Inversie: de gebruiker aan zet!

Inversie: de gebruiker aan zet! Een onderzoek naar de condities voor succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling.

Masterscriptie Bestuurskunde

Michiel Beskers MSc. 0511900 2010-2011 Radboud Universiteit Nijmegen Dhr. dr. J.K. Helderman APPM Management Consultants Drs. Hotze Hofstra

Inversie: de gebruiker aan zet! Een onderzoek naar de condities voor succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling.

Michiel Beskers MSc. 0511900 Masterscriptie Bestuurskunde Radboud Universiteit Nijmegen Eerste lezer: Dhr. Dr. Jan-Kees Helderman Tweede lezer: Mw. Dr. Sandra Resodihardjo APPM Management Consultants Begeleider: Drs. Hotze Hofstra Loosduinsekade 7a 2571BM Den Haag E: [email protected] T: 06 42391091 Studiejaar: 2010-2011 Datum van voltooiing: 15-11-2011 ii

Voorwoord Voor u ligt mijn masterscriptie ter afronding van de masteropleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze scriptie beschrijft een onderzoek naar inversie bij ruimtelijke projecten dat ik heb uitgevoerd in opdracht van APPM Management Consultants. Inversie betekent dat zowel het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling als de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid. Bij dergelijke projecten is er een ander speelveld dan bij de traditionele projecten waarbij de overheid het voortouw neemt. In dit onderzoek richt ik mij op een institutionele analyse van het planvormingsproces bij drie inversie-projecten. Ik toon aan welke condities van inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgericht planvorming. Het schrijven van een scriptie gaat niet zonder slag of stoot, zoals ik gemerkt heb bij mijn masterscriptie voor de opleiding Planologie. Ik geloof dat ik destijds in meerdere valkuilen getrapt ben, maar ik ben blij dat dat mij er niet van weerhouden heeft om er een tweede keer aan te beginnen. Ditmaal prijs ik mijzelf gelukkig met de ervaring die ik tijdens mijn eerste scriptie heb opgedaan. Het uitwerken van mijn onderzoek en het plezier waarmee ik eraan gewerkt heb is hier zeker ten goede aan gekomen. Hoewel ik zelf verantwoordelijk ben voor de inhoud van dit onderzoek, ben ik veel mensen dankbaar voor hun toegevoegde waarde. Mijn dank gaat uit naar Hotze Hofstra, mijn begeleider vanuit APPM Management Consultants. Zijn enthousiaste en optimistische houding heeft mij op bepaalde momenten bijzonder gemotiveerd om aan de slag te gaan. Ook heeft hij veelvuldig mijn werk gecontroleerd en tips gegeven over de uitwerking. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Jan-Kees Helderman, mijn begeleider vanuit de Radboud Universiteit Nijmegen. Zijn kritische blik op mijn werk en onze periodieke afspraken hebben ervoor gezorgd dat er een mooie scriptie ligt. Tevens wil ik ook Hilco van der Wal, Willem van der Pol en Marleen Kaptein bedanken voor hun bijdrage als respondent van de verschillende projecten. Tot slot een dankwoord richting mijn vriendin, familie, vrienden en alle collega’s van APPM. Zij hebben mij enerzijds gemotiveerd om door te gaan en anderzijds gezorgd voor ontspanning en vermaak tussen het werken door. Ik presenteer met trots mijn scriptie en kijk uit naar de toekomst. Waar ervaring zorgt voor een vliegende start zijn er ook gebeurtenissen waarbij tijd geen rol speelt. Momenten waarop hoofdzaken van bijzaken gescheiden worden. Momenten waarop je scriptie even helemaal niet belangrijk is. Ik kreeg in juni van dit jaar het verschrikkelijke nieuws dat mijn vader aan een acute hartstilstand overleden is. Totaal onverwacht is er een einde aan zijn leven gekomen en totaal onverwacht is er voor mij een einde gekomen aan een tijd waarin ik altijd werd bijgestaan door een vader die mij in alles steunde. Hij heeft ervoor gezorgd dat ik aan mijn tweede studie kon beginnen en dat ik richting Den Haag ben vertrokken. Aan hem ben ik mijn grootste dank schuldig. Aan hem draag ik dit werk op. Michiel Beskers Den Haag, 2011

iii

Samenvatting Traditioneel nemen sinds de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog gemeenten, provincies en Rijksoverheden het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling. Hedendaags nemen ook andere partijen dan de overheid het initiatief om de ruimte te ontwikkelen. Dit is het gevolg van een aantal maatschappelijke veranderingen door de jaren heen, zoals de financiële crisis en het mondiger en actiever worden van burgers. De term die in dit onderzoek wordt gebruikt voor dit verschijnsel is inversie. Het planvormingsproces bij inversie-projecten kent andere condities dan traditionele planvorming. De verhoudingen tussen de aanwezige partijen is veranderd en er tellen andere procesregels. Dit onderzoek zoekt uit welke condities van belang zijn bij inversie. Het doel is het analyseren onder welke condities en op welke wijze inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling. De centrale vraag die ik mij zelf gesteld heb luidt: onder welke condities en op welke wijze kan inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling? De volgende deelvragen zijn leidend voor dit onderzoek: 1.

Wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied van de ruimtelijke ordening?

2.

Op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden?

3.

Hoe manifesteert inversie zich in drie ruimtelijke projecten?

4.

Welke overeenkomsten en verschillen kenmerken inversie in de projecten?

Opzet van het onderzoek Om de condities van inversie te bepalen heb ik een vergelijkende casestudie onder drie inversie-projecten uitgevoerd. Het analysekader heb ik ontleend aan het Institutional Analysis and Development framework. In dit onderzoek heb ik mij gericht op een drietal onderzoeksvariabelen die de structuur van het planvormingsproces beïnvloeden. Het gaat om de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Voor het empirisch onderzoek heb ik de volgende drie projecten geselecteerd: 1.

De Plaspoelpolder: herstructurering van het bedrijventerrein in Rijswijk;

2.

Churchill Avenue: het infrastructuuralternatief voor de RijnlandRoute in de omgeving van Leiden;

3.

EVA-Lanxmeer: de realisatie van de ecologische duurzame woonwijk in Culemborg.

De projecten zijn geselecteerd op basis van twee kenmerken. Ten eerste is het initiatief genomen door een andere partij dan de overheid en ten tweede is ook het regie over het proces niet in handen van de overheid. Daarnaast is met deze keuze diversiteit gewaarborgd. In alle projecten ligt de nadruk op verschillende ruimtelijke componenten. Vraag 1: wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied van de ruimtelijke ordening? Inversie is gedefinieerd als een planvormingsproces waarbij het initiatief en de projectregie in handen zijn van andere partijen dan de overheid. In essentie betekent het dat partijen zelf het initiatief nemen om een ontwikkeling in gang te zetten en daarbij ook de (gedeeltelijke) regie voeren over het iv

planvormingsproces. Met deze benadering wordt een beroep gedaan op het zelforganiserend vermogen van de samenleving. Het initiatief wordt niet alleen genomen door burgers, maar ook door andere partijen zoals adviesbureaus, maatschappelijke organisaties, beleggers en projectontwikkelaars. In dit onderzoek richt ik mij op inversie-projecten onder de noemer gebiedsontwikkeling. Hierbij gaat het om een ontwikkeling van een gebied waarbij men rekening houdt met het hele spectrum aan ruimtelijke componenten. Planvorming bij gebiedsgerichte projecten bestaat uit een brede scope, een veelvoud aan partijen en een onbekende oplossingsrichting. Dit maakt gebiedsontwikkeling complex van aard. Inversie is een laatste waarneembare trend in de verandering van de planontwikkeling bij ruimtelijke projecten. Tot de jaren ’70 domineerde de blauwdrukplanning. ‘Ruimtelijke plannen waren blauwdrukken voor een samenleving die haar welvaart zag stijgen en overtuigd raakte van de noodzaak tot zorgvuldige inrichting van de schaarse ruimte’ (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 230). De overheid zag daarin een leidinggevende rol voor zichzelf. Blauwdrukplanning was de trend tijdens de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog. De overheid beschouwde het als haar taak om de samenleving weer op te bouwen en wierp zichzelf op tot belangenbehartiger van de maatschappij. De samenleving leverde vanaf de jaren zestig steeds meer kritiek op de blauwdrukplanning. De plannen sloten niet goed aan bij haar wensen. Hierdoor transformeerde de planvorming naar een benadering die meer ruimte bood voor burgers en organisaties om hun wensen kenbaar te maken. Het planproces ging van een verticale coördinatie naar een meer horizontale coördinatie tussen verschillende overheden en andere partijen. Dit resulteerde in de netwerkplanning. ‘Ruimtelijke ontwikkeling werd een resultante van de beslissingen van talrijke actoren, die met elkaar communiceerden in netwerken’ (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 376). Het planvormingsproces bestaat uit centrale en lokale actoren die wederzijds afhankelijk zijn, waarbij niemand het ‘alleenbeslissingsrecht’ heeft. Inversie gaat een stap verder dan de netwerkbenadering en gaat uit van het zelforganiserend vermogen van partijen. Verschillende maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de herbezinning op de kerntaken van de overheid, de bezuinigingen als gevolg van de financiële crisis en het mondiger en actiever worden van de burgers resulteren in een opkomst van inversieprojecten.

Vraag 2: op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden? Inversie vraagt om een andere institutionele inrichting van het planvormingsproces. De institutionele inrichting bestaat uit de geschreven en ongeschreven regels die het proces vormgeven. Dit zijn de condities waar ik in dit onderzoek naar op zoek ben. Om te bepalen onder welke condities inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling heb ik mij gericht op de institutionele inrichting van de drie inversie-projecten. Het analysekader hiervoor komt uit het Institutional Analysis and Development (IAD) framework. Het IAD framework richt zich op het onderzoeken van instituties binnen bepaalde complexe sociale situaties, zoals inversie. Dit framework vormt een conceptuele map van het planvormingsproces en geeft aan welke variabelen invloed uitoefenen op de structuur van het proces. Het planvormingsproces wordt

v

beïnvloed door drie externe variabelen. In dit onderzoek zijn deze variabelen geoperationaliseerd. Vervolgens zijn ze onderzocht en vergeleken in de drie inversie-projecten. De structuur van het planvormingsproces wordt beïnvloed door: -

de kenmerken van de fysieke omgeving;

-

de kenmerken van de betrokken partijen;

-

de procesregels.

Bij de kenmerken van de fysieke omgeving gaat het om de economische omstandigheden en de middelen en capaciteiten die nodig zijn om het project te realiseren. Deze kenmerken bepalen in grote mate de scope van het project. Bij de kenmerken van de betrokken partijen gaat het om de gedragswaarden die algemeen geaccepteerd zijn onder de betrokken partijen, het niveau van onderling begrip dat betrokkenen delen over de structuur van het planvormingsproces, de mate van homogeniteit in de voorkeuren van de betrokken partijen, de grootte en verdeling van de participanten en de ongelijkheid tussen de partijen. De procesregels zijn onder te verdelen in zeven variabelen: -

boundary rules: bepalen de toegang tot het planvormingsproces;

-

position rules: bepalen de rolverdeling en posities van de betrokken partijen;

-

choice rules: bepalen de acties die partijen in bepaalde posities mogen, moeten en juist niet mogen nemen;

-

aggregation rules: bepalen hoe besluiten worden genomen;

-

scope rules: bepalen de beoogde uitkomsten;

-

information rules: bepalen de beschikbaarheid en transparantie van informatie;

-

payoff rules: bepalen hoe baten en lasten nodig, verplicht of verboden zijn.

Vraag 3: hoe manifesteert inversie zich in drie ruimtelijke projecten? De drie inversie-projecten die centraal staan in dit onderzoek zijn verschillend van aard. Hoewel ze onder de noemer gebiedsontwikkeling vallen is de nadruk op bepaalde ruimtelijke componenten in elk project anders. Ook de manier waarop het planvormingsproces is vormgegeven verschilt elk project. Inversie heeft daarmee vele gezichten. Plaspoelpolder Voor de herstructurering van de Plaspoelpolder in Rijswijk heeft APPM Management Consultants in samenwerking met meerdere partijen het initiatief genomen om de eigenaren en ondernemers die gevestigd zijn op het bedrijventerrein met elkaar te verbinden. Dit met het concept de ‘Urbanisator’. Het bedrijventerrein heeft te kampen met een slecht imago en een hoog percentage leegstand in het gebied. De negatieve gevolgen die deze problemen hebben, is voor veel eigenaren en ondernemers een reden om te participeren in het project. Door als onafhankelijk aanjager op te treden in het gebied wil APPM partijen met elkaar verbinden en motiveren te investeren in het gebied. Het doel van de urbanisator is het oprichten van een stichting waarin de eigenaren en ondernemers gezamenlijk participeren. De stichting krijgt de verantwoordelijkheid over het plan van aanpak dat in samenwerking met alle partijen is vi

ontwikkeld om de Plaspoelpolder weer vitaal te maken. Het plan van aanpak presenteert een drietal aandachtsgebieden. De daadwerkelijke herstructurering is afhankelijk van de investeringen van eigenaren en ondernemers. Kenmerkend voor deze planontwikkeling is dat deze laatste groep zelf de mogelijkheid heeft om te bepalen waarin zij investeren. Churchill Avenue De Churchill Avenue is een infrastructuurvariant om de bereikbaarheid in de regio Holland Rijnland te verbeteren. Hier ontbreekt al sinds meer dan 50 jaar een goede dwarsverbinding. De provincie ZuidHolland had ten tijde van de startnotitie het idee dat het een tracé door Voorschoten moest wordt. Dit tracé wordt benoemd als N11 West, en in enige aangepaste vorm ook wel als ‘Zoeken naar balans’. Burgers hebben ondertussen een eigen variantenstudie gedaan. Door Willem van der Pol is als eerste een oplossing voorgedragen genaamd Churchill Avenue. Nadat verkeersontwerper Joost Klimbie zich bij hem had aangesloten ontstond geleidelijk een team van zes mensen, het Churchill Avenue Team, als burgerinitiatief. Volgens Willem van der Pol scoort dit tracé op een aantal onderdelen beter. Het betreft een variant in de vorm van een tunnel dwars door Leiden. Een bijkomend voordeel is de mogelijkheid tot gebiedsontwikkeling en herstructurering van de bestaande bebouwing langs het traject. De Churchill Avenue is momenteel een voorkeursvariant van de Leidse regio, terwijl de provincie zich tot voor kort over Zoeken naar Balans uitsprak als voorkeursvariant. EVA-Lanxmeer De wijk EVA-Lanxmeer betreft de realisatie van een duurzame ecologische woonwijk in Culemborg volgens het EVA-concept. Het initiatief voor dit concept ligt bij Marleen Kaptein ondergebracht in Stichting EVA. Met het EVA-concept wil de stichting een brug slaan tussen het milieubeleid van de overheid en mensen in de samenleving en wil ze de betrokkenheid van burgers bij milieu- en sociale vraagstukken vergroten. Het EVA-concept bestaat uit zes speerpunten: stedenbouw en landschap, water, energie, architectuur en duurzaam bouwen, sluiten van stof- en energie kringlopen en participatie van toekomstige bewoners. Samen met de gemeente Culemborg en andere partijen is de woonwijk bijna volledig gerealiseerd. Bijzonder was de rol van de toekomstige bewoners die zal al vroeg achter het EVA concept hadden geschaard en in 1998 de Bewonersvereniging EVA-Lanxmeer hebben opgericht. Zij werden steeds meer bij de planontwikkeling betrokken en hebben daarmee mede hun eigen woonwijk gecreëerd. Vraag 4: welke overeenkomstige condities kenmerken inversie? Aan de hand van de externe variabelen heb ik de drie inversie-projecten met elkaar vergeleken. Daaruit zijn de volgende overeenkomstige condities voortgekomen: Kenmerken van de fysieke omgeving: •

projecten worden geïnitieerd vanuit bestaande problemen of vanuit idealistische ideeën. Er is altijd sprake van een bepaalde mate van urgentie;

•

er lijkt een verband te bestaan tussen de economische kenmerken van het projecten en de mate van urgentie. Projecten met weinig middelen worden opgepakt vanuit problemen. Projecten met veel middelen worden opgepakt vanuit idealistische ideeën. vii

Kenmerken van de betrokken partijen: •

er is sprake van gedeelde opvattingen over het proces en de inhoud;

•

experts nemen het initiatief tot de ruimtelijke ontwikkeling;

•

(on)afhankelijke aanjagers trekken het project;

•

de gemeente heeft in de Plaspoelpolder en EVA-Lanxmeer een faciliterende rol.

