Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE

Brussel, 13 maart 2008 (14.03) (OR. en)

7487/08

FIN 90 FSTR 4 REGIO 4 INGEKOMEN DOCUMENT van: de heer Vítor CALDEIRA, voorzitter van de Europese Rekenkamer ingekomen: 12 maart 2008 aan: de heer Dimitrij RUPEL, voorzitter van de Raad van de Europese Unie Betreft: Speciaal verslag nr. 1/2008 over het proces van onderzoek en evaluatie van grote investeringsprojecten in de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006

Mijnheer de voorzitter, Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen van Speciaal verslag nr. 1/2008 over het proces van onderzoek en evaluatie van grote investeringsprojecten in de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006. Dit speciaal verslag, dat binnenkort in het Publicatieblad van de Europese Unie zal worden bekendgemaakt, is op 14 februari 2008 door de Rekenkamer aangenomen en gaat vergezeld van de antwoorden van de Commissie, die op 6 november 2007 op de hoogte was gesteld van de voorlopige bevindingen. Hoogachtend, (w.g.) Vítor CALDEIRA _________________

Bijlage:

Speciaal verslag nr. 1/2008 over het proces van onderzoek en evaluatie van grote investeringsprojecten in de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006.

7487/08

cle/HOR/mm DG G III

1

NL

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

EURÓPAI SZÁMVEVİSZÉK

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

IL-QORTI EWROPEA TA’ L-AWDITURI

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

EUROPESE REKENKAMER

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

EUROOPA KONTROLLIKODA

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙO

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

EUROPEAN COURT OF AUDITORS

CORTE DEI CONTI EUROPEA

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA

EUROPOS AUDITO RŪMAI

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

Speciaal verslag nr. 1/2008 (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)

over het proces van onderzoek en evaluatie van grote investeringsprojecten in de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006

vergezeld van de antwoorden van de Commissie

12, rue Alcide De Gasperi L - 1615 Luxembourg

Téléphone (+352) 43 98 – 1 Téléfax (+352) 43 93 42

E-mail: [email protected] Internet: HTTP://ECA.EUROPA.EU

2

INHOUD Paragraaf Verklarende woordenlijst Samenvatting

I

- ...... VII

Inleiding

1

- .......... 8

Definities en goedkeuringskader

1

- .......... 7

Financieel belang

8

Reikwijdte van de controle en van het verslag

9

- ........13

grote projecten goed voor?

14

- ........34

Kader van het projectonderzoek en controlecriteria

14

- ........16

17

- ........20

21

- ........25

26

- ........34

die nuttig zijn voor de latere besluitvorming?

35

- ........55

Evaluatiekader en controlecriteria

35

- ........ 39

40

- ........41

de grote projecten belemmerd

42

- ........49

Onvolledige steunaanvragen

43

- ........46

Ontoereikend toezicht

47

- ........49

Bereidt de Commissie de communautaire financiering van

Onderzoek van de projecten: methodologische begeleiding verbeterd, maar procedures behoeven versterking Kosten-batenanalyse: toepassingen van ongelijke kwaliteit De vaststelling van de communautaire financiële steun: uiteenlopend geïnterpreteerde en toegepaste criteria Levert de evaluatie achteraf van grote projecten resultaten op

Enkele omvangrijke evaluaties en zeer weinig afzonderlijke evaluaties van grote projecten Bepaalde factoren hebben de evaluaties achteraf van

SP2007006EN07-07PP-DEC181-07VO-RS-Grands_projets-TR.doc

18.2.2008

3

Evaluaties over de periode 2000-2006 kunnen op losse schroeven staan

50

- ........55

De nieuwe regelgeving voor de periode 2007-2013

56

- ........58

Conclusies en aanbevelingen

59

- ........65

Conclusies

59

- ........62

Aanbevelingen

63

- ........65

Bijlage I Bijlage II

Steekproeven I en II per betrokken lidstaat - Lijst van gecontroleerde projecten Gecontroleerde grote projecten 2000-2006 - Discontovoet en vooruitzichten

Antwoorden van de Commissie


18.2.2008

4

VERKLARENDE WOORDENLIJST Buitenkanseffect

Waargenomen effect dat zich ook zou hebben voorgedaan indien er geen overheidsinterventie was geweest.

Cohesiefonds

Instrument ter bevordering van de economische en sociale cohesie door middel van financiering van grote projecten op het gebied van milieu en transport in de lidstaten waarvan het BNP onder de 90 % van het communautaire gemiddelde ligt. Oorspronkelijk werd het Cohesiefonds ingezet in Spanje, Griekenland, Ierland en Portugal. Sinds 1 januari 2004 komt Ierland niet meer in aanmerking voor het Fonds. De nieuwe lidstaten ontvangen sinds hun toetreding tot de Gemeenschap bijstand uit het Fonds.

Doelmatigheid

Verhouding tussen de ingezette middelen en de behaalde resultaten.

Doeltreffendheid

Verhouding tussen de behaalde resultaten en de nagestreefde doelstellingen.

EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling)

Financieel instrument ter bevordering van de economische en sociale cohesie in de landen van de Unie door de correctie van de voornaamste regionale onevenwichtigheden en door de omschakeling van regio's met een achterstand. De acties van het EFRO worden voornamelijk uitgevoerd door middel van operationele programma's die een groot aantal projecten omvatten.

Gevoeligheidsanalyse

Studie van de stabiliteit van een resultaat dat wordt verwacht van een project in het licht van een wijziging van de basisvariabelen.

Impact

Sociaaleconomische gevolgen die aan een actie kunnen worden toegeschreven.


18.2.2008

5

IR (interne rentabiliteit)

Waarde waarboven een investering rendabel wordt. •

Financiële IR: rentabiliteit die uitsluitend is berekend op basis van de financiële bedragen die rechtstreeks betrekking hebben op het project.

•

Economische IR: rentabiliteit bij de berekening waarvan ook de externe economische factoren in aanmerking zijn genomen.

Kosten-batenanalyse

Techniek voor het vergelijken van alle kosten en alle baten van een actie om te bepalen of de baten opwegen tegen de kosten, en zo ja, in hoeverre.

NCW (netto contante waarde)

Waarde die wordt verkregen door de waarde van de kasmiddelen die een project gedurende de looptijd ervan zal genereren, te actualiseren. Aldus kunnen verschillende projecten met elkaar worden vergeleken.

Operationele programma's Door de Commissie goedgekeurde programma's die een samenhangend geheel van prioriteitslijnen omvatten die bestaan uit meerjarenmaatregelen voor de verwezenlijking waarvan een beroep kan worden gedaan op een of meer structuurfondsen en, vervolgens, op andere financiële instrumenten en op de EIB. Programmeringsperiode

Meerjarenkader waarbinnen de uitgaven voor de structuurfondsen worden gepland en gedaan.

Risicoanalyse

Studie ter bepaling van de waarschijnlijkheid dat de waarde van de basisvariabelen van een project, berekend in een eerste analyse, inderdaad juist blijkt te zijn.

Structuurfondsen

Communautaire fondsen waaruit acties worden gefinancierd ter verkleining van de verschillen in ontwikkeling tussen de regio's van de Unie. Het voornaamste financieringsinstrument van deze acties is het EFRO.


18.2.2008

6

SAMENVATTING I.

Het concept 'grote projecten' op het gebied van infrastructuur en

productieve investeringen wordt in de regelgeving voornamelijk aan de hand van de betrokken financiële bedragen bepaald. Gelet op het economisch belang en het potentiële effect van deze projecten is met het oog op de goedkeuring ervan in bijzondere onderzoeksprocedures voorzien. Om dezelfde redenen moeten de juiste gegevens worden verzameld om het werkelijk bereikte effect in vergelijking met het beoogde effect te beoordelen (zie de paragrafen 1-8). II.

De controle van de Rekenkamer was gericht op de grote EFRO-projecten

en, analoog daaraan, op de grote projecten van het Cohesiefonds van de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006. Het verslag is opgebouwd rond twee hoofdlijnen, namelijk het proces ter voorbereiding van de goedkeuring van de grote projecten door de Commissie en het proces van evaluatie dat op de uitvoering ervan volgt (zie de paragrafen 9-13). III. De Rekenkamer constateerde verscheidene gebreken in het onderzoek in beide betrokken perioden, met name wat betreft de procedures voor het onderzoek van de projecten en voor het bepalen van het percentage van de communautaire cofinanciering. De kosten-batenanalyses die de initiatiefnemers van projecten ter onderbouwing van hun steunaanvragen indienden waren van sterk uiteenlopende kwaliteit, evenals de toepassing ervan door de Commissie. Deze bevindingen doen vragen rijzen betreffende de werkelijke meerwaarde van het specifieke goedkeuringssysteem voor grote projecten (zie de paragrafen 14-34). IV. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, daadwerkelijk beter functionerende onderzoeksprocedures in te zetten, gebaseerd op instrumenten die zij zelf heeft ontworpen, erop toe te zien dat de kosten-batenanalyse rigoureus wordt toegepast, met name wat betreft de verstrekte informatie, en haar inspanningen voort te zetten om rekening te houden met de elementen die het mogelijk maken, het percentage van de communautaire deelname aan te passen (zie paragraaf 63).


18.2.2008

7

V. De evaluatie achteraf van de grote projecten van de periode 1994-1999 heeft de Commissie slechts eenmaal, ten tijde van de controle, kunnen verrichten, en toen bleek ze sterk te lijden te hebben van een gebrek aan relevante en betrouwbare gegevens, met betrekking tot zowel het te voorziene effect als het toezicht. Onder deze omstandigheden leverde de evaluatie geen nuttige informatie ten behoeve van de besluitvorming voor de volgende periode op, met uitzondering van een geval betreffende door het Cohesiefonds gecofinancierde projecten. De evaluatie van de grote EFRO-projecten van de periode 2000-2006, die nog tot stand moet komen, zal kunnen worden gebaseerd op strengere rechtsvoorschriften, met name op het gebied van toezicht. De toepassing ervan in de praktijk is echter pas begonnen (zie de paragrafen 35-55). VI. De regelgeving voor de structuurfondsen van de periode 2007-2013 schrijft niet voor dat de Commissie grote projecten afzonderlijk aan een evaluatie achteraf moet onderwerpen. De Rekenkamer geeft echter in overweging, de grote projecten aan het eind van de uitvoering in het licht van de eigen doelstellingen, afzonderlijk te laten evalueren door de nationale beherende instanties en door de begunstigden voor wie de daardoor verkregen informatie nuttig is. Daartoe dient de Commissie erop toe te zien dat de steunaanvragen de nodige informatie bevatten wat betreft de indicatoren en de uitgangssituatie, en dat deze informatie nauwkeurig wordt bijgehouden. Wat betreft de uit deze evaluatie voortvloeiende gegevens die haar moeten worden meegedeeld, dient de Commissie haar eigen behoeften te analyseren om over relevante en betrouwbare gegevens te kunnen beschikken over de effecten van grote projecten (zie paragraaf 64). VII. Voor de langere termijn verzoekt de Rekenkamer de Commissie, het Europees Parlement en de Raad, na te denken over de rol van de speciale regeling voor grote projecten (zie paragraaf 65).


18.2.2008

8

INLEIDING Definities en goedkeuringskader 1.

Het begrip 'grote projecten' wordt in de communautaire regelgeving met

betrekking tot het EFRO voornamelijk op basis van het financiële belang van de projecten omschreven1. 2.

Voor de programmeringsperiode 1994-1999 zijn 'grote projecten' projecten

"waarvan de totale kosten die voor de vaststelling van de communautaire bijstand in aanmerking worden genomen als algemene regel meer dan 25 miljoen ecu voor infrastructuurinvesteringen of 15 miljoen ecu voor produktieve investeringen bedragen"2. 3.

Voor de programmeringsperiode 2000-2006, worden 'grote projecten'

gedefinieerd als projecten "waarvan de totale voor de bepaling van de bijdrage van de fondsen in aanmerking genomen kosten hoger zijn dan 50 miljoen euro"3. Voorts moeten deze projecten een geheel van economisch ondeelbare werkzaamheden omvatten die een precieze technische functie vervullen en op welomlijnde doelstellingen gericht zijn. Zoals in de voorgaande periode kan dit zowel investeringen in de infrastructuur als productieve investeringen betreffen4. 4.

In de regelgeving voor het Cohesiefonds is voor geen van beide perioden

in kwestie een definitie van 'grote projecten' te vinden5. Aangezien in de 1

2

3

4 5

Het concept kwam reeds voor in Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 (PB L 374 van 31.12.1988, blz. 1). Het is eveneens van toepassing in de regelgeving van de nieuwe periode 2007-2013 (artikelen 39-41 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25)). Artikel 16, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 van 20 juli 1993 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20). Artikel 25 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1). Artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. Het Cohesiefonds heeft ten doel, projecten van grote omvang te financieren in de


18.2.2008

9

cohesielanden echter gelijksoortige projecten betreffende vervoersinfrastructuur en milieu hetzij door het Cohesiefonds, hetzij door het EFRO kunnen worden gefinancierd, is in de controle bij analogie rekening gehouden met sommige projecten van het Cohesiefonds, geselecteerd op basis van de totale kosten, uitgaande van dezelfde criteria als bij de grote EFRO-projecten. 5.

Wat de regeling voor de goedkeuring betreft, konden de grote projecten

van het EFRO 1994-1999 afzonderlijk of in het kader van een operationeel programma worden ingediend. De Commissie was in ieder geval op de hoogte van de grote projecten, waarvoor aanvullende inlichtingen moesten worden verstrekt6, maar een formele goedkeuringsbeschikking was niet voorgeschreven. 6.

De grote EFRO-projecten 2000-2006 worden altijd gefinancierd in het

kader van een grotere bijstandsvorm7. De regelgeving bepaalt echter dat de Commissie ze afzonderlijk goedkeurt, in tegenstelling tot andere projecten die slechts op het niveau van de autoriteiten van de lidstaten worden goedgekeurd8. 7.

In het kader van het Cohesiefonds konden voor de twee perioden in

kwestie slechts afzonderlijke projecten worden gefinancierd, die elk het voorwerp van een specifieke beschikking vormen.

6

7

8

sectoren vervoer en milieu. Artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1164/94 van de Raad van 16 mei 1994 (PB L 130 van 25.5.1994, blz. 1) voor de programmeringsperiode 1994-1999 bepaalde dat "de totale kosten van het project of een groep projecten in beginsel niet minder dan 10 miljoen ecu [mogen] bedragen". Verordening (EG) nr. 1264/1999 van de Raad van 21 juni 1999 (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 57), betreffende de daaropvolgende programmeringsperiode, verving het woord "ecu" door het woord "euro". Artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 4254/88 zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2083/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 34). Dat wil zeggen voornamelijk operationele programma's, enkelvoudige programmeringsdocumenten, programma's voor communautaire initiatieven. Verordening (EG) nr. 1260/1999, artikel 26, lid 3.


