Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving?

Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving? V.V.O.R. Verslagboek 2006/1

Isabelle Larmuseau (ed.)

Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving?

© 2007 V.V.O.R. vzw Realisatie 2Mpact N.V. Kortrijksesteenweg 1007 - B-9000 Gent info@2mpact - www.2mpact.be

Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving? V.V.O.R.-verslagboek 2006/1 Verslag van de 1ste ledenvergadering van de Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht op 10 november 2006

Isabelle Larmuseau editor

Bart Martens Robin Slabbinck Stany Vaes Wouter Gevaerts Werner Annaert

V.V.O.R. Verslagboek 2006/1 - Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving?

Inhoud Voorwoord

7

I

Uittreksel uit het verslag van 20 juli 2006 van de Commissie Leefmilieu – Bart Martens Inleiding Wijziging van bestaande krachtlijnen Nieuwe krachtlijnen

9

Spanningsveld tussen de Richtlijn Milieuschade en het voorstel van bodemdecreet – Robin Slabbinck De Richtlijn Milieuschade Algemeen Bepalingen inzake bodemschade Omzetting van de Richtlijn Milieuschade in het Vlaamse Gewest. Toetsing van het voorstel van bodemdecreet aan de richtlijn milieuschade Algemeen Nieuwe en historische bodemverontreiniging Exploitant Saneringsplicht Schadegevallen Waterbodems

14

Bodemsanering en afvalstoffenbeheer: een meer dan toevallige relatie – Stany Vaes Inleiding Link tussen de problematiek van verontreinigde bodems en het beheer van afvalstoffen? De nieuwe bodemregelgeving getoetst aan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen Inleiding Het saneringscriterium De saneringsplichtige De saneringsaansprakelijke Het saneringsdoel

25

1 2 3 II 1 1.1 1.2 2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 III 1 2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

9 10 12

14 14 17 18 19 19 20 21 22 23 23

25 26 29 29 29 31 35 37

5


6

4

Besluit

39

IV

De bodemregelgeving: een vlotte overgang van oud naar nieuw? – Wouter Gevaerts

41

V

Is er een toekomst met het nieuwe bodemsaneringsdecreet? – Werner Annaert

45

Verslag van het debat

48

Lijst van deelnemers

57

Over de Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht

60


Voorwoord De Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht hield op 10 november 2006 haar eerste ledenvergadering/studiemiddag/debat over de nieuwe bodemregelgeving, in het auditorium van het Boudewijngebouw in Brussel. Deze eerste bijeenkomst werd al meteen ondersteund door een bevriende zustervereniging, de Vereniging van Erkende Bodemsaneringsdeskundigen (VEB). Na tien jaar proefdraaien ruimt het bodemsaneringsdecreet van 22 februari 1995 de plaats in voor een nieuw ‘decreet betreffende de bodemsanering en de bodembescherming’. Op een belangrijk aantal punten zal dit decreet een nieuwe wind doen waaien. Anders dan de meer traditionele studiedagen over de nieuwe bodemregelgeving, wil de V.V.O.R. niet zozeer ingaan op ‘wat is’, maar zich vooral oriënteren op ‘wat zou kunnen zijn’. Het nieuwe bodemdecreet zal pas vorm krijgen eens de uitvoeringsbesluiten er zijn, en deze dienen nog te worden opgemaakt. Hét moment bij uitstek dus voor een debat over huidige en toekomstige, juridische én technische vragen. Aan het woord was in eerste instantie Bart Martens, Vlaams volksvertegenwoordiger, Gemeenschapssenator en één van de initiatiefnemers van het nieuwe bodemdecreet, die inging op de inhoudelijke vernieuwingen in de bodemregelgeving. Hierop volgde een reactie van Robin Slabbinck, advocaat en wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit Gent, die mee instond voor de uitvoering van de Vlaamse en federale impactstudies IRAM en FIRM. Hij had het over het spanningsveld met de Europese Richtlijn Milieuschade. Een tweede juridische reactie kwam van Stany Vaes, eveneens advocaat, die de relatie belichtte tussen de bodem- en afvalstoffenregelgeving. Invulling werd gegeven aan de VVOR-doelstelling van interdisciplinariteit, door ook ruimte te voorzien voor technische reacties. Wouter Gevaerts, manager milieu bij Arcadis-Gedas en voorzitter van de Vereniging van Erkende Bodemsaneringsdeskundigen (VEB), ging in op de technische implicaties van het nieuwe decreet. Werner Annaert, directeur van FEBEM-FEGE en voormalig kabinetsadviseur bodembeleid, stond stil bij de dynamiek die de aanpassingen kunnen teweegbrengen in de concrete reinigings- en saneringswerken. 7


Het laatste woord was aan de zaal. Het zal u niet ontgaan dat tijdens het debat niet enkel problemen, maar vooral ook oplossingen aan bod kwamen – een elan waarop de V.V.O.R. wil voortgaan. Het verslagboek dat hier nu voorligt is het eerste in de rij. Het bundelt de teksten van de inleiding, reacties en de schriftelijke neerslag van het debat. De toekomst zal uitwijzen of hiermee een traditie is ingezet. Isabelle Larmuseau Voorzitter V.V.O.R.

8


I

Uittreksel uit het verslag van 20 juli 2006 van de Commissie Leefmilieu1

1

Inleiding

De heer Paul Wille stelt dat het opstellen van het voorliggende voorstel van decreet veel tijd in beslag heeft genomen. Dit is een gevolg van de complexiteit van de materie bodemsanering. Het gaat ook om een dynamisch gegeven en het is dus absoluut niet ongewoon dat het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering aan herziening toe is. Indien de decreetgever de uitvoering van dergelijke belangrijke decreten wil optimaliseren, kan het aangewezen zijn om na tien jaar uitvoering een decreet te herdenken en de uitvoering te reorganiseren. Tijdens de lange voorbereidingstijd konden de indieners uitvoerig van gedachte wisselen met medewerkers van het kabinet en van de bevoegde diensten. Het uitgangspunt was volgens de heer Wille dat, ondanks de goede bedoelingen van het vorige concept, er talrijke moeilijkheden waren met de uitvoering van het bestaande decreet. De onvrede was niet alleen voelbaar bij OVAM (Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij) maar ook bij de burgers en de betrokken bedrijven. Toch gelooft het lid dat het probleem van de bodemverontreiniging beheersbaar is: aangezien een groot deel van de verontreiniging historisch is, moeten bij de juiste opbouw van het beleid de problemen op termijn verminderen en opgelost geraken. Daar is uiteraard een prijskaartje aan verbonden, maar door de juiste benadering te kiezen, kan het grootste deel van de verontreiniging worden aangepakt met een redelijke inbreng van middelen. Een ander uitgangspunt was, scherp geformuleerd, om te evolueren van een ‘bodemsaneringsprocessendecreet’ naar een ‘bodemsaneringsdecreet’, dus een decreet dat meer focust op de eigenlijke sanering dan op de voorbereidende processen. Dit niet alleen om milieukundige redenen maar ook vanuit een sociale en economische invalshoek. De heer Wille denkt daarbij aan verontreinigde terreinen die een nabestemming kunnen krijgen inzake sociale woningbouw of bedrijvenzone, al dan niet in combinatie met groenvoorzieningen. De knelpunten werden in de voorbereiding niet uit de weg gegaan.

1 Bart Martens opteerde voor een uittreksel uit het verslag van 20 juli 2006 van de Commissie Leefmilieu (Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, Parl. St. Vl.Parl., 2005-2006, 867/5, 4-6) als schriftelijke neerslag van zijn inleiding.

9


Het is volgens de spreker een technisch decreet geworden dat, ondanks een lange voorbereidingstijd, op voldoende consensus kan rekenen en dat voldoende pragmatisch is opgevat om te worden uitgevoerd. De discussie in de commissie zal volgens het lid dan ook vooral technisch zijn. De heer Wille verwijst verder naar de gedrukte toelichting, die duidelijk de inhoud en de structuur beschrijft van het voorstel van decreet, dat zowel over bodemsanering als bodembescherming handelt. Ook de krachtlijnen en instrumenten worden erin uiteengezet.

2

Wijziging van bestaande krachtlijnen

Ook de heer Erik Matthijs wijst op de goede samenwerking die er bij de voorbereiding was tussen de indieners, het kabinet en OVAM. Het resultaat wordt nu aan het oordeel van de commissie onderworpen. De doelstelling was een snellere, kostenefficiëntere en billijke procedure voor bodemsanering, met een zo hoog mogelijke bescherming van mens en milieu. De grote lijnen van het bodemsaneringsdecreet van 22 februari 1995 blijven volgens de heer Matthijs bewaard. Bij overdracht van een grond wordt een bodemattest gevraagd. Bij overdracht van een grond waar er een risico-inrichting gevestigd was, is een oriënterend bodemonderzoek verplicht. Indien hieruit blijkt dat er verontreiniging is, volgt een beschrijvend onderzoek – dat kan in het voorstel van decreet voortaan gelijktijdig met het oriënterend bodemonderzoek gebeuren – en daarna een bodemsaneringsproject. Eens deze onderzoeken conform zijn verklaard, kan de sanering beginnen. Het lid geeft een overzicht van de voornaamste wijzigingen van de bestaande krachtlijnen: – het ‘register van verontreinigde gronden’ ondergaat een naamsverandering naar ‘grondeninformatieregister’. Dit is volgens de indieners juister en minder stigmatiserend: in de OVAM-databank is er meer informatie dan enkel van verontreinigde gronden. Het is niet zo dat gronden opgenomen in het grondeninformatieregister automatisch moeten gesaneerd worden; – het saneringsdoel wordt anders geformuleerd. Voor historische verontreiniging is dat minstens het risico voor mens en milieu wegwerken. Voor nieuwe verontreiniging is het doel in eerste instantie een betere bodemkwaliteit te realiseren dan de richtwaarden, 10


terwijl de richtwaarden zelf alle bestemmingsfuncties toelaten; – bij gemengde verontreiniging wordt getracht het onderscheid te maken: de nieuwe verontreiniging wordt behandeld op de manier van de nieuwe verontreiniging; de historische volgens de regels die gelden voor historische verontreiniging. Indien niet te scheiden, dan bepaalt het grootste aandeel de benadering. Indien het meest historische verontreiniging aanwezig is, dan gelden de bepalingen voor historische bodemverontreiniging. Indien de gronden voornamelijk kampen met nieuwe verontreiniging (na 29 oktober 1995) zijn dat de bepalingen voor nieuwe verontreiniging; – de selectie van saneringstechnieken gebeurt volgens het principe van BBT (beste beschikbare technieken) en dit onafhankelijk van de financiële draagkracht van de saneringsplichtige; – toch moet de sanering financieel haalbaar zijn: indien dit niet het geval is, worden gebruiksbeperkingen of bestemmingsbeperkingen opgelegd. De sanering moet minimum het risico wegnemen voor mens en milieu; – er is gestreefd naar een betere definiëring van de saneringsplichtige. Er wordt in een getrapt systeem voorzien met in volgorde eerst de exploitant, dan de gebruiker, dan de eigenaar. Wanneer de saneringsplichtige zijn verplichting niet nakomt, neemt OVAM over in plaats van zich te wenden tot de volgende plichtige in het getrapte systeem. De kosten worden verhaald op de saneringsplichtige en de saneringsaansprakelijke; – er is een verduidelijking en billijker regeling voor ‘onschuldig exploitant, gebruiker, eigenaar’. De exploitant en gebruiker worden vrijgesteld wanneer zij cumulatief kunnen aantonen dat (1) ze de vervuiling niet zelf hebben veroorzaakt en (2) de vervuiling tot stand kwam voor zij de grond in exploitatie of gebruik namen. De eigenaar wordt vrijgesteld wanneer hij cumulatief kan aantonen dat (1) hij de vervuiling niet zelf heeft veroorzaakt, (2) de vervuiling tot stand kwam voor hij eigenaar werd, (3) hij niet op de hoogte was of hoorde te zijn van de verontreiniging op het ogenblik van de verwerving en (4) er sinds 1993 geen risico-inrichting op de grond was gevestigd. Dit geldt evenwel niet als de huidige eigenaar de opvolger is van een rechtsvoorganger, een nieuw begrip in het decreet. Na fusie, splitsing en dergelijke kan men zijn verantwoordelijkheid niet oplopen; – er wordt in cofinanciering voorzien voor onbillijke situaties waarbij geen vrijstelling van saneringsplicht mogelijk is. Die moet dan wel gebeuren binnen de Europese richtlijnen over toegelaten staatssteun; – bij historische verontreiniging blijft de aansprakelijkheid voor een ‘onschuldig beheerder’ beperkt tot de kosten die nodig zijn om te voorkomen dat de bodemsanering zich verder verspreidt of een onmiddellijk gevaar vormt; 11


– het voorstel van decreet voorziet in een betere regeling voor overdracht van vrijstellingen van saneringsplicht; – de procedures voor bodemonderzoek worden vereenvoudigd. Doel is een snellere en kostenefficiëntere aanpak, onder meer door de mogelijkheid tot samenvoeging van het oriënterend en beschrijvend bodemonderzoek. Dat zal zeker tijdwinst opleveren: vroeger moest het oriënterend onderzoek eerst door OVAM conform worden verklaard. Indien nu bij het oriënterend onderzoek vervuiling wordt vastgesteld, kan men meteen een beschrijvend onderzoek doen en dit in één keer bezorgen en conform laten verklaren; – er moeten ook minder bodemonderzoeken plaatsvinden, bijvoorbeeld niet telkens er een nieuwe huurder is. ‘Huur’ wordt niet meer gezien als ‘overdracht’ en ook voor medeeigendom is er een betere regeling uitgewerkt; – de fasering van bodemonderzoek en sanering wordt mogelijk, zodat bodemsanering interessanter wordt voor projectontwikkelaars; – onnodige bodemonderzoeken bij reeds gesaneerde gronden en gronden waarop in het verleden een risico-inrichting gevestigd was maar er geen vervuiling werd geconstateerd, worden afgeschaft. Andere bodemattesten krijgen een langere geldigheidsduur indien verantwoord; – om vertragingen te vermijden, gelden de conformiteitattesten die door OVAM worden gegeven voor een bodemsaneringsproject ook telkens als milieu- en stedenbouwkundige vergunning.