Procesregels: •

er is in de projecten sprake van een open-source benadering;

•

de initiërende partij voert tevens de projectregie;

•

een duidelijk inhoudelijk en/of procedureel conceptueel plan van aanpak staat centraal;

•

transparante en beschikbare informatie is in elk project een belangrijk gegeven;

•

er is zicht op een grote mate van maatschappelijke en/of financiële baten.

Centrale vraag: onder welke condities en op welke wijze kan inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling? Dit onderzoek toont aan dat inversie een breed scala aan kenmerken heeft en bovendien in elk project verschilt. Projecten die op basis van inversie zijn vormgegeven vragen om een specifiek planvormingsproces met specifieke condities. Er is een aantal algemene condities te benoemen die van kritieke betekenis lijken te zijn voor succesvolle inversie. Op basis daarvan heb ik onderstaande aanbevelingen opgesteld:

Aanbevelingen die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling Urgentie

Er moet sprake zijn van een hoge mate van urgentie.

Gedeelde opvattingen

Er moet sprake zijn van gedeelde opvattingen tussen de participerende partijen over de inhoud en het proces.

Experts

Het initiatief tot de ruimtelijke ontwikkelingen moet genomen worden door experts.

(On)afhankelijke aanjager

Er moet sprake zijn van een aanjager (persoon of organisatie) die continu aandacht aan de procesgang schenkt.

Faciliterende rol overheid

De verantwoordelijke overheidsinstantie moet de ruimtelijke ontwikkeling faciliteren.

Open-source benadering

Er is in het planvormingsproces ruimte voor partijen om te participeren en initiatieven te ontplooien.

Regie

De regie moet gevoerd worden door de initiatiefnemer. Eventueel in samenwerking met een gemotiveerde partner. viii

Plan van aanpak

Het project moet een duidelijk inhoudelijk en/of procedureel plan van aanpak hebben.

Informatie

Informatie moet transparant en beschikbaar zijn voor iedereen.

Baten

Er moet zicht zijn op een hoge mate van maatschappelijke en/of financiële baten.

Door de bovenstaande aanbevelingen in acht te nemen leidt inversie eerder tot succesvolle planontwikkeling. Dit betekent niet dat inversie altijd succesvol is als rekening wordt gehouden met de aanbevelingen. Ieder project is uniek en vraagt om projectspecifieke condities die aansluiten bij de fysieke kenmerken van het project.

ix

Inhoudsopgave VOORWOORD ..................................................................................................................................................................... III

SAMENVATTING................................................................................................................................................................. IV

1.

IN-TRO-VERSIE ......................................................................................................................................................... 12

1.1

AANLEIDING ................................................................................................................................................................ 12

1.2

DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING ........................................................................................................................... 13

1.3

WERKWIJZE................................................................................................................................................................. 13

1.4

PROJECTENSELECTIE IN HET ONDERZOEK.................................................................................................................. 13

1.5

MAATSCHAPPELIJKE EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE .................................................................................... 14

1.6

VERANTWOORDING VAN DIT ONDERZOEK ................................................................................................................. 15

1.7

LEESWIJZER ................................................................................................................................................................. 15

2.

VAN BLAUWDRUKPLANNING NAAR INVERSIE ............................................................................................. 16

2.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 16

2.2

VAN BLAUWDRUKPLANNING… ................................................................................................................................... 16

2.3

… RICHTING PLANVORMING IN EEN NETWERK … ...................................................................................................... 17

2.4

… NAAR (SUCCESVOLLE) INVERSIE ............................................................................................................................. 17

2.5

INVERSIE IN GEBIEDSONTWIKKELING ........................................................................................................................ 20

2.6

CONCLUSIE ................................................................................................................................................................... 21

3.

INSTITUTIONELE ANALYSE ALS FRAMEWORK VOOR INVERSIE ............................................................ 23

3.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 23

3.2

INSTITUTIONAL ANALYSIS AND DEVELOPMENT FRAMEWORK ................................................................................ 23

3.2.1 HET FRAMEWORK........................................................................................................................................................ 24 3.2.2 ACTION ARENA............................................................................................................................................................. 25 3.2.3 EXTERNE VARIABELEN ................................................................................................................................................ 26 3.2.4 EVALUATIECRITERIUM ................................................................................................................................................ 29 3.3

CONCLUSIE ................................................................................................................................................................... 30

4.

METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ..................................................................................................... 31

4.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 31

4.2

VERGELIJKENDE CASESTUDIE ..................................................................................................................................... 31

4.3

DATAVERZAMELING .................................................................................................................................................... 33 x

4.4

OPERATIONALISATIE .................................................................................................................................................. 33

4.4.1 KENMERKEN VAN DE FYSIEKE OMGEVING................................................................................................................... 34 4.4.2 KENMERKEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN.............................................................................................................. 35 4.4.3 PROCESREGELS ............................................................................................................................................................ 35 4.5

CONCLUSIE ................................................................................................................................................................... 37

5.

INTRODUCTIE VAN DE PROJECTEN ................................................................................................................... 38

5.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 38

5.2

DE PLASPOELPOLDER ................................................................................................................................................. 38

5.3

CHURCHILL AVENUE ................................................................................................................................................... 41

5.4

EVA-LANXMEER ......................................................................................................................................................... 45

5.5

SUCCESVOLLE INVERSIE .............................................................................................................................................. 48

5.6

CONCLUSIE ................................................................................................................................................................... 49

6.

VERGELIJKENDE CASESTUDIE............................................................................................................................. 50

6.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 50

6.2

KENMERKEN VAN DE FYSIEKE OMGEVING .................................................................................................................. 50

6.3

KENMERKEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN ............................................................................................................. 52

6.4

PROCESREGELS ............................................................................................................................................................ 55

6.5

CONDITIES VAN INVERSIE ........................................................................................................................................... 66

6.6

CONCLUSIES ................................................................................................................................................................. 67

7.

CONCLUSIE ................................................................................................................................................................. 68

7.1

INLEIDING .................................................................................................................................................................... 68

7.2

INVERSIE? .................................................................................................................................................................... 68

7.3

INSTITUTIONAL ANALYSIS AND DEVELOPMENT FRAMEWORK ................................................................................. 69

7.4

CONDITIES VAN INVERSIE ........................................................................................................................................... 70

7.5

INVERSIE! .................................................................................................................................................................... 73

7.6

REFLECTIE ................................................................................................................................................................... 75

LITERATUURLIJST ........................................................................................................................................................... 76

BIJLAGE ................................................................................................................................................................................ 79

VRAGENLIJST INTERVIEW ...................................................................................................................................................... 79

xi

1. In-tro-versie 1.1

Aanleiding

Traditioneel nemen sinds de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog gemeenten, provincies en Rijksoverheden het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling. De afgelopen drie decennia is dit beeld echter aan het veranderen. De overheid is niet langer de enige partij die zich actief bemoeit met gebiedsontwikkeling. Steeds meer andere partijen vinden hun weg naar het planvormingsproces. Hierdoor ontstaat er een complex netwerk van partijen met verschillende belangen. In eerste instantie nodigde de overheid partijen uit te participeren in het proces. Betrokken partijen kregen de mogelijkheid tot inspraak en werkten mee aan de ontwikkeling van het beleid. Ten tweede kregen partijen meer zeggenschap over het planvormingsproces. De overheid werd vaker een partij die op gelijke voet stond met de overige participanten. Ook burgers kregen steeds meer mogelijkheden om invloed op de planvorming uit te oefenen. Eerst werden ze uitgenodigd voor informatiebijeenkomsten, daarna vormden ze

steeds

vaker

een

klankbordgroep.

Nu

staat

de

samenleving

voor

een

nieuwe

stap.

Projectontwikkelaars, beleggers, adviesbureaus, maatschappelijke organisaties, burgers en andere partijen nemen steeds vaker zelf het initiatief om de ruimte te ontwikkelen. Wat is er aan de hand? De gemeente Hellendoorn beschrijft in een rapport een aantal maatschappelijke trends (Hellendoorn, 2010, p. 2): “Ontzuiling, secularisatie en individualisatie hebben ervoor gezorgd, dat burgers niet meer beschikken over één dominante identiteit, maar dat deze eerder afhankelijk is van de context. Burgers zijn gemiddeld hoger opgeleid, hebben meer behoefte aan zeggenschap en zelfexpressie. De vanzelfsprekende gezagshouding is weggevallen; er is meer marktwerking en mondialisering. Tegelijk staat ook het zoeken naar eigen identiteit in de leefomgeving centraal. Kortom, de geïndividualiseerde burger participeert op een andere wijze in de politiek dan de verzuilde, gezagstrouwe burger. Maatschappelijke organisaties, bedrijven, maar ook groepen burgers willen op voet van gelijkheid samenwerken met de overheid. Mensen willen kritisch met de overheid meedenken en voelen zich betrokken bij hun omgeving”. De samenleving heeft behoefte om zich actiever te bemoeien met de ruimtelijke planning van hun omgeving. Deze veranderende houding wordt versterkt door onvrede over het huidige beleid van de overheid. “In de praktijk heeft de gebruiker vaak het idee dat de projecten die worden uitgevoerd geen antwoord geven op de wensen van de gebruikers en overheerst het gevoel dat er vanuit gebruikers weinig invloed uitgeoefend kan worden” (Cobouw, 2006). Niet alleen maatschappelijke trends dragen bij aan de toenemende complexiteit van het planvormingsproces, ook economische ontwikkelingen spelen een rol. De overheid moet bezuinigen en heeft daardoor minder mogelijkheden en middelen om ruimtelijke projecten te ontwikkelen. Ze verlegt haar prioriteiten en laat ruimtelijke ontwikkeling in toenemende mate over aan de markt en de maatschappij. De term die gekoppeld is aan het hierboven genoemde verschijnsel is inversie. Inversie betekent letterlijk omkering, maar staat binnen ruimtelijke ordening bekend als het omkeren van het planvormingsproces. Projecten waarbij niet langer de overheid het initiatief neemt, maar waarbij het initiatief wordt opgepakt door partijen vanuit de samenleving. Het planvormingsproces bij inversie-projecten kent andere condities 12

dan de traditionele planvorming. De verhoudingen tussen de participerende partijen zijn veranderd en er tellen andere procesregels. Het organiseren van inversie-projecten vraagt daarmee een andere werkwijze. De traditionele manier van werken voldoet niet meer omdat deze uitgaat van een regisserende en sturende rol van de overheid. Maar hoe kan het planvormingsproces ingericht worden zodat inversie kan bijdragen aan succesvolle planontwikkeling? Die vraag staat in dit onderzoek centraal. 1.2

Doelstelling en vraagstelling

Het doel van dit onderzoek is het analyseren onder welke condities en op welke wijze inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling. De centrale vraag in dit onderzoek luidt: Onder welke condities en op welke wijze kan inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling? De volgende deelvragen zijn leidend in dit onderzoek: 1.

Wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied van de ruimtelijke ordening?

2.

Op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden?

3.

Hoe manifesteert inversie zich in drie ruimtelijke projecten?

4.

Welke overeenkomsten en verschillen kenmerken inversie in de projecten?

1.3

Werkwijze

De benadering van dit onderzoek is bestuurssociologisch van aard. Inversie wordt beschouwd als een institutioneel arrangement waarin ik op zoek ben naar haar condities. Hiervoor stel ik in mijn onderzoek drie projecten centraal in een vergelijkende casestudie. Het analysekader ontleen ik aan het ‘Institutional Analysis and Development framework’, ontwikkeld door Elinor Ostrom. Dit framework stelt een onderzoeker in staat om complexe sociale planvormingsprocessen te onderzoeken. Uit dit framework komen een aantal variabelen naar voren die beschrijven welke condities het planvormingsproces van inversie bepalen. Dit maakt het mogelijk om te bepalen onder welke condities inversie bijdraagt aan succesvolle planontwikkeling. 1.4

Projectenselectie in het onderzoek

Op basis van de definitie van inversie in hoofdstuk twee heb ik twee criteria geformuleerd waaraan de drie projecten moeten voldoen. Ten eerste moet een andere partij dan de overheid het initiatief tot het project hebben genomen. Ten tweede moet ook de regie over het planvormingsproces in grote mate in handen zijn van een andere partij dan de overheid. Dit hoeft niet dezelfde partij te zijn als de partij die het initiatief heeft genomen. Op basis van deze criteria richt het onderzoek zich op de volgende projecten: 1.

De Plaspoelpolder: herstructurering van het bedrijventerrein in Rijswijk;

2.

Churchill Avenue: het infrastructuuralternatief voor de RijnlandRoute in de omgeving van Leiden;

3.

EVA-Lanxmeer: de realisatie van de ecologische duurzame woonwijk in Culemborg.

