Het schaakbord van de Participatiewet De gemeente aan zet

Het schaakbord van de Participatiewet De gemeente aan zet

Maarten Adelmeijer Christiaan Gort Martin Heekelaar Floor Vreeswijk

3

Het schaakbord van de Participatiewet De gemeente aan zet

Oktober 2014 Rapport van Berenschot naar de gemeentelijke strategieën en opstellingen op het schaakbord van de Participatiewet.

4

5

Inhoud 1. Inleiding................................................................................................. 7 Leeswijzer............................................................................................................ 8 2.

Het speelveld........................................................................................11

2.1 Inleiding........................................................................................................... 11 2.2 Het klantproces onder de Participatiewet........................................................ 12 2.3 Taken en verantwoordelijkheden .................................................................... 13 2.4 Het bord en de stukken.................................................................................... 16 2.5 Samenwerking in de arbeidsmarktregio........................................................... 17 2.6 Klantaantallen.................................................................................................. 18 2.7 Klantaantallen grafisch weergegeven............................................................... 19 2.8 Beschikbare middelen...................................................................................... 20 3.

De opstelling: welke organisatievormen zijn er?................................ 27

3.1 Veranderingen in het takenpakket................................................................... 27 3.2 Zelf doen, partnerschap of uitbesteden........................................................... 29 3.3 Hoofdopstellingen; twee organisatievormen.................................................... 31 3.4 Andere taken dan werk en inkomen................................................................ 35 3.5 Regie op klantstroom....................................................................................... 36 3.6 Intergemeentelijke samenwerking en juridische organisatievormen............... 37 4.

De gemeente aan zet: bepalende motieven........................................ 41

4.1 Inleiding........................................................................................................... 41 4.2 Overzicht motivatie verandering takenpakket................................................. 42 4.3 Motieven die we in de praktijk tegenkomen.................................................... 42 4.4 Keuze in de praktijk.......................................................................................... 44 4.5 De meesterzet: zes overwegingen van Berenschot............................................ 46 5.

In het eindspel wordt de strategie tot een goed einde gebracht ...... 49

5.1 Van strategische keuzen naar realisatie............................................................ 50 5.2 Fasegewijze aanpak veranderingen in samenwerking ..................................... 51 5.3 De kritische succesfactoren.............................................................................. 52 6.

En passant .......................................................................................... 55

Bijlage 1. Enquête ..................................................................................................... 59 Bijlage 2. Praktijkcases............................................................................................... 61 Bijlage 3. Verdieping juridische samenwerkingsvormen........................................... 72

7

1 Inleiding

De Participatiewet wordt op 1 januari 2015 ingevoerd. In deze wet wordt de Bijstandswet samengevoegd met de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en belangrijke delen van Wajong. Gemeenten worden verantwoordelijk voor een grotere groep mensen. Gemeenten krijgen nieuwe taken en meer beleidsvrijheid. De financiële risico’s nemen toe. In totaal gaat het bij deze wetten om ongeveer € 9 mld. per jaar. Gemeenten moeten zich heroriënteren op de lokale en regionale uitvoeringsorganisatie. De positie van de traditionele sociale dienst en het sw-bedrijf is niet meer vanzelfsprekend. De verhouding van gemeenten met het UWV op regionaal niveau in het Werkbedrijf verandert. En gemeenten moeten op regionaal niveau aan de slag met werkgevers en werknemers voor de plaatsing en begeleiding van mensen met een arbeidshandicap. Op dit moment worden op lokaal en regionaal niveau allerlei inrichtings­ keuzen gemaakt. Er is niet een duidelijke rode lijn. Er is ook niet één oplossing die het meest voor de hand ligt. Dat is afhankelijk van allerlei situationele omstandigheden.

8

Het boekje dat voor u ligt is de vrucht van ons onderzoek naar die inrichtings­ keuzen en de motieven die daaraan ten grondslag liggen: zz

Hoe ziet het speelveld eruit?

zz

Welke inrichtingskeuzen worden momenteel gemaakt?

zz

Welke motieven liggen aan die keuzen ten grondslag?

zz

Hoe worden de keuzen effectief tot inrichting gebracht?

Wij hebben met veel plezier gewerkt aan het ontrafelen van vormen en het vinden van de achterliggende keuzen en motieven, en hopen dat het u helpt bij het kiezen van richting, het vormgeven van de inrichting en de uitvoering, nodig om zo veel mogelijk mensen aan werk te helpen. Want daar doen we het uiteindelijk allemaal voor.

Utrecht, oktober 2014 Maarten Adelmeijer Martin Heekelaar Christiaan Gort Floor Vreeswijk Leeswijzer

Hoofdstuk 2 Speelveld

• Klantproces • Spelers • Aantallen en middelen

Hoofdstuk 3 Organisatievormen

• Uitslag enquête: wat komt hoe vaak voor • Reductie tot hoofdvormen • Voorbeelden

Hoofdstuk 4 Motieven

• Motieven van belang bij keuze • Keuze in de praktijk • Zes overwegingen van Berenschot

Hoofdstuk 5 Realisatie

• Fasegewijze aanpak • Kritische succesfactoren

Hoofdstuk 6 En passant

• De drie hoofdkeuzes voor gemeenten

Bijlagen

Figuur 1. Leeswijzer

• Uitslag enquête • Vier cases • Uitgewerkte juridische vormen

9

11

2 Het speelveld

2.1 Inleiding De ideeën voor de Participatiewet zijn uitgewerkt door de commissie-De Vries. In 2008 vroeg de staatssecretaris van SZW aan de commissie fundamentele her­ bezinning Wsw (commissie-De Vries) een voorstel te doen om meer mensen met een beperking aan het werk te helpen, zonder dat dit meer geld kost. De commissie koos als uitgangspunt dat niet de regeling, maar de werkzoekende en de werkgever centraal stonden bij de ondersteuning bij het werk. Vaak bleken er geen verschillen te bestaan tussen de mensen in de Wwb, de Wajong of de Wsw. Als oplossing werd gekozen de betreffende regelingen samen te voegen en de gemeenten verantwoordelijk te maken voor de uitvoering. Door de regelingen samen te voegen, worden de verschillen tussen de regelingen opgeheven en is een doelmatige uitvoering beter mogelijk. Het doel is en blijft dat zoveel mogelijk mensen zelfredzaam zijn en zo min mogelijk beroep doen op de overheid voor een uitkering of andere vormen van ondersteuning. Er moeten dus zo min mogelijk mensen gebruikmaken van de regeling. Voor zover mensen wel afhankelijk zijn van ondersteuning, kan de overheid begeleiding bieden. Als mensen beschikken over onvoldoende verdiencapaciteit kan de gemeente een loonkostensubsidie verstrekken, zodat het voor de werkgever aantrekkelijk is om de betrokkene in dienst te nemen.

12

Het eerste kabinet Rutte sprak in 2010 af om per 2013 de Wet werken naar vermogen in te voeren. De Wwnv was de voorloper van de Participatiewet. In de Wwnv werden Wwb, Wsw en Wajong samengevoegd. Het zittend bestand Wajong met loonwaarde zou volledig over gaan naar de Wwnv. Werkgevers kregen de mogelijkheid tot loondispensatie, waardoor zij minder dan het minimumloon konden betalen voor mensen met een beperkte loonwaarde. In 2012 viel het eerste kabinetRutte. De Wwnv was daarmee van de baan. Het tweede kabinet-Rutte kwam in 2012 met het voorstel voor de Participatiewet. De Participatiewet moest per 2014 worden ingevoerd. Op hoofdlijnen lijkt de Participatiewet op de Wwnv. Belangrijke aanpassing was dat de loondispensatie werd vervangen door de mogelijkheid om loonkostensubsidies te verstrekken. Daarnaast zou er een quotum komen van 5% voor werkgevers om mensen in dienst te hebben met een arbeidshandicap. Tot slot zou de Participatiewet niet van toepassing worden op het zittend bestand Wajong, maar alleen voor de nieuwe instroom. 2.2

Het klantproces onder de Participatiewet

De verschillende doelgroepen onder de Participatiewet zullen alle een min of meer gelijk proces doorlopen. Voor het begrip van de Participatiewet en de uitwerking van een uitvoeringsstructuur is het behulpzaam om een generiek processchema uit te werken. Dit processchema is opgenomen in de volgende figuur. Het schema is min of meer universeel voor alle gemeenten. 2. Werk

1. Intake en diagnose

Beschut werk Wsw-zittend bestand Welzijn en zorg

3. Inkomen

Figuur 2. Klantproces Participatiewet

5. Werkgeversbenadering

Begeleiding regulier en/of LKS (nieuw)

4. Regie op door- en uitstroom

Perspectief op reguliere arbeid

13

Dit schema laat zien dat mensen die tot de doelgroep Participatiewet behoren binnenkomen in het systeem en dat er eerst een intake en diagnose plaatsvinden. Voor zover mensen niet zelfstandig aan de slag kunnen, helpt de gemeente daarbij. Mensen met perspectief op werk, worden ondersteund om zo snel mogelijk zelfstandig aan de slag te gaan. Voor de groep met beperkte loonwaarde krijgt de gemeente de beschikking over het instrument loonkostensubsidies. Zij kunnen aan de slag bij reguliere werkgevers met de inzet van een loonkostensubsidie. Voor de groep met beperkte loonwaarde die niet aan de slag kan bij reguliere werkgevers, krijgt de gemeente de beschikking over het instrument beschut werk. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor het zittend bestand Wsw. Bij voorkeur gaat deze groep ook zo regulier mogelijk aan de slag. Tot slot is er een groep waarvoor werk (voorlopig) niet aan de orde is. Zij kunnen ondersteuning krijgen in de sfeer van welzijn en zorg. In het kader van de Participatiewet kan sociale activering plaatsvinden. Aan de andere kant voeren gemeenten de werkgeversdienstverlening uit. Die is erop gericht om werkgevers te benaderen voor vacatures en werk voor de doelgroep. 2.3

Taken en verantwoordelijkheden

Intake en diagnose Inwoners melden zich bij de gemeente. Dat kan zijn omdat er een uitkering wordt aangevraagd, waarnaast gezocht wordt naar de mogelijkheden om aan het werk te gaan. Het kan ook zijn omdat mensen een arbeidshandicap hebben en – los van een uitkering – een beroep doen op de gemeente voor ondersteuning. Zo kunnen afspraken worden gemaakt met praktijkscholen over de ondersteuning van jongeren met een arbeidshandicap die van school komen. Als zij direct aan het werk gaan, is een uitkeringsaanvraag niet aan de orde. In het intakeproces wordt eerst gekeken of mensen zelfstandig hun weg weten te vinden op de arbeidsmarkt. Als ondersteuning nodig is, wordt een inschatting gemaakt van de arbeidsmarktkansen. Vervolgens wordt nagegaan welke vorm van ondersteuning nodig is, telkens gericht op het – indien mogelijk - zo snel mogelijk leiden naar regulier werk. Inkomen Een groot deel zal een beroep doen op de Participatiewet voor het verkrijgen van een uitkering. Gemeenten zullen een strenge controle uitvoeren of mensen recht hebben op een uitkering. Bij voorkeur vinden mensen tijdens de intake- en diagnosefase een baan en gaan zelfstandig aan de slag. Als blijkt dat er recht is op een uitkering, zal de gemeente deze verstrekken. Gemeenten zijn erop gericht om het recht op de uitkering zo beperkt en zo kort mogelijk te laten zijn. Er zal intensieve controle blijven plaatsvinden. Mensen worden gestimuleerd om deels of volledig uit te stromen. Mensen kunnen aan de slag met een loonkostensubsidie. De loonkostensubsidie komt dan in de plaats van de uitkering. Mensen kunnen ook in deeltijd aan de slag waardoor zij salaris ontvangen dat indien nodig kan worden aangevuld tot het sociaal minimum. Bij voorkeur gaan mensen aan de slag en ontvangen salaris boven het sociaal minimum, zodat zij volledig uit de bijstand stromen.

14

Perspectief op regulier werk Gemeenten zijn erop gericht om iedereen zo snel mogelijk aan het werk te krijgen. Aan de poort worden mensen gestimuleerd om zelf actief op zoek te gaan naar een baan. Eén groep mensen heeft perspectief op regulier werk en kan een salaris verdienen boven het minimumniveau. Sommige gemeenten passen voor deze groep, evenals voor de jongeren onder de 27 jaar, een vierwekenzoektermijn toe. Als ze in die tijd geen baan vinden, dan worden ze bemiddeld en/of ondersteund door de uitvoeringsorganisatie via de kortste weg naar zelfredzaamheid. Begeleiding regulier en/of loonkostensubsidie Gemeenten krijgen met de Participatiewet de beschikking over een nieuw instrument: loonkostensubsidie. De loonkostensubsidie is bedoeld voor mensen die kunnen werken, maar niet in staat zijn om het wettelijk minimumloon (wml) te verdienen. De hoogte van de loonkostensubsidie wordt vastgesteld op basis van een loonwaardemeting. De loonwaarde wordt jaarlijks herbepaald. De loonkostensubsidie komt voor een deel in de plaats van de huidige Wsw. De bedoeling is dat mensen met een arbeidsbeperking met begeleiding en/of een loonkostensubsidie aan de slag gaan bij reguliere werkgevers. De beschikbare banen komen voort uit de baanafspraak in het sociaal akkoord. Het heeft de voorkeur dat mensen met een beperkte loonwaarde zo regulier mogelijk aan het werk gaan en in dienst treden bij reguliere werkgevers (we noemen dat begeleid werken). De verwachting is echter dat om substantiële aantallen te kunnen plaatsen, gebruikgemaakt moet worden van detacheringen. De loonkostensubsidie mag ook voor detacheringen worden ingezet. Mensen zijn dan in dienst van de uitvoeringsorganisatie dan wel een aan de uitvoeringsorganisatie gelieerd bedrijf. Detacheringen tellen in het kader van de baanafspraak vooralsnog alleen mee bij de juridische werkgever en niet bij de inlenende werkgever. Dat komt omdat deze aantallen niet geteld kunnen worden vanuit bestaande administraties. Onduidelijk is of en zo ja wanneer dat wel mogelijk wordt. Dat betekent dus dat bij het inlenen van mensen met een beperkte loonwaarde bij werkgevers andere overwegingen gelden dan het voldoen aan de baanafspraak. Beschutte arbeid In het kader van de Participatiewet krijgen gemeenten beschikking over de voorziening beschut werk. Gemeenten kunnen met deze voorziening mensen in een dienstbetrekking laten werken. Het gaat om mensen die door hun beperking niet aan de slag kunnen bij reguliere werkgevers. De loonwaarde moet een keer in de drie jaar worden vastgesteld. Gemeenten voeren een voorselectie uit en bepalen wie zij voor het beschut werk willen inzetten. Dat leggen zij vast in een verordening. Het UWV bepaalt vervolgens of de betrokkene wel of niet tot de doelgroep behoort. Er komt een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarin het beschut werk verder wordt uitgewerkt.

15

Landelijk wil het kabinet dat er op termijn 30.000 beschutte werkplekken komen. De gedachte is dat van de drie sw-plekken die jaarlijks vrijkomen er ten minste een wordt ingevuld als beschut werk. De regering gaat de inzet van de voorziening beschut werk volgen. Dat betekent dat als de gemeenten er niet in slagen om voldoende beschutte arbeidsplekken te realiseren, er op termijn naar verwachting aanvullende maatregelen komen. Gemeenten gaan verschillend met deze voorziening om. Omdat het een duur instrument is, willen veel gemeenten het instrument voorlopig niet inzetten. Zij kiezen liever voor arbeidsmatige dagbesteding (dan is er geen sprake van salarisbetaling). Met het oog op de landelijke wens om 30.000 plekken te realiseren, is Drechtsteden bijvoorbeeld van mening dat de huidige sw eerst moet dalen tot het niveau dat correspondeert met deze 30.000 (een derde van het huidige aantal) en dat de nieuwe instroom dan pas in aanmerking komt voor beschutte arbeid. Het gaat in Drechtsteden dus nog decennia duren voordat mensen weer in aanmerking komen voor beschut werk. Zittend bestand Wsw De instroom in de Wsw stopt per 2015. Het zittend bestand Wsw behoudt de bestaande rechten. Er vindt dus alleen nog uitstroom plaats, waardoor de doelgroep steeds kleiner wordt. Het traditionele sw-bedrijf is en blijft meestal verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw. In de komende jaren verslechtert naar verwachting het financieel resultaat voor deze groep als gevolg van de dalende rijkssubsidie. Gemeenten zullen op zoek moeten gaan naar kostenbesparende alternatieven. Veel sw-bedrijven maken de van binnen naar buiten beweging, waarbij sw'ers in zo’n regulier mogelijke omgeving aan de slag gaan. Dat kan door een detachering, maar bij voorkeur gaan mensen aan de slag binnen de cao van het betreffende bedrijf. Indien nodig kan de gemeente een loonkostensubsidie verstrekken en begeleiding verzorgen. Welzijn en zorg Evenals nu, zal onder de Participatiewet een bepaalde groep niet in staat zijn om te werken. Voor deze groep is ondersteuning in de sfeer van welzijn en zorg aan de orde. De financiering kan plaatsvinden op grond van de Participatiewet (sociale activering), maar ook op grond van andere regelingen zoals de Wmo. Naast activering zullen gemeenten deze groep goed moeten blijven controleren. Nagegaan moet worden of er niet wordt gefraudeerd. Ook moet worden nagegaan of er perspectief ontstaat op werk, zodat mensen toch gestimuleerd kunnen worden om aan het werk te gaan.

16

Werkgeversbenadering De werkgeversbenadering heeft als doel werkgevers te ondersteunen bij de vervulling van hun personeelsvraag en werkzoekenden vanuit een uitkeringssituatie aan het werk te helpen. Via de werkgeversbenadering wordt contact onderhouden met het bedrijfsleven en worden vraag naar en aanbod van arbeid bij elkaar gebracht. Het gaat om reguliere vacatures, werk voor mensen met een arbeidshandicap en werk dat in een beschutte omgeving moet worden uitgevoerd. Het samenwerkingsverband tussen gemeenten, UWV en sociale partners wordt het Werkbedrijf genoemd. Dat is niet per se een fysiek bedrijf. Het kan ook gaan om een netwerk. De samenwerking in het Werkbedrijf zorgt voor een eenduidig aanbod van voorzieningen en één aanspreekpunt voor werkgevers. 2.4

Het bord en de stukken

Met de decentralisatie van Participatiewet en Wmo ontstaat er een breed speelveld voor de gemeente, met veel instrumenten en veel potentiële spelers. De gemeente kiest welke instrumenten zij inzet en welke spelers die instrumenten voor welke doelgroepen inzetten. Die keuze kan generiek gemaakt worden of op individuele basis. In het algemeen zal er vaak een relatie zijn tussen de (geschatte) loonwaarde, de in te zetten instrumenten en de daarbij meest voor de hand liggende spelers. Het volgende overzicht geeft schematisch aan welke instrumenten en spelers mogelijk ingezet worden voor bepaalde doelgroepen. Daarbij is loonwaarde als indicatie gebruikt. Het is goed mogelijk dat een gemeente de loonwaarde niet als uitgangpunt hanteert, of keuzen op individueel niveau maakt. In algemene zin geeft het echter inzicht in instrumenten en spelers die het vaakst voor bepaalde categorieën ingezet worden. LOONWAARDE

BESCHRIJVING

MOGELIJKE INSTRUMENTEN

MOGELIJKE SPELERS

100%

Perspectief op regulier werk (korte afstand)

Monitoring

Werkgeversservicepunt Sociale dienst

80-100%

Perspectief op regulier werk (grote afstand)

Bemiddeling E-matching Scholing

Werkgeversservicepunt Sociale dienst Uitzendbureau

40-80%

Regulier werk met ondersteuning en/of subsidie

Werkplekken regelen: Arbeidstraining Proefplaatsing Garantiebanen Jobcoaching Begeleid werken Loonkostensubsidie No-riskpolis Re-integratie Detacheren

Werkgeversservicepunt Sociale dienst Sw-bedrijf Re-integratiebedrijf Social firm Uitzendbureau

20-40%

Beschut werken

Begeleid werken Beschut nieuw

Sw-bedrijf Social firm Re-integratiebedrijf Zorginstelling Werken in de wijk

0-20%

Participatie met zorg en welzijn

Vrijwilligerswerk Wmo (arbeidsmatige) dagbesteding Wijkcentrum

Social firm Sw-bedrijf Welzijnsstichting zorginstelling

17

Voor de doelgroepen met hogere loonwaarde vinden we andere spelers dan voor de doelgroepen met een lagere loonwaarde. In de tussenliggende loonwaarden vinden we meerdere spelers. In dit overzicht zijn de gemeentelijke doelgroepen opgenomen. Daarnaast speelt natuurlijk ook het UWV in al deze categorieën een rol. 2.5

Samenwerking in de arbeidsmarktregio

In het sociaal akkoord is afgesproken om 35 werkbedrijven op te richten die aansluiten bij de 35 arbeidsmarktregio’s en aldus de veelheid aan spelers in het veld te beperken. In het sociaal akkoord is afgesproken dat de werkbedrijven wettelijk worden verankerd. Er komt nadere regelgeving in de vorm van een AMvB. De werkbedrijven zijn niet veel meer dan een nadere invulling van de Suwi-wetgeving, waarin de samenwerking tussen gemeenten en UWV is opgedragen. De regionale samenwerkingsverbanden moeten op praktische en werkbare wijze, en zonder onnodige bureaucratie regionale invulling geven aan een eenduidige aanpak voor bedrijven en mensen met een arbeidshandicap. Het is expliciet niet de bedoeling om met de werkbedrijven nieuwe bestuurslagen te introduceren en er moet zo veel mogelijk worden aangesloten bij bestaande structuren. Het Werkbedrijf komt feitelijk in de plaats van de bestaande samenwerking tussen gemeenten en UWV in het kader van Suwi. De sociale partners zullen bij deze samenwerking aansluiten. De samenwerking in het Werkbedrijf is vormvrij. Gemeenten hebben de lead bij de totstandbrenging van de werkbedrijven. Er komt een bestuur, waarvan de gemeenten het voorzitterschap hebben. De regionale samenwerking is belangrijk, zodat werkgevers niet met alle gemeenten afzonderlijk afspraken hoeven te maken. Bovendien is het de bedoeling om een eenduidig pakket aan functionaliteiten onder regie van het Werkbedrijf tot stand te brengen. Het gaat om de volgende functionaliteiten: zz

Beperking van risico’s: no-riskpolis.

zz

Een vast contactpersoon voor werkgevers.

zz

Jobcoachvoorziening.

zz

Proefplaatsing.

zz

Begeleiding naar en tijdens werk.

zz

(Groeps)detachering.

zz

Het regelen van expertise en dienstverlening rondom jobcreatie en jobcarving.

zz

(Kosten) werkplekaanpassingen.

zz

Continuering van de faciliteiten in het geval de geplaatste werknemer verhuist.

zz

De eisen waaraan de toegepaste loonwaardesystematiek voldoet.

zz

Een loonkostensubsidie is de uitkomst daarvan.

zz

Beschut werk.

