 7,25 miljoen uit 80%- en 20%-deel): investering van het medisch centrum van de VU in een hoogwaardig technologisch instituut om radiologisch de verspreiding van medicijnen te kunnen volgen. Een investering van € 165 miljoen, waarvan de VU € 142 miljoen uit eigen middelen kan dekken. Aanvullende financiering komt van Europa, Rijk en de gemeente. De bijdrage van Amsterdam vooralsnog voor 5 miljoen uit het 80% deel. Mogelijk rendement uit toekomstige opbrengsten



Instituut voor Nano-Lithografie (€ 5 miljoen uit 20%-deel): Bijdrage aan bid van AMOLF aan ASML op oprichting van dit instituut op Sciene Park Amsterdam. ASML heeft tender uitgeschreven voor oprichting van fundamenteel wetenschappelijk instituut in dit vakgebied, waarvan zij eerste recht van gebruik heeft voor doorontwikkelen micro-chips



Uitvoeringskosten (€ 300.000,- uit 20%-deel): uitvoeringskosten van EZ en AEB voor de werving, beoordeling en selectie van investeringen uit het AIF.

De toekenning van deze budgetten past binnen de specifieke criteria voor de pijler Economie en Innovatie van het AIF: ze passen binnen de KIA, de commissie Stroink heeft de initiatieven positief getoetst, er ligt een positief advies van de AEB en ze voldoen aan het twee uit zeven-criterium. De initiatieven voldoen echter niet aan alle algemene criteria van het AIF. Ondanks het feit dat de twee externe toekenningen (deels) komen uit het 20%-deel liggen er geen voldragen MKBA’s, maar kwalitatieve onderbouwingen van het maatschappelijk belang van de investering. De vakdienst geeft aan geen inzicht te hebben in de MKBA-methodiek voor economische investeringen. Deze is ook minder gestandaardiseerd dan voor infrastructurele investeringen, maar er bestaat wel landelijke expertise over. Daarnaast verdient de uitwerking van de toekenning van de bijdrage aan het Instituut voor Nano-lithografie nog alle aandacht om te kunnen voldoen aan het staatssteuncriterium van het AIF. Daarvoor is het noodzakelijk te blijven binnen de vrijstellingskaders van de Europese commissie voor industrieel onderzoek. Binnen deze pijler loopt een aantal initiatieven in voorbereiding, waaraan de vakwethouder en vakdienst budgetten uit het AIF willen toekennen.

28



Amsterdam Metropolitan Solutions (€ 20-34 miljoen uit 20%-deel): Een internationale tender om een hoogwaardig wetenschappelijk instituut op te richten met technologische kennis over stedelijke vraagstukken en een sterke nadruk op spin-off naar het bedrijfsleven (kennisvalorisatie). Uit deze tender komt een voorstel naar voren van de TU Delft, de Landbouwuniversiteit uit Wageningen en MIT uit Boston, waarbij een investering wordt voorgesteld van € 250 miljoen, waarvan € 50 miljoen ten laste van de gemeente. Het College heeft besloten voor 16 miljoen vrij te maken uit de prioriteiten 2014. Er moet nog worden bepaald, hoe hoog de gemeentelijke bijdrage zal worden, waarbij voor de dekking oa. naar het AIF gekeken wordt. De AEB heeft positief geadviseerd over een bijdrage van 20 miljoen euro.



Proof of concept-fund (€ 2 miljoen uit 80%- en 20%-deel): Het Proof of concept-fund is een voorstel van VU en UvA en hun medische centra om een fonds in te stellen, waaruit studies worden gefinancierd naar de toepasbaarheid en vermarktbaarheid van wetenschappelijke concepten. De veronderstelling is dat dit fonds zich grotendeels kan terugverdienen, maar een deel van de studies ook een resultaat zal opleveren.

Met name het eerste voorstel in voorbereiding is relevant in het verband van dit onderzoek. De vakwethouder en vakdienst geven aan zeer te hechten aan dit voorstel. Zij worden hier gesteund door het College en de Raad, Zij achten het van strategisch belang voor de stad en wijzen op de investeringsmultiplyer van 4,0. De onderhandelingen over het voorstel lopen nog. Het voorstel voldoet naar verwachting in ruime mate aan de pijlerspecifieke criteria. Het past uitstekend in de KIA, er ligt een positief advies over het proces van de commissie Stroink en de AEB en het voldoet ruimschoots aan twee van de zeven doelstellingen van de pijler. Het voorstel overstijgt echter het 20%-deel van de pijler in hoge mate (€ 14,3 tot 28,3 miljoen, ofwel 22 tot 44% van de pijlervoeding). Bovendien ligt er geen MKBA, maar alleen een kwalitatieve beschrijving van de voordelen van de investering. Er zijn nog projecten in een priller voorbereidingsstadium, zoals Startup Bootcamp en Centre for humanities and technology, maar daar liggen nog geen uitgewerkte voorstellen voor. Eén investeringsvoorstel dat reeds positief advies had van de AEB heeft de Gemeenteraad niet gehaald. Het betreft het Life-science-fund Amsterdam II – een investeringsfonds voor bedrijfjes die medische technologie omzetten in economische activiteit. De gedachte was dat de gemeente in dit fonds € 5 miljoen zou storten, als private financieringsinstellingen ook zouden bijdragen. Deze blijken echter niet bereid om middelen te investeren in dit fonds – omdat de investeringsrisico’s van dit fonds hoog worden geacht en het rendement van de participaties uit het Life science fund Amsterdam I nog niet goed te beoordelen is. Verder zijn in het kader van dit onderzoek geen initiatieven naar voren gekomen, die geen doorgang konden vinden door de criteria van het AIF. Daarbij speelt dat rond economische innovatie meerdere fondsen beschikbaar zijn van verschillende overheidslagen en dat investeringsvoorstellen daarheen worden geleid waar ze het meest kansrijk worden geacht. De procedures en voorwaarden van het AIF ontmoedigen daarbij voorstellen – met name de bepaling dat terugbetaling gegarandeerd moet zijn, maar ook de vereisten ten aanzien van minimuminleg en rendement. Voor een belangrijk deel zou dit zich laten oplossen door het instellen van een investeringsfonds. Daarvoor bestaat echter geen bestuurlijk draagvlak, omdat de Raad dan beslissingsverantwoordelijkheid moet overdragen aan de fonds-beheerder.

29

Toetsing criteria pijler Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid 80% deel

20% deel

Financieel

Externe

Maatsch.

rendement

toets

rendement

Algemeen MKBA

Pijlerspecifiek

Looptijd

Minimaal

max 15 jaar

2,5 miljoen

Advies

Staats-

Struct.

Strat.

Mob il.

steun

plan

visie

plan

Uit te werken voorstellen . Marine Establissement Amsterdam

globaal

nog niet

nog niet

nog niet

nog niet

wel

nvt

+

globaal

globaal

nvt

0

nog niet

nog niet

nog niet

nog niet

wel

nvt

nog niet

globaal

globaal

nvt

. Tolhuistuin

globaal

nog niet

nog niet

nog niet

0

wel

nvt

+

globaal

globaal

nvt

. Erfpacht kunstakademie

globaal

nog niet

nog niet

nog niet

0

-

nvt

+

globaal

globaal

nvt

. Loods NDSM-terrein

Besteding AIF pijler Economie en innovatie in dzn euro 80% deel

20% deel

Financieel

Externe

Maatsch.

rendement

toets

rendement

Algemeen MKBA

Pijlerspecifiek

Looptijd

Minimaal

Advies

Staats-

Kennis en

max 15 jaar

2,5 miljoen

AEB

steun

Innov.-ag.

2 uit 7

Harde investeringen . Proceskosten . Tracer Center Amsterdam . ASML

nvt

nvt

0

0

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

voorlopig

voorlopig

+

kwalit.