18.2.2008

10

Tabel 1 - Definitie van 'grote projecten' FONDS

Periode 1994-1999 Totale kosten boven: - 25 miljoen ecu voor infrastructuur

Periode 2000-2006 Totale kosten boven: 50 miljoen euro voor alle soorten projecten

- 15 miljoen ecu voor productieve investeringen 'Grote projecten' van het EFRO

Bovendien:

(infrastructuurprojecten en projecten voor productieve investeringen)

'Grote projecten' van het Cohesiefonds (infrastructuurprojecten voor vervoer en milieu)

ondeelbaarheid van de werkzaamheden uit economisch en technisch oogpunt en welbepaalde doelstellingen Afzonderlijk project of in een grotere bijstandsvorm ingebed project

Project altijd in een grotere bijstandsvorm ingebed

Geen definitie in de regelgeving

Geen definitie in de regelgeving

Ten behoeve van de controle: Ten behoeve van de controle: totale kosten meer dan 25 miljoen totale kosten meer dan 50 miljoen ecu euro Afzonderlijk project

Afzonderlijk project

Financieel belang 8.

Tabel 2 toont voor de twee programmeringsperioden de hoogte van de

totale kosten van de grote projecten die bijstand uit het EFRO of het Cohesiefonds hebben gekregen:


18.2.2008

11

Tabel 2 - Totale kosten van de 'grote projecten' waarvoor communautaire bijstand is verleend Periode 1994-1999 Miljard ecu

Aantal projecten

Periode 2000-2006 Miljard euro

Aantal projecten

GP EFRO

36

676

48

279

GP Cohesiefonds

12

147

23

154

TOTAAL

48

823

71

437

REIKWIJDTE VAN DE CONTROLE EN VAN HET VERSLAG 9.

Gezien de impact die projecten boven een bepaald bedrag op zich kunnen

hebben op de regionale ontwikkeling, worden grote investeringsprojecten onderworpen aan onderzoeksprocedures die ingewikkelder zijn dan gewoonlijk en vormen zij tevens het voorwerp, althans vanaf de programmeringsperiode 2000-2006, van een afzonderlijke goedkeuringsbeschikking. Om dezelfde redenen is een retrospectieve beoordeling nodig van het reële effect van de ingezette middelen om de opzet en de selectie van de projecten van de latere programmering te oriënteren. 10. De Rekenkamer wilde dus de twee volgende vragen beantwoorden: -

Wordt de communautaire financiering van grote projecten goed voorbereid door de Commissie?

-

Levert de evaluatie achteraf van grote projecten nuttige resultaten op ten behoeve van de toekomstige besluitvorming?

11. De controles aan de hand van stukken en in de lidstaten hadden betrekking op een steekproef van 20 grote afgesloten projecten van de periode 1994-1999 en op 30 grote projecten van de periode 2000-2006. Bovendien werd een extra steekproef van 36 grote projecten uit de periode 2000-2006 aan de hand van stukken onderzocht bij de Commissie (zie bijlage I).


18.2.2008

12

12. Ten aanzien van het beoordelingssysteem voor grote projecten had de controle betrekking op de procedures die de Commissie voor de twee perioden 1994-1999 en 2000-2006 heeft opgezet. De geleidelijk aangebrachte verbeteringen zijn aangeduid. De aanbevelingen betreffende dit gedeelte kunnen de uitvoering van de periode 2007-2013 beïnvloeden, waarin het begrip 'grote projecten' voor alle structuurfondsen blijft bestaan9. 13. Wat betreft de evaluaties achteraf kon uitsluitend rekening worden gehouden met de evaluaties betreffende projecten uit de periode 1994-1999, want op het moment van de controle van de Rekenkamer was de uitvoering van de projecten van de periode 2000-2006 nog niet afgesloten en de evaluatie achteraf ervan moest dus nog plaatsvinden10. In het verslag wordt echter ook nagegaan of verbeteringen kunnen worden verwacht voor de periode 2000-2006. De opmerkingen die na afloop van de controle worden geformuleerd kunnen van invloed zijn op de evaluaties van de periode 2000-2006, die nog moeten worden verricht, maar vooral op die van de periode 2007-2013, die pas is ingegaan.

BEREIDT DE COMMISSIE DE COMMUNAUTAIRE FINANCIERING VAN GROTE PROJECTEN GOED VOOR? Kader van het projectonderzoek en controlecriteria 14. De presentatie van grote projecten voor communautaire cofinanciering valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten en wordt verricht op basis van hun eigen processen en regels voor onderzoek, rekening houdend met de prioriteiten die worden gesteld in het kader van de betrokken operationele programma's van het EFRO en het Cohesiefonds.

9 10

Zie met name de artikelen 39-41 van Verordening (EG) nr. 1083/2006. Niettemin zijn tussen 2000 en 2002 acht goedgekeurde projecten onderzocht in het kader van een evaluatie achteraf in opdracht van de Commissie (zie paragraaf 41).


18.2.2008

13

15. De Commissie hoeft niet te kiezen tussen de projecten van de verschillende lidstaten, daar de budgetten die voor elke lidstaat zijn bestemd vooraf worden vastgesteld in het kader van de voorbereiding van elke programmeringsperiode. Zij moet echter de kwaliteit van de te financieren projecten onderzoeken, dat wil zeggen de gekozen projecten moeten tot een goed resultaat kunnen leiden op het gebied van regionale ontwikkeling, en de communautaire financiële inbreng moet nodig zijn voor de verwezenlijking ervan en een echte meerwaarde opleveren. 16. De Rekenkamer heeft de onderzoeksfase van de Commissie onderzocht, in de mening dat de volgende elementen nodig zijn opdat deze fase leidt tot de vaststelling van waardevolle projecten: a) een gemeenschappelijk kader voor onderzoek van de aanvragen om bijstand ter garantie dat het project correct is voorbereid en dat het wel degelijk de elementen bevat aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt of het verdient, te worden gesubsidieerd; b) een op beproefde methoden gebaseerd besluitvormingsproces, dat door de lidstaten en de Commissie op gelijke wijze wordt opgevat en toegepast; c)

het bepalen van de communautaire financiële bijstand op basis van regels waarmee de doelmatigheid van de overheidssteun kan worden gemaximaliseerd.

Onderzoek van de projecten: methodologische begeleiding verbeterd, maar procedures behoeven versterking 17. Uit de controle van de Rekenkamer is gebleken dat de begeleidende instrumenten waarin de Commissie heeft voorzien, mettertijd zijn verfijnd. De formulieren voor het aanvragen van bijstand met betrekking tot de grote projecten van het EFRO en van het Cohesiefonds voor de periode 2000-2006 verschillen onderling wel, maar zijn vollediger en geschikter dan de formulieren die tijdens de voorgaande periode werden gebruikt. Ook heeft de gids voor de


18.2.2008

14

kosten-batenanalyse11 die door de Commissie ter beschikking van de lidstaten is gesteld, verbeteringen ondergaan, zowel wat de presentatie van het theoretische kader, als wat het meer operationele karakter betreft12. 18. Het onderzoek van de presentatiedossiers was echter van wisselende kwaliteit: -

aangezien het onderzoeksproces wordt geleid door verschillende beherende diensten (de geografische eenheden van de Commissie voor projecten in het algemeen en de eenheid Evaluatie voor de kosten-batenanalyse), was er gedurende lange tijd geen sprake van een gemeenschappelijke aanpak, met name in de vorm van een controlelijst. Afgezien van de vademecums en de procedurehandleidingen voor de structuurfondsen en het Cohesiefonds in het algemeen, zijn er pas in 2003 appraisal summary tables en controlelijsten opgesteld die specifiek bestemd zijn voor grote projecten;

-

uit overleg tussen de diensten komen soms uiteenlopende standpunten naar voren, met name betreffende de wenselijkheid en het bedrag van de steun, die de met het beheer belaste geografische eenheden niet altijd volgen, zonder dat in het dossier een verklaring wordt gegeven. Ook komt het voor dat aanvragen om aanvullende inlichtingen uit de andere dan de beherende diensten onbehandeld blijven (zie tekstvak 1);

-

11

12

in de cohesielanden wordt de toewijzing van grote vervoer- en milieuprojecten aan het EFRO of het Cohesiefonds niet geregeld in een duidelijk voorschrift, afgezien van het feit dat het Cohesiefonds in de eerste plaats de trans-Europese vervoersnetwerken moet financieren (TEN-T). Zie de gids voor de kosten-batenanalyse van grote projecten van het EFRO, in het kader van het regionaal communautair beleid, die in 1994 is afgerond. Een herziene gids is in 1997 gepubliceerd, eveneens betreffende de projecten van het Cohesiefonds. Voor de volgende periode verving de gids voor de kosten-batenanalyse van investeringsprojecten van de structuurfondsen (EFRO), het Cohesiefonds en ISPA in 2002 het oude kaderinstrument. Deze documenten zijn beschikbaar op de site van de Commissie op het volgende adres: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic. De in 2002 gepubliceerde gids bepaalt met name de financiële en economische discontovoeten die moeten worden gehanteerd en de vooruitzichten per sector om de rentabiliteit van de projecten te beoordelen. De impact op het gebied van het milieu en het scheppen van werkgelegenheid wordt echter niet gepreciseerd, en ook niet met bepaalde technieken voorspeld.


18.2.2008

15

Daar de bovengrenzen voor de financiering van projecten bij het Cohesiefonds hoger liggen, leidde dit ertoe dat bij soortgelijke projecten verschillende percentages voor de financiële deelneming werden gehanteerd. Bovendien heeft de toewijzing van projecten aan het EFRO of aan het Cohesiefonds ook bij het toezicht en de evaluatie achteraf uiteenlopende gevolgen wat de regelgeving betreft (zie tekstvak 2). Tekstvak 1 Voor productieve projecten had een dienst van de Commissie op de hoge rentabiliteit van de investeringen gewezen, die geen steun rechtvaardigde. Voor een infrastructuurproject op het gebied van vervoer was door een andere dienst een verlaging van het aangevraagde bijstandspercentage met 60 % voorgesteld omdat het project in de rijkste regio van de lidstaat gelokaliseerd was en de autoriteiten voor armere regio's lagere percentages toepassen. Een verlaging van het percentage werd tevens gevraagd voor een ander project dat zeer rendabel was in vergelijking met het geïnvesteerde kapitaal. Voor geen enkel van deze projecten werd uiteindelijk een verlaging van het aangevraagde percentage toegepast. Het project voor de aanleg van een metro werd, nadat DG TREN had geweigerd om het als vervoersinfrastructuurproject te beschouwen, overgeheveld naar de milieuprojecten van het Cohesiefonds, ondanks het voorbehoud van DG ENV, dat van mening was dat slechts 1 à 3 % van de met het project verbonden voordelen afkomstig zouden zijn van milieuverbeteringen.

Tekstvak 2 In Griekenland worden projecten na een bespreking met de Commissie aan het EFRO of het Cohesiefonds toegewezen naar gelang van het niveau van voorbereiding en planning van de projecten en van de beschikbaarheid van de middelen. Dat had het niet erg logische gevolg dat de uitbreiding van een groot vervoersproject voor één project uit het Cohesiefonds werd gefinancierd tegen een percentage van 66,3 %, en voor een ander project uit het EFRO in het kader van een operationeel programma, tegen een percentage van 50 %.


18.2.2008

16

19. Het onderzoeksproces werd gekenmerkt door grote vertragingen. De termijn van twee maanden voor de goedkeuring van de Commissie13 na ontvangst van de presentatieformulieren wordt doorgaans niet nageleefd. Bij de EFRO- en Cohesiefondsprojecten die ter plaatse werden gecontroleerd bedraagt de gemiddelde termijn 187 dagen, waarbij de snelste goedkeuring na 46 dagen en de traagste na 1 001 dagen plaatsvond. De vertragingen zijn te wijten aan verzoeken om aanvullende inlichtingen die de Commissie bij veruit de meeste grote projecten moet doen. Deze verzoeken hangen voornamelijk samen met de ontoereikende kwaliteit of zelfs het ontbreken van milieueffectstudies, die in vele gevallen verplicht zijn, alsmede met specifieke aspecten van de financiële en economische analyses van de projecten14. De lidstaten krijgen overigens vaak zeer lange antwoordtermijnen. Deze vertragingen zijn gedeeltelijk te verklaren uit de tekortkomingen die lange tijd op het gebied van de begeleiding hebben bestaan (zie paragraaf 17). 20. De Commissie heeft zich bij de goedkeuring van sommige projecten te soepel opgesteld: -

projecten die niet rijp genoeg waren, zijn goedgekeurd, zoals blijkt uit de overschrijding van hun budgetten en het tijdschema voor de uitvoering ervan. De Commissie heeft ze niettemin goedgekeurd, zelfs toen zij zich bewust was van dit probleem;

-

sommige projecten waren daarentegen vrijwel afgesloten ten tijde van de presentatie. Bij productieve projecten kwam het voor dat de datum van verzending van het presentatiedossier aan de Commissie rond die van de fysieke beëindiging van de projecten viel, en alleen de boekhoudkundige afsluiting dan nog moest plaatsvinden. Onder deze omstandigheden kon het project niet meer worden gewijzigd en had de Commissie slechts de keuze uit twee mogelijkheden: goedkeuren of afwijzen;

13

14

Artikel 26, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999; deze termijn bedraagt drie maanden wanneer het noodzakelijk blijkt, de Europese Investeringsbank te raadplegen. Zie ter zake ook de paragrafen 22-24.


18.2.2008

17

-

bij de productieve investeringen werd de toepassing van beginselen die de overheidsinterventie rechtvaardigen slechts zelden geverifieerd en de inaanmerkingneming van de criteria ter compensatie van de tekortkomingen van de markt en ter voorkoming van cofinanciering van buitenkanseffecten heeft voor het financieringsbesluit geen belangrijke rol gespeeld;

-

sommige grote projecten voldoen niet aan het criterium dat een groot project bestaat uit een geheel van economisch ondeelbare werkzaamheden die een bepaalde technische functie vervullen en waarmee welomlijnde doelstellingen worden beoogd (zie paragraaf 3). Als grote projecten goedgekeurde EFRO-projecten bestaan in werkelijkheid uit samengevoegde afzonderlijke projecten. De vraag is van wezenlijk belang, want het indienen van een aanvraag voor een groot project maakt het mogelijk, de facto een uitgestelde toepassing van de regel 'n+2' te genieten gedurende de periode waarin het project wordt bestudeerd, en die kan bijzonder lang duren15.

Kosten-batenanalyse: toepassingen van ongelijke kwaliteit 21. De in de regelgeving voorgeschreven kosten-batenanalyse ter onderbouwing van de steunaanvragen vormt het voornaamste instrument waarover de Commissie beschikt voor het nemen van haar besluit om al dan niet communautaire financiering te verlenen. Een bevredigende hantering ervan is van essentieel belang voor het beoordelen van de kwaliteit van de ingediende projecten. Er wordt mee beoogd, de ingezette middelen te vergelijken met de sociaaleconomische voordelen die de voorgestelde actie op middellange termijn oplevert16. De Commissie kan verzoeken om herziening of 15

16

Deze regel voorziet in de automatische annulering van verplichtingen die niet tot betalingen hebben geleid in de loop van de twee jaar volgend op het opvoeren van de desbetreffende middelen in de communautaire begroting. Het gaat om een maatregel ter aanmoediging van een snelle uitvoering van de projecten. Artikel 26, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 voor de EFRO-projecten van de periode 1994-1999; artikelen 25 en 26 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 voor de EFRO-projecten van de periode 2000-2006. Artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1164/94, respectievelijk van Verordening (EG) nr. 1264/1999 voor de projecten van het Cohesiefonds van de periode 1994-1999 en de periode 2000-2006.


18.2.2008

18

uitwerking van de ter onderbouwing van de aanvraag gepresenteerde analyse, ofwel zelf een beoordeling van het project opstellen waarbij zij zo nodig het advies van onafhankelijke deskundigen inwint of de EIB om bijstand verzoekt. 22. Hoewel de Commissie een gids voor de kosten-batenanalyse van grote projecten heeft gepubliceerd (zie paragraaf 17), valt te constateren dat de financiële en economische analyses die de projectontwikkelaars indienen, van sterk uiteenlopende kwaliteit zijn. 23. De houding van de Commissie in dit opzicht is niet eenduidig. In bepaalde gevallen aanvaardt zij vele gebreken en keurt zij projecten goed zonder aanvullende inlichtingen te verlangen, terwijl zij in andere gevallen de goedkeuring van projecten blokkeert totdat zij de voor de financiële analyse noodzakelijke gegevens heeft verkregen. 24. Tijdens de controle van de Rekenkamer konden de volgende tekortkomingen of inconsequenties worden geconstateerd, die van invloed zijn op de beoordeling van de projecten: -

informatie die niet toereikend is om de juistheid van de verrichte analyse te beoordelen: bij sommige projecten blijven de financiële en economische analyses beperkt tot een presentatie van het bedrag van de investering en de kosten en ontvangsten, zonder uitsplitsing van deze gegevens; bij andere projecten worden uitsluitend de resultaten van de analyses gepresenteerd;

-

ontbrekende gegevens: de economische analyse of de kosten-baten– verhouding ontbreken soms; de inhoud van de risicoanalyse en de gevoeligheidsanalyse is vaak onvolledig, percentages en vooruit–zichten zijn onbepaald (zie bijlage II); het rechtstreekse milieueffect wordt eenvoudigweg beschreven of vermeld, en niet of slechts gedeeltelijk in geldwaarde uitgedrukt; bij sommige grote vervoersinfrastructuur–projecten die deel uitmaken van grotere projecten wordt geen visie op het totale project gegeven, hetgeen toch nodig is om het voor cofinanciering gepresenteerde gedeelte te beoordelen (zie tekstvak 3); bij grote industriële projecten worden zelden resultaat- en impactindicatoren gekwantificeerd, afgezien van de werkgelegenheid (directe en indirecte schepping, behoud van werkgelegenheid);


18.2.2008

19

-

tegenstrijdige of verkeerde praktijken: er worden - zelfs binnen eenzelfde lidstaat - uiteenlopende financiële en economische discontovoeten gehanteerd, zowel voor openbare infrastructuurwerken als voor productieve investeringen (zie bijlage II); soms is niet duidelijk of de rentabiliteit met of zonder subsidie is berekend; afschrijvingen worden meegeteld bij de berekening van de IR en de financiële NCW, hetgeen strijdig is met de algemeen aanvaarde beginselen voor financiële analyse; ten slotte waren de gepresenteerde economische en financiële IR's en NCW's bij een betrekkelijk groot deel van de onderzochte productieve investeringen identiek.

Tekstvak 3 In het kader van de aanleg van een grensoverschrijdende tunnel werd door een van de twee lidstaten een aanvraag in het kader van grote projecten ingediend. Een totaalbeeld van het tunnelproject zou nuttig zijn geweest voor de beoordeling van de tunnelsectie die in de aanvragende lidstaat ligt. Dit geldt ook voor grensoverschrijdende snelwegen. Bij nationale snelwegen of spoorwegen komt het regelmatig voor dat een economische analyse wordt verricht per sectie, waarbij elke sectie een groot project vormt, zonder dat er een economische analyse van het geheel wordt gemaakt.

De kwaliteit van de analyses is doorgaans geringer bij grote productieve projecten. 25. De gebreken van de analysegegevens die bij de steunaanvragen worden gevoegd tonen aan dat de Commissie niet altijd een doeltreffend onderzoek van de kosten-batenanalyses van de projecten in de onderzoeksfase heeft verricht. Zodoende is de definitieve afwijzing van projecten zowel bij investeringen in infrastructuur als bij productieve investeringen een zeer zeldzame gebeurtenis; even zeldzaam zijn de verzoeken tot wijziging van projecten na onderzoek van de Commissie.


18.2.2008

20

De vaststelling van de communautaire geïnterpreteerde en toegepaste criteria

financiële

steun:

uiteenlopend

26. Het door de Commissie verrichte onderzoek heeft ook ten doel, "het communautaire bijdragepercentage te bevestigen of te wijzigen"17. Zo wordt een instrument voor efficiënte toewijzing ingevoerd waardoor het gefinancierde project van voldoende middelen wordt voorzien om te worden verwezenlijkt zonder dat aan de begunstigde een ongerechtvaardigd voordeel wordt toegekend. Dit is nog belangrijker wanneer de begunstigden particuliere ondernemingen zijn, want de communautaire financiering kan de marktsituatie verstoren. 27. De communautaire steun is gebonden aan bepaalde maxima die in de regelgeving zijn aangegeven. Voor infrastructuurinvesteringen die substantiële netto-ontvangsten genereren en voor investeringen in ondernemingen zijn lagere maxima voorgeschreven18. Verder moeten de communautaire voorschriften en de limieten wat betreft staatssteun in acht worden genomen. 28. Het enige precieze instrument dat de Commissie binnen deze limieten hanteert om de communautaire steunverlening te bepalen is dat van de ratio van het financieringstekort ('financing gap'), dat slechts wordt toegepast op infrastructuurprojecten die inkomsten genereren en bestaat in een berekening van het gedeelte van de geactualiseerde oorspronkelijke investeringskosten van het project dat niet wordt gedekt door de geactualiseerde operationele netto-ontvangsten (met inbegrip van de restwaarde)19. Aan de hand van deze berekening wordt het maximumbedrag van de overheidssteun bepaald. Een gewijzigde berekeningsmethode voor grote projecten inzake sanering en

17 18

19

Zie artikel 26, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999. Zie respectievelijk artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 2052/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 5) en artikel 29 van Verordening (EG) nr. 1260/1999 voor het EFRO; artikel 17 van Verordening (EEG) nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93, en artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1264/1999 voor het Cohesiefonds. De formule voor de ratio van de 'financing gap' luidt als volgt: r=(C-R)/C, waarbij C staat voor de geactualiseerde totale oorspronkelijke investeringskosten en R voor de geactualiseerde operationele netto-ontvangsten.


18.2.2008

21

beheer van vast afval20 is door de Commissie in 2003 ingevoerd om rekening te houden met de ontvangsten uit de investering en tegelijkertijd te proberen de begunstigden die het beginsel 'de vervuiler betaalt' nauwgezet naleven, niet te benadelen21. 29. Bij sommige door de Rekenkamer onderzochte gevallen leidde de toepassing van het 'financing gap'-principe tot de vaststelling van een te hoge deelnamegraad voor de Gemeenschappen of bestond er twijfel over de juiste toepassing van dit beginsel. 30. Afgezien van de 'financing gap'-methode ontbreekt het aan een oriënterend kader dat aangeeft met welke andere elementen rekening moet worden gehouden om het percentage van de communautaire steunverlening aan te passen, hetgeen ook sommige verschillen in zienswijze tijdens het overleg tussen de diensten verklaart (zie paragraaf 18). Bij gebreke van vooraf bepaalde criteria wordt de steun willekeurig aangepast en is verificatie van de samenhang ervan niet mogelijk. 31. De controle van de Rekenkamer wijst uit dat op het gebied van investeringen in openbare infrastructuurwerken die geen inkomsten genereren de sociaaleconomische aspecten ('contextuele' elementen zoals de industrialisatiegraad van een regio of de betrekkelijke welvaart ervan) niet in aanmerking zijn genomen om het bijstandsbedrag te verlagen. Hetzelfde geldt voor criteria zoals de complementariteit met andere communautaire acties. De

20

21

"Simplification, transparence et cohérence dans l'évaluation des grands projets d'infrastructures publiques: application de quatre règles de base", DG Regionaal beleid, nota van 14.4.2003, officieel gericht aan de bevoegde instanties van de lidstaten en van de kandidaat-lidstaten. Een nota over de nieuwe toepassingsvoorschriften van de formules voor de 'financing gap' was reeds in juli 2002 aan het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van de regio's gericht. Voor deze twee soorten projecten vereist het beginsel dat de vervuiler betaalt de vaststelling van een hoger tariferingsniveau ter dekking van de exploitatie- en investeringskosten, hetgeen de 'financing gap' verkleint en bijgevolg ook het bedrag van de communautaire steun verlaagt. De ten opzichte van de traditionele formule aangebrachte wijzigingen corrigeren deze 'distorsie' en zorgen ervoor dat in de formule geen rekening wordt gehouden met alle operationele netto-ontvangsten, maar slechts met het gedeelte dat is berekend naar rato van de door de Commissie toegekende investeringssteun. De formule is iets anders voor het Cohesiefonds en het EFRO.


18.2.2008

22

Commissie heeft evenmin de structuur van het door de projectontwikkelaar voorgelegde financieringsplan ter discussie gesteld. 32. Wat betreft de productieve investeringen wees de beoordeling van de projecten uit dat de vaststelling van de steun tamelijk automatisch plaatsvindt: -

in de meeste gevallen is het toegekende percentage eenvoudigweg het percentage dat was aangevraagd;

-

met de financiële kosten-batenanalyse (die met name gestalte krijgt in de financiële IR en NCW, alsmede de risico- en gevoeligheidsanalyse) is geen rekening gehouden bij de variatie van het steunpercentage. Zeer rendabele projecten met substantiële financiële IR's verkregen een hoge cofinanciering terwijl diensten van de Commissie buiten de geografische dienst die het onderzoek deed, voor sommige daarvan op het buitenkanseffect van de steun hadden gewezen. De controle wees uit dat zich in sommige gevallen na de uitvoering daadwerkelijk buitenkanseffecten voordeden (zie tekstvak 4);

-

binnen de grenzen van de voorgeschreven maxima en de maxima die worden bepaald door de regels inzake staatssteun is voor het vaststellen van het steunpercentage doorgaans geen rekening gehouden met sociaaleconomische begrippen, zoals toegevoegde waarde, het creëren of behouden van werkgelegenheid, en hefboomeffecten. Een goede praktijk werd niettemin geconstateerd bij de Spaanse productieve investeringen, waar de betrokken nationale instanties het gevraagde percentage ook op niet-financiële criteria hadden gebaseerd, en het cofinancieringspercentage werd berekend aan de hand van de werkgelegenheid, de benutting van de natuurlijke hulpbronnen in de regio, de toegevoegde waarde (met name in de vorm van productiviteitsstijging), het innoverend karakter van de technologie en het stimuleringsvermogen;

-

gebruikmaking van leningen ter vervanging van niet-terugvorderbare steun is door de diensten van de Commissie niet onderzocht. Terugvorderbare steun zou echter in overweging moeten worden genomen, met name voor productieve investeringen met hoge financiële IR's of bij ondernemingen die goede financiële ratio's vertonen. Meer in het algemeen wordt bij de bepaling van de steun doorgaans geen rekening gehouden met aspecten als de financiële situatie van de onderneming of de marktvoorwaarden.


18.2.2008

23

Tekstvak 4 In het geval van een vennootschap die aanzienlijke winst boekte, zou het project goed hebben gepresteerd zonder communautaire steun. Dit geldt ook voor een ander industrieel productieproject waarvoor de betrokken onderneming vrijwel geen concurrenten op de Europese markt had. In sommige gevallen zouden subsidies voor projecten met een gunstige IR echter gerechtvaardigd zijn voor vestigingseffecten. Bij het grote project van een andere onderneming die toentertijd voor een aantal producten een groot wereldmarktaandeel bezat, werd de gecofinancierde investering gedaan in een vestiging van de onderneming in een doelstelling 1-regio dank zij met name communautaire subsidies, waarbij sprake was van werkelijke concurrentie tussen de diverse lokaties om de toe te wijzen investering.

33. De Commissie is zich bewust van deze gebreken. Eind 2004 heeft zij een poging tot rationalisatie gedaan teneinde de communautaire bijstandspercentages te variëren op basis van bepaalde criteria. Dit heeft ertoe geleid dat indicatieve percentages voor bijstandsverlening werden vastgesteld waarbij rekening werd gehouden met een per sector normaliter verwachte rentabiliteit, berekend op basis van interne rentabiliteitspercentages van een steekproef van 200 grote infrastructuurprojecten en productieve projecten. Het instrument is nuttig, zij het nog zeer beperkt. In ieder geval kwam het te laat voor het onderzoek van de dossiers. 34. De in 2006 gepubliceerde nieuwe richtsnoeren22 bevatten het voorstel, in de berekening van de 'financing gap' elementen op te nemen die niet louter financieel zijn, zoals het bestaan van een publiek-privaat partnerschap, alsmede billijkheid (te weten de relatieve welvaart van de betrokken regio). Ze behandelen ook de wijze waarop subsidies en leningen worden gecombineerd naar gelang van de rentabiliteit die normaliter per sector wordt verwacht. Ook al is tot dusver slechts gedeeltelijk rekening gehouden met 'contextuele factoren', toch betreft het verbeteringen die gaan in de in dit verslag bepleite richting van een ruimere en objectievere regeling ter differentiatie van het steunbedrag. Het is dus van belang dat ze op coherente en transparante wijze worden toegepast op de financieringsbesluiten van de nieuwe periode.

22

Zie werkdocument 4: "De nieuwe programmeringsperiode 2007-2013, Richtsnoeren betreffende de methode voor de uitvoering van de kosten-batenanalyse", augustus 2006.


18.2.2008

24

LEVERT

DE EVALUATIE ACHTERAF VAN GROTE PROJECTEN RESULTATEN OP DIE

NUTTIG ZIJN VOOR DE LATERE BESLUITVORMING?

Evaluatiekader en controlecriteria 35. In algemene zin heeft de evaluatie van een project na de verwezenlijking ervan ten doel, rekenschap af te leggen van het gebruik van de middelen en van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gevoerde actie. Zij is vooral voor de politiek verantwoordelijken, de beherende instanties en de begunstigden van belang. Aan de hand van de evaluatie moet uit het project lering kunnen worden getrokken over de noodzaak om in de toekomst aanvullende of corrigerende maatregelen te treffen. De resultaten van deze evaluatie leveren gegevens op over het door het project teweeggebrachte effect, en worden ook gebruikt voor de kwantificering van de doelstellingen van latere projecten. 36. De regelgeving betreffende de structuurfondsen bepaalt dat de communautaire bijstandsverlening aan een dergelijke evaluatie wordt onderworpen. Deze wordt 'evaluatie achteraf' genoemd en valt onder de verantwoordelijkheid van de Commissie, in samenwerking met de lidstaten23. Aangezien een groot EFRO-project dat buiten een operationeel programma om wordt ingediend als een actie wordt beschouwd, wordt het in principe dus onderworpen aan een evaluatie achteraf. Wat betreft de grote projecten die in acties zijn geïntegreerd, is er in de regelgeving geen uitdrukkelijk voorschrift te vinden24.

23

24

Artikel 6, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2052/88, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2081/93 en artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1260/1999. Een afzonderlijke evaluatie achteraf blijft toch mogelijk. Artikel 27, lid 4, van het Financieel Reglement van 2002 bepaalt dat alle programma's en activiteiten die grote uitgaven met zich meebrengen, moeten worden geëvalueerd; artikel 21 van de Uitvoeringsvoorschriften bij dat Reglement schrijft ook een tussentijdse evaluatie en/of evaluatie achteraf voor van alle programma's of activiteiten die meer dan 5 miljoen euro kosten. Onverminderd deze bepalingen behoudt de Commissie zich het recht voor zelf te bepalen op welk geaggregeerd niveau een evaluatie wordt verricht met inachtneming van een aantal criteria, waaronder met name het financieel belang en het verwachte effect (zie de nog recente Mededeling aan de Commissie van mevrouw Grybauskait÷ Répondre aux besoins stratégiques: renforcer l'usage de l'évaluation, SEC(2007) 213 van 14 februari 2007, paragraaf 2.1).


18.2.2008

25

37. Voor het Cohesiefonds wordt de evaluatie achteraf per project echter uitdrukkelijk voorgeschreven25. 38. De basisgegevens die worden gebruikt tijdens de evaluaties achteraf worden hoofdzakelijk verzameld door de lidstaten, door middel van het toezichtsysteem. In de periode 1994-1999 werd uitsluitend op de projecten van het Cohesiefonds toegezien en werden uitsluitend daarover jaarlijkse uitvoeringsverslagen opgesteld, terwijl bij de structuurfondsen het toezicht expliciet op een hoger niveau werd uitgeoefend (maatregelen, prioriteiten, operationele programma's, communautaire bestekken26). 39. De Rekenkamer heeft de evaluatiefase uit de volgende oogpunten onderzocht: a) de evaluatie van grote projecten moet nuttig zijn om de uitvoering van toekomstige projecten te oriënteren. De nationale autoriteiten en de begunstigden zijn de eerst belanghebbenden bij deze evaluaties die informatie kunnen verstrekken die het mogelijk maakt de doeltreffendheid en doelmatigheid van de acties ter plaatse te versterken; b) direct bij aanvang dienen de instrumenten te worden vastgesteld die het mogelijk moeten maken op de uitvoering van de projecten toe te zien en de resultaten ervan te vergelijken; c)

er moeten inlichtingen worden ingewonnen om de instrumenten die zo zijn opgezet van materiaal te voorzien.

Enkele omvangrijke evaluaties en zeer weinig afzonderlijke evaluaties van grote projecten 40. De lidstaten verrichten slechts zelden evaluaties achteraf van grote projecten27. Dit gebeurde met slechts één van de 20 door de Rekenkamer gecontroleerde afgesloten projecten (zie tekstvak 5). Studies betreffende sectoren waarvan de grote projecten deel uitmaken - zoals bijvoorbeeld de havensector en de automobielsector - kunnen uiteraard worden verricht door de begunstigden, de beherende overheidsinstanties of externe organen

25 26 27

Artikel 13 van de Verordeningen (EG) nrs. 1164/94 en 1264/1999. Artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 2082/93. Zo verricht in Ierland Forfás jaarlijks een evaluatie achteraf van een steekproef van productieve investeringen; in Portugal heeft het Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) de macro-economische impact van enkele infrastructuurinvesteringen met gebruikmaking van econometrische modellen achteraf geëvalueerd.


18.2.2008

26

(universiteiten, onderzoekscentra). Deze studies zijn evenwel niet rechtstreeks op de projecten gericht en vinden niet achteraf plaats. Voorts worden ze niet altijd doorgezonden naar de diensten die belast zijn met het beheer van de communautaire middelen. Tekstvak 5 In de steekproef van de Rekenkamer werd over één project een afzonderlijke evaluatie achteraf verricht. De macro-economische impact werd echter geëvalueerd op basis van andere elementen dan die welke aanvankelijk in de ter onderbouwing van de aanvraag voorgelegde evaluatie vooraf waren voorzien. Het was dus niet mogelijk, deze impact te vergelijken met die welke was voorspeld. Bovendien werd de voorziene financiële rentabiliteit niet geactualiseerd.

41. Bij de Commissie hebben de evaluaties die specifiek gericht zijn op grote projecten van de periode 1994-1999 - de enige die tot op heden zijn geëvalueerd (zie paragraaf 13) - of die er enig verband mee houden, sterk uiteenlopende doelstellingen en methoden. Ze zijn door de nationale beherende instanties en door de begunstigden niet benut, met uitzondering van één ervan (zie d)). Het betreft: a) een thematische evaluatie van de impact van de structuurfondsen op de vervoersinfrastructuur, voornamelijk gebaseerd op de strategieën, per land en per vervoermiddel, op het niveau van de programma's; deze evaluatie omvat zeer weinig informatie inzake de doelmatigheid, doeltreffendheid en impact van de afzonderlijke projecten; b) een evaluatie achteraf van doelstelling 1 met inbegrip van een onderzoek van 60 grote projecten van het EFRO en het Cohesiefonds; daarin werd de voorkeur gegeven aan een brede aanpak die de beoordeling van de geschiktheid van de strategie, de doeltreffendheid, de doelmatigheid, de impact, de beheers- en uitvoeringssystemen, alsmede de communautaire meerwaarde omvat; slechts enkele grote projecten worden echter op bepaalde doeltreffendheidsaspecten beoordeeld;


18.2.2008

27

c)

een evaluatie van het macro-economische effect van afzonderlijke projecten van het Cohesiefonds - de enige waarin dat aspect aan bod kwam, aan de hand van daarop toegesneden macro-economische modellen. Aangezien echter slechts de gegevens uit de kosten-batenanalyse vooraf28 zijn gebruikt, is het werkelijke effect van de projecten niet onderzocht;

d) een evaluatie achteraf29 van een steekproef van 200 projecten van het Cohesiefonds; de evaluatie had betrekking op de geschiktheid van de procedures voor de strategische planning, de opzet en de selectie van de projecten, de beheers- en de uitvoeringssystemen alsmede de doeltreffendheid en doelmatigheid; een subgroep van 60 projecten is achteraf grondiger onderzocht op het sociaaleconomische effect: met als richtsnoer de gids voor de kosten-batenanalyse is de economische interne rentabiliteit herberekend; de aanbevelingen van die studie zijn met de betrokken lidstaten besproken en hebben tot methodologische preciseringen geleid. Bepaalde factoren hebben de evaluaties achteraf van de grote projecten belemmerd 42. De Rekenkamer heeft herhaaldelijk gewezen30 op de gebreken van de evaluatierondes betreffende de periode 1994-1999, met name wegens het ontbreken of de onbetrouwbaarheid van de beschikbare gegevens. In de verslagen van de Rekenkamer werd de Commissie uitgenodigd de mogelijkheid te onderzoeken om over de afzonderlijke projecten gegevens in te

28

29

30

De modellen zijn met name toegepast op investeringen in negen grote vervoersinfrastructuren in Spaanse milieuprojecten. De toepassing van deze modellen is in Speciaal verslag nr. 15/2000 onderzocht. De projecten vielen onder de programmeringsperiode 1994-1999, met uitzondering van acht projecten die de Commissie tussen 2000 en 2002 had goedgekeurd. Zie met name de Speciale verslagen nr. 15/2000 met betrekking tot het Cohesiefonds, nr. 12/2001 over bepaalde structuurmaatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid, nr. 7/2003 over de uitvoering van de programmering van de acties in de periode 2000-2006, en nr. 10/2006 over de evaluaties achteraf van de programma's voor de doelstellingen 1 en 3 1994-1999.


18.2.2008

28

zamelen, zonder welke de gebruikte methodologieën te theoretisch en ontoepasbaar blijken te zijn. De controle op de grote projecten van dezelfde periode heeft deze constateringen bevestigd. Onvolledige steunaanvragen 43. De evaluatie achteraf van de grote projecten werd allereerst gehinderd door leemten in de steunaanvragen. Dit is geconstateerd in studies met betrekking tot de grote projecten en door de controle van de Rekenkamer. 44. Met name één van de verrichte evaluaties heeft het volgende duidelijk gemaakt: a) de doelstellingen van de projecten waren niet altijd gekwantificeerd; b) op het niveau van de kosten-batenanalyse zijn moeilijk te evalueren voordelen - met name milieuvoordelen - niet gekwantificeerd of zijn zij betrokken in de berekening vooraf van de economische interne rentabiliteit zonder voldoende concrete informatie en rechtvaardiging; de voorziene resultaten waren vaak niet becijferd; c)

er is niet altijd onderscheid gemaakt tussen vaste en tijdelijke arbeidsplaatsen; de methodologische hypotheses betreffende de raming vooraf van de impact op de werkgelegenheid zijn niet geëxpliciteerd of er zijn verschillende methodologieën gebruikt.

45. Behalve de ontoereikendheid van de kosten-batenanalyses waarop reeds is gewezen (zie de paragrafen 21-25), bevestigt de controle van de Rekenkamer de tekortkomingen die in de voorgaande verslagen zijn geconstateerd, met name: a) ontbreken, ontoereikendheid of ongeschiktheid van de indicatoren; b) het ontbreken van betrouwbare gegevens over de uitgangssituatie, dat wil zeggen de situatie vóór de uitvoering van het project. 46. Voor zover deze gegevens nodig zijn voor de evaluatie van de acties, belemmeren de geconstateerde gebreken de evaluaties achteraf.


18.2.2008

29

Ontoereikend toezicht 47. Zelfs in de gevallen waar op het niveau van de projecten een toezichtmechanisme is opgezet, hebben de verrichte studies en de controle van de Rekenkamer uitgewezen dat het uitgeoefende toezicht niet verzekerde dat er adequate gegevens voor de evaluatie werden verzameld. 48. In één van de verrichte evaluaties werd namelijk het volgende geconstateerd: a) de statistische gegevensverzameling met betrekking tot het gebruik van vervoersinfrastructuren had geen betrekking op de economische gevolgen van dit gebruik, zoals de vermindering van de reiskosten; b) de analyses van de kosten per eenheid hebben niet kunnen leiden tot een vergelijking van de projecten door middel van ijking; c)

de gegevens over de ontvangsten die werden gegenereerd door toepassing van het beginsel 'de vervuiler betaalt' waren in een aantal gevallen ontoereikend;

d) bij de herberekening achteraf van de economische interne rentabiliteit stuit men op gebreken in de informatie betreffende de werkelijke resultaten; ze moest vaak worden gebaseerd op hypotheses en op informatie uit de evaluatie vooraf indien er geen tegengestelde gegevens bestonden; e) de informatie betreffende de gecreëerde indirecte en vaste arbeidsplaatsen was soms niet beschikbaar of was van geringe kwaliteit. 49. De door de Rekenkamer verrichte controle van de grote projecten uit de periode 1994-1999 heeft ook gebreken in het toezicht aan het licht gebracht: a) wat betreft de investeringen in infrastructuur had het toezicht met uitzondering van één project slechts betrekking op technisch eenvoudig in het oog te houden resultaten: rechtstreekse schepping van werkgelegenheid, goederen- en reizigersverkeer, aantal verbindingen,


18.2.2008

30

verkochte grond, aantal bedden per 1 000 inwoners; op andere rechtstreekse gevolgen, waarop moeilijker is toe te zien (benzineverbruik, comfort, milieu-effect, kwaliteit van de gezondheidszorg), vindt helemaal geen toezicht plaats, hetgeen nog sterker geldt voor indirecte effecten en effecten op langere termijn (productiviteit, oprichting van ondernemingen en schepping van werkgelegenheid, prijzen, enz.). Bovendien werden de aspecten die door de begunstigden werden gekozen voor de berekening van de verwachte economische rentabiliteit (bijvoorbeeld bij wegeninfrastructuur: tijdwinst, vermindering van de transportkosten, daling van het aantal ongevallen, teweeggebracht en bijkomend effect op de verkeersstroom) doorgaans niet beschouwd als indicatoren waarop moest worden toegezien; b) wat betreft de productieve investeringen blijft het toezicht beperkt tot het fysieke en het financiële aspect van de investering en meestal tot de rechtstreekse schepping van werkgelegenheid, omdat in feite met de eindverslagen die worden opgesteld met het oog op de eindbetaling de contractbepalingen moeten worden nageleefd; de beherende instantie beschikt in het algemeen niet over informatie inzake bijvoorbeeld de oprichting van ondernemingen en indirect gecreëerde werkgelegenheid, en ook niet over de productiviteitsstijging of het milieu. Evaluaties over de periode 2000-2006 kunnen op losse schroeven staan 50. Voor de periode 2000-2006 bepaalt de EFRO-regelgeving dat bij grote projecten de jaarlijkse activiteitenverslagen over de acties een apart hoofdstuk moeten bevatten met betrekking tot de stand van uitvoering en de financiering. Voorts moeten de financiële en de voortgangsindicatoren zodanig worden vastgesteld dat zij afzonderlijke gegevens over de grote projecten opleveren31. 51. Hoewel de jaarlijkse uitvoeringsverslagen een hoofdstuk met betrekking tot de grote projecten bevatten, beperken deze hoofdstukken zich tot een eenvoudige beschrijving van de projecten, zonder de fysieke voortgang of afzonderlijke resultaat- en impactindicatoren te presenteren.

31

Artikel 36, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999.


18.2.2008

31

52. Evenzo omvatten de zwaartepunten en maatregelen waaronder de grote projecten vallen niet altijd de indicatoren die aan deze projecten zijn toegewezen, ofwel vertonen de indicatoren op het niveau van de zwaartepunten en maatregelen geen samenhang met die welke betrekking hebben op de grote projecten. 53. Op het niveau van de ter plaatse onderzochte projecten beschikken sommige grote projecten weliswaar over een adequate lijst van indicatoren voor de verwezenlijking, de resultaten en de impact, maar wordt in andere projecten naar geen enkele indicator verwezen of beschikken zij slechts over indicatoren voor de fysieke en financiële uitvoering. 54. Er bestaat soms geen duidelijk verband tussen algemene doelstellingen, specifieke doelstellingen en de vastgestelde indicatoren; sommige doelstellingen zijn helemaal niet van indicatoren voorzien. Evenzo zijn de indicatoren die zijn ingevoerd voor gelijksoortige maar respectievelijk door het EFRO en het Cohesiefonds gecofinancierde projecten niet identiek. 55. Het verloop van de toekomstige evaluaties achteraf zal om dezelfde redenen als in de voorgaande periode gekenmerkt blijven door de gebreken die zijn geconstateerd ten aanzien van toezicht en indicatoren. De bijdrage van de grote projecten aan de algemenere doelstellingen van de regionale ontwikkeling zal zo zeer moeilijk te bepalen zijn. DE NIEUWE REGELGEVING VOOR DE PERIODE 2007-2013 56. De nieuwe kaderverordening voor de periode 2007-201332, die zowel het EFRO als het Cohesiefonds betreft, bevat verbeteringen ten aanzien van de grote projecten: a) het concept wordt geherdefinieerd33, waardoor de EFRO- en Cohesiefondsprojecten op gelijke voet komen te staan;

32

33

Verordening (EG) nr. 1083/2006. De vermelde aspecten betreffen respectievelijk de artikelen 39-41, artikel 37, artikel 55 en artikel 67, lid 2, sub g. Er zijn nieuwe drempels van toepassing: 25 miljoen euro voor milieuprojecten en 50 miljoen euro voor andere projecten.


18.2.2008

32

b) de door de lidstaten te presenteren informatie wordt gepreciseerd: met name de overheidsdeelname in de financiering zal uitdrukkelijk moeten worden gerechtvaardigd; c)

projecten die ontvangsten opleveren worden beter omschreven, evenals de wijze waarop ze worden behandeld;

d) het jaarverslag en het definitieve uitvoeringsverslag moeten het mogelijk maken, de voortgang en de financiering van grote projecten afzonderlijk te bekijken. 57. Voorts heeft de Commissie in 2006 richtlijnen inzake de voorbereiding van grote projecten voor de nieuwe periode gepubliceerd die voor een aantal verbeteringen zorgen (zie paragraaf 34). 58. Ten slotte bepaalt de regelgeving dat de evaluaties achteraf worden verricht door de Commissie, uitsluitend op het niveau van de programma's. Er is dus geen enkele afzonderlijke evaluatie van de grote projecten voorzien, noch voor het EFRO, noch voor het Cohesiefonds.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Conclusies 59. Het proces van de beoordeling van grote projecten vertoont meerdere tekortkomingen: a) het onderzoek van de projecten was van wisselende kwaliteit. Een gemeenschappelijke aanpak werd de beherende diensten pas in 2003 aangereikt (zie de paragrafen 17-20); b) vele gebreken zijn door de Commissie getolereerd; er bestaat een groot verschil in kwaliteit bij de financiële en sociaaleconomische analyses die worden ingediend ter onderbouwing van de projecten. Met name de analyses bij de projecten voor productieve investeringen zijn van geringere kwaliteit. Bijgevolg worden er grote projecten goedgekeurd hoewel de verstrekte informatie geen toereikende beoordeling mogelijk maakt (zie de paragrafen 21-25);


18.2.2008

33

c)

ondanks de door de Commissie aangebrachte verbeteringen zijn de parameters voor het variëren van het cofinancieringspercentage nog niet voldoende vastgesteld. Voor productieve investeringen is niet de mogelijkheid onderzocht, een lening in plaats van een subsidie toe te kennen (zie de paragrafen 26-34).

60. Gezien deze situatie vraagt de Rekenkamer zich af wat de werkelijke meerwaarde van het proces van goedkeuring van grote projecten is, zoals het door de Commissie wordt uitgevoerd. Het is een zware procedure die er niet toe leidt dat projecten van ontoereikende kwaliteit worden afgewezen, en ook niet dat de actie voldoende wordt aangepast. Het garandeert evenmin dat de latere evaluatie adequaat wordt voorbereid. De op het niveau van het onderzoek geconstateerde gebreken hebben immers gevolgen voor het proces van evaluatie achteraf. 61. Er zijn eveneens gebreken geconstateerd in de uitvoering van de evaluaties achteraf: a) er bestaan vrijwel geen afzonderlijke evaluaties achteraf die op initiatief van de lidstaten worden verricht; op het niveau van de Commissie is er geen algehele aanpak geweest inzake de evaluatie achteraf van grote projecten. De evaluaties daarvan werden gekenmerkt door zeer heterogene doelstellingen en methoden (zie de paragrafen 40 en 41); b) de evaluatie achteraf van grote projecten uit de periode 1994-1999 werd belemmerd door grote tekortkomingen in de steunaanvragen, met name wat betreft verwachte effecten, indicatoren en uitgangssituatie. Deze tekortkomingen verhinderden de beoordeling van de reële gevolgen van de acties en beletten dat daaruit lering kon worden getrokken voor de latere besluitvorming (zie de paragrafen 43-46); c)

de manier waarop voor deze periode het toezicht werd uitgeoefend belemmerde de evaluaties achteraf doordat tal van aspecten werden verwaarloosd (zie de paragrafen 47-49).

62. Gelet op de gebreken die zijn geconstateerd aan het eind van de evaluatie achteraf over de periode 1994-1999, heeft de Commissie in 2003 maatregelen genomen. Met de goedkeuring van en het toezicht op grote projecten uit de periode 2000-2006 is echter geen grote vooruitgang geboekt en de nog te


18.2.2008

34

verrichten evaluatieronde achteraf van deze periode kan op losse schroeven komen te staan (zie de paragrafen 50-55). Aanbevelingen 63. Voor de periode 2007-2013 bepaalt de communautaire regelgeving dat de Commissie evenals in de voorgaande perioden de toekenning van de communautaire steun voor elk groot project goedkeurt. Om te voorkomen dat de financieringsbesluiten beperkt blijven tot een administratieve handeling zonder invloed op de kwaliteit van de goedgekeurde projecten, moet de Commissie: a) daadwerkelijk doeltreffender beoordelingsprocedures toepassen die zijn gebaseerd op de instrumenten die zij zelf heeft uitgewerkt; b) erop toezien dat de kosten-batenanalyse rigoureus wordt toegepast, met name wat betreft de informatie aan de hand waarvan de betrouwbaarheid van de gekozen hypotheses kan worden nagegaan; c)

zich blijven inspannen om de sociaaleconomische factoren in aanmerking te nemen die een variatie mogelijk maken van het percentage van de communautaire deelname, dat thans vooral op financiële aspecten is gebaseerd. Hierbij zou men zich moeten kunnen baseren op expliciete regels die minder willekeurig zijn en consequent worden toegepast.

64. De evaluatie achteraf van de grote projecten van de Commissie is niet in de regelgeving van de structuurfondsen voor de periode 2007-2013 opgenomen. De Rekenkamer is echter van oordeel dat een evaluatie na de uitvoering van een groot project van essentieel belang is voor de nationale instanties en voor de begunstigden die er belang bij hebben, de werkelijke doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven te verifiëren teneinde het beheer te verbeteren, en aan wie de evaluatie een hechte grondslag voor de programmering moet bieden. Bijgevolg wordt het volgende in overweging gegeven: a) het is van belang dat de grote projecten door de nationale instanties en de begunstigden afzonderlijk worden geëvalueerd in het licht van hun respectieve doelstellingen;


18.2.2008

35

b) wat betreft de informatie die deze inspanning oplevert en die haar moet worden meegedeeld, dient de Commissie haar behoeften aan gegevens voor de evaluatie te analyseren en zich met name af te vragen op welke schaal informatie nodig is om zich een oordeel te vormen over de invloed van de grote projecten op de doelstellingen van regionale ontwikkeling, waaraan zij een bijdrage van betekenis zouden moeten leveren. De Rekenkamer is van mening dat deze evaluatie zou kunnen steunen op gegevens die worden gegenereerd op het niveau van de grote projecten; daartoe, en met het oog op de uitvoerbaarheid, zouden de vereisten inzake te verzamelen gegevens en het opstellen van verslagen moeten worden gerationaliseerd; c)

om de kwaliteit van de latere evaluaties te garanderen, moet de Commissie er tijdens het onderzoek van de dossiers op toezien dat de ingediende aanvragen geen tekortkomingen vertonen wat betreft de indicatoren en de uitgangssituatie;

d) met hetzelfde doel moet het toezicht betrekking hebben op de doelstellingen en de indicatoren inzake uitvoering en resultaten, zoals aangegeven in de steunaanvragen na onderzoek door de Commissie. 65. Voor de langere termijn verzoekt de Rekenkamer de Commissie, het Europees Parlement en de Raad, na te denken over de functie van de bijzondere goedkeuringsregeling voor grote projecten. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 februari 2008. Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da Silva Caldeira President


18.2.2008

Steekproeven I en II per betrokken lidstaat - Lijst van gecontroleerde projecten Checks on files and in the Member States (50 projects)

Bijlage I

Additional checks on files at the Commission (36 projects)

Germany

Germany

- Buna Sow - project 25153584 - Logistik-Center Rheinhausen "Logport" Infrastruktur - Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder - Otto GmbH&Co KG - Phönix West

/

Greece

Greece

- Athens Metro (OP Urban development 1994-1999) - General hospital of Chania - project 18861 (OP Crete 1994-1999) - Extension of Athens Metro from Panagoulis to the old airport at Elliniko (CF) - Water supply of Irakleion and Agios Nikolaos from the Aposelemi dam (2nd. phase) (CF) - Renewal and extension of the bus and trolley fleet of Athens public transport companies ETHEL-ILPAP (OP SAAS 2000-2006) - Extensions of Athens Metro and transfer stations (OP OALAA)

- Développement du tram d'Athènes - C(2003)/122 - Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo - C(2004)/4367

Spain

Spain

- Túnel de Somport - 941165005 - Autopista Madrid-Valencia - 961165008 - Linea Valencia-Tarragona- Acond 200-220 km/h entre ppkk 30 y 50 - 10.6 - CN-VI. Autovia Madrid-A Coruna. Tramo: Villartelin - Nadela - 1.1.1 - Fabricacion de Automoviles Renault Espana S.A. (Construction of an environmentally friendly car engine) - VA/198/P07 - Ceramicas Belcaire, S.A. (Reconstruction of a manufacturing plant) - CS/265/P12 - Ampliación del Puerto de Alicante - C(2003) 4394 (2003 ES 16 CPT 018) - Actuaciones Línea alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida C(2000) 2939 (2000 ES 16 CPT 002) - Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 C(2004) 3565 (2002 ES 16 CPT 035) - Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria - C(2000) 4307 (2000 ES 16 CPT 001) - Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) - C(2004) 1862 (2002 ES 161 PR 001) - Ampliación del Puerto de Sagunto - C(2003) 4232 (2002 ES 161 PR010) - Glapilk, AIE - C(2003) 118 (2002 ES 161 PR 016) - Petroquimica Espanola SA - C(2004) 145 (2003 ES 161 PR026) - Tableros Tradema SA - C(2003) 5090 (2003 ES 161 PR 020) - Construcciones aeronáuticas - Cádiz (2004 ES 161 PR 010)

- Dupont Ibérica SL - C(2003) 1342 - Fibras del Noroeste SA - C(2003) 180 - Bioetanol Galicia SA - C(2003) 181 - BP Oil Refinería de Castellón - C(2003) 3974 - Biocarburantes de Castilla y León - C(2004) 658 - Intercontinental Química SA - C(2004) 2306 - Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo - C(2003) 4736 - Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz - C(2003) 4738 - Construcciones Aeronáuticas Sevilla - C(2004) 2441 - Ford España - C(2003) 4229 et C(2004) 2303 - Renault España - C(2004) 2304, C(2004) 3444 et C(2004) 3702 - Autovia de la Plata - C(2004) 275, C(2004) 0141, C(2004) 245 et C(2004) 2440 - Autovia del Mediterraneo - C(2003) 1336 et C(2003) 3809 - Autovia del Cantabrico - C(2003) 209, C(2003) 211 et C(2003) 2594

France

France

- RN 20 - Déviation de Foix - RCEA - Route Centre Europe Atlantique - C(2003) 2265 - Sevelnord - C(2003) 53 - Pilkington - C(2002) 3478

- Tunnel du Lioran - C(2002) 4154 - Tramway de Clermont-Ferrand - C(2004) 4349 - Grand Halle d'Auvergne - C(2002) 1765 - Electrification des lignes vosgiennes - 2ème tranche- C(2003) 3131

Ireland

Ireland

- Gateway 2000 Ireland Ltd Dublin - N11 Rathnew/Ashford by-pass - M1 Cloghran/Lissenhall (stage 2)

- Luas Line A (Light rail), C(2001)/4330 - N22 Ballincollig By-pass, C(2002)/4617

Italy

Italy

- ESSO Italiana SpA - SGS-Thomson microelectronics - Produzione di pompe ad altissima pressione per motori diesel - C(2004) 5697 - RFI SpA - Potenziamento infrastrutturale e tecnologico della Caserta-Foggia - C(2005) 1268

- Metropolitana di Napoli - Dante/Garibaldi - C(2005) 5235 - Metropolitana di Napoli - Vantivelli/Dante - C(2005) 5241 - Autostrada Siracusa-Gela - C(2005) 5233 - FRIEL - C(2005) 2839 - IVECO - C(2005) 1481

Portugal

Portugal

- Autoeuropa - Auto-estrada A12 - Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão - C(2003) 2951 - Porto do Caniçal - C(2003) 4458 - Linha do Algarve II et V - C(2000) 3486 et C(2001) 3590 - Linha do Douro (troço Cête - Caíde) - C(2001) 2124 - Infineon technologies - C(2004) 3220 - Mabor Continental - C(2004) 661

- IC 10 - Ponte sobre o Tejo em Santarém - C(2001) 2727 - Armazenamento subterrâneo do Canriço - C(2001) 2011 - EPCOS - C(2003) 183 - CIMPOR - C(2003) 5099 - MST - Metropolitano do Sul do Tejo - C(2003) 3078 - Aeroporto Sá Carneiro (2003 PT 161 PR 004)

United Kingdom

United Kingdom

- Phoenix natural gas network - Liverpool Airport - Merseyside Special Investment Fund (MSIF) - C(2001)2059 et C(2003)5386 - Yorkshire and Humber Partnership Investment Fund (Y&H PIF) - C(2003)206 et C(2003)5386

- Frenchgate Interchange, Doncaster - Combined universities in Cornwall (CUC) - Edinburgh Biomedical Research Institute

st07487.nl08.doc

18.2.2008

Bijlage II Gecontroleerde grote projecten 2000-2006 - Discontovoet en vooruitzichten Project Duitsland Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder Phoenix West Otto GmbH Griekenland Extension Metro Athens (CF) Extension Metro Athens (OP AA) Aposelemi dam (CF) Bus and trolley Renewal (OP SAAS) Extension Metro Athens (OP OALAA) Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo Frankrijk RCEA Sevelnord Pilkington Tunnel du Lioran Grande Halle d'Auvergne Tramway de Clermont-Ferrand Electrification lignes vosgiennes Déviation Sainte-Marie Electrification Ligne Tours-Saincaize ATMEL II ATMEL III Philips France Semi-Conducteurs Spanje Ampliación del Puerto de Alicante Actuaciones de Línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) Ampliación del Puerto de Sagunto Glapilk, AIE Tableros Tradema SA EADS Petroquímica Española - Andalucía EADS Construcciones aeronáuticas - Cádiz Dupont Ibérica SL - C(2003) 1342 Fibras del Noroeste SA - C(2003) 180 Bioetanol Galicia SA - C(2003) 181 BP Oil Refinería de Castellón - C(2003) 3974 Biocarburantes de Castilla y León - C(2004) 658 Intercontinental Química SA - C(2004) 2306 Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo C(2003) 4736 Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz C(2003) 4738 Construcciones Aeronáuticas Sevilla - C(2004) 2441 Ford España - C(2003) 4229 Ford España - C(2004) 2303 Renault España - C(2004) 2304 Renault España - C(2004) 3444 Renault España - C(2004) 3702 Autovía de la Plata - C(2004) 275 Autovía de la Plata - C(2004) 0141 Autovía de la Plata - C(2004) 245 Autovía de la Plata - C(2004) 2440 Autovía del Mediterráneo - C(2003) 1336 Autovía del Mediterráneo - C(2003) 3809 Autovía del Mediterráneo - C(2003) 209

st07487.nl08.doc

Sector

Financiële discontovoet

Economische discontovoet

Vooruitzichten

Infrastructuur Infr.

7,5 6 en 5 5

3 5

6 + 30 15 14

Infr. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr.

6 6 5 6 niet bepaald 6

6 6 3 5 6 6

30 30 45 12 niet bepaald 25

Infr. Productief Prod. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr. Prod. Prod. Prod.

4 en 5,2 6 6 6 5,5 5,5 6

8 8 6 6 8 8 6

25 20 31 35 31 23 30 5 5 5

Infr. Infr.

6 6

6 6

30 20

Infr.-milieu

5

5

25

Infr.-milieu Infr. Infr. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod.

5 6 6 5 10 5 8 3,5 6 niet bepaald niet bepaald niet bepaald niet bepaald niet bepaald

5 6 6 -

25 20 20 25 10 5 10 niet bepaald niet bepaald 5 10 5 niet bepaald niet bepaald

Prod.

niet bepaald

-

niet bepaald

Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Prod. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr. Infr.

niet bepaald 4,5 4,5 niet bepaald niet bepaald -

5 5 5 5 5 5 5

niet bepaald 11 10 7 10 5 30 30 30 30 30 30 30

18.2.2008

Bijlage II Autovía del Cantábrico - C(2003) 211 Autovía del Cantábrico - C(2003) 2594 Ierland N11 Rathnew / Ashford By-Pass M1 Cloghran - Lissenhall Stage 2 N22 Ballincollig By-Pass Luas Line A Italië Produzione di pompe ad altissima pressione Bosch C(2004) 5697 RFI SpA - Linea Caserta-Foggia - C(2005) 1268 Metropolitana di Napoli - Dante/Garibaldi - C(2005) 5235 Metropolitana di Napoli - Vanvitelli/Dante - C(2005) 5241 Autostrada Siracusa-Gela - C(2005) 5233 FRIEL - C(2005) 2839 IVECO - C(2005) 1481 Portugal Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão C(2003) 2951 Porto do Caniçal - C(2003) 4458 Modernização da linha do Algarve II - C(2000) 3486 Linha do Algarve V (troço Ermidas - Faro) - C(2001) 3590 Linha do Douro (troço Cête - Caíde) - C(2001) 2124 Infineon technologies - C(2004) 3220 Mabor Continental - C(2004) 661 IC 10 - Ponte sobre o Tejo em Santarém - C(2001) 2727 Armazenamento subterrâneo do Caniço - C(2001) 2011 EPCOS - C(2003) 183 CIMPOR - C(2003) 5099 MST - Metropolitano do Sul do Tejo - C(2003) 3078 Aeroporto Sá Carneiro Verenigd Koninkrijk Merseyside Special Investment Fund (MSIF) Yorkshire and Humber Partnership Investment (Y&H PIF) Frenchgate Interchange, Doncaster Combined universities in Cornwall (CUC) Edinburgh Biomedical Research Institute

st07487.nl08.doc

Infr. Infr.

-

5 5

30 30

5 5 5 5

30 30 20 30

Prod.

6

5

10

Infr. Infr. Infr. Infr. Infr.-energie Prod.

6 6 6 5 5 6

5 6 6 5 5 6

30 30 30 35 16 4+7

Infr.-milieu

6

6

30

Infr. Infr. Infr. Infr. Prod. Prod. Infr. Infr.-energie Prod. Prod. Infr. Infr.

6 5 5 5 3 3 8,4 10 8 7 6,62

6 5 5 10 7 12

25 25 25 35 10 10 23 30 10 6 27 25/27

Prod. Prod.

niet bepaald niet bepaald 6 5 3,5

niet bepaald 5 6 5 3,5

9/10 10 25 25 25

18.2.2008

-1-

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING I. Aangezien grote projecten betrekking hebben op zeer aanzienlijke bedragen, is de Commissie van oordeel dat het van belang is om met betrekking tot deze programma's een striktere aanvraagprocedure te hanteren en een nauwkeuriger onderzoek uit te voeren. Een dergelijke benadering draagt bij tot het garanderen van een zo groot mogelijk effect op de regionale ontwikkeling en het efficiënt gebruik van communautaire middelen. III. De Commissie is het ermee dat de steunaanvragen van de lidstaten in het kader van grote projecten van uiteenlopende kwaliteit waren. Om de kwaliteit van de dossiers te verbeteren, heeft de Commissie de initiatiefnemers van projecten tijdens de beoordelingsfase om verduidelijkingen en additionele gegevens verzocht. De Commissie heeft maatregelen genomen met het oog op de verbetering van de door de lidstaten ingediende steunaanvragen voor projecten en haar eigen beoordeling. Zij zullen volledig effect sorteren in de programmeringsperiode 2007-2013. IV. De Commissie aanvaardt de aanbevelingen van de Rekenkamer en is voornemens ervoor te zorgen dat de verbeterde regelgeving naar behoren wordt toegepast. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie een werkdocument gepubliceerd met betrekking tot de kosten-batenanalyse, met het oog op de verbetering van de kwaliteit van de kostenbatenanalyses en de totstandkoming van een gemeenschappelijk kader voor de beoordeling van projecten. In het document wordt ook berekeningsmethode vastgesteld voor het bepalen van het niveau van de communautaire subsidie op grond van de bepalingen van Verordening nr. 1083/2006. V. De Commissie zal gegevens over de grote projecten benutten bij het behandelen van specifieke evaluatievraagstukken, zoals de kosten per eenheid bij infrastructuurprojecten, in het kader van de evaluatie achteraf van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling 2000-2006. VI. De Commissie stemt ermee in dat de uit evaluaties achteraf verkregen informatie over grote projecten nuttig kan zijn voor de lidstaten en heeft deze praktijk dus altijd aangemoedigd. In de nieuwe formulieren voor het aanvragen van steun wordt specifiek gevraagd naar een beschrijving van de uitgangspositie, samen met de relevante indicatoren van de resultaten en de bijdrage aan de doelstellingen van het programma. Het nieuwe instrument voor elektronische gegevensuitwisseling zal de verzameling bevorderen van gestructureerde gegevens over projecten die door de uitvoeringsverordening van de Commissie zijn vereist. In de jaarlijkse uitvoeringsverslagen moet informatie zijn opgenomen over de vooruitgang en financiering van grote projecten. VII. Bij elke herziening van de vereisten voor grote projecten moet rekening worden gehouden met de gevolgen van de verbeteringen aan de procedures voor de periode 2007-2013. BEREIDT DE COMMISSIE PROJECTEN GOED VOOR?

DE

COMMUNAUTAIRE

FINANCIERING

VAN

GROTE

15. De Commissie onderzoekt de steunaanvragen voor de projecten zo grondig mogelijk, met verwijzing naar de factoren en criteria van artikel 26, lid 2, van Verordening nr. 1260/1999 en voert het noodzakelijke interne overleg en doet hierbij indien nodig een beroep op de medewerking van de Europese Investeringsbank (EIB) om een volledige beoordeling te kunnen opstellen. 16. De Commissie gaat akkoord met de beginselverklaring van de Rekenkamer met betrekking tot de NL

-2-

normen die bij de onderzoeksfase van grote projecten moeten worden nagestreefd. Hierbij moet evenwel rekening worden gehouden met de beperkingen van de regelgeving: a) de Commissie moet zich verlaten op de informatie die door de lidstaten wordt verstrekt; b) en c) voor het EFRO en het Cohesiefonds zijn verschillende regels van toepassing, die door de lidstaten op verschillende wijze worden uitgelegd. De Commissie had geen duidelijke wettelijke maatstaven die zij kon benutten om lidstaten ertoe te verplichten een bepaalde financiële bijdrage te aanvaarden. 17. Voorts kregen de lidstaten in 2000 een handleiding bij het Cohesiefonds 2000-2006 toegestuurd. Hierin waren bijlagen opgenomen over het beginsel van de "vervuiler betaalt" en de financiering van inkomsten genererende projecten. De handleiding over de kosten-batenanalyse uit 2002 wordt momenteel bijgewerkt. Er wordt rekening gehouden met de nieuwe regelgeving en de recentste methodologische ontwikkelingen worden in de bijgewerkte handleiding opgenomen. De nieuwe versie zal in het tweede kwartaal van 2008 beschikbaar zijn. De afdelingen met betrekking tot de opname van milieueffecten en de gevolgen voor de werkgelegenheid in de resultaten van de kosten-batenanalyse worden uitgebreid. 18. Eerste streepje - de meeste projecten voor de periode 2000-2006 werden in werkelijkheid ingediend nadat de uitvoerige instructies in 2003 waren verstrekt. Tweede streepje - de resultaten van het overleg tussen de diensten zijn opgenomen in een fiche die wordt toegevoegd aan het voorgestelde besluit opdat de Commissie kennis heeft van uiteenlopende standpunten vooraleer zij het besluit neemt. Het directoraat-generaal Regionaal Beleid spant zich in om aanvullende documentatie te verstrekken die door de andere diensten wordt gevraagd om onduidelijke punten te verduidelijken. Derde streepje - er zijn geen basisregels in de verordeningen met betrekking tot de criteria voor de toewijzing van projecten aan het ene of het andere fonds. De waaier van projecten die in aanmerking komen voor middelen uit de fondsen, wordt bepaald door de verordeningen, namelijk artikel 2 van Verordening nr. 1783/1999 voor het EFRO en artikel 3 van Verordening nr. 1164/94 voor het Cohesiefonds. Het Cohesiefonds heeft een veel beperktere reikwijdte, aangezien de middelen uit het Cohesiefonds alleen mogen worden benut voor de financiering van projecten in het kadert van het Trans-Europese vervoersnetwerk (TEN-T) en het milieu. Tekstvak 1 - Bij projecten op het gebied van productieve investeringen kunnen overwegingen inzake regionale ontwikkeling zwaarder wegen dan argumenten tegen de financiering ervan op grond van de financiële rentabiliteit van de desbetreffende projecten. Staatssteun kan worden verleend om de nadelige ligging te compenseren. Wat het project van de aanleg van een metro betreft, werd ervan uitgegaan dat het ontbreken van een directe verbinding met het Trans-Europese vervoersnetwerk (TET) het project niet mocht uitsluiten van financiering door het Cohesiefonds. Het DG ENV wilde voorkomen dat de goedkeuring van dit project nadelig zou zijn voor de klassieke door het Cohesiefonds gefinancierde milieuprojecten, hetgeen niet het geval bleek te zijn. Gezien het aantal factoren die de luchtvervuiling en het energieverbruik in een grote stedelijke agglomeratie beïnvloeden, is het bijzonder moeilijk om de milieu-effecten van een afzonderlijk project in te schatten. Tekstvak 2 - Bij projecten die voor financiering uit beide fondsen in aanmerking komen, is de looptijd een geldige overweging, aangezien de uiterste uitvoeringsdata voor het Cohesiefonds enigszins flexibeler zijn dan die van de EFRO-programma's. Het cofinancieringspercentage voor het project van het Cohesiefonds ten belope van 66 % was gerechtvaardigd, in het licht van hogere toegestane cofinancieringspercentages voor het Cohesiefonds en het maximum van 50 % van EFRO-financiering van projecten die aanzienlijke inkomsten opleveren en die gevestigd zijn in lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen (artikel 29, lid 4, onder a), van de Verordening nr. 1260/1999).

NL

-3-

19. De beperkte termijn voor het behandelen van aanvragen begint te lopen vanaf de ontvangst van de volledige informatie. Derhalve zijn de verwerkingsperiodes waarnaar de Rekenkamer verwijst, niet noodzakelijk een inbreuk op de termijn. Zoals de Rekenkamer zelf opmerkt, houdt de reden voor de vertragingen hoofdzakelijk verband met de noodzaak om aan de beherende instanties verduidelijkingen of ontbrekende gegevens te vragen. 20. Eerste streepje – de Commissie spoort de lidstaten aan steunaanvragen in te dienen voor projecten die voldoende rijp zijn. Om te voorkomen dat steunaanvragen worden ingediend voor projecten die niet rijp genoeg zijn, heeft de Commissie in 2002 besloten dat besluiten over Cohesiefondsprojecten slechts eenmaal in de loop van het project zouden kunnen worden gewijzigd. De thans voor de periode 2007-2013 opgerichte JASPERS-faciliteit (zie antwoord op punt 57) heeft ook tot doel de lidstaten bijstand te verlenen met het oog op een betere projectvoorbereiding. Een overschrijding van de toegestane kredieten kan zich ook voordoen bij goed voorbereide, rijpe projecten, in het bijzonder als gevolg van de inflatie van de kosten voor de grondstoffen en vooral omdat de uitvoering over verscheidene jaren is gespreid. Vertragingen worden soms veroorzaakt door administratieve of juridische procedures in de lidstaten, die geen verband houden met de rijpheid van het project ten tijde van de presentatie. Tweede streepje - de verordeningen maken het mogelijk dat de lidstaten steunaanvragen indienen voor projecten die bijna volledig zijn. Bij projecten op het gebied van productieve investeringen wordt de communautaire subsidie vaak bovenop de nationale steun toegekend binnen toegelaten maximum aan staatssteun; het besluit van de nationale autoriteiten wordt ruim vóór de voltooiing van het project genomen. Ongeacht het tijdstip van de indiening resulteren de met de aanvraag gepaard gaande informatievereisten in elk geval in een voor de lidstaten heilzame discipline met betrekking tot de motivering van de projecten en in een verhoogde transparantie. Derde streepje - projecten voor productieve investeringen zijn onderworpen aan de regelgeving inzake staatssteun waarin criteria zijn opgenomen voor beoordeling van de subsidiabiliteit en de verenigbaarheid van het voorgestelde steunpakket met de staatssteunregels. Voorts worden in het gebruikelijke aanvraagformulier gegevens opgevraagd met betrekking tot het feit of de EFRO-bijdrage de uitvoering van het project versnelt of hiervoor essentieel is. De Rekenkamer wordt ook verwezen naar het antwoord op punt 32. Vierde streepje – het komt zelden voor dat groepen van projecten worden aanvaard als een groot EFROproject. Dit moet door bijzondere omstandigheden worden gerechtvaardigd. Het voordeel van grote projecten in het kader van de "n+2"-regel wordt gecompenseerd door de stringentere informatievereisten. Dit vermindert het risico op onechte aanvragen in het kader van grote projecten. Uit de ervaring van de Commissie blijkt dat het risico groter is dat lidstaten nalaten projecten aan te melden die voldoen aan de criteria voor grote projecten. Met het oog op dit risico werd in de verordeningen de definitie van een "geheel van economisch ondeelbare werkzaamheden" opgenomen. 22. De Commissie is het ermee eens dat de ingediende kosten-batenanalyses van uiteenlopende kwaliteit zijn. Het gebruik van de handleiding voor kosten-batenanalyses was niet verplicht, maar het directoraatgeneraal Regionaal Beleid heeft de nationale autoriteiten aangespoord de handleiding in acht te nemen en heeft bijgedragen tot opleidingsactiviteiten. Met name heeft de Commissie ernaar gestreefd de interne samenhang van de methodologische benaderingen van de kosten-batenanalyses voor alle projecten in een lidstaat te bevorderen, omdat de kosten-batenanalyse wordt gebruikt om financiële middelen aan projecten toe te kennen en derhalve op een coherente wijze dient te worden toegepast. Om de kwaliteit en de vergelijkbaarheid van de kosten-batenanalyses voor de programmeringsperiode 20072013 te verbeteren, heeft het directoraat-generaal Regionaal Beleid een werkdocument opgesteld met richtsnoeren voor de uitvoering van kosten-batenanalyses (werkdocument nr. 4 – zie antwoord op punt 24). 23. De vereiste gedetailleerdheid van de analyse die wordt ingediend ter ondersteuning van financieringsvoorstellen is ook een kwestie van inschatting, in het bijzonder wanneer de ingediende analyse is gebaseerd op nationale criteria voor infrastructuurinvesteringen of een onderzoek naar staatssteun.

NL

-4-

24. Eerste lid - de steunaanvragen in het kader van grote projecten vertoonden soms inderdaad de door de Rekenkamer vermelde tekortkomingen. Voorts kon de Commissie in sommige dossiers niet alle extra informatie verkrijgen die noodzakelijk was om voorafgaand aan de goedkeuring van de projecten de lacunes op te vullen. Voor de periode 2007-2013 voorziet werkdocument nr. 4 met richtsnoeren voor de uitvoering van kostenbatenanalyses in een reeks praktische voorschriften en indicatieve waarden voor de voornaamste parameters voor kosten-batenanalyses (bv. discontovoeten, referentieperiodes). In het document beveelt de Commissie aan dat de lidstaten hun eigen richtsnoeren voor kosten-batenanalyses opstellen om rekening te houden met hun eigen specifieke institutionele en economische voorwaarden. In het kader van de faciliteit voor technische bijstand JASPERS (zie antwoord op punt 57) wordt momenteel bijstand verleend aan de lidstaten voor het opstellen van nationale richtsnoeren. Eerste streepje – vanaf 2007, nadat in de uitvoeringsverordening van de Commissie een voor steunaanvragen in het kader van grote projecten verplichte lijst van gestructureerde gegevens is opgenomen (bijlage XX van Verordening nr. 1828/2006), zal het niet meer mogelijk om essentiële gegevens zoals terugverdieneffecten of de referentieperiode niet te vermelden. Projecten waarvoor de basisgegevens van de kosten-batenanalyse ontbreken, zullen in beginsel niet in aanmerking kunnen worden genomen. Tweede streepje – voor programmeringsperiode 2007-2013 beveelt de Commissie het gebruik van de gestandaardiseerde referentietermijnen per sector aan (werkdocument nr. 4). De kwantificering van milieueffecten is vrij complex. In de handleiding voor de kosten-batenanalyse wordt evenwel duidelijk gesteld dat deze kwantificering dient te gebeuren en wordt het gebruik aanbevolen van een van de talrijke technieken die zijn ontwikkeld. Derde streepje – de door de Commissie aanbevolen discontovoeten zijn bedoeld als maatstaven waarvan de nationale percentages kunnen afwijken, maar de Commissie beveelt een interne samenhang aan bij soortgelijke projecten in een lidstaat of regio. In de aanvraagformulieren voor de periode 2007-2013 wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen financiële rentabiliteit met en zonder communautaire subsidies. Wat de opname van afschrijvingen betreft, wordt in zowel de handleiding over de kosten-batenanalyse als het werkdocument nr. 4 duidelijk gesteld dat dit een boekhoudkundige post is en geen cashflow. Derhalve kan hiermee geen rekening worden gehouden in de waardeberekening op basis van contante waarde van de verwachte kasstroom. Tweede lid - de Commissie is het ermee eens dat in vergelijking met de infrastructuurprojecten de kostenbatenanalyses voor productieve investeringen ontoereikend zijn. Met het oog op een verbetering van de instructies aan de lidstaten over de kosten-batenanalyse voor productieve investeringen is de Commissie van plan een gevalsstudie over een productieve investering in de bijgewerkte handleiding over de kostenbatenanalyse op te nemen. De aandacht zal worden gevestigd op de verschillen tussen de financiële analyse en de economische analyse voor industriële projecten. Tekstvak 3 - De Commissie is het ermee eens dat bij de voorbereiding van een steunaanvraag in het kader van een groot project zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met de effecten van gekoppelde projecten op de desbetreffende lokaliteiten. Er wordt opgemerkt dat de netwerkeffecten meestal worden behandeld in het kader van de verkeers- en vraaganalyse en dus reeds onrechtstreeks in de kostenbatenanalyses zijn opgenomen. 25. In het algemeen heeft de Commissie een grondige beoordeling uitgevoerd. De relatief lange periode voor de goedkeuring van projectaanvragen is typisch het gevolg van de "verzoeken voor aanvullende informatie die de Commissie moet maken voor de meeste grote projecten" (zie punt 19). Het gebeurt uiterst zelden dat projecten door de Commissie worden afgewezen. In sommige gevallen worden projecten door de lidstaten ingetrokken na opmerkingen van de Commissie. 27. Het onderzoek naar staatssteun heeft tot doel ervoor te zorgen dat de staatssteun slechts wordt toegekend tot het niveau dat nodig is om de nadelen van een welbepaalde ligging te compenseren of de uitvoering van de bepaalde activiteiten van algemeen belang (onderzoek, opleiding of milieubescherming) te belonen.

NL

-5-

29. In de zaken waarnaar door de Rekenkamer wordt verwezen, werd vaak na aanzienlijke interne discussies vastgesteld dat uitgaande van de kosten-batenanalyses of financiële analyses de voorgestelde cofinancieringspercentages gerechtvaardigd waren. De evaluatie-eenheid heeft programmatuur voor kosten-batenanalyses ontwikkeld die door desk officers kunnen worden gebruikt om na te gaan of de door de lidstaten uitgevoerde analyses correct zijn, met inbegrip van de berekening van het financieringstekort ('financing gap') die wordt uitgevoerd om de communautaire subsidie te bepalen. De programmatuur is beschikbaar sinds eind 2004 en werd onlangs bijgewerkt waarbij de nieuwe cofinancieringsvoorschriften voor de periode 2007-2013 in de programmatuur werden geïntegreerd. 30. De verordeningen 2000-2006 voorzagen in een aanzienlijke flexibiliteit bij het bepalen van het percentage van de cofinanciering. De flexibiliteit waarin de verordening voorzag, was nog groter voor het Cohesiefonds dan voor het EFRO. In de instructies van de Commissie (bijvoorbeeld de in punt 18 vermelde "overzichtstabellen van beoordelingen") wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke samenhang bij de toegepaste methodes, in het bijzonder binnen één bepaalde lidstaat. Volledig gestandaardiseerde praktijken kunnen evenwel niet als verplichting worden opgelegd. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 voorziet artikel 55 van Verordening nr. 1083/2006 in duidelijkere voorschriften voor het differentiëren van de bijdragen uit de Fondsen. De berekeningsmethode voor de differentiëring van de communautaire subsidies is toegelicht in werkdocument nr. 4 (zie antwoord op punt 24). De aanvraagformulieren werden ook aangepast met het oog op de verstrekking van de relevante gegevens. 31. De sociaaleconomische omstandigheden zoals de relatieve welvaart van de regio waar de investering plaatsvindt, kan onrechtstreeks een rol spelen bij de vaststelling van de subsidie door de vraaganalyse in het kader van de kosten-batenanalyse. De economische analyse speelt vooral een rol bij het besluit om wel of niet een infrastructuurproject te financieren. Zodra een project op grond van de sociaaleconomische effecten is geselecteerd, wordt de subsidie evenwel meestal bepaald op basis van de financiële analyse. De Commissie is van mening dat dit een correcte benadering is. Door minder middelen uit te trekken voor projecten die vanuit economisch gezichtspunt zeer wenselijk zijn, zouden deze projecten in het gedrang kunnen komen. De Commissie is van mening dat zij geen beslissingsbevoegdheid heeft over het door de lidstaat voorgestelde totale financieringspakket, maar alleen over het niveau van de communautaire subsidie. 32. Wanneer een productieve investering het voorwerp heeft uitgemaakt van een ad-hoc goedkeuring van staatssteun of in overeenstemming is met een goedgekeurde staatssteunregeling, is het normaal om te steunen op deze beoordeling wanneer een communautaire bijdrage wordt overwogen waartoe in het kader van goedgekeurd openbaar steunpakket een verzoek is ingediend (zie ook antwoorden op punten 20 en 27). Wat betreft het in aanmerking nemen van sociaaleconomische factoren om het niveau van de subsidie te differentiëren, zie antwoord op punt 31. De Commissie is het ermee eens dat procedures voor de vergelijkende beoordeling van steunbeoordelingen voor projecten op het gebied van productieve investeringen wenselijk zijn om bredere economische vraagstukken in overweging te nemen en overfinanciering te voorkomen. Tekstvak 4 - De verwachte financiële rentabiliteit van de (incrementele) investering is de doorslaggevende factor bij de beslissing over de toekenning van steun en niet de financiële status van een onderneming die overweegt een investering op een bepaalde plaats uit te voeren. Het laadvermogen is een typisch risico bij staatssteunregelingen, aangezien van talrijke grote projecten verondersteld mag worden dat zij positieve financiële geactualiseerde nettowaarden en financiële rentabiliteitspercentages hebben die hoger zijn dan de financiële discontovoet. Soms heeft de steun tot doel investeringen die in elk geval in andere regio's tot stand zouden zijn gekomen, aan te trekken naar een minder ontwikkelde regio.

NL

-6-

33. Naast de door de Rekenkamer vermelde bijstandsverlening had de Commissie reeds bijstand versterkt in de vorm van de in de punten 17 en 18 vermelde richtsnoeren (in 1999-2001), een toelichting bij de vaststelling van het steunpercentage voor investeringen die ontvangsten opleveren in de Structuurfondsen in 2002. In 2003 heeft de Commissie de lidstaten aanbevolen gemeenschappelijke beginselen te hanteren voor discontovoeten en andere parameters in de financiële analyses (zie punt 28). 34. Voor projecten in het kader van publiek-privaat partnerschap blijkt uit werkdocument nr. 4 dat het gebruik van een hogere discontovoet geschikt kan zijn om uiting te geven aan de hogere alternatieve kapitaalkosten voor de particuliere investeerder. Wat de overwegingen inzake relatieve welvaart betreft, wordt in het werkdocument aanbevolen dat bij de vaststelling van de projectontvangsten, die onderdeel uitmaken van "financing gap"-formule, expliciet rekening wordt gehouden met de betaalbaarheid van de tarieven. LEVERT DE EVALUATIE ACHTERAF VAN GROTE PROJECTEN RESULTATEN OP DIE NUTTIG ZIJN VOOR DE LATERE BESLUITVORMING? 36. De evaluatie achteraf van het EFRO werd uitgevoerd voor de periode 1994-1999 voor de volledige doelstelling. Derhalve had deze evaluatie betrekking op acties op verschillende niveaus, hoewel zij hoofdzakelijk was toegespitst op het globale programmaniveau. Wat betreft de evaluaties achteraf voor de periode 2000-2006, zie antwoord op punt 55. 38. Gegevens over het toezichtsysteem vormen niet de enige grondslag voor de evaluatie achteraf. Dergelijke gegevens moeten bijvoorbeeld worden aangevuld met de analyse van netwerkeffecten, de vraag op langere termijn en de gevolgen na de investeringsfases, enz. 39. De Commissie is het eens met de Rekenkamer over het belang van de evaluatie als een element waarop toekomstige besluiten over financiering en uitvoering kunnen worden gebaseerd en over de noodzaak van instrumenten om de voor de uitvoering van evaluaties vereiste gegevens af te bakenen en te verzamelen. De Commissie heeft zich sterk ingespannen om de evaluatievoorschriften te verbeteren en een evaluatiecultuur te bevorderen bij de actoren die verantwoordelijk zijn voor de uitgaven voor de structurele acties. 40. Andere uitzonderingen waren de evaluatie achteraf van de kostenbaten-analyses van milieuprojecten in Ierland in 2002/2003 en een onlangs gepubliceerde evaluatie achteraf van Cohesiefondsprojecten in Portugal voor de periode 1993-1999 en 2000-2006. Voor de periode 1994-1999 voorzagen de verordeningen niet in een expliciete toewijzing van de verantwoordelijkheid voor de evaluatie achteraf (zoals het geval is voor de periodes 2000-2006 en 2007-2013). Uiteindelijk was het de Commissie (en niet de lidstaten) die de verantwoordelijkheid voor de evaluaties achteraf heeft opgenomen. Er was geen reglementaire verplichting om op projectniveau evaluaties achteraf uit te voeren, hoewel dit wordt aangemoedigd. Over de prestaties van grote infrastructuurprojecten worden vaak verslagen opgesteld met het oog op verdere ontwikkeling. Dit was het geval met het metro-project in Athene. In het kader van dit project werd een onderzoek over de ontwikkeling van de metro ("Metro Development Study") en een ondernemingsplan met een termijn van 20 jaar opgesteld. Deze onderzoeken bevatten veel informatie over de vorige projectfases die overeenstemmen met de gegevens in een evaluatie achteraf. 41. De evaluatie waarnaar de Rekenkamer verwijst in punt 41, onder d), bevatte nuttige informatie voor toekomstige besluitvorming en het overleg over de bevindingen leidde tot verbeteringen in het nieuwe regelgevend kader voor de programmeringsperiode 2007-2013. 42. De Commissie erkent de tekortkomingen als gevolg van het ontbreken van gegevens met betrekking tot de periode 1994-1999 en heeft maatregelen genomen om de gegevensverzameling in de periode 2000-2006 te verbeteren. Voor de periode 2007-2013 zal de gegevensinzameling nog verder worden aangescherpt.

NL

-7-

43. Met het nieuwe instrument voor elektronische gegevensuitwisseling "SFC2007" zal het niet mogelijk een steunaanvraag voor een groot project in te dienen totdat alle gestructureerde gegevens (bijlage XX van Verordening nr. 1828/2006) gecodeerd zijn. 44. De Commissie heeft gevolg gegeven aan de bevindingen van de evaluatie waarnaar de Rekenkamer heeft verwezen, zoals in het antwoord op punt 41 is uiteengezet. Zie ook de verscheidene maatregelen die werden genomen met het oog op de verbetering van de gegevens die voor een evaluatie beschikbaar moeten zijn. De maatregelen kwamen ook in de punten 24, 42 en 43 aan de orde. c) De Commissie heeft onlangs een werkdocument opgesteld over de methode voor het meten van de werkgelegenheidseffecten. De lidstaten werden aangespoord om deze methode te hanteren om de gegevens over het scheppen van werkgelegenheid te verbeteren. 45. b) In talrijke financieringsaanvragen wordt de uitgangssituatie inderdaad niet expliciet en evenmin uitvoerig beschreven. Aangezien een kosten-batenanalyse op een incrementele basis wordt uitgevoerd, d.w.z. gebaseerd op het verschil tussen een scenario met het project en een scenario zonder het project, is dit laatste scenario vanzelfsprekend gebaseerd op de bestaande situatie. Op dit punt zijn de nieuwe aanvraagformulieren specifieker. In deze documenten wordt ook gevraagd naar de relevante indicatoren met betrekking tot de resultaten en de bijdrage aan de doelstellingen van het programma. 46. Zie antwoord op punt 42. 48. b) Naar aanleiding van de evaluatie achteraf van het EFRO 2000-2006 is de Commissie voornemens het vraagstuk van de kosten per eenheid grondiger te onderzoeken. In een van de evaluaties zal de doeltreffendheid van de in het kader van het EFRO gefinancierde grote projecten worden beoordeeld. Voorts zal de Commissie een methode van het onderzoeken van de kosten per eenheid ontwikkelen en testen, die vervolgens in toekomstige evaluaties zal worden toegepast, zoals de geplande evaluaties achteraf van de Cohesiefonds- en ISPA-projecten. De uiteindelijke doelstelling is een databank op te richten van de kosten per eenheid waarin zowel de in het kader van het Cohesiefonds gefinancierde acties en de beschikbare internationale maatstaven zijn opgenomen. d) Bij de herberekening achteraf van de economische rentabiliteit van de projecten, zijn de effectieve cijfergegevens meestal alleen beschikbaar voor de investeringsfase (d.w.z. investeringskosten en tijdschema) en slechts gedeeltelijk voor de operationele fases. Dit verklaart waarom voor de herberekening achteraf in verscheidene gevallen de ex-ante gegevens voor het meten van de nettovoordelen van het project die in de operationele fase tot stand komen, moeten worden gebruikt. e) Hierbij dient de aandacht te worden gevestigd op de moeilijkheden voor het inschatten van de gecreëerde indirecte werkgelegenheid als gevolg van infrastructuurprojecten. Dit is de reden waarom de Commissie heeft besloten om deze gegevens niet op te vragen in de steunvraag voor grote infrastructuurprojecten voor de periode 2007-2013. 49. a) Indirecte gevolgen die in de kosten-batenanalyses van infrastructuurprojecten worden voorspeld zoals indirecte werkgelegenheid of de vermindering van de verkeerscongestie kunnen niet door middel van toezicht worden gemeten. Financiële en fysieke resultaten kunnen worden gecontroleerd tijdens de investeringsfase. Dit geldt evenwel niet voor de economische gevolgen die in de operationele fase en meer algemeen op langere termijn tot stand komen.

NL

-8-

b) De Commissie is van oordeel dat de evaluatie van bredere economische gevolgen op regionaal niveau (oprichting van ondernemingen, teweeggebrachte werkgelegenheidscreatie, productiviteit en milieu) beter op programmaniveau dan op projectniveau kunnen worden beoordeeld. 51. De Commissie is voornemens in de nieuwe periode meer aandacht te besteden aan deze vereiste. In elk geval worden dergelijke gegevens meestal vermeld in de eindverslagen na de voltooiing van de projecten. 52. -53. De voor het toezicht op grote projecten geselecteerde indicatoren moeten samenhangend zijn, maar moeten niet noodzakelijk dezelfde zijn als die welke op het prioriteitsniveau zijn vastgesteld. Dit is met name het geval voor de resultaten of de effecten die zinvol kunnen worden gemeten op prioriteitsniveau maar niet op projectniveau. Het zou bijvoorbeeld moeilijk zijn om de door één enkel project tot stand gebrachte verbetering van de bereikbaarheid te meten. Voorts zou de verbeterde bereikbaarheid op prioriteitsniveau niet voortvloeien uit de loutere samenvoeging van de effecten van de individuele projecten omdat de netwerkeffecten wellicht een belangrijke rol zouden spelen. 54. Hoewel er bij gegevensverzameling voor de periode 2000-2006 zeker tekortkomingen en inconsequenties kunnen worden vastgesteld, is de Commissie van oordeel dat de situatie in vergelijking met het verleden is verbeterd. Er wordt een aanzienlijke hoeveelheid relevante informatie ingezameld die voor evaluatiedoeleinden kan worden benut (zie antwoorden op punt 55). Voor de periode 2007-2013 heeft de Commissie een reeks "kernindicatoren" opgesteld (bijlage I bij werkdocument nr. 2 inzake toezicht- en evaluatie-indicatoren) om de standaardisering en vergelijkbaarheid van de gegevens te verhogen. De lidstaten worden door de Commissie aangemoedigd om deze kernindicatoren op het vlak van de productie en de resultaten op programmaniveau, maar niet op projectniveau te benutten. 55. De evaluatie achteraf van het EFRO 2000-2006 wordt georganiseerd in elf onderdelen waarin de algemene effecten van het beleid met inbegrip van geselecteerde thematische aspecten worden beoordeeld. Een van deze onderdelen is specifiek opgesteld om de beschikbare gegevens in te winnen over de indicatoren in alle programmadocumenten. Het onderdeel gegevensverzameling zal de werkzaamheden vergemakkelijken van de consultants die andere onderdelen behandelen die toegespitst zijn op het invullen van informatielacunes en het uitvoeren van de daadwerkelijke evaluaties. In de evaluatie achteraf zal de Commissie zich voornamelijk richten op de evaluatie van door het EFRO gecofinancierde investeringen op globaal beleidsniveau, niet op het niveau van de individuele projecten. Een van de onderdelen zal evenwel toegespitst zijn op de effecten van de grote transportprojecten, die afzonderlijk zullen worden onderzocht. In een ander onderdeel zullen de gegevens over de werkgelegenheidseffecten van grote projecten worden bijeengebracht. Er wordt ook gewerkt rond de kosten per eenheid in grote infrastructuurprojecten (zie antwoord op punt 48, onder b)). In 2009 zal de Commissie een evaluatie achteraf uitvoeren voor de Cohesiefondsprojecten uit de periode 2000-2006. DE NIEUWE REGELGEVING VOOR DE PERIODE 2007-2013 57. De Commissie verwijst ook naar de verbeterde aanvraagformulieren - de in deze formulieren vermelde gegevens worden opgeslagen in de centrale databank "SFC2007" - de bijgewerkte interne instructies (via een speciale afdeling van de "aide-mémoire" voor desk officers), het gebruik van software om de coherentie en samenhang van de parameters en resultaten van kosten-batenanalyses te controleren en de invoering van een faciliteit voor het verlenen van technische bijstand aan lidstaten bij projectvoorberereiding, de zogeheten "JASPERS"-faciliteit (Joint Assistance for Projects in European Regions). Zie ook de antwoorden op de punten 22, 24, 29, 43 en 44. 58. Hoewel de meeste aandacht weliswaar blijft uitgaan naar de evaluaties achteraf op programma-niveau, zal de Commissie gebruik maken van gegevens van grote projecten, hetgeen ook gebeurt in het kader van de evaluatie achteraf voor de periode 2000-2006 (zie antwoord op punt 55). De Commissie zal ook de lidstaten blijven aansporen om vrijwillig evaluaties uit te voeren, onder andere op projecten sectorniveau.

NL

-9-

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 59. Er moet rekening worden gehouden met de beperkingen van de regelgeving 2000-2006. a) In het algemeen heeft de Commissie een grondige beoordeling uitgevoerd. De meeste projecten 20002006 werden ingediend na 2003. b) De Commissie is het ermee eens dat de financieringsaanvragen van uiteenlopende kwaliteit waren en relatief zwak waren voor projecten op het gebied van productieve investeringen. De Commissie heeft zich doorgaans ingespannen om de kwaliteit van de dossiers te verbeteren door te verzoeken om verduidelijkingen. Voor de periode 2007-2013 zijn verbeteringen tot stand gekomen met betrekking tot de rechtsgrondslag en de instrumenten voor het onderzoek door de Commissie van de steunaanvragen in het kader van grote projecten. c) De verordeningen 2000-2006 voorzagen in een aanzienlijke flexibiliteit bij het bepalen van het percentage van de cofinanciering. 60. Aangezien grote projecten betrekking hebben op zeer aanzienlijke bedragen, is de Commissie van oordeel dat het van belang is om met betrekking tot deze programma's een striktere aanvraagprocedure te hanteren en een nauwkeuriger onderzoek uit te voeren. Een dergelijke benadering draagt bij tot het garanderen van een zo groot mogelijk effect op de regionale ontwikkeling en het efficiënt gebruik van communautaire middelen. De Commissie heeft maatregelen genomen met het oog op de verbetering van de door de lidstaten ingediende steunaanvragen voor projecten en haar eigen beoordeling. Zij zullen volledig effect sorteren in de programmeringsperiode 2007-2013. 61. a) Sinds 2000 is er geen reglementaire basis op grond waarvan lidstaten kunnen worden verplicht op projectniveau evaluaties achteraf uit te voeren. De uitvoering van dergelijke evaluaties wordt evenwel aangemoedigd. Alleen in het kader van het Cohesiefonds was een evaluatie achteraf voor projecten vereist, die door de Commissie werd uitgevoerd. b) De Commissie erkent dat de gegevens die in het kader van de aanvragen tijdens de periode 1994-1999 werden ingediend, gebreken vertoonden en heeft maatregelen genomen om de gegevensverzameling in de periode 2000-2006 te verbeteren. Voor de periode 2007-2013 zal de gegevensinzameling nog verder worden verbeterd. c) Het toezicht op de gegevens vertoonde tekortkomingen, die de evaluatie hebben belemmerd. Er zijn maatregelen genomen om deze tekortkomingen te verhelpen, in het bijzonder voor periode 2007-2013. De Commissie is evenwel niet van oordeel dat op projectniveau toezicht kan worden uitgeoefend op de onrechtstreekse gevolgen (zie antwoord op punt 49). 62. Hoewel er bij gegevensverzameling voor de periode 2000-2006 zeker tekortkomingen en inconsequenties kunnen worden vastgesteld, is de situatie verbeterd en werd bij de planning van de evaluaties voor de periode 2000-2006 rekening gehouden met de beperkingen van de vorige evaluaties. 63. De Commissie aanvaardt de aanbevelingen van de Rekenkamer en is voornemens ervoor te zorgen dat de verbeterde regelgeving naar behoren wordt toegepast. a) In samenhang met de striktere vereisten in de verordeningen met betrekking tot de gegevens die samen met de aanvragen moeten worden ingediend en de verduidelijking van de regels voor het vaststellen van de communautaire subsidies, werden de interne richtlijnen bijgewerkt en worden de procedures geautomatiseerd. b) In samenhang met de striktere vereisten voor de aanvragen en de automatisering van de behandeling moet een werkdocument over de kosten-batenanalyse en een bijgewerkte handleiding van de kostenbatenanalyse resulteren in een verbetering van de kwaliteit van de kosten-batenanalyses en een gemeenschappelijk kader voor de beoordeling van projecten tot stand brengen.

NL

- 10 -

c) In de verordeningen voor de periode 2007-2013 worden er duidelijkere regels vastgesteld voor het bepalen van de communautaire bijdrage aan projecten die ontvangsten opleveren. In het werkdocument zijn richtsnoeren opgenomen over de toepassing van de nieuwe regels. De Commissie is van oordeel dat de differentiëring van de subsidie gebaseerd moet zijn op de financiële analyse die reeds onrechtstreeks rekening houdt met enkele sociaaleconomische aspecten. 64. a) De Commissie stemt ermee in dat de uit evaluaties achteraf verkregen informatie over grote projecten nuttig kan zijn voor de lidstaten en heeft deze praktijk dus altijd aangemoedigd. De Commissie zal dit blijven doen, maar is van mening dat bredere economische gevolgen op regionaal niveau in vele gevallen beter op programmaniveau kunnen worden beoordeeld. b) In de aanbevelingen van de Commissie aan de lidstaten over het toezicht wordt rekening gehouden met de behoeften van toekomstige evaluaties, waarin projectgegevens een belangrijke rol zullen blijven spelen. Het nieuwe instrument voor elektronische gegevensuitwisseling zal de verzameling bevorderen van gestructureerde projectgegevens die door de uitvoeringsverordening van de Commissie zijn vereist. In de jaarlijkse uitvoeringsverslagen moet informatie zijn opgenomen over de voortgang en financiering van grote projecten. c) In de nieuwe formulieren voor het aanvragen van steun wordt specifiek gevraagd naar een beschrijving van de uitgangspositie, samen met de relevante indicatoren van de resultaten en de bijdrage aan de doelstellingen van het programma. 65. De Commissie is van oordeel dat het van belang is dat er voor grote projecten aanvullende vereisten en toezicht gelden in het licht van de aanzienlijke middelen die zij benutten. Bij een herziening zoals die door de Rekenkamer wordt gesuggereerd, moet rekening worden gehouden met de gevolgen van de door de Commissie voorgestelde verbeteringen aan de procedures voor de periode 2007-2013.

NL

Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen

Recommend Documents