De werkbedrijven moeten voorts een regionaal marktbewerkingsplan opstellen. In het plan worden kansen en mogelijkheden in de verschillende branches en sectoren beschreven voor het plaatsen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en een arbeidsbeperking.

18

De werkgevers in de landelijke Werkkamer moeten hun achterban stimuleren deze plekken open te gaan stellen. Er zullen concreet banen en plekken moeten worden geacquireerd en gecreëerd. In de Werkkamer worden afspraken gemaakt over deze banen en de wijze van aanlevering en matching van de werkzoekenden. In de AMvB wordt geregeld dat de samenwerking na één jaar moet worden geëvalueerd. De regionale afspraken en het marktbewerkingsplan moeten voor 1 januari 2015 zijn gemaakt. 2.6 Klantaantallen Wij berekenen de volumes van de doelgroep Participatiewet als volgt. Let op dat het gaat om cijfers op basis van de aantallen in de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Participatiewet. Gemeenten hebben beleidsvrijheid en bepalen in de praktijk zelf de aantallen. Ook het onderscheid dat wij in de volgende tabellen maken tussen de klantgroepen zal in de praktijk minder gemakkelijk te maken zijn. Gemeenten zullen zelf beleid moeten ontwikkelen over de wijze waarop klanten worden gediagnosticeerd. X 1.000

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

STRUCTUREEL

Aantal Wwb’ers1

375,0

375,0

375,0

375,0

375,0

375,0

375,0

375,0

Wsw zittend bestand

90,8

84,8

78,3

72,6

67,3

62,3

57,5

0,0

Nieuwe doelgroep regulier

4,0

8,3

12,1

15,7

19,0

22,2

60,5

Nieuwe doelgroep beschut

2,0

4,2

6,1

7,8

9,5

11,1

30,3

Voormalig Wajong

5,5

11,0

16,5

22,0

27,5

33,0

135,0

471,3

476,8

482,3

487,8

493,3

498,8

600,8

Totaal

465,8

Tabel 1. Doelgroep Participatiewet in aantal personen en uitkeringen

1 Aantal op de eerste regel (aantal Wwb’ers) is bewust gelijk gehouden. Dat, omdat het bijstandsvolume meerjarig niet goed is te ramen en omdat op deze manier het effect van de Participatiewet in het totaal goed tot uitdrukking komt.

Toelichting zz

Onder ‘aantal Wwb’ers’ staat de groep onder de 65 jaar ultimo het jaar. 2014 Is berekend op basis van extrapolatie van de huidige ontwikkeling. We veronderstellen het bijstandsvolume constant. Dat, omdat meerjarige conjunctuurramingen zeer lastig te maken zijn. Daarmee zijn wij ook in staat om de effecten van de invoering van de Participatiewet zichtbaar te maken. De totaalstand wordt immers niet beïnvloed door verwachte conjunctuurontwikkelingen).

zz

In 2014 is voor de Wsw zittend bestand uitgegaan van de landelijke taakstelling in 2014. Het Wsw-zittend bestand gaat jaarlijks omlaag met 6%, in lijn met de aannames in de MvT bij de Participatiewet. In de structurele situatie (2060) is het Wsw zittend bestand volledig uitgestroomd.

19

zz

Voor de nieuwe doelgroepen regulier en beschut is de volgende sleutel gehanteerd: drie Wsw’ers er uit betekent één beschut en twee regulier er in. De optelsom van nieuwe doelgroep regulier, nieuwe doelgroep beschut en Wsw zittend bestand is daarmee elk jaar gelijk aan 90.800. Hierbij gaan wij uit van het gegeven dat inwoners weliswaar niet meer kunnen instromen in de sw, maar dat de populatie getalsmatig voor beide gemeenten op hetzelfde niveau blijft en dat de gemeenten daarmee hetzelfde voorzieningenniveau aanbieden als thans onder de Wsw.

zz

Voor de groep voormalig Wajong verwachten wij dat de totale doelgroep Participatiewet jaarlijks met 5.500 oploopt. Deze groep bestaat zowel uit mensen die recht hebben op een uitkering als uit mensen die geen recht hebben op een uitkering (bijvoorbeeld als zij beschikken over vermogen), maar vanuit het budget inkomensdeel een loonkostensubsidie ontvangen. Als gemeenten ervoor zouden kiezen om alleen ondersteuning aan te bieden aan mensen die recht hebben op een uitkering, dan zou het aantal voormalige Wajongers in deze opstelling met circa 35% moeten worden verlaagd (conform de ramingen in de MvT). In de MvT lijkt het Ministerie van SZW ervan uit te gaan dat de garantiebanen (landelijk 125.000) bezet gaan worden door deze groep. Voor de jaarlijkse groei van het aantal garantiebanen gaan we uit van de afspraken die gemaakt zijn tussen de Stichting van de Arbeid en de VNG (mei 2014).

2.7

Klantaantallen grafisch weergegeven

In figuur 3 staan de aantallen van de doelgroepen van gemeenten grafisch weergegeven. Toelichting zz

Wsw oud. Het gele vlak geeft grafisch het verloop weer van de doelgroep Wsw oud. In 2015 zijn er nog 90.800 Wsw’ers. In 2050 is het aantal Wsw’ers uit het zittend bestand gelijk aan nul.

180 150 120 90 60 30 0

2015

zz

kabinet beschutte werkplekken voor de nieuwe doelgroepen te creëren c.q. in stand te houden ontstaat het rode vlak. De aantallen die corresponderen met de groene lijn zijn gelijk aan de som van het aantal zittend bestand Wsw en de nieuwe doelgroep beschut. In 2060 ligt het totaal op een derde van het oorspronkelijk aantal Wsw'ers (in 2015). zz

2025

2050

Garantiebanen Begeleiding nieuw

Beschut nieuw Wsw oud

Beschut nieuw. Als gemeenten ervoor kiezen om in lijn met de wens van het

Begeleiding nieuw. Het groene vlak correspondeert met de nieuwe doelgroep begeleid werken. De som van de blauwe, rode en groene vlakken vormen zo gezamenlijk de nieuwe doelgroepen in de Wsw-oud, de nieuwe doelgroep begeleid werken en de nieuwe doelgroep beschut. We houden het aantal conform de MvT bij de Participatiewet op 90.800 Het aandeel Wsw-oud gaat elk jaar omlaag, terwijl het aandeel beschut en begeleiding elk jaar toeneemt.

Figuur 3. Ontwikkeling omvang doelgroepen begeleid en beschut (x 1.000 personen)

20

zz

Garantiebanen. Voorts gaat het kabinet ervan uit dat de garantiebanen worden ingevuld. Elk jaar komen er garantiebanen bij tot aan 2025. In dat jaar is het maximumaantal van 125.000 garantiebanen gerealiseerd. De plekken die gemeenten bij werkgevers realiseren tellen mee voor de garantiebanen. Dus ook de nieuwe doelgroep die in de begeleiding komt telt mee. In de eerste jaren zijn de Wajongers een prioritaire groep voor de garantiebanen. In de structurele situatie is de optelsom van ‘begeleiding nieuw’ en de garantiebanen gelijk aan 125.000.

zz

In deze berekening kom je landelijk vanaf 2025 in totaal op 155.000 mensen op een beschutte of begeleid werkenplek.

Deze analyse is conform de memorie van toelichting bij de Participatiewet. Gemeenten hebben beleidsvrijheid en maken zelf hun keuzes. Er kan echter van uit worden gegaan dat als gemeenten achterblijven bij het creëren van beschutte banen en het plaatsen van mensen op de garantiebanen, de rijksoverheid zal ingrijpen. Bovendien zullen naar verwachting financiële problemen ontstaan als gemeenten er niet in slagen om mensen met beperkte loonwaarde in te zetten, omdat dan het inkomensdeel niet toereikend zal zijn. 2.8

Beschikbare middelen

2.8.1 Financieringssystematiek Participatiewet De financieringssystematiek van de Participatiewet is schematisch weergegeven in de volgende tabel. Aan de linkerkant staan de middelen die via verschillende kanalen aan de gemeenten beschikbaar worden gesteld. Aan de rechterkant staan de bestedingen van deze middelen. BESCHIKBARE MIDDELEN

NETTOLASTEN

Budget inkomensdeel

• Uitkeringen Participatiewet • Loonkostensubsidies

Gebundeld re-integratiebudget (onderdeel integratie-uitkering sociaal domein): • Werkdeel klassiek • Wsw zittend bestand • Nieuwe doelgroepen

• Ondersteuning begeleiding, bemiddeling • Wsw zittend bestand • Beschutte arbeid

Gemeentefonds (fictief budget Werk en Inkomen)

• Uitvoeringskosten • Minimabeleid

Tabel 2. Financieringssystematiek Participatiewet

21

Toelichting zz

Financiering Wsw versus

Budget inkomensdeel. Voor het betalen van de uitkeringen en de

financiering nieuwe doelgroep

loonkostensubsidies wordt via het inkomensdeel budget beschikbaar gesteld.

Sw-bedrijven zullen onder de Participatie-

Gemeenten worden via het inkomensdeel door het Rijk geprikkeld om de

wet moeten wennen aan een nieuwe vorm

totale uitgaven ten laste van het inkomensdeel zo laag mogelijk te houden.

van financieren c.q. andere benadering van

Besparingen op het budget zijn volledig vrij besteedbaar. Tekorten moeten

de financiering. Nu ontvangen gemeenten/

vanuit de eigen middelen worden aangevuld.

sw-bedrijven een rijksvergoeding per Wsw’er. Sw-bedrijven beschouwen dat als

zz

De omvang van het gemeentelijk budget wordt als volgt bepaald. Landelijk

budget voor het betalen van de salarissen.

wordt er jaarlijks eerst een macrobudget vastgesteld op basis van ramingen

Het saldo van de rijksvergoeding en de

van het CPB. Vervolgens wordt het budget verdeeld op basis van een objectieve

salariskosten Wsw wordt subsidieresultaat

verdeelsleutel. Daarin wordt rekening gehouden met de sociaal-economische

genoemd. Daarnaast worden middelen

situatie van de gemeente. Afhankelijk van de omvang van de gemeente, wordt

gegenereerd via de productie van sw-mede-

het budget deels ook verdeeld op basis van de historische uitgaven. Vanaf 2015

werkers. Daarvan worden de uitvoering van

komt er een nieuw verdeelmodel waarvan de effecten op gemeenteniveau nog

de Wsw en de salarissen van de medewer-

niet bekend zijn. De budgetten per gemeente worden eind september/begin

kers van het sw-bedrijf (niet-Wsw) betaald.

oktober bekendgemaakt.

Het saldo van de uitvoeringskosten Wsw en deze zelf gegenereerde middelen, wordt

zz

Gebundeld re-integratiebudget. De middelen voor re-integratie komen samen in het gebundeld re-integratiebudget. Daarin worden de volgende geldstromen gebundeld: het huidige werkdeel of participatiebudget dat beschikbaar is onder de Wwb, de huidige middelen voor de Wsw en de re-integratiemiddelen voor de groep voormalige Wajongers, die worden overgeheveld van het UWV naar de gemeenten. Er komt een budget dat bedoeld is voor re-integratie (zie ook het kader hierna over de integratie-uitkering sociaal domein). De middelen kunnen besteed worden bij externe partijen (uitbesteding/inkoop). Maar ze kunnen ook besteed worden aan de eigen uitvoering (gemeente/sd/sw-bedrijf) van re-integratie. Dat is niet anders dan nu. Gemeenten/sd’en besteden vaak een belangrijk deel van het werkdeel/participatiebudget aan de eigen uitvoering van de re-integratie van Wwb’ers. De rijksbijdrage Wsw wordt (samen met de inkomsten die door het sw-bedrijf worden gegenereerd) ingezet voor het betalen van de uitvoering van de Wsw (en de salarissen van de sw-medewerkers) Er wordt jaarlijks een vast macrobudget beschikbaar gesteld. Er komt een nieuw verdeelmodel. De budgetten per gemeente voor 2015 zullen in de loop van 2014 bekend worden gemaakt. Belangrijk is om op te merken dat het (fictief) budget Wsw verdeeld wordt op basis van de verwachte ontwikkeling van het aantal Wsw’ers in het zittend bestand en grotendeels aansluit bij de werkelijke verdeling. De integratie-uitkering sociaal domein is onderdeel van het gemeentefonds.

thans het operationeel resultaat genoemd. Onder de Participatiewet ontvangen gemeenten middelen via het gebundeld re-integratiebudget ten behoeve van de uitvoering, waaronder de uitvoering van begeleiding en beschutte arbeidsplekken. De uitvoering zal dus bekostigd worden vanuit het gebundeld re-integratiebudget. Via het inkomensdeel ontvangen de gemeenten geld voor het betalen van uitkeringen én loonkostensubsidies. De loonkostensubsidie is feitelijk het saldo van de salarissen die de betrokkenen ontvangen en de middelen die zij genereren door eigen productie, of door productie bij externe werkgevers en door detacheringen. Kortom, de salarissen van de doelgroep worden onder de Participatiewet bekostigd vanuit de door de doelgroep zelf gegenereerde middelen en de middelen die voor loonkostensubsidies beschikbaar zijn in het inkomensdeel. Ten overvloede merken we op dat de middelen voor de salarissen van het zittend bestand Wsw wel via het fictieve budget Wsw in het gebundeld reintegratiebudget blijven lopen.

22

zz

Gemeentefonds (cluster Werk en Inkomen(W&I)). Eveneens via het gemeentefonds ontvangen gemeenten de middelen voor de uitvoering van met name de uitkeringstaken, zoals de aanvraag levensonderhoud, handhaving en beheer. Ook ontvangen gemeenten via het gemeentefonds de middelen voor de bijzondere bijstand (onderdeel van nu de Wwb en vanaf 2015 de Participatiewet). Het cluster W&I volgt (uiteraard) de systematiek van het gemeentefonds. De middelen zijn evenals de rest van het gemeentefonds, vrij besteedbaar. De middelen binnen het cluster worden verdeeld op basis van verschillende maatstaven, waarvan het aantal bijstandsgerechtigden de belangrijkste is.

Integratie-uitkering sociaal domein

alleen beschikbaar gesteld kunnen worden

Het gebundeld re-integratiebudget en

aan de betreffende taken. Gemeenten krijgen

de financiële middelen voor de taken en

via de integratie-uitkering bestedingsvrijheid

verantwoordelijkheden op het terrein van de

bij de uitvoering van de taken in de jeugdhulp,

maatschappelijke ondersteuning en jeugd, die

langdurige zorg en begeleiding naar werk.

evenals de Participatiewet per 1 januari 2015 naar de gemeenten gaan, worden via een

Een integratie-uitkering maakt net als de

integratie-uitkering sociaal domein beschik-

algemene uitkering deel uit van het gemeen-

baar gesteld in het gemeentefonds. Het

tefonds, maar heeft een eigen verdeling.

inkomensdeel/BUIG-budget1 (zie paragraaf

Integratie-uitkeringen zijn net als de algemene

2.5) zal geen onderdeel uitmaken van de

uitkering vrij besteedbaar en er vindt geen

integratie-uitkering sociaal domein.

verantwoording naar het Rijk plaats, zoals bij specifieke uitkeringen (zoals het sociaal

Eerst was het de bedoeling om voor het

deelfonds) wel het geval is.

gebundeld re-integratiebudget, de Wmo- en de jeugdzorgmiddelen een sociaal deelfonds

Het kabinet wil de middelen vanaf 2018 via

in te stellen. Maar dat voorstel is ingetrokken.

de algemene uitkering verstrekken. Slechts in-

In het sociaal deelfonds zouden de middelen

dien dit om verdeelmodeltechnische redenen niet mogelijk zou blijken, zal worden gekozen

1

BUIG = Wet bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten.

voor behoud van de integratie-uitkering.

Hierna maken we een raming van de verwachte budgetten in het gebundeld re-integratiebudget en in het inkomensdeel voor (het totaal van) de gemeenten Doetinchem en Oude IJsselstreek.

23

2.8.2 Gebundeld re-integratiebudget In de volgende tabel staan de verwachte landelijke middelen in het gebundeld re-integratiebudget. € MLN.

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

STRUCTUREEL

636

598

558

519

506

506

506

506

2.361

2.271

2.098

1.928

1.771

1.623

1.553

0

Begeleiding regulier (nieuw)

5

17

32

44

49

60

249

Begeleiding beschut (nieuw)

7

24

38

50

52

64

266

Re-integratie Wajong (nieuw)

10

20

31

41

51

61

114

No-riskpolis (nieuw)

2

4

6

8

10

12

41

2.894

2.721

2.553

2.420

2.292

2.258

1.175

Participatiebudget/werkdeel Wsw

Gebundeld re-integratiebudget

2.997

Tabel 3. Opbouw landelijk gebundeld re-integratiebudget1

Toelichting zz

In het werkdeel 'oude stijl' (regel 1 van de tabel) zijn de middelen opgenomen die thans in het Participatiebudget zitten voor re-integratie van Wwb’ers. De komende jaren gaat het budget verder omlaag vanwege bezuinigingen. In 2013 is per bijstandsgerechtigde bijna € 1.700 per jaar beschikbaar voor re-integratie. Dat bedrag daalt tot circa € 1.350 vanaf 2018.

zz

In het gebundeld re-integratiebudget komen middelen voor de begeleiding van de nieuwe doelgroep regulier. Bij het opstellen van de budgetten wordt in de structurele situatie rekening gehouden met een bedrag van € 4.000 per fte. Wat de uitgaven betreft moet rekening worden gehouden met een kostenpost van € 4.000 bij een loonwaarde van 50% (zie rapport Werken loont van Cedris/ Capel).

zz

Voor de begeleiding nieuwe doelgroep beschut worden middelen opgenomen in het gebundeld re-integratiebudget. Per fte komt er structureel € 8.500 beschikbaar. Daarmee is het totale budget beschikbaar voor deze doelgroep: € 8.500 w-middelen + € 14.000 i-middelen = € 22.500 gelijk aan het wml. Onze verwachting is dat dit in het algemeen € 5.000 tot € 10.000 per persoon lager is dan benodigd, gezien de begeleidingsbehoefte van deze groep.

zz

Macrobudget Wsw 'oude stijl' gaat jaarlijks omlaag tot nul als de laatste oud-sw-er is uitgestroomd. In 2015 is per Wsw’er € 25.600 beschikbaar. Het bedrag gaat jaarlijks omlaag tot het niveau van het wettelijke minimumloon 2020. Vanaf dat jaar is in de ramingen per Wsw’er wml-niveau (€ 22.700) beschikbaar. Het bedrag per fte gaat dus niet verder omlaag. Wel daalt het budget als gevolg van de afname van het bestand.