+

+

+

+

+

+

nvt

nvt

+

kwalit.

nvt

+

+

0

+

+

nvt

nvt

+

-

nvt

+

+

+

+

+

+

nog niet

+

nog niet

+

-

+

nog niet

+

+

Uit te werken voorstellen . Amsterdam Metropolitan Solutions . Proof of concept fund

Besteding AIF pijler Klimaat, Duurzaamheid en luchtkwaliteit in dzn euro 80% deel

20% deel

Financieel

Externe

Maatsch.

rendement

toets

rendement

Algemeen MKBA

Pijlerspecifiek

Looptijd

Minimaal

Advies

Staats-

30 KG CO2

Energie

max 15 jaar

2,5 miljoen

Klimaatraad

steun

per euro

strategie

Multiplier

Harde investeringen . Proceskosten . Coalitie windenergie . Leningen particuliere woningeigenaren . Zelflevering Zon VVE

nvt

nvt

0

0

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

+

+

nvt

nvt

+

+

+

+

+

nvt +

17

nvt

nvt

+

+

+

via comp.

+

+

+

+

20 1,6

+

+

+

+

+

via comp.

+

+

+

+

. Rockstart

nvt

nvt

?

+

+

via comp.

+

+

?

+

9

. Eerste tender bewonersinitiatieven

nvt

nvt

+

+

+

via comp.

+

+

+

+

?

+

+

nvt

nvt

+

+

+

+

+

+

+

. Extern participatiefonds Uit te werken voorstellen . Initiatieven uit de stad

nvt

nvt

pm

pm

pm

via comp.

pm

pm

pm

pm

pm

. Amsterdams energiebeleid

nvt

nvt

pm

pm

pm

via comp.

pm

pm

pm

pm

pm

30

4.4

Pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid

4.4.1

Uitwerking criteria en procedures

De pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid begon na de keuze om middelen uit het AIF te lichten voor het Foodcentre, het project 1012 en transitieprojecten zonder budget. Inmiddels zit in de pijler alweer € 15,7 miljoen. De uitwerking van de criteria en procedures is zeer aarzelend op gang gekomen. In september 2012 ontving de Raad een brief, waarin drie pijlerspecifieke criteria worden genoemd naast de algemene criteria van het AIF. Omdat deze brief geen concreet Raadsvoorstel bevatte, zijn deze drie criteria in september 2013 opnieuw aan de Raad aangeboden – nu ter vaststelling. 

Passend binnen de vier in de Structuurvisie Amsterdam 2040 genoemde bewegingen



Passend binnen het nog vast te stellen Strategisch plan ter uitvoering van de structuurvisie



Passend binnen de Mobiliteitsaanpak Amsterdam

De brief bevat verder geen nadere processen om externe voorstellen te genereren, of externe expertise in te brengen bij de inzet van de pijler. Ook de procedures om projecten te werven en beoordelen zijn niet uitgewerkt. In de brief van september 2012 zijn drie zoekrichtingen vermeld: fietsparkeervoorzieningen, laagrentende leningen voor monumentenzorg, financiering in het licht van kasstroomsturing. Deze laatste hangt samen met de adviezen van commissie Wijntjes om in het vereveningsfonds op kasstroom te sturen. Begin dit jaar is besloten om kasstroomsturing op kavelniveau toe te passen. Daardoor is het binnen het vereveningsfonds niet goed meer mogelijk investeringen te financieren met een langere terugverdienhorizon, zoals in het AIF wel kan.

4.4.2.

Bestedingen

In de pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid zijn nog geen investeringsvoorstellen door de Raad goedgekeurd. Wel heeft het College in mei 2013 de Raad geïnformeerd vier investeringsvoorstellen te willen uitwerken: 

Marine-etablissement Amsterdam (€ 5,5 miljoen, uit 80%- en/of 20%-deel): met Rijksvastgoed- en ontwikkelbedrijf (RVOB) gezamenlijk te dragen kosten voor procesmanagement en openbare ruimte om dit complex op termijn te ontwikkelen. Verwachting is dat deze bijdrage uit het rendement van de ontwikkeling kan worden terugbetaald



Scheepsbouwloods NDSM-werk (€ 4 miljoen, uit 80%- en/of 20%-deel): Lening aan stichting Kinetisch Noord die scheepsbouwloods gaat ontwikkelen die naar verwachting tegen rente van 4,5% kan worden terugbetaald



Tolhuistuin (€ 2,5 miljoen, uit 80%-deel): Overdracht van complex op Overhoeksterrein dat als uitgaanscentrum wordt ontwikkeld aan stadsdeel Noord. Centrale stad schiet in eerste tien jaar lager rendement door ingroeicontract met huurder voor en ontvangt dit terug in tweede periode (tot 25 jaar)



Rijksacademie voor Beeldende Kunst (€ 1,7 miljoen, uit 80%-deel): Aankoop rijksacademie van het RVOB, waarbij uit AIF grond wordt betaald en via erfpachtcanon wordt afgelost over lange looptijd.

31

Blijkens de brief zijn de voorstellen globaal aan de criteria van het AIF getoetst. De eerste twee voorstellen zijn voorstellen die voorheen via een grondexploitatie zouden zijn gefinancierd. Er is nog geen sprake van een businesscase die zichtbaar maakt in welke mate aan de AIF-criteria kan worden voldaan – laat staan van externe toetsing van die businesscase. In het tweede voorstel lijkt nog geen rekening gehouden te zijn met de risico-opslag, die in de AIF-criteria is voorzien. De overige twee voorstellen zijn vooral interne financieringsconstructies van de gemeente. De globale omschrijving in de brief roept vragen op of aan het criterium van de terugverdienperiode van 15 jaar kan worden voldaan.

Besteding AIF pijler Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid in dzn euro 80%-deel Voeding Stedelijke ontwikkeling en b ereikb aarheid

20%-deel Investeringen

12.600

Harde investeringen

Voeding

Investeringen 3.100

-

-

Uit te werken voorstellen . Marine Establissement Amsterdam . Loods NDSM-terrein . Tolhuistuin . Erfpacht kunstakademie Nog inzetb aar voor pijer

12.600

3.100

4.5 Analyse uitwerking per pijler 4.5.1

Grote verschillen tussen pijlers

Na de fase van uitwerking van het algemene beleid voor het AIF heeft het concern zich teruggetrokken van een coördinerende naar een toetsende rol. Het initiatief rond het AIF is zoals afgesproken verschoven naar de vakdiensten. De pijlers van het AIF zijn door de vakwethouders en vakdiensten uiteenlopend uitgewerkt qua tempo, zorgvuldigheid en filosofie. Dit komt mede doordat de pijlers werken in een verschillende context met een andere financiële dynamiek en marktlogica. Het leidt er toe dat het AIF niet vanuit één overkoepelende doelstelling en visie wordt ingezet.

4.5.2

Pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit

De pijler KDL is aansluitend op het programma Klimaat en Energie als eerste uitgewerkt met een voldragen beleidsvisie op het AIF, uitgebreide criteria en procedures. Er is een helder programmatisch kader, over de inzet wordt door externe partners in de Klimaatraad geadviseerd, Er ligt een uitgewerkte investeringsstrategie zowel voor investeringen met financieel als met maatschappelijk rendement. Investeringsvoorstellen zijn door externe bureaus getoetst op financieel en maatschappelijk rendement. Belangrijke instrumenten daarbij zijn een privaat beheerd investeringsfonds en tenders voor maatschappelijke investeringen. Binnen deze werkwijze blijkt het AIF redelijk goed inzetbaar voor investeringen binnen de algemene criteria van het AIF. Dit komt mede doordat het maatschappelijk rendement van CO2-besparing ook leidt tot financieel rendement in de energierekening. De CO2-winst laat zich bovendien vrij

32

eenvoudig monetariseren naar maatschappelijk rendement door een prijs toe te kennen aan een kilogram CO2-winst.

4.5.3.