13

De Plaspoelpolder is een project waarbij projectontwikkelaars en beleggers de handen ineen slaan om een bedrijventerrein dat te maken heeft met leegstand en een slecht imago, weer vitaal te maken. APPM Management Consultants heeft het initiatief genomen om de eigenaren en ondernemers bij elkaar te brengen met het concept van de ‘urbanisator’. APPM is binnen dit project de ‘onafhankelijke aanjager’ en motiveert partijen om met elkaar in gesprek te gaan, het plan van aanpak uit te werken en de herstructurering te realiseren. Het project bevindt zich inmiddels in de ontwikkelfase. Er is een stichting opgericht die de taak heeft het plan van aanpak te realiseren. In het onderzoek richt ik mij op de fase voorafgaand aan de gerichting van de stichting. De Churchill Avenue is een variant voor de RijnlandRoute die de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland en de omgeving Leiden op moet lossen. De variant is geheel ontwikkeld op basis van een burgerinitiatief. Willem van der Pol heeft samen met een aantal andere personen het Churchill Avenue team opgericht om ervoor te zorgen dat hun alternatief als tracé wordt gekozen. Tot op heden is de Churchill Avenue één van de voorkeursvarianten voor de RijnlandRoute. In het onderzoek richt ik mij op de realisatie van de ontwikkeling van het infrastructuuralternatief, maar ook op het overkoepelende project de RijnlandRoute waarvan het initiatief ligt bij de provincie Zuid-Holland. Dit voor de periode tot en met oktober 2011. EVA-Lanxmeer betreft een woningbouwproject gericht op het ontwikkelen van een ecologische en duurzame woonwijk. Stichting EVA, onder leiding van Marleen Kaptein, heeft hiervoor het initiatief genomen op basis van het door haar ontwikkelende EVA-concept. Het project is vervolgens in samenwerking met de gemeente Culemborg, toekomstige bewoners en andere partijen gerealiseerd en bevindt zich inmiddels in de afrondingsfase. In mijn onderzoek richt ik mij op het totale planvormingsproces. Bij de selectie van de projecten is rekening gehouden met de diversiteit. Nu gaat het om een bedrijventerrein, een infrastructuurproject en een woonwijk. De diversiteit aan projecten zorgt ervoor dat de conclusies van dit onderzoek breed geldend zijn. 1.5

Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Inversie als onderdeel van nieuwe vormen van participatie in combinatie met ruimtelijke ontwikkeling is een vaak terugkerend onderwerp. Dat blijkt uit de vele organisaties die er mee bezig zijn. Voorbeelden zijn te vinden op de site van Ruimtevolk (De Zeeuw, 2011; Hoogendoorn & Swen, 2011; Van der Wal & Van Wijmen, 2011) en van het KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing (Humblet, Buisman, & Wit de, 2011; Korporaal, 2010). Ook besteden universiteiten en hogescholen aandacht aan inversie zoals de TU Delft (De Zeeuw, Franzen, & Rheenen van, 2011; Puyleart & Werksma, 2011) of de Hogeschool Rotterdam (Machielse, 2010). Naast (maatschappelijke) organisatie en onderwijsinstellingen zijn er ook gemeenten die aandacht hebben voor inversie en ruimtelijke ontwikkeling, zoals de gemeente Hellendoorn en de gemeente Peel en Maas (Hellendoorn, 2010; Stadspoort, 2011). Er wordt niet alleen veel gepubliceerd over inversie. Ook vinden er discussies plaats op internet, bijvoorbeeld op de site van LinkedIn, waar men discussieert over nieuwe vormen van participatie. Dergelijke discussies worden druk bezocht en kunnen 14

rekenen op veel reacties. Termen als inversie, procesinversie, zelfsturing, uitnodigingsplanologie en overheidsparticipatie passeren daar de revue. De publicaties en discussies wijzen erop dat inversie een maatschappelijk en wetenschappelijk relevant onderwerp is. Dit onderzoek draagt bij aan de wetenschappelijke theorie over planvorming bij ruimtelijke projecten. De behoefte vanuit de samenleving en verschillende overheden om de planvorming bij ruimtelijke ontwikkelingen anders vorm te geven wordt steeds groter. Dit onderzoek draagt bij aan de theorievorming over dit onderwerp: het schetst condities die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. Vanuit wetenschappelijk oogpunt zijn dit interessante bevindingen, omdat ze richting kunnen geven aan toekomstige ruimtelijke ordening. 1.6

Verantwoording van dit onderzoek

In de eerste fase van dit onderzoek is een literatuurstudie gedaan naar het concept van inversie. Hoewel dit een nieuw begrip is, bestaan er wel soortgelijke denkwijzen. De definitie van inversie is gebaseerd op bestaande discussies en op gesprekken met professionals op het gebied van procesmanagement bij ruimtelijke vraagstukken. Tevens is in deze verkennende fase gewerkt aan een reconstructie over de wijze van planvorming van de afgelopen decennia. Zo wordt duidelijk uit welke hoek inversie afkomstig is en waarom dit begrip juist nu zijn intrede doet. In de kwalitatieve vergelijkende fase van het empirisch onderzoek zijn de condities van inversie in de geselecteerde projecten onderzocht op basis van interviews en projectspecifieke beleidsdocumenten. Bij elk project is de verantwoordelijke initiatiefnemer geïnterviewd, dit op basis van een gestructureerd interview met open vragen. De resultaten van het empirisch onderzoek zijn geanalyseerd en met elkaar vergeleken op basis van het conceptuele raamwerk. De uitkomsten van dit onderzoek gelden voor gebiedsgerichte ruimtelijke projecten en dienen als leidraad voor het vormgeven aan inversie. 1.7

Leeswijzer

In hoofdstuk twee beschrijf ik de ontwikkeling van ruimtelijke planvorming in de afgelopen vijftig jaar en de opkomst van inversie. Daarin geef ik ook aan welke assumpties ten grondslag liggen aan inversie. In hoofdstuk drie geef ik een theoretische en conceptuele analyse van inversie weer. Het Institutional Analysis and Development framework staat hierin centraal. In hoofdstuk vier staat de methodologische verantwoording uitgewerkt, waar ik toelicht hoe inversie precies onderzocht wordt. In het vijfde en zesde hoofdstuk doe ik verslag van het onderzoek naar de drie inversie-projecten. Ten eerste worden de kenmerken van de drie projecten beschreven. Ten tweede werk ik de vergelijking uit die uitgevoerd is tussen de verschillende projecten. Ik sluit de scriptie af met een beantwoording van de deelvragen en hoofdvraag in hoofdstuk zeven.

15

2. Van blauwdrukplanning naar inversie 2.1

Inleiding

Inversie wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een planvormingsproces waarbij het initiatief en de projectregie in handen zijn van andere partijen dan de overheid. Waar eerst partijen anders dan de overheid ruimte kregen om te participeren in het proces, wordt nu de nadruk gelegd op het zelf nemen van initiatief. Dit is het gevolg van een aantal maatschappelijke trends. In dit hoofdstuk wordt inversie nader toegelicht en ga ik in op de ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden in de afgelopen vijftig jaar. Ik tracht een antwoord te geven op deelvraag één: wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied de ruimtelijke ordening? De belangrijkste conclusie is dat er een drietal trends waar te nemen zijn die elkaar niet uitsluiten, maar wel opvolgen. Achtereenvolgens is er sprake van blauwdrukplanning, netwerkplanning en inversie. 2.2

Van blauwdrukplanning…

Blauwdrukplanning, gericht op het rationeel en efficiënt organiseren van processen heeft in Nederland tot de jaren ‘70 de ruimtelijke ordening bepaald. “Met het heersende geloof in de door rationeel kennen en kunnen bepaalde vooruitgang als steun in de rug, ontwikkelde de stedenbouw

zich

tot

ruimtelijke

planning

op

wetenschappelijke grondslag” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 129). Ruimtelijke plannen waren ‘blauwdrukken’ voor een samenleving die haar welvaart zag stijgen en overtuigd raakte van de noodzaak tot zorgvuldige inrichting van de schaarse ruimte. “De overheid zag daarin een leidinggevende rol voor zichzelf” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 230). Deze manier van planvorming kwam vooral sterk naar voren tijdens

Afbeelding 1: Rationele en efficiënte ruimtelijke ordening. Bron: bestaandewoningbouw.nl

de wederopbouw en de woningnood na de Tweede Wereldoorlog en staat ook wel bekend als de traditionele planontwikkeling. De overheid beschouwde het als haar taak om de samenleving weer op te bouwen en wierp zichzelf op tot belangenbehartiger van de maatschappij. De overheid nam het initiatief en trok in haar eentje de kar voor planontwikkeling. Bij blauwdrukplanning verloopt ruimtelijke ordening volgens een vooraf opgesteld planvormingsproces: “agendaformulering, probleemformulering, formuleren van beleid, implementatie en evaluatie” (Kelly & Palumbo, 1992, p. 651). De samenleving ging vanaf de jaren zestig steeds meer kritiek leveren op de blauwdrukplanning, omdat de overheden niet tot nauwelijks rekening hield met haar wensen. Het idee om door de inrichting van woonwijken de sociale verhoudingen te organiseren voldeed niet meer aan de maatschappelijke verwachtingen. “Er gaapte een kloof tussen de inrichtingsideeën en de veranderde wensen van de samenleving” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 231). Tegen het einde van de jaren zestig werd 16

afscheid genomen van de blauwdrukplanning. “De wijzigingen in de feitelijke ontwikkelingen, in inhoudelijke opvattingen, en de nieuwe doctrines, vroegen om nieuwe planvormen met veel meer aandacht voor aanpassing en uitvoering” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 231). Deze nieuwe manier van ruimtelijke ontwikkeling was er op gericht de toekomst open te houden en vooral te richten op hetgeen dat op korte termijn te bereiken is. “Belangentegenstellingen werden in de vorm van alternatieven en bijbehorende keuzeprocedures onversneden opgediend om ‘optimale keuzes’ te garanderen. Het planningsproces werd opgeknipt in afzonderlijke fases, die elk onderwerp van politieke besluitvorming werden. De fase van de uitgangspunten en doelstellingen, met daarin de discussie over problemen, normen en waarden, werd spoedig de belangrijkste: dit geschiedde door participatieve planvorming, ook wel participatieplanning genoemd” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 241). Het planproces ging van een verticale coördinatie richting een meer horizontale coördinatie tussen verschillende overheidsinstanties en andere partijen. 2.3

… richting planvorming in een netwerk …

Door verschillende maatschappelijke ontwikkelingen vanaf de jaren ’70 zoals individualisering van burgers, privatisering van verschillende overheidsbedrijven, commercialisering van de maatschappij, het mondiger worden van burgers, secularisatie en ontzuiling, is de maatschappij veranderd in een netwerksamenleving. De ruimtelijke planning ondervond volop de weerslag van de komst van de netwerksamenleving: “in dit tijdperk van onbegrensde netwerken ontwikkelde de ruimtelijke ordening zich tot planning with nobody in charge, waar onoverzichtelijke ‘kluwens van beleidsbeslissingen’ bepalend waren voor de dagelijkse gang van zaken, aldus Geert Teisman (1992)” (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 375). Ruimtelijke ontwikkeling werd een resultante van de beslissingen van talrijke actoren, die met elkaar communiceerden in netwerken (Van der Cammen & De Klerk, 2003, p. 376). De netwerkbenadering gaat ervan uit dat beleidsstelsels bestaan uit centrale en lokale actoren die wederzijds afhankelijk zijn, waarbij niemand het ‘alleenbeslissingsrecht’ heeft. “De centrale overheid voert beleid, maar degene op wie de sturing zich richt zitten niet als marionetten aan een touwtje; ze hebben een eigen wil, een eigen beleidsvrijheid” (Witteveen, 1985). “Het interactieve proces maakt de planvorming niet tot een rechtlijnige ontwikkelingslijn, maar veeleer een zig-zag proces” (Teisman, 1995, p. 68). “Zo zijn er meerdere actoren betrokken die invloed op het proces willen en kunnen uitoefenen, bestaat vrijwel steeds de noodzaak tot het bijeenbrengen van uiteenlopende belangen, kennen de processen doorgaans lange doorlooptijden en zijn ambtenaren en bestuurders zo goed als altijd genoodzaakt bij voortduring aandacht te besteden aan (de dreigende afkalving van) politiek en maatschappelijk draagvlak” (Van Twist, Schulz, Kastelein, & Canté, 2003). Nog steeds is de netwerkbenadering relevant. Bij veel projecten is de overheid initiatiefnemer en ontwikkelt samen met andere partijen, binnen een complex netwerk, beleid dat op voldoende draagvlak kan rekenen. 2.4

… naar (succesvolle) inversie

Inversie gaat een stap verder dan de netwerkbenadering. “Door klassieke vormen van ruimtelijke ontwikkeling hebben we het zelforganiserend vermogen van partijen ernstig onderschat of ondermijnd” (Korporaal, 2010, p. 6). Verschillende maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de herbezinning op de 17

kerntaken van de overheid, de bezuinigingen als gevolg van de financiële crisis en het mondiger en actiever worden van de burgers leiden ertoe dat de netwerkbenadering door ontwikkelt. Andere partijen dan de overheid nemen het initiatief tot ruimtelijke ontwikkeling. Bovenstaande ontwikkeling komt ook terug in het beleid van de overheid over burgerparticipatie. “In de literatuur over burgerparticipatie wordt onderscheid gemaakt tussen eerste generatie burgerparticipatie gekenmerkt door de mogelijkheid tot inspraak via wetgeving (blauwdrukplanning), tweede generatie burgerparticipatie, gekenmerkt door interactieve beleidsvorming waarbij de burger vooraf de kans krijgt om

over

beleidskwesties

mee

te

denken

(netwerkplanning)

en

tenslotte

derde

generatie

burgerparticipatie, waarbij de burger zelf het initiatief neemt tot actie in het publieke domein” (Van Zuylen, 2007). “De overheid komt pas in beeld als de burgers haar nodig heeft” (Kilic, 2008). “De overheid heeft steeds vaker een coördinerende en faciliterende functie en geeft minder direct sturing aan de maatschappij in de traditionele zin van het woord” (Hajer, Tatenhove, & Laurent, 2004). Bij inversie ligt het accent op het zelfsturende vermogen van de samenleving. Maatschappelijke partijen nemen zelf het initiatief en voeren de regie over het planvormingsproces. Planvorming vindt omgekeerd plaats. Het initiatief wordt niet alleen genomen door burgers, maar ook door andere partijen zoals, adviesbureaus, maatschappelijke organisaties, beleggers en projectontwikkelaars. Een term die dit concept beschrijft is inversie. Inversie wordt in deze scriptie gedefinieerd als een planvormingsproces waarbij het initiatief en de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid1. In essentie betekent het dat partijen in het gebied zelf het initiatief nemen een ontwikkeling in gang te zetten (Van der Wal & Van Wijmen, 2011). Assumpties inversie Een aantal assumpties liggen ten grondslag aan inversie. Hierin maak ik onderscheid in voorwaardelijke assumpties en conditionele assumptie. In het eerste geval worden een tweetal voorwaarden gesteld die aangeven wanneer inversie een geschikte benadering kan zijn. De voorwaardelijke assumpties zijn: •

inversie is geschikt voor projecten waarbij de overheid niet (meer) de aangewezen partij is om het project op te pakken;

•

inversie is geschikt voor projecten waar een patstelling bestaat tussen overheid en andere partijen.

Inversie kan ook binnen de overheid plaatsvinden. Het project ‘W4’ is hier een voorbeeld van. Binnen dit project hebben een drietal gemeenten (Gemeente Leiderdorp, Gemeente Leiden en de Gemeente Zoeterwoude) de handen ineen geslagen om de verbreding van de A4 te organiseren. Het destijds ontwikkelde beleid door de Rijksoverheid leidde namelijk tot een conflict met de drie gemeenten, waarop zij besloten het zelf te ontwikkelen. Voor meer informatie zie www.w4.nl. 1

Dergelijke initiatieven van gemeenten in antwoord op het beleid van de Rijksoverheid gebeuren echter niet veel. Voor de definitie van inversie in relatie tot dit onderzoek moet de bovenstaande mogelijkheid buiten beschouwing worden gelaten. Het gaat om de veranderende context binnen de ruimtelijke ontwikkeling waarbij maatschappelijke partijen centraal komen te staan. Wellicht zou aan de definitie kunnen worden toegevoegd dat het gaat om initiatieven van partijen anders dan de in dat project verantwoordelijke overheid. Op dat moment ontstaat er echter een discussie waar de betreffende overheid dan precies verantwoordelijk voor is. Dit onderzoek richt zich op inversie bij maatschappelijke partijen in plaats van inversie binnen overheden.