1

De bedragen betreffen een inschatting op basis van de in de rijksbegroting 2015 beschikbaar gestelde middelen voor re-integratie.

24

zz

Voor de Wajong worden re-integratiemiddelen overgeheveld van het UWV naar gemeenten. Per Wajonger wordt € 800 tot € 900 per jaar overgeheveld. Als we het totale budget voor de nieuwe doelgroepen en de voormalige Wajongers delen door het totale aantal nieuwe doelgroepen en voormalige Wajongers, dan komt er gemiddeld een bedrag beschikbaar van € 2,500. Dat betekent dat er voor begeleiding van de groep begeleid, beschut en voormalig Wajong gemiddeld per persoon gemiddeld € 2.500 beschikbaar is voor begeleiding.

zz

De middelen voor de no-riskpolis worden overgeheveld van UWV naar gemeenten.

2.8.3 Budget inkomensdeel In de volgende tabel staan de verwachte bedragen die gemeenten landelijk ontvangen via het inkomensdeel. € MLN.

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

STRUCTUREEL

Inkomensdeel

5.667

5.667

5.667

5.667

5.667

5.667

5.667

5.667

Nieuwe doelgroep regulier (LKS)

13

44

79

115

145

173

600

Nieuwe doelgroep beschut (LKS)

12

38

62

84

102

121

430

Wsw zittend bestand

0

0

0

0

0

0

0

Voormalig Wajong (uitkering en LKS)

42

112

176

264

275

330

1.380

5.734

5.861

5.984

6.130

6.189

6.291

8.077

Totaal Participatiewet (uitkering en LKS)

5.667

Tabel 4. Opbouw (indicatief) macrobudget inkomensdeel Participatiewet

Toelichting: zz

Inkomensdeel/BUIG-budget. Evenals bij de volumina, veronderstellen wij het budget inkomensdeel vanaf 2014 constant (begroting 2015).

zz

Nieuwe doelgroep regulier en nieuwe doelgroep beschut (loonkostensubsidie (LKS)). Naast middelen voor het betalen van de uitkeringen wordt in de toekomst het geld voor loonkostensubsidies in het inkomensdeel opgenomen. Voor de nieuwe doelgroep regulier wordt per persoon € 10.000 in het macrobudget geplaatst. Voor de nieuwe doelgroep beschut komt er (op macroniveau) € 14.500 per persoon in het inkomensdeel. De loonkostensubsidies kunnen worden verstrekt aan een werkgever die de betrokkene in dienst neemt. De betrokkene kan ook een dienstverband worden aangeboden door de gemeente, waardoor de loonkostensubsidies gelden als bijdrage in de eigen salarislasten van de gemeente. Het bedrag voor de loonkostensubsidies wordt op dezelfde manier verdeeld als de andere middelen in het inkomensdeel. Op die manier worden gemeenten geprikkeld om de totale uitgaven aan uitkeringen én aan loonkostensubsidies zo laag mogelijk te houden. Op macroniveau tellen de loonkostensubsidies volledig mee bij de bepaling van het macrobudget. In de verdeling tellen de loonkostensubsidies in principe niet mee (afhankelijk van de mate waarin het historisch aandeel doorwerkt in de verdeling).

25

Als de loonkostensubsidie lager is dan de uitkering2, is het voor gemeenten financieel interessant om de betrokkene aan het werk te helpen. Op financiële gronden zal de gemeente er altijd naar streven om de loonkostensubsidie zo laag mogelijk te houden en de betrokkene zelfstandig in een reguliere baan aan de slag te laten gaan. Als iemand geen uitkering ontvangt, maar wel onder de doelgroep Participatiewet valt, is het financieel nadelig voor de gemeente om de betrokkene aan het werk te helpen met een loonkostensubsidie. Dat is anders dan in de huidige systematiek, waarin de gemeente voor elke inwoner in de Wsw een rijksbijdrage ontvangt, ongeacht of hij daarvoor wel of geen uitkering ontving. Met andere woorden, de kosten voor de Wsw’ers worden nu grotendeels vergoed door het Rijk, terwijl de gemeenten de kosten voor de nieuwe doelgroep (beschutte arbeid, begeleiding, loonkostensubsidies) moeten betalen vanuit vaste budgetten, waarbij een veel minder directe relatie bestaat met het aantal. zz

Wsw zittend bestand. Voor de volledigheid hebben we ook het Wsw zittend bestand in het overzicht opgenomen. Voor deze groep komt er geen geld in het inkomensdeel. Een bijdrage in de salariskosten voor de groep Wsw’ers zittend bestand wordt verstrekt via het gebundeld re-integratiebudget.

zz

Voormalig Wajong (uitkering en LKS). Gemeenten worden onder de Participatiewet verantwoordelijk voor de groep mensen met verdienvermogen (nieuwe instroom) die voorheen een beroep konden doen op de Wajong. Deze groep zal gedeeltelijk een uitkering ontvangen en gedeeltelijk een loonkostensubsidie. SZW gaat in het macrobudget uit van een gemiddelde uitgave van € 10.000 per persoon en lijkt wat het inkomensdeel betreft geen onderscheid te maken tussen uitkeringen en LKS.

zz

Totaal inkomensdeel Participatiewet (uitkering en LKS). Als gevolg van de Participatiewet nemen de klantenaantallen toe. Het totaal inkomensdeel (laatste rij) neemt daardoor ook elk jaar toe. Door de Participatiewet stijgt het inkomensdeel voor Doetinchem en Oude IJsselstreek in totaal met circa € 18 mln.

2

Voor een goede afweging moeten alle kosten in gevolgde de uitkering en alle kosten in gevolge de loonkostensubsidie worden meegenomen. Dat betekent dat ook de uitvoeringskosten bij een uitkering en de uitvoeringskosten (waaronder begeleidingskosten) bij een loonkostensubsidie in de berekening moeten worden opgenomen

27

3 De opstelling: welke organisatievormen zijn er? In dit hoofdstuk gaan we in op de organisatievormen binnen het participatie­ domein. Vertrekpunt hiervoor zijn veranderingen in het takenpakket en de keuzen die gemeenten hierin maken. De gemeenten zijn aan zet en kunnen bepalen of ze taken zelf willen doen, uitbesteden of in partnerschap met andere gemeenten of marktpartijen uitvoeren. De keuzen die hierin gemaakt worden, zijn bepalend voor de organisatievormen. We bespreken hiervoor de hoofdorganisatievormen. Afhankelijk van de keuzen die gemeenten maken om taken lokaal of regionaal op te pakken, leidt dit tot allerlei arrangementen op regionaal niveau. We sluiten dit hoofdstuk af met het bespreken van de verschillende juridische organisatievormen. 3.1

Veranderingen in het takenpakket

Uit de enquête blijkt dat er veel overlap is tussen de taken van sd en sw-bedrijven. Zowel sw-bedrijven als sd’en geven aan dat zij momenteel de taken bemiddeling naar werk, ontwikkeling van werknemersvaardigheden, opleiding/scholing en het werkgeversservicepunt allebei in de meeste gevallen uitvoeren. Het verschil zit hem nu in de verschillende doelgroepen die ze bedienen. Met de nieuwe Participatiewet wordt het onderscheid tussen de doelgroepen voor nieuwe instroom echter veel beperkter.

28

De samenstelling van het takenpakket verandert voor veel organisaties na 1 januari 2015. Dit volgt op de ontwikkelingen: de doelgroep wordt immers groter en de instrumenten veranderen ook. Dat blijkt ook uit de antwoorden uit de enquête. Hieronder bespreken we de grootste veranderingen, zowel wettelijk als uit de praktijk. zz

Werkgeversbenadering: Gemeenten en sw-bedrijf organiseren een werkgeversbenadering. De werkgeversbenadering vindt lokaal, regionaal en branchegericht plaats. Ook het UWV hanteert een eigen werkgeversbenadering. Op grond van de wet Suwi zijn gemeenten en UWV verplicht om samen te werken. De werkgeversbenadering is onder andere gericht op het binnenhalen van vacatures en opdrachten (bij eigen productie, bijvoorbeeld in het sw-bedrijf). Er is in de praktijk sprake van een gedifferentieerd aanbod (plaatsing, groepsplaatsing, detachering, inhouseservice, productie en dienstverlening) dat aansluit bij de vraag en gericht is op het ontzorgen van werkgevers. Binnen de regio zou, mede met het oog op de werkgevers, zoveel mogelijk sprake moeten zijn van één (gecoördineerde) werkgeversbenadering. 74% van de respondenten uit de enquête geeft aan op dit moment al een werkgevers­ servicepunt ingericht te hebben. 75% van de populatie heeft na 1 januari 2015 een werkgeversservicepunt. Aandachtspunt hierbij is dat gemeenten en werkgeversservicepunten in het algemeen kiezen voor de benadering vanuit de werkgever. Voor het matchen van mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt is dat een effectieve benadering. Voor mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt is daarnaast een benadering vanuit die persoon nodig, waarbij gezocht wordt naar vacatures die geschikt of geschikt te maken zijn voor de werkzoekende.

zz

Werkplein. Werkzoekenden moeten geholpen worden zelf werk te vinden. Daarnaast kan de werkzoekenden aan een werkgever worden gekoppeld. Dat betekent dat binnen het bestand werkzoekenden gezocht wordt naar geschikte personen en/of dat bij werkzoekenden gezocht wordt naar een geschikte baan. Naast de werkgeversbenadering zou ook het regionaal arbeidsmarktbeleid ondersteunend moeten zijn aan het vergroten van de kansen van de doelgroep onder de Participatiewet. Een van de taken binnen een dergelijk werkplein is het bemiddelen naar werk. 85% van de respondenten geeft aan dit al te doen, zowel onder sw-bedrijven als onder sd’en. Na 1 januari 2015 verwacht nog 81% van de deelnemers aan de enquête deze taak uit te voeren. Zowel sw-bedrijven als sd’en geven aan dit uit te voeren. Daarnaast is het ontwikkelen van werknemersvaardigheden een manier om cliënten aan werk te helpen. Waar op dit moment 80% van de deelnemers dit al doet, is na 1 januari 2015 nog 78% dit van plan.

29

zz

Werkleerbedrijf. Verdere ondersteuning wordt geboden aan degenen die dat nodig hebben. Daaronder valt ook inzet van loonkostensubsidie en jobcoaching voor arbeidsbeperkten, re-integratietrajecten en training. 72% van de deelnemers zet hier al op in, na 1 januari loopt dit op tot 74%.

zz

Beschut werken. Dit bestaat enerzijds uit waar de oude doelgroep sw werkt. Hieraan kan ook een ‘social firm’ gekoppeld zijn of worden. Hierin werken mensen onder het bewind van de Participatiewet met loonkostensubsidie. Zij kunnen werken in het voormalige sw-bedrijf op plekken die vrijkomen door uitstroom, bij werkgevers of bij zorginstellingen die naast dagbesteding ook beschut nieuw aanbieden. Nu zowel beschut nieuw als dagbesteding in het kader van de Wmo onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid komen, zijn combinaties hiertussen mogelijk. Daarbij kunnen ook welzijnsactiviteiten in de wijk betrokken worden. Andere opvallende transities in het takenpakket van de uitvoeringsorganisaties zijn de regie op wijkteams die toeneemt (na 1 januari 2015 richt 27% zich hierop, tegenover 15% voor 1 januari 2015) en het uitvoeren van arbeidsmatige dagbesteding waarop 65% zich na 1 januari 2015 zich gaat richten, tegenover 29% in de huidige situatie.

Toegang tot Wmo voorzieningen wordt na 1 januari 2015 door bijna 50% van de sd uitgevoerd, terwijl nog geen 10% van de sw-bedrijven deze taak gaat uitvoeren. Hoewel 12% van de sw-bedrijven aangeeft zich te richten op de inkomenstaak Wwb, blijft deze toch grotendeels belegd bij de sd (91% van de respondenten van sd’en blijft deze taak uitvoeren). Sw-bedrijven antwoorden vaker dan sd’en dat ze taken sw oud, begeleid werken en beschut werken uitvoeren. Bemiddelen naar werk, opleiden en het ontwikkelen van werknemersvaardigheden zijn taken die door zowel sw en sd worden uitgevoerd. 3.2

Zelf doen, partnerschap of uitbesteden

De gemeenten zijn bezig om te bepalen hoe zij met hun nieuwe verantwoordelijkheden omgaan. Dit begint ermee dat gemeenten per taak moeten bepalen waar ze die willen beleggen. De hoofdkeuzen die gemeenten daarbij per (cluster van) taken hebben, zijn: zz

zelf (intern) laten uitvoeren, bijvoorbeeld door de sd

zz

in partnerschap met andere gemeenten en/of instellingen, bijvoorbeeld door het inrichten van een gezamenlijke werkbedrijf met sw-bedrijven in de regio

zz

uitbesteden, bijvoorbeeld door taken naar de markt of sw-bedrijven uit te besteden.

Voor elke taak kan de gemeente een afweging maken, bijvoorbeeld op het gebied van inkomenstaken. Wil de gemeente deze taak onder eigen regie blijven uitvoeren of in partnerschap met andere gemeenten? Gemeenten kunnen hierbij ook een uitsplitsing doen. Zo zie je dat sommige gemeenten ervoor kiezen om de bijstand regionaal op te pakken, maar de bijzondere bijstand in eigen hand te houden omdat hierin meer maatwerkmogelijkheden zijn.

30

Belangrijk is dat gemeenten een keuze maken waar ze de nieuwe taken vanuit de Participatiewet willen beleggen. Het betreft hierbij de begeleiding van nieuwe instromers naar werk en/of participatie en het nieuwe beschut werken. Kiezen gemeenten daarbij voor samenwerking met huidige sw-bedrijven, pakken ze dit zelf op bijvoorbeeld in combinatie met sociale wijkteams. of kiezen ze ervoor om taken aan de markt over te laten? Oriëntatie op deze vraag, leidt bij veel gemeenten ertoe dat ze gelijk een heroverweging maken hoe alle taken binnen het participatie­ domein te (her)positioneren. Er zijn verschillende inhoudelijke overwegingen die gemeenten hierbij kunnen hebben. Die motieven behandelen we in hoofdstuk 4. De belangrijkste organisatorische overwegingen zijn vaak de wenselijkheid en de geschiktheid van de gemeente om de taken zelf uit te voeren: zz

Wenselijkheid heeft te maken met de ‘strategische fit’: activiteiten met een hoge strategische waarde vinden idealiter intern of in partnerschap plaats. Activiteiten met een lage strategische waarde hoeven niet per se intern plaats te vinden en lenen zich beter voor uitbesteden.

zz

Geschiktheid heeft te maken met de ‘operationele fit’. In hoeverre zijn activiteiten geschikt om uit te besteden. Hierbij speelt de vraag in hoeverre de gemeente en/of partners van de gemeente in staat zijn om deze taken op een kwalitatief goede en efficiënte manier uit te voeren. Daarbij speelt ook de complexiteit van de taken, de verwevenheid met andere processen en/of de competenties van externe partijen een rol.

Intern op afstand heid

Intern

Uitbesteden

heid Geschikt

Wenselijk

Geschikt

Figuur 4. Afwegingskader positionering van taken

Partnerschappen

Hoge strategische waarde

Lage strategische waarde

Ongeschikt

31

Op basis van de twee assen wenselijkheid en geschiktheid ontstaan vier kwadranten. Rechtsboven staan de taken die je als gemeente dichtbij wilt houden. Linksonder de taken die je op de grootste afstand zet. Rechtsonder in het kwadrant ‘partnerschappen’ staan taken die je gezamenlijk met aanbieders kunt uitvoeren. Linksboven staan taken waarvan je zelf eigenaar blijft, maar je als gemeente kunt beperken tot bedrijfsmatige aansturing. 1. Eigenaar, in ambtelijke organisatie organiseren intern). 2. Mede-eigenaar, inhoudelijk en financieel aansturen (partnerschap). 3. Alleen financier, uitbesteden aan externe partij (uitbesteden). 4. Eigenaar, maar voornamelijk bedrijfsmatig aansturing (intern op afstand). Landelijk zien we twee belangrijke bewegingen: zz

Een veel voorkomende beweging is van zelf doen naar partnerschap. Verschillende gemeenten kiezen ervoor om de samenwerking te intensiveren. Een belangrijk motief is de mate waarin de gemeente in staat is zelf de taak uit te voeren. Vanwege de complexiteit van de re-integratie kiezen gemeenten ervoor om de uitvoering gezamenlijk te doen. Maar ook het UWV en sociale partners zijn in de meeste regio’s een partij in de samenwerking.

zz

Daarnaast zien we de beweging van uitbesteding naar zelf doen. Gemeenten kiezen er steeds vaker voor om de re-integratie niet meer door private partijen te laten doen, maar door de eigen gemeentelijke organisatie of het (voormalige) sw-bedrijf. Dat heeft te maken met het strategisch belang. Maar ook zijn veel gemeenten van mening dat private partijen onvoldoende resultaat leverden. Verder zijn er financiële overwegingen. Prioritering als gevolg van de 8%

bezuinigingen leidt er eveneens toe dat vaker taken zelf worden uitgevoerd (of in partnerschap met andere gemeenten) dan dat deze worden uitbesteed. 3.3

Hoofdopstellingen; twee organisatievormen

37%

25%

Uit de enquête die we in het voorjaar 2014 uitvoerden bleek dat gemeenten verschillende keuzen maken met betrekking tot veranderingen in de organisatievorm van het participatiedomein (nevenstaand):

11% 11%

8%

1. Geïntegreerde uitvoeringsorganisatie sociaal domein (37%): hierbij zijn het sw-bedrijf en de sd gefuseerd tot één uitvoeringsorganisatie. 2. Sw-bedrijf als onderdeel van de sd (8%): hierbij is het sw-bedrijf volledig ondergebracht bij de sd. 3. Delen van het sw-bedrijf gaan over naar de sd (11%): Hierbij voert de sd de Participatiewet uit, en richt het sw-bedrijf zich alleen nog op het Wsw zittend bestand. 4. Sw-bedrijf/sd wordt gesplitst naar gemeente (11%): sw-bedrijf, sd, Wmo en werkgeversservicepunt blijven aparte entiteiten (25%): Er komt een apart inkomens-/uitkeringsbedrijf en een apart werk-/re-integratiebedrijf (8%): Hierbij neemt de sd de inkomens-/uitkeringstaken op zich en voert het

Geïntegreerde uitvoeringsorganisatie sociaal domein Sw-bedrijf als onderdeel sd Delen van sw-bedrijf naar sd Sw-bedrijf/sd wordt gesplitst naar gemeente Sw-bedrijf, sd, Wmo en werkgeversservicepunt blijven aparte entiteiten Apart inkomens-/uitkeringsbedrijf (sd) en apart werk-/re-integratiebedrijf (sw-bedrijf)

sw-bedrijf de werk-/re-integratietaken uit. Figuur 5. Verdeling vormgeving uitvoerings­ organisatie (N=64)

32

Teruggebracht tot de essentie treffen we twee hoofdvormen aan voor organisatie van de werktaken. Binnen deze twee hoofdvormen moeten gemeenten een keuze maken met betrekking tot de inkomenstaken. Willen gemeenten de inkomenstaken combineren met de taken op het gebied van werk of bewust van elkaar loskoppelen? 1. Eén organisatie voor alle werktaken, 2. Een splitsing van taken in twee organisaties: een gericht op mensen met grotere afstand tot de arbeidsmarkt en de ander op mensen met een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt. 3.3.1 Eén organisatie voor alle werktaken Bij deze variant is er één organisatie die verantwoordelijk is voor alle werktaken in de Participatiewet:

Peter Teesink, gemeentesecretaris in Groningen: “Een van de dingen die we veel eerder hadden moeten doen is het integreren van de taken van de sd en het sw-bedrijf. Nu hebben we eerst bij de sd een eigen re-integratie instrumentarium opgebouwd waardoor deze taak op twee plekken was georganiseerd.”

zz

Werkgeversdienstverlening.

zz

Re-integratie.

zz

Sw oud.

zz

Nieuwe doelgroepen mensen met een arbeidsbeperking.

zz

Werktaken overige doelgroepen (huidig Wwb).