Pijler Economie en innovatie

De pijler E&I is aansluitend op de instelling van de AEB en de formulering van de Kennis & Innovatie-agenda redelijk slagvaardig uitgewerkt. Er ligt daarmee een helder programmatisch kader en de gemeente heeft belangrijke externe partners gebundeld in de AEB. De investeringslogica komt voort uit de eigen ambities en logica op dit. Er ligt geen investeringsstrategie die aansluit op de indeling van het doelstellingen van het AIF. Met name op de inzet van het financieel renderende deel is nog geen coherente strategie uitgewerkt. Er is in deze pijler expliciet niet of slechts in beperkte mate gekozen voor het onderbrengen van middelen van het AIF in een investeringsfonds. Daardoor zijn er weinig investeringsvoorstellen voor het 80%-deel, terwijl het 20%-deel van het AIF vrij snel is uitgeput. In de dynamiek van de sector lijkt echter wel behoefte aan inzet van vreemd of eigen kapitaal voor startende ondernemingen. Daarvoor is het wel wenselijk dat binnen de criteria van het AIF ruimte bestaat voor risicodragende inzet en inzet beneden € 2,5 miljoen. Voor het maatschappelijke deel van de pijler E& I zijn tot de verbeelding sprekende investeringsambities geformuleerd, die geen of beperkt financieel rendement opleveren. Er treedt daardoor een spanning op tussen de maatschappelijke investeringsambities voor deze pijler en de doelstellingen en criteria van het AIF. Over investeringen moeten vijf gremia adviseren of beslissen: de clustertafel, de commissie Stroink en de AEB en vervolgens het College en de Raad. Voor de pijlerspecifieke beoordeling bestaan twee toetsingskaders: de Kennis en Innovatie-Agenda van de AEB en de zeven doelstellingen van de gemeente. Door stroomlijning van de toetsingskaders en de procedures voor besteding van middelen uit deze pijler is nog winst te boeken.

4.5.4

Pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid

De pijler SOB is door uitnames bij de start van het AIF in omvang beperkt. Aanvankelijk was de pijler geheel leeg. Door latere toevoegingen zijn er binnen de pijler weer middelen beschikbaar. Voor deze pijler ontbreekt het aan uitgewerkte criteria en procedures en een heldere investeringsstrategie. Dat de middelen uit deze pijler aanvankelijk geheel zijn uitgenomen heeft veel te maken met de dynamiek van de sector. Voor investeringen in stedelijke ontwikkeling bood het vereveningsfonds tot voor kort een beter toepasbaar financieringskader. Immers in het vereveningsfonds kon via grondexploitaties op ruime schaal worden voor geïnvesteerd in projecten. Voor investeringen in infrastructuur voor bereikbaarheid is er bijna alleen sprake van maatschappelijk rendement en niet van financieel rendement. Door de introductie van kasstroomsturing om risico’s in het vereveningsfonds te beheersen, is er toch behoefte ontstaan aan langlopende financiering in deze pijler. Immers in grondexploitaties wordt alleen nog geïnvesteerd met een concreet terugverdienperspectief op vrij korte termijn. Vanuit het AIF worden initiatieven gefinancierd die in het vereveningsfonds als te onzeker worden gekwalificeerd. De dienst IVV heeft bij de uiteindelijke voordracht van projecten geen rol meer

33

gespeeld. De voorstellen dragen vooralsnog een ad hoc en globaal karakter. Ze verdienen na uitwerking zorgvuldige toetsing om te beoordelen of ze voldoen aan de criteria van het AIF.

4.5.5

Over de pijlers heen

Er zijn in het onderzoek weinig investeringsplannen langs gekomen die passen binnen de globale doelstelling van het fonds, maar die zijn afgevallen door de concrete uitwerking van de rendementseis van het AIF. Wanneer de mogelijkheid bestaat meer risicodragend te financieren vanuit het AIF, zou dat de financieringsbehoefte verhogen. De technische uitwerking van de criteria voor het AIF vormen een belemmering voor dit soort constructies. Met name het vereiste dat per project het terugvloeien van de bijdrage gegarandeerd is en de minimuminleg van 2,5 miljoen zijn niet goed werkbaar. Door bundeling van initiatieven is dit probleem echter goed op te lossen. Er is nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheid van gemixte financiering uit het 80% en 20%deel van het fonds. Dit zou speelruimte creëren in de financiële rendementsdoelstelling De financieringsinstrumenten die zijn benut in de uitvoering van het AIF zijn tamelijk klassiek. Er wordt vooral gewerkt met subsidies en leningen. Het instrument participatie is zeer beperkt ingezet. Er is alleen in de pijler KDL gekozen voor het instrument van een investeringsfonds. Er is in geen van de pijlers gekozen voor een ontwikkelingsmaatschappij. Op dit moment loopt wel een initiatief vanuit het ministerie van EZ om te komen tot een landelijk dekkend netwerk van ontwikkelingsmaatschappijen. Het onderzoek hiernaar in de metropoolregio Amsterdam verloopt in nauwe samenwerking met de AEB. Tot op heden is er nog geen verband gelegd tussen het AIF en dit voornemen om tot een ontwikkelingsmaatschappij te komen.

34

5. Investeringsfondsen bij andere overheden 5.1 Inleiding De gemeente Amsterdam is zeker niet de enige overheid die grote opbrengsten die niet voortkomen uit de reguliere bedrijfsvoering bewust wil inzetten ten gunste van de versterking van de omgeving. Vele medeoverheden hebben vergelijkbare fondsconstructies. In dit hoofdstuk wordt een vergelijking gemaakt met drie fondsen bij verschillende medeoverheden – op verschillende overheidsniveaus: de gemeente Rotterdam, de provincie Noord Brabant en de rijksoverheid.

5.2 Investerings-Fonds Rotterdam Net als Amsterdam heeft de gemeente Rotterdam een investeringsfonds, dat is gevuld met de opbrengst van de verkoop van nutsbedrijven. Het Investerings-Fonds Rotterdam (IFR) is ingesteld in 2003 en in eerste instantie gevoed met de opbrengst van de verkoop van het Electriciteitsbedrijf Zuid Holland, de kabeltelevisie-maatschappij CAI en het Bouwfonds Nederlandse Gemeenten. In 2006 is daar de opbrengst van de Afvalcentrale Rijnmond aan toegevoegd. De omvang van het IFR is in de loop der jaren gedaald van 800 miljoen euro naar circa € 580 miljoen in 2013. De grondgedachte achter het IFR is ‘bezit voor bezit’: de opbrengst van de nutsbedrijven moet niet direct in de begroting worden ingezet, maar dient te worden omgezet in investeringen in nieuwe kapitaalgoederen die bijdragen aan versterking van de toekomst van Rotterdam. De investeringen dienen er voor te zorgen dat Rotterdam structureel wordt versterkt en niet langer ‘onder aan de verkeerde lijstjes bungelt ‘. Het kader om de investeringen te beoordelen vormt de Stadsvisie Rotterdam 2030 van de gemeente. Tot zover lijkt de filosofie achter het IFR sterk op die van het AIF – al is de omvang veel groter. In de uitwerking maakt de gemeente Rotterdam echter een geheel andere keuze. Het IFR richt zich op publieke investeringen – niet op het financieren van private investeringen. Wel wordt er gestreefd naar een private multiplyer op de publieke investeringen. Omdat de investeringen worden verricht vanuit publiek belang staat het maatschappelijk rendement centraal – niet het financiële rendement. In feite vormt het IFR de dekking voor de investeringen uit het Meerjarig InvesteringsPlan van de gemeente. De technische constructie daarvoor is tweeledig: 

Investeringen met economisch nut worden geactiveerd. Uit de renteopbrengst van het IFR worden de kapitaallasten (rente en afschrijving) gedekt. Die drukken dus niet op de lopende begroting. Het volume van de investeringen wordt bepaald door de ruimte die de renteopbrengst genereert en de mate waarin de kapitaallasten niet binnen de investering zelf kunnen worden terugverdiend. Jaarlijks wordt het IFR geïndexeerd door een toevoeging uit de algemene dienst

35



Investering met maatschappelijk nut (zoals investeringen in de openbare ruimte) worden niet geactiveerd, maar out of pocket uit het IFR gedekt. Om daarvoor ruimte te creëren worden jaarlijks middelen toegevoegd aan het IFR. Dit komt uit de bespaarde rente door financiering uit reserves en voorzieningen en uit nieuwe verkopen van deelnemingen. Overigens zijn de onttrekkingen aan het IFR de afgelopen jaren groter dan de stortingen, waardoor het fonds in omvang terugloopt.