18

De conditionele assumpties geven aan welke kenmerken inversie-projecten hebben: •

het initiatief en de projectregie moet in handen zijn van andere partijen dan de overheid;

•

de overheid blijft bij inversie een belangrijke spil in het project, maar heeft vooral een faciliterende rol;

•

partijen worden betrokken aan de hand van een direct belang en daar waar tegenstellingen niet te groot zijn.

Zoals de definitie van inversie aangeeft, is zowel het initiatief als de projectregie in handen van andere partijen dan de overheid. Dit betekent niet dat de overheid buitenspel wordt gezet, maar dat zij niet meer de regisseur van een project is en een sturende rol heeft. Inversie-projecten worden geïnitieerd op het moment dat de overheid niet de geschikte partij is om het project op te pakken of als er een patstelling ontstaat binnen de huidige planvorming van een bepaald project. In het eerste geval besluit de overheid om het initiatief niet te nemen, omdat er bijvoorbeeld geen urgentie is of omdat het niet tot haar takenpakket hoort. Het is vervolgens aan andere partijen die wel urgentie voelen om het initiatief te nemen voor het project. In het tweede geval kan inversie een antwoord zijn op het moment dat er een patstelling in het project bestaat, bijvoorbeeld doordat een project stuit op weerstand of doordat er niet voldoende (financiële) middelen aanwezig zijn. Doordat partijen anders dan de overheid het initiatief en de regie nemen, kunnen er nieuwe mogelijkheden

Inversie is geen nieuw concept in Nederland. Vroeger, voor 1900, was het een normaal verschijnsel dat partijen anders dan de overheid het initiatief namen voor ruimtelijke ontwikkeling. Een voorbeeld van zo’n project is de bouw van het concertgebouw in Amsterdam. Na de invoering van verschillende wetgeving (bv. de woningwet en de WRO) is inversie echter op de achtergrond geraakt. De overheid nam tijdens de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog en als antwoord op de woningnood steeds vaker zelf het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling.

ontstaan. Belangrijk aan de definitie van inversie is de term ‘projectregie’. Burgerinitiatieven waarbij bewoners bijvoorbeeld het initiatief nemen voor een drempel in hun straat of een speeltuin in hun wijk, vallen niet onder de definitie van inversie. Bij dergelijke initiatieven voert de betrokken overheidsinstantie namelijk de regie over het project. Wat wezenlijk anders is bij inversie is dat ook de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid. Het planvormingsproces

wordt

vormgegeven

en

georganiseerd door partijen die ofwel het initiatief

“Op 15 september 1881 zijn het zes burgers die in Amsterdam bij elkaar komen om een 'Voorloopige Commissie tot het bouwen van een concertzaal' in het leven te roepen. Een jaar later wordt de N.V. 'Het Concertgebouw' opgericht, met als doel het verbeteren van de positie van muziek in de stad en het bieden van onderdak aan het Koninklijk Concertgebouworkest. Voor het bepalen van de locatie vragen de notabelen assistentie van Pierre Cuypers, de architect van het dan in aanbouw zijnde Rijksmuseum” (Van den Anker, 2011). In 1888 werd het Concertgebouw, op de plek waar het nu nog staat geopend.

nemen ofwel participeren in het project. Of het nu gaat om een gemeente, een provincie of het Rijk: de overheid zal bij inversie altijd een bepaalde mate van regie behouden. Regie in deze betekenis vindt plaats op een hoger abstractieniveau. Bij een gebiedsgericht project zal de overheid kaders stellen (wat wel of niet gerealiseerd mag worden) en is de 19

besluitvorming afhankelijk van wetten. Deze mate van regie staat tegenover de term projectregie vanuit de definitie. De initiërende en regisserende partij moet handelen binnen de gestelde kaders en wetten van de overheid. De concrete invulling van het project is niet geregeld. Een interessante benadering voor complexe planontwikkeling is de open-source benadering. Open-source betekent in essentie dat het proces openheid biedt voor andere partijen om te participeren en hun eigen invulling te geven. Deze partijen hebben vaak een direct belang bij de ontwikkeling en zijn tegenstellingen niet te groot. De mate van openheid verschilt in projecten. Zo kan er sprake zijn van een bepaald plan van aanpak waarbinnen partijen hun eigen initiatieven kunnen ontplooien. Op deze manier zijn er kaders gesteld, maar is er wel openheid voor eigen oplossingen. Een andere mogelijkheid is dat partijen gecommitteerd zijn op basis van grondeigendom, maar dat ze naar eigen keus in hun eigendom investeren. In dit onderzoek is een open-source benadering gedefinieerd als een werkwijze waarbij partijen vanaf de start van het complexe planvormingsproces de ruimte hebben voor eigen inbreng. De verwachting is dat een open-source benadering zeer geschikt is voor inversie. Bij inversie wordt de oplossingsrichting namelijk bepaald door een veelheid aan partijen. Hoe open dit planvormingsproces daadwerkelijk is, verschilt sterk per project. 2.5

Inversie in gebiedsontwikkeling

Inversie heeft verschillende schaalniveaus. Zo verschilt het initiatief tot de realisatie van een clubgebouw in een wijk sterk van het initiatief om een bedrijventerrein dat te kampen heeft met leegstand te herstructureren. Het schaalniveau is van invloed op de complexiteit van het planvormingsproces. In dit onderzoek staan projecten met een groot schaalniveau centraal. Het gaat niet om de realisatie van een speeltuin in een woonwijk, maar om gebiedsgerichte projecten waarbij er een grote mate van complexiteit aanwezig is. Planvorming bestaat uit een brede scope, een veelvoud aan participerende partijen en de oplossingsrichting is onbekend. Dergelijke projecten vallen onder de noemer gebiedsontwikkeling. Gebiedsontwikkeling heeft met meer te maken dan alleen de bouw van woningen, de aanleg van infrastructuur, de realisatie van een bedrijventerrein of de waterbergingsopgave in stedelijk gebied. Gebiedsontwikkeling omvat alle facetten van ruimtelijke ordening samen en veronderstelt in alle gevallen een integrale benadering van een vraagstuk op het gebied van ruimtelijke ordening (Noomen-Greve & Van Dommelen, 2007, p. 5). Er worden vijf kenmerken van gebiedsontwikkeling onderscheiden (Van der Cammen, 2007, p. 25): •

gebiedsontwikkeling

betekent

de

integrale

aanpak

van

gebied,

op

basis

van

een

gezamenlijke kwaliteitsvisie van de betrokken partners; •

gebiedsontwikkeling impliceert vrijwel altijd een publiek-private samenwerking;

•

complementaire samenwerking: elke betrokken partij doet waar zij goed in is;

•

gebiedsontwikkeling is gericht op het tot stand brengen van een bussiness case. Dat wil zeggen: een pakket afspraken met tenminste de drie volgende componenten: een gebiedsvisie, een sluitende begroting of financiële exploitatieopzet en een samenwerkingscontract;

20

•

gebiedsontwikkelingsprojecten zouden altijd value capturing moeten opleveren. De door de gebiedsontwikkeling gegenereerde overwinst blijft in het gebied en wordt daar opnieuw geïnvesteerd.

Gebiedsontwikkeling veronderstelt functiemenging. Meestal is er sprake van een component woningbouw, vaak ook van bedrijfsgebouwen en verder treffen we in wat mindere mate het hele spectrum aan ruimtelijke componenten aan: winkels, vrijetijdsvoorzieningen, zorg en uiteraard ook infrastructuur en/of publieke ruimte (Van der Cammen, 2007, p. 29). Het organiseren van gebiedsontwikkeling is complex van aard. In zulke projecten participeren een veelvoud van partijen die verschillende belangen hebben. De overheid is vaak een belangrijke actor, maar ook beleggers, projectontwikkelaars, (grond)eigenaren en andere partijen zijn nodig voor de planontwikkeling. Bij inversie in gebiedsontwikkelingsprojecten zijn het juist die laatste partijen die het initiatief en de projectregie in handen nemen. Doordat een gebiedsontwikkelingsproject bij voorbaat al een lastige opgave is, wordt het proces op deze manier nog complexer. De partijen zijn meer op zichzelf aangewezen en zullen moeten samenwerken om de ruimte te ontwikkelen. 2.6

Conclusie

De historische beschrijving van de ontwikkeling van de planvorming bij ruimtelijke projecten kent een drietal trends. De eerste trend is de blauwdrukplanning. Hierbij neemt de overheid het initiatief om de ruimte te ontwikkelen op basis van het algemeen belang. Na verloop van tijd bleek de planvorming niet aan te sluiten bij de wensen van de samenleving. De samenleving kreeg meer inspraak en de planvorming veranderde in een netwerkplanning, de tweede trend. Hierbij neemt de overheid het initiatief voor de ruimtelijke ontwikkeling, maar krijgen andere partijen in een vroeg stadium de mogelijkheid om mee te werken aan de planvorming. Tegenwoordig is een volgende stap zichtbaar in de ontwikkeling van de planvorming bij ruimtelijke projecten. Andere partijen dan de overheid nemen zelf het initiatief en de regie in handen om de ruimte te ontwikkelen. Deze derde trend wordt inversie genoemd. Ik beschouw inversie als een planvormingsproces waarbij het initiatief en de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid. De drie trends volgen elkaar in principe op, maar sluiten elkaar niet uit. Nog steeds worden projecten op basis van de blauwdrukplanning of de netwerkbenadering gerealiseerd. De trends zijn waar te nemen op het niveau van de discours die op dat moment geldt voor algemene ruimtelijke planning. Het organiseren van inversie binnen ruimtelijke projecten is anders dan bij traditionele projecten. Partijen moeten samenwerken en een actieve houding aannemen. Het planvormingsproces heeft andere condities en is gebaseerd op een andere werkwijze: er is een nieuwe set van institutionele arrangementen. Institutionele arrangementen zijn regels die gebruikt worden door individuele actoren om te bepalen wie er betrokken is bij het besluitvormingsproces, wat de mogelijkheden zijn binnen het project, hoe informatie gestructureerd is, welke acties ondernomen kunnen worden en in welke mate, en hoe individuele keuzes het collectieve geheel aantasten (Kiser & Ostrom, 2000, p. 56).

21

De institutionele ruimte, de geschreven en ongeschreven regels die het proces structuur geven, is binnen complexe planvormingsprocessen dichtgetimmerd. Om te bepalen onder welke condities en op welke wijze inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling is het noodzakelijk om deze institutionele arrangementen nader te onderzoeken. In hoofdstuk vijf en zes onderzoek ik welke condities een rol spelen bij een drietal projecten en welke van deze condities bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. Maar voordat ik dat kan doen, dien ik eerst een meer conceptuele analyse van inversie te maken.

22

3. Institutionele analyse als framework voor inversie 3.1

Inleiding

De rolverdeling tussen partijen en de structuur van het planvormingsproces verschilt bij inversie ten opzichte van traditionele planontwikkeling. Inversie vraagt om een andere institutionele inrichting van het planvormingsproces. Om te bepalen onder welke condities inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planvorming is het van belang deze institutionele inrichting te onderzoeken. In dit hoofdstuk beschrijf ik hoe deze institutionele inrichting kan worden bestudeerd. Hiermee wordt een antwoord gegeven op deelvraag twee: op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden? De belangrijkste conclusie van het hoofdstuk is dat inversie onderzocht kan worden aan de hand van het Institutional Analysis and Development (IAD) framework. Dit framework stelt mij in staat op het planvormingsproces bij inversie te ontleden. Zo is het mogelijk om gericht de condities te bepalen die ten grondslag liggen aan het planvormingsproces. In paragraaf 3.2 wordt het IAD framework gepresenteerd. Daarin kom ik tot de conclusie dat ik in de drie projecten op zoek moet gaan naar de drie variabelen die de structuur van het planvormingsproces bepalen. Dit zijn kenmerken van de fysieke omgeving, kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. In paragraaf 3.3 wordt ten slotte aangegeven hoe dit framework wordt toegepast in dit onderzoek. 3.2

Institutional Analysis and Development Framework

Het IAD framework richt zich op het onderzoeken van (de relaties tussen) instituties binnen een bepaalde complexe sociale situatie. “Instituties zijn de beschrijvingen die mensen gebruiken om alle vormen van interactie te organiseren” (Ostrom, 2005, p. 3). De geschreven en ongeschreven instituties die vorm geven aan het planvormingsproces worden de institutionele arrangementen genoemd. “Institutional arrangements are the rules used by individuals for determining who and what are included in decision situations, how information is structured, what actions can be taken and in what sequence, and how individual actions will be aggregated into collective decisions” (Kiser & Ostrom, 2000, p. 56). Institutionele arrangementen geven structuur aan het planvormingsproces. “De kansen en bedreigingen die individuen in een bepaalde situatie tegenkomen, de informatie die zij opnemen, de baten die zij wel of juist niet krijgen en hoe zij staan tegenover het planvormingsproces worden bepaald door deze institutionele arrangementen” (Ostrom, Understanding Institutional Diversity, 2005, p. 3). Om te bepalen onder welke condities inversie bijdraagt aan succesvolle planontwikkeling wordt er in dit onderzoek gekeken naar de institutionele arrangementen van drie inversie-projecten. Deze arrangementen worden beschouwd als de condities van inversie. Ze geven immers vorm aan het planvormingsproces en bepalen daarmee de mate van het succes van de planontwikkeling. Om te bepalen welke condities een rol spelen, wordt het IAD framework als analysekader centraal gesteld. Door het IAD framework toe te passen worden de instituties, de condities, van inversie expliciet gemaakt. “The development and use of a general ‘framework’ helps to identify the elements (and the relationships among these elements) that one needs to consider for institutional analysis. They provide the most general set of variables that should be used to analyze all types of settings relevant for the framework” (Ostrom, 2005, p.