De ratio achter de samenvoeging van taken is meestal dat het leidt tot zo min mogelijk overdrachtsmomenten. Dit houdt in dat de taken in één organisatie zo soepel mogelijk georganiseerd kunnen worden en dat er duidelijk één verantwoordelijke is voor de uitvoering van de w-taken in de Participatiewet. Ten slotte voorkomt het dat een taak op twee plekken in de gemeente wordt georganiseerd. Binnen deze groep is er een groot aantal verschillen in keuzen. Belangrijke keuzen zijn de volgende: zz

Is die ene uitvoeringsorganisatie op afstand geplaatst of betreft het juist integratie van het sw-bedrijf in de gemeente?

zz

Voert deze organisatie zowel inkomens- als werktaken uit?

Er is een aantal voorbeelden van gemeenten die ervoor gekozen hebben de w-taken van de sd en de taken van het sw-bedrijf te integreren in een organisatie die (soms juridisch, soms organisatorisch) enige afstand tot de gemeente heeft. Vaak betekent dit dat de structuur van het voormalig sw-bedrijf is gebruikt als basis voor de geïntegreerde uitvoeringsorganisatie. Voorbeelden hiervan: Atea in Breda combineert deze taken al geruime tijd. Atea is een gemeentelijke dienst, maar is in praktijk op enige afstand van de gemeente gepositioneerd. Ook voor mensen in de Wwb worden de werktaken uitgevoerd op de locatie van het voormalig sw-bedrijf. Een ander voorbeeld is Weener XL in Den Bosch, waar begin 2014 de w-taken van de gemeente zijn geïntegreerd in het sw-bedrijf. Ook hier betreft het een gemeentelijke dienst.

33

Voorbeelden van GR’en waar deze taken zijn geïntegreerd in de uitvoeringsorgani-

Weener XL is ontstaan uit de samenvoeging

satie zijn SWA in Alphen a/d Rijn, Ferm Werk in Woerden, IJmond Werkt in Velsen

van de Weener Groep en een groot deel van

en Orionis in Walcheren.

de afdeling Arbeidsmarkt en Sociale Zaken (AmSZ) van de gemeente Den Bosch. De

Orionis is een GR, die w-taken, sw-taken en Wmo-taken uitvoert voor de gemeen-

voorbereiding van de fusie van beide organi-

ten op Walcheren en met die samenvoeging betere resultaten bereikt bij het naar

saties startte snel nadat de plannen voor de

werk leiden van mensen in de Wwb (in de bijlage vindt u een uitgebreide beschrij-

Wet werken naar vermogen bekend werden

ving van deze casus).

(2010). Weener XL wordt verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet.

Casus Orionis: waarom is gekozen voor samenvoeging in één organisatie?

Passend werk en participatie staan daarbij

Er bestonden al twee GR’en. Het lag derhalve voor de hand om deze samen te voegen tot een GR.

voorop. Met het nieuw werk- en ontwik-

Dat is eerst gebeurd. Belangrijke factoren die de keuze hebben bepaald zijn:

kelbedrijf wil de gemeente Den Bosch meer

• de regionale context (drie gemeenten liggend op vijftien kilometer afstand van elkaar)

mensen aan het werk krijgen, gerichte hulp

• de wens van de gemeenteraden om vergaande efficiëntie, minder overhead en minder kosten,

en opleiding bieden aan hen die het nodig

grotere uitstroom van klanten en in het bijzonder het tekort van miljoenen euro’s weg te werken • door het sw-bedrijf onderdeel te maken van de organisatie, heeft de gemeente een eigen werkleerbedrijf (unique selling point (USP)) en dezelfde arbeidsontwikkelingsmethodiek voor Wsw en Wwb. Een uitgebreide casusbeschrijving over Orionis vindt u in de bijlage.

hebben. De kerntaken van Weener XL zijn: • het realiseren van bijstandsonafhankelijkheid en toeleiding naar (regulier) werk • het optimaal ondersteunen van mensen in hun ontwikkeling en het verzilveren van hun loonwaarde

Daarnaast zijn er voorbeelden waar de geïntegreerde organisatie is ontstaan uit de

• het activeren van mensen en mensen met

omgekeerde beweging: het sw-bedrijf is geïntegreerd in de gemeente. Voorbeelden

een grote afstand tot de arbeidsmarkt

daarvan zijn Rotterdam en Groningen.

laten participeren in de samenleving • het rechtmatig verstrekken van een uitke-

Casus Groningen

ring als laatste vangnet om mensen een

In Groningen is een directie Werk gevormd, waarin de taken van de afdeling Economische Zaken

bestaansminimum te garanderen.

(EZ), de werktaken van de sd, en buiten- en detacheertaken van het sw-bedrijf zijn geïntegreerd. Aldus kan integraal gestuurd worden op meer mensen aan het werk. Daarbij is het goed mogelijk dat het meer oplevert om energie en middelen in te zetten voor het naar Groningen halen van bedrijven dan op re-integratie. In de directie Participatie zijn de taken van sw binnen, nieuwe beschut, vrijwilligerswerk en dag­ besteding geïntegreerd. Een uitgebreide casusbeschrijving Groningen vindt u in de bijlage. Sommige gemeenten kiezen ervoor de w-taken en de i-taken te integreren. Andere gemeenten kiezen ervoor deze taken gescheiden te houden. Een overweging om ze gescheiden te houden, is vaak het feit dat de taken een andere gerichtheid vergen. Bij i-taken past een zorgvuldige op rechtmatigheid gerichte uitvoering, procedureel correct uitgevoerd. Bij w-taken past vaak een pragmatische, flexibele aanpak, gericht op het resultaat. Een overweging om deze taken in een organisatie te integreren, is het beperken van overdrachtsmomenten en het koppelen van sturen op werk en nemen van maatregelen. Een oplossing wordt ook vaak gevonden in het organiseren van beide taken in een organisatie, waarbij de uitvoering plaatsvindt door verschillende teams.

34

In Haarlemmermeer is ervoor gekozen de inkomens- en werktaken organisatorisch te scheiden. Casus Haarlemmermeer Haarlemmermeer is bezig om alle werktaken samen te voegen. Dit betreft zowel de taken van de huidige sd van Haarlemmermeer alsook taken van de regionale sw-bedrijf (AM Groep). Dit wordt ondergebracht in een publieke vennootschap (ook wel overheids-bv genoemd) die 100% in eigendom is van Haarlemmermeer. Via dienstverleningsovereenkomsten kunnen anderen gemeenten in de regio ook van de diensten gebruikmaken. Het doel is het creëren van een ‘wasstraat’ die gericht is op doorstroom van cliënten tussen beschut werken, detacheren, werk met begeleiding en regulier werk. Voor beschut werk kiezen ze ervoor om sw’ers niet zelf in dienst te nemen, maar te focussen op regie en begeleiding. Dit biedt de mogelijkheid om cliënten in beschut werk van andere instellingen of nieuwe toetreders te plaatsen. Haarlemmermeer kiest er bewust voor om taken in het kader van inkomen niet in de werkorganisatie onder te brengen, maar door de gemeentelijke organisatie zelf te laten uitvoeren. Hoofdreden hiervoor is een andere oriëntatie van medewerkers. Voor inkomenstaken ligt de nadruk op recht­ matigheid, wat een andere soort sturing en medewerkers vraagt dan de werkorganisatie.

3.3.2 Gescheiden organisaties gericht op mensen met grote en met kleine afstand tot de arbeidsmarkt Dit zijn organisaties waarin een splitsing is aangebracht tussen de plaatsing van mensen met perspectief op reguliere arbeid en mensen met een arbeidsbeperking die structureel afhankelijk zijn van ondersteuning. Bij de plaatsing gaat het erom om mensen vanuit de uitkering of werkloosheid zelfstandig aan de slag te krijgen bij reguliere werkgevers. De doelgroep is leidend bij deze indeling. In de praktijk betekent dit meestal dat de sd zich bezig blijft houden met haar oorspronkelijke taken en dat het sw-bedrijf zich richt op de mensen met een arbeidsbeperking. Het sw-bedrijf voert dan met name de nieuwe taken (mensen met een arbeidsbeperking die voorheen in sw of Wajong zouden zijn ingestroomd) uit in het kader van de Participatiewet. De ratio achter dit onderscheid is dat de verschillende doelgroepen een verschillende aanpak vragen. Bij de re-integratie gaat het erom om mensen zo snel mogelijk en zelfstandig aan het werk te krijgen bij een reguliere werkgever. Startpunt van de zoektocht naar een match is vaak de vacature bij de werkgever, vaak wordt aansluiting gezocht bij het werkgeversservicepunt. Soms worden bij het andere onderdeel opleidingen ‘werk­ nemersvaardigheden’ ingekocht, omdat zij over een eigen werkbedrijf beschikken.

35

Voor mensen die blijvend aangewezen zijn op ondersteuning staat vooral de participatie en ontwikkeling van mensen centraal. Van belang is dát mensen meedoen, naar loonwaarde. In de MvT bij de Participatiewet geeft de staatssecretaris nadrukkelijk aan dat loonkostensubsidie voor veel mensen blijvend noodzakelijk zal zijn. Uiteraard wordt daarnaast gepoogd om mensen stappen omhoog te laten zetten op de participatieladder en indien mogelijk hen zelfstandig aan de slag te krijgen bij reguliere werkgevers. Startpunt van de zoektocht naar een match is vaak de persoon, waarbij werk gevonden of gemaakt moet worden. Vaak zullen er aanpassingen aan de werkplek, de functie of de begeleiding nodig zijn. Een voorbeeld is de Regionale Sociale Dienst (RSD) Drechtsteden en Drechtwerk.

Zes gemeenten in de Drechtsteden vormen

De detacheringspoot is van Drechtwerk overgeheveld naar de RSD. Op termijn gaat

samen een regionale sociale dienst. Het

de RSD zich bezighouden met de plaatsing van mensen met een beperking bij regu-

onderdeel detacheringen is overgeheveld

liere werkgevers. Drechtwerk houdt zich bezig met de productietaken en beschutte

van het sw-bedrijf Drechtwerk naar de

arbeid.

RSD. De RSD wordt verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet.

In Amsterdam zijn de taken individueel detacheren en begeleid werken van het sw-

Drechtwerk blijft verantwoordelijk voor

bedrijf samengevoegd met het Werkbedrijf van de sd en het werkgeversservicepunt.

beschutte arbeid. Mensen met een beperkte

Daarmee zijn alle plaatsingen bij reguliere werkgevers in één hand. Pantar Amster-

loonwaarde, maar die niet in staat zijn om

dam (het voormalig sw-bedrijf) voert nu beschutte taken uit en voert daarnaast de

bij een reguliere werkgever aan de slag te

buitenactiviteiten (zoals groen en schoonmaak) uit in de vorm van een social firm.

gaan, kunnen aan de slag bij Drechtwerk.

Daarin werken naast elkaar mensen uit sw-oud en uit nieuwe doelgroepen. Mensen

Tussen de RSD en Drechtwerk bestaat een

(ook met een arbeidsbeperking) met potentieel om bij een reguliere werkgever te

opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. De

gaan werken, worden direct (op proefplaatsing) bij een werkgever geplaatst. Zij

RSD en Drechtwerk hebben beide een eigen

komen niet eerst bij Pantar Amsterdam terecht.

bestuur.

Er zijn ook gemeenten die (vooralsnog) ervoor kiezen het sw-bedrijf sw oud te laten uitvoeren en nieuwe doelgroepen voorheen sw en voorheen Wajong in beginsel te beleggen bij de sd en te richten op plaatsing in regulier werk. Beschut nieuw kan dan belegd worden bij het sw-bedrijf of georganiseerd worden in combinatie met dagbesteding. Indien hiervoor wordt gekozen zal de sd kennis en ervaring moeten opbouwen met het werken met mensen met een arbeidsbeperking, waarvoor veelal aanpassingen nodig zijn in het werk (werkplek, functie, begeleiding). Dit is minder relevant indien de gemeente ervoor kiest de middelen vooral in te zetten voor mensen met een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt. 3.4

Andere taken dan werk en inkomen

We zien in de praktijk ook dat werk- en inkomenstaken gecombineerd worden met andere taken. Een veel voorkomende combinatie is dat de uitkeringsverstrekking gecombineerd wordt met armoedebestrijding of minimabeleid, waaronder de schuldhulpverlening. Hiervoor bestaan zowel praktische als inhoudelijke overwegingen. Praktische overwegingen zijn dat de doelgroepen voor een belangrijk deel overlappen en omdat de functies van de uitkeringsverstrekking dicht in de buurt liggen van de functies van het minimabeleid. Inhoudelijke overwegingen kunnen te maken hebben met de kwaliteit van de dienstverlening: klanten hebben één aanspreekpunt dat op de hoogte is van de persoonlijke situatie van de betrokkene, maar er kunnen ook andere overwegingen zijn, zoals de relatie die gelegd kan worden met het re-integratiebeleid.

36

Andere combinaties die veel voorkomen zijn de combinatie met de zorg. Zo zijn er veel sd’en die naast de Wwb de Wmo uitvoeren. Hieraan liggen vaak praktische overwegingen ten grondslag: sd’en zijn gewend om bulkproductie te draaien. Er worden ook inhoudelijke argumenten genoemd: de combinatie van taken komt de (integrale) dienstverlening aan klanten ten goede. Onze ervaring is echter dat ondanks dat de Wmo en de Wwb worden uitgevoerd onder een dak, er in de praktijk weinig verbanden worden gelegd. Met de Wmo2015 komt er een nieuwe uitdaging bij. Een voor de hand liggende verbinding is beschutte arbeid met de arbeidsmatige dagbesteding. Inhoudelijk lijken beschutte arbeid en arbeidsmatige dagbesteding erg op elkaar. Het verschil is dat het bij beschutte arbeid gaat om een (betaalde) dienstbetrekking, terwijl het bij de arbeidsmatige dagbesteding gaat om deelname/participatie. Er staat geen salaris tegenover. Nu wordt de arbeidsmatige dagbesteding vaak vorm gegeven binnen AWBZ-instellingen. Vanaf 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de dagbesteding te laten uitvoeren door de traditionele AWBZ-instellingen. Ze kunnen er ook voor kiezen om de uitvoering elders te beleggen. Een voor de hand liggende optie is om na te gaan in hoeverre sw-bedrijven in staat zijn om de arbeidsmatige dagbesteding te verzorgen en wat daarvan de financiële consequenties zijn. Uit onze enquête komt naar voren dat 36% van de respondenten als uitvoeringsorganisatie actief is in de toegang tot Wmo voorzieningen. Dit concentreert zich voornamelijk bij sd’en (waar 53% hierin actief is), en in mindere mate bij sw-bedrijven (met 4%) en mengvormen van sw-bedrijven en sd’en (14%). Des­ gevraagd geven iets hoger percentages van de sw-bedrijven (9%) en de meng­ vormen van sw-bedrijven en sd’en (29%) aan te verwachten na invoering van de Participatie­wet wel actief te zijn in de toegang tot Wmo voorzieningen. 3.5

Regie op klantstroom

Bij het neerzetten van de organisatie zullen er afspraken gemaakt moeten worden over de regie. De vraag is wie verantwoordelijk is voor de aansturing. Bij het integrale W&I-bedrijf is de manager van de organisatie verantwoordelijk. Bij de splitsing van w- en i-taken lijkt de regievraag ook minder aan de orde. Maar er zal wel afstemming nodig zijn. Bijvoorbeeld als er fraudesignalen binnenkomen bij de werkconsulent of als er sancties moeten worden doorberekend die door de werkconsulent zijn opgelegd. Echter, er zou ook voor een variant gekozen kunnen worden waarbij sprake is van integraal klantmanagement, waarbij de regie op de klant ligt bij het inkomensbedrijf en dat het Werkbedrijf feitelijk wordt aangestuurd door het inkomensbedrijf. In dat geval is geen sprake van een zuivere splitsing van werk en inkomen, maar heeft de inkomensconsulent ook re-integratietaken, al voert hij/zij ze niet zelf uit. Als er regietaken liggen bij het inkomensbedrijf, moet er rekening mee worden gehouden dat de manager van het Werkbedrijf niet integraal voor de re-integratieprestaties verantwoordelijk kan worden gesteld. Hij geeft immers voor een belangrijk deel niet zelf invulling aan de re-integratie.

37

Bij de hoofdvarianten ‘twee bedrijven’ is de regievraag zonder meer aan de orde. Hier is sprake van twee bedrijven binnen de gemeente (of regio) met een eigen taakopdracht op het terrein van re-integratie. Werkt het sw-bedrijf in opdracht van het plaatsingsbedrijf? Als het plaatsingsbedrijf mensen tegenkomt met een structureel beperkte loonwaarde, worden zij dan doorverwezen naar het sw-bedrijf? Of is er een gezamenlijke/gemeentelijke poort waarin bepaald wordt naar welk bedrijf c.q. instrumentarium wordt doorverwezen? Dezelfde vragen kunnen gesteld worden voor het plaatsingsbedrijf en het productiebedrijf. Worden mensen vanuit het plaatsingsbedrijf geplaatst bij het productiebedrijf als blijkt dat zij niet in een reguliere omgeving aan de slag kunnen? Of is er een gezamenlijke poort waarvandaan mensen worden doorverwezen naar het ene of naar het andere bedrijf. Vervolgens is de vraag op welke wijze de doorstroming (naar boven) op de participatieladder gewaarborgd is. Met name als bij de uitvoering gekozen wordt voor meerdere uitvoeringsorganisaties moet een inventarisatie plaatsvinden van de regievragen, waarop een adequate beantwoording moet plaatsvinden. 3.6

Intergemeentelijke samenwerking en juridische organisatievormen

Wij zoomen nader in op het punt van de intergemeentelijke samenwerking. Minister Plasterk van BZK pleitte ervoor dat gemeenten op een schaal gingen werken van ten minste 100.000 inwoners. Dit plan is verlaten omdat het politiek niet haalbaar bleek, maar het is duidelijk dat BZK het beeld heeft dat gemeenten over een zeker schaalniveau moeten beschikken om de decentralisaties, waaronder de Participatiewet, goed uit te kunnen voeren. Inmiddels hebben de sociale partners afgesproken om op het niveau van 35 arbeidsmarktregio’s samen te werken bij de dienstverlening aan werkgevers en werkzoekenden. Doel is dat er één aanspreekpunt en een eenduidig aanbod van voorzieningen komt voor werkgevers en dat er één registratiesysteem is van vacatures en werk­zoekenden. Er ontstaan regionale werkbedrijven, onder regie van de gemeenten, waarin gemeenten, UWV en werkgevers samenwerken. De samenwerking tussen gemeenten kan op verschillende manieren plaats hebben. De samenwerking kan zich richten op lichte vormen van periodieke afstemming, maar er kan ook gekozen worden voor intensievere vormen waarbij de uitvoering van het beleid kan plaatsvinden in gemeenschappelijke organisaties. Als we het hebben over de gezamenlijke uitvoering van (onderdelen van) de Participatiewet, zien we in de praktijk de volgende juridische samenwerkingsvormen: zz

Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam (GROL). De Wgr biedt de mogelijkheid aan samenwerkende gemeenten om een zelfstandig rechtspersoon op te richten met dezelfde juridische instrumenten en bevoegdheden als een gemeente. Naast privaatrechtelijke heeft de GROL ook publieke bevoegdheden.

38

zz

Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam én vennootschap. In deze regeling is een vennootschap opgericht om de Participatiewettaken uit te voeren. In dit samenwerkingsverband worden de verschillende rollen en verantwoordelijkheden (zoals aandeelhouder, opdrachtgever en opdrachtnemer) gescheiden en specifiek bij bepaalde partijen neergelegd.

zz

Publieke vennootschap. In deze samenwerkingsvorm zijn gemeenten opdrachtgever en aandeelhouder. Er zal minder behoefte zijn aan een GR als er geen publieke bevoegdheden nodig zijn voor de uitvoering. Het kan ook zijn dat gemeenten liever zelfstandig het beleid, de opdracht en de subsidievoorwaarden bepalen in relatie tot het uitvoeringsbedrijf.

zz

Samenwerking via niet-gemeentelijke vennootschap. In deze samenwerking zijn gemeenten gezamenlijk opdrachtgever. Wanneer er voldoende draagvlak aanwezig is bij maatschappelijke organisaties en/of private werkgevers, kan de uitvoering worden overgedragen aan (private) vennootschap zonder dat gemeenten aandeelhouder zijn.

zz

Centrumconstructie GR. Deze regeling wordt ook wel de ‘lichtere’ vorm van de Wgr genoemd. In deze centrumgemeenteregeling worden de relevante bevoegdheden door de deelnemende gemeenten overgedragen aan de centrumgemeente.

zz

Centrumconstructie dienstverleningsovereenkomst. Naast de centrumconstructie GR kan er gekozen worden voor een centrumconstructie op basis van een onderlinge (privaatrechtelijke) dienstverleningsovereenkomst. Deze vorm is geschikt wanneer voor de uitvoering geen publieke bevoegdheden

9%

3%

nodig zijn.

10%

De verdeling van deze typen samenwerking zijn te zien in figuur 6. Hierbij zijn alleen de respondenten meegenomen die op basis van een samenwerkingsconstruc-

4%

54%

tie opereerden (N=59). Samenwerking door middel van een GROL is in de enquête de meest genoemde vorm (54%). De publieke vennootschap of centrumconstructie

20%

komen nauwelijks voor. De meeste deelnemende organisaties (56%) zijn niet van plan toe te werken naar een andere vorm van samenwerken. Diegene die dat wel doen, variëren in hun opties waarbij een GR openbaar lichaam iets vaker (18%) genoemd wordt dan de overige vormen.

GROL GROL met een of meer vennootschappen Publiek vennootschap Samenwerking via niet-gemeenschappelijke vennoot Centrumconstructie GR Centrumconstructie DVO

Figuur 6. Verdeling samenwerkingsvormen (N=59)

De transities leiden in veel gevallen tot veranderingen in de samenwerking tussen gemeenten en tussen sd’en en sw-bedrijven. Uit enquête geeft 44% aan toe te werken naar een andere (juridische) samenwerkingsvorm.

39

41

4 De gemeente aan zet: bepalende motieven 4.1 Inleiding We hebben gezien dat er veel verschillende vormen voorkomen. In dit hoofdstuk onderzoeken we welke motieven ten grondslag liggen aan de keuzen. Gemeenten bepalen zelf welke uitvoeringsstructuur ze kiezen. Daarvoor worden verschillende motieven gehanteerd, die op verschillende wijze worden gewogen. Motieven zijn ook niet goed of fout. Belangrijk is om duidelijke afwegingen en keuzen te maken, en om besluiten te motiveren. Het is ook niet zo dat een bepaald motief een-op-een leidt tot een bepaald uitvoeringsmodel. Op basis van één motief kunnen verschillende keuzen gemaakt worden. Belangrijk is dat de gemaakte keuzen goed doorgeredeneerd worden, dat er consequente keuzen worden gemaakt en dat vervolgens conform de gemaakte keuzen de uitvoering, sturing en verantwoording plaatsvinden. Als er bijvoorbeeld gekozen wordt voor een uitvoeringsmodel dat de beste dienstverlening oplevert voor de cliënt (waar een prijskaartje aan hangt), moet de uitvoeringsverantwoordelijke er later niet op worden afgerekend dat hij er niet in is geslaagd een goedkope uitvoeringsorganisatie neer te zetten.

42

Wat is het belangrijkste motief om

4.2

takenpakket aan te passen?

Er zijn verschillende redenen voor organisaties om hun takenpakket aan te pakken,

Overzicht motivatie verandering takenpakket

zoals is weergegeven in de volgende grafiek.

80% 70% 60%

Als belangrijkste motief om het takenpakket aan te passen noemen de

50%

respondenten:

40%

zz

het verbeteren van de effectiviteit van re-integratie (44%)

30%

zz

het besparen op uitvoeringskosten (43%) en het toevoegen van waarde aan de maatschappij (41%).

20% 10% 0

Toegevoegde Besparen Effectieviteit uitvoeringsvan de waarde kosten re-integratie maatschappij verbeteren Sw Sd Mengvorm van sw en sd

4.3

Motieven die we in de praktijk tegenkomen

In deze paragraaf benoemen we de motieven die we in praktijk tegen komen voor keuzen voor bepaalde uitvoeringsvarianten (één organisatie of twee organisaties) en samenwerkingsverbanden. 4.3.1 Dienstverleningsmotief

Figuur 7. Motivatie om takenpakket te

Hier wordt geredeneerd vanuit het perspectief van de burger. Gezocht wordt naar de

veranderen (per type organisatie) (N=82)

best passende dienstverlening. Belangrijk is bijvoorbeeld integrale dienstverlening en dat de burger één aanspreekpunt heeft. Een term als de ‘klant centraal’ is op deze benadering van toepassing. Hier is ook de samenhang met andere terreinen relevant, met name de Wmo. Voorts is het dienstverleningsmotief ook van toepassing op de werkgever. Hoe wordt de werkgever het beste bediend? Het dienstverleningsmotief kan in dit verband ook een middel zijn om meer mensen aan de slag te helpen. Naast het hebben van één aansprekingspunt is het belangrijk om richting burgers en werkgevers in de regio een eenduidig dienstverleningspakket te hebben. Zo weten de burgers in de regio waar ze aan toe zijn. Voor werkgevers in de regio is het handig als er door gemeenten gewerkt wordt met één diagnose en indicatiestelling, één loonwaardebepalingssysteem en een zelfde of vergelijkbaar voorzieningenpakket. 4.3.2 Kostenmotief De uitvoering van de Participatiewet is zo goedkoop mogelijk. De organisatieinrichting biedt waarborgen voor een zo goedkoop mogelijke uitvoering. Dat betekent dat processen zo efficiënt mogelijk verlopen, dat er geen dubbelingen zijn in het werk en dat overdrachtsmomenten zoveel mogelijk worden voorkomen. Relevant onderscheid is of er procesgericht of integraal gewerkt worden. Een procesgerichte benadering kan bijdragen aan de efficiëntie. Dat vraagt om een hoogwaardige afstemming tussen de verschillende processen en stelt eisen aan het ict-systeem. De taken voor een klant wordt immers niet meer telkens door één medewerker uitgevoerd. De processen zijn bepalend. Maar de dienstverlening richting de klant moet telkens wel kloppen. De processen moeten goed op elkaar worden afgestemd. Als dat niet het geval is. leidt dat juist tot inefficiëntie.

43

4.3.3 Doelperspectief Bij het doelperspectief staan de te realiseren doelstellingen centraal. De vraag is welke organisatie-inrichting het beste bijdraagt aan de te realiseren doelstellingen. Als mensen moeten doorstromen op de participatieladder, is het belangrijk om er in de organisatie rekening mee te houden dat mensen niet vast komen te zitten op bepaalde treden. Vraag is dus hoe de organisatie-inrichting bijdraagt aan een zo goed mogelijke doorstroming. Een kokervisie moet hierbij worden voorkomen. We zien nog wel eens het argument voorbij komen dat het (voormalige) sw-bedrijf voldoende omzet moet hebben om de rijksbezuinigingen (deels) te compenseren. Deze doelstelling kan haaks staan op het laten doorstromen van mensen. Voor omzet/winst zijn de beste mensen nodig, terwijl die juist zouden moeten uitstromen. Dit soort perverse prikkels moeten worden voorkomen en er moet rekening mee gehouden worden bij de organisatie-inrichting. Dat betekent niet dat binnen de organisatie onderdelen gericht mogen zijn op het maken van omzet/winst. Maar binnen het gehele systeem moeten waarborgen aanwezig zijn die voorkomen dat de winst-/omzetdoelstelling de overhand gaat voeren. 4.3.4 Haalbaarheids-/draagvlakmotief Het uitvoeringsarrangement moet haalbaar zijn. Feitelijk gaat het bij de haalbaarheid om een noodzakelijke voorwaarde. Het gaat meer om de vraag of er voor een bepaalde variant voldoende draagvlak is. Draagvlak is nodig aan de ambtelijke zijde. Medewerkers moeten zoveel mogelijk meegaan in de gekozen variant. Dat is een valide argument, mede omdat in geval van weerstand bij de medewerkers dat gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de dienstverlening en de resultaten. Er moet ook sprake zijn van politiek en bestuurlijk draagvlak. 4.3.5 Aanstuurbaarheid en beheersbaarheid Op dit moment wordt de Wwb uitgevoerd door de sociale dienst en de Wsw door het sw-bedrijf. Over de wetten gelden afzonderlijke verantwoordingseisen en moet afzonderlijk verantwoording worden afgelegd. In de uitvoeringsstructuur kan hiermee rekening worden gehouden. Het heeft voor een college, bestuur of ambtelijke directie voordelen als zij één persoon kunnen aanwijzen als verantwoordelijke voor de gehele wet. Voor de beheersing heeft het voordelen als sprake is van integrale verantwoordelijkheid. Dat betekent niet per se dat alles integraal moet worden uitgevoerd, maar bij de inrichting moet er rekening mee worden gehouden dat alle informatie gecoördineerd op één plek terechtkomt. Er moet wel rekening mee worden gehouden dat het bij het splitsen van onderdelen soms onduidelijk kan zijn waar de verantwoordelijkheid ligt. Stel dat re-integratie en inkomen organisatorisch uit elkaar zijn gehaald en het aantal uitkeringsgerechtigden loopt op. Waardoor komt dat dan? Doordat er onvoldoende streng gecontroleerd wordt op het recht op een uitkering of omdat er onvoldoende aan re-integratie wordt gedaan? In de praktijk zal het lastig zijn om de oorzaak precies te achterhalen. De organisatie-inrichting moet bijdragen aan het inzichtelijk maken waar het probleem zit en mag dat niet belemmeren.

44

4.3.6 Gebruikmaken van bestaande expertise De huidige uitvoerders van gemeenten op het terrein van W&I zijn de sociale dienst en het sw-bedrijf. Voor de invulling van de toekomstige uitvoeringsstructuur kan gekeken worden naar de huidige kennis en competenties. De sociale dienst is vaak goed in het aan het werk helpen en houden van mensen en in het begeleiden van mensen bij vormen van sociale activering. Het sw-bedrijf is goed in het aan het werk krijgen en houden van mensen met een arbeidshandicap. Sw-bedrijven verschillen erg van elkaar. Het ene bedrijf is (nog) sterk gericht op eigen productie. Het andere sw-bedrijf heeft een sterke beweging van binnen naar buiten gemaakt en detacheert mensen bij reguliere werkgevers. Begeleid werken zien we in beperkte mate. Sommige sw-bedrijven voeren een deel van de re-integratie van Wwb’ers uit. We zien als argument in de nieuwe uitvoeringsstructuur terugkomen dat deze kennis en ervaring moet worden ingezet in de nieuwe context en dat daarbij in de vormgeving rekening moet worden gehouden. 4.3.7 Congruentiemotief Er wordt gestreefd naar een uitvoeringsstructuur die het beste past bij bestaande arrangementen. Zo moet het uitvoeringsarrangement passen op de indeling in arbeidsmarktregio’s en moet het aanbod passen bij het aanbod van het UWV. De gemeenten in de arbeidsmarktregio pakken de uitvoering van de Participatiewet geheel of gedeeltelijk samen op en sluiten daarbij aan op het aanbod van het UWV, dat ook op het niveau van de arbeidsmarktregio opereert. 4.3.8 Schaalmotief Veel gemeenten zoeken voor de uitvoering van de Participatiewet naar een hoger schaalniveau dan hun eigen gemeenten. De reden is dat er een aantal nieuwe instrumenten en producten moeten worden ontwikkeld. Een grotere schaal zorgt voor minder kwetsbaarheid in de complexe uitvoering van de Participatiewet en biedt meer mogelijkheden om een waaier aan expertise en instrumenten op te bouwen, wat tot betere kwaliteit van de uitvoering kan leiden. Tot slot wordt de Participatiewet in sommige regio’s ook aangegrepen om de regionale samenwerking een extra impuls te geven. Soms waren de gemeenten in de regio al van plan om stappen te zetten in de samenwerking. De Participatiewet vormt daarvoor een extra argument. 4.3.9 Omvang Omvang speelt een rol. Sommige regionale sw-bedrijven zijn groter dan de grootste sociale dienst in de regio. Soms is de sociale dienst groter dan het sw-bedrijf. In praktijk speelt dat een rol in de keuze van de inrichting van de samenwerking. 4.4

Keuze in de praktijk

Hiervoor staan rationale en inhoudelijke overwegingen die een keuze kunnen bepalen. Hoe gaat de keuze in praktijk? Met een aantal mensen met veel casuservaring zijn we nagegaan wat in praktijk vaak doorslaggevende factoren zijn bij het maken van keuzen over de inrichting van het sociaal domein.

45

De belangrijkste keuzen die gemaakt moeten worden zijn de volgende: zz

Uitvoering door één geïntegreerde organisatie of door twee gespecialiseerde organisaties?

zz

Indien voor één organisatie wordt gekozen, heeft het voormalig sw-bedrijf of sociale dienst de lead?

zz

Trekt de gemeente alleen of regionaal op ?

Doorslaggevend waren vaak de volgende factoren: zz

Omstandigheden: arbeidsmarkt, aanwezige infrastructuur (mensen en gebouwen) en beschikbare financiële middelen. De regionale arbeidsmarkt kan bepalend zijn voor de keuze. In Oost-Groningen is het sw-bedrijf vaak het grootste bedrijf in de regio en op zichzelf een grote zorg voor de gemeente. In de regio’s met een sterke arbeidsmarkt is de gemeente vaak primair gericht op dienstverlening aan werkgevers en richt de uitvoering daarop in. Daarnaast is van belang wat de feitelijke arbeidsmarktregio is. Waar werken mensen uit de gemeente? Welke gemeenten hebben feitelijk eenzelfde arbeidsmarkt? Hoe kunnen zijn samenwerken? De aanwezigheid van gebouwen en de (on)mogelijkheid om die af te stoten kan keuzen bepalen. De mate waarin de gemeente als gevolg van de Participatiewet financiële problemen ondervindt heeft direct invloed op de bereidheid om tot ingrijpende veranderingen te komen.

zz

Wijze waarop eena bestuurder wil sturen. Regionale samenwerking kan betekenen dat er meer bereikt kan worden voor de regio, maar leidt er tevens toe dat een gemeente (en bestuurder) minder directe invloed hebben.

zz

Politieke achtergrond en ideologie zijn belangrijke factoren bij de keuze voor het geven van prioriteit aan mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, of aan hen die juist makkelijk inzetbaar zijn bij werkgevers.

zz

Politieke achtergrond en ideologie zijn ook belangrijke factoren bij de keuze of de gemeente de taak zelf wil uitvoeren dan wel uitbesteden. De keuze om primair te focussen op de vraag van de werkgever dan wel primair te focussen op de (on)mogelijkheden van de (arbeidsbeperkte) werkzoekende kan ook een politiek-ideologische achtergrond hebben.

zz

Politieke wil tot samenwerking met andere gemeenten, verschil in grootte tussen gemeenten in de regio. Er zijn regio’s waarin gemeenten gericht zijn op samenwerking en elkaar daarin vertrouwen. Er zijn ook regio’s waarin gemeenten primair gericht zijn op het realiseren van eigen resultaten. Specifiek ingewikkeld is de situatie waarin een grote centrumgemeente samenwerkt met veel kleinere buurgemeenten. Er zijn regio’s waarin die samenwerking goed verloopt, maar vaak kost dat veel inspanning.

46

zz

Relatieve omvang sw-bedrijf versus sociale dienst. Er zijn regio’s waar de sociale dienst veel meer klanten heeft dan het sw-bedrijf en er zijn regio’s waar het sw-bedrijf veel groter is dan de sociale dienst. Dat kan te maken hebben met het samenwerkingsverband (sw-bedrijf is een GR, sociale dienst een gemeentelijke dienst) of met het aantal sw'ers respectievelijk Wwb’ers per 100.000 inwoners. Met name in Groningen en Zuid-Limburg zijn er veel sw’ers per 100.000 inwoners. Die relatieve omvang bepaalt mede welke van die organisaties de basis vormt voor de nieuwe geïntegreerde organisatie.

Belangrijke afweging: welke keuze leidt het meest tot gedragsverandering, gericht op het naar buiten plaatsen van mensen en het leveren van eenduidige werkgeversdienstverlening? 4.5

De meesterzet: zes overwegingen van Berenschot

Ieder van vorenstaande motieven kan geldig zijn in een bepaalde situatie. Op basis van onze ervaring adviseren wij om de volgende overwegingen te betrekken bij de keuze: 1. Wat zijn de prioritaire doelgroepen? 2. Bepaal een visie op de uitvoering. 3. Kostenoverwegingen zijn zelden doorslaggevend. 4. Werk aan een congruente werkgeversdienstverlening. 5. Grotere schaal bevordert kwaliteit en maakt minder kwetsbaar. 6. Welke keuze leidt het meest tot gedragsverandering, gericht op het naar buiten plaatsen van mensen en het leveren van eenduidige werkgeversdienstverlening? Ad 1.

Wat zijn de prioritaire doelgroepen?

Een belangrijke voorvraag betreft de prioritaire doelgroep. Indien een gemeente kiest voor focus op mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt is er minder behoefte aan expertise bij het Werkbedrijf. Focust een gemeente op de groep met grotere afstand tot de arbeidsmarkt, dan is daaraan wel behoefte. Dan is de expertise in het begeleiden van arbeidsbeperkten nodig. En dan kan ervoor gekozen worden mensen die niet met loonkostensubsidie bij werkgevers plaatsbaar zijn, met loonkostensubsidie in dienst te nemen bij het eigen Werkbedrijf. Ad 2.

Bepaal een visie op de uitvoering.

Steeds vaker krijgen wij daarbij de vraag om te onderzoeken hoe het voormalige sw-bedrijf en gemeentelijke sd’en kunnen worden samengevoegd tot een nieuwe organisatie. Dit gebeurt zeker daar waar gemeenten in het verleden niet zijn geconfronteerd met tekorten en de sw een solide uitvoeringspraktijk had. De keuze voor een uitvoeringsvariant voor de Participatiewet moet gedragen worden door een heldere visie op de uitvoering. Wij zien in de praktijk dat gemeenten op dit moment nog een samenhangend beeld aan het ontwikkelen zijn. Wil de gemeente taken binnen het apparaat integreren? Een uitvoeringsorganisatie op afstand? Eén geïntegreerde of twee gespecialiseerde organisaties?

47

Ad 3.

Kostenoverwegingen zijn zelden doorslaggevend.

Wij zien in de praktijk dat bij de keuze voor de uitvoeringsstructuur Participatiewet de kostenoverwegingen in het besluitvormingsproces vaak een dominante rol spelen. Dat, vanuit de verwachting dat kostencalculatie de doorslag kan geven in het besluitvormingsproces. Dat is in de praktijk echter vrijwel nooit het geval. Veel belangrijker is het om een goede visie te hebben en daaraan bij de sturing vast te houden. Ad 4.

Werk aan een congruente werkgeversdienstverlening.

De Rijksoverheid gaat uit van 35 arbeidsmarktregio’s. Om reden van doelmatigheid en duidelijkheid naar werkgevers verdient het aanbeveling samenwerking en instrumentarium met een relatie tot werkgeversdienstverlening congruent in te richten. Gemeenten moeten samenwerken met het UWV, met werkgevers en werknemers. De centrumgemeente heeft hierin een belangrijke rol. De uitvoeringsstructuur moet zodanig zijn ingericht dat een effectieve aansluiting op de arbeidsmarktregio wordt gerealiseerd en dat samenwerking met c.q. aansluiting van andere gemeenten mogelijk is.

Ad 5.

Grotere schaal bevordert kwaliteit en maakt minder kwetsbaar.

Berenschot heeft veel onderzoek gedaan bij sd’en en sw-bedrijven. Bij grotere samenwerkingsverbanden ontstaan aantoonbaar schaalvoordelen. Grotere organisaties werken in het algemeen professioneler, zijn in staat een hoger kwaliteitsniveau te realiseren en zijn minder kwetsbaar. Dat laat onverlet dat er soms gemeenten zijn die de uitvoering dusdanig goed op orde hebben, dat van de schaalvergroting op zich geen verbetering in prestaties kan worden verwacht. Ad 6.

Welke keuze leidt tot het meest tot gedragsverandering, gericht op het naar

buiten plaatsen van mensen en het leveren van eenduidige werkgeversdienstverlening? Hoofddoel van de gemeente is om mensen maximaal te begeleiden naar bij hen passend zo regulier mogelijk werk. Om dat te bereiken is het cruciaal om tot gedragsverandering te komen. Wat zorgt ervoor dat werkzoekenden maximaal gericht zijn op deze beweging? En wat zorgt ervoor dat medewerkers van sociale dienst, werkgeversservicepunt en sw-bedrijf hier maximaal op gericht zijn? Dat is niet in elke situatie hetzelfde. Biedt het vormen van een nieuwe, grotere organisatie kansen om mensen op de juiste plekken te krijgen? Of is de organisatie juist te groot en onbestuurbaar geworden? Is de naar buiten gerichtheid al aanwezig en kan de volgende stap gezet worden? Of moet die nog bereikt worden? In welk deel van de organisatie? Lukt die omslag of is blijvende specialisatie een betere oplossing? Het zou goed zijn bij het bepalen van de keuze de vraag te stellen: welke keuze leidt het meest tot gedragsverandering, gericht op het naar buiten plaatsen van mensen en het leveren van eenduidige werkgeversdienstverlening?

49

5 In het eindspel wordt de strategie tot een goed einde gebracht We hebben het in de vorige hoofdstukken gehad over strategische keuzen voor en inrichting van het participatiedomein. Hoe zorgen we er echter voor dat het in de praktijk ook gaat werken? In dit hoofdstuk gaan we in op de stappen van richten, inrichten en verrichten, en wat daarbij nodig is om de strategie te realiseren. Aangezien veel strategische keuzen leiden tot nieuwe arrangementen, bespreken we vervolgens een blauwdruk voor het inrichten van nieuwe organisaties. Als laatste gaan we in op de randvoorwaarden voor succes met de resultaten uit onze enquête. De vraag is hoe je komt tot een bepaalde uitvoeringsvariant. Daarbij zijn zowel proces als inhoud van belang. Er zijn allerlei inhoudelijke argumenten voor of tegen de ene of de andere variant. Maar de samenwerking heeft ook te maken met meningen en standpunten. Er is niet een perfecte blauwdruk voor elke denkbare situatie. Het is een mix van analyseren, beoordelen, waarderen en kiezen. Belangrijk is dat er een zorgvuldig proces wordt doorlopen en dat alle meningen en standpunten van de relevante stakeholders een plek krijgen in het proces. In dit hoofdstuk bespreken we het proces.

50

5.1

Van strategische keuzen naar realisatie

De gemeenten krijgen te maken met grote uitdagingen in het participatiedomein. Dit vraagt een transformatie van het sociaal domein, die te maken heeft met de veranderende rol van de overheid, meer onderlinge samenwerking en minder budget, terwijl het aantal taken en verantwoordelijkheden toeneemt. Voor de meeste van deze uitdagingen hebben veel gemeenten heldere ambities geformuleerd. Daarnaast draaien beleidsafdelingen op volle toeren om beleid en doelstellingen te formuleren voor het participatiedomein. Hierbij wordt gehamerd op participatie en zelfredzaamheid van burgers, waarbij de gemeente voornamelijk een regisserende rol heeft. Dit vergt ander gedrag en andere competenties van de ambtelijke medewerkers, en heeft impact op de organisatie-inrichting. We constateren dat gemeenten moeite hebben om doelstellingen ook daadwerkelijk in de praktijk te realiseren. Dit vraagt om meer realisatiekracht. Om helderheid te krijgen over welke stappen nodig zijn om strategie en beleid (richten) te vertalen naar de praktijk (verrichten), gebruiken we het Berenschot-Strategierealisatiemodel als kapstok.

Richten

Inrichten

Verrichten

Strategie en doelen Is er een heldere visie en beleid voor de transformatie?

Is het beleid vertaald naar concrete doelstellingen?

Hebben medewerkers de juiste prioriteiten in hun werk?

Is de benodigde besturing en sturingsconcept bepaald?

Faciliteert de organisatie de benodigde manier van werken?

Vinden de werkprocessen op de benodigde manier plaats?

Welke cultuur is nodig en wordt deze ook uitgedragen?

Zijn management en medewerkers toegerust?

Wordt er op de gewenste manier (samen)gewerkt?

Besturing en organisatie

Leiderschap en gedrag

Figuur 8. Berenschot-Strategierealisatiemodel

Het Strategierealisatiemodel geeft meer inhoud aan de stappen richten, inrichten en verrichten door het combineren van harde en zachte elementen met aandacht voor strategie en doelen, besturing en organisatie, en leiderschap en gedrag. Gemeenten staan voor de uitdaging hun strategische doelen te realiseren. Dit vraagt een andere inrichting van het participatiedomein. Veel gemeenten zijn bezig met een andere organisatie en besturing van het participatiedomein door andere samenwerkingsvormen tussen sd’en en sw-bedrijven, lokaal en in de regio. Belangrijk voor het realiseren van de benodigde transformatie is dat niet alleen sturing plaatsvindt op harde aspecten zoals besturing, structuur en procesinrichting. Maar ook op zachte aspecten zoals cultuur en het toerusten van medewerkers met de vereiste competenties en kennis voor de nieuwe manieren van werken.

51

5.2

Fasegewijze aanpak veranderingen in samenwerking

Onze ervaring leert dat het (regionaal) samenwerkingsproces opgeknipt moet worden in een aantal fasen. Dat is om ervoor te zorgen dat de juiste dingen op het juiste moment worden gedaan en om steeds bestuurlijk commitment te hebben. De verleiding is soms groot om bij de start van het proces al gedetailleerd in te gaan op de vormgeving, terwijl er bijvoorbeeld nog geen keuzen zijn gemaakt over de taken die de organisatie precies gaat uitvoeren. Tegelijkertijd moet de informatie die in een bepaalde fase naar boven komt, voldoende zijn om besluitvorming te laten plaatsvinden. Wij maken daarom een onderscheid tussen de fasen richten, inrichten en verrichten. Op die manier wordt het proces waarbij verschillende afdelingen en partijen zijn betrokken gestructureerd verdeeld in afzonderlijke fasen, waarbij de mate van detail steeds groter wordt om zo tot een volledig en goed ontworpen uitvoeringsarrangement te komen. Fasering helpt om de goede dingen, op het juiste moment en in de juiste volgorde te doen. In de volgende paragrafen lopen we de afzonderlijke fasen langs. Richten Het richten begint met een intentie, waarin de zoektocht naar het gezamenlijk

Wat betekent dit concreet in het

handelingsperspectief centraal staat. De motieven, belangen en urgentie van de

sociaal domein?

deelnemers worden in kaart gebracht, evenals de randvoorwaarden voor samenwer-

In deze fase maakt de gemeente beleidsma-

king. Daarnaast wordt gekeken naar overeenkomsten en verschillen; het gezamenlijk

tige keuzen:

perspectief. Ook kansen en risico’s worden onderzocht. In het begin is het einddoel

• Wat is de prioritaire doelgroep bij het aan

meestal niet bekend, waardoor begrippen als verbinden en regisseren centraal staan.

werk helpen van mensen: mensen met

Het proces moet leiden tot meer helderheid over het einddoel. Vanuit de intentie is

een grote of juist met een kleine afstand

het belangrijk om te beginnen met het formuleren van de doelen en ambities. Op basis van de doelen en ambities kan de vraag beantwoord worden of een verandering noodzakelijk en een reorganisatie onvermijdelijk is (structure follows strategy). De

tot de arbeidsmarkt? • Hoeveel middelen maakt de gemeente beschikbaar voor dit domein?

noodzaak en het gewenste resultaat worden hiermee geëxpliciteerd. De richtingsfase

• Wat lokaal en wat regionaal?

kent vaak het karakter van een haalbaarheidsonderzoek of een besluitvormingsonder-

• Kiest de gemeente in beginsel voor een

zoek. Resultaat is een principebesluit van de deelnemende besturen over de geformu-

regierol of voor een rol in de uitvoering?

leerde strategie, het benodigde sturingsconcept en de organisatiecultuur. Inrichten In het inrichtingsfase worden de hoofdlijnen uitgewerkt in een integraal ontwerp van de nieuwe organisatie. In dit integrale ontwerp staat opgenomen hoe de organisatie eruit komt te zien, wat de concrete doelstellingen zijn en wat de consequenties daarvan zijn, waaronder in termen van geld en mensen. Het beschrijft in grote lijnen het nieuwe dynamische evenwicht dat de nieuwe organisatie zal kenmerken. Het resultaat van deze fase dient als basis voor een definitief besluit van de deelnemende besturen om de voorgenomen beleids- en organisatieverandering voort te zetten. Als over de hoofdlijnen helderheid is, worden de plannen uitgewerkt tot op het detailniveau dat nodig is om te kunnen implementeren. Zowel de organisatorische kant, als de inrichting van de werkprocessen, de administratieve organisatie en de kwaliteit en informatievoorziening worden hierin uitgewerkt. Belangrijk is om hier ook aandacht te hebben voor de benodigde toerusting van medewerkers.

Wat betekent dit concreet in het sociaal domein? In deze fase werkt de gemeente aan bijvoorbeeld: • het in kaart brengen van de financiële gevolgen van de voorkeursarrangementen • alliantievorming met andere gemeenten • hoe je samenwerkt met uitvoerders en hoe je deze selecteert • het vormgeven van het dienstenaanbod.

52

Verrichten Wat betekent dit concreet in het

In de verrichtingsfase wordt de nieuwe organisatie gerealiseerd. De organisatie

sociaal domein?

wordt op basis van de genomen besluiten in al haar facetten ingericht en mede-

In deze fase maakt de gemeente inrichtings-

werkers worden geplaatst. In deze fase is veel aandacht nodig voor het gedrag

keuzen, zoals:

van medewerkers in de praktijk en de uitvoering van de werkprocessen. Hebben

• de organisatorische en juridische vorm-

medewerkers de juiste prioriteiten die bijdragen aan de organisatiedoelstellingen?

geving • capaciteit en competenties van de (inter) gemeentelijke organisatie met nieuwe

Zijn werkprocessen op een efficiënte en effectieve manier ingericht? En wordt op de gewenste manier in de organisatie en met partner buiten de organisatie samengewerkt?

taken • aansturing en toezicht (governance)

Kortom; in elk van de fasen gebeuren er andere dingen, maar steeds vanuit het

• huis op orde (bedrijfsvoering),

geformuleerde doel van die fase op weg naar een resultaat. In het begin ligt meer

en niet te vergeten:

nadruk op procesmanagement, en gaandeweg is meer aandacht nodig voor een

• evaluatie en bijsturing.

strakke planmatige aanpak met sturing op doelrealisatie. Het resultaat verschilt per fase en loopt vaak van tamelijk abstract naar concreet. In elke fase is de haalbaarheid belangrijk: kunnen partijen daadwerkelijk met elkaar realiseren wat zij beogen? 5.3

De kritische succesfactoren

Voorafgaand aan de samenwerking is het van belang om de randvoorwaarden voor de verschillende organisaties/gemeenten in kaart te brengen. Verder moeten bij een samenwerkingsverband verschillende succesfactoren in acht worden genomen. Zo moet voor een goede samenwerking de intrinsieke wil aanwezig zijn (al helpt de externe noodzaak). Ook moet het klikken tussen degene die gaan samenwerken (de persoonlijke factor). Verdere succesfactoren zijn een gedeeld belang, wederzijdse heldere verwachtingen en de bereidheid om zeggenschap te delen. Voor het samenwerken mogen de motieven wel verschillen en is het van belang om te realiseren dat door de samenwerking men wel iets opgeeft. Hierdoor zijn vertrouwen en gelijkwaardigheid ook belangrijke succesfactoren. Een leidende coalitie, zowel bestuurlijk als ambtelijk, met de betrokkenheid van de achterban dragen bij aan het succes van de samenwerking. Goede financiële afspraken, goede interne en externe communicatie, en een goede afhechting binnen bestaande organisaties om de energie te behouden zijn ook factoren die ook zullen leiden tot een succesvolle samenwerking. De kans van slagen van een samenwerking is volgens de respondenten afhankelijk van verschillende succesfactoren. De meest genoemde succesfactoren zijn weergegeven in figuur 9. Hierbij zien we dat aanwezigheid van vertrouwen (39%) en de aanwezige intrinsieke wil bij de deelnemers het meest genoemd worden (38%). Ook het gedeelde belang onder de verschillende deelnemers is van belang.

53

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0

Vertrouwen en Intrinsieke wil gelijkwaardigheid

Gedeeld belang

Gekozen strategie

Externe noodzaak Leiderschap Goede (wetgeving) verstandshouding

Leidende coalitie

Figuur 9. Belangrijkste succesfactoren voor samenwerking (N=79)

Opvallend is dat slechts 10% van de deelnemers financiële afspraken belangrijk vindt bij het slagen van een samenwerking. Een goede interne en externe communicatie wordt het minst aangemerkt als succesfactor. Harde afspraken zijn dus niet het belangrijkst bij het slagen van een samenwerking. Als het vertrouwen en gelijkwaardigheid ontbreekt, lijkt het succesvol opzetten van een samenwerkingsverband een lastige opgave te zijn.

55

6 En passant

En passant slaan (Frans: in het voorbijgaan, terloops) is een term uit het schaakspel die een bepaalde manier aangeeft waarop een pion een andere pion kan slaan. Een pion mag in de uitgangsstelling twee velden vooruit. Als het veld dat hij daarbij passeert door een pion van de tegenstander bedreigd wordt (de pion 'eindigt' dan derhalve naast de vijandelijke pion), mag die pion hem slaan (en passant), alsof hij slechts één veld vooruit was gezet. En passant slaan is alleen toegestaan bij de zet direct volgend op de opmars van de pion. Bij en passant slaan zijn uitsluitend pionnen betrokken. Alleen een pion kan en passant slaan, en alleen een pion kan en passant geslagen worden. Uit: Wikipedia

Hiervoor zijn we nagegaan tot welke (financiële) ontwikkelingen de Participatiewet leidt, welke organisatievormen voorkomen, wat de achterliggende motieven van gemeenten zijn om tot die keuzen te komen en wat de aandachtspunten zijn bij implementatie. Het schaakspel kent in theorie een eindig aantal mogelijke zetten, in praktijk is het aantal mogelijke spelposities onoverzienbaar groot.

56

Terugblikkend op de beschreven mogelijkheden en motieven staan gemeenten in essentie voor drie hoofdkeuzen: Werktaken in één geïntegreerde - in twee gespecialiseerde organisaties Focus op afstand tot de arbeidsmarkt: kort: focus op werkgever lang: focus op begeleiding en functies passend bij beperking

Geen issues rond afbakening en overdracht

Werk- en inkomenstaken in één organisatie - gescheiden Focus naar procestype: gericht op rechtmatigheid vsersus gericht op doelmatigheid

Werk en maatregelen in één hand

Regionaal - gemeentelijk Regionale organisatie is minder kwetsbaar en kan meer kwaliteit opbouwen

Gemeentelijke organisatie is directer aanstuurbaar

Figuur 10. Hoofdkeuze gemeenten

In de voorgaande hoofdstukken zijn de onderliggende posities en motieven beschreven. Gemeenten maken deze drie hoofdkeuzen. Dat dit daadwerkelijk los van elkaar staande keuzen zijn, blijkt uit het feit dat alle combinaties van antwoorden voorkomen. We sluiten af met vier voorbeelden van combinaties van keuzen, die in de bijlage zijn uitgewerkt in cases. Walcheren zz

Werktaken: geïntegreerd in één organisatie.

zz

Werk en inkomen: in dezelfde organisatie.

zz

Samenwerking: regionaal in GR.

Kiest een gemeente ervoor alle werktaken in één geïntegreerde organisatie bijeen te brengen, daarbij tevens de Inkomens taken te beleggen en dat in een regionale samenwerking te organiseren, dan kom je uit bij een organisatie als Orionis, die al deze taken uitvoert voor de gemeenten op Walcheren.

57

Gemeente Groningen zz

Werktaken in twee gespecialiseerde organisaties.

zz

Werk en inkomen: in dezelfde organisatie.

zz

Samenwerking: gemeentelijk.

In Groningen zijn de werktaken van de sd samen met EZ, en detacheren en begeleid werken georganiseerd in de directie Werk, terwijl nieuw beschut, vrijwilligers­ werk en dagbesteding georganiseerd is in de directie Participatie. Inkomenstaken worden ook uitgevoerd door de directie Werk. De organisatie is een gemeentelijke organisatie. Nijmegen zz

Werktaken: geïntegreerd in één organisatie.

zz

Werktaken en inkomenstaken: in aparte organisaties.

zz

Samenwerking: werk van gemeentelijk naar regionaal, inkomen gemeentelijk.

In Nijmegen wordt een regionaal werkbedrijf opgezet, in de vorm van een GR. De afdeling Inkomen blijft daarbuiten, dat blijft een gemeentelijke afdeling. Regio Oldenzaal zz

Werktaken: geïntegreerd in één organisatie.

zz

Werk en inkomen: in dezelfde organisatie.

zz

Samenwerking: van GR terug naar gemeenten,

De gemeenten Oldenzaal, Dinkelland en Losser hebben ervoor gekozen hun GR voor de uitvoering van de sw (Top-Craft) te ontbinden en de taken terug te brengen naar de gemeente. Al deze voorbeelden zijn uitgewerkt in bijlage 2.

59

B1 Bijlage 1. Enquête

In totaal hebben 91 deelnemers de enquête ingevuld, waarvan de meeste respondenten (54%) hebben aangegeven een sociale dienst te zijn. 25% van de deelnemers antwoorden namens een sw-bedrijf en 8% geeft aan in een mengvorm te opereren. De rest kiest voor de optie ‘anders’.

13% 25% 8%

54%

Primair een sw-bedrijf Primair een sociale dienst Mengvorm van sw en sd Anders

Figuur 11. Typen uitvoeringsorganisaties (N=91)

60

De respondenten zijn bevraagd naar de vorm van samenwerking in het sociaal 8%

domein in het kader van de uitvoering van de huidige Wsw en Wwb en de toekomstige taken uit de Participatiewet en de Wmo. Een geïntegreerde uitvoeringsor37%

25%

ganisatie in het sociaal domein komt het meest voor onder de ondervraagden (in 29% van de gevallen). We zien in de uitkomsten niet vaak de twee uiterste vormen, dus dat gemeenten een apart inkomens-/uitkeringsbedrijf en een apart werk-/reintegratiebedrijf inrichten of dat het sw-bedrijf onderdeel wordt van de sd (beiden 6%) terug.

11% 11%

8%

Ook zien we dat gemeenten verschil9%

Geïntegreerde uitvoeringsorganisatie sociaal domein Sw-bedrijf als onderdeel sd Delen van sw-bedrijf naar sd Sw-bedrijf/sd wordt gesplitst naar gemeente Sw-bedrijf, sd, Wmo en werkgeversservicepunt blijven aparte entiteiten Apart inkomens-/uitkeringsbedrijf (sd) en apart werk-/re-integratiebedrijf (sw-bedrijf)

3%

lende keuzen maken met betrekking tot het type juridische samenwerkingsver-

10%

band. Hierbij zijn alleen de respondenten meegenomen die op basis van een

4%

54%

samenwerkingsconstructie opereerden (N=59). Samenwerking door mid-

20%

del van een GROL is in de enquête de meest genoemde vorm (54%). De publieke vennootschap of centrumconstructie komen weinig voor.

GROL

Figuur 12. Verdeling vormgeving uitvoeringsorganisatie (N=64)

GROL met een of meer vennootschappen Publiek vennootschap Samenwerking via niet-gemeenschappelijke vennoot Centrumconstructie GR Centrumconstructie DVO

Figuur 13. Verdeling samenwerkingsverbanden (N=59)

80%

Tot slot zien we dat er verschillende redenen zijn voor organisaties om hun taken-

70%

pakket te wijzigen, zoals is weergegeven in de volgende grafiek. Als belangrijkste

60%

motief om het takenpakket aan te passen noemen de respondenten het verbeteren

50%

van de effectiviteit van re-integratie (44%), het besparen op uitvoeringskosten

40%

(43%) en het toevoegen van waarde aan de maatschappij (41%).