Het IFR wordt ingezet voor investeringen in ruimtelijk-economische of ruimtelijk-sociale ontwikkelingen en uitbreidingen van minimaal € 500.000,- binnen de horizon van de Stadsvisie Rotterdam 2030. Onderhoud, beheer en vervanging kunnen niet uit het IFR gedekt worden, maar de daarmee gepaard gaande kosten dienen bij het investeringsvoorstel wel afgedekt te worden. Voor bestedingen uit het IFR gelden drie soorten criteria: a.

Bestuurlijke criteria: passend binnen de targets van het Coalitieakkoord, binnen de jaarlijkse Kaderbrief en binnen moties van de Raad

b.

Beleidsmatige criteria: passend binnen de prioritaire gebieden in de stad, geen doelmatigere alternatieven en samenwerking met publieke en private partijen

c.

Financieel technische criteria: er treedt een multiplyer op door investeringen van derden, er is een positieve MKBA en het kan niet worden gedekt uit andere budgetten.

Met name de wijze waarop de MKBA-verplichting is uitgewerkt is interessant. Aanvankelijk werden investeringen beoordeeld met multi-criteria-analyses. Dit zijn overzichten waarbij verschillende afwegingscriteria zoveel mogelijk gekwantificeerd naast elkaar worden gezet. Anders dan bij de MKBA is in de MCA geen sprake van het monetariseren van deze criteria, waardoor de voor- en nadelen niet hard tegen elkaar kunnen worden afgewogen, maar meer op de hand worden gewogen. De gemeente Rotterdam heeft ervoor gekozen zoveel mogelijk uit te gaan van de MKBAsystematiek. Er wordt daarbij aangesloten bij de landelijke standaarden voor MKBA’s. De gemeente heeft op concernniveau hiervoor expertise georganiseerd. Onderkend wordt dat niet alle overwegingen goed zijn te monetariseren. Voor die aspecten wordt teruggevallen op de MCAsystematiek.

5.3 Investeringsagenda voor Brabant In 2009 heeft de provincie Noord Brabant (net als een aantal andere provincies) de aandelen in Essent verkocht voor een bedrag van 3,045 miljard euro. De provincie heeft voor de inzet van deze opbrengsten gekozen voor een dubbel-strategie. Ruim twee miljard is door de afdeling Treasury van de provincie vanuit het perspectief van vermogensbeheer belegd. De opbrengsten van deze beleggingen compenseren het wegvallen van de jaarlijkse dividend-opbrengst van de Essentaandelen. Eén miljard van de opbrengsten is vrijgemaakt voor investeringen door de provincie. Grondslag voor het investeringsprogramma van de provincie vormt de ‘Agenda voor Brabant’, die Provinciale Staten in 2010 heeft vastgesteld. Uitgangspunt van de agenda is om de positie van Noord-Brabant als krachtige innovatieve provincie te versterken. Speerpunten in de agenda zijn: versterking van de innovatiekracht van de economie, efficiënte verkeers- en vervoerssystemen, een robuuste en veerkrachtige natuur en een hoogwaardige leefomgeving.

36

In 2010 is in het kader van deze agenda een eerste investeringsronde doorgevoerd van € 525 miljoen voor infrastructuur, erfgoed, energietransitie, landschap, sport en Brabant culturele hoofdstad. Deze investeringstranche is vormgegeven als een pakket out-of-pocket investeringen. In het Collegeprogramma 2011 is afgesproken te komen tot een tweede tranche, waarbij het uitgangspunt is dat de middelen revolverend worden ingezet. Twee jaar later in juni 2013 hebben de Staten deze tweede investeringstranche goedgekeurd, waarbij drie fondsen zijn ingesteld. Deze fondsen hebben betrekking op: 

Energietransitie: € 60 miljoen



Economische innovatie: € 125 miljoen



Breedband: € 50 miljoen.

Daarnaast wordt nog eens 240 miljoen geïnvesteerd in landschapsontwikkeling. Dit krijgt echter niet de vorm van een revolverend fonds. Voor de inzet van de drie deelfondsen geldt als algemeen criterium dat het fonds over 25 jaar nominaal moet revolveren. Dat betekent dat de omvang van het fonds niet hoeft mee te groeien met de inflatie. Uitgaande van de huidige meerjarige inflatiecijfers betekent dat dat de provincie Noord Brabant genoegen neemt met een ontwaarding van het fonds van ca. 45% in 25 jaar. Legitimatie hiervoor vormt het maatschappelijk karakter van de doelstellingen die met de investeringen worden nagestreefd. De provincie kiest voor participaties met risicodragend kapitaal als financieringsvorm. Zij ziet daar twee voordelen in. Ten eerste biedt de participatievorm meer ruimte ten opzichte van de Europese regelgeving ten aanzien van staatsteun en mededinging. De mededingingsregelgeving stelt net als de staatssteunregelgeving voor financiering met leningen grenzen aan het optreden van overheden in marktactiviteiten – maar de vrijstellingen bieden hier meer ruimte. Ten tweede profiteert het fonds zo mee van hoge rendementen in het geval een investering succesvol verloopt. De provincie kan daardoor in een meer risicodragend segment investeren. Het verlies van een mislukte start-up wordt immers gecompenseerd door het hoge rendement van een succesvol bedrijf. Daarmee kan de provincie juist daar economische activiteit stimuleren, waar door de risicoaversie bij banken het meest sprake is van marktfalen. De provincie onderkent dat het participeren in ondernemingen een relatief risicovolle activiteit is, die hoogwaardige marktexpertise en een zakelijke afweging in de besluitvorming vereist. Tegen deze achtergrond heeft de provincie besloten de investeringsfondsen op afstand te zetten en onder te brengen bij de Brabantse Ontwikkelings-Maatschappij (BOM). Met de BOM zijn gedetailleerde contracten uitgewerkt, daarin is per fonds geregeld: 

Beleidskader en maatschappelijke doelstellingen



Te bereiken resultaten en effecten



Omvang en werking van het fonds



Voorwaarden voor investeringen: segmenten, multiplyer, rendement,



Governance en procedures.

De provincie kan sturen op de uitvoering door de BOM middels de aanstelling van de commissarissen, de directeur en de investeringscommissie van de BOM en middels een goedkeuringsvereiste boven een bepaald bedrag. Er wordt gerapporteerd aan het College van GS via de P&C-cyclus en eens in de vier jaar vindt een evaluatie plaats.

37

5.4 Infrastructuurfonds – Rijk Het infrastructuurfonds is een fonds op de rijksbegroting dat is bestemd voor investeringen in de verkeers- en vervoersinfrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen. Tot voor kort werd het fonds in belangrijke mate gevoed uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES), waar een belangrijk deel van de aardgasbaten in werd gestort. Met ingang van het jaar 2011 is het FES opgeheven, omdat in het niveau van de aardgasbaten grote periodieke schommelingen zaten als gevolg van de prijsontwikkeling op de wereldmarkt. Er is voor gekozen de aardgasbaten direct in aflossing van de staatsschuld te laten vloeien en op de rijksbegroting een vast jaarlijks bedrag beschikbaar te stellen voor het infrastructuurfonds. De voeding van het infrastructuurfonds over de afgelopen jaren bedraagt globaal 6 tot 8 miljard euro. Besteding van het fonds gebeurt op basis van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Het infrastructuurfonds kent geen revolverend karakter – wel dienen de investeringen van nationaal belang te zijn. Voor bestedingen binnen het MIRT geldt een strak spelregelkader. Uitgangspunt van het spelregelkader MIRT is dat investeringen die worden gedaan grote maatschappelijke meerwaarde en onderlinge samenhang vertonen. Het spelregelkader dient om te komen tot een transparante afweging die volgens vast herkenbare processtappen wordt doorlopen op basis van vooraf aangegeven inhoudelijke vereisten en afstemming. Vanuit sectoraal perspectief worden op Rijksniveau knelpuntenanalyses gemaakt om rijksprioriteiten te stellen. Om te komen tot een samenhangend investeringspakket worden regionale gebiedsagenda’s geformuleerd, waarover de minister van I&M twee keer per jaar overleg voert met de bestuurlijke vertegenwoordigers van de regio’s (BO MIRT). Het besluitvormingsproces over de inzet van middelen uit het MIRT kent een aantal stappen: 1.