3

Nieuwe krachtlijnen

Ook de heer Bart Martens verwijst naar de wijze waarop het voorstel van decreet tot stand is gekomen. Aanvankelijk lagen de meningen verder uit elkaar, maar de indieners zijn er in geslaagd de meningen te laten convergeren in een tekst die zeker het verdedigen waard is. Het lid licht de nieuwe krachtlijnen in het voorstel van decreet toe. Nieuw is vooreerst dat er een belangrijk hoofdstuk is over bodembescherming. Het huidige decreet handelt enkel over bodemsanering, wat toch een end-of-pipe-maatregel is. Bodemaantasting kan het gevolg zijn van erosie, verlies van organische stof, verzuring, verdichting, verlies van bodemvruchtbaarheid. Tot op heden is er nog geen rechtstreekse en gebiedsdekkende wetgeving rond bodembescherming. Er bestaan bijvoorbeeld wel subsidies voor erosiebestrijdende ingrepen in het kader van de beheersovereenkomsten met landbouwers. Het voorstel van decreet bepaalt dat de Vlaamse Regering maatregelen kan vaststellen die tot doel hebben de bodem te beschermen. Het kan gaan 12


om bindende voorschriften (gebods- en verbodsbepalingen) inzake het gebruik van de bodem, maar ook om steunmaatregelen zoals subsidies. Hiermee volgt Vlaanderen een ontwikkeling die in enkele omringende landen al langer aan de gang is en waarbij het bodemsaneringsbeleid opgaat in een bodembeschermingsbeleid. Een volgende belangrijke nieuwe krachtlijn is volgens de heer Martens dat een afzonderlijke aanpak wordt uitgewerkt voor het onderzoek en de sanering van onderwaterbodems. De onderwaterbodems vallen ook reeds onder de definitie van het huidige decreet, maar de procedures van oriënterende en beschrijvende bodemonderzoeken en dergelijke zijn niet zonder meer toepasbaar op bodems van waterlopen. Het voorstel van decreet opteert daarom voor een specifieke regeling voor waterbodems, met een eigen onderzoeksmethodologie en een saneringsbeleid dat maximaal is afgestemd op het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid. De Vlaamse Regering kan finaal de prioriteiten bepalen inzake sanering, maar er wordt een duidelijke band gelegd met de prioriteiten die in het kader van de bekkenbeheersplannen inzake sanering van waterbodems worden gesteld. Er wordt ook voorzien in een soepele regeling voor de bodemsanering bij schadegevallen. Voor schadegevallen zoals een lekkende tank of een ongeval met een vrachtwagen, is het niet aangewezen de lange procedure van het decreet te volgen. Er wordt een regeling voorgesteld die het voor de saneringsplichtige mogelijk maakt om snel, adequaat en kostenefficiënt op te treden met minimale administratieve formaliteiten. In een aantal gevallen van mogelijk ernstige verontreiniging is het dan weer aangewezen om, in afwachting van meer gegevens over de verontreiniging en de mogelijkheid tot sanering, over te gaan tot risicobeheer in plaats van of in afwachting van sanering. Het lid geeft als voorbeeld een verontreiniging die moeilijk te bereiken is omdat ze onder de betonplaat van een bestaande inrichting is gesitueerd of een verontreiniging waarvoor nog geen geschikte en betaalbare saneringstechniek voorhanden is. Het risicobeheer mag uiteraard geen uitweg zijn om te ontkomen aan sanering wanneer die effectief nodig blijkt. Daarom moet OVAM het verzoek tot risicobeheer evalueren en moet er een risicobeheersplan worden opgesteld evenals opvolgingsrapporten, op basis waarvan OVAM in voorkomend geval kan beslissen dat toch tot sanering moet worden overgegaan. De heer Martens besluit dat deze nieuwe elementen in het voorstel van decreet gebaseerd zijn op de ervaringen met het huidige bodemsaneringsdecreet en de lessen die daaruit werden getrokken. 13


II

Spanningsveld tussen de Richtlijn Milieuschade en het voorstel van bodemdecreet

Robin Slabbinck* Vooraleer het voorstel van bodemdecreet wordt getoetst aan de vereisten die de Richtlijn Milieuschade stelt (hoofdstuk 3), wordt een korte duiding gegeven bij de Richtlijn Milieuschade zelf (hoofdstuk 1) en vervolgens bij de omzettingswetgeving van de Richtlijn Milieuschade in het Vlaamse Gewest (hoofdstuk 2).

1

De Richtlijn Milieuschade

1.1

Algemeen1

Op 30 april 2004 trad ‘Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade’2 in werking. De Europese lidstaten dienen de richtlijn in hun nationaal recht om te zetten tegen uiterlijk 30 april 2007. De Richtlijn Milieuschade streeft preventie en herstel van milieuschade na op basis van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Hiertoe voert de richtlijn een administratiefrechtelijk systeem van preventie-, herstel- en informatieplichten in, die rusten op de exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijke dreiging voor milieuschade veroorzaken. In eerste instantie geldt er voor de exploitant een zelfstandige verplichting om de nodige preventie-, bestrijdingsen/of herstelmaatregelen te ondernemen en om de bevoegde instantie te informeren over de relevante gegevens van een schadegeval. De overheid kan de exploitant ook bevelen de nodige maatregelen te treffen en/of informatie te verschaffen. Desnoods – bijvoorbeeld in geval van verzuim – kan de overheid zelf de nodige preventie- en herstelmaatregelen uitvoeren. Bijlage II van de richtlijn bevat een gemeenschappelijk kader dat moet worden gevolgd om de meest geschikte herstelmaatregelen te kiezen. Gelet op het feit dat voormeld administratiefrechtelijk plichtenkader het kernregime vormt van de Richtlijn Milieuschade, moet worden vastgesteld

14

* Advocaat te Gent (LDR Milieuadvocaten) - Wetenschappelijk medewerker Vakgroep Burgerlijk Recht UGent. 1 Voor een uitvoerige uiteenzetting over de Richtlijn Milieuschade wordt verwezen naar R. SLABBINCK, ‘Analyse van de Richtlijn Milieuschade’, T.M.R., 2005, 346-374. 2 Pb. L. 143 van 30 april 2004, p. 56-74.


dat de richtlijn niet zozeer civielrechtelijk van aard is3 en particulieren geen recht op schadevergoeding of herstel verleent voor traditionele (persoons- of zaak-) schade geleden ingevolge milieuverontreiniging. Hiertoe dient men een beroep te doen op het bestaande nationale recht. De schadeveroorzakende exploitant draagt de kosten van de preventie- en/of herstelmaatregelen. Indien de overheid (noodgedwongen) zelf preventie- en/of herstelmaatregelen uitvoert, verhaalt ze haar kosten binnen een periode van vijf jaar vanaf de voltooiing van de maatregelen of vanaf het moment van identificatie van de aansprakelijke exploitant of derde, op de exploitant die de schade of de onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt. De exploitant zal evenwel niet in alle omstandigheden moeten instaan voor de kosten. Meer bepaald, is hij hiertoe niet verplicht wanneer hij bewijst dat de (onmiddellijke dreiging voor) milieuschade is veroorzaakt door een derde, terwijl nochtans passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen. Ook indien de milieuschade het gevolg is van de opvolging van een dwingende instructie van een overheidsinstantie, moet hij niet instaan voor de kosten. Enkel voor wat herstelkosten betreft, kunnen de lidstaten tevens voorzien dat de exploitant deze niet hoeft te dragen indien hij bewijst niet nalatig te zijn geweest en de milieuschade werd veroorzaakt ofwel door een emissie of gebeurtenis die uitdrukkelijk is toegestaan door een bepaalde vergunning (de zgn. permit defence), ofwel door emissies of activiteiten die op grond van de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis niet als schadelijk werden beschouwd op het tijdstip dat zij plaatsvonden (de zgn. state of the art defence). Het voormeld regime geldt niet voor alle milieuschadetypes die worden veroorzaakt door om het even welke activiteit of gebeurtenis. Zowel wat de schade als wat de schadeveroorzakende activiteit betreft, gelden er beperkingen. Onder de richtlijn wordt enkel schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, schade aan wateren en bodemschade als milieuschade weerhouden. Ook moeten beroepsactiviteiten aan de oorzaak van de milieuschade liggen. In bijlage III van de richtlijn wordt op indirecte wijze – door verwijzing naar (bijlagen van) andere Europese richtlijnen – een reeks milieugevaarlijke beroepsactiviteiten opgesomd. Welnu, het regime van preventie-, herstel- en informatieplichten treedt vooreerst in werking wanneer (een onmiddellijke dreiging voor) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, schade aan wateren of bodemschade wordt veroorzaakt door de in bijlage III bedoelde beroepactiviteiten.

3 Reden waarom beter wordt gesproken van de ‘Richtlijn Milieuschade’ in plaats van de ‘Richtlijn Milieuaansprakelijkheid’, term die nog dikwijls in de mond wordt genomen omwille van de lange zuiver civielrechtelijke historiek van de richtlijn en het feit dat de term ‘milieuaansprakelijkheid’ nog steeds voorkomt in de titel.

15


De exploitanten van deze milieugevaarlijke beroepsactiviteiten dienen hierbij niet noodzakelijk een fout te hebben gemaakt (objectieve aansprakelijkheid). Tevens vindt de richtlijn toepassing wanneer de exploitant van een andere (niet in bijlage III genoemde) beroepsactiviteit door fout of nalatigheid schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats of een onmiddellijke dreiging daartoe veroorzaakt (foutaansprakelijkheid). De richtlijn zal geen toepassing vinden wanneer de (onmiddellijke dreiging voor) milieuschade het gevolg is van een overmachtsituatie (o.m. natuurrampen en oorlog) of wanneer de milieuschade al binnen de werkingssfeer valt van één van de in bijlage IV en V genoemde internationale aansprakelijkheidsovereenkomsten inzake transport van gevaarlijke stoffen, olieverontreiniging en nucleaire activiteiten. Tevens werkt de richtlijn niet retroactief. Met name zullen de verplichtingen pas gelden voor milieuschade die wordt veroorzaakt door activiteiten die plaatsvonden na 30 april 2007 (of de datum waarop de richtlijn in nationaal recht moet zijn omgezet). Tot slot is de richtlijn niet van toepassing op schade veroorzaakt door een emissie, gebeurtenis of incident die/dat meer dan 30 jaar geleden heeft plaatsgevonden. De lidstaten dienen één of meerdere overheidsinstanties aan te duiden die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de taken waarin de richtlijn voorziet. Hun opdracht bestaat er vnl. in de exploitant die de (onmiddellijke dreiging voor) milieuschade veroorzaakt te identificeren en erover te waken dat de nodige preventie-, inperkings- en herstelmaatregelen worden uitgevoerd. Hierbij is zij bevoegd om de omvang van de schade te beoordelen en te bepalen welke herstelmaatregelen overeenkomstig bijlage II van de richtlijn moeten worden genomen. Nu de bescherming van het milieu – een publiek goed – in eerste instantie door de overheid moet worden ter harte genomen, is ervoor geopteerd derden-belanghebbenden (schadelijders en milieuorganisaties) geen rechtstreekse vorderingsmogelijkheid tegen de milieuverontreiniger te verschaffen. Wel wordt hen een inspraakmogelijkheid verleend. Meer bepaald, kunnen zij aan de bevoegde overheidsinstantie opmerkingen maken inzake verontreinigingsgevallen en haar verzoeken om maatregelen te treffen. De overheidsinstantie zal daarop de aangebrachte informatie onderzoeken en de verzoeker meedelen welk gevolg werd gegeven aan zijn verzoek. De betrokkene kan het handelen of het verzuim van de overheid aanvechten via een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en onpartijdige overheidsinstantie. Exploitanten moeten financiële garanties kunnen onderschrijven om de voormelde verplichtingen en de daaraan verbonden financiële consequenties te kunnen waarmaken. Opdat deze beschikbaar zouden zijn, hebben de lidstaten er zich toe verbonden maatregelen 16


te nemen om de geëigende economische en financiële actoren aan te moedigen financiële zekerheidsinstrumenten en -markten te ontwikkelen, met inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van insolventie. De Europese Commissie zal tegen uiterlijk 30 april 2010 de markt evalueren en desgevallend voorstellen doen om verplichte financiële zekerheden in te voeren. Wanneer milieuschade de landsgrenzen overschrijdt of dreigt te overschrijden, voorziet de richtlijn in samenwerkings- en informatieplichten tussen de lidstaten. Lidstaten kunnen desgewenst strengere bepalingen dan de richtlijn handhaven of invoeren. Ook is bepaald dat de richtlijn de nationale wetgeving inzake aansprakelijkheid en recht op schadevergoeding onverlet laat en dat de richtlijn geldt onverminderd strengere gemeenschapswetgeving inzake jurisdictieconflicten en inzake de binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende activiteiten. 1.2

Bepalingen inzake bodemschade

Volgens de richtlijn is bodemschade ‘elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn’ (artikel 2.1.c). De schadedrempel of ‘trigger’ wordt tevens bepaald door de definitie van ‘schade’: ‘een meetbare negatieve verandering in de natuurlijke rijkdommen of een meetbare aantasting van een ecosysteemfunctie, die direct of indirect optreedt’ (artikel 2.2). In tegenstelling tot het oorspronkelijke commissievoorstel wordt in de huidige definitie van ‘bodemschade’ de schadelijkheid voor natuurlijke rijkdommen niet langer in rekening gebracht; enkel het risico voor de menselijke gezondheid is van tel. Uit de definitie van ‘schade’ dient voornamelijk te worden onthouden dat de negatieve verandering meetbaar moet zijn. De Richtlijn Milieuschade hanteert een eerder bescheiden hersteldoelstelling inzake bodemschade, dit in tegenstelling tot het herstelregime voor waterschade en schade aan natuurlijke habitats en beschermde soorten, waarbij in principe de referentietoestand (i.e. de oorspronkelijke toestand) moet worden nagestreefd door het treffen van primaire, complementaire en compenserende herstelmaatregelen (hetgeen gedetailleerd wordt uitgewerkt in bijlage II bij de richtlijn). In geval van bodemschade dient enkel het aanmerkelijke gevaar voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid (en niet het milieu) te worden weggenomen door verwijdering, controle, inperking of vermindering van de verontreinigende stoffen. Hierbij dient rekening te worden 17


gehouden met het huidige of ten tijde van de schade goedgekeurde toekomstig gebruik van de grond (cf. de planologische bestemming) (bijlage II.2 bij de richtlijn). Men dient gebruik te maken van risicobeoordelingsprocedures, waarbij rekening wordt gehouden met de aard en functie van de bodem, de soort en concentratie schadelijke stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen, en de daaraan verbonden risico’s en verspreidingsrisico. Tot slot wordt inzake herstel van bodemschade expliciet meegegeven dat de optie van natuurlijke regeneratie (zonder enige ingreep van de mens) in overweging moet worden genomen.

2

Omzetting van de Richtlijn Milieuschade in het Vlaamse Gewest

De Richtlijn Milieuschade raakt voornamelijk gewestelijke bevoegdheden, met name de bevoegdheid inzake de bescherming van het leefmilieu en inzake natuurbehoud, zodat het gros van de richtlijnbepalingen in Vlaamse wetgeving moet worden omgezet4. Het Vlaamse Gewest zal twee instrumenten hanteren om de richtlijn te implementeren: enerzijds het zgn. ‘Milieuschadedecreet’, dat een nieuwe ‘Titel XV. Milieuschade’ zal invoeren in het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM), en anderzijds het gewijzigde bodemsaneringsdecreet, dat voortaan als een meer omvattend bodembeschermingsdecreet of bodemdecreet zal mogen worden aanzien. Het bodemsaneringsdecreet bevat(te) reeds een gedetailleerde bodemsanerings- of bodemherstelregeling, zodat ervoor werd geopteerd om het richtlijnregime inzake herstel van bodemschade in het gewijzigde bodemdecreet te integreren. Beide regimes zijn reeds vrij gelijkaardig, zodat de implementatie van het luik bodemherstel slechts weinig aanpassingen behoefde. Niettegenstaande de richtlijn enkel van toepassing is op bodemschade die ontstaat na 30 april 2007, zal naast de regeling voor zgn. ‘nieuwe bodemverontreiniging’ en ‘historische bodemverontreiniging’ geen bijkomende categorie worden gecreëerd. Derhalve moeten alleszins de bepalingen inzake ‘nieuwe bodemverontreiniging’ voldoen aan de richtlijn.

18

4 De federale overheid daarentegen is bevoegd voor enkele meer van elkaar losstaande aspecten, zoals verjaringstermijnen, beroepsprocedures, mariene milieu, doorvoer van afvalstoffen, vervoer van gevaarlijke goederen e.d.m.


Het ontwerp Milieuschadedecreet5 neemt de overige milieuschadetypes voor zijn rekening. Het staat meer bepaald in voor preventie en herstel van waterschade en schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. Tevens wordt preventie van bodemschade gevat door het ontwerp Milieuschadedecreet. Het (ontwerp)artikel 15.3.11 specifieert dat het bodemsaneringsdecreet moet worden gevolgd voor herstel van bodemschade: ‘Het vaststellen en het herstellen van bodemschade alsook het aanduiden van de persoon die gehouden is op eigen kosten de bodemschade te herstellen, geschiedt overeenkomstig de relevante bepalingen van het Bodemsaneringsdecreet’. Wél dient opgemerkt dat de ‘randbepalingen’ uit de richtlijn en het ontwerp Milieuschadedecreet (zoals inzake verzoeken om maatregelen, financiële zekerheden, e.d.m., met uitzondering van de verweermiddelen) ook gelden voor herstel van bodemschade. Beide wetgevingsinstrumenten zullen dan ook veelal moeten worden samen gelezen.

3

Toetsing van het voorstel van bodemdecreet aan de richtlijn milieuschade

3.1

Algemeen

Zoals reeds gezegd, dient vastgesteld dat het bodemsaneringsdecreet en de Richtlijn Milieuschade een gelijkaardig regime kennen, meer bepaald een in hoofdzaak administratiefrechtelijk plichtensysteem waarbij het civielrechtelijk aansprakelijkheidsrecht pas aan de orde komt bij het kostenverhaal. Het belangrijkste onderscheid tussen beide betreft het feit dat het bodemsaneringsdecreet en het voorstel van bodemdecreet een onderscheid tussen saneringsplicht en saneringsaansprakelijkheid hanteert. Zoals uiteengezet, verwijst de richtlijn steevast naar de schadeveroorzakende exploitant als ‘preventie- of herstelplichtige’, terwijl de saneringsplichtige uit het bodemsaneringsdecreet en voorstel van bodemdecreet niet noodzakelijkerwijs de verontreiniger of aansprakelijke is. Van belang voor de hiernavolgende toetsing van het bodemdecreet aan de richtlijn is nog dat de lidstaten strengere bepalingen mogen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, ‘met inbegrip van het bepalen van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen’ (artikel 16.1). Tot slot moet voorafgaandelijk worden opgemerkt dat zich een toetsing aan de richtlijn opdringt 5

Raadpleegbaar op www.milieuschade.be.