30% 20% 10% 0

Toegevoegde Besparen Effectieviteit uitvoeringsvan de waarde kosten re-integratie maatschappij verbeteren Sw Sd Mengvorm van sw en sd

Figuur 14. Motivatie om takenpakket te veranderen (per type organisatie) (N=82)

61

B2 Bijlage 2. Praktijkcases

Case Top-Craft Ben Gerrits (Top-Craft ) en Hans Evering geïnterviewd door Maarten Adelmeijer en Floor Vreeswijk. Inleiding De GR Top-Craft is verantwoordelijk voor de uitvoering van de sw voor de drie gemeenten Oldenzaal, Losser en Dinkelland. Recentelijk is de keuze gemaakt om de GR te ontmantelen en ieder van de gemeenten zelf verantwoordelijk te maken voor de uitvoering van de taken ten behoeve van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Dit is een bijzondere organisatorische keuze in het sociaal domein. De organisatie Top-Craft is in de afgelopen jaren behoorlijk gekrompen. Waar in 2008 nog negentig ambtelijke medewerkers in dienst waren, zijn dat er momenteel nog veertig. Dit is het gevolg van de onderdelen bouw en caravanbouw die zijn afgestoten of geprivatiseerd zijn. Top-Craft is verantwoordelijk voor 680 sw’ers.

62

Aanleiding ontmanteling Voor de ontmanteling zijn drie aanleidingen: zz

Te hoge kosten. Al in 2011 was het subsidieresultaat negatief, waar dat voor veel andere sw-organisaties pas recentelijk het geval is. In het verleden zijn meerdere pogingen ondernomen om dit terug te dringen, maar het probleem is niet opgelost. De gemeenten hadden geen vertrouwen in een snelle oplossing. Het re-integratiebudget kan het tekort op de sw niet langer dekken.

zz

Top-Craft had een slechte naam gekregen. Het oprichten van de bv Top-Craft heeft daarbij geleid tot afstand ten opzichte van de gemeente.

zz

De bestuurlijke oriëntatie is verschoven. De GR is 25 jaar geleden ontstaan omdat dit destijds paste bij de gemeentelijke oriëntatie. Dit is niet langer het geval, aangezien de verschillen in uitvoering tussen de gemeenten groot zijn. Zo ligt de werkgeversbenadering bij de gemeenten zelf. Dit heeft te maken met de specifieke kenmerken van de subregio’s in Twente. Zo is in Noordoost-Twente de sociale controle groot en heeft het mkb een belangrijke positie op de markt. Lokale werving met betrekking tot werkgeversbenadering vergroot de kans op succes. Dit vraagt om een andere aanpak dan in de grote steden, waar de verhoudingen anders liggen. De samenwerking tussen sd’en is ook veranderd. De frontoffice wordt veelal in eigen gemeente uitgevoerd, op het gebied van de backoffice werkt elk van de gemeenten samen met een andere grotere gemeenten.

Ontmanteling De hiervoor beschreven ontwikkelingen vormen aanleiding om de strategie en de uitvoering aan te passen. De voorkeur van de toenmalige directie en de deelnemende gemeenten kwam niet overeen. Er werd een interim-directeur aangesteld om een transitie door te voeren. Deze heeft een weg gekozen om samen met alle stakeholders een overlegcultuur te bouwen waarin tot een oplossing gekomen kon worden waar alle stakeholders (drie gemeenten, OR, sw-medewerkers en staf) zich in konden vinden. Dit leidde tot de keuze om Top-Craft te ontmantelen en de taken terug te geven aan de deelnemende gemeenten. Voor de verschillende takken van dienstverlening heeft ontmanteling andere consequenties, zoals hierna beschreven. Begeleid werken/individueel detacheren/werkgeversdienstverlening Bij elk van de gemeenten wordt de oplossing gezocht in begeleid werken in de lokale gemeenschap, waarbij een belangrijke taak in de uitvoering ligt bij de sd. Zo heeft Dinkelland een coöperatieve vereniging opgericht waar inmiddels vijftig ondernemers lid van zijn. Deze coöperatie voert de werkgeversbenadering uit. Er wordt met name succes geboekt op het plaatsen van mensen die langdurig in de Wwb zitten. De ervaring met Wsw’ers is tot op heden nog beperkt tot inzet van mensen in groenvoorziening. In Losser en in Oldenzaal is de afdeling Werk en Inkomen verantwoordelijk voor de uitvoering van het begeleid werken. In Oldenzaal zijn de contracten met werkgevers overgenomen door de gemeente en worden daar nieuwe aanbieders aan toegevoegd.

63

Groen/schoonmaak Alle drie de gemeenten hebben ervoor gekozen om de sw’ers die nu werkzaam zijn in de groenvoorziening in te zetten voor het groenonderhoud in de eigen gemeente. Oldenzaal integreert de sw in de afdeling Stadswerken. De afdeling Stadswerken is daarmee aanzienlijk gegroeid en heeft een transformatie ondergaan, aangezien de focus is verplaatst van het uitvoeren van groenwerkzaamheden naar het begeleiden van sw’ers. De ambitie is om de staf in te richten met ambtenaren en het werk in het veld uit te laten voeren door sw’ers en Wwb’ers. Dinkelland heeft de mensen via de coöperatie die ook de taken op het gebied van werkgeversdienstverlening uitvoert, ingezet voor het uitvoeren van het groenonderhoud. In Losser heeft men een tussenoplossing gevonden, waarin sw’ers in een stichting werken. Men werkt toe naar het integraal uitbesteden van een combinatie van beide diensten, waarbij de buitendienst van Openbare Werken en de sw als dienst wordt uitbesteed aan een externe partij. Op deze manier hoopt de gemeente de beheersbaarheid te vergroten. Beschut Er zijn binnen de GR driehonderd mensen die zijn aangewezen op beschut werk. Naburig sw-bedrijf Larcom gaat voor Oldenzaal en Losser (255 mensen) de beschut werkzaamheden uitvoeren. De 45 sw’ers uit Dinkelland worden als het ware uit het sw-bedrijf geplaatst. Daarvoor zoekt de Stichting Dinkelland Werkt een andere oplossing. Dit kan zijn bij lokale organisaties of bijvoorbeeld bij zorginstellingen. Waarom is ontmanteling de meest logische keuze? Het uitvoeren van de taken van het sociaal domein binnen de eigen gemeente is niet zo bijzonder. Dat gebeurt ook in onder andere Enschede, Groningen en Rotterdam. Het uitvoeren van deze taken op zo’n kleine schaal is dat echter wel. Vaak zien we juist een beweging naar schaalvergroting in dit domein, congruent met regionale werkgeversdienstverlening. Door de lokale sociale structuren is het in deze logischer om werk­ geversdienstverlening lokaal te organiseren in plaats van op arbeidsmarktregioniveau. Omdat de drie sd’en uit de GR meer samenwerken met andere gemeenten in de regio dan met elkaar, ligt toekomstige samenwerking op het gebied van de Participatiewet niet voor de hand. Door de opsplitsing worden tevens de financiële problemen meer zichtbaar en beter beheersbaar. Daarnaast speelt mee dat hier zowel een structuur- als een cultuurprobleem opgelost diende te worden. In een dergelijk situatie is de keuze om opnieuw te beginnen makkelijker gemaakt. Succesfactoren Eén van de belangrijkste aspecten voor het slagen van deze transitie is het denken vanuit de belangen van de verschillende stakeholders. Belangrijk is dat hier een directie was die dacht vanuit de belangen en de keuzen van alle stakeholders en samen met al die stakeholders zocht naar de best daarbij passende oplossingen. Door het inrichten van een stuurgroep met bestuurlijke vertegenwoordiging en een werkgroep met ambtelijke medewerkers die goed contact onderhielden met kwartiermakers vanuit stichtingen, gemeenten en Top-Craft was de beslissing tot ontmanteling een gedragen en gefaseerd proces.

Vier cruciale succesfactoren voor een harmonieuze transitie, volgens Ben Gerrits, directeur Top-Craft • Betrek alle stakeholders vanaf het begin bij het zoekproces naar een oplossing. • Uitgangspunten moeten helder en expliciet zijn. • Helder moet zijn wat de verwachtingen zijn, wat er bereikt moet worden en over welk tijdpad het gehele proces verloopt. • Afspraken moeten worden nagekomen.

64

Case Groningen stad Peter Teesink, gemeentesecretaris, geïnterviewd door Maarten Adelmeijer. Geïntegreerde uitvoering in het sociaal domein De gemeente Groningen heeft ervoor gekozen de beleid en uitvoering uit elkaar te halen en uitvoering in integrale units te organiseren, gericht op lean-uitvoering. Het onderdeel beschut is onderdeel van de directie Participatie, waarin ook dagbesteding, vrijwilligerswerk en tegenprestatie is georganiseerd. De overige onderdelen van het sw-bedrijf zijn ondergebracht in de directie Werk, waarin ook Economische Zaken en werk- en re-integratietaken van Sociale Zaken ondergebracht zijn. Dit maakt integrale uitvoering mogelijk. Wat zijn de mogelijkheden voor een gemeente om mensen aan werk te helpen? Werkt het beter om middelen in te zetten om bedrijven naar Groningen te halen? Beleid in het sociaal domein is in een directie geïntegreerd met beleid onderwijs. Groningen streeft naar lean-uitvoering. Telkens wordt gekeken naar mogelijkheden om taken over te dragen/uit te besteden aan organisaties die door hun kerncompetenties in staat zijn die taken goed uit te voeren. Kunnen taken van de directie Werk naar uitzendbureaus? Kunnen backofficetaken van Sociale Zaken worden uitgevoerd door UWV of door een regionale uitvoeringsorganisatie, zoals de regionale uitvoeringsorganisatie voor gemeentelijke belastingen. De gemeente Groningen neemt niet de entiteit als uitgangspunt, en maakt het sw-bedrijf zo klein mogelijk. In beginsel worden alle sw medewerkers gedetacheerd. Er zijn regio’s waar een kern-sw-bedrijf overblijft voor eventuele terugval van mensen, bijvoorbeeld in economisch slechtere tijden. Groningen gaat ervan uit dat gespreide detachering in de breedte ertoe leidt dat mensen niet in een keer massaal terugkomen. Regionale samenwerking De gemeente Groningen had haar eigen sw-organisatie en organiseert zelf haar werkgeversdienstverlening. Regionale samenwerking vindt plaats in verschillende verbanden. De arbeidsmarktregio beslaat de provincie Groningen plus Assen. Daarnaast is er sterke samenwerking tussen de grote noordelijke steden Leeuwarden, Assen, Emmen en Groningen. Ten slotte ontvangt de regio geld van het Rijk vanwege schade door de aardbevingen. De besteding daarvan wordt gecoördineerd door een economic board, waarin een aantal gemeenten samenwerkt. Groningen is de trekker hiervan. Op het gebied van de sociale werkvoorziening zijn de verschillen tussen stad en ommeland groot. In de provincie zijn de sw-bedrijven meestal groter dan de sociale dienst en zijn veelal de grootste werkgever in hun regio. Zij zetten slechts beperkt in op detacheren en focussen op optimalisering van de entiteit zelf, bijvoorbeeld door kostenbesparingen.

65

Op zich zou het goed zijn op het gebied van werkgeversdienstverlening meer samen te werken met de gemeenten in de arbeidsmarktregio. Op dat punt is er echter nog geen track record. Daarnaast is samenwerking met de grote noordelijke steden ook op het gebied van werkgeversdienstverlening belangrijk. Motieven voor de keuze om sw te integreren in gemeentelijke organisatie Uitgangspunt bij alle gemeentelijke taken: zz

Integrale benadering.

zz

Splitsing tussen beleid en uitvoering.

zz

Focus op lean-uitvoering.

zz

Voer als gemeente geen taken uit waar anderen beter in zijn.

Er is niet één oplossing voor alle decentralisaties. Op het terrein van de jeugdzorg kiest Groningen voor regionale uitvoering tenzij. Bij de Wmo wordt gekozen voor lokaal aanbod tenzij. Werkgeversdienstverlening werkt goed op de schaal van de gemeente. Waar mogelijk wordt samengewerkt met de andere grote noordelijke steden en gemeenten in de regio. Taken die historisch bij elkaar zaten in het sociaal domein, worden in Groningen geïntegreerd in enerzijds een directie Participatie en anderzijds een directie Werk. Een gemeente moet zo min mogelijk een bedrijf zijn, bedrijven zijn beter in werk. Daarom worden in beginsel alle sw medewerkers gedetacheerd. Dat betekent tevens maximale integratie in een reguliere omgeving. Aandachtspunten en leerpunten bij de omslag zz

Voor mensen die zich melden bij de sociale dienst moet werk altijd de eerste stap zijn.

zz

Financiële nood zorgt voor politieke wil om tot verandering te komen.

zz

Doe in een verandertraject niet alles tegelijk; doe het stap voor stap, accepteer dat je daarbij fouten maakt en leer daarvan.

zz

Te vaak wordt gedacht dat mensen niks anders kunnen dan in een sw-bedrijf werken. Dat blijkt bijna altijd wel te kunnen en mensen vinden dat leuker. Die positieve ervaringen stimuleren anderen om door te zetten.

zz

Sommige dingen hebben we te laat gedaan. We hadden nog eerder de verbinding tussen sw en sd moeten leggen. De sd had zijn eigen re-integratiebedrijf opgezet. We hadden dat beter meteen integraal kunnen aanpakken.

zz

Zet werkgevers aan kop. Gemeenten moeten werkgevers faciliteren, niet dirigeren. Betrek ze dan ook. Bijvoorbeeld bij het invullen van social return: leg dat niet op, maar vraag hen hoe dat goed ingevuld kan worden.

zz

Bekijk de problemen in het sociaal domein zeker ook vanuit de EZ-hoek. De gemeente bereikt het meest op dit terrein door in te zetten op het naar Groningen halen van werkgevers.

66

Case Orionis Door Joost Struijk, BEMC (www.bemc.nl) Inleiding Orionis Walcheren is 1 januari 2012 ontstaan uit de samenvoeging van de Sociale Dienst Walcheren (SDW) en arbeidsintegratiebedrijf LétÉ (sw). Daarmee is één bedrijf gevormd met als doel ‘mensen met een grote afstand tot werk te begeleiden naar zo regulier mogelijk (betaald) werk’. En als dat (permanent) niet tot de mogelijkheden behoort, dan toch in ieder geval ‘participatie’. De aanleiding tot samenvoeging De drie gemeenten op Walcheren werken al enige jaren op tal van terreinen samen. In 2006 is al een vergaande samenwerking tot stand gekomen. Kort daarna is de schuldhulpverlening daaraan toegevoegd. Toen de contouren van het wetsontwerp ‘Werken naar vermogen’ in beeld kwamen, werd duidelijk dat op dezelfde voet doorgaan zou leiden tot forse financiële consequenties: afnemende participatiebudgetten, extra (gedecentraliseerde) taken met extra kosten en lagere rijksvergoedingen: ‘meer doen met minder middelen’. De gemeenten hebben toen besloten om een beleidsplan te maken dat zou inspelen op wat in de nabije toekomst op de gemeenten afkomt in het sociale domein (werk en inkomen) met inbegrip van de financiële consequenties. Joost Struijk heeft dit transitieproces, uitmondend in een reorganisatie, geleid. In dit gehele proces hebben de drie decentralisaties (inclusief Passend Onderwijs) een vooraanstaande rol gespeeld. Er bestonden al twee GR’en. Het lag derhalve voor de hand om deze samen te voegen tot een GR. Dat is eerst gebeurd. Uiteraard in goed overleg met georganiseerd overleg en ondernemingsraden. Belangrijke factoren die de keuze hebben bepaald zijn: zz

de regionale context (drie gemeenten liggend op vijftien kilometer afstand van elkaar)

zz

de wens van de gemeenteraden om vergaande efficiëntie, minder overhead en minder kosten, grotere uitstroom van klanten en in het bijzonder het tekort van miljoenen euro’s weg te werken

zz

door het sw-bedrijf onderdeel te maken van de organisatie, heeft de gemeente een eigen werkleerbedrijf (unique selling point (USP)) en dezelfde arbeidsontwikkelingsmethodiek voor Wsw en Wwb.

Zeker heeft de samenwerking tussen de – wethouders Sociale Zaken van de – gemeenten een doorslaggevende rol gespeeld (politieke context): ‘zij spraken met één mond’. De ‘sense of urgency’ (externe ontwikkelingen waaronder de drie decentralisaties), de financiële noodzaak, de chemie tussen wethouders/gemeenten en directie en in het bijzonder de kwaliteit van de medewerkers zijn een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van deze samenvoeging gebleken. Terugkijkend was het steeds weer terugkerend beeld van ‘er moet steeds geld bij het sw-bedrijf en de sd’en’ en ‘er moet iets gebeuren’ mede leidend voor het proces. In een veranderende omgeving met andere ambities.

67

Kern van de te realiseren verandering is gelegen in het wijzigen van de toenmalige focus dier was gericht op het verzorgen van inkomens (SDW), schuldhulpverlening (Krediet Bank Walcheren) en het leveren van productie (sw-bedrijf LéTÉ) naar een nieuwe aanpak gericht op een integraal klantproces met begeleiding van klanten/ kandidaten met een (grote) afstand tot werk naar werk (of Participatie). Daarbij zijn de toen bestaande knelpunten bij de herinrichting meegenomen. Efficiency en effectiviteit Samenvoeging moet financiële voordelen hebben. Deze voordelen komen uit: zz

kostenreductie: formatie efficiënter benutten en met minder mensen meer doen, platte organisatie met weinig ‘lagen’ in casu minder leidinggevenden op managementniveau; locaties integreren kan kostenvoordeel opleveren

zz

opbrengstverhoging: door één organisatie, met één eenduidig (primair) proces en doel onder één leiding moet leiden tot effectief werken. Daarvoor is wel nodig dat er systematisch en methodisch gewerkt wordt van ‘intake tot resultaat’.

Visie en missie In het participatiebeleid van Walcheren wordt aangegeven dat de essentie van het Walcherse participatiebeleid ‘het verhogen van de participatie van mensen en de betrokkenheid van inwoners bij de samenleving’ is. En betrokkenheid begint met meedoen in een betaalde baan, in het vrijwilligerswerk, in de zorg met en voor anderen’. Bij Orionis gaan de klanten (Wwb) en kandidaten (Wsw) aan het werk, betaald of onbetaald in een maatschappelijk nuttige baan eventueel in combinatie met een kwalificatietraject. Doelgroepen Orionis Walcheren heeft dat ingevuld voor de volgende doelgroepen van deze organisatie: zz

Medewerkers die sinds jaar en dag gebruikmaken van de Wsw-voorziening in casu de werk-leeractiviteiten. Een klein deel van deze groep medewerkers zal uitstromen naar de arbeidsmarkt.

zz

Mensen met forse beperkingen en die blijvend zijn aangewezen op een beschermde werkplek.

zz

Mensen die kortstondig gebruikmaken van deze voorziening en – met de juiste begeleiding en ondersteuning - ook buiten de muren van het sw-bedrijf kunnen werken.

zz

Tot slot mensen die vanuit andere wettelijke kaders, met name de Wwb, instromen. Zij worden, al dan niet na een kort assessment of training, direct geplaatst en begeleid bij externe werkgevers. Een groep Wwb’ers zal vanwege vergaande beperkingen van velerlei aard niet bemiddelbaar zijn en begeleid kunnen worden naar participatie in de vorm van bijvoorbeeld vrijwilligerswerk. Of activering in termen van ‘social return’. Deze groepen hebben een uitkering.

68

Dienstverlening Het type dienstverlening dat Orionis biedt is vooral gericht op de onderkant van de re-integratiemarkt (niche): arbeidsgehandicapten en mensen met (meervoudige) beperkingen, die nog niet de arbeidsmarkt kunnen betreden. De oorzaak van hun afstand tot werk is zo complex dat een veel intensievere, op maat gesneden vorm van begeleiding, voor en na plaatsing, noodzakelijk is. Orionis biedt tijdelijk inkomenssteun, schuldhulpdienstverlening, en scholing en werk, in samenwerking met regionale opleidingsinstituten en werkgevers. Binnen de organisatie biedt Orionis een werkplek voor hen die aangewezen zijn op een beschermde werkomgeving. Organisatierapport Orionis Walcheren ‘Slagvaardig naar de toekomst’ Proces: zz

Nadat het beleidsplan door de gemeenteraden is goedgekeurd is eerst een inventarisatie gemaakt van de bestaande situatie van de toenmalige organisaties.

zz

Daarin zijn per ‘deelproces’ de knelpunten genoemd.

zz

Vervolgens zijn verschillende werkconferenties gehouden met groepen medewerkers over de ‘visie op arbeidsontwikkeling’ en ‘werkgeversdienstverlening’.

zz

De resultaten daarvan zijn mede gebruikt als input voor het vervolg: de inrichting van een nieuwe (arbeids)organisatie van Orionis Walcheren, leidend tot een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering en uitvoeringsorganisatie waarmee zij in staat wordt geacht de missie en doelstellingen binnen (financieel gezonde) kaders uit te voeren.