Startbeslissing: vanuit sectorale of gebiedsgerichte overwegingen besluit het BO MIRT op basis van een knelpuntenanalyse om een project op de MIRT-agenda te plaatsen

2.

Verkenning: op basis van een verkenning van verschillende varianten die worden afgewogen met een MKBA en een Milieu-effectrapportage wordt al dan niet een voorkeursbesluit genomen om een bepaalde variant uit te werken.

3.

Planuitwerking tot aan projectbeslissing: de voorkeursvariant wordt uitgewerkt met verschillende inpassingsvarianten en de effecten daarvan worden bepaald. Gelijk met de projectbeslissing worden de bestuursrechtelijke besluiten over het project genomen

4.

Planuitwerking tot aan uitvoeringsbeslissing: Na de projectbeslissing volgen de voorbereidende werkzaamheden, zoals grondverwerving en aanbesteding. Na de uitvoeringsbeslissing kan het project definitief gegund worden.

5.

Realisatie: het project wordt daadwerkelijk uitgevoerd.

Het doorlopen van het MIRT-proces kost op papier ongeveer 7 jaar, maar kan in de praktijk ook makkelijk twee keer zo lang duren. In het kader van deze studie is het meest kritische moment de voorkeursbeslissing. Dit wordt meestal beschouwd als het principiële bestuurlijke moment. Het MIRT-spelregelkader schrijft daar een MKBA voor voor. In de MKBA worden de maatschappelijke kosten en baten geanalyseerd en zoveel mogelijk uitgedrukt in geld-termen (gemonetariseerd). Daarvoor zijn strakke spelregels opgesteld in de leidraad OEI (overzicht effecten infrastructuur).

38

Het spelregelkader schrijft voor dat een MKBA dient te zijn getoetst door het Centraal Planbureau. In beginsel dient de ratio van de MKBA hoger dan 1 te zijn, zodat de maatschappelijke baten hoger zijn dan de kosten. In de praktijk worden ook wel positieve besluiten genomen bij een MKBA-ratio dat tussen de 0,5 en 1 ligt.

5.5 Analyse fondsen overheden De achtergrond en basisgedachte achter het AIF vertoont gelijkenis met die achter investeringsfondsen bij andere overheden, die hier verkend zijn. Omvangrijke publieke opbrengsten buiten de reguliere exploitatie om – bijv. uit de verkoop van nutsbedrijven - worden geïnvesteerd op zo’n manier dat zij leiden tot structuurversterking en duurzaam meerwaarde opleveren voor de omgeving. De uitwerking van de doelstellingen – en de vertaling naar criteria en procedures - wijkt echter van fonds tot fonds af. Het IFR is door de gemeente Rotterdam ingesteld vanuit vergelijkbare basisoverwegingen als de gemeente Amsterdam bij het AIF. Het Investerings-Fonds Rotterdam (IFR) is gevoed uit de opbrengsten van diverse nuts-bedrijven. In de uitwerking heeft de gemeente Rotterdam echter principieel andere keuzes gemaakt. Het IRF is een fonds voor gemeentelijke investeringen en niet voor investeringen en/of leningen voor initiatieven van derden. Het IFR dient dus ter dekking van het gemeentelijke meerjareninvesteringsplan. Het fonds blijft qua nominale waarde in stand (revolveert), doordat de kapitaallasten wegvallen tegen de renteopbrengsten. De investeringen hoeven alleen maatschappelijk te renderen op basis van een gemonetariseerde analyse. De Brabantse investeringsagenda qua doelstelling op het AIF – meer nog dan het IRF. De investerings-agenda voor Brabant wordt gefinancierd uit de opbrengsten van de Essent-aandelen. Er is echter gekozen voor een lagere rendementsdoelstelling voor het revolverende karakter, een meer eenduidige en actieve investeringsstrategie via actieve participaties in ondernemingen en initiatieven. De uitvoering is via een fondsconstructie meer op afstand van de provincie is gezet bij een ontwikkelingsmaatschappij. Het infrastructuurfonds van het Rijk wordt in belangrijke mate gevuld door aardgasbaten. Dit fonds wordt ingezet voor publieke investeringen in infrastructuur met een nationaal maatschappelijk belang. De investeringen zijn dus uitgaven, die zichzelf over het algemeen niet of in beperkt mate terugverdienen. Ook bij het infrastructuurfonds is het streven scherp te bewaken dat investeringen daadwerkelijk meerwaarde vertonen. Dit is echter niet uitgedrukt in een bepaald financieel rendement, maar in een maatschappelijk rendement. Via strakke procedures is de besluitvorming daarover geprotocolliseerd, waarbij de maatschappelijke kosten en baten middels een MKBA worden geobjectiveerd door ze te monetariseren. De onderzochte fondsen van medeoverheden gaan dus allen uit van maatschappelijke doelstellingen en accepteren tegen die achtergrond geen, of een lager financieel rendement. Waar het accent meer ligt op financieel rendement is gekozen voor risicodragende participaties en investeringsafwegingen op wat meer afstand van de politiek; waar het accent meer ligt op maatschappelijk rendement wordt een MKBA gebruikt om het rendement te objectiveren en investeringen af te wegen.

39

6 Financiering en fondsen private partijen

6.1 Inleiding Een centraal element in de beoordeling van het AIF is de verhouding tussen de financiering van initiatieven door de gemeente vanuit dit fonds en de financiering door private financieringsinstellingen, zoals banken. Daarbij speelt een rol een aantal uitgangspunten voor financiering - door de overheid in het algemeen, door de gemeente Amsterdam in het bijzonder en nog meer in het bijzonder vanuit het AIF. 

Binnen de EU-regelgeving omtrent staatssteun zijn overheden in algemene zin gehouden leningen te verstrekken tegen een rente vergelijkbaar met die private partijen op de markt aanbieden – met inachtneming van mogelijke vrijstellingen van deze algemene regel (marktconformiteitsbeginsel)



De gemeente Amsterdam heeft uitgesproken alleen aan derden financiering te voorzien, wanneer zij die financiering niet bij private partijen kunnen verwerven (additionaliteitsbeginsel)



De gemeente heeft aangegeven voor 80% van het AIF een rendement te willen realiseren overeenkomstig de interne rekenrente – rekening houdend met een aanvullende risicoopslag zoals die ook door private financieringsinstellingen wordt berekend (revolverendheidsbeginsel)

Het marktconformiteitsbeginsel en het revolverendheidsbeginsel komen in de praktijk dicht bij elkaar – zij het dat de EU-regelgeving vrijstellingen kent en het revolverendheidsbeginsel uitgaat van een wat lagere rendementsdoelstelling dan private instellingen, omdat de financieringsmarge van de gemeente lager ligt dan de winstdoelstelling van banken. Theoretisch laten marktconformiteit en additionaliteit geen ruimte voor financiering uit het 80%-deel van het AIF. Immers als een rente op een lening marktconform is, zou zich op een perfecte markt ook een private financier moeten aandienen. Om te toetsen hoe het financieringsarrangement van het AIF zich verhoudt tot de financierings-arrangementen van private partijen zijn in het kader van dit onderzoek gesprekken gevoerd met financieel specialisten van een aantal banken. Daarnaast is gesproken met twee zeer verschillende private instellingen die investeren en/of beleggen met een maatschappelijk oogmerk: APG, die de beleggingen verzorgt voor een aantal grote pensioenfondsen en de Van de Ende-foundation.