23

28). “Het IAD framework geeft handvatten en richtlijnen voor het analyseren van complexe planvormingsituaties” (Ostrom, Gibson, Shivakumar, & Andersson, 2002; Gordillo & Andersson, 2004). 3.2.1 Het framework Het IAD framework (afbeelding 2) kan het best gezien worden als een systematische methode om een institutionele analyse te maken van complexe, sociale situaties. Het stelt de onderzoeker in staat om de rol van het individu (de actor) en de relaties tussen actoren binnen complexe planvormingsprocessen te onderzoeken. Het IAD framework focust op het gedrag van individuen binnen complexe besluitvorming. Daarbij vormt het framework een conceptuele map van interactie en rationele keuze binnen het planvormingsproces. Afbeelding twee vormt een weergave van deze conceptuele map. “The IAD framework helps analysts comprehend complex social situations and break them down into manageable sets of practical activities” (Polski & Ostrom, 1999, p. 6). Het IAD framework bestaat grofweg uit een viertal onderdelen (zie afbeelding 2). Het focuspunt van het framework is de ‘action arena’. Dit is de plek waar de besluitvorming plaatsvindt: het bestaat uit een beschrijving van de complexe situatie (action situation) en uit een analyse van de verschillende belanghebbende actoren. De action arena wordt beïnvloed door een drietal externe variabelen, te weten: kenmerken van de fysieke omgeving, kenmerken van de betrokken partijen en procesregels. Uit de action arena volgen de interactiepatronen die nauw samenhangen met de uitkomsten. Interactiepatronen verklaren de uitkomsten die ontstaan in de action arena. Doordat de actoren op een bepaalde manier samenwerken in een project ontstaan er interacties die de uitkomsten van het beleid beïnvloeden. De rechterkant van het framework bestaat uit evaluatiecriteria. Dit zijn criteria om uitkomsten en interacties te evalueren. In de volgende paragrafen worden de verschillende onderdelen van het IAD framework toegepast op inversie. Omdat het bij dit onderzoek vooral gaat om de condities die het planvormingsproces vormgeven, wordt de nadruk gelegd op de drie externe variabelen. De evaluatiecriteria worden beschreven om te bepalen in hoeverre de drie projecten succesvol zijn.

Afbeelding 2: Het Institutional Analysis and Development framework. Bron: (Ostrom, Gardner, & Walker, 1994).

24

3.2.2 Action arena “De eerste stap bij het analyseren van inversie is het identificeren van een action arena, die benut kan worden om gedrag binnen institutionele arrangementen te analyseren, voorspellen en verklaren” (Ostrom, 2007, p. 28). Een action arena is een beschrijving van de situatie inclusief de actoren die deelnemen aan het proces. Het vormt daarmee de spil van het framework. “The action arena is a conceptual space in which actors inform themselves, consider alternative courses of action, make decisions, take action, and experience the consequences of these actions: it is where the policy action is” (Polski & Ostrom, 1999, p. 20). In hoofdstuk vijf van deze scriptie wordt de action arena van de drie projecten beschreven. De beschrijving van de projecten levert een eerste beeld op van inversie. De action arena wordt gevormd door zeven variabelen (afbeelding 3), te weten: (1) de verzameling van deelnemende actoren; (2) de posities van deze actoren; (3) de verzameling van mogelijke acties die actoren kunnen nemen; (4) het niveau van controle over besluitvorming; (5) de potentiële uitkomsten; (6) de beschikbare informatie; (7) de kosten en baten van de planvorming. Het aantal deelnemers en posities variëren in elk project, maar er moet altijd sprake zijn van een veelvoud aan partijen om te spreken van een action arena. Overeenkomstig daaraan, moeten er acties zijn die partijen kunnen nemen. Deze staan in relatie tot de uitkomsten die iedere partij wenst. De beschikbaarheid en transparantie van informatie verschilt per project. Echter, er moet altijd sprake zijn van bepaalde gemeenschappelijke informatie. Anders is het niet mogelijk vast te stellen of partijen met dezelfde situatie bezig zijn. De kosten en baten die toegewezen zijn aan de uitkomsten stellen de prikkels en middelen voor die partijen hebben om te participeren.

Afbeelding 3: De interne structuur van een action situation. Bron: (Ostrom, 2005, p. 33)

25

De bovenstaande zeven variabelen vormen de structuur van inversie. Ze geven aan welke variabelen van invloed zijn op het planvormingsproces. Om te bepalen onder welke condities inversie bijdraagt aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling is het van belang deze structuur nader te beschrijven. Drie externe variabelen zijn van invloed op de structuur van de action arena volgens het IAD framework. Dit zijn de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. De condities waar ik naar op zoek ben in het planvormingsproces van inversie komen hier uit voort. In de volgende paragraaf worden de drie externe variabelen beschreven. 3.2.3 Externe variabelen In mijn onderzoek kijk ik naar de drie externe variabelen die van invloed zijn op de vormgeving van de action arena. “Underlying the way analysts conceptualize action situations are assumptions about the rules individuals use to order their relationships, about attributes of states of the world and their transformations, and about the attributes of the community within which the situation occurs” (Ostrom, 2011, p. 17). Regels, de fysieke wereld en de afkomst van de betrokken partijen bepalen allen het type actie dat partijen kunnen nemen, de kosten en baten van deze acties en potentiële uitkomsten en de scope van het project (Ostrom, 2005, p. 16). De variabelen worden op één bepaald moment in de tijd bestudeerd. Gedurende het planvormingsproces komt het voor dat variabelen veranderen. Dit maakt het moeilijk de projecten met elkaar te vergelijken. “In undertaking an analysis, one treats the exogenous variables as fixed – at least for the purpose of the analysis” (Ostrom, 2005, p. 14). Hieronder worden de drie externe variabelen toegelicht. Kenmerken van de fysieke omgeving Fysieke en materiële kenmerken van de omgeving beïnvloeden de action arena. Dit zijn bijvoorbeeld economische omstandigheden, maar ook de middelen en capaciteiten die nodig zijn om het ruimtelijke project te realiseren. “What actions are physically possible, what outcomes can be produced, how actions are linked to outcomes, and what is contained in the actors’ information sets are affected by the world being acted upon by participants” (Ostrom, 2005, p. 22). De kenmerken van de fysieke omgeving bepalen in grote mate de scope van het project. De gebiedsgerichte projecten die centraal staan in dit onderzoek delen een bijzonder fysiek kenmerk. Het draait hier namelijk om een mix van verschillende ruimtelijke componenten in één project zoals wonen, bedrijvigheid, infrastructuur en natuurontwikkeling. De scope van gebiedsgerichte projecten is breder dan bij projecten die gericht zijn op één aspect van de ruimte. De fysieke kenmerken zijn in deze projecten van grote invloed op de action arena. Er participeren meer partijen en er zijn meer middelen nodig om de planvorming te realiseren. Daarnaast zijn ook het aantal mogelijke oplossingen groter. Dit maakt gebiedsgerichte projecten complexer van aard. Naast het feit dat de drie projecten een brede scope hebben zijn er tal van andere fysieke kenmerken van invloed op het project. In hoofdstuk vijf komen deze terug.

26

Kenmerken van de betrokken partijen De tweede externe variabele die invloed uitoefent op de structuur van het planvormingsproces betreft de kenmerken van de betrokken partijen. “De gedragswaarden die algemeen geaccepteerd zijn onder de betrokken partijen, het niveau van onderling begrip dat betrokkenen delen over de structuur van de action arena, de mate van homogeniteit in de voorkeuren van de betrokken partijen, de grootte en verdeling van de participanten en de ongelijkheid tussen de partijen zijn voorbeelden van kenmerken van de betrokken partijen” (Ostrom, 2005, pp. 26-27). “The term culture is frequently applied to this bundle of attributes” (Ostrom, Gardner, & Walker, 1994, p. 45). Een belangrijk gegeven bij deze variabele zijn de overeenkomsten tussen de betrokken partijen. Zonder overeenkomsten tussen opvattingen en redelijk gedrag is het niet mogelijk succesvol samen te werken. “Individuals cannot play a game without coming to a common understanding of the rules. Players must share a similar view of the range of allowable actions, or the distribution of rights and duties among players, of likely consequences, and of preferences among players for alternative outcomes” (Kiser & Ostrom, 2000, p. 73). Een veelvoorkomend probleem dat betrekking heeft op de kenmerken van de betrokken partijen, is het zogenaamde ‘free rider’ effect. Dit wil zeggen dat er bepaalde partijen zijn die ‘meeliften’ op het succes van anderen. Binnen de Plaspoelpolder wordt er bijvoorbeeld gestart met de ontwikkeling van het gebied op initiatief van 30 eigenaren, terwijl er 150 eigenaren in het gebied zitten. De 120 eigenaren die niet participeren genieten wel het succes van het project zonder daarvoor zelf wat te doen. Dit free rider probleem wordt veroorzaakt doordat het project niet uitsluitbaar is, omdat het om publieke projecten gaat op openbaar gebied. “Once a public good is supplied, all individuals within the relevant domain are free to use the good without paying toward the cost of producing it” (Kiser & Ostrom, 2000, p. 70). Om het free rider effect te voorkomen is het van belang goede samenwerkingsconstructies te creëren. “Publicgood situations usually require some form of collective action with sanctions compelling each individual to share in the production costs” (Kiser & Ostrom, 2000, p. 71). In hoofdstuk zes beschrijf ik hoe het free rider probleem zich voordoet bij inversie. Procesregels Procesregels zijn de derde externe variabele. “Rules are shared understandings among those involved that refer to enforces prescriptions about what actions (or states of the world) are required, prohibited, or permitted” (Commons, 1968; Ganz, 1971; Ostrom, 2005; Ostrom, 2011). Regels structuren het proces en houden het op gang. Ze creëren de mogelijkheid om in een action arena te bewegen. Door procesregels weten actoren waar ze aan toe zijn en wat hun mogelijkheden zijn om de planvorming te beïnvloeden. “Thus, a deeper institutional analysis first attempts to understand the working rules an norms that individuals use in making decisions. (Ostrom, 2007, p. 18). De volgende procesregels beïnvloeden het planvormingsproces van inversie: •

Boundary rules

•

Position rules

•

Choice rules

•

Aggregation rules

•

Scope rules

•

Information rules

•

Payoff rules 27

Afbeelding 4: Procesregels als externe variabele hebben direct invloed op de elementen van de action arena. Bron: (Ostrom, 2005, p. 189)

De procesregels in het IAD framework komen overeen met de variabelen die de action arena beïnvloeden (zie afbeelding 4). Het is de minimale, maar noodzakelijke set van regels die nodig is om complexe planvorming te analyseren. De procesregels bepalen in grote mate de structuur van de action arena. Boundary rules bepalen bijvoorbeeld de toelating van partijen in het planvormingsproces. Het zijn toe- en uittredingsregels. Boundary rules zijn dus van invloed op de set van actoren die participeren in het planvormingsproces. Een ander voorbeeld zijn de information rules. Deze regels bepalen in hoeverre informatie transparant en beschikbaar is en zijn dus van invloed op de variabele ‘informatie’. Zo beïnvloeden alle procesregels de zeven varabelen die de structuur van de action arena bepalen. Dit betekent dat de procesregels de belangrijkste externe variabele is van het IAD framework. In mijn analyse naar de inversie-projecten wordt hier dan ook de meeste aandacht aan geschonken. Hieronder staan de procesregels beschreven: •

Boundary rules zijn de toegangsregels tot het planvormingsproces. “Boundary rules affect the number of participants, their attributes and resources, whether they can enter freely, and the conditions they face for leaving” (Ostrom, 2007, p. 19). Ze vormen zowel de toetredingsregels als de uittredingsregels.

•

Position rules “bepalen de rolverdeling en posities van de betrokken partijen in het planvormingsproces” (Polski & Ostrom, 1999, p. 16).

•

Choice rules “bepalen de acties die partijen in bepaalde posities moeten, mogen en juist niet mogen nemen” (Ostrom, 2007, p. 38).

•

Aggregation rules bepalen hoe besluiten worden genomen wanneer er sprake is van complexe planvorming. “They specify the transformation function from actions to intermediate of final outcomes” (McGinnis, 2011, p. 174). 28

•

Scope rules bepalen in een situatie van complexe planvorming de beoogde uitkomsten. “Ze bepalen welke uitkomsten mogelijk zijn en naar welke uitkomsten toegewerkt moet worden” (McGinnis, 2011, p. 174). “Scope rules delimit the potential outcomes that can be affected and, working backward, the actions linked to specific outcomes” (Ostrom, 2007, p. 38).

•

Information rules bepalen de beschikbaarheid en transparantheid van informatie. “Information rules affect the amount and type of information available to participants in an action arena” (Polski & Ostrom, 1999, p. 17).

•

Pay-off rules “bepalen hoe kosten en baten nodig, verplicht of verboden zijn voor betrokken partijen” (McGinnis, 2011, p. 174). “Payoff rules affect the benefits and costs that will be assigned to particular combinations of actions and outcomes, and they establish the incentives and deterrents for action” (Ostrom, 2011, p. 20).

Door in de drie inversie-projecten te analyseren welke procesregels de action arena vorm geven, wordt het duidelijk welke condities bijdragen aan het planvormingsproces. Een nadeel bij het gebruik van procesregels is dat veel van deze regels niet opgeschreven zijn. Het zijn vaak impliciete regels die in de loop der tijd ontstaan. “Institutional rules are often self-consciously crafted by individuals to change the structure of repetitive situations that they themselves face in attempt to improve the outcomes that they achieve” (Ostrom, 2005, p. 18). Partijen zijn zichzelf soms niet eens bewust van het gebruik van bepaalde regels. Om de procesregels toch te kunnen onderzoeken is het belangrijk om de juiste vragen te stellen. In hoofdstuk vier wordt getracht deze vragen op te stellen. 3.2.4 Evaluatiecriterium In de doel- en vraagstelling van dit onderzoek wordt gesproken over succesvolle planontwikkeling. Maar wanneer is hier sprake van? Om te bepalen in hoeverre inversie kan bijdragen aan succesvolle planontwikkeling kijk ik naar het succes van de drie gekozen inversie-projecten. Het succes van deze projecten geeft ook het succes van inversie bij gebiedsgerichte planontwikkeling in het algemeen aan. Juist hierom is voor de diversiteit aan projecten gekozen. Wanneer er bij de drie inversie-projecten sprake is van succes kan worden vastgesteld welke condities daaraan bijdragen. Daarvoor moet echter bepaald worden welke van de drie inversie-projecten succesvol zijn. Hiervoor gebruik ik een evaluatiecriterium, tevens een onderdeel van het IAD framework. Het beoogde resultaat is het evaluatiecriterium die in dit onderzoek bepaalt in hoeverre een inversie project succesvol is. In elk van de drie gekozen projecten is een plan van aanpak opgesteld waarin de beoogde ontwikkeling is uitgewerkt. Op het moment dat het plan van aanpak gerealiseerd is of als er uitzicht op realisatie is, stel ik in dit onderzoek vast dat het project succesvol is. Het is voldoende om te constateren of het beoogde resultaat behaald is om het project als succesvol te beschouwen. Naar overige factoren (de mate van samenwerking, de beschikbaarheid van middelen, het verloop van het planvormingsproces, etc.) ben ik juist op zoek. Deze vormen de condities van inversie. In hoofdstuk vijf geef ik aan of de projecten succesvol zijn.