Aanpak herinrichting: Er zijn eerst zeven deelopdrachten geformuleerd, waarmee werkgroepen aan de slag zijn gegaan met als doel deelrapporten aan te leveren die input zijn voor het op te stellen organisatierapport Orionis Walcheren. Daarbij is het klantproces leidend geweest. 1. Een organisatiemodel met een logische clustering van producten en diensten, met een ingebouwde ‘opdrachtgever’-en-‘opdrachtnemerverhouding. Hiermee worden onderliggende afhankelijkheden zichtbaar en spreken de afdelingen elkaar intern aan op resultaten. 2. Vraaggericht werken aansluitend op behoeften en/of vragen van klanten, kandidaten en werkgevers. 3. Een beperkt aantal hiërarchische lagen (platte organisatie) met korte communicatielijnen. 4. Daar waar taken zijn toegewezen, ook de bijbehorende verantwoordelijkheden verstrekken. 5. Een klein managementteam waardoor slagvaardig en daadkrachtig besloten kan worden. 6. Een hanteerbare span of control voor leidinggevenden. 7. Een transparante besturingsfilosofie. 8. Een beperkte staf ter ondersteuning van het bestuur en directie in de lijn op een aantal concernbrede terreinen.

69

9. Een effectieve een efficiënte organisatie van de bedrijfsvoering waarin kosteneffectiviteit en continue verbetering van de bedrijfsvoering plaatsvinden. 10. Een toekomstbestendig organisatiemodel dat ruimte biedt om relevante externe ontwikkelingen relatief gemakkelijk op te pakken; daar waar mogelijk integrale samenwerking met partners in de keten…… In het organisatiemodel staat het primair proces centraal: alle klant-/kandidaatgerichte begeleidingswerkzaamheden, van aanvraag tot arbeidsontwikkeling en resultaat, inclusief het WerkLeerBedrijf. Deze zijn ondergebracht in de Unit Participatie (doel) met drie afdelingen: Intake & Diagnose, Matchpoint Werk en het WerkLeerBedrijf. Doelmatigheid staat voorop. Om dit primair proces efficiënt en effectief uit te kunnen voeren zijn er ondersteunende bedrijfsfuncties nodig die dit faciliteren. Die zijn ondergebracht in de unit Bedrijfsvoering & Support. Met drie afdelingen: Financiën en ICT, Facility (inclusief KCC) en ondersteunende diensten (middel). Deze unit is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid. De organisatie wordt aangestuurd door een algemeen directeur en twee unitmanagers (samen het mt). De unitmanagers worden ondersteund door zes afdelingshoofden. Na formele afronding van de organisatie is gestart met een breed trainings- en ontwikkelprogramma gericht op methodisch werken: een doorontwikkeling en professionalisering van de in de organisatie aanwezige vakkennis en professie, waarbij een integrale aanpak centraal staat. Die aanpak bestaat uit drie pijlers: ken je klant/ kandidaat, begeleid de klant/kandidaat en een resultaatgerichte werkgeversbenadering. Met verschillende elkaar versterkende aanvliegroutes (visie en strategieontwikkeling, organisatieontwerp en –inrichting, diagnostiek, effectieve begeleiding en verbinding met regionale werkgevers…).

70

Case Nijmegen Ina Hol, digitaal geïnterviewd door Floor Vreeswijk. zz

De inrichting van het domein werk en inkomen in de oude situatie; welke organisaties voeren welke taken uit? Werk en inkomen wordt momenteel uitgevoerd door gemeentelijke afdelingen, in eigen beheer dus. Met ingang van – uiterlijk – 1 juli 2015 wordt de Participatiewet uitgevoerd door het Regionaal Werkbedrijf (een Modulaire GR (MGR)). De afdeling Inkomen blijft – vooralsnog – een gemeentelijke afdeling.

zz

Is er een specifieke wijkaanpak vormgegeven? Hoe verhoudt deze zich tot het uitvoeringsarrangement voor de Participatiewet? Hoe is de toegang geregeld? Waar liggen beslissingsbevoegdheden? Nijmegen kent sociale wijkteams onder andere voor de uitvoering van de Wmo en straks de twee decentralisaties AWBZ en jeugdzorg. Ook de disciplines Werk en inkomen nemen deel aan dit sociale wijkteam, specialisten met een generalistische kijk op de problematiek van de klant. Deze disciplines zijn vooral binnen de sociale wijkteams aanwezig, in die wijken waar de bijstandsdichtheid het grootst is. Dit is de eerste toegangspoort, waarbij gekeken wordt of iemand überhaupt kan werken. Meer specialistische diagnostiek, ontheffing arbeidsplicht en bepaling re-integratievoorziening wordt – ten aanzien van werk – verzorgd door het toekomstig werkbedrijf, in afstemming met alliantiepartners op het terrein van de AWBZ (arbeidsmatige dagbesteding) (nu dus nog afdeling Werk). Voor inkomen – bepaling recht op uitkering – bepaalt de afdeling Inkomen dit.

zz

Wordt in het uitvoeringsarrangement samengewerkt tussen verschillende gemeenten? Wat is de samenwerkingsvorm? In hoeverre zijn bevoegdheden overgedragen van de gemeenten naar het samenwerkingsverband? Ja, het Regionaal Werkbedrijf is een samenwerkingsverband van negen gemeenten, op termijn wordt de sw breed geïntegreerd in dit Werkbedrijf. Het Werkbedrijf wordt gezamenlijk gehuisvest met het UWV Werkbedrijf en processen en uitstraling worden optimaal op elkaar afgestemd. Het Werkbedrijf werkt onder een MGR met een algemeen en een dagelijks bestuur, bestaande uit bestuurders van de negen deelnemende gemeenten. De raden van de negen gemeenten hebben de verordeningsbevoegdheden (zoals re-integratieverordening) overgedragen aan de MGR. Raden zijn nog kaderstellend (strategisch beleidskader) en monitorend. Colleges zijn bevoegd een dienstverleningsovereenkomst te sluiten met het samenwerkingsverband, de MGR. De raden hebben hier nog het recht van een zienswijze op.

71

zz

De afwegingen die zijn gemaakt zijn om van de oude naar de nieuwe inrichtingsvorm te komen: --

Dienstverlening harmoniseren, instrumentenpalet harmoniseren, concurrentie tussen instrumenten opheffen, verschillen tussen regelingen opheffen. Eén regie op de hele re-integratieketen van 1 tot 100% loonwaarde.

--

Harmonisatie van functiehuizen van verschillende uitvoeringsorganisaties. Concurrentie (bizarre financieringsprikkels) tegengaan tussen uitvoeringsorganisatie. Betere dienstverlening naar klant en ondernemer (één duidelijke organisatie, één duidelijke contactpersoon, één duidelijk instrumentenpalet).

--

Voordelen van het kunnen aanbieden van arrangementen bestaande uit verschillende doelgroepen voor de ondernemer.

--

Opheffen van gemeentegrenzen, arbeidsmarkt denkt niet in gemeentegrenzen etc. Met andere woorden: professionaliseren en harmoniseren ten gunste van de dienstverlening voor klant en ondernemer, tegen lagere kosten.

zz

Randvoorwaarden en kritische succesfactoren voor de gekozen inrichting: --

Loslaten van bevoegdheden (raden moeten bevoegdheden kunnen loslaten aan samenwerkingsverband).

--

Meer sturen op effect dan op bedrijfsvoering. Minder bureaucratie weten te organiseren: bedrijf op afstand moet daadkrachtig en flexibel kunnen reageren.

--

Budget: iedere gemeente moet P-budget, deel AWBZ-budget en eventuele eigen middelen overdragen naar het samenwerkingsverband, zonder efficiencywinst direct te verlangen.

--

Alle uitvoeringsorganisaties binnen de keten moeten met de ‘billen bloot’ waar ze goed in zijn en wat beter uitgevoerd kan worden door een ketenpartner.

--

Geloof in harmonisatie en durven loslaten als organisatie: klant- en ondernemersbelang gaan voor continuïteitsbelang van de eigen uitvoeringsorganisatie.

--

Lef van bestuurders.

--

Last but not least: resultaat behalen als werkbedrijf!

72

B3 Bijlage 3. Verdieping juridische samenwerkingsvormen Zonder samenwerking: gemeentelijke dienst Wanneer niet gekozen wordt voor een intergemeentelijk samenwerkingsverband, kan gekozen worden uit een van de volgende besturingsmodellen voor Wsw-uitvoering: zz

Uitvoering opdragen aan tak van dienst. Hier bestaat het voordeel van korte lijnen tussen beleid en uitvoering. Ook kan de uitvoeringsstructuur eenvoudig en snel worden veranderd wanneer dat nodig mocht zijn.

zz

Uitvoering opdragen aan verzelfstandigd eigen werkbedrijf (bijvoorbeeld een bv of stichting). Het voordeel van deze uitvoering is dat een eigen bv of stichting de exploitatierisico’s beter kan beheersen. Ook kan de uitvoering van activiteiten beter op marktconforme condities plaatsvinden en zijn afspraken met (vooral kleinere) werkgevers in een voor hen herkenbare vorm vast te leggen.

zz

Uitvoering opdragen aan jointventurebedrijf. Een jointventure biedt de mogelijkheid om de uitvoering van de Wsw-taken samen met een private onderneming of maatschappelijke instelling in te richten en de risico’s onderling te verdelen. Zo kunnen netwerken van zowel gemeente als samenwerkingspartners geactiveerd worden in de uitrol van interventies richting arbeidsmarkt en andere werkgevers. Op de keuze van een samenwerkingspartner in de jointventure is vaak het aanbestedingsrecht van toepassing.

zz

Uitvoering opdragen aan particulier bedrijf (met of zonder winstoogmerk). Een betere beheersing van de kosten en kwaliteit kan worden bereikt wanneer wordt uitbesteed. Dit kan wanneer Wsw-taken of resultaten goed zijn te definiëren en middelen of instrumenten via een contract aan de uitvoerder beschikbaar kunnen worden gesteld. Op de opdrachtverlening is het aanbestedingsrecht van toepassing.

73

Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam (GROL) (Wsw-opdrachtgever en Wsw-uitvoerder) De Wgr biedt de mogelijkheid aan samenwerkende gemeenten om een zelfstandig rechtspersoon op te richten met dezelfde juridische instrument als een gemeente. Voor een gemeente is het van belang dat de samenwerking beschikt over een eigen rechtspersoonlijkheid, zodat eigen personeel kan worden aangenomen, overeenkomsten gesloten kunnen worden met private partijen en zodat de hieruit voortvloeiende risico’s beheersbaar verdeeld kunnen worden. Bijzonder aan deze regeling is dat de rechtspersoon naast privaatrechtelijke ook over publieke bevoegdheden kan beschikken. De verhouding tussen bestuur (algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB)) van de GR en directie van het sw-bedrijf lijkt op de relatie tussen college en een directeur van dienst binnen een gemeente.

Gemeente A

Samenwerkingspartners GR AB/DB Directie

Gemeente B

Opdrachtgevers/klanten

Gemeente C

Opdrachtgevende bevoegdheden overgedragen aan GR-bestuur

Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam en vennootschap In deze regeling is een vennootschap opgericht om de sociale werkvoorzieningstaken uit te voeren. Belangrijkste motieven hierbij zijn dat: zz

een scheiding tussen beleid (AB/DB) en uitvoering (directie/raad van commissarissen) ontstaat

zz

voor gemeenten de exploitatierisico’s van Wsw-bedrijven wordt beperkt

zz

er doelmatiger gewerkt kan worden.

In dit samenwerkingsverband kunnen de verantwoordelijkheden vanuit de rol van opdrachtgever en financier van het Wsw-bedrijf goed gescheiden worden en specifiek bij behaalde partijen worden neergelegd. A

Gemeente A

A. Opdrachtgevende bevoegdheden B. Aandeelhoudersrelatie C. Opdrachtovereenkomst

Samenwerkingspartners

C

Gemeente B Gemeente C

GR AB/DB of gem. bestuursorgaan

B of b

Wsw-bedrijf NV

Opdrachtgevers/klanten

74

Publieke vennootschap In deze samenwerkingsvorm zijn gemeenten opdrachtgever en aandeelhouder. Er zal minder behoefte zijn aan een GR als bestuurlijk samenwerkingsplatform wanneer er: zz

geen (gebundelde) publieke bevoegdheden nodig zijn voor de uitvoering van de sociale werkvoorziening door een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie

zz

vanuit de gemeenten gewerkt kan worden met een gemeenschappelijke opdrachtverstrekking aan de vennootschap.

Het kan ook dat gemeenten liever zelfstandig het beleid, de opdracht en de subsidievoorwaarden willen bepalen in relatie tot het Wsw-bedrijf. In dit geval kan de samenwerking tussen gemeenten ook beperkt worden tot het gezamenlijk in stand houden van een uitvoeringsorganisatie in vennootschapsvorm. Het vennootschapsbestuur zal dan gedwongen worden meer op eigen kracht samenwerkingsafspraken met reguliere werkgevers en samenwerkingspartners te maken.

Gemeente A

Samenwerkingspartners

Gemeente B Gemeente C

Wsw-bedrijf NV

Opdrachtgevers/klanten

Gemeenten zijn opdrachtgever en aandeelhouder (dubbele pet AvA)

Samenwerking via niet-gemeentelijke vennootschap In deze samenwerking zijn gemeenten gezamenlijk opdrachtgever. Wanneer voldoende draagvlak aanwezig is bij maatschappelijke organisaties en/of private werkgevers, kan de uitvoering van de Wsw op worden opgedragen aan een (private) vennootschap zonder dat gemeenten aandeelhouder zijn. Op deze manier kunnen de (private) eigenaren van de vennootschap het maatschappelijke imago van de onderneming of instelling versterken. Besturing vanuit de gemeenten vindt volledig plaats vanuit de rol als opdrachtgever voor Wsw-taakstellingen en het gunnen van werkopdrachten. Vaak zal bij deze vorm op de opdrachten het aanbestedingsrecht van toepassing zijn.

Gemeente A

Aandeelhouder

Samenwerkingspartners

Wsw-bedrijf NV

Opdrachtgevers/klanten

Gemeente B Gemeente C

Gemeenten zijn gezamenlijk opdrachtgever (samenwerkingscontract)

75

Centrumconstructie Gemeenschappelijke Regeling Deze regeling wordt ook wel de ‘lichtere’ vorm van de Wgr genoemd. In deze centrumgemeenteregeling worden de relevante bevoegdheden door de deelnemende gemeenten overgedragen aan de centrumgemeente. Wanneer een gemeente al beschikt over een doelmatige uitvoeringsstructuur biedt de regeling voordelen. Het belangrijkste voordeel is dat een gemeenschappelijke tak van dienst vaak eenvoudig en goedkoop zijn diensten en activiteiten kan uitbreiden naar een groter werkgebied. De centrumgemeente richt een tak van dienst in die onder leiding van het bestuur van de centrumgemeente uitvoering geeft aan de samenwerkingstaken. A Gemeente A

Gemeente B Gemeente C

Samenwerkingspartners

Directie Wsw Opdrachtgevers/klanten

B

A. Opdrachtgevende bevoegdheden B. Uitvoeringsafspraken centrumgemeente

Centrumconstructie dienstverleningsovereenkomst Naast een centrumgemeente als gemeentelijke regeling (vorenstaande) kan er ook gekozen worden voor een afspraak op basis van een onderlinge (privaatrechtelijke) dienstverleningsovereenkomst. Deze vorm is geschikt wanneer voor de activiteiten van de Wsw-uitvoering geen publieke bevoegdheden nodig zijn van het bestuursorgaan vanuit de gemeente waar de samenwerkingstaken zullen worden uitgevoerd. Wel moeten er afspraken worden gemaakt over het uit te voeren beleid en de te verdelen kosten. Op opdrachten die door middel van een dienstverleningsovereenkomst worden gegund is vaak wel het aanbestedingsrecht van toepassing.

A Gemeente B Gemeente C

Samenwerkingspartners Gemeente A Directie Wsw

B

A. Opdrachtgevende bevoegdheden B. Uitvoeringsafspraken centrumgemeente

Gemeenschappelijke regeling bedrijfsvoeringsorganisatie (nog bij parlement) Deze bedrijfsvoeringsorganisatie is een nieuwe vorm van de GR. Het wetsvoorstel voor deze vorm ligt momenteel ter beraadslaging bij de Eerste Kamer. De regeling heeft net als een GROL eigen rechtpersoonlijkheid en, om de bestuurlijk drukte te beperken, alleen een dagelijks bestuur. Deze rechtsvorm is speciaal opgericht voor de Shared Service Centra (SSC). Een SSC is met name een uitvoeringsorganisatie waardoor deze beleidsneutraal is. Om deze reden is een gelaagd bestuur niet per se nodig.3 3

Memorie van Toelichting bij wijziging van Wet gemeenschappelijke regeling, dossiernummer 33597, nr. 3, hoofdstuk 4

Opdrachtgevers/klanten

76

77

78

Over de schrijvers Maarten Adelmeijer werkt bij Berenschot sinds 2012 en adviseert met name gemeenten, sw-bedrijven en sociale diensten op het terrein van werk en inkomen. Hij adviseerde afgelopen jaren meerdere gemeenten over de inrichting van de uitvoeringsvorm in het sociaal domein. Daarnaast leidde hij het onderzoek naar businesscases voor de inzet van arbeidsbeperkten in opdracht van werkgeversvereniging AWVN. Daarvoor was Maarten negen jaar lid van directie en bestuur van Pantar Amsterdam, uitvoerder van sw, re-integratie en Participatie voor Amsterdam en Diemen. Maarten begon zijn loopbaan in financiële functies bij Shell. Christiaan Gort werkt sinds 2007 bij Berenschot en adviseert over structureren van organisaties in de publieke sector. Binnen Berenschot is hij de trekker van de competentiegroep Organizational Design en onderdeel van het sectorteam Openbaar bestuur. De afgelopen jaren heeft hij veel gemeenten en overheidsdiensten geadviseerd over inrichtingsvraagstukken. Momenteel begeleidt hij verschillende gemeenten bij het realiseren van de transformatie binnen het sociaal domein. Daarbij vertaalt hij de nieuwe taken naar consequenties voor de inrichting van de organisatie en interne processen. Martin Heekelaar werkt sinds 2008 bij Berenschot als sectorleider Werk en inkomen. Hij adviseert lokale organisaties, zoals gemeenten, sw-bedrijven en sociale diensten, en landelijke organisaties, zoals het Ministerie van SZW, Cedris en Divosa op het terrein van werk en inkomen. Hij adviseerde een groot aantal gemeenten over de inrichting van de uitvoeringsvorm in het sociaal domein. Daarnaast deed hij voor het Ministerie van SZW onderzoek naar de verdeelmodellen voor het inkomensdeel en het participatiebudget. De jaren daarvoor werkte Martin bij Divosa en bij het Ministerie van Financiën, waar hij de minister van Financiën onder meer adviseerde over de budgettering van de bijstand. Martin studeerde in 1995 af als algemeen econoom aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Floor Vreeswijk is junior consultant bij Berenschot en werkt op het snijvlak van werk en inkomen, en zorg, vooral rondom de drie decentralisaties in het sociaal domein. Zo is zij betrokken bij het project Werk is de beste zorg, waarin ervaringen rondom de nieuwe Participatiewet worden uitgewisseld tussen gemeenten, zorginstellingen en sw-bedrijven. Tevens maakte zij deel uit van het team dat onderzoek deed naar de voorbereidingen op deze decentralisaties door gemeenten. Ook ondersteunde zij verschillende gemeenten en sw-bedrijven bij de voorbereidingen op de decentralisaties. U kunt ons bereiken via ons secretariaat, telefoon 030-2916803, of via [email protected] Berenschot Groep B.V. Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht T 030 2 916 916 www.berenschot.nl