Hoofdlijnen Rapport Keteneffecten bij extreme weersomstandigheden
OPDRACHTGEVER: Ministerie van Infrastructuur en Milieu Directoraat-Generaal Ruimte en Water Directie Ruimtelijke Ontwikkeling Project NAS PROJECTNUMMER: 15i053 VERSIE: Definitief 1.0
p/a INFRAM B.V. Postbus 150 3950 AD MAARN Tel: +(0)343 – 745 600 www.infram.nl
Projectgegevens
Titel: Keteneffecten bij extreme weersomstandigheden (hoofdlijnen rapport) Versie: 1.0 Status: Definitief Datum: 26-11-2015 Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGRW, Project NAS Projectnummer: 15i053 Partners: Peak & Valley B.V.
Versiehistorie Versie Concept 1.0
Datum 11 september 2015
Naam Teun Groenen, Maarten Wilschut
Concept 2.0
30 september 2015
Teun Groenen, Maarten Wilschut
Concept 3.0
15 oktober 2015
Teun Groenen, Maarten Wilschut
Definitief 1.0
26 november 2015
Maaike Rimmelzwaan, Teun Groenen, Maarten Wilschut
1
Aanpassing Eerste definitieve concept ter commentaar opdrachtgever en stakeholders Opmerkingen opdrachtgever verwerkt, versie bestemd voor commentaarronde stakeholders Tweede ronde opmerkingen opdrachtgever verwerkt, versie bestemd voor commentaarronde stakeholders Commentaar stakeholders verwerkt, rapport opgesplitst in een hoofdrapport en een achtergrond document
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
2
1
Toelichting onderzoek keteneffecten
3
1.1
Context: Het klimaat verandert
3
1.2
Aanleiding: De Nationale Adaptatie Strategie (NAS)
3
1.3
Gevraagd: Keteneffecten in beeld brengen door het organiseren van
2
3
simulaties
3
1.4
Resultaat onderzoek Keteneffecten: bouwstenen voor NAS
4
1.5
Aanpak van het onderzoek naar keteneffecten
4
Simulaties
6
2.1
Simulatie 1, Extreme droogte en hitte in Midden-Nederland
6
2.2
Simulatie 2, Hevige regenval in de regio Amsterdam
9
2.3
Resultaten simulaties (beknopt)
Resultaat onderzoek keteneffecten 3.1
12 13
Sectoren hebben onvoldoende beeld van elkaars afhankelijkheden en organisatie
13
3.2
Keteneffecten beperken de mogelijkheid om in te grijpen
14
3.3
Afweging tussen verantwoordelijkheden overheid en samenleving noodzakelijk
3.4
15
Grote afhankelijkheden van nutsvoorzieningen zoals elektriciteit, ICT en telecom maakt ketens kwetsbaar
16
3.5
Simulaties bieden inzicht in keteneffecten
17
3.6
Veel initiatieven op het gebied van keteneffecten
18
BIJLAGEN A.1
20 Overzicht betrokken stakeholders bij interviews en simulaties
2
20
1
Toelichting onderzoek keteneffecten
1.1
Context: Het klimaat verandert Klimaatverandering leidt naar verwachting tot het frequenter voorkomen van extreme weersomstandigheden. Zware lokale regenbuien, langdurige droogte en hittegolven kunnen leiden tot (economische) schade en in sommige gevallen zelfs tot ziekte en sterfte. Wanneer sectoren voor hun functioneren van elkaar afhankelijk zijn, kunnen keteneffecten (ook wel domino-effecten of cascadeeffecten) optreden. Bijvoorbeeld wanneer door lokale wateroverlast de elektriciteit uitvalt, waardoor computers, betaal- en bewakingssystemen niet meer functioneren. Niet direct door de wateroverlast getroffen winkels en kantoren moeten daardoor sluiten. Hulpdiensten kunnen niet meer ter plekke komen door het onderlopen van tunnels of het anderszins uitvallen van infrastructuur. Gevolgen van de uitval voor de ene sector zijn de oorzaak van uitval van een andere sector.
1.2
Aanleiding: De Nationale Adaptatie Strategie (NAS) Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) werkt aan een Nationale Adaptatie Strategie (NAS) om Nederland beter voor te bereiden op de gevolgen van klimaatverandering. Met het Deltaprogramma is een belangrijke stap gezet om Nederland klimaatbestendiger te maken, maar hiermee zijn niet alle bedreigingen van klimaatverandering gedekt. De effecten van klimaatverandering zijn heel divers, er zijn ook kansen. Het kabinet brengt in 2016 de Nationale Adaptatie Strategie (NAS) uit. In uitgevoerde onderzoeken, o.a. door het Planbureau voor de Leefomgeving 1 (PBL), wordt geconstateerd dat het gelijktijdig falen van infrastructuren (common cause failure) door extreme weersomstandigheden minder goed in beeld zijn. In de NAS wordt onder meer aandacht gegeven aan keteneffecten. Hiervoor wordt onderzocht welke onderlinge relaties er tussen ketens zijn en wanneer en waarom keteneffecten optreden. Pas daarna kan gezamenlijk vastgesteld worden wat er nodig is en welke maatregelen er kunnen worden genomen om dit te voorkomen dan wel op te vangen.