6.2 AIF in relatie tot financiering door marktpartijen Het is de afgelopen jaren voor ondernemingen en vergelijkbare initiatieven buitengewoon moeilijk om bij banken financiering te verwerven. Er wordt vaak gesproken over ‘risico-aversie’ bij banken. Om de knelpunten op de huidige markt voor private financiering te doorgronden is het nodig iets te begrijpen van hoe de financiering door banken werkt en wat er bij de kredietcrisis is mis gegaan. Zoals we weten houden banken zich bezig met het in bewaring nemen van geld tegen een rentevergoeding. Dat geld wordt weer uitgezet tegen een wat hogere rente bij mensen en bedrijven

40

die geld nodig hebben. Uit de marge tussen de renteniveaus worden de apparaatskosten vergoed, risico’s afgedekt en winst gerealiseerd. Banken lenen dus veel meer uit dan ze zelf als vermogen hebben. Hoe hoger de uitstaande leningen in verhouding tot het eigen vermogen, hoe groter de mogelijkheid om een hoge winstmarge te realiseren over het eigen vermogen. Deze hefboom (‘leverage’) is een belangrijke factor in het verdienmodel van banken. Het banksysteem is gebaseerd op vertrouwen. Rekeninghouders hebben het vertrouwen dat banken hun geld zo wegzetten, dat het uiteindelijk weer met rente terugkomt als zij het opvragen. Als mensen niet meer het vertrouwen hebben dat de bank het geld kan terug betalen, halen zij het bij de bank weg. Wanneer alle mensen met een bankrekening hun geld terugvragen, is de bank niet in staat daaraan te voldoen omdat het geld is uitgeleend. Als het vertrouwen in een bank wordt aangetast, versterkt dat proces zichzelf en ontstaat een bankrun. Om dat tegen te gaan garandeert de overheid rekeningen bij banken en legt normen op over het eigen vermogen van banken. Hoe hoger het eigen vermogen in verhouding tot de uitstaande leningen, hoe groter de zekerheid van banken. Winst en zekerheid staan dus op gespannen voet. Bij de kredietcrisis bleek niet alleen dat banken door de hypotheekcrisis forse risico’s hadden in hun uitstaande leningen, maar ook een veel te grote hefboom op hun vermogen hadden gerealiseerd. De kredietcrisis maakte tevens duidelijk dat het externe effect van een faillissement bij een ‘systeem-bank’ zo groot is, dat de risico’s van het bankieren in the end tegen zeer hoge kosten publiek afgedekt moeten worden. Eén van de belangrijkste reparatieregels na de kredietcrisis is dat de normen zijn aangescherpt voor het eigen vermogen dat banken moeten aanhouden in verhouding tot het risico dat zij lopen. Dit is vastgelegd in de zogenaamde Basel-III-regelgeving. Om de publieke risico’s van het banksysteem beter te beheersen worden banken gedwongen hun solvabiliteit te verbeteren. De veel besproken risico-aversie van banken komt in belangrijke mate voort uit deze Basel-IIIregelgeving. Bij wijze van voorbeeld: voor een hypotheek van 70% van de woningwaarde is de bank verplicht circa 2% eigen vermogen aan te houden. Voor een lening aan een startende ondernemer is dit ongeveer 20-30% eigen vermogen. Kortom, risicovolle leningen vragen niet alleen om een rente met een hogere risico-opslag, maar ook om fors meer eigen vermogen bij de bank. Banken zijn momenteel bezig hun vermogen aan te zuiveren en proberen bovendien nog altijd een behoorlijke hefboom over hun vermogen te realiseren. Dit maakt dat banken leningen met een hoog risico niet snel zullen financieren – ook al wordt er een rente met een hoge risico-opslag betaald. Kortom, een marktconforme rente staat geenszins garant voor het tot stand komen van financiering door een bank. Dit mechanisme maakt dat er sprake is van wat wel de ‘valley of death’ wordt genoemd in ondernemingsfinanciering. In een investeringsfase die volgens de regelgeving voor banken als risicovol wordt beschouwd, komt financiering nauwelijks tot stand. Dit is de basis voor het mechanisme van het Klimaatfonds Amsterdam. In de eerste fase, wanneer een project nog relatief veel onzekerheden kent, vergt de financiering teveel eigen vermogen van banken. Het klimaatfonds biedt in deze fase een financiering tegen een relatief hoge rente, die marktconform is maar waarvoor banken toch geen lening verstrekken. Na verloop van een aantal jaren als het project gerealiseerd is kan de financiering tegen lagere rente over worden gedaan aan een private financieringsinstelling.

41

De gesprekspartners afkomstig van financieringsinstellingen waarmee in het kader van dit onderzoek is gesproken, zien in het bestaan van deze valley of death het bestaansrecht voor publieke financieringsarrangementen. Deze financieringsarrangementen zijn in hun ogen niet concurrerend voor private financieringspartijen, maar juist additioneel. Zij zien twee typen waardevolle publieke financieringsarrangementen: 1.

Leningen in relatief risicovolle fase van ondernemingen en/of initiatieven

2.

Risicodragende participaties in ondernemingen en/of projecten

Het ministerie van EZ voorziet via Agentschap NL met de MKB-regeling voor 125-miljoen met name in de eerste lacune in de private financieringsmarkt. Partijen verschillen in hun inschatting in hoeverre een financieringsarrangement vanuit de gemeente aanvullende waarde heeft. Partijen zijn het zeer met elkaar eens dat financiering in de vorm van risicodragende participaties grote meerwaarde heeft. Zij constateren een tekort aan eigen vermogen bij startende ondernemingen en zien voor fondsen die daarin voorzien grote meerwaarde. Deze meerwaarde kan vanuit het perspectief van de gemeente Amsterdam worden beoordeeld als een maatschappelijke meerwaarde, omdat deze bijdraagt aan economische en/of technologische innovatie en nieuwe bedrijvigheid en werkgelegenheid. Het is wel goed te realiseren dat het voorzien in risicodragende participaties het meest risicovolle segment in de financieringsmarkt is met zeer gunstige rendementen bij succes, maar ook met aanzienlijke afbreukrisico’s. Bij een investeringsbeleid geschraagd door hoogwaardige expertise dienen zich kansen aan om ook een goed financieel rendement te realiseren, bij een onoordeelkundig of onzorgvuldig is het risico op negatieve financiële rendementen zeker ook aanwezig. De criteria van het AIF achten de gesprekspartners bij private instellingen over het algemeen goed werkbaar. De rendementseis van 4,5% met opslag is realistisch op fondsniveau. Zeker bij participaties is het wel zo dat dit rendement niet per individuele investering kan worden gegarandeerd – er is immers sprake van een spreiding van risico waarbij risico’s die zich materialiseren in het ene project wegvallen tegen de risico-opslagen die worden geïncasseerd op het andere project. Verder achten de gesprekspartners van financieringsinstellingen een minimum van € 2,5 miljoen per investering veel te hoog. Eerder zou moeten worden gedacht aan een inbreng van circa € 100.000 per initiatief. De gesprekspartners van financieringsinstellingen die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken pleiten daarom voor een investeringsafweging door onafhankelijke financiële experts binnen een gemeentelijk beleidskader. Dat betekent dat de investeringsafweging wordt gemandateerd aan een onafhankelijke uitvoeringsorganisatie en wordt getoetst aan de gemeentelijke beleidsuitgangspunten. De gesprekspartners achten een brede bekendheid van een fonds in de markt een noodzakelijke voorwaarde voor succes. Zij gaven aan wel bekend te zijn met het Amsterdamse Klimaatfonds, maar niet met de mogelijkheden van het AIF op het gebied van economische innovatie. Publiekprivate samenwerking heeft in hun ogen juist op dit punt een sterk toegevoegde waarde voor het realiseren van zowel de maatschappelijke als de financiële doelstellingen van een investeringsfonds.

42

De gesprekspartners lopen wat uiteen in hun beoordeling van hoe zeer het gemeentebestuur zelf zichtbaar dient te zijn in het investeringsbeleid. Een enkeling benadrukt de meerwaarde van de zichtbaarheid van het gemeentebestuur rond een investeringsfonds – de meerderheid acht echter om de risico’s van investeringen te beheersen een zakelijke benadering van de investeringsafweging op afstand van het gemeentebestuur verstandiger.

6.3 Private financieringsfondsen met maatschappelijke doelstellingen 6.3.1.

APG Asset Management

APG Asset Management is de organisatie die het vermogensbeheer verzorgt voor vijf Nederlandse pensioenfondsen, waaronder het pensioenfonds voor ambtenaren het ABP en de pensioenfondsen voor de bouw en woningcorporaties. Het totale vermogen dat APG in beheer heeft is 330 miljard euro voor 4,5 miljoen Nederlanders. APG opereert binnen een wettelijk en normatief kader, waarin is vastgelegd dat het belang van haar klanten (deelnemers in de pensioenfondsen) centraal staat. Het maatschappelijk belang is het rendement op het pensioenvermogen van haar klanten op lange termijn te optimaliseren. Momenteel bestaat bestuurlijke druk van rijkszijde om het vermogen dat bij APG in beheer is mede te benutten voor Nederlandse maatschappelijke doelstellingen als het revitaliseren van de bouwmarkt, of stimuleren van het Nederlandse MKB. Juist tegen deze achtergrond vormt de hiërarchie van doelstellingen voor het APG het centrale kader. Voorop staat de doelstelling om voor de pensioengerechtigden een optimaal rendement te halen tegen een bij die doelstelling passend risicoprofiel. Dit wordt getoetst aan de hand van benchmarks voor vermogensbeheer met deze doelstellingen en voor de verschillende deelmarkten van het assetmanagement. Binnen deze centrale doelstelling geldt een kader voor duurzaam vermogensbeheer op drie aspecten: ecologie, sociaal en governance. Deze randvoorwaarden hebben een onder meer uitsluitende werking in de zin dat zij aangeven waar APG niet in belegt. Deze randvoorwaarden ten aanzien van duurzaamheid geven een zekere beperking in het realiseren van financieel rendement, maar dat wordt acceptabel geacht binnen het ethische normenstelsel van de klanten. Binnen dit kader staat verder rendementsoptimalisatie voorop. De overtuiging bestaat bij APG dat binnen deze kaders een vergelijkbaar rendement kan worden gerealiseerd. Investeringsafspraken over aanvullende maatschappelijke doelstellingen van overheden zijn lange tijd uitgesloten omdat deze spanning kunnen opleveren met de primaire rendementsdoelstelling van de klanten van het APG. Sinds enige tijd worden met de klanten van APG en de rijksoverheid verkenningen uitgevoerd, onder welke condities het denkbaar is om maatschappelijke doelstellingen te betrekken in een deel van het beleggingsbeleid zonder de focus op de primaire doelstelling en daarmee het rendement te verminderen. Binnen haar beleggingsportefeuille heeft APG voor 100 miljoen euro een fonds dat participeert met risicodragend kapitaal in startend ondernemingen in het Nederlandse midden- en kleinbedrijf.

6.3.2

Van den Ende-foundation

De Van den Ende-foundation is een particulier investeringsfonds met een geheel andere omvang en doelstelling dan het APG. De Van de Ende-foundation is opgericht door de familie Van den

43

Ende, die vermogen heeft verworven met cultureel ondernemerschap in de podiumkunsten. Doelstelling van de Van den Ende-foundation is om de ontwikkeling van cultureel ondernemerschap en talent te stimuleren. De foundation heeft geen financiële rendementsdoelstelling. Jaarlijks ontvangt de stichting circa € 10 miljoen van de familie Van den Ende. Deze middelen kunnen lopende het jaar aan de doelstellingen worden besteed. Er is geen doelstelling om het fonds te laten revolveren. Over de inzet van de middelen beslist het bestuur van de Van de Ende Foundation. Er is geen geobjectiveerd toetsingsinstrument om het culturele rendement van de investeringen te toetsen. Wel wordt over iedere investering advies ingewonnen in een netwerk van adviseurs uit de omgeving van de foundation. Doordat de doelstellingen van de Van den Ende-foundation zich richten op de ontwikkeling van de culturele sector en met name de podiumkunsten zijn ze verwant aan de doelstelling van Stageentertainment, het bedrijf van de familie Van den Ende. Er is echter geen sprake van een zakelijk relatie tussen de doelstellingen van de foundation en het bedrijf. Het grootste project van de foundation is het De la Mar-theater. Vanuit de foundation is een startkapitaal ingebracht in het theater dat a fonds-perdu is geïnvesteerd. De exploitatie van het gebouw vindt plaats door de foundation, maar is in beginsel in evenwicht met een met de gemeente overeengekomen programmeringsbijdrage in de eerste jaren van het theater. De foundation neemt verder ook samen met de Bankgiroloterij, het Prins Bernhardfonds en het VSB-fonds deel aan het Blockbusterfonds. Dit fonds ontvangt jaarlijks € 4,5 miljoen waarvan 5 ton van de Van de Ende-foundation. Het fonds investeert in uitzonderlijke culturele evenementen met een (inter-)nationaal publieksbereik. De bijdragen uit het fonds zijn in beginsel revolverend, maar door het risicoprofiel van de initiatieven kan dit zeker niet bij alle initiatieven worden waargemaakt.

6.4 Analyse Voor financiering aan private initiatieven hanteert de gemeente als uitgangspunt dat additioneel ten opzichte van financiering door private financieringsinstellingen moet zijn. In het kader van het AIF is bovendien voor 80% van het fonds aangegeven dat deze moet renderen tegen min of meer marktconforme condities. Dit wordt ook door de regelgeving omtrent staatssteun van de EU in grote lijnen zo voorgeschreven. Dat maakt de marge om private initiatieven of ondernemingen vanuit het AIF te financieren smal. Theoretisch gezien bestaat deze alleen door de vrijstellingen die de staatssteun regelgeving van de EU kent. In de praktijk is er echter sprake van een gat op de financieringsmarkt, waardoor op dit moment zou kunnen worden gesproken van marktfalen op dit punt. Sinds de kredietcrisis kennen banken op grond van de Basel-III-regelgeving strenge overheidsnormen voor het aanhouden van eigen vermogen bij financiering van relatief risicovolle leningen. Onder deze condities financieren van relatief risicovolle initiatieven, is voor banken strijdig met de vereiste versterking van solvabiliteit en het streven naar winstoptimalisatie middels een hoge hefboom op eigen vermogen. Door de hieruit voortvloeiende risico-aversie bij banken is het ook onder marktconforme condities moeilijk financiering te verwerven voor ondernemingen en initiatieven in de relatief risicovolle opstartfase.

44

Er is sprake van wat wel wordt genoemd de valley of death in financiering van nieuwe initiatieven, waardoor stagnatie van innovatie en nieuw ondernemerschap optreedt. Voor dit segment kunnen investeringsfondsen van de overheid een additioneel financieringsarrangement bieden door het verstrekken van leningen met een relatief hoog risico, of van risicodragende participaties. De gemeente kan initiatieven in de kwetsbare startfase opweg helpen, door een marge in projectbegeleiding, risicobereidheid en financieringscondities ten opzichte van particuliere financieringsinstellingen. Als overheid investeert de gemeente daarmee wel in relatief risicovolle marktinitiatieven. In dit segment worden bij succes relatief grote rendementen gerealiseerd, maar is het risico van uitval eveneens relatief groot. Een vergelijking met private investerings- en beleggingsfondsen leert dat het voor dergelijke financieringsconstructies essentieel is helder te zijn over de hiërarchie van de doelstellingen. Indien maatschappelijke doelstellingen centraal staan is en publieke afweging van die doelstellingen wezenlijk. Indien financiële doelstellingen centraal staan is juist in dit segment zorgvuldige risico-assessment en een zakelijke investeringsafweging geboden.

45

Bijlage: Bronnen

Gesprekspartners Gemeente Amsterdam, algemeen Pieter

Hilhorst

Wethouder Financiën

Maarten Van Poelgeest

Wethouder Ruimtelijke Ordening

Carolien Gehrels

Wethouder Economische Zaken

Eric

Wethouder Zorg, Welzijn, Sport

Van der Burg

Vincent Van Woerkom

Directeur DMC

Linda

Fledderus

Bestuursdienst, DMC, hoofd treasury

Martin

Doorgeest

Bestuursdienst, DMC, fondsbeheer

Michael Debaisse

Bestuursdienst, DMC, treasury

Miriam Genugten

Bestuursdienst, JZ

Pijlers AIF Frodo

Bosman

Vera

Luijendijk

DRO, investeringsfonds

Michel

Hendriks

E3, fondsbeheerder

David

Van Traa

Dienst EZ

Gerard Den Boer

Dienst EZ

Johan

Bos

Amsterdam Economic Board, financieringsspecialist

Ger

Baron

Amsterdam Economic Board, financieringsspecialist

Keimpe Reitsma

DRO, hoofd klimaatbureau

OGA, strategisch medewerker

Medeoverheden Kirsten Oskam

Gemeente Rotterdam, Planning en control

Remco Zwetheul

Gemeente Rotterdam, treasurer

Willy

Provincie Noord Brabant, manager deelnemingen

Wagenmans

Financiële instellingen Tjerk

Kroes

APG, directeur

Gert

Dijkstra

APG, hoofd strategie en communicatie

Zonder naam

7

Grote bank, financieel engineer

Marc

Hoogkamer

Rabo-bank, directeur markt Noord

Susan

de Boer

Rabo-bank, specialist maatsch. verantw. ondernemen

Ryclef

Rienstra

Van de Ende Foundation, directeur

Bart

Budding

Rebel-group, financieringsspecialist

7

Deze bank gaf op grond van algemene voorlichtingslijn na afloop van gesprek geen toestemming voor bronverwijzing. De informatie uit dit gesprek is wel van waarde geweest voor het onderzoek

46

Geraadpleegde schriftelijke bronnen AIF, Algemeen 

Programakkoord 2010-2014 College van B&W Amsterdam ‘Kiezen voor de stad’



Brief aan Gemeenteraad dd. 26 november 2010 ‘Amsterdams Investeringsfonds (AIF)’



Notitie ‘Uitwerking financiële revolverendheid en randvoorwaarden Amsterdams Ivesteringsfonds’, dd. 16 juni 2011



Voordracht voor raadsvergadering dd. 13 en 14 juli 2011 ‘Revolverendheid Amsterdams Investeringsfonds’

 

Amendement dd. 13 juli 2011 ‘Financiële criteria Amsterdams Investerings Fonds’ Voordracht voor Collegevergadering dd. 8 november 2011 ‘Amsterdams investeringsfonds: uitwerking van veranderingen na raadsbehandeling’



Brief aan Raadscommissie JIF dd. 11 juni 2012 ‘Informatie nav. vragen in de commissie JIF van 6 juni 2012’



Jaarrekening 2011



Jaarrekening 2012



Kadernota 2012



Begroting 2014

AIF, pijler Stedelijke ontwikkeling en bereikbaarheid 

Brief aan Gemeenteraad dd. 18 september 2012 ‘Bestuurlijke reactie op moties 353 en 427inzake de kadernota 2013 (fysieke pijler AIF)’



Brief aan Gemeenteraad dd. 31 mei 2013 ‘Projectvoorstellen voor de pijler Stedelijke Ontwikkeling en Bereikbaarheid van het Amsterdams Investeringsfonds’



Voordracht voor Collegevergadering dd. 3 september 2013 ‘Vaststelling specifieke criteria voor de pijler Stedelijke Ontwikkeling en Bereikbaarheid van het Amsterdams Investeringsfonds

AIF, pijler Economie en innovatie 

Voordracht voor Raadsvergadering dd. 15 februari 2012 ‘Instemmen met de procedure voor het doen van bestedingen uit de pijler Economie & Innovatie van het Amsterdams Investeringsfonds’



Zeven aanvullende criteria Amsterdams Investeringfonds (pijler Economie & Innovatie)’zonder datum



Spoedvoordracht voor Collegevergadering dd. 26 februari 2013 ‘Vervolgstappen in het dossier Amsterdam Metropolitan Solutions’



Voordracht voor Raadsvergadering dd. 3 april 2013 ‘Instemmen met een bijdrage uit het Amsterdams Investeringsfonds ten behoeve van een bid om een Instituut voor Nanolithografie te vormen’

 

Projectplan TracerCenterAmsterdam dd. 25 februari 2012 Voordracht voor Raadsvergadering dd. 12 en 13 juni 2013 ‘Beschikbaar stellen van een bijdrage van maximaal € 7.250.000 uit het Amsterdams Investeringsfonds aan het project Tracer Center Amsterdam en € 750.000 uit regionale middelen’

47



Ambtelijk voorstel ‘Aanpassing criteria innovatie-pijler Amsterdams Investerings Fonds’ zonder datum



Memo ‘Voortgang Amsterdams Investeringsfonds (AIF)’ tbv. evaluatie AIF, zonder datum

AIF, pijler Klimaat, duurzaamheid en luchtkwaliteit 

Projectvoorstel dd. 15 september 2011 ‘Innovatieve zelflevering Zon-PV bij VVE’s’



Investeringsvoorstel dd. September 2011 ‘Leningfaciliteit particuliere sector voor energiebesparende maatregelen’



Projectvoorstel dd. September 2011 ‘Windcoalitie’



Advies Klimaatraad dd. 8 september 2011



Memo aan College van B&W en Gemeenteraad dd. 5 oktober 2011 ‘Criteria en werkwijze pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit van het AIF’



Voordracht voor Raadsvergadering dd. 9 en 10 november 2011 ‘Instemmen met de criteria en werkwijze voor het doen van bestedingen uit de pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit’



Voordracht voor Raadsvergadering dd. 9 november 2011 ‘Vaststellen eerste bestedingsvoorstel pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit’



Amendement dd. 9 november 2011 ‘Pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit van het AIF’



Voordracht voor Raadsvergadering dd. 30 november 2011 ‘Instemmen met het eerste bestedingsvoorstel voor de pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit van het Amsterdams Investeringsfonds’



Memo aan wethouder Van Poelgeest dd. 12 juni 2012 ‘Verloop reserve Nuon en reserve AIF’



Voordracht voor Raadsvegadering dd. ’20 juli 2012 ‘Instemmen met het bestedingsvoorstel inzake een extern fonds uit het financiële deel (80%) van de pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit van het Amsterdams Investeringsfonds’



Voordracht voor Raadsvergadering dd.23 januari 2013 ‘Ínstemmen met de strategie en werkwijze van middelen uit het 20%-deel van de pijler Klimaat, Duurzaamheid en Luchtkwaliteit’



Voordracht voor Collegevergadering dd. 10 september 2013 ‘Investeringsvoorstel Rockstart Smart Energy’



Voordracht voor Collegevergadering dd. 1 oktober 2013 ‘Toewijzing laagrentende leningen uit tenderregeling Duurzame initiatieven uit de stad van het Amsterdams Investeringsfonds’



Overzicht financiële ruimte binnen de pijler KDL per 31-12-2012

Fondsen overige overheden 

Ministerie van V&W en Ministerie van VROM, 1 januari 2009, Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport



A.P. Ross, ‘De historie van het Fonds Economische Structuurversterking’, Tijdschrift voor Openbare Financiën, nummer 1, 2009

48



Voorstel 42/13A aan Provinciale Staten van Noord Brabant dd. 7 mei 2013 ‘Instellingen fondsen tweede tranche Investeringsagenda’



Adviescommissie IFR, ‘Het Investeringsfonds Rotterdam (IFR) tegen het licht gehouden’ dd. 23 juni 2009



Brief aan de commissie Bestuur, Veiligheid en Middelen van de gemeenteraad van Rotterdam dd. 16 februari 2007 ‘Opbouw en meerjarige ontwikkeling van het Investeringsfonds Rotterdam’



Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam, Handout ‘Afwegingsproces rondom investeringen’ dd. 25 november 2011



Gemeente Rotterdam, Criteria IFR, zonder datum

Private investeringsfondsen 

www.APG.nl



www.vandenendefoundation.nl

49