29

3.3

Conclusie

In dit hoofdstuk is inversie conceptueel geanalyseerd met behulp van het Institutional Analysis and Development framework. Dit framework stelt mij in staat om inversie te onderzoeken. Het maakt de condities waar ik naar opzoek ben expliciet. De condities van inversie die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling komen voort uit een drietal externe variabelen die de structuur van het planvormingsproces bepalen. Dit zijn kenmerken van de fysieke omgeving, kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Door in het drietal projecten deze variabelen te onderzoeken is het mogelijk de condities van inversie te bepalen. Het is echter belangrijk om te constateren dat het gaat om een framework. “Frameworks identify the elements and general relationships among these elements that one needs to consider for institutional analysis and they organize diagnostic and prescriptive inquiry. They provide a general set of variables that can be used to analyze all types of institutional arrangements” (Ostrom, 2011, p. 8). Hoewel duidelijk is dat ik moet kijken naar de condities die voortkomen uit de drie externe variabelen geven ze geen antwoord op de vraag hoe ik deze drie variabelen kan onderzoeken. Ze zijn te algemeen geformuleerd en niet meetbaar. Het is van belang om de drie externe variabelen en het IAD framework toe te spitsen op mijn onderzoek. Waar moet ik naar kijken en welke vragen moet ik beantwoorden om te bepalen welke condities vorm geven aan het planvormingsproces? In het volgende hoofdstuk is toegelicht hoe ik de variabelen meetbaar maak.

30

4. Methodologische verantwoording 4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk is tweeledig van aard. Ten eerste ga ik in op de methodologische verantwoording van dit onderzoek. In paragraaf 4.2 geef ik aan dat dit onderzoek binnen de sociale wetenschap valt, waarom de hoofdvraag door middel van een vergelijkende casestudie wordt beantwoord en op welke manier ik de onderzoeksresultaten heb verkregen. Ten tweede maak ik in dit hoofdstuk de onderzoeksvariabelen meetbaar. Dit proces wordt ook de operationalisatie van het onderzoek genoemd. In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat een drietal externe variabelen onderzocht moet worden om te bepalen welke condities van inversie bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. In paragraaf 4.3 geef ik aan hoe de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels onderzocht zijn in de drie inversie projecten. Daarvoor zijn een veelvoud van indicatoren opgesteld. 4.2

Vergelijkende casestudie

Sociale wetenschap is de wetenschap die zich bezig houdt met de mens in zijn omgeving. Ook inversie valt hieronder. Het gaat dan om complexe sociale situaties bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit onderzoek focust zich op instituties die gedefinieerd worden als (on)geschreven regels die de structuur van de sociale omgeving bepalen. Binnen de sociale wetenschappen zijn er tal van onderzoeksmethoden mogelijk. De vraag welke onderzoeksbenadering het meest geschikt is voor dit onderzoek hangt af van drie condities. “The three conditions consist of (a) the type of research question posed, (b) the extent of control an investigator has over actual behavioral events, and (c) the degree of focus on contemporary as opposed to historical events” (Yin, 2009, p. 8). De eerste conditie die bepalend is voor het kiezen van een onderzoeksbenadering, is het type centrale vraagstelling. In dit onderzoek luidt de centrale vraag onder welke condities en op welke wijze inversie kan bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling. Deze vraag is verklarend van aard. “Explanatory questions are likely to lead to use of case studies, histories, and experiments as the preferred research methods” (Yin, 2009, p. 9). De drie verschillende onderzoeksbenaderingen die geschikt zijn om verklarende vragen te onderzoeken zijn allemaal wezenlijk anders van aard. Om een geschikte onderzoeksmethode voor dit onderzoek te vinden moet er gekeken worden naar de overige twee factoren. De tweede bepalende factor is de mate van controle die een onderzoeker heeft over de situatie. Bij een experiment heeft de onderzoeker veel invloed op de situatie. Een experiment kan precies ingericht worden naar de wensen van de onderzoeker. Hij kan een experiment starten zonder weersinvloeden, hij kan kiezen voor elke keer hetzelfde startpunt of hij kan een specifiek onderzoek naar één bepaald onderdeel starten. Bij een casestudie of een historische analyse heeft de onderzoeker echter geen tot weinig invloed op de onderzoeksvariabelen. Bij onderzoek naar inversie heb ik geen invloed op de situatie. Het planvormingsproces is een sociale gebeurtenis waar veel partijen mee gemoeid zijn. Een experiment is dus voor deze scriptie geen geschikte onderzoeksbenadering. De historische analyse en casestudie blijven over. Om te bepalen welke van de twee onderzoeksmethoden geschikt is voor mijn onderzoek moet ik naar de derde bepalende conditie kijken. 31

De derde conditie is de mate van focus op hedendaagse of historische gebeurtenissen. De historische analyse richt zich op historische gebeurtenissen, terwijl de casestudie zich richt op hedendaagse gebeurtenissen. Dit onderzoek richt zich op inversieprojecten die op dit moment spelen. Op hedendaagse gebeurtenissen. Een casestudie is daarmee de meest geschikte vorm voor dit onderzoek. Een casestudie is bij uitstek een geschikte benadering om complexe sociale situaties te onderzoeken. “The essence of a case study, the central tendency among all types of case study, is that it tries to illuminate a decision or set of decisions: why they were taken, how they were implemented, and with what result” (Schramm, 1971). Ook bij inversie is het van belang om te weten hoe het planvormingsproces is vormgegeven. Een casestudie is hiervoor een geschikte methode. Deze benadering bekijkt een onderzoekssituatie is zijn geheel. Binnen een casestudie staat de onderzoekssituatie in zijn geheel centraal. “A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon in depth and within its real-life context” (Yin, 2009, p. 18). In dit onderzoek wordt ook het planvormingsproces bij inversie-projecten in zijn geheel onderzocht. In dit onderzoek staan drie projecten centraal. Dergelijke onderzoeken worden ook wel vergelijkende casestudie genoemd. Bij een vergelijkende casestudie is het mogelijk om cross-case conclusies te trekken. Dit zijn conclusies die gelden voor alle projecten. “The evidence from multiple cases is often considered more compelling, and the overall study is therefore regarded as being more robust” (Herriott & Firestone, 1983). Door de drie projecten met elkaar te vergelijken en daaruit cross-case conclusies te trekken wordt het mogelijk om overeenkomstige condities van inversie te vinden. De werkwijze zoals die hierboven is beschreven komt terug in afbeelding vijf.

Afbeelding 5: Een vergelijkende casestudie, de werkwijze van dit onderzoek. Bron: (Yin, 2009, p. 57)

32

4.3

Dataverzameling

Ik verzamel de gegevens voor dit onderzoek via een deskresearch. Die bestaat uit het raadplegen van verschillende bronnen zoals een plan van aanpak, beleidsdocumenten, intentieovereenkomsten, krantenberichten, nieuwsbrieven en artikelen. In alle drie projecten zijn deze bronnen in overvloed aanwezig waardoor ik naar verwachting de gegevens boven tafel krijg. Om de gegevens uit de verschillende bronnen te verifiëren interview ik de initiatiefnemers van de drie projecten. De initiatiefnemer heeft goed zicht op het gehele project en kan waardevolle (extra) informatie verschaffen over bijvoorbeeld de relaties tussen partijen. In totaal heb ik drie interviews gehouden2. Het gaat om een gestructureerd interview met open vragen3 die afgeleid zijn uit de indicatoren die in de volgende paragraaf vermeld staan. De antwoorden van de respondenten zijn kwalitatief van aard en worden zo letterlijk mogelijk overgenomen. Waar interpretatie van de gegevens nodig was, is dit afgestemd met de respondent. Het valideren van de onderzoeksgegevens uit het bronnenonderzoek aan de hand van een interview met de initiatiefnemers van de drie projecten komt de betrouwbaarheid van dit onderzoek ten goede. Het stelt namelijk iedere onderzoeker in staat de gegevens uit dit onderzoek te controleren. De resultaten van dit onderzoek gelden voor gebiedsgerichte ruimtelijke projecten waarin de nadruk ligt op meerdere ruimtelijke componenten. Ik wil hier benadrukken dat de gevonden resultaten niet uitputtend zijn. Ieder project is uniek en heeft projecteigen condities. De validiteit van de gegevens zijn algemeen van aard bij gebiedsgerichte projecten en dienen als leidraad bij het organiseren van inversie. Daarnaast is specifieke afstemming altijd noodzakelijk in inversie-projecten. 4.4

Operationalisatie

In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het planvormingsproces van inversie-projecten wordt vormgegeven door de kenmerken van de fysieke omgeving, kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Afbeelding zes geeft een overzicht hoe de drie externe variabelen verweven zijn met de action arena. Om erachter te komen onder welke condities inversie kan bijdragen aan succesvolle planontwikkeling is het van belang om de drie externe variabelen te bepalen. Daarvoor moeten de variabelen echter eerst meetbaar gemaakt worden. Met meetbare variabelen is het mogelijk om bij ieder project dezelfde gegevens te verkrijgen en zo een vergelijking daartussen te maken. Het meetbaar maken van theoretische variabelen wordt ook wel de operationalisatie van het onderzoek genoemd. Het operationaliseren van de theoretische variabelen is een belangrijke stap. Het is de schakel tussen theorie en praktijk. Het is niet eenvoudig om van theoretische concepten, concrete, meetbare variabelen te maken. De beschrijving van de variabelen in het vorige hoofdstuk geven hiervoor goede indicaties. Maar het vergt meer om meetbare variabelen te maken. Aan de hand van de literatuurstudie in hoofdstuk twee en drie en verschillende discussies met vakgenoten zijn de externe variabelen ontleedt in verschillende meetbare indicatoren. Deze indicatoren geven aan welke informatie nodig is om de drie externe

Voor het project de Plaspoelpolder heb ik gesproken met Dhr. Hilco van der Wal, voor het project Churchill Avenue met Dhr. Willem van der Pol en voor het project EVA-Lanxmeer met Mevr. Marleen Kaptein. Allemaal zijn ze initiatiefnemer en procesbegeleiders. 3 Een kopie van de vragenlijst staat in hoofdstuk één van de bijlage. 2

33

variabelen te onderzoeken. In het vervolg van deze paragraag zijn de drie variabelen uitgewerkt en worden de indicatoren weergegeven.

Afbeelding 6: De drie externe variabelen hebben invloed op de action arena.

4.4.1 Kenmerken van de fysieke omgeving Binnen de kenmerken van de fysieke omgeving staan de economische situatie, het fysieke project en de middelen om dit project te realiseren centraal. Binnen de action arena hebben de kenmerken van de fysieke omgeving betrekking op de acties, potentiële uitkomsten en de kosten en baten (zie afbeelding 6). Bij acties gaat het vooral om de fysieke en menselijke middelen die nodig zijn om het project van de grond te krijgen. Bij potentiële uitkomsten gaat het over de kenmerken van het project en bij de kosten en baten gaat het om de economische situatie. De indicatoren zijn gebaseerd op de beschrijving van de externe variabelen in het vorige hoofdstuk en op gesprekken met experts4.

Kenmerken van de fysieke omgeving: De kenmerken van het project -

ruimtelijke componenten

-

urgentie

-

bijdrage van partijen

4

De gesprekken hebben plaatsgevonden met drie procesmanagers (Hotze Hofstra, Frank van Vliet en Anne Verschraagen) van APPM Management Consultants en met Jan-Kees Helderman van de Radboud Universiteit Nijmegen.

34

De economische kenmerken die van invloed zijn op het project -

financiering

-

beschikbare middelen

-

waardecreatie

Schaal van het project

4.4.2 Kenmerken van de betrokken partijen Bij de kenmerken van de betrokken partijen gaat het over de verschillende actoren die participeren in het planvormingsproces. Het gaat over de waarden, normen en overtuigingen die partijen hebben. Het gaat over gedeelde opvattingen over het proces, het organiserend vermogen, de homogeniteit van de partijen en de grootte en samenstelling van de gemeenschap. Een belangrijk aspect is de mate van gedeelde kennis over het planvormingsproces. Deze externe variabele heeft betrekking op de volgende variabelen binnen de action arena: acties, posities, actoren en informatie (zie afbeelding 6). Respectievelijk heeft deze variabele betrekking op de mogelijkheden van de actoren, de posities van alle betrokken partijen, welke actoren participeren in het proces en welke kennis actoren hebben over het planvormingsproces. Deze variabele is op dezelfde manier geoperationaliseerd als de kenmerken van de fysieke wereld. De indicatoren zijn gebaseerd op de beschrijving van de externe variabelen in het vorige hoofdstuk en op basis van gesprekken met experts.

Kenmerken van de betrokken partijen Kennis die actoren hebben over het planvormingsproces, over de relatie tussen planvorming, acties en uitkomsten De houding van actoren tegenover het planvormingsproces -

de waarden, normen en overtuigingen van de verschillende actoren met betrekking tot het planvormingsproces en de uitkomsten

-

gedeelde waarden, normen en overtuigingen

-

algemeen geaccepteerde regels

De houding van actoren tegenover andere actoren -

het beeld van de particperende partijen

-

bereidheid tot samenwerking

-

belangen of standpunten

Het organiserend vermogen van de actoren -

initiatiefnemer

-

organisatie van de samenwerking

4.4.3 Procesregels Procesregels zijn gedeelde, vaak ongeschreven (on)bewuste afspraken tussen de betrokken partijen. Regels structureren het planvormingsproces. Ze creëren de mogelijkheid om in een action situation te bewegen. De zeven procesregels hebben betrekking op alle zeven variabelen van de action arena (zie 35

afbeelding 6). De procesregels worden op dezelfde manier geoperationaliseerd als de vorige twee variabelen. De beschrijving die gegeven is in het vorige hoofdstuk dient als leidraad voor het opstellen van de indicatoren net als de gesprekken met verschillende experts. De zeven verschillende regels worden één voor één nagelopen.

Boundary rules: De participerende partijen in het project -

belangen en middelen die nodig zijn

Toegang tot het proces

Position rules: Posities van de betrokken actoren -

verschillen tussen posities

-

bepaling van de posities

-

verandering van de posities in de loop van de tijd

Choice rules: De mogelijke acties van betrokken partijen -

mate van autonoom handelen

Bewegingsvrijheid van actoren

Aggregation rules: Besluiten die genomen moeten worden De manier waarop die besluiten genomen worden -

verantwoordelijke actor

-

bepaalde condities waaraan besluiten moeten voldoen

-

verplichting tot handelen

-

restricties

Scope rules: Beoogde uitkomsten -

doel van het project

-

resultaat van het project

Fysieke grenzen van het project Inhoudelijke grenzen van het project

Information rules: Informatie die van belang is bij het planvormingsproces -

welk soort informatie

-

het verkrijgen van informatie 36

Payoff rules: De kosten en opbrengsten van het project -

de financiële kosten en baten

-

de maatschappelijke kosten en baten

Uit de indicatoren komt naar voren dat de procesregels veel raakvlakken hebben met de kenmerken van de fysieke omgeving en de kenmerken van de betrokken partijen. In afbeelding zes komt dit beeld ook naar voren. Deze afbeelding laat zien dat de procesregels betrekking hebben op alle variabelen van de action arena en dat de kenmerken van de fysieke omgeving en de kenmerken van de betrokken partijen beide betrekking hebben op een aantal van die variabelen. Sommige indicatoren van de kenmerken van de fysieke omgeving en de kenmerken van de betrokken partijen komen terug bij de procesregels. Omdat het echter om het totale planvormingsproces gaat en niet om de indicatoren afzonderlijk, maakt het niet uit onder welke cluster de indicatoren staan. Van belang is dat de juiste indicatoren onderzocht worden. 4.5

Conclusie

In dit hoofdstuk is de methodologische verantwoording van het onderzoek uitgewerkt. Ik heb aangegeven dat dit onderzoek binnen de sociologische bestuurswetenschappen valt, omdat ik onderzoek doe naar de institutionele inrichting van complexe sociale situaties. Vanuit het theoretisch kader in hoofdstuk drie zijn drie externe variabelen naar voren gekomen die de institutionele inrichting van het planvormingsproces vormgeven. Door mijn onderzoek te richten op de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels is het mogelijk de condities aan te wijzen die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. In het tweede deel van dit hoofdstuk heb ik mij gericht op het meetbaar maken van de drie externe variabelen; de operationalisatie. Aan de hand van een literatuurstudie en discussies met professionals heb ik heb de drie variabelen onderverdeeld in tal van indicatoren. Deze indicatoren worden onderzocht in de drie inversie-projecten die voor dit onderzoek zijn geselecteerd. Op basis van een bronnenonderzoek zijn de resultaten van dit onderzoek verkregen. Daarnaast zijn de resultaten geverifieerd door de initiatiefnemers van elk project. Hiervoor heb ik drie gestructureerde interviews gehouden. In het volgende hoofdstuk presenteer ik de onderzoeksresultaten.

37

5. Introductie van de projecten 5.1

Inleiding

Hoofdstuk vijf en zes vormen de uitwerking van de empirische studie naar de drie inversie-projecten. In dit hoofdstuk worden de drie projecten beschreven. Op deze manier wordt getracht de action arena in beeld te brengen. Dit hoofdstuk is de uitwerking van deelvraag drie: hoe manifesteert inversie zich in drie projecten? Het eerste project (§5.2), de Plaspoelpolder, betreft het herstructureren van een bedrijventerrein dat te kampen heeft met leegstand en een slecht imago. Investeringen vanuit de gemeente Rijswijk zijn niet voldoende om het gebied weer vitaal te maken. Samen met Urhahn Urban Design zet APPM Management Consultants het concept de Urbanisator in. Hiermee willen ze de eigenaren en ondernemers in het gebied in beweging krijgen door ze hun eigen investeringen te laten doen. Churchill Avenue, het tweede project (§5.3), betreft een infrastructuurvariant voor de RijnlandRoute. De RijnlandRoute moet de oplossing zijn voor de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland en de omgeving Leiden. De voorgenomen voorkeursvariant Zoeken naar Balans van de provincie Zuid-Holland is volgens Willem van der Pol en Joost Klimbie niet de beste optie. Op basis van eigen analyses is geconcludeerd dat een oplossing met ondertunneling betere mogelijkheden bood. Om deze reden hebben zij zelf het initiatief genomen om een eigen variant te ontwikkelen, de Churchill Avenue. Samen met verschillende bewoners in de regio hebben zij hun variant ontwikkeld tot een van de voorkeursvarianten voor de RijnlandRoute. Het derde project (§5.4) betreft de realisatie van een ecologische duurzame woonwijk, EVA-Lanxmeer. Deze wijk is gerealiseerd volgens het EVA-concept, ontwikkeld door Marleen Kaptein in samenwerking met andere personen en partijen. Dit concept is een reactie op onvrede over het Rijksoverheidsbeleid en is vernieuwend qua procesbenadering. 5.2

De Plaspoelpolder

De Plaspoelpolder in Rijswijk is een belangrijke en goed bereikbare werklocatie in de regio Haaglanden. Het bedrijventerrein beslaat 100 hectare. De grond is in eigendom van 150 eigenaren en ondernemers. In totaal zijn er 350 bedrijven gevestigd, die samen een mix vormen van (kleinschalige) bedrijven en (grootschalige) kantoren. Doordat voorzieningen en woningen ontbreken is de Plaspoelpolder een relatief monofunctioneel gebied. Het bedrijventerrein zorgt voor een werkgelegenheid van circa 15.000 mensen. Door verschillende oorzaken staat de vitaliteit en vastgoedwaarde van de Plaspoelpolder al geruime tijd onder druk. Een van de oorzaken is dat het bedrijventerrein verouderd is. De meeste gebouwen zijn ontwikkeld aan het einde van de jaren ‘50 en voldoen niet meer aan de kwaliteit die tegenwoordig gevraagd wordt. Het gevolg is dat het bedrijventerrein te kampen heeft met flinke leegstand en dat nieuwe huurders lastig te trekken zijn. Een andere oorzaak is dat het bedrijventerrein een negatief, onherkenbaar profiel heeft. In de jaren zestig was het voornamelijk industrie dat zich hier vestigde, tegenwoordig zijn het kantoren en bedrijven van allerlei soorten en maten. Een goed imago en identiteit ontbreekt, waardoor het gebied niet in trek is bij nieuwe investeerders. “De Plaspoelpolder is grijs en grauw, met veel leegstand en een monofunctioneel terrein” (Van der Wal & Bouten, 2011, p. 6).

38

Afbeelding 7: een overzicht van de Plaspoelpolder in de regio Haaglanden. Het bedrijventerrein is goed bereikbaar via de A4 en de A12. Bron: Google Maps, 2011

Door de problemen in de Plaspoelpolder loopt het bedrijventerrein terug in kwaliteit en waarde. De toenemende leegstand, zowel plaatselijk als landelijk, zorgt voor onrust bij huidige eigenaren omdat zij hun vastgoedwaarde zien terug lopen en bang zijn voor verdere leegstand. Daarnaast kost leegstand geld: eigenaren ontvangen geen of minder huur, maar hebben wel kosten voor het beheer en onderhoud van het pand. Wil het gebied in de toekomst weer vitaal worden, dan zal de Plaspoelpolder grondig geherstructureerd moeten worden. De afgelopen jaren is de gemeente Rijswijk trekker geweest in de herstructurering van de Plaspoelpolder. “Er is fors geïnvesteerd in de infrastructuur, onder andere de op- en afrit van de A4” (Gemeente Rijswijk, 2011). Daarnaast heeft de gemeente in de Economische Visie aangegeven welke acties ondernomen moeten worden om het gebied weer vitaal te maken. De ambitie die de gemeente Rijswijk heeft voor de Plaspoelpolder luidt als volgt: “de Plaspoelpolder dient zich door middel van herstructurering de komende jaren te ontwikkelen tot een vernieuwd en aantrekkelijk kantoren- en bedrijventerrein, waar het goed toeven is als gevolg van diverse toegevoegde functies” (Gemeente Rijswijk, 2010). Het inzetten van de ontwikkeling door de gemeente is echter niet voldoende. De problemen in het gebied lossen niet op met een financiële bijdrage van de gemeente. “Er is geconstateerd dat de problemen op de vastgoedmarkt en het financiële tekort op een eventuele herstructurering te omvangrijk zijn om vanuit een trekkende rol vanuit de gemeente op te lossen” (Van der Wal & Bouten, 2011, p. 4). Om het gebied daadwerkelijk weer vitaal te maken is het van belang om eigenaren, ondernemers, gemeente en andere instanties met elkaar te verbinden. “Succesvol ondernemen van de benodigde actie voor de Plaspoelpolder vraagt om het nemen van gezamenlijke verantwoordelijkheid door eigenaren, ondernemers en gemeente” (Van der Wal & Bouten, 2011, p. 3). Dit betekent dus een verandering in de aanpak: “waar de gemeente de afgelopen jaren de regie had in de herstructurering, zal dit vooral bij de eigenaren/gebruikers komen te liggen, omdat daar ook het leegstaande vastgoed zit” (Gemeente Rijswijk, 2011). De betrokkenheid van een deel

39

van de vastgoedeigenaren is hiervoor momenteel nog te gering en de samenwerking tussen partijen is nu nog niet zodanig dat het nemen van deze gezamenlijke verantwoordelijkheid en actie vanzelfsprekend is. APPM

Management

Consultants

neemt

in

samenwerking met Urhahn Urban Design (UUD) het initiatief om de vastgoedeigenaren, ondernemers en gemeente

met

onafhankelijke

elkaar aanjager

te

verbinden.

partijen

met

Door

als

elkaar

te

verbinden en te motiveren aan de slag te gaan met het gebied, willen zij een ontwikkeling in gang zetten. APPM een UUD zetten hiervoor het concept de ‘Urbanisator’ in. De Urbanisator vormt de onafhankelijke spil en verbindt de partijen in het gebied met elkaar en met initiatiefnemers van buiten het gebied (Van der Wal & Feenstra, Urbanisator, 2011). Naast APPM en UUD nemen

ook

de

gemeente

Rijswijk,

de

“In het Industrieschap ‘De Plaspoelpolder’ (IPP) werken de gemeenten Rijswijk en Den Haag intensief samen. Het Algemeen Bestuur bestaat uit vier wethouders uit Rijswijk en drie uit Den Haag. Het Industrieschap houdt zich bezig met ‘het ontwikkelen en exploiteren van bedrijventerreinen’ en alles wat daarmee samenhangt in een ongedefinieerd ‘werkingsgebied’. Vanuit dit beginsel heeft het Industrieschap een centrale positie ingenomen bij de ontwikkeling van het bedrijventerrein de Plaspoelpolder. Het IPP is de spil in de ontwikkeling van de locaties en de uitgifte van de beschikbare kavels”.

Belangenvereniging Bedrijven Rijswijk (BRR) en het Industrieschap Plaspoelpolder (IPP) zitting in de urbanisator. Niet

alleen

het

initiatief

voor

de

ruimtelijke

ontwikkeling van de Plaspoelpolder ligt bij APPM en UUD, ook de regie over het planvormingsproces is in hun handen. Zij organiseren bijeenkomsten om partijen te

verbinden,

stellen

in

samenwerking

met

www.industrieschap.nl ----------------------------------------------------------De BBR, Belangenvereniging Bedrijven Rijswijk, heeft tot doel een optimaal ondernemingsklimaat te bevorderen en de belangen te behartigen van het Rijswijkse bedrijfsleven. De BBR telt 295 leden; bedrijven, instellingen en organisaties die in Rijswijk actief zijn.

verschillende partijen een actieprogramma op en dragen zorg voor een verdere concrete uitwerking van

www.brr-rijswijk.nl

het plan. Deze twee kenmerken geven aan dat het gaat om een inversie-project. Het doel van de Urbanisator is het oprichten van een stichting waarin de eigenaren en ondernemers participeren. De stichting krijgt de verantwoordelijkheid over het actieprogramma, dat in samenwerking met alle partijen is ontwikkeld om de Plaspoelpolder weer vitaal te maken. “De Stichting Urbanisator Plaspoelpolder is tevens het platform waarin eigenaren, ondernemers en gemeente activiteiten afstemmen en gezamenlijk vaststellen” (Van der Wal, 2011, p. 29). “Het actieprogramma richt zich op drie sporen: de profilering van de Plaspoelder, een aantrekkelijke werkstad realiseren en de gebiedsmakelaar. Deze zijn uitgewerkt in het actieprogramma voor de Plaspoelpolder” (Van der Wal, 2011). Op dit moment hebben verschillende eigenaren ingestemd met de bijdrage die ze moeten doen om Stichting Urbanisator Plaspoelpolder op te richten. De komende tijd worden financiële bijdragen van de verschillende betrokken partijen vastgelegd en wordt het actieprogramma definitief gemaakt. In deze 40

periode worden de huidige werkzaamheden van de Urbanisator Plaspoelpolder, zoals het verbinden van partijen, voortgezet en wordt tevens het communicatietraject in gang gezet. “Zodra de financiële bijdragen voldaan zijn wordt in een oprichtingsbijeenkomst in september 2011 het bestuur geïnstalleerd en het definitieve actieprogramma vastgesteld” (Van der Wal, 2011, p. 30). Daarnaast is ook het bestemmingplan aangepast. “Met de mogelijkheden die het bestemmingsplan nu biedt, wil de gemeente Rijswijk meer ruimte en mogelijkheden creëren voor voorzieningen, die bijdragen aan de behoeftes van de (toekomstige) ondernemers in de Plaspoelpolder” (Gemeente Rijswijk, 2011). 5.3

Churchill Avenue

Dagelijks staan er veel files in de regio Holland Rijnland. “Hierdoor zijn bedrijven minder goed bereikbaar en klagen bewoners over sluipverkeer, geluidshinder en stankoverlast” (Regio Holland Rijnland, 2011). De files ontstaan doordat een goede dwarsverbinding tussen de Rijkswegen A44 en A4 ontbreekt. “Nu rijdt er veel sluipverkeer door Wassenaar, van en naar de A44 en door de woonwijken in Leiden om de A4 te bereiken” (Provincie Zuid-Holland, 2011). “Al meer dan vijftig jaar wordt gepoogd een volwaardige dwarsverbinding te realiseren” (Van der Pol, 2011). De laatst gedateerde plannen omvatten de aanleg van een nieuwe snelweg, de RijnlandRoute, om de dwarsverbinding te realiseren en de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland aan te pakken. Op het moment van schrijven zijn er twee voorkeursvarianten waaruit een tracébesluit moet voortkomen. In het voorjaar van 2011 heeft Gedeputeerde Staten (GS) van Zuid-Holland5 een voorkeur uitgesproken voor de ‘Zoeken naar Balans’-variant. Deze weg is gepland aan de zuidkant van Leiden en door het stedelijk gebied van Voorschoten (zie afbeelding 8). De voorgenomen tracékeuze van de provincie Zuid-Holland veroorzaakt echter een aantal nieuwe problemen. “Zo wordt Voorschoten in tweeën gedeeld, gaat de groene stadsrandzone van Leiden gedeeltelijk verloren, is de route civieltechnisch problematisch doordat deze deels door een veengebied loopt en verslechtert de leefkwaliteit van het stedelijk gebied van Leiden” (Van der Pol, 2011). Om deze reden heeft Willem van der Pol is samenwerking met Joost Klimbie het initiatief genomen om een tweede variant te ontwikkelen. De Churchill Avenue, de tweede variant, is een burgerinitiatief dat officieel van start gegaan is in juni 2008. Initiatiefnemer van dit alternatief, Willem van der Pol, vindt dat er een alternatieve route aangelegd kan worden die op veel fronten beter scoort dan de variant ‘Zoeken naar Balans’. Willem van der Pol en zijn medestanders zijn van mening dat de nieuwe dwarsverbinding beter in een tunnel onder Leiden door kan lopen (zie afbeelding 8). “Zo ondervinden minder mensen last van geluid en vervuiling en is Leiden in één klap van haar eigen verkeersproblemen verlost”, aldus Willem van der Pol. De Churchill Avenue gaat uit van een ondiepe, brede tunnel die onder de Churchilllaan en Dr. Lelylaan doorloopt. De keuze voor een tunnel leidt tot een directe verbetering van de leefomgeving langs de route. “Wijken langs de route worden met elkaar verbonden en huidige en toekomstige verkeersproblemen binnen de regio Holland Rijnland worden opgelost” (Van der Pol, 2008).

5 Gemakshalve wordt in het vervolg van deze scriptie met de omschrijving Provincie Zuid-Holland de Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland bedoeld, tenzij anders aangegeven. De Gedeputeerde Staten is de ambtelijke organisatie van de provincie. Zij vormen in dit project een belangrijke partij in het planvormingsproces en zal daarom vaak genoemd worden.