1.3
Gevraagd: Keteneffecten in beeld brengen door het organiseren van simulaties Om keteneffecten beter in beeld te krijgen is aan Infram en Peak&Valley door het ministerie van IenM gevraagd om samen met overheden, bedrijven en kennisinstellingen een aantal simulaties te organiseren waarmee een gezamenlijk inzicht wordt gecreëerd in keteneffecten en waarin handelingsperspectieven worden geschetst om de uitvaleffecten door extreem weer te voorkomen, te verhelpen of te beheersen. Het doel van de simulaties is het gezamenlijk inzicht creëren in de gevolgen van extreme weersomstandigheden door klimaatverandering die mogelijk kunnen optreden, waarbij de onderlinge afhankelijkheden tussen sectoren tijdens niet normale bedrijfsomstandigheden centraal staan. Dit hoofddoel wordt uitgesplitst in meerder subdoelen:
1
Planbureau voor de Leefomgeving, Aanpassen aan klimaatverandering. Kwetsbaarheden zien, kansen grijpen,
2015.
3
1.
Gezamenlijk inzicht creëren: joint fact finding is cruciaal om beleidsmakers, infrastructuuroperators, openbare orde en veiligheidsdiensten, overheidsdiensten en bedrijven bewust te maken, om gedeelde belangen op tafel te krijgen en om vast te stellen wat nog niet bekend is.
2.
Inzicht in de gevolgen van extreme weersomstandigheden: de keteneffecten van klimaatverandering komen het meest aan het licht tijdens extreme weersomstandigheden die door die klimaatverandering vaker, meer frequent of in een groter extreem kunnen gaan plaatsvinden.
3.
Bewustwording over mogelijkheid dat extreme scenario’s zich kunnen voordoen: juist een combinatie van factoren tijdens een extreme weersomstandigheid, in een specifiek gebied, bijbehorende geografische omstandigheden, inrichting van infrastructuur, en in de wijze waarop op dat moment zaken zijn georganiseerd, maakt een bepaald scenario realistisch. (Een scenario is een denkbare toekomst, maar geen voorspelling)
4.
Locatie specifiek inzicht: er is voor gekozen om het scenario in een bepaalde regio te laten plaatsvinden; daarmee wordt het voorstellend vermogen vergroot en kunnen regionale en lokale belanghebbenden een rol spelen. Tegelijkertijd wordt er getracht bevindingen op te halen die iets over sectoren in meerdere regio’s kunnen zeggen.
5.
Onderlinge afhankelijkheden ontdekken: tussen de gevolgen kunnen verschillende afhankelijkheden bestaan: de oorzaak is gelijk, de gevolgen wijzen dezelfde kant op, falen in de ene sector kan leiden tot falen in een andere sector.
6.
Inzicht in vitale afhankelijkheden tijdens niet normale bedrijfsomstandigheden: een deel van de vitale sectoren heeft plannen in het geval van uitval van primaire vitale infrastructuur waarvan ze direct afhankelijk zijn. Inzicht in vitale afhankelijkheden tijdens niet normale bedrijfsomstandigheden (als door een ‘common cause failure’ meer sectoren getroffen zijn) ontbreekt echter meestal.
De leerervaringen uit de simulaties moeten een basis vormen voor maatregelen om keteneffecten (ook wel cascade-effecten genoemd) tegen te gaan of de gevolgen daarvan te beperken. Ook kunnen de resultaten worden gebruikt voor kennisopbouw en bewustwording van belanghebbenden. Het is daarom van belang om alle afzonderlijke bouwstenen in het proces zorgvuldig vast te leggen, zodat ze voor verschillende doeleinden kunnen worden gebruikt. Ook moeten ze gedragen worden door de betrokken organisaties.
1.4
Resultaat onderzoek Keteneffecten: bouwstenen voor NAS De uitkomst van dit onderzoek moet leiden tot tekstbijdragen en bouwstenen voor de NAS binnen het Thema Keteneffecten. Daarnaast zouden aanbevelingen uit dit rapport kunnen leiden tot het opnemen van concrete acties in de strategische agenda die samen met de NAS wordt opgesteld.
1.5
Aanpak van het onderzoek naar keteneffecten In het onderzoek zijn vier stappen doorlopen: Stap 1: Analyse bestaande risicostudies in de sector: Om een vliegende start te maken zijn de risicostudies die zijn opgesteld voor de NAS per sector als uitgangspunt genomen. Dit is gecombineerd
4
met de kennis die aanwezig is binnen de sectoren over risicoprofielen. Er is in het kader van de scenario’s (extreme regenval en extreme droogte en hitte) vooraf gesproken met een aantal sleutelspelers (een overzicht van de interviews en betrokken personen is opgenomen in bijlage A.1). Stap 2: Combineren risicostudies per sector en ontwikkelen scenario’s: De resultaten van de interviews zijn naast elkaar gezet en er is gezocht naar verbindingen. De gevolgen in de ene sector kunnen de oorzaak van een risico zijn voor de andere sector. De verbindingen tussen de sectoren vormen de basis voor de scenario’s. Verschillende oorzaak-gevolg relaties zijn gebruikt om een eerste beeld te krijgen van de afhankelijkheden en de gevolgen van de denkbare injects. Stap 3: Simulaties: Met simulaties wordt een indruk gegeven van hoe keteneffecten in de praktijk optreden binnen een bepaalde regio en dit maakt het onderwerp daarmee inzichtelijker en meer tastbaar. Op basis van realistische, maar extreme weersomstandigheden zijn twee simulaties uitgevoerd om inzicht te krijgen in de keteneffecten van weersextremen en het handelingsperspectief bij de uitval van één of meerdere sectoren te verkennen. In de eerste simulatie werd het effect onderzocht van een periode van extreme droogte, gevolgd door een hittegolf en natuurbranden in de regio Utrecht. De tweede simulatie ging over extreme neerslag na een lange natte periode in de regio Amsterdam. Aan de simulatie deden vertegenwoordigers mee van overheden, de energiesector, telecomsector, data providers, zorginstellingen, beheerders van watersystemen en (spoor)wegen, bevolkingszorg en openbare orde en veiligheid. In de bijlage zijn de betrokken partijen bij de interviews en simulaties opgenomen. Stap 4: Rapportage: Op basis van de bestaande risicostudies, de simulaties en overig contact met de betrokken organisaties is een rapportage opgesteld. Hierin zijn alle resultaten opgenomen en zijn conclusies en aanbevelingen opgenomen over de kansen voor de NAS. Nota Bene: Deze rapportage is een beknopte weergave van het keteneffecten onderzoek op hoofdlijnen. Er is ook een uitgebreide rapportage (achtergrond document) beschikbaar waarin meer in detail wordt beschreven: -de aanpak van het onderzoek en de gehanteerde evaluatie en analyse methodiek -de risicoanalyse door middel van de interviews met de betrokken partijen -de scenario’s en de belangrijkste resultaten uit de simulaties.
5
2
Simulaties
2.1
Simulatie 1, Extreme droogte en hitte in Midden-Nederland Het scenario betreft een opbouw van een neerslagtekort door een lange periode van droogte in de regio Midden -Nederland (Utrecht). Hierop volgde een hittegolf en een natuurbrand. Uitgangssituatie: Door het neerslagtekort en de daaropvolgende hittegolf neemt de vraag naar energie toe (door vraag naar koeling) en ontstaan er lokale problemen op het spoor en op de weg door het uitzetten van de spoorstaven en beweegbare bruggen. Er dreigt een capaciteitsprobleem op het energienet, omdat de temperatuur van het koelwater van energiecentrales stijgt.
6
Situatierapport 1: Er ontstaat een natuurbrand. Wegen worden afgesloten vanwegen rookontwikkeling. Deze situatie valt nog binnen de bestaande incidentenplannen van de veiligheidsregio. Er wordt lokaal over gegaan tot evacuatie. Mensen worden geïnformeerd over veilige routes en er wordt water uitgedeeld in files en gestremde treinen.
Situatierapport 2: Door de harde wind en een tekort aan bluswater breidt de brand zich uit en moet grootschaliger worden geëvacueerd: een camping, een hardloopwedstrijd en een zorginstelling. Dit wordt bemoeilijkt door volle en afgesloten wegen.
De hulporganisaties komen vanwege de grootschaligheid onder druk te staan, op meerdere plaatsen is hulp noodzakelijk, bij de evacuaties, maar ook bij stilvallende treinen en verkeersopstoppingen. Hulpdiensten krijgen in dit geval ook problemen met bereikbaarheid en het creëren van een overzicht van de situatie.
7
Situatierapport 3: Door capaciteitsbeperkingen en een toenemende vraag wordt het energienet instabiel en valt de stroom uit. Na enkele uren valt hierdoor ook het vaste en mobiele telefoon netwerk (deels) uit en hebben consumenten geen beschikking meer over internet.
In deze situatie wordt het voor de hulpdiensten en voor de energieleveranciers en telecomproviders erg moeilijk overzicht te krijgen over de situatie. Reguliere communicatiekanalen vallen uit en er is geen internet meer. Burgers kunnen niet meer worden geïnformeerd. De zorg voor kwetsbare groepen die niet zelfredzaam zijn wordt lastig. Situatierapport 4: De stroom- en telecommunicatiestoring duurt voort, omdat het overzicht van de situatie ontbreekt en monteurs en aflossingen de locatie (en elkaar) moelijk kunnen bereiken.
8
Naast de al bekende problemen voor de hulporganisaties, komen nu ook mensen vast te zitten in liften. 112 raakt overbelast. Door het uitvallen van verkeerslichten en verkeerssignalering onstaat een chaos op de weg. Door uitvallen van koeling wordt de situatie van kwestbare groepen (verpleeghuizen bijvoorbeeld) onhoudbaar. Informatie ontbreekt, mensen weten niet wat hun handelingsperspectief is.
2.2
Simulatie 2, Hevige regenval in de regio Amsterdam Dit scenario betreft een scenario van extreme neerslag in Amsterdam en Noord- Holland na een langdurig natte periode. Uitgangssituatie: Er is sprake van extreme regenval na een langdurig natte periode. Het watersysteem (grachten, sloten en kanalen) zitten al overvol. Ook doordat een belangrijk gemaal in het watersysteem defect is. Door de neerslag ontstaat lokaal water op straat. De hulpdiensten schalen op, maar er is nog geen sprake van overbelasting. Deze situatie valt onder hun reguliere scenario’s.
9
Situatierapport 1: De regen houdt aan, het water kan niet weg. Straten lopen onder (lokaal zo’n 10-20 cm), metro en tram vallen uit.
De brandweer raakt overbelast. Kelders van huizen lopen onder, maar ook kelders van bedrijven en instellingen, zoals ziekenhuizen. Situatierapport 2: Doordat verdeelstations en verdeelkasten op het maaiveld staan, of soms in kelders, wordt de stroomvoorziening instabiel en valt uit. Ook de telecomvoorzieningen hebben hier last van.
Omdat de stroomstoring meer dan 2 uur aanhoudt en verdeelkasten in kelders of op maaiveld onderlopen, valt ook het vaste en mobiele telefoonnetwerkwerk en internet in bepaalde regio’s uit. Verkeersignalering en verkeerslichten vallen (deels) uit. De hulpdiensten zijn niet of moeilijk bereikbaar. Monteurs en hulpdiensten kunnen door afgesloten wegen of verkeersopstoppingen bestemmingen niet bereiken.
10
Situatierapport 3: Er onstaan probleemen bij de bediening van objecten en het beroep op hulpdiensten neemt toe. Veel op afstand bediende objecten (sluizen, gemalen en beweegbare bruggen) worden bediend en
uitgelezen via internet en lang niet al deze voorzieningen zijn voorzien van noodstroom. Assetbeheerders willen overgaan op handbediening en het plaatsten van mobiele noodstroomaggregaten. Dit lukt niet altijd door de problemen met bereikbaarheid van de locaties. Door te veel regen op daken (als gevolg van verstopte afvoer) of door het onderlopen van kelders en uitval van essentiële voorzieningen in gebouwen, moet worden overgegaan worden tot evacuatie. Vooral voor kwetsbare groepen (ziekenhuizen) wordt dit bemoeilijkt door het onbegaanbaar zijn van wegen. Situatierapport 4: De wateroverlast breidt zich uit door beperkte capaciteit en uitvallen van gemalen. Meer locaties moeten worden ontruimd, waaronder evenementen zoals een voetbalwedstrijd.
Door het toenemen van de wateroverlast valt de stroom en communicatie in steeds grotere delen van de stad uit. Burgers kunnen niet meer worden geïnformeerd en zijn daardoor minder zelfredzaam. Veel
11
bedrijven en instellingen komen in de problemen. Evacuatie wordt bemoeilijk door gebrek aan bereikbaarheid. Er is geen overzicht van de situatie door het uitvallen van informatiekanalen (internet, tv en radio).
2.3
Resultaten simulaties (beknopt) De simulaties lieten onder meer zien dat organisaties onvoldoende zicht hebben op de onderlinge afhankelijkheid tijdens crisissituaties; zo kan een risico tussen organisaties worden overgedragen zonder dat men zich daarvan bewust is.Hierdoor is het aannemelijk dat verstoringen in de ene sector, het inspelen op een gelijktijdig voorkomende crisis in een andere sector drastisch kan inperken. Hiermee worden incidenten meervoudig en grootschaliger. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat er problemen in de stad zijn als gevolg van hittestress, waarvoor hulpdiensten worden ingezet, terwijl er als gevolg van natuurbranden ook evacuaties van kwetsbare groepen plaats dienen te vinden door dezelfde hulpdiensten. Belangrijke constatering is ook dat de steeds grotere afhankelijkheid van energie en telecom het handelingsperspectief in toenemende mate beïnvloedt zonder dat men zich daarvan bewust is; valt de energie of de telecom uit, dan vallen veel opties om incidenten te bestrijden ook weg. Tevens werd duidelijk dat de sectoren te weinig kennis hebben van elkaars calamiteitenorganisatie en de duur waarin die ook tijdens incidenten kan blijven functioneren. Hierdoor is het moeilijk effectief samen te werken in het beheersen van een crisissituatie door extreem weer.
12
3
Resultaat onderzoek keteneffecten Op basis van bestaande onderzoeken en deze regionale praktijkervaring met simulaties zijn een aantal conclusies en aanbevelingen te formuleren. Deze kunnen als bouwstenen voor de NAS gebruikt worden.
3.1
Sectoren hebben onvoldoende beeld van elkaars afhankelijkheden en organisatie Ketenafhankelijkheden bij sectoren zijn nog onvoldoende in beeld Betrokken sectoren geven aan nog onvoldoende zicht te hebben op de afhankelijkheid van elkaar tijdens crisissituaties bij extreme weersomstandigheden. Kenmerkend aan extreme weersomstandigheden is dat de kans groot is dat verschillende organisaties er tegelijkertijd mee te maken hebben. Een risico kan tussen organisaties worden overgedragen zonder dat men zich daarvan bewust is. Hierdoor is het aannemelijk dat verstoringen in de ene sector het handelingsperspectief van een andere sector drastisch inperken. Daarmee ontstaan keteneffecten en kunnen onvoorziene omstandigheden optreden. In de simulaties zijn enkele van dergelijke effecten in beeld gebracht en besproken. Het gaat daarbij o.a. om afhankelijkheden op het gebied van elektriciteit, waterbeheer, spoor- en weginfrastructuur en telecom. Inzicht van sectoren in externe assets ontbreekt Ook blijkt dat er nog niet altijd een beeld is van elkaars relevante assets. Een gezamenlijk beeld van alle assets kan keuzes in crisissituaties beïnvloeden. Verdringingsreeksen (of prioritering) van individuele organisaties kunnen bij onvoldoende inzicht in elkaars assets suboptimaal zijn. Wanneer dit inzicht er wel is kan bijvoorbeeld bij het gefaseerd heropstarten van een uitgevallen elektriciteitsvoorziening prioriteit worden gegeven aan een gebied waarin zich belangrijke assets van ketenpartners bevinden. Dit kan keteneffecten voorkomen. Ook kan in de ruimtelijke ordening meer rekening worden gehouden met klimaatscenario’s bij het plaatsen van belangrijke assets. De uitdaging is om vertrouwelijke informatie over assets binnen een helder afsprakenkader te kunnen delen. Verantwoordingslijnen en beslissingsbevoegdheden zijn nog onvoldoende op elkaar afgestemd In de afzonderlijke vitale processen bestaan verschillende verantwoordingslijnen en beslissingsbevoegdheden. Deze komen niet altijd overeen met de escalatielijnen van het openbaar bestuur in bijvoorbeeld de veiligheidsregio. Nog niet alle sectoren zijn op de hoogte van elkaars calamiteitenorganisatie en de duur waarin die ook tijdens incidenten kan blijven functioneren. Hierdoor is het moeilijk effectief samen te werken in het beheersen van een crisissituatie door extreem weer. Door veiligheidsregio’s en vitale processen wordt rondom bepaalde thema’s al overlegd. De afhankelijkheid van deze sectoren en het tegengaan van keten in crisistijd legitimeren echter een meer structureel samenwerkingsverband. Aanbeveling 1: Initieer en/of faciliteer het overleg tussen sectoren over governance. Tussen verschillende sectoren is overleg noodzakelijk wat er op het gebied van governance aanvullend geregeld zou moeten worden, hiermee wordt de verantwoordelijkheidsverdeling en het vormgeven van de besluitvorming als gevolg van de verantwoordelijkheidsverdeling bedoeld. Dit geldt met name tussen de vitale infrastructuur die betrekking heeft op de openbare
13
orde en veiligheid, energie en telecom. Kunnen op- en afschalingsmechanismen en verdringingsreeksen verder op elkaar worden afgestemd? En wie neemt hier beslissingen in? Aanbeveling 2: Voer nader onderzoek uit naar de interconnectiviteit van kwetsbare en vitale processen. Om de risico’s en het kunnen beheersen van ketenafhankelijkheden (dat wil zeggen, kans op connectiviteit en de omvang van gevolgen), maar ook ‘veerkracht’ (bijvoorbeeld redundantie) scherper in beeld te brengen, is een breder, landelijk onderzoek noodzakelijk naar de interconnectiviteit van de vitale en kwetsbare processen. Aanbeveling 3: Vergroot de kennis tussen sectoren door opleiden, trainen en oefenen. Om het handelingsperspectief tijdens extreem weer te vergroten is het van belang dat de sectoren over en weer inzicht hebben in elkaars vitale en kwetsbare processen. Ook is inzicht vereist in ieders calamiteitenorganisaties, zodat bekend is wie met wie overlegt, in welke fase van het incident. Naast het vergroten van de kennis van de sectoren onderling, is ook van belang dat men elkaar bij een incident makkelijk kan vinden en dat ieder zijn of haar taak in de keten goed kan uitoefenen. Hiervoor zou een gezamenlijk opleidings-, trainings- en oefenprogramma gebruikt kunnen worden. Aanbeveling 4: Houd bij het beleid over klimaatbestendige inrichting zoveel mogelijk rekening met assets van vitale sectoren. Klimaatbestendige inrichting is een actueel thema dat ook van toepassing is als het gaat om de locatie waarop assets van vitale sectoren zijn gepositioneerd. Daarbij gaat het om bestendigheid tegen weersomstandigheden, bijvoorbeeld het plaatsen van noodstroomvoorzieningen op hogere verdiepingen, herontwerp van verdeelkasten op maaiveld en het bouwen van datacenters in hooggelegen gebieden. Maar ook de spreiding van verschillende sectoren zodat keteneffecten kunnen worden voorkomen. Bij het ontwerp en realiseren van vitale en kwetsbare infrastructuur is niet altijd rekening gehouden met extreem weer. Gestimuleerd zou moeten worden dat deze objecten per sector in beeld worden gebracht en afgewogen wordt welke aanpassingen noodzakelijk en haalbaar zijn.
3.2
Keteneffecten beperken de mogelijkheid om in te grijpen Ketens vormen een netwerk van afhankelijkheden en kan leiden tot maatschappelijke ontwrichting. Uit de simulaties blijkt dat het niet alleen gaat om het volgtijdelijk naar elkaar overslaan van oorzaak en gevolg tussen sectoren, maar dat de afhankelijkheden zo uitgebreid zijn dat één incident soms meerdere gevolgen heeft voor meerdere ketens. Sommige vitale processen, zoals de elektriciteitsvoorziening en de ICT (telecom en dataverkeer), zijn zo nauw vertakt, dat uitval al snel leidt tot maatschappelijke ontwrichting. In die zin zijn ketens in crisissituaties onderling zo sterk verbonden dat sprake is van een netwerk van afhankelijkheden. Inzicht in het netwerk is van groot belang; zie hiervoor aanbeveling 2.
14
Capaciteitstekort en uitval van nutsvoorzieningen beperken ingrijpen Wanneer zich meerdere incidenten voordoen worden de mogelijkheden voor de crisisorganisaties om in te grijpen beperkter. Dit heeft in sommige gevallen te maken met een tekort aan capaciteit (hulpverleners en middelen). Het is bijvoorbeeld denkbaar dat er problemen in de stad zijn als gevolg van hittestress, waardoor inzet van hulpdiensten noodzakelijk is, terwijl er als gevolg van natuurbranden (of het uitvallen van nutsvoorzieningen) ook evacuaties van kwetsbare groepen plaats dienen te vinden. Met name is gebleken dat de sectoren door de steeds grotere afhankelijkheid van energie en telecom het handelingsperspectief in toenemende mate beïnvloeden zonder dat men zich daarvan bewust is; valt de energie of de telecom uit, dan vallen veel opties om incidenten te bestrijden ook weg. Om het handelingsperspectief te vergroten is enerzijds inzicht in het (functioneren) van het netwerk belangrijk, zie hiervoor aanbeveling 2. Anderzijds is het noodzakelijk om met elkaar crisissituaties te oefenen, zie hiervoor aanbeveling 3. Ook wordt bij uitval van nutsvoorzieningen het verzamelen en delen van informatie beperkt. Communicatie binnen en tussen organisaties is essentieel tijdens een crisissituatie om het overzicht van de situatie te verkregen en het handelingsperspectief te bepalen. Aanbeveling 5: Ga op zoek naar alternatieve systemen voor communicatie. Het uitvallen van communicatiesystemen kan deels ondervangen worden door het gebruik van alternatieve systemen die onafhankelijk van reguliere internet- en telecomnetwerken kunnen blijven functioneren. Het gaat om een back-up voor communicatie tussen hulpdiensten, communicatie tussen burgers en de overheden en communicatie tussen overheden Het ministerie van Defensie heeft meer ervaring hoe dit kan worden ingericht in extreme situaties. Onderzocht zou moeten worden hoe deze ervaringen ook in de civiele wereld kan worden toegepast of dat het verstandig is afspraken te maken met Defensie over het ondersteunen communicatie en uitwisseling van informatie bij calamiteiten als gevolg van extreem weer.
3.3
Afweging tussen verantwoordelijkheden overheid en samenleving noodzakelijk Zelfredzaamheid en omgaan met kwetsbare groepen Een deel van de bevolking dat niet in acuut gevaar is zal zelf met de situatie moeten omgaan. In die zin wordt bij keteneffecten een beroep gedaan op de zelfredzaamheid van burgers. Dat vraagt om een nieuwe afweging tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en de verantwoordelijkheid van de samenleving. Welke garanties kunnen er nog geboden worden en wat wordt er verwacht van burgers op het moment dat vitale processen langdurig uitvallen? Hierbij moet worden afgewogen hoe omgegaan wordt met het deel van de bevolking dat minder zelfredzaam is bij uitval van vitale processen zoals cliënten van zorginstellingen en patiënten in ziekenhuizen. Welke hulp moet worden geboden aan deze groepen,? In hoeverre zijn zij zelf verantwoordelijk voor voorzorgsmaatregelen, eventuele evacuatie en opvang en waarin krijgen zij ondersteuning door hulpverleners?
15
Preventieve communicatie ten behoeve van zelfredzaamheid De overheid kan investeren in zelfredzaamheid, bijvoorbeeld door vooraf te communiceren over de risico’s bij extreem weer en het aanbevelen van noodpakketten. Tijdens extreme weersomstandigheden kunnen door de uitval van communicatievoorzieningen de mogelijkheden om burgers te bereiken met informatie en advies echter beperkt zijn. Zeker in een tijd waarin een groot deel van de kanalen (televisie, internet, telefoon) door één lijn worden aangeboden.
3.4
Aanbeveling 6: Ga op zoek naar nieuwe manieren om zelfredzaamheid te bevorderen en kwetsbare groepen te beschermen.
Grote afhankelijkheden van nutsvoorzieningen zoals elektriciteit, ICT en telecom maakt ketens kwetsbaar Afhankelijkheid van elektriciteitsvoorziening De elektriciteitsvoorziening is een onmisbare schakel in verschillende ketens. Water- en wegbeheerders rekenen er op bij het bedienen van hun objecten en ook voor hun interne en externe communicatie. Alle processen hebben noodvoorzieningen getroffen om korte termijn storingen in de elektriciteitsvoorziening op te vangen. Er wordt bijvoorbeeld vertrouwd op nood dieselgeneratoren. Echter in extreme weersomstandigheden blijkt dat beschikbaarheid hiervan of het kunnen bereiken een probleem kan vormen. Ook wordt in veel crisisplannen bij het nemen van maatregelen nog wel rekening gehouden met het functioneren van het elektriciteitsnet. De vitale rol, kwetsbaarheid en afhankelijkheid van ICT en Telecom De ICT-sector neemt een eigenstandige positie in binnen de verschillende vitale processen. In tegenstelling tot de ‘traditionele processen’, zoals de elektriciteitsvoorziening en drinkwaterleveranciers, kent de ICT sector geen lange ontstaansgeschiedenis waarbij de verantwoordelijkheden binnen deze ketens wettelijk zijn verankerd. De ICT-sector is in een relatief korte tijd uitgegroeid tot een volwaardig vitaal proces. Alle betrokken organisaties in de georganiseerde simulaties zijn in meer of mindere mate afhankelijk van ICT-toepassingen. Bovendien is beheer en uitvoering versnipperd over een groot aantal private ondernemingen, waarbij diensten vaak zijn uitbesteed aan derden. Dit maakt het procescomplex en in theorie kwetsbaar wanneer zich verstoringen voordoen. Wel is het zo het internet zelf redundant is georganiseerd en zijn grootschalige verstoringen tot een minimum beperkt. Datacenters kunnen elkaars functies overnemen en door internknooppunten wordt veel gedaan om continuïteit te borgen. Het zwakke punt ligt in de verbinding met internet, de huisaansluitingen zijn kwetsbaar door stroomuitval, net als de modems in huis. Mochten reguliere (internet)verbindingen uitvallen kan dat veel gevolgen hebben voor kwetsbare en vitale objecten. Veel kwetsbare en vitale objecten worden bediend op afstand. Hierbij wordt vaak gebruik gemaakt van reguliere (internet)verbindingen. Op dat moment kunnen objecten niet op afstand worden bediend of uitgelezen. Er wordt in de calamiteitenplannen dan uitgegaan van handbediening. Echter, dit vereist fysieke bereikbaarheid van het object en ook dat is niet gegarandeerd. Dit geldt ook indien noodstroom is voorzien in de vorm van mobiele generatoren.
16
De kwetsbaarheid van burgers, bedrijven en organisaties voor verstoringen van nutsvoorzieningen is ook afhankelijk van het kennisniveau van de afnemer: weten wat er in de keten speelt. Zo zijn er binnen de telecom- en internetsector vele providers actief, maar is er maar een beperkte infrastructuur beschikbaar. Redundantie moet daardoor eerder worden gezocht in het afstemmen over risico’s met de bestaande provider, dan in het nemen van een extra aansluiting bij een tweede provider. Bij uitval van infrastructuur door extreme weersomstandigheden kampen meerdere providers immers met hetzelfde probleem. De dialoog tussen provider en klant helpt om in beeld te brengen welke vitale functies er over welke infrastructuur worden aangestuurd en om welke beheersmaatregelen dat moet leiden. Binnen de datasector is het relevant voor bedrijven om te weten waar hun data wordt opgeslagen en of zij er bij gebaat zijn om meerdere opslagmogelijkheden te onderzoeken of niet. Aanbeveling 7: Bevorder aandacht voor uitval van elektriciteit, communicatie, data en fysieke bereikbaarheid in calamiteitenplannen en de risico’s voor de afnemers van de diensten. Calamiteitenplannen van organisaties zouden meer rekening moeten houden met het uitvallen van elektriciteit, communicatie en data. Ook kan niet altijd gerekend worden op fysieke bereikbaarheid van locaties en objecten. De beheerders van deze nutsvoorzieningen zijn onvoldoende op de hoogte van het (maatschappelijk) belang van hun afnemers en de risico's die zij door uitval lopen. Deze aandacht kan bevorderd worden door best practises met elkaar te delen in een landelijk platform (zie ook aanbeveling 9)
3.5
Simulaties bieden inzicht in keteneffecten Uit de in de simulaties gehanteerde scenario’s blijkt dat relatief kleine incidenten veroorzaakt door extreme weersomstandigheden vanwege afhankelijkheden tussen processen grote gevolgen kunnen hebben. Niet alleen ondervinden alle processen hinder van de extreme weersomstandigheden, waardoor incidenten zich opstapelen, ook zijn de processen afhankelijk van elkaar. De gevolgen van uitval in de ene keten zijn de oorzaak van uitval in een andere keten. De twee ontwikkelde scenario’s bieden daar inzicht in. De simulaties hebben aan meerdere doelen bijgedragen. Het primaire doel was het inzichtelijk maken van keteneffecten. Deze zijn voor twee specifieke regio’s onder twee specifieke weersomstandigheden geïllustreerd. Daarmee zijn de in eerdere studies geconstateerde keteneffecten concreet gemaakt. Tegelijkertijd zijn nog niet alle keteneffecten in beeld gebracht en staan nog vraagstukken open. Aanbeveling 8: Organiseer vaker simulaties om keteneffecten in beeld te brengen en kennis te delen. Simulaties zijn door deelnemers in dit geval als een goed middel aangemerkt om afhankelijkheden te onderzoeken en kennis te delen. Dit bewustwordingsproces kan bijdragen aan klimaatbestendig denken en handelen bij regionale beleidsmakers en uitvoerders. In de toekomst zouden vaker simulaties georganiseerd kunnen worden om verdiepende vragen te beantwoorden. Het is aan te bevelen daarin zowel expertise op het gebied van vitale infrastructuur als crisismanagement mee te nemen. Deze simulaties kunnen ook een breder
17
doel dienen dan klimaatbestendigheid. Er zijn meer bedreigingen die sector overstijgend zijn, denk hierbij aan cybersecurity en terrorisme.
3.6
Veel initiatieven op het gebied van keteneffecten Uit gesprekken die zijn gevoerd is gebleken dat er op dit moment al veel initiatieven worden genomen op het gebied van keteneffecten. Er zijn veel sectorale en regionale onderzoeken en overleggen. Ook landelijk worden al veel initiatieven genomen. Verschillende ministeries zijn betrokken bij het vergroten van de kennis van keteneffecten. -Het ministerie van Infrastructuur en Milieu, staat aan de lat voor de ruimtelijke adaptatie en de NAS. -Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft in samenwerking met het Veiligheidsberaad in het kader van de Strategische Agenda een programma lopen op het gebied van “continuïteit van de samenleving”, wat raakt aan keteneffecten. Om de continuïteit van vitale infrastructuur te verhogen is het ministerie van Veiligheid en Justitie/NCTV ook met gelden van het ISF (Internal Security Funds) gestart met verschillende projecten. Een van de projecten is het (door)ontwikkelen, toetsen en borgen van intersectorale afhankelijkheden en van opzetten van strategische allianties. Het ministerie van Economische zaken is verantwoordelijk voor de energiesector en de telecomsector. Aanbeveling 9: Organiseer een landelijk platform om “best practices” te delen en kennis te vergroten. Om geen waardevolle kennis verloren te laten gaan is het van belang de “best practices” te inventariseren en landelijk te delen. Het vergroten van de kennis onderling is te organiseren via een landelijk platform. Ook kan worden gedacht aan het inrichten van een kennismakelaar, die de verschillende initiatieven met elkaar verbindt. Dit platform (of makelaar) kan een rol spelen bij de hiervoor genoemde aanbevelingen:
Uitwisselen kennis van vitale en kwetsbare objecten of processen
Uitwisselen “best practices” en onderzoeken
Opleiden, trainen en oefenen over de sectoren heen.
Het platform of makelaar moet dus kennis uit verschillende hoeken (klimaatverandering, vitale infrastructuur, crisismanagement, governance) hebben en het werkveld goed kennen. Aanbeveling 10: Stem de verschillende landelijke programma’s op elkaar af. Het verdient aanbeveling de verschillende landelijke programma’s op elkaar af te stemmen en als één centrale overheid de sectoren en decentrale overheden te faciliteren.
18
19
BIJLAGEN A.1
Overzicht betrokken stakeholders bij interviews en simulaties Regio Utrecht
Organisatie
Naam
Rol / functie
Gemeente Utrecht
Inge van de Klundert
Adviseur Duurzaamheid
Gemeente Utrecht
Arno Harting
Milieu-adviseur Duurzaam bouwen en Energie
Gemeente Utrecht
Erwin Rebergen
Waterkwaliteit
Gemeente Utrecht
Rob Hendriks
Groenvoorziening
Gemeente Nieuwegein
Laurens van Miltenburg
Milieuadviseur bedrijven
GGDrU
Nienke Sluis
Adviseur Milieu en Gezondheid
Hoogheemraadschap de
Jan Smorenburg
Watersysteem
VRU
Elsbeth Beeke-van der Graaf
Specialist Risico en Veiligheid
VRU
Cees van Vliet
Specialist Operationele voorbereiding
Stichtse Rijnlanden
gemeentelijke processen HDSR
Jan Smorenburg
Calamiteitencoördinator
Vitens
Lize Beekman
Omgevingsmanager
ProRail
Paul Diks
Weerbureau spoor
ProRail
Teus de Kruijs
Staf Incidenten Bestrijding
Ministerie I&M
Garmt Arbouw
Beleidsmedewerker / Projectleider Intentieverklaring ruimtelijke adaptatie
Eneco
Rob van der Sloot
Operationeel verantwoordelijke bedrijfsvoering
Eneco
Harold Koekkoek
Locatiemanager Utrecht
Bartiméus
Annette Oude Luttikhuis
Medewerker Bedrijfsbureau Facilitaire Dienst
Bartiméus
Bert van Amerongen
Hoofd Technisch beheer onderhoud en logistiek
PBL
Marijke Vonk
Wetenschappelijk onderzoeker Sector Water, Landbouw en Voedsel
Regio Amsterdam
Organisatie
Naam
Rol / functie
Amsterdam Internet
Henk Steenman
Chief technology officer (CTO)
Jan Frederik Prins
Business Continuity Manager
Exchange
KPN
20
Alliander
Esther Hardi
Innovatiemanager
Waternet
Louis van Parera
Waternet sector afvalwater
Waternet
William de Goei
Waternet sector drinkwater
Waternet
Pieter Rinia van Nauta
Assetmanager sector watersysteem
Waternet
Geert Jan van Heck
Assetmanager
Waternet
Eljakim Koopman
Beleidsadviseur
Waternet
Marcel Borsboom
Waternet sector drinkwater
Waternet
Nico Beumer
Waternet sector afvalwater
Waternet
Bas de Nijs
Waternet sector afvalwater
Waternet
Marianne Daling
Waternet sector watersysteem
Waternet
Floor Speet
Trainee Waternet
Hoogheemraadschap
Raymond de Landmeter
Coördinator Crisisbeheersing
Marion Di Bucchianico-Bakker
Adviseur crisisbeheersing
Michiel Kramer
Adviseur crisisbeheersing
Tijs van Wijk
Adviseur Crisis- en incidentbeheersing
Joost Knoop
Wetenschappelijk onderzoeker
Hollands Noorderkwartier Rijkswaterstaat West Nederland Noord Rijkswaterstaat West Nederland Noord Gemeente Amsterdam PBL
Sector Water, Landbouw en Voedsel Ministerie IenM
Charles Aangenendt
senior beleidsmedewerker Water en Klimaat
Gemeente
Ger Baron
CTO gemeente Amsterdam
DNVGL
Yvonne Boerakker
Senior Consultant Policy Advisory and Research
Rode Kruis
Peter Duivenvoorden
Coördinator Noodhulp
Amsterdam
Deelnemers simulatie bijeenkomsten
Simulatie 1 extreme droogte en hitte in
Simulatie 2 Hevige regenval in de regio
midden Nederland
Amsterdam
9 juli 2015
1 september 2015
Gemeente Utrecht
Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland
Veiligheidsregio Utrecht
Waternet (watersysteem, drinkwater en afvalwater)
Eneco
Amsterdam Internet Exchange (AMS-IX)
Operationeel Controle Centrum Rail (OCCR)
KPN
Zorginstelling Bartiméus
Rijkswaterstaat West-Nederland Noord
GGD regio Utrecht
21
22