19


van: – – – –

de regeling voor nieuwe bodemverontreiniging, de nieuwe regeling voor schadegevallen, de nieuwe regeling voor waterbodems, maar ook (en dit is misschien verrassend) de regeling voor historische bodemverontreiniging.

De regelingen voor nieuwe bodemverontreiniging, schadegevallen en waterbodems zullen uiteraard (onder meer) van toepassing zijn op bodemschade van na 30 april 2007, zodat zij moeten voldoen aan de vereisten die de richtlijn stelt. De regeling voor historische bodemverontreiniging heeft in principe geen enkele betekenis voor bodemschade van na 30 april 2007. Evenwel brengt het nieuwe artikel 27, §2 inzake gemengde verontreiniging met zich mee dat bodemschade van na 30 april 2007 mogelijkerwijs moet worden behandeld zoals historische bodemverontreiniging: ‘Als het niet mogelijk is (…) voor elk deel bodemverontreiniging een afzonderlijk beschrijvend bodemonderzoek of een afzonderlijke bodemsanering uit te voeren, dan zijn uitsluitend de bepalingen van toepassing die gelden voor het grootste deel van de bodemverontreiniging.’ In tegenstelling tot het bodemsaneringsdecreet waarbij in dergelijke gevallen steevast het regime voor nieuwe bodemverontreiniging moet worden toegepast, is zulks niet langer het geval in het voorstel van bodemdecreet. Dit impliceert dat ook de regeling voor historische bodemverontreiniging in overeenstemming moet zijn met de richtlijn. 3.2

Nieuwe en historische bodemverontreiniging

De schadedrempel voor nieuwe bodemverontreiniging werd geherdefinieerd in het ontwerp bodemdecreet, zodat de terminologie beter aansluit bij de bewoordingen van de richtlijn. Artikel 9 bepaalt nu dat de bodemsaneringsnormen ‘beantwoorden aan een niveau van bodemverontreiniging dat een aanmerkelijk risico inhoudt van negatieve effecten voor de mens of het milieu, gelet op de kenmerken van de bodem en de functies die deze vervult’. Tevens is het saneringsdoel bij nieuwe bodemverontreiniging verenigbaar met de (weinig ambitieuze) herstelnorm uit de richtlijn, volgens dewelke het aanmerkelijke gevaar voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid6 moet worden weggenomen door verwijdering, controle7,

20

6 7

En niet het milieu! Hetgeen ook gebruiks- of bestemmingsbeperkingen kan impliceren.


inperking of vermindering van de verontreinigende stoffen. Het realiseren van de richtwaarden, het bereiken van het saneringsdoel dat van toepassing is op historische verontreiniging (cf. infra) en het opleggen van gebruiks- of bestemmingsbeperkingen8 moeten immers tot gevolg hebben dat elk aanmerkelijk gevaar voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid wordt weggenomen. Voor de gevallen waarin de regeling voor historische verontreiniging moet worden toegepast op een gemengde verontreiniging, moet worden vastgesteld dat ook het saneringsdoel voor historische bodemverontreiniging in overeenstemming is met de richtlijn. Conform artikel 21 van het voorstel van bodemdecreet dient de bodemsanering er immers op gericht te zijn ‘om te vermijden dat de bodemkwaliteit een risico oplevert of kan opleveren tot nadelige beïnvloeding van mens of milieu door gebruik te maken van de beste beschikbare technieken die geen overmatige hoge kosten met zich meebrengen’. Desgevallend dienen gebruiks- of bestemmingsbeperkingen te worden opgelegd die de risico’s voor een nadelige beïnvloeding van de menselijke gezondheid moeten wegnemen. 3.3

Exploitant

Conform de Richtlijn Milieuschade en het Milieuschadedecreet wordt als ‘exploitant’ beschouwd de ‘particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beroepsactiviteit verricht of regelt, of, [als dit in de nationale wetgeving is bepaald,] aan wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon die een dergelijke activiteit laat registreren of er kennisgeving van doet’. Deze (ruime) definitie hanteert enerzijds een feitelijk criterium (nl. diegene die de beroepsactiviteit verricht of regelt of aan wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van de activiteit is overgedragen) en anderzijds een formeel criterium (nl. de vergunninghouder of diegene die de activiteit heeft laten registreren). Aldus is het mogelijk dat verscheidene instanties of personen als exploitant van één beroepsactiviteit kunnen worden aanzien. Het bodemsaneringsdecreet en het voorstel van bodemdecreet daarentegen nemen het exploitantbegrip uit het milieuvergunningsdecreet over: ‘elke natuurlijke of rechtspersoon die een inrichting exploiteert of voor wiens rekening een inrichting wordt geëxploiteerd’. Aldus is 8

Artikel 10 voorstel van bodemdecreet.

21


er enkel sprake van een feitelijk criterium. Nu het voorstel van bodemdecreet een beperkter exploitantbegrip hanteert dan de Richtlijn Milieuschade, dringt zich de juridisch-technische vaststelling op dat het voorstel van bodemdecreet op dit punt onverenigbaar is met de richtlijn. Weliswaar moet worden opgemerkt dat het ruime exploitantbegrip uit de richtlijn aan kritiek onderhevig is en door de veelheid aan mogelijke ‘exploitanten’ moeilijk toepasbaar zal zijn en tot betwistingen zal aanleiding geven in de praktijk. Een tweede gevolg is dat het exploitantbegrip verschilt naargelang er sprake is van preventie van bodemschade (cf. het Milieuschadedecreet) dan wel herstel van bodem (cf. het voorstel van bodemdecreet). Dit kan tot inconsistenties leiden. 3.4

Saneringsplicht

Voor aanduiding van de saneringsplichtige benut het voorstel van bodemdecreet een cascaderegeling: de milieuvergunningsplichtige exploitant is saneringsplichtig, zoniet de gebruiker van de grond waar de verontreiniging tot stand kwam, zoniet de eigenaar van de grond waar de verontreiniging tot stand kwam. De Richtlijn Milieuschade verwijst steevast naar de schadeveroorzakende exploitant. Wel bepaalt artikel 16.1 van de richtlijn dat lidstaten ook ‘verdere verantwoordelijke partijen’ kunnen aanduiden. Hieromtrent stelt zich de vraag of deze ‘verdere verantwoordelijke partijen’ op dezelfde voet kunnen worden geplaatst als de schadeveroorzakende exploitant, dan wel of zij pas in ondergeschikte orde kunnen worden aangesproken. Anders gezegd, kunnen eventuele andere verantwoordelijken pas in het vizier komen indien men om één of andere reden niet bij de exploitant terecht kan (een cascadesysteem) of moet de bevoegde instantie zich onmiddellijk tot andere verantwoordelijken kunnen richten om naleving van de richtlijnverplichtingen te eisen? Teven is onduidelijk of deze ‘verdere verantwoordelijke partijen’ als saneringsplichtige kunnen worden aangeduid, dan wel of zij enkel financieel aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de gemaakte saneringskosten. Hierover bestaat geen eensluidende visie op lidstatenniveau. Het zal uiteindelijk aan het Hof van Justitie toekomen om deze bepaling te interpreteren. Op vandaag is het dan ook onduidelijk of het cascadesysteem inzake de saneringsplicht uit het voorstel van bodemdecreet verenigbaar is met de richtlijn. Wel kan nu reeds worden geconcludeerd dat het voorstel van bodemdecreet niet altijd de 22


schadeveroorzakende exploitant tot sanering verplicht, zoals vereist door de richtlijn. Immers, volgens het voorstel van bodemdecreet kan enkel de huidige exploitant als saneringsplichtige worden aangeduid en blijft de vorige schadeveroorzakende exploitant buiten schot. Hij kan enkel in aansprakelijkheid worden aangesproken door de saneringsplichtige. Het ‘vervuiler betaalt beginsel’ wordt aldus op verschillende wijze toegepast in het voorstel van bodemdecreet (waarbij de schadeveroorzaker in sommige gevallen pas op indirecte wijze kan worden aangesproken) en de richtlijn (waarbij de schadeveroorzaker steeds direct tot sanering wordt verplicht). Men kan zich afvragen welke regeling makkelijkst tot effectieve resultaten (lees: sanering) zal leiden. We mogen aannemen dat voor de toepassing van de richtlijn heel wat obstakels moeten worden overwonnen om een vorige schadeveroorzakende exploitant op andermans terrein saneringswerken te laten uitvoeren. Op dit punt lijkt het onderscheid tussen saneringsplicht en saneringsaansprakelijkheid uit het voorstel van bodemdecreet makkelijker resultaat op te leveren. Er kan dan ook enig begrip worden opgebracht voor de aangehouden tweeledigheid saneringsplichtige / saneringsaansprakelijke uit het voorstel van bodemdecreet. Evenwel kunnen we niet rond de juridisch-technische vaststelling dat dit onderscheid onverenigbaar is met het richtlijnregime. In het voorstel van bodemdecreet worden de verweermiddelen uit de richtlijn (derdeveroorzaker, dwingend overheidsbevel, permit defence en state of the art defence) niet opgenomen. Dit vormt geen probleem, nu de lidstaten de richtlijn op strengere wijze mogen omzetten. Ook het behoud van het statuut van onschuldig bezitter in het voorstel van bodemdecreet is verenigbaar met de richtlijn, nu de onschuldige bezitter nooit de door de richtlijn geviseerde schadeveroorzakende exploitant kan zijn. 3.5

Schadegevallen

De nieuwe regeling voor schadegevallen is opgenomen in artikel 74 e.v. van het voorstel van bodemdecreet. Er moet worden vastgesteld dat de informatie-, inperkings- en herstelplichten in overeenstemming zijn met de richtlijn. Ook de saneringsnorm is richtlijnconform, nu er moet worden gesaneerd tot er geen duidelijke aanwijzingen meer zijn dat de bodemverontreiniging de bodemsaneringsnormen overschrijdt of dreigt te overschrijden (artikel 79 voorstel van bodemdecreet). De aanduiding van de saneringsplichtige verloopt zoals in geval van historische of nieuwe bodemverontreiniging. Hieromtrent wordt verwezen naar de reeds geformuleerde opmerkingen. Tot slot moet worden vastgesteld dat de overheid ambtshalve kan optreden met een mogelijkheid tot kostenverhaal op basis van objectieve aansprakelijkheid, hetgeen eveneens 23


in overeenstemming is met de richtlijn. 3.6

Waterbodems

Voor de nieuwe waterbodemregelgeving uit Hoofdstuk XII van het voorstel van bodemdecreet geldt als saneringscriterium de ‘aanwezigheid van een ernstige bodemverontreiniging’. Het is aangewezen om de terminologie beter te laten aansluiten bij die van de richtlijn. Voor het saneringsdoel wordt verwezen naar de saneringsnormen die gelden voor historische bodemverontreiniging, hetgeen – zoals uiteengezet – richtlijnconform is. Wel is de aanduiding van de saneringsplichtige problematisch in verhouding tot de richtlijn. Overeenkomstig artikel 132 van het voorstel van bodemdecreet rust de saneringsplicht op de beheerder van de waterbodem (die uiteraard de kosten kan verhalen op de aansprakelijke). Dit is onverenigbaar met de richtlijn, nu de schadeveroorzakende exploitant volkomen buiten schot blijft. Voor zover waterbodemschade aan één of meerdere exploitanten kan worden toegerekend, vereist de richtlijn dat zij tot sanering of herstel overgaan. Indien er sprake is van diffuse verontreiniging die niet te linken valt aan één of meerdere exploitanten, is de richtlijn niet van toepassing en kan de beheerder van de waterbodems als saneringsplichtige optreden. Er wordt beter in een cascaderegeling voorzien in voormelde zin.

24


III Bodemsanering en afvalstoffenbeheer: een meer dan toevallige relatie Stany Vaes*

1

Inleiding

Deze bijdrage wil een inzicht bieden in de problematiek van de bodemsanering, aan de hand van een doorlichting van het nieuwe bodemdecreet,1 bekeken vanuit de invalshoek van het afvalstoffenrecht. Op het eerste zicht kan dit vreemd lijken. Bij een voorstelling van en debat over het nieuwe bodemdecreet kunnen àndere invalshoeken méér aangewezen lijken dan deze van het het (Vlaamse en Europese) afvalstoffenrecht. Lectuur van de omvangrijke voorbereidende werken die tot het bodemdecreet hebben geleid, doet de vraag rijzen of het afvalstoffenrecht wel enige pertinentie heeft. Zo wordt het woord ‘afval(stof)’ amper zevenendertig keer vermeld.2,3 Het bodemdecreet zelf bevat slechts twee verwijzingen naar het afvalstoffendecreet.4 Dient men hieruit af te leiden dat slechts weinig raakpunten bestaan tussen het bodemdecreet en het afvalstoffenrecht? In voorliggende bijdrage wordt deze vraag ontkennend beantwoord. Ondanks het geringe aantal expliciete linken tussen het bodemdecreet en het afvalstoffenrecht zijn deze twee regelcomplexen sterk verstrengeld; een verstrengeling die allesbehalve transparant en eenvoudig is. Hierna wordt de link toegelicht die bestaat tussen verontreinigde bodem en (het beheer van) afvalstoffen. Vervolgens wordt het spanningsveld tussen het bodemdecreet en de richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende de afvalstoffen *

Stany Vaes is advocaat aan de balie van Brussel.

1 B.S. 22 januari 2007. 2 De verwijzingen naar de Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest (hierna kortweg ‘OVAM’) niet meegerekend. 3 Deze vermeldingen hebben voornamelijk betrekking op de “kiem” van het Bodemdecreet, met name het vroegere artikel 21, § 2 c) van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, en op de voorschriften toepasselijk op uitgegraven grond. 4 Artikel 25 brengt het laatste lid van artikel 14 van het decreet van 20 april 1994 tot wijziging van het decreet van 2 juli 1981 betreffende het beheer van afvalstoffen in herinnering. Deze bepaling ‘bestendigt’ de aansprakelijkheid voor de kosten verbonden aan maatregelen uitgevaardigd krachtens artikel 21, § 2, c) van het Afvalstoffendecreet. Artikel 175 sluit de toepassing van het Afvalstoffendecreet op uitgegraven grond uit.

25


(hierna Kaderrichtlijn Afvalstoffen) in kaart gebracht.

2

Link tussen verontreinigde bodem en (beheer van) afvalstoffen

Om een link te kunnen maken tussen het bodemdecreet en het afvalstoffenrecht, dient eerst het toepassingsgebied van het afvalstoffenrecht te worden onderzocht. De bepalingen van het afvalstoffenrecht kunnen slechts van betekenis zijn voor de sanering van verontreinigde bodems als de vervuilde bodem als een ‘afvalstof ” kan worden gekwalificeerd. In het Vlaamse Gewest wordt het begrip ‘afvalstof ” door artikel 2, 1° van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen (hierna afvalstoffendecreet) als volgt gedefinieerd: ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’. Deze definitie vindt haar oorsprong in artikel 1, lid 1, sub a) van de richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende de afvalstoffen. Deze richtlijn 75/442/EEG is de voorloper van de huidige Kaderrichtlijn Afvalstoffen.5 Artikel 1, lid 1, sub a) van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen bevat een gelijklopende definitie die als volgt luidt: ‘elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’. Is verontreinigde grond krachtens deze definitie ook te beschouwen als een afvalstof ? Reeds geruime tijd bestaat er eensgezindheid om uitgegraven verontreinigde grond als een afvalstof te kwalificeren. In september 2004 heeft het Hof van Justitie de exacte draagwijdte van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen nader toegelicht. In haar zogenaamd Texaco-arrest van 7 september 2004 verduidelijkte het Hof van Justitie dat ‘[…] onopzettelijk geloosde koolwaterstof die de grond en het grondwater verontreinigt, een afvalstof is in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442. Hetzelfde geldt voor door koolwaterstof vervuilde grond, ook indien deze niet is uitgegraven.’6

26

5 Het Europese afvalstoffenrecht bestaat reeds sinds 1975. De richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende de afvalstoffen was de eerste “Kaderrichtlijn Afvalstoffen”. Deze oorspronkelijke Kaderrichtlijn Afvalstoffen werd in 2006 vervangen door de richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende de afvalstoffen. Krachtens artikel 20 van deze laatste richtlijn geldt iedere verwijzing naar de richtlijn 75/442/EEG als een verwijzing naar de richtlijn 2006/12/EG en dit volgens de concordantietabel, gevoegd bij deze laatste richtlijn. De definitie van ‘afvalstof’ in de richtlijn 75/442/EEG was gelijkaardig aan de definitie in de huidige Kaderrichtlijn Afvalstoffen. 6 H.v.J. 7 september 2004, nr. C-1/03, Van de Walle, Texaco Belgium, e.a., r.o. 61.


Een uitgebreide analyse van het Texaco-arrest valt buiten het bestek van deze bijdrage. Voor een beter inzicht in de overwegingen van het Hof van Justitie, wordt verwezen naar de rijke commentaren op dit arrest.7 Uitgangspunt van deze bijdrage is dat bodem, die tengevolge van een (al dan niet accidentele) lozing van afvalstoffen werd vervuild, kwalificeert als ‘afvalstof’ in de zin van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, ongeacht of deze verontreinigde grond is uitgegraven. Sporen van deze interpretatie waren reeds te vinden in rechtspraak en rechtsleer die dateert van vóór het Texaco-arrest van 7 september 2004. Zo waren zowel het hoogste Belgische administratieve rechtscollege8 als het Hof van Beroep te Antwerpen9 voorheen reeds tot dergelijke uitspraken gekomen. Bepaalde rechtsleer was een zelfde mening toegedaan.10 De interpretatie van het begrip ‘afvalstof ” door het Hof van Justitie heeft niettemin grote commotie veroorzaakt en een storm van kritiek doen losbarsten. De commentatoren wijzen voornamelijk op de mogelijk vérstrekkende gevolgen, voornamelijk voor vastgoedtransacties, en dit zowel op burgerrechtelijk vlak (rechtsgeldigheid overeenkomsten), administratiefrechtelijk vlak (vergunningsplicht) en strafrechtelijk vlak (misdrijf van het achterlaten van afvalstoffen). Het juridisch debat lijkt soms te verglijden tot een twist tussen ‘believer’ en ‘non-believers’.

7 Een greep uit de rechtsleer betreffende het zogenaamde ‘Texaco-arres’” (H.v.J., 7 september 2004, nr. C1/03): L. Bergkamp, ‘The European Court of Justice’s Texaco Ruling and the Environmental Liability Directive’, T.M.A. 2005, 150-155; P. De Bruycker en P. Morrens, ‘Is verontreinigde grond een afvalstof?’, T.M.R. 2004, 666-668; N. de Sadeleer, ‘Case C-1/03, Paul Van de Walle, Judgement of the Court (Second Chamber) of 7 September 2004, not yet reported’, C.M.L. Rev. 2006, 207-223; L. Kerkstoel, ‘Het Europese afvalstoffenbegrip nader bekeken. Wat met verontreinigde bodems?’, M.E.R. 2005, 20-30; A. Oexle, ‘Kontaminiertes Erdreich als Abfall’, EuZW 2004, 625629; J. Sambon, ‘Les terres contaminées sont des déchets au sens de la directive 75/442/CEE’, Amén. 2005, 53-57; D. Simon, ‘Définition des déchets aus sens de la directive n° 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975’, Juris Classeur november 2004, 25-26; G. van Calster, Handbook of EU Waste Law, Richmond, Richmond Law and Tax, 2006, 3033; G. van Calster, ‘Recente arresten van het Europees Hof van Justitie en de adviezen van de advocaat-generaal in milieuzaken’, M.E.R. 2004, 298-299. 8 R.v.St., NV Eikenaar, nr. 65.039, 6 maart 1997, r.o. 3.6.1. t.e.m. 3.6.5. 9 Antwerpen 17 januari 2000, A.J.T., 2000, 255; Vgl. ook Corr. Rb. Turnhout, 15 september 1992, T.M.R., 1993, p. 247: ‘(…) door her en der stoffen in de grond te stoppen wordt de grond tot een vuilnisbelt herschapen’. 10 B. Gille, ‘Het verwijderen van afvalstoffen en het saneren van verontreinigde bodems: afvalstoffendecreet versus Bodemsaneringsdecreet’, in K. Deketelaere (ed.), Recente ontwikkelingen in het afvalstoffenrecht, Brugge, die Keure, 1995, 216-218; J. Sambon en N. De Sadeleer, ‘La protection des sols pour la lutte contre les nuisances spécifiques: l’état du droit en Région wallonne et en Région bruxelloise’, in Sol contaminés, sols à décontaminer, Brussel, Publications des Facultés Saint Louis, 1996, 62.

27


Inmiddels koestert de Europese Commissie de intentie om de rechtspraak van het Hof van Justitie te counteren en het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in te perken. Hiertoe heeft ze een voorstel van richtlijn tot wijziging van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen ingediend. In dit voorstel wordt ‘niet uitgegraven vervuilde grond’ uitgesloten van het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, in zoverre ‘specifieke aspecten daarvan […] reeds vallen onder andere communautaire wetgeving’.11 De vraag rijst of dit wetgevend initiatief haar doel zal bereiken. De nieuwe richtlijn zal immers enkel voor de toekomst kunnen beschikken;12 rechtssituaties ontstaan vóór de inwerkingtreding blijven dan ook ongemoeid door deze nieuwe uitsluiting. Verder valt op dat de vooropgestelde uitsluiting van niet-uitgegraven verontreinigde bodem niet in absolute bewoordingen is geformuleerd. Zij geldt enkel in zoverre de niet uitgegraven vervuilde grond onder de werkingssfeer van àndere Europese regelgeving valt. De meest in het oog springende regelgeving in dit verband is deze vervat in de richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en het herstellen van milieuschade (hierna Richtlijn Milieuschade). De toekomstige uitsluiting van niet uitgegraven verontreinigde grond uit het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen kent maar uitwerking in de mate dat deze wordt geregeld door de Richtlijn Milieuschade.13 Vallen niet binnen het toepassingsgebied van de Richtlijn Milieuschade en worden onverkort beheerst door de Kaderrichtlijn Afvalstoffen: − niet uitgegraven vervuilde grond die geen aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid − niet uitgegraven vervuilde grond die geen meetbare negatieve verandering in de natuurlijke of een meetbare aantasting van een ecosysteemfunctie veroorzaakt (mogelijk zelfs als deze verontreining wel een aanmerkelijk risico voor de menselijke gezondheid uitmaakt)14 Zolang geen wijzigende richtlijn wordt uitgevaardigd, blijft het hierboven geformuleerde uitgangspunt onverkort gelden.

28

11 Zie ook de interventie van de heer Eddy Van Dyck, hoofd van Ovam-dienst bodem, tijdens het debat (zie het hierna opgenomen verslag van het debat). 12 P. Popelier, Toepassing van de wet in de tijd, in APR, Antwerpen, Story-Scientia, 1999, 39. 13 L. Bergkamp, ‘The Proposed Waste Framework Directive and Liability for Soil and Groundwater Contamination’, T.M.A. 2006, 92. 14 Een meer uitgewerkte uiteenzetting omtrent de raakpunten tussen de Richtlijn Milieuschade en het bodemdecreet vindt men terug in de bijdrage van Robin Slabbinck.


3

De nieuwe bodemregelgeving getoetst aan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen

3.1

Inleiding

Het begrip ‘afvalstof ” omvat ook ‘niet uitgegraven verontreinigde bodem’. Niet-uitgegraven verontreinigde bodem is dus onderworpen aan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en de implementatieregelgeving. In het Vlaamse Gewest is de Kaderrichtlijn Afvalstoffen omgezet via het afvalstoffendecreet, maar ook via het bodem(sanerings)decreet. Het bodemdecreet dient dus overeen te stemmen met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, minstens moet het richtlijnconform worden geïnterpreteerd.15 In concreto houdt dit in dat de verplichtingen inzake de sanering van verontreinigde bodem dienen te zijn afgestemd op de verplichtingen inzake het beheer van afvalstoffen. Hierna wordt nagegaan of de saneringsverplichtingen opgelegd door het bodemdecreet overeenstemmen met de beheersverplichtingen opgenomen in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Deze analyse gebeurt aan de hand van vier – voor beide regimes cruciale – vragen, met name: − Wanneer ontstaan de verplichtingen om iets te ondernemen? − Wie dient deze verplichtingen uit te voeren? − Wie is gehouden de kosten voortvloeiend uit de uitvoering van deze verplichtingen te dragen? − Wat omvatten deze verplichtingen? Om redenen van overzichtelijkheid wordt bij de vergelijking niet ingegaan op de regeling in verband met grondverzet (uitgegraven bodem), schadegevallen en overdrachten van grond. 3.2

Het saneringscriterium

a

Het bodemdecreet

Het bodemdecreet voorziet in een uitdrukkelijk criterium op basis waarvan kan worden 15 Zie o.m. P. Craig en G. de Búrca, EU Law. Text, cases and materials, Oxford University Press, Oxford, 2003, 211-220; I. Govaere, ‘De (door-)werking van het EG-recht in het nationaal recht: een rag- of octopuseffect?’, in De invloed van het Europese recht op het Belgische recht, Kluwer, Mechelen, 2003, 28-29; K. Lenaerts en P. Van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, Maklu, Antwerpen, 1999, 612-621; A. Van Den Bossche, ‘Ius est vigilantibus in Europees perspectief. De Handhaving van EG-recht’, R.W. 2001-02, 1296.

29


uitgemaakt op welk moment een verplichting ten aanzien van een verontreinigde bodem ontstaat, met name het saneringscriterium. Bij nieuwe bodemverontreiniging16 ontstaat de verplichting om een beschrijvend bodemonderzoek uit te voeren zodra er duidelijke aanwijzingen zijn dat de bodemverontreiniging de door de Vlaamse regering vast te stellen bodemsaneringsnormen overschrijdt of dreigt te overschrijden, m.a.w. wanneer de bodemverontreining een niveau bereikt waarop het een aanmerkelijk risico inhoudt van negatieve effecten voor de mens of het milieu (artikel 9, § 2 bodemdecreet). Wijst het beschrijvend bodemonderzoek uit dat de graad van verontreiniging daadwerkelijk de bodemsaneringsnormen overschrijdt, dan dient onverwijld te worden overgegaan tot sanering (artikel 9, § 3 bodemdecreet). Deze regeling is identiek aan de regeling vervat in het huidige bodemsaneringsdecreet. Gronden aangetast door een historische bodemverontreiniging17 moeten aan een beschrijvend bodemonderzoek worden onderworpen, indien duidelijke aanwijzingen voorhanden zijn dat deze verontreiniging een risico oplevert of kan opleveren tot nadelige beïnvloeding van mens of milieu (artikel 19, § 1 bodemdecreet). In dat geval zegt men dat de verontreiniging een ernstig karakter vertoont (artikel 2, 5°, Bodemdecreet). Brengt het beschrijvend bodemonderzoek een ernstige verontreiniging aan het licht, dan zal een sanering moeten worden ondernomen (artikel 19, § 2 bodemdecreet). Ook deze regeling sluit nauw aan bij de bestaande regeling uitgewerkt in het actuele bodemsaneringsdecreet. b

De Kaderrichtlijn Afvalstoffen

In tegenstelling tot het bodemdecreet wijst de Kaderrichtlijn Afvalstoffen niet op expliciete wijze het moment aan vanaf wanneer iemand het beheer van afvalstoffen op zich dient te nemen. Uit de ratio legis en de bewoordingen van deze richtlijn volgt duidelijk dat deze verplichting ontstaat zodra afvalstoffen voorhanden zijn. Dit is een zeer ruim begrip en omvat zowel het moment waarop de afvalstoffen ontstaan of worden geproduceerd, als het moment waarop men afvalstoffen verwerft of in bezit neemt, evenals het moment waarop stoffen die men onder zijn zeggenschap heeft plots elke nuttige eigenschap verliezen.

30

16 Net zoals in het actuele Bodemsaneringsdecreet kwalificeert bodemverontreiniging die tot stand is gekomen na 28 oktober 1995 als ‘nieuwe bodemverontreinging’ (art. 2, 10° van het Bodemdecreet). 17 Iedere bodemverontreiniging die tot stand is gekomen vóór 29 oktober 1995 wordt ‘historisch’ genoemd (art. 2, 7° van het Bodemdecreet).


c

Spanningsveld tussen het bodemdecreet en de kaderrichtlijn Afvalstoffen

Inzake het saneringscriterium bestaat een zeker spanningsveld tussen het bodemdecreet en de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Het bodemdecreet staat een minder strenge aanpak voor dan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Bij toepassing van het Bodemdecreet wordt het saneringsgebeuren enkel op gang getrokken mits de bodemverontreiniging ernstig van aard is resp. een niveau bereikt waarop het een aanmerkelijk risico inhoudt van negatieve effecten voor de mens of het milieu, terwijl in beginsel àlle afvalstoffen (met inbegrip van niet-uitgegraven verontreinigde grond) dienen te worden beheerd, ongeacht of zij enig risico vormen tot nadelige beïnvloeding resp. nadelige effecten voor mens of milieu. d

Schematische weergave Saneringscriterium

Historische verontreiniging

Nieuwe verontreiniging

3.3

De saneringsplichtige

a

Het bodemdecreet

Bodemdecreet

Kaderrichtlijn Afvalstoffen

Art. 19: Ernstige Bij het voorhanden zijn van de bodemverontreiniging (art. 2, 5°: afvalstoffen risico opleveren of kunnen opleveren tot nadelige beïnvloeding van mens of milieu) Art. 9: Overschrijding bodemsaneringsnormen (aanmerkelijk risico inhouden van negatieve effecten voor de mens of het milieu, gelet op de kenmerken van de bodem en de functies die deze vervult)

Het bodem(sanerings)decreet onderscheidt de saneringsplichtige, i.e. de persoon op wie de administratiefrechtelijke plicht rust om de verontreinigde grond te saneren, van de saneringsaansprakelijke, i.e. de persoon die burgerrechtelijk aansprakelijk is voor de betaling van de bodemsaneringskosten en de hieruit voortvloeiende schade. De Vlaamse decreetgever heeft een maatschappelijke keuze gemaakt inzake de toewijziging van de saneringsplicht. Deze rust prioritair op de milieuvergunnings- of meldingsplichtige exploitant. Bij afwezigheid van een 31


exploitant of indien de exploitant het statuut van ‘onschuldig bezitter’18 heeft verkregen, wordt de saneringsplicht doorgeschoven naar de feitelijke gebruiker van de grond. Bij afwezigheid van exploitant of gebruiker of ingeval de exploitant en/of gebruiker werden vrijgesteld, is de eigenaar van de grond saneringsplichtig. b


In de Kaderrichtlijn Afvalstoffen speelt de ‘houder’ een centrale rol. Hij dient in te staan voor een oordeelkundig beheer én voor de verwijdering van de afvalstoffen (artikel 8 Kaderrichtlijn Afvalstoffen). Om te bepalen wie het beheer van de afvalstoffen te zijnen laste dient te nemen, moet dus worden nagegaan wie de (vroegere) houder(s) van deze afvalstoffen is/zijn. Elke producent van afvalstoffen of elke natuurlijke of rechtspersoon, die de afvalstoffen in bezit heeft, is een ‘houder’ (artikel 1, c) Kaderrichtlijn Afvalstoffen). ‘Producent’ is elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (‘eerste producent’) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot een wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen (artikel 1, b) Kaderrichtlijn Afvalstoffen). c


Mede gelet op (rechtsoverweging 52) van het Texaco-arrest dient de saneringsplicht op basis van het bodemdecreet te worden toegewezen in overeenstemming met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, m.a.w. aan de ‘houder(s)’ van de afvalstoffen. De door het bodemdecreet georganiseerde ‘cascade’ aan saneringsplichtigen is geen correcte omzetting van de door de Europese regelgever gemaakte keuzes inzake de verplichting tot afvalstoffenbeheer en -verwijdering. Wanneer een site, die niet de eigendom is van de exploitant die hierop een inrichting exploiteert, wordt aangetast door een bodemverontreiniging, veroorzaakt door de zich eveneens op deze site bevindende eigenaar, zal de saneringsplicht conform het bodemdecreet (in eerste instante) op de exploitant rusten, terwijl de Kaderrichtlijn Afvalstoffen deze saneringsplicht zowel bij de eigenaar van de site als bij de exploitant legt, omdat zij beiden ‘bezitter’ van de verontreinigde grond zijn. Hetzelfde geldt voor de bodemverontreiniging die een stookolieleverancier door overvulling van een stookolietank op de grond van één van zijn klanten teweegbrengt. Voor het bodemdecreet is deze stookolieleverancier een onbekende aan

32

18

Cfr. artikelen 12 en 23 bodemdecreet.


wie de saneringsplicht niet wordt toegewezen. De saneringsplicht ligt bij de eigenaar van de grond waarop de overvulde stookolietank staat. De Kaderrichtlijn Afvalstof richt zich evenwel ook rechtstreeks tot deze stookolieleverancier, omdat hij de ‘producent’ is van de verontreinigde grond. Bij de toepassing van het bodemdecreet ontsnappen dus een deel van de ‘houders’ aan hun verplichting tot beheer/verwijdering van verontreinigde bodem. Het afvalstoffenrecht verschaft verder ook de mogelijkheid om bijkomende personen aan de saneringsplicht te onderwerpen. Bovendien legt het bodem(sanerings)decreet een welomschreven hiërarchie vast tussen de verschillende potentiële saneringsplichtigen. Het bodemdecreet viseert op de eerste plaats de exploitant, vervolgens de feitelijke gebruiker, en dan pas de eigenaar. Het afvalstoffenrecht huldigt deze dwingende volgorde niet. Alle ‘houders’ van een verontreinigde bodem kunnen tot sanering worden opgeroepen. De verschillende houders kunnen allen gelijktijdig worden gedwongen de bodemverontreiniging weg te nemen, maar de Vlaamse overheid of het slachtoffer van deze vervuiling hebben evengoed de mogelijkheid te kiezen uit de verschillende houders en de geselecteerde houder(s) aan te manen tot bodemsanering. Het is wel aangewezen dat, in geval van mogelijke samenloop van meerdere saneringsplichtigen, de Vlaamse overheid prioritair die saneringsplichtige(n) aanmaant tot bodemsanering die tegelijkertijd aansprakelijk is/zijn voor de kosten van de bodemsanering. Deze keuze kan worden verdedigd aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Vlaamse overheid zou immers aan de saneringsplichtige die niet de aansprakelijke is voor de kosten van de bodemsanering een onevenredige en onredelijke last, met name de uitvoering en de prefinanciering van de bodemsaneringswerken, opleggen door hem aan te manen om over te gaan tot bodemsanering, terwijl bewuste overheid de juridische instrumenten ter beschikking heeft om diegene die tegelijkertijd aansprakelijk is voor de kosten van de eigenlijke bodemsanering rechtstreeks als saneringsplichtige aan te duiden. Deze keuze kan voorts ook worden verantwoord via de beginselen van milieubeleid. Artikel 1.2.1., § 3 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, inzonderheid het beginsel ‘de vervuiler betaalt’, vereist dat de saneringsplicht zoveel als mogelijk samenvalt met de aansprakelijkheid voor de kosten van deze bodemsanering, in de mate dat de Vlaamse overheid bij de aanduiding van de saneringsplichtige geen abstractie mag maken van de sociaaleconomische belangen. De Vlaamse overheid dient dus rekening te houden met de sociaaleconomische belangen die de potentiële saneringsplichtige – die evenwel niet aansprakelijk is voor de kosten van de bodemsanering – heeft om niet te worden aangeduid als effectieve 33


saneringsplichtige, telkens wanneer zij over de mogelijkheden beschikt om deze lasten te vermijden in hoofde van de betrokken saneringsplichtige en er door de aanduiding van een andere saneringsplichtige geen nadeel voor het leefmilieu ontstaat. De aanmaning tot bodemsanering van een saneringsplichtige die niet aansprakelijk is voor de kosten van de bodemsanering (omdat hij niet de vervuiler is) verplicht deze immers tot het uitvoeren van bodemsaneringswerken, het prefinancieren van deze werkzaamheden en tot het terugvorderen van de gemaakte kosten. Elk van deze verplichtingen gaat steeds gepaard met administratieve en financiële lasten. In een reeks gevallen zal zelfs niet kunnen worden uitgesloten dat de sociaal-economische impact van dergelijke kosten de leefbaarheid zelf van de betrokken rechtspersoon in het gedrang brengt, minstens disproportioneel bezwaart. Het is ook onduidelijk of een exploitant steeds is bekleed met de hoedanigheid van ‘houder’ van de vervuilde bodem. Dient de exploitant van een kleinschalige inrichting, gevestigd in een hoekje van een erg uitgestrekt kadastraal perceel, te worden aanzien als ‘houder’ van de verontreinigde bodem die is ontstaan op een aanzienlijke afstand van zijn inrichting in de tegenoverliggende hoek van dit perceel? Indien deze vraag negatief wordt beantwoord, wijst het bodemdecreet de saneringsplicht toe aan een ‘niet-houder’, wat verdergaat dan de vereisten van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Tenslotte bestaat er inzake de saneringsplicht nog een verschil tussen het bodemdecreet en de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Onder bepaalde strikte voorwaarden (cf. de artikelen 12 en 23 bodemdecreet) zal de eigenlijke saneringsplichtige vrijgesteld worden van zijn saneringsplicht. In dat geval zegt men dat de saneringsplichtige het zogenaamd statuut van ‘onschuldig bezitter’ krijgt toegekend. De Kaderrichtlijn Afvalstoffen biedt de houders van afvalstoffen niet de mogelijkheid om een vrijstelling van hun beheersverplichtingen aan te vragen. Zij moeten steeds de verplichting tot beheer/verwijdering assumeren. d

Schematische weergave Saneringsplichtige

Bodemdecreet

Historische verontreiniging.

Art. 22: cascade exploitant – gebruiker – eigenaar Art. 11: cascade exploitant – gebruiker – eigenaar

Nieuwe verontreiniging 34

Kaderrichtlijn Afvalstoffen Art. 8: houder van afvalstoffen (art. 1, c): − producent − bezitter 


3.4

De saneringsaansprakelijke

a

Het bodemdecreet

Het sluitstuk van het bodemdecreet is de attributie van de saneringskosten. Het bodem(sanerings)decreet introduceert een objectief aansprakelijkheidsregime voor de saneringskost voor nieuwe bodemverontreiniging. Deze objectieve aansprakelijkheidsregeling heeft betrekking op de kosten die overeenkomstig het Bodemdecreet worden gemaakt voor het beschrijvend bodemonderzoek, het waterbodemonderzoek, de bodemsanering en de maatregelen inzake de nazorg, de veiligheids- en voorzorgsmaatregelen, evenals voor de schade die door de uitvoering van deze activiteiten of maatregelen wordt veroorzaakt. Het toepassingsgebied van deze bijzondere aansprakelijkheidsregeling betreft dus in de eerste plaats de kosten voor de behandeling van de bodemverontreiniging die krachtens het Bodemdecreet dienen te worden gemaakt. De gevolgschade (bijvoorbeeld omzetderving en inkomensschade) die voortvloeit uit de saneringsmaatregelen valt eveneens onder de toepassing van deze regeling. In de praktijk zullen deze bepalingen vooral van belang zijn wanneer de saneringsplichtige of een andere persoon die de bodemsanering of de andere maatregelen heeft uitgevoerd en gefinancierd, of de OVAM wanneer zij ambtshalve optreedt, zal trachten om deze kosten te verhalen op de aansprakelijke. De aansprakelijkheid voor de schade die veroorzaakt wordt door de bodemverontreiniging zelf valt niet onder de toepassing van deze regeling. De personen die rechtstreeks door de bodemverontreiniging schade lijden zullen beroep moeten doen op het gemeen aansprakelijkheidsrecht of de bijzondere bepalingen inzake aansprakelijkheid voor schade door milieuverontreiniging. In het geval van historische bodemverontreiniging ligt de situatie anders. De saneringsplichtige die de door hem geprefinancieerde saneringskosten wenst te verhalen op een derde staat immers geen dergelijk objectieve aansprakelijkheidsregime ter beschikking. Hij moet soelaas zoeken in de aansprakelijkheidsregels die van toepassing waren voor 29 oktober 199519. Deze aansprakelijkheidsregels stemmen in hoofdzaak overeen met het gemeenrechtelijk aansprakelijkheidsmechanisme vervat in de artikelen 1382 e.v. B.W. Dit aansprakelijkheidsregime vereist dat de saneringsplichtige het bewijs levert van een onzorgvuldigheid, schade en een oorzakelijk verband hiertussen. Uitzonderlijk zullen voor hem ook andere schadevergoedingsregelingen openstaan. Zo zal de saneringsplichtige die moet instaan voor de sanering van een bodemverontreiniging, die wordt veroorzaakt door giftige afvalstoffen in de 19

Dit is de datum van inwerkingtreding van het bestaande bodemsaneringsdecreet.

35


zin van de wet van 22 juli 1974 op de giftige afval, een beroep kunnen doen op de objectieve aansprakelijkheidsregeling ingesteld door artikel 7 van deze wet. De saneringsplichtige hoeft hierbij dus geen fout in hoofde van de producent van de giftige afvalstoffen aan te tonen. b


De Kaderrichtlijn Afvalstoffen verlangt dat in overeenstemming met het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ de kosten van het afvalstoffenbeheer worden gedragen door de houder die de afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of een verwerker en/of door de voorgaande houders of de producent van het product dat tot onstaan van de afvalstoffen heeft geleid (artikel 15 Kaderrichtlijn Afvalstoffen). In het Texaco-arrest lijkt het Hof van Justitie aan te geven dat de aanduiding van de aanduiding van de aansprakelijk voor de afvalbeheerskosten in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen ruim moet worden opgevat, wanneer zij stelt dat de afvalbeheerskosten op zich moeten worden genomen door de ‘personen van wie de afvalstoffen afkomstig zijn’.20 c


Zowel de aanduiding van de saneringsaansprakelijke door het bodemdecreet als de aanduiding van de aansprakelijke voor de kosten van het afvalstoffenbeheer door de Kaderrichtlijn Afvalstoffen beogen beide een concrete uitwerking te zijn van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. De attributie van aansprakelijkheid door het bodemdecreet lijkt overeen te stemmen met deze vervat in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. De kring van personen die krachtens het afvalstoffenrecht dienen in te staan voor de kosten van het beheer van niet-uitgegraven verontreinigde bodem is evenwel uitgebreider dan de door het Bodemdecreet geviseerde ‘veroorzaker’ van de bodemverontreiniging. Zo kan krachtens het afvalstoffenrecht een persoon aansprakelijk worden gehouden voor de saneringskosten op grond van het loutere feit dat hij de betrokken verontreinigde bodem een tijdlang heeft gebruikt of in eigendom heeft gehad. Hij is dan immers te beschouwen als één van de ‘voorgaande houders’ van deze afvalstof.

36

20 H.v.J. 7 september 2004, nr. C-1/03, Van de Walle, Texaco Belgium, e.a., r.o. 58. In de Franse versie van het arrest spreekt het Hof van Justitie over de ‘personnes qui sont à l’origine des déchets’.


d

Schematische weergave Saneringsaansprakelijke



3.5

Het saneringsdoel

a

Het bodemdecreet

Bodemdecreet

Kaderrichtlijn Afvalstoffen

Art. 25: gemeenrechtelijke aansprakelijkheid: veroorzaker Maar ook foutloze aansprakelijkheid: producent giftige afvalstoffen (art. 7 Wet Giftige Afval) Art. 16: foutloze aansprakelijkheid: − veroorzaker − tenzij exploitant

Art. 15: − houder die afvalstoffen afgeeft aan ophaler of verwerker − voorgaande houders of de producenten van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid Texaco-arrest (r.o. 58): ‘personen van wie de afvalstoffen afkomstig zijn’

Net zoals het bodemsaneringsdecreet geeft ook het nieuwe bodemdecreet aan welk doel de uitvoering van de saneringsmaatregelen mogelijkerwijze dient te bereiken. Het bodemdecreet stapt evenwel voor nieuwe bodemverontreiniging af van de achtergrondwaarde als saneringsdoel. De bodemsanering zal er op zijn gericht om de richtwaarden voor de bodemkwaliteit te realiseren (artikel 10 Bodemdecreet). Als het niet mogelijk is om de richtwaarden voor de bodemkwaliteit te verwezenlijken door gebruik te maken van de beste beschikbare technieken die geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen, ongeacht de financiële draagkracht van de saneringsplichtige, is de bodemsanering er minstens op gericht om een betere bodemkwaliteit te verwezenlijken dan bepaald door de toepasselijke bodemsaneringsnormen. Ingeval de grond in het kader van een voorlopig vastgesteld ontwerp van plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan een bestemming krijgt waarvoor strengere bodemsaneringsnormen gelden, worden de strengere bodemsaneringsnormen als saneringsdoel gehanteerd. Als de plannen van aanleg of de uitvoeringsplannen evenwel niet definitief worden vastgesteld binnen de termijn voorzien in de regeling betreffende de ruimtelijke ordening, gelden opnieuw de bodemsaneringsnormen van de bestemming van de grond volgens de vigerende plannen van aanleg of de vigerende ruimtelijke uitvoeringsplannen. Als ook deze doelstelling van een betere bodemkwaliteit dan bepaald door de toepasselijke bodemsaneringsnormen niet gerealiseerd kan worden door gebruik te maken van de best beschikbare techniek 37


die geen onredelijk hoge kosten met zich meebrengt, wordt de sanering er op gericht de risico’s te elimineren. Blijkt ook dit laatste niet mogelijk, dan worden zo nodig gebruiks- of bestemmingsbeperkingen opgelegd. Inzake historische verontreiniging verlaat het bodemdecreet de achtergrondwaarde als saneringsdoel. Het bodemdecreet stelt in de plaats hiervan voorop als saneringsdoelstelling om de bodemverontreiniging te saneren tot op het niveau dat ze geen risico’s meer kan opleveren voor mens of milieu (artikel 21 Bodemdecreet), mits de inzet van de beste beschikbare technieken hierbij geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen. In geval dit niet te verwezenlijk is, worden zo nodig gebruiks- of bestemmingsbeperkingen opgelegd. Hierbij moet worden opgemerkt dat in het kader van een bodemsanering bij het bepalen van de beste beschikbare techniek die geen overmatige hoge kosten met zich meebrengt geen rekening kan worden gehouden met de financiële draagkracht van diegene waarop de plicht tot bodemsanering rust. b


De Kaderrichtlijn Afvalstoffen definieert ‘beheer’ als de ‘inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met in begrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluitin’ (artikel 1, d), Kaderrichtlijn Afvalstoffen). Verder verduidelijkt zij dat de verplichting tot beheer minstens inhoudt dat de houder van de afvalstoffen (artikel 8 Kaderrichtlijn Afvalstoffen): − deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een afvalverwerker, of − zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Het Hof van Justitie licht in het Texaco-arrest toe dat de beheersplicht steeds dient te worden ingevuld aan de hand van het doel van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en de beginselen inzake het milieubeleid vervat in het EG-Verdrag.21 Het doel van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen komt tot uiting in de derde overweging van haar considerans en in haar artikelen 4 en 8. Het afvalstoffenbeleid moet zo worden georganiseerd dat afvalstoffen worden opgehaald, getransporteerd, behandeld, opgeslagen, nuttig toegepast, gestort en verwijderd zonder dat de gezondheid van de mens en het water, lucht, bodem, fauna en flora worden blootgesteld aan

38

21

H.v.J. 7 september 2004, nr. C-1/03, Van de Walle, Texaco Belgium, e.a., r.o. 45 en 48.


schadelijke invloeden van deze afvalstoffen. Het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen is hierbij volledig uit den boze. Krachtens artikel 174, lid 2, EG-Verdrag dient het afvalstoffenbeleid steeds een hoog beschermingsniveau na te streven en dient het te berusten op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van het preventief handelen. c


Het bodemdecreet is op het eerste gezicht minder streng dan de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Waar de richtlijn steeds vereist dat verontreinigde bodem op milieuhygiënisch wijze wordt beheerd, zodat hij geen schadelijke effect meer kan hebben op mens, water, lucht, bodem, fauna en flora, verlangt het bodemdecreet in vele gevallen niet de volledig sanering. In bepaalde gevallen zal het zich tevreden stellen met een loutere mildering van het risico voor mens en/of milieu. Inzake de graad van sanering dreigen het bodemdecreet en de Kaderrichtlijn Afvalstoffen niet gelijk te lopen. d

Schematische weergave Saneringsdoel



4

Bodemdecreet Art. 21: cascade: − wegnemen risico nadelige beïnvloeding mens/milieu − gebruiks- en bestemmingsbeperkingen − Risicobeheer mogelijk Art. 10: cascade: − Richtwaarden − Batneec − wegnemen risico nadelige beïnvloeding mens/milieu − gebruiks- en bestemmingsbeperkingen

Kaderrichtlijn Afvalstoffen Art. 8 juncto art. 1, d: − afgeven aan ophaler of verwerker − zelf zorg dragen voor nuttige toepassing of verwijdering

Besluit

Het bodemdecreet omvat regelgeving voor de sanering van verontreinigde grond in het Vlaamse Gewest. Gelet op de kwalificatie als ‘afvalstof’ van niet-uitgegraven verontreinigde grond dient 39


deze regelgeving in overeenstemming te zijn met het afvalstoffenrecht, in de eerste plaats met de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Het bodemdecreet staat op gespannen voet met het afvalstoffenrecht: dit laatste hanteert immers geen saneringscriterium; méér personen kunnen worden aangesproken voor de saneringskosten; een algehele verwijdering van de afvalstoffen/verontreiniging is noodzakelijk. Problematisch is ook de toewijzing van de saneringsplicht: de begrippen ‘saneringsplichtige’ en ‘houder’ vallen niet steeds samen. Anders dan het afvalstoffenrecht, voorziet het bodemdecreet in een vrijstellingsregeling en in een strikte hiërarchie tussen de verschillende saneringsplichtigen. Met belangstelling wordt uitgekeken hoe de Vlaamse regering bij de opmaak van de uitvoeringsbesluiten, de Ovam bij de uitbouw van haar administratieve praktijk en de hoven en rechtbanken (niet in het minst het Europese Hof van Justitie) bij de beoordeling van vorderingen van resp. tegen vermeende saneringsplichtigen en saneringsaansprakelijken, zullen omgaan met dit spanningsveld.

40


IV De bodemregelgeving: een vlotte overgang van oud naar nieuw? Wouter Gevaerts*

1. VEB is de Vereniging van Erkende Bodemsaneringsdeskundigen en vertegenwoordigt het grootste deel van de bodem-adviesbureaus. Het doel van de VEB is continu de kwaliteit te bewaken én te verhogen, zodat de bodemonderzoeken en bodemsaneringen steeds beter uitgevoerd kunnen worden, en dat tegen een hogere efficiëntie en dus lagere kostprijs. Vanuit die optie organiseert de VEB regelmatig opleidingen, heeft ze een deontologische code opgesteld en finaliseert ze momenteel een kwaliteitsborgingsysteem. 2. De kern van een goed bodemonderzoek en een goede bodemsanering is en blijft een goed (ruimtelijk) inzicht van de verontreiniging in de bodem. Hiertoe moet steeds een conceptueel verontreinigingsmodel opgebouwd worden, dat gebaseerd is op de volgende vier basisbouwstenen: – Geologie – Hydrogeologie – Microbiologie – Verontreiniging Vanuit die vier basisbouwstenen kan vervolgens nagegaan worden wat de van de verontreiniging uitgaande risico’s voor de mens en zijn omgeving zijn en kan eveneens onderzocht worden welke saneringsopties haalbaar zijn (BBT-principe). 3. De sector van het bodemonderzoek en de bodemsanering in Vlaanderen (én internationaal) is en blijft nog relatief jong. In de USA en Nederland zijn de eerste bodemproblemen aangepakt in de jaren 1970; in Vlaanderen in 1980. Tien jaar later is er sprake van de echte start van de sector, met de komst van het Bodemsaneringsdecreet. Het is dus evident dat er nog talrijke evoluties plaatsvinden, zowel rond bodemonderzoek als bodemsanering. Dit betekent dan ook dat er nog altijd het gevoel is dat er te weinig kennis is en dat er ook continu geïnvesteerd moet worden in kennisopbouw. Een knelpunt hierbij is dat er vanuit een aantal belanghebbenden (onder meer OVAM en de sectorfondsen) een dusdanige prijsdruk geïnduceerd wordt dat dit de * Manager milieu bij Arcadis-Gedas en voorzitter van de Vereniging van Erkende Bodemsaneringsdeskundigen (VEB). 41


kennisopbouw, en dus de kwaliteit, niet ten goede komt. In die zin hopen we op een vernieuwde dynamiek bij de ambtshalve aanpak van bodemverontreinigingen. 4. Het nieuwe decreet schrijft voor dat bij het vastleggen van het saneringsdoel rekening wordt gehouden met voorlopig vastgestelde plannen van aanleg of ruimtelijke uitvoeringsplannen waardoor strengere bodemsaneringsnormen toepasselijk worden. Dit kan tot een aantal praktische problemen aanleiding geven: – Het saneringsdoel wordt slechts bepaald in het kader van het bodemsaneringsproject. In de onderzoeksfase, waarin nochtans de noodzaak om tot sanering over te gaan bepaald wordt, dient bijgevolg nog geen rekening te worden gehouden met de ontwerpplannen. – Indien wordt voorgeschreven dat ook bij het bepalen van de saneringsnoodzaak rekening moet worden gehouden met ontwerpplannen, moet tevens worden geregeld hoe wordt gehandeld wanneer ontwerpplannen voorlopig worden vastgesteld nà de onderzoeksfase en vóór de opstelling van het bodemsaneringsproject. – Als de plannen niet definitief worden vastgesteld, gelden opnieuw de bodemsaneringsnormen volgens de vigerende plannen. Wat is echter het lot van intussen conform verklaarde bodemsaneringsprojecten ? De omgekeerde situatie, namelijk een voorlopig vastgestelde wijziging van het bestemmingstype waardoor minder strenge bodemsaneringsnormen toepasselijk worden, wordt niet geregeld. 5. Het nieuwe decreet voorziet, net zoals het huidige decreet, een risicobenadering bij de beoordeling van de saneringsnoodzaak bij historische verontreiniging. In de praktijk werd de risicobenadering onder het huidige decreet echter door middel van interne criteria geobjectiveerd. Het valt bijgevolg ook met het nieuwe decreet af te wachten hoe de risicobenadering in de praktijk zal worden ingevuld. Aanvullend wensen we aan te geven dat de achtergrondwaarde in het huidige decreet zelden of nooit als saneringsdoelstelling werd vooropgesteld; het huidige decreet laat immers nu al toe om volgens de BBT-systematiek tot een hogere terugsaneerwaarde te gaan. Vanuit onze technische expertise vragen we ons als VEB af of de wijzigingen in dit deel daarom wel nodig zijn en of ze zelfs opportuun zijn: nederigheid gebiedt ons om aan te geven dat er momenteel nog tal van onduidelijkheden en onzekerheden zijn bij het gedrag, de verspreiding én de effecten van verontreinigingen; een verdere versoepeling kan dus de nodige risico’s inhouden, zodat de slingerbeweging die nu terug de andere kant op gestuurd wordt, binnenkort weer van richting zal moeten veranderen. 42


6. De benadering van gemengde verontreiniging wordt toegejuicht, maar de berekening van de verdeling van de verontreiniging lijkt in de praktijk niet eenvoudig. De vraag is dan ook of dit niet eerder tot meer betwistingen (tussen onder meer juristen, deskundigen en de OVAM) gaat leiden, dan dat het oplossingen gaat bieden. 7. De vraag kan gesteld worden of gemeenten voldoende uitgerust zijn om op te treden bij schadegevallen en wie in dit geval de toezichthoudende overheid is. 8. De overdracht van verontreinigde gronden zal sterk worden vertraagd door de overdracht slechts te laten plaatsvinden nà de conformverklaring van het bodemsaneringsproject. De versnelde overdracht vereist de tussenkomst van de verwerver die hiertoe echter niet steeds (eerder zelden) bereid zal zijn. 9. Het lijkt aangewezen om bij het vaststellen van codes van goede praktijk door de Vlaamse regering een vorm van inspraak te formaliseren. 10. Het ontwerpdecreet geeft blijk van de nodige aandacht voor kostenbesparing (zie bijvoorbeeld het gelijktijdig oriënterend en beschrijvend bodemonderzoek en het beperkt bodemsaneringsproject). Anderzijds wordt voor ongeveer alle opdrachten van de OVAM de mogelijkheid ingevoerd om retributies vast te leggen. Nu reeds worden door overheden (zoals de provincie) kosten aangerekend die behoorlijk oplopen, zoals 500 euro voor de Stad Antwerpen, voor het advies dat de stad geeft in kader van de conformiteitsprocedure van het bodemsaneringsproject. We menen dan ook dat het invoeren van retributies tegen de geest van kostenbesparing ingaat, en vanuit die optiek niet mee opgenomen moet worden in het decreet. 11. Als VEB juichen we natuurlijk ook de talrijke verbeteringen in dit nieuwe decreet toe: we denken hierbij onder meer aan de regeling voor schadegevallen en het invoeren van het beperkt bodemsaneringsproject. We wensen echter te benadrukken dat er ten zeerste moet over gewaakt worden dat saneringen enkel onder leiding van een type II deskundige uitgevoerd kunnen worden; we denken hierbij zowel aan de beperkte saneringen, de schadegevallen als de beperkte saneringswerken die momenteel in bepaalde gevallen door de OVAM toegelaten worden zonder dat er een verplichting tot bodemsaneringsproject is. Elke sanering, hoe klein ook, kan immers risico’s voor de omgeving inhouden, bijvoorbeeld naar stabiliteit of naar emissies. Enkel een type II deskundige is erkend voor deze disciplines en enkel een type II deskundige is dus voldoende opgeleid om deze werken te begeleiden of te leiden. 43


12. Ook het invoeren van risicobeheer kan als een vooruitgang beschouwd worden, voor zover het beperkt blijft tot de volgende twee gevallen: – De verontreiniging is redelijk gekend en er gaan geen actuele risico’s van uit. Om echter een betrouwbare inschatting van de potentiële risico’s – en dus van de saneringsnoodzaak – te kunnen maken, moet er gedurende enkele jaren een opvolging van de verontreiniging gebeuren. – De verontreiniging is volledig in kaart gebracht en een sanering is verplicht. Vanuit kostenoverwegingen is het echter nuttig om de sanering enkele jaren te kunnen uitstellen zodat ze samenvalt met bepaalde infrastructuurwerken. In alle gevallen moet er een goede opvolging ingebouwd worden, om na te gaan of in deze periode bijvoorbeeld geen bijkomende bemalingen in de omgeving opgestart worden die het verontreinigingspatroon (en dus ook de verschillende risico’s) significant kunnen wijzigen. Bemerk tevens dat beheersen vaak minder kostenefficiënt is dan saneren. De kosten voor het goed opvolgen van een verontreiniging overschrijden immers op lange termijn zeer vaak de werkelijke saneringskost. 13. Tot slot wensen we toe te juichen dat de delen bodembescherming en waterbodems toegevoegd zijn. Bodembescherming is absoluut noodzakelijk om de waarde van de bodem op zich op een duurzame wijze te kunnen behouden. Met het opnemen van de sanering van waterbodems wordt een reeds lang bestaand vacuüm ingevuld. 14. Naast het nieuwe decreet dient ook de VLAREBO te worden aangepast. Vanuit de VEB wensen we te benadrukken dat de voorziene wijzigingen hierin niet te onderschatten zijn. De erkenningsvoorwaarden als deskundige vormt immers één van de aan te passen artikelen. Dit betekent dat op dat ogenblik een belangrijke hefboom bestaat om de kwaliteit bij de deskundigen verder op te trekken, onder meer door de erkenningsvoorwaarden meer in overeenstemming te brengen met de wensen/eisen vanuit de markt. De keuze is aan de wetgever.

44


V

Is er een toekomst met het nieuwe bodemsaneringsdecreet?

Werner Annaert*

FEBEM is de federatie die in België meer dan 220 privaatrechtelijke bedrijven vertegenwoordigt, actief in het afvalbeheer en de grondreiniging. Deze ‘milieubedrijven’ hebben eigen installaties en staan dagelijks in voor de behandeling van heel wat afvalstromen en gronden. Alle Vlaamse grondreinigingscentra (CGR’s) zijn lid van FEBEM, die samen met OVB de belangen van deze centra verdedigt. In het algemeen is het nieuwe decreet bij FEBEM positief onthaald. Na tien jaar werking had het bodemsaneringsdecreet nood aan een opfrissing en de auteurs hebben daarbij rekening gehouden met een hele reeks opmerkingen die in het verleden door verschillende stakeholders zijn gegeven. Een aandachtspunt is wel de juridische correctheid. Vastgesteld moet worden dat geen adviesvraag aan de Raad van State is gesteld. De uitvoering van het bestaande decreet en beleid geeft nochtans aanleiding tot tal van rechtszaken. Voor ons moet het bodemdecreet de motor zijn van de bodemsanering. De CGR’s hebben er uiteraard geen belang bij dat bedrijven ten onder gaan aan een saneringsplicht en pleiten dan ook voor een saneringsdruk die enerzijds haalbaar is, maar anderzijds ook voldoende ambitieus. De huidige saneringstarieven zijn laag (vergelijk de winstmarges van de CGR’s met andere industriële sectoren), wat erop wijst dat de saneringsdruk nu zeker niet overdreven is. Wij willen echter ook ingaan tegen de teneur dat de bodemsanering enkel een probleem is en te veel kost. De problemen zitten vooral in het verleden (en zijn reëel) maar nu is er wel nood aan goede saneringen en die hebben hun kostprijs, genereren tewerkstelling en toegevoegde waarde en zijn van belang in het kader van ‘Vlaanderen exportland’. Volgende wijzigingen worden door ons als positief ervaren: – De invoering van het grondeninformatieregister is een goede zaak. – Wat betreft de nieuwe regeling van de saneringsplicht (niet langer achtergrondwaarde; *

Algemeen Directeur FEBEM.

45


– – –

–

–

–

bij nieuwe verontreiniging: richtwaarde (alle functies vervullen); bij historische verontreiniging: geen risico) zijn we van mening dat het bereiken van de achtergrondwaarde als saneringsdoelstelling inderdaad niet steeds realistisch is. Het afstappen van de eis tot achtergrondwaarde zal voor bedrijven de reden wegnemen waarom tot op heden niet werd gesaneerd. Er zijn bedrijven die de sanering uitstellen omdat ze toch de doelstelling niet kunnen bereiken en aldus zogezegd geen juridische zekerheid hebben. De keuze betreffende een ‘risicogerichte’ aanpak is dus verdedigbaar voor zover dit niet zal leiden tot enkel ‘beheersen’ en het begrip ‘risico’ een nauwkeuriger invulling krijgt door middel van realistische modellen. Het voorzien van bodemsaneringsorganisaties wordt door ons ondersteund, maar de overheid zal daarvoor ook de nodige fondsen moeten vrij maken (bv stoololietanks). Het is ook positief dat de bodemsaneringsorganisaties worden onderworpen aan de wetgeving op overheidsopdrachten. De betere opdeling tussen historisch-nieuw is een stap vooruit, net als de nieuwe regeling inzake de saneringsplicht (cascade: exploitant-gebruiker-eigenaar-OVAM) en de betere omschrijving van de vrijstellingsvoorwaarde ‘niet op de hoogte zijn of behoren te zijn’. Wat de prefinanciering en draagkrachtregeling betreft en de regeling inzake cofinanciering is het uiteraard zeer goed dat deze voorzien worden, maar het blijft voorlopig wel een lege doos zonder verder invulling. We ondersteunen ook de administratieve vereenvoudigingen zoals het schrappen van het voorstel van beschrijvend bodemonderzoek en de tussentijdse rapporten, de mogelijkheid om oriënterend en beschrijvend bodemonderzoek samen in te dienen, het schrappen van enkele overdrachten van de verplichting tot oriënterend bodemonderzoek (pacht, huur) en de verfijning van de regeling inzake appartementen. Positief is ook dat het beschrijvend bodemonderzoek, project en werken gefaseerd kunnen worden uitgevoerd (aanpak aan de bron), maar hier moet aandachtig worden toegezien dat geen misbruik ontstaat.

FEBEM maakt zich wél zorgen over de invoering van het zogenaamde ‘risicobeheer’ (bijvoorbeeld indien het fysiek onmogelijk is om te saneren). Uiteraard kan dit in specifieke dossiers een oplossing betekenen en in de plaats komen van het totaal stilzitten. Maar de tekst maakt niet duidelijk wat nu precies onder ‘beheersen’ moet worden verstaan. Welke zijn de criteria die al of niet tot beheersen in plaats van tot saneren zullen doen besluiten? Dat OVAM hierin beslist is positief, maar geen absolute waarborg. Het beheersen zou ook kunnen worden gebruikt als bijvoorbeeld de sanering de exploitatie te lang lamlegt. Het kan niet dat de financiële draagkracht van de probleembezitter daarbij zou meespelen. Het bedrag van de financiële 46


zekerheid, te stellen in het kader van het beheerscircuit, moet gelijk zijn aan de kosten voor de uitvoering van een sanering. Niet enkel de kosten van de beheersing mogen in rekening worden gebracht. Bij de overdracht van dergelijk terrein dient te worden nagegaan of de beheersing kan worden vervangen door sanering. Gedacht wordt aan bijvoorbeeld het scenario waarbij de nieuwe eigenaar de exploitatie stopt en het beheerscircuit voorheen was aanvaard op basis van een voortgang van de exploitatie. Algemeen vindt FEBEM het decreet dus een stap vooruit. Veel zal natuurlijk afhangen van de verdere invulling in de uitvoeringsbesluiten. Daarbij komt dat het beheersconcept ons zorgen baart. Dit mag enkel dienen om saneringsdossiers te deblokkeren, zonder dat het beheersen in de plaats mag komen van het saneren.

47


Verslag van het debat Isabelle Larmuseau, voorzitter van de V.V.O.R., nodigt de aanwezigen uit om deel te nemen aan het debat.

48

Luc Lavrysen Ik wil drie opmerkingen maken. Mijn eerste opmerking is gericht tot Bart Martens en heeft betrekking op de toegepaste wetgevingsprocedure. Ik begrijp niet dat het ontwerp niet voor advies werd voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State. Ik stel immers vast dat een aantal beleidsopties juridisch onvolkomen zijn geformuleerd in het decreet. Die extra maand voor advies van de Raad van State zou dus geen verloren tijd zijn geweest. Ik ben ervan overtuigd dat, wanneer met de uitvoeringsbesluiten gaat schrijven, men zal vaststellen dat bepaalde zaken moeten worden rechtgezet, en dat men een reparatiedecreet zal moeten maken. Om één voorbeeld te noemen: ik denk dat de overgangsregeling, met name de overgang van het oude naar het nieuwe decreet, totaal onvolkomen is geregeld. In de praktijk betreft dit nochtans een heel belangrijk luik. Mijn tweede opmerking gaat over het arrest Van De Walle en het afvalstoffendecreet. Ik denk dat het Hof van Justitie correct is in de eerste stap van de redenering, met name dat olie die in de bodem werd verwijderd, afval is. Dat de niet-uitgegraven bodem ook afval zou zijn, daar denk ik dat het Hof van Justitie een stap te ver is gegaan. Ik meen te weten dat minstens een aantal rechters bij het Hof van Justitie inmiddels ook min of meer tot dat besef zijn gekomen. Misschien is hier wel een oplossing voor, in die zin dat men er moet vanuit gaan – ook al zijn er soms indicaties van het tegendeel – dat een wetgever, en dus ook de Europese wetgever, rationeel is. Ik denk dat het onmogelijk is een cumulatieve toepassing te maken van de Kaderrichtlijn Afval en de Richtlijn Milieuschade. Ik denk dat er sinds enige tijd een lex specialis is en dat dit voor gevolg heeft dat het arrest van het Hof van Justitie op vandaag niet meer kan worden gevolgd. Het enige spijtige is dat de Commissie nog niet ver genoeg is gegaan in haar nieuw voorstel om dat te verduidelijken, maar misschien kan dat nog gebeuren in de loop van de verdere wetgevingsprocedure. De problematiek van de bodemsanering is immers geregeld in de Richtlijn Milieuschade. Mijn derde opmerking heeft betrekking op de waterbodems. Enerzijds is het te begrijpen dat men zegt dat de beheerder van de waterloop moet saneren. Anderzijds is de beheerder van de waterloop meestal het slachtoffer van de verontreiniging en niet de veroorzaker. Er is op dit punt een spanningsveld met de Richtlijn Milieuschade. De vraag is of dit kan opgelost worden door, specifiek wat dit aspect betreft, een regeling te maken voor nieuwe waterbodemschade. Eén en


ander wordt nu immers beter opgevolgd dan in het verleden en voor duidelijk nieuwe gevallen van waterbodemschade zou men dan rechtstreeks naar de exploitant kunnen gaan. Voor de andere gevallen van waterbodemschade die dateren van vóór de toekomstige inwerkingtreding van de Richtlijn Milieuschade, kan men dan noodgedwongen bij de beheerder van de waterloop terechtkomen. Isabelle Larmuseau Hartelijk dank voor deze drieledige vraag en voor het feit een vaste waarde te zijn in een debat. Ik stel voor om de vragen in eerste instantie voor te leggen aan Bart Martens. Er zit ook stof in voor Stany Vaes en Robin Slabbinck. Ik vraag vervolgens ook hun reactie hierop. Bart Martens Bedankt Luc, om het mij zo moeilijk te maken. Wat betreft de eerste vraag, is het niet onze bedoeling geweest om met een voorstel van decreet de klassieke adviesprocedure van Minaraad, Serv en Raad van State uit te schakelen. Dat wordt wel al eens toegepast als men vreest dat het advies niet goed zal aankomen of dat de Raad van State problemen zou kunnen hebben. Dan wordt dergelijke turboprocedure al eens ingezet en verzoekt de uitvoerende macht de wetgevende macht om het werk voor hen op te knappen, zodat één en ander vooruit kan gaan en lastige adviesorganen opzij kunnen worden gezet. We hebben, wat Minaraad en Serv betreft, wel degelijk zeer goed kennis en akte genomen van het gezamenlijk advies dat ze hebben uitgebracht, nog vóór dit voorstel van decreet was ingediend, op basis van de bestaande regelgeving inzake bodemsanering. Ik denk dat we in het voorstel van decreet maximaal hebben geprobeerd rekening te houden met de aanbevelingen die beide adviesorganen hebben naar voren gebracht. De Raad van State hebben we inderdaad niet om advies gevraagd, omdat we dachten dat de tekst juridisch wel degelijk goed was onderbouwd. Op de hoorzitting hebben we een eminent jurist, Jan Bouckaert, uitgenodigd. We dachten dat we, met alle opmerkingen en aanbevelingen die we hadden gekregen op de hoorzitting en dankzij de kennis en expertise van Ovam, het voorstel van decreet in die mate hadden aangepast dat het ook de juridische toets zou kunnen doorstaan. Isabelle Larmuseau Ik wil graag even het woord geven aan Jan Bouckaert, omdat ik de verwijzing naar zijn persoon plaatsvervangend vervelend vind. Jan Bouckaert Ik wil één en ander nuanceren: ik heb vóór de hoorzitting één week de tijd gehad om het voorstel 49


van decreet en de bijhorende stukken te onderzoeken en (mondelinge) suggesties te formuleren op de hoorzitting.  Een dergelijke tussenkomst kan natuurlijk moeilijk worden vergeleken met een omstandig advies van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State. Bart Martens Bij de procedures, die nog hangende zijn op basis van het oude decreet, zal duidelijk worden of deze via een ander recht moeten worden bekeken. Ik denk dat nadien zal blijken waar we verkeerd waren. Wij menen dat we een redelijk juridisch solide stuk hebben geschreven. Maar inderdaad, de overgang van het oude naar het nieuwe regime is niet altijd evident, vooral voor procedures die nog hangende zijn op basis van het oude decreet. Daar zijn we ons goed van bewust. De tweede vraag laat ik over aan de andere sprekers. Wat betreft de derde vraag, denk ik dat we op basis van de Richtlijn Milieuschade nog hier en daar een aanpassing zullen moeten doorvoeren. Robin Slabbinck heeft zopas gesuggereerd om in dit verband een vergelijkbaar cascadesysteem in te voeren, waarbij men in de eerste plaats de veroorzaker van de verontreiniging saneringsplichtig zou maken, als de link tussen schade/ verontreiniging en lozing zeer duidelijk is en men dus kan spreken van een toewijsbare schade. Maar, zoals reeds gezegd, in het leeuwendeel van de gevallen gaat het hier om historische en diffuse verontreiniging. Een alternatief zou kunnen zijn om toch nog een onderscheid te maken tussen historische en nieuwe verontreiniging. Dan zitten we wel weer met het probleem van de verontreinigingen die een gemengd karakter vertonen. Bedrijven die nu nog nieuwe verontreiniging veroorzaken, zijn in het verleden lang zo doorgegaan, en het is moeilijk om het onderscheid tussen historisch en nieuw juist te maken. Misschien is het cascadesysteem dat zo-even werd voorgesteld beter geschikt en ook conform de Europese Richtlijn Milieuschade. Dat kunnen we overwegen op het moment dat we het decreet bespreken tot de inbouw van een luik milieuschade in het decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid. Misschien kunnen we daar nog een wijzigingsbepaling toevoegen, die dit aspect ook in het bodemdecreet gaat wijzigen. Daar kunnen we zeker over nadenken. Anderzijds moeten we ook vermijden dat verschillende veroorzakers van milieuverontreiniging in een waterloop allemaal apart gaan beginnen graven en ‘tuinieren’ in die waterloop. Wat betreft bijvoorbeeld accidentele lozingen op bevaarbare waterlopen is het vaak zo dat de waterloopbeheerder is uitgerust met apparatuur om die te bestrijden, om olieverontreiniging in te dammen, af te zuigen en dergelijke meer. Ik denk dan ook dat het logisch is dat de verantwoordelijkheid bij de waterloopbeheerder wordt gelegd. Maar de aansprakelijkheid blijft uiteraard liggen waar ze nu ook ligt, met name bij diegene die de verontreiniging heeft veroorzaakt. Er zijn verschillende pro’s en contra’s, maar ik denk dat er een logica in zit om de waterloopbeheerder in de eerste plaats saneringsplichtig te 50


maken. Voor toewijsbare milieuschade moeten we proberen om de veroorzaker effectief te laten opdraaien. Maar het lijkt me niet verstandig om elke vervuiler zijn eigen individueel deeltje van de milieuschade te laten saneren. Isabelle Larmuseau Ik geef het woord aan Robin Slabbinck, omdat hij inderdaad een mogelijke oplossingspiste heeft aangereikt. Misschien wil hij daar graag nog iets aan toevoegen. Robin Slabbinck Ik heb daar weinig aan toe te voegen. Mijn standpunt is: neem in eerste instantie de schadeveroorzakende exploitant en in geval van diffuse verontreiniging de waterbodembeheerder. Dat laatste zal ook meestal het geval zijn, denk ik. Of je dan een categorie ‘nieuwe waterbodemschade’ creëert, is voor mij als jurist perfect mogelijk. Misschien zullen de technici daar anders over denken, omwille van het niet evident te maken onderscheid tussen historische en nieuwe verontreiniging. Isabelle Larmuseau Het is nuttig nog heel even bij deze vraag te blijven stilstaan. Zijn er in dit verband ook technische reacties op de problematiek van de waterbodem? Eddy Van Dyck Ik wil een aantal zaken benadrukken. Ten eerste is het zo dat de Richtlijn Milieuschade enkel betrekking heeft op nieuwe milieuschade van nà april 2007. De meeste verontreiniging in onze waterlopen is evenwel historisch. Ten tweede kan met betrekking tot deze historische verontreiniging – en dat staat ook in het Milieuschadedecreet – worden terugggevallen op de zogenaamde ‘permit defence’, wanneer men gewoon zijn vergunning heeft gevolgd, wat meestal het geval zal zijn geweest. Ten derde mogen we er voor de milieuschade die ontstaat nà april 2007 vanuit gaan dat de milieuvergunningen die nu afgeleverd worden verhinderen dat nog nieuwe verontreiniging ontstaat. Ten vierde: wanneer men niet kan bewijzen dat er een exploitant is of kan worden aangeduid, valt de saneringsplicht sowieso op de overheid, dus op die beheerder van de waterloop. Met andere woorden: het aantal gevallen waarbij de beheerder van de waterloop niet zal moeten optreden, zal beperkt zijn, om de eenvoudige reden dat de meeste (historische) verontreiniging niet toewijsbaar is. Isabelle Larmuseau Misschien nog een korte reactie van Robin Slabbinck, specifiek met betrekking tot de zogenaamde ‘permit defence’. 51


Robin Slabbinck De ‘permit defence’ wordt niet ingevoerd in het bodemdecreet met betrekking tot het herstel van bodemschade. Die uitweg zullen we hier dus niet hebben. Maar de heer Van Dyck heeft gelijk wanneer hij zegt dat het aantal gevallen beperkt zal zijn. Isabelle Larmuseau Dan kom ik bij Stany Vaes voor een reactie op de tweede vraag van Luc Lavrysen. Het is inderdaad de vraag of de mooie powerpointpresentatie, die zeer waardevol is, niet in één trek ongedaan kan worden gemaakt door de verwijzing naar de lex specialis. Stany Vaes Ik kan alleen maar vaststellen dat er een arrest Van de Walle is, en dat we moeten zien hoe we dit gaan toepassen en hoe we hiermee gaan werken. Het is afwachten of de rechters van het Hof van Justitie hun standpunt zullen bijsturen. Wellicht zal dat in de toekomst duidelijk worden, wanneer het Hof van Justitie de kans krijgt of uitgenodigd wordt om nog verdere toelichting te geven bij wat zij op gang hebben gebracht met hun arrest Van de Walle. Wat betreft de verwijzing naar de lex specialis, dat is voor mij een grauwe zone, waarin ikzelf nog geen klaar zie tussen het spel van de werking in de tijd van de verschillende wetten en de al dan niet gelijklopende definities. Het overtuigt mij niet volledig. Isabelle Larmuseau Ik stap heel even uit mijn rol van mijn moderator. Ik heb het zelf altijd een evidentie gevonden dat de ‘theorie’ van de lex specialis hier geldt. De zaak Van de Walle is heel specifiek omdat deze gesitueerd is binnen de context van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op een moment dat daar nog geen specifieke bodemregelgeving van kracht was. Niettemin is het bevreemdend dat dit arrest kon tot stand komen, zonder dat in het arrest zélf signalen zijn gegeven rond de ‘lex specialis-gedachte’, al was het maar om een foute interpretatie van het arrest te vermijden. Nu houdt dit arrest ons (en heel Europa) reeds twee jaar in zijn ban. Het is toch verrassend, of misschien distinctief voor ons beroep, dat wij blijven praten over dit arrest. Luc Lavrysen Een verduidelijking is misschien dat, op het moment dat het arrest werd voorbereid, er nog geen Richtlijn Milieuschade was. Isabelle Larmuseau Ik blijf het vreemd vinden dat het Hof nergens heeft verduidelijkt dat de redenering rond 52


afvalstoffen moet worden verlaten zodra er een gedetailleerde bodemsaneringsregelgeving is. Eddy Van Dyck Vorige week zaten we in vergadering met enkele ambtenaren van de Europese Commissie en met ambtenaren van de meeste landen van de Europese Unie (in het zgn. Common Forum), met betrekking tot de materie van de bodemsanering. Er is geen enkel land dat wil dat nietuitgegraven verontreinigde bodem onder de kwalificatie ‘afvalstof’ valt. Zelfs voor uitgegraven verontreinigde bodem wil men dit niet, zodra er een speciale wetgeving op bodemsanering bestaat. Dat zal ook het standpunt zijn dat men in de nieuwe Kaderrichtlijn Afval zal verdedigen. Isabelle Larmuseau Er is dus licht aan het einde van de tunnel. Tijd voor een volgende vraag. Bob Vermeiren Ik wil als schade-expert een ander punt belichten. Ik denk dat een groot deel van de mensen die ‘miserie’ hebben met bodemverontreiniging, particulieren zijn met ondergrondse lekkende tanks. Het gaat om grote menselijke drama’s. Er wordt de hele tijd gepraat over het optimaliseren van de bodemsanering, en maar heel weinig over het voorkomen van de bodemverontreiniging. Wat stellen wij vast: ondergrondse tanks blijven tientallen jaren onder de grond zitten; er zijn leveranciers die tegen beter weten in deze tanks blijven vullen; sommige groene doppen zijn helemaal geen groene doppen; er zijn tanks die enkele minuten na de keuring leeglopen. Dit alles leidt tot lekkende tanks, daar waar er in een voorafgaande fase heel veel aan kan worden gedaan om dit onheil te voorkomen. Isabelle Larmuseau Dat is een belangrijke vraag, vooral omdat we al hebben gehoord dat het bodemsaneringsdecreet evolueert naar een bodemdecreet, met een luik bodembescherming. Dit luik is op dit moment nog beperkt ten opzichte van het veel ruimere luik van de bodemsanering. Bart Martens, kan u het antwoord op de vraag van de heer Vermeiren koppelen aan een antwoord op de vraag hoe de preventieve bepalingen in het bodemdecreet zullen evolueren? Bart Martens Ik ga eerst in op het eerste punt. Mensen die met een lekkende tank geconfronteerd worden, en waarbij in de meeste gevallen die schade niet gedekt wordt door de verzekeringspolis, dat zijn inderdaad familiale drama’s. Die mensen zijn saneringsplichtig, saneringsaansprakelijk, en 53


moeten voor de kosten opdraaien, die heel hoog kunnen oplopen. Er was een intergewestelijke regeling in de maak: anderhalf jaar geleden heeft federaal minister van energie Marc Verwilghen, samen met de gewestelijke milieuministers, een protocol gesloten waarin was afgesproken dat er een bijdrage zou komen op de stookolie, waarmee het Premaz-fonds zou gespijsd worden. Tegen uiterlijk einde 2005 zou er een intergewestelijk samenwerkingsakkoord liggen dat de werking van het Premaz-fonds volledig zou regelen en zou omschrijven op welk manier huishoudens, gezinnen die met een lekkende stookolietank geconfronteerd worden daar beroep konden op doen om de sanering te laten uitvoeren en te laten financieren. Dat samenwerkingsakkoord is er nooit gekomen, naar verluidt omdat de Brusselse minister van leefmilieu moeilijk deed. Ik weet niet in welke mate dit correct is. Ik heb reeds meermaals aan minister Kris Peeters gevraagd om een nieuwe regeling uit te werken inzake de sectorfondsen, een Vlaams Plan B. Voor de problematiek van de lekkende stookolietanks kan een sectoraal bodemsaneringsorganisme in het leven worden geroepen op basis van ons nieuwe Vlaamse decreet, en ook een Vlaams fonds. Minister Peeters heeft dit toegezegd. Hij zei dat op dit moment binnen de Ovam wordt gewerkt aan zo een Vlaams sectorfonds. Er wordt niet te veel ruchtbaarheid aan gegeven, omdat dit de druk vermindert op de Brusselse regering om toch te gaan voor het intergewestelijk samenwerkingsakkoord, wat finaal nog steeds de meest elegante uitweg biedt. Eddy Van Dyck Wat betreft het interregionaal fonds, schuilt het probleem in het feit dat de overheid (vooral dan de Brusselse overheid) wil dat dit fonds ook zou optreden voor mensen die overschakelen op gas. Er was bijna een akkoord bereikt. Met de federale verkiezingen voor de deur, lijkt het mij niet haalbaar dat er nu onmiddellijk nog een federaal fonds komt. Wat betreft het Plan B, zijn wij verschillende opties aan het bekijken. Als je het wil laten betalen naar analogie met Bofas, zit je met een verhoging van de prijs van huisbrandolie en dus met de programma-akkoorden: je kan de prijs in Vlaanderen niet verhogen, zonder dat ook in Wallonië en Brussel te doen. Dan moet het geld van elders komen. Ofwel moet de sector bereid zijn om dit op Vlaams niveau volledig zelf te dragen ofwel moet dit van de Vlaamse overheid of burger komen. Ik kan uiteraard niet zeggen welke richting het zal uitgaan, omdat dit een politieke beslissing is. Isabelle Larmuseau Dan komen we tot ‘vraag B’ in verband met de bodembescherming. Bart Martens Ik hoor verschillende geluiden over de druktesten, dat die op zo een manier worden uitgevoerd, 54


dat ze op zichzelf zouden aanleiding geven tot lekken, omdat men daar te veel druk op zet. Mensen van Ovam ontkennen dat dan weer. In elk geval is er een bestaande regeling rond de groene dop, met een verplicht systeem van overloopbeveiliging, met druktesten, met erkende deskundigen. Als men daar in de praktijk de voeten aan veegt, is dit een kwestie van handhaving. Bob Vermeiren Het gaat in wezen niet om onprofessioneel werk. De omstandigheden zijn er vaak niet naar. Je kan de betrokken mensen niets verwijten. Het is gewoon allemaal niet haalbaar. Bart Martens Als ik uw verhaal goed aanhoor, dan denk ik dat dit een uitermate geschikte sector is om een bodempreventie- en bodembeschermingsplan uit te tekenen, waarbij inderdaad tanks niet alleen beoordeeld worden op basis van resultaten van een druktest, maar ook op basis van ouderdom en typetank. Men kan dan voorzien in een vorm van terugnameplicht voor verouderde tanks waarvan nu nog niet blijkt dat ze lekken, maar waarvan de risico’s op lekkage zeer groot zijn. Werner Annaert Ik denk dat de sector zelf ook mee verantwoordelijkheid draagt om dit op te lossen. De overheid kan misschien wel een reglementering uitschrijven en een bepaalde controle uitoefenen, maar finaal hebben de leveranciers van de stookolie er zélf ook belang bij dat hun klanten goed beschermd zijn. Ik stel vast dat de sector nu al jaren wacht op Godot. Isabelle Larmuseau Bart, ik heb het gevoel dat een kleine restant van de vraag van de heer Vermeiren nog dient te worden beantwoord: wat is de verdere evolutie van het luik bodembescherming? Er is duidelijk een wanverhouding met het luik bodemsanering. Bart Martens Uiteraard wordt bodembescherming ook gedekt door andere sectordecreten, onder meer het mestdecreet en het milieuvergunningsdecreet, die ook ten aanzien van bodemverontreiniging belangrijke preventieve maatregelen opleggen. Maar er is een deel niet aangepakt, bijvoorbeeld op het vlak van erosie, waar we momenteel enkel stimulerende steunmaatregelen hebben, met name erosiebestrijdende maatregelen die zowel door lokale besturen als door landbouwers kunnen genomen worden en die via beheersovereenkomsten of subsidies worden betoelaagd vanuit het Vlaamse Gewest. Ik denk dat we ook werk moeten maken van bepaalde geboden 55


en verboden inzake duurzaam bodemgebruik. De bodembedekkingsplicht in de winter is er daar één van. Het zou goed zijn als ook de Afdeling Land van de milieuadministratie daarvan werk zou maken. Zij volgen die erosieproblematiek van nabij. Erosie is een groot probleem, niet alleen omwille van het feit dat we vruchtbare teelaarde verliezen, wat een eindige grondstof is, maar ook omwille van de slibproblematiek in onze rioleringen en onze waterlopen. Ik ga er vanuit dat nu dit decretaal kader geschapen is, de Afdeling land eens goed oplijst welke geboden en verboden men zou kunnen invoeren om die erosieproblematiek binnen beheersbare perken te houden. Werner Annaert Vanuit onze federatie verdedigen wij ook composteringsbedrijven. Het verwondert mij dat men in deze hele discussie steeds kijkt naar verboden en geboden. Als ik met landbouwers spreek en als ik de sector in ogenschouw neem, dan zie ik dat het instrument om het organisch stofgehalte in de bodem te doen toenemen en om heel effectief te werken tegen die erosieproblematiek, het gebruik van compost is. Toch blijft er reglementering op Vlaams niveau die het gebruik daarvan tegenhoudt. Sommigen zitten met de idee dat dit een concurrentie uitmaakt voor het mestprobleem. Ik hoop dat dit met het nieuwe mestdecreet, en de uitvoeringsbesluiten die zullen volgen, zal worden aangegrepen. Bart Martens Ik kan u geruststellen dat we in het voorstel van mestdecreet, dat ik samen met een aantal collega’s deze week heb neergelegd in het Vlaams Parlement en dat zowaar nog ingewikkelder is dan het bodemsaneringsdecreet, het gebruik van compost stimuleren en alle rechtmatige verzoeken van Vlaco honoreren. Het zal gemakkelijker zijn om compost, binnen bepaalde milieuhygiënische normen, te gebruiken op landbouwgrond. We hebben ook de heffing op het gebruik van compost op landbouwgrond afgeschaft. Isabelle Larmuseau Zie het als een verjaardagsgeschenk, Werner. De tijd is om. Ik dank alle aanwezigen heel hartelijk voor hun bijdrage in dit levendige debat.

56


Lijst van deelnemers Deelnemers 1ste ledenvergadering op 10 november 2006 ‘Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving?’, Auditorium Boudewijngebouw, Brussel.

Bart Martens Robin Slabbinck Stany Vaes Wouter Gevaerts Werner Annaert Stefan Bangels Carola Billiet Cathy Blervacq Jo Blockeel Jan Bouckaert Kurt Bouckenooghe Mark Carpels Hilde Craenen Rudi Daems Colin De Beir Pieter De Bock Jan De Mulder Peter De Smedt Jochen De Smet Geert Debersaques Hilde Decuyper Lode Dekimpe James Delanoeye Wolf Depraetere Hannes Descamps Peter Desmedt Manuel Dierickx Visschers Peter Flamey

Vlaams Volksvertegenwoordiger SPA Advocaat LDR Milieuadvocaten Advocaat LWWK Manager Milieu Arcadis Gedas Directeur Febem Managing Director ESA/RSKENSR Milieujuriste Centrum voor Milieurecht UG Stafmedewerker SCR-Sibelco Advocaat Advocatenkantoor De Wolf Advocaat Stibbe Afdelingshoofd Milieu Diepsonderingen Verbeke Zaakvoerder Eco2 Teamverantwoordelijke Geosan Vlaams Parlementslid Vlaams Parlement Advocaat LDR Milieuadvocaten Senior Associate Allen & Overy LLP Onderzoeker Maritiem Instituut Advocaat LDR Milieuadvocaten Project Manager Milieu 2Mpact Onderwijsprofessor Vrije Universiteit Brussel Office Manager Vandelanotte Milieu-Advies Advocaat Wetenschapp. Medewerker Zaakvoerder Saneco Sales Manager Ecolas Adjunct van de Directeur Afd. Europa en Milieu, AMINAL Advocaat LDR Milieuadvocaten Adviseur Kenniscel Wetsmatiging - Min. Vl. Gemeenschap Advocaat-vennoot Flamey advocaten

57


Jan Heyman Peter Janssens Leo Kerkstoel Eric Lancksweerdt Isabelle Larmuseau Luc Lavrysen Marc Lefever Kaat Leus Tom Malfait Pascal Mallien Marc Mestdagh Karina Mombers Rudi Neirynck Chris Nestor Nick Pays Victor Petitat Laurent Proot Ben Quintelier Bert Roelandts Marleen Ryelandt Hendrik Schoukens Frederiek Seys Peter Somers Peter Sourbron Ingo Sterck Katleen Straetmans Wouter T’Jampens Frank Van Boven Philippe Van Burm Jan Van den Berghe Jean-Luc Van den Eede Rita Van Ham Peter Van Humbeeck Jan Van Linden Gijs Van Luyn Karel Van Nieuwenhove 58

Directeur LNE - Afd. Alg. zaken, Comm. en Jur. dienst Alg. directeur Tauw Bestuurder Sertius Eerste Auditeur bij de Raad van State Raad van State Advocaat LDR Milieuadvocaten Prof. Dr. Centrum voor Milieurecht UG Eerste auditeur-afdelingshoofd Raad van State Advocaat Eubelius Advocaat LDR Milieuadvocaten Advocaat Baker & McKenzie Gedelegeerd Bestuurder 2Mpact Senior environmental Geologist MWH Departementshoofd Stad Gent Onderzoeker Vlaamse Ombudsdienst Directeur Amberco Gent Advocaat Nautadutilh Advocaat LDR Milieuadvocaten Milieudeskundige Waterwegen & Zeekanaal Advocaat LDR Milieuadvocaten Advocaat ADVERLAW Advocaat LDR Milieuadvocaten Afdelingshoofd Bodem&Audit Tauw Bedrijfsleider Rimeco Milieu Auditeur Raad van State Soil and Groundwater Manager URS Belgium Directeur-Manager Stad Gent - Milieudienst Advocaat LDR Milieuadvocaten Product Manger Soil Vinçotte Envrionment Bestuurder Sertius Rechter Rechtbank van Eerste Aanleg Gent Commercieel Manager Ecolas Adjunct van de directeur Waterwegen en Zeekanaal Attaché Serv Soil and Groundwater Manager URS Belgium Juridisch Adviseur InfoMil (Nederland) Contract Manager Soresma


Dio Van Renne Mark Van Straaten Truus Vandendurpel Alexander Vandervennet Ans Verachtert Pieter Verbeek Stijn Verbist Wouter Verheyen Gert Vermeiren Bob Vermeiren Catherine Wijnants

Advocaat Advocatenkantoor Balcaen-Heymans Afg. Bestuurder Mava AES Advocaat LDR Milieuadvocaten Advocaat Linklaters De Bandt Exploitatiedirecteur Shanks Vlaanderen, Div. Milieuadvies Adjunct van de directeur Minaraad Advocaat Verbist advocatenkantoor Projectleider Bodemonderzoek Ecotal Soil and Groundwater URS Belgium Algemeen Directeur Cunningham Lindsey Belgium Advocaat Liedekerke

59


Over de Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht De Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht (V.V.O.R.) werd opgericht op 18 mei 2006. De vereniging wil het debat aanmoedigen over alle recht dat betrekking heeft op de ordening en bescherming van de menselijke leefomgeving. De vereniging is de opvolger van de vroegere Belgische Vereniging voor Milieurecht. Het is een Vlaamse vereniging, omdat milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht hoofdzakelijk gewestelijk en niet federaal wordt bepaald. De vereniging koos voor de term omgevingsrecht, om de band tussen het milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht nauwer aan te halen. De V.V.O.R. richt zich niet enkel tot juristen, maar tot al wie belangstelling heeft voor omgevingsrecht en -beleid. Zij kijkt bovendien over de landsgrenzen heen: als vertegenwoordiger van België is de V.V.O.R. lid van de European Environmental Law Association. Tevens bestaat een uitstekende samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Milieurecht. De vereniging wijdt elk werkingsjaar een congres aan één kernthema. Verder worden minstens drie ledenvergaderingen georganiseerd, waarin het debat en de uitwisseling van kennis en ideeën over nieuwe ontwikkelingen in omgevingsrecht en -beleid centraal staan. De vereniging geeft verslagboeken uit van zowel ledenvergaderingen als congres.

Meer info: vzw V.V.O.R. - Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht Kortrijksesteenweg 1007 - 9000 Gent E-mail [email protected] Website www.omgevingsrecht.be

60

De Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht hield op 10 november 2006 haar eerste ledenvergadering over de nieuwe bodemregelgeving. Na tien jaar proefdraaien ruimt het bodemsaneringsdecreet van 22 februari 1995 de plaats in voor een nieuw ‘decreet betreffende de bodemsanering en de bodembescherming’. Op een belangrijk aantal punten zal dit decreet een nieuwe wind doen waaien. De uitvoeringsbesluiten dienen nog te worden opgemaakt. Hét moment bij uitstek voor een debat over huidige en toekomstige, juridische én technische vragen.

De inleiding werd verzorgd door Bart Martens (Vlaams volksvertegenwoordiger, Gemeenschapssenator). Referenten waren Robin Slabbinck (UGent en LDR Milieuadvocaten), Stany Vaes (LWWK), Wouter Gevaerts (Arcadis-Gedas en voorzitter VEB) en Werner Annaert (FEBEM-FEGE). De studiemiddag werd voorgezeten door Isabelle Larmuseau (voorzitter V.V.O.R.). Dit verslagboek bundelt de teksten van de inleiding, reacties en de schriftelijke V.V.O.R. Kortrijksesteenweg 1007 B-9000 Gent info@omgevingsrecht www.omgevingsrecht.be

neerslag van het debat.

Hoe nieuw is de nieuwe bodemregelgeving?

Recommend Documents