41

Afbeelding 8: een overzicht van de twee voorkeursvarianten voor de RijnlandRoute. Zoeken naar Balans loopt door de gemeente Voorschoten. De Churchill Avenue is een tunnel dwars door Leiden. Bron: Team Churchill Avenue.

Een half jaar na het initiatief is Willem van der Pol gaan samenwerken met verkeersontwerper J.W. Klimbie, die direct een vertaling kon maken naar een concreet, innovatief verkeersontwerp (Van der Pol, 2011). Beide initiatiefnemers zijn professionals op het gebied van verkeer, milieu, luchtkwaliteit en ruimtelijke ontwerpen en hebben hun idee pas gelanceerd nadat ze in voorafgaande jaren alle beschikbare mogelijkheden en eigenschappen van de RijnlandRoute goed hadden geanalyseerd (Van der Pol, 2011). Voor de verdere uitwerking en ter ondersteuning van het burgerinitiatief hebben de twee initiatiefnemers het Churchill Avenue team (CA team) opgericht. Het CA team bestaat inmiddels uit een groep betrokken inwoners uit Leiden en Voorschoten die op vrijwillige en onafhankelijke basis aan de Churchill Avenue werken (Churchill Avenue Team, 2011). Naast Willem van der Pol en Joost Klimbie zijn dat Joost Kolkman (studio-fotograaf en webdesigner), Gijs Holla (bestuursassistent, duo-raadslid voor de Leidse PvdA, woordvoerder verkeer) en Gerard Kwakkenbos (stedenbouwkundig ontwerper bij de gemeente Amsterdam). Daarnaast wordt het team bijgestaan door een grote groep sympathisanten uit verschillende gemeenten. Het ontwerp van de Churchill Avenue is primair opgebouwd uit initiatieven van de bevolking. Iedereen vanuit de samenleving, ook politici of belangengroeperingen heeft zijn of haar aanvullende ideeën aan mogen dragen en mag dat nog steeds doen. Het CA team behoudt echter wel de regie over de ontwikkeling van de variant en het proces zoals dat in het project de RijnlandRoute wordt gevolgd. Ter bevordering van de samenwerking met betrokken partijen heeft het CA team ontwerpateliers georganiseerd. Bij het organiseren van de ateliers heeft het team hulp gekregen van het Rijnlands Architecten Platform, de Holiday Inn en het ID-College (Van der Pol, 2011). Op deze bijeenkomsten had iedereen de mogelijkheid haar ideeën of belangen kenbaar te maken. Door al deze toevoegingen ligt er momenteel een variant, die

42

door de provincie Zuid-Holland zonder voorbehoud is opgenomen als belangrijkste alternatief in de MERstudie6. In de uitwerking van het project de RijnlandRoute vindt er voor dit onderzoek een dilemma plaats: het gaat namelijk om twee verschillende projecten. Enerzijds gaat het om de Churchill Avenue, één van de varianten voor de Rijnlandroute. Bij dat project gaat het om inversie: het initiatief en de projectregie is in handen van andere partijen dan de overheid. Anderzijds gaat het over de Rijnlandroute als geheel, waarbinnen zich twee varianten bevinden. Hier is er geen sprake van inversie: het initiatief en de regie is immers in handen van de provincie Zuid-Holland. Door onderzoek te doen naar de Churchill Avenue is het mogelijk om de condities van inversie binnen dit deelproject boven tafel te krijgen. Het is echter juist interessant om ook de context van dit project, dus de manier waarop dit deelproject gelegen is in het overkoepelende project de RijnlandRoute, te onderzoeken. Zo is meer te zeggen over het succes van inversie binnen infrastructurele projecten die getrokken worden door overheidinstanties. In dit onderzoek wordt het project daarom tweeledig uitgewerkt. Aan de ene kant gaat de uitwerking in op de totstandkoming van de variant voor de Churchill Avenue. Aan de andere kant wordt beschreven hoe de Churchill Avenue is ingebed in de context van de RijnlandRoute.

Afbeelding 9: Churchill Avenue is onderdeel van de RijnlandRoute.

Context Churchill Avenue Onder de naam RijnlandRoute onderzoekt de provincie Zuid-Holland de mogelijkheden voor aanpassingen aan wegen met als doel: “de bereikbaarheid tussen de kust en Leiden (A4) te verbeteren” (Provincie Zuid-Holland, 2011). De provincie doet dit samen met het regiobestuur Holland Rijnland en de betrokken gemeenten. “Het project kreeg de naam RijnlandRoute in mei 2003 tijdens de samenvoeging van de twee bestaande projecten”: ‘Verbreden N206 Katwijk-Leiden’ en ‘Verbinding A4-A44’ (Provincie Zuid-Holland, 2011). “In 2005 sloot men de verkenning af met de conclusie dat de RijnlandRoute, ‘nuttig en noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de regio en voor het oplossen van de regionale problemen in de bereikbaarheid” (Provincie Zuid-Holland, 2011). Twee varianten zijn door de provincie Zuid-Holland ontwikkeld voor de Rijnlandroute: de ‘N11-West’ en ‘Zoeken naar Balans’, waarbij Zoeken naar Balans in het voorjaar van 2011 als voorkeurstracé is bestempeld. De provincie Zuid-Holland is zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag, maar werkt in dit project nauw samen met regionale partijen. Ze werken samen met de gemeenten in de regio Holland Rijnland en met de gemeenten

Wassenaar

en

Leidschendam-Voorburg

(Stadsgewest

Haaglanden).

De

ambtelijke

projectorganisatie van het project is vormgegeven in een kerngroep en een projectgroep. De kerngroep bestaat uit het projectmanagement van de provincie en een vertegenwoordiger van de regio Holland Rijnland. De projectgroep bestaat uit de kerngroep aangevuld met vertegenwoordigers van de gemeenten 6 MER staat voor milieu-effect-rapportage. Dit is een rapport over de milieugevolgen van de beoogde ontwikkeling. Deze moet wettelijk opgesteld worden bij grote projecten.

43

Katwijk, Leiden, Oegstgeest, Rijnsburg, Valkenburg, Voorschoten, Wassenaar en Zoeterwoude (Regio Holland Rijnland, 2011). Bestuurlijk wordt de RijnlandRoute getrokken door een stuurgroep, bestaande uit (Regio Holland Rijnland, 2011): •

de gedeputeerde van de provincie Zuid-Holland, tevens voorzitter;

•

de portefeuillehouder Holland Rijnland;

•

de gemeenten Voorschoten, Zoeterwoude, Leiden en Katwijk;

•

de secretaris en tevens projectleider;

•

de programmamanager Verkeer en Vervoer Holland Rijnland.

Naast de bovenstaande samenwerking tussen de provincie Zuid-Holland, regio Holland Rijnland en de betrokken gemeenten, betrekt de provincie ook zoveel mogelijk belangengroepen, bewoners uit de regio en bedrijven bij de planvorming rondom de Rijnlandroute (Provincie Zuid-Holland, 2011) in zogenaamde ideeëngroepen. In deze ideeëngroepen hebben bewoners, bedrijven en andere organisaties de mogelijkheid om hun belangen kenbaar te maken en oplossingen aan te dragen. Gaandeweg is het aandeel deelnemers van bewonersorganisaties gegroeid, waardoor het meer een klankbordgroep is geworden. Ook het CA team heeft hier veel nieuwe ideeën en opmerkingen ter verbetering van rapporten ingebracht (Van der Pol, 2011). Hieruit bleek dat de gebiedskennis van bewoners groter was dan de tijdelijk ingehuurde deskundigen. De burgers hebben daarnaast herhaaldelijk presentaties gehouden voor politici en zij hebben rapporten en een ontwerp overhandigd. Hiermee groeide de waardering onder provinciale statenleden. Het kader hieronder wijst echter uit dat het burgerinitiatief binnen de RijnlandRoute niet goed vorm krijgt. Uit de 2e fase MER zijn twee voorkeursvarianten naar voren gekomen waarover nu een tracébesluit genomen moet worden: Zoeken naar Balans en Churchill Avenue. GS hebben besloten de afronding van de 2e fase MER te combineren met de opstelling van een inpassingsplan voor beide varianten. Het formele besluit over de voorkeursvariant voor de RijnlandRoute valt in het voorjaar van 2012 (Provincie ZuidHolland, 2011). “Voor beide varianten zijn voor- en tegenstanders. Het college kan met haar keuze niet met iedereen rekening houden, aldus de gedeputeerde van Verkeer en Vervoer. “Wat ik wil is openheid over argumenten en berekeningen zodat de juiste discussie wordt gevoerd” (Provincie Zuid-Holland, 2011).

44

Ondanks dat het CA team al in een vroeg stadium van het planvormingsproces haar voorstel naar voren bracht, heeft het lang geduurd voordat deze daadwerkelijk werd onderzocht (Van der Pol, 2011). ‘Na aandringen van de voltallig Provinciale Staten (PS) bij GS is er een aanvulling gekomen op het eerste fase MER rapport met een nader onderzoek naar de eigenschappen van de Churchill Avenue’, aldus Willem van der Pol. GS heeft besloten Churchill Avenue vanwege zijn gunstige resultaten en eigenschappen direct toe te laten tot de tweede fase MER (Van der Pol, 2011). De variant van de Churchill Avenue uit de 1e fase MER bleek echter wat verbeterpunten te hebben die nog niet waren uitgewerkt conform de aangegeven eisen en uitgangspunten. Deze verbeterpunten zijn niet overgenomen door de provincie Zuid-Holland waardoor er in de 2e fase MER verschillende problemen ontstonden voor de Churchill Avenue. De provincie weigerde het ontwerp aan te passen. De PS-leden hebben daarop GS eraan herinnerd dat de afspraak was dat de Churchill Avenue serieus onderzocht zou worden, en dat het amendement van PS aangaf dat bij twijfel over de haalbaarheid van het tunnelontwerp actief gezocht zou moeten worden naar oplossingen (Van der Pol, 2011). Ook hier heeft de provincie geen gehoor aan gegeven, waardoor geconcludeerd kan worden dat ze zich niet aan het PS-amendement gehouden hebben. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen heeft het CA team besloten om de voltooiing van het ontwerp zelf verder vorm te geven (Van der Pol, 2011). Al deze tekortkomingen hebben de pogingen tot samenwerking van het team met de provincie bemoeilijkt (Van der Pol, 2011). De door het team tussentijds geproduceerde resultaten, hebben bij de besprekingen in februari en maart geleid tot meer overeenstemming tussen provincie en het CA team over een aantal zaken: toegezegd is dat de geconstateerde verbeteringen zouden worden opgenomen in een aanvulling van het MER rapport (Van der Pol, 2011). Deze aanvullingen is als zodanig niet geleverd, maar de nieuw aangetreden gedeputeerde heeft

tussentijds advies gevraagd aan de MER commissie en op grond daarvan geconcludeerd dat het MER aanzienlijk moest worden verbeterd, waardoor de Churchill Avenue wel een eerlijke kans krijgt. De samenwerking tussen provincie en team is sterk verbeterd.

5.4

EVA-Lanxmeer

In 1994 is de door Marleen Kaptein geïnitieerde, Stichting EVA (Ecologisch Centrum voor Educatie, Voorlichting en Advies) opgericht met het doel om een landelijk voorbeeldproject te realiseren in de vorm van een integraal ontworpen ecologische woon- en werkwijk. Een levend voorbeeld voor brede groepen in de samenleving: voor consumenten van jong tot oud, niet-gouvernementele organisaties (NGO’s), het onderwijs, de bouwwereld en verschillende overheden (Kaptein, EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003). In samenwerking met opMAAT is begin 1995 de EVA-brochure geschreven. Het programma van eisen, het ‘EVA-concept’, omvatte (Kaptein, EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003): -

minimaal 200 woningen en appartementen in een ecologisch stadslandschap;

-

een aantal kantoren, bedrijven en ateliers;

-

een ecologische stadsboerderij voor locale voedselproductie;

-

het EVA-centrum voor Integrale Ecologie en maatschappelijk vernieuwing.

Het concept van Stichting EVA is ontwikkeld door een groep deskundigen vanuit meerdere disciplines, waarvan enkelen zich ook in de wijk willen vestigen (Stichting EVA, 2011). Met het EVA-concept wil de stichting, opgericht door Marleen Kaptein, een brug slaan tussen het milieubeleid van de overheid en de 45

mensen in de samenleving en wil ze de betrokkenheid van burgers bij milieu- en sociale vraagstukken vergroten. “Vanuit de wens om een bijdrage te leveren aan vergroting van het draagvlak voor duurzame ontwikkelingen hebben wij het initiatief genomen voor de realisatie van een landelijk voorbeeld voor ecologische en duurzame stedenbouw”, aldus Marleen Kaptein (Kaptein, 2003). Het EVA-concept bestaat uit zeven speerpunten die geïntegreerd zijn in de uitwerking van het plan: (1) stedenbouw en landschap, (2) water, (3) energie, (4) architectuur en duurzaam bouwen, (5) sluiten van stof- en energiekringlopen en (6) participatie van toekomstige bewoners en (7) de overdracht van opgedane kennis en ervaring.

Afbeelding 9: een overzicht van EVA-Lanxmeer in de gemeente Culemborg. De ruimte ecologische opzet van de wijk is goed te zien. Bron: Google maps

Het innovatieve EVA-concept viel in goede aarde bij de gemeente Culemborg en heeft gezorgd voor een coproducerende samenwerking tussen beide partijen (Stichting EVA, 2003). In Culemborg was een ideale locatie beschikbaar: nabij het historische stadscentrum en direct gelegen aan het NS station (Kaptein, EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003). Er werd een gezamenlijk projectteam opgesteld met een externe projectleider. Vanaf 1998 is de projectgroep uitgebreid met bestuursleden van de Bewonersvereniging EVA-Lanxmeer en de woningcorporatie BetuwsWonen. De projectgroep bestond in de loop van de jaren uit de volgende partijen (Stichting EVA, 2011): •

drie bestuursleden van de stichting EVA;

•

de wethouder ruimtelijke ordening, de directeur van de sector ruimte en diverse ambtenaren van de gemeente Culemborg;

•

externe projectleiding;

•

woningcorporatie BetuwsWonen;

•

stedenbouwkundige;

•

Bewonersvereniging EVA-Lanxmeer (BEL).

Het uiteindelijke EVA-project (EVA-Lanxmeer) omvat een landschappelijk vormgegeven wijk van 24 hectare met circa 360 woningen en appartementen, kantoren, werkplaatsen, een stadsboerderij van vijf hectare en een centrum voor integrale ecologie: het EVA-centrum (tot op heden niet gerealiseerd). De wijk

46

is gerealiseerd op en rond een waterwingebied. Belangrijke natuurlijke elementen in het stedenbouwkundig plan zijn een hernieuwde meander van de rivier de Lek die hier 3000 jaar geleden heeft gelopen en archeologische vindplaatsen die gerespecteerd worden en waar bijvoorbeeld een speellandschap op wordt aangelegd. Hierop wordt dus niet gebouwd. Het streven is om zo veel mogelijk wonen en werken binnen de wijk te combineren (Stichting EVA, 2003). De woningen zijn gebouwen in de volgende drie categorieën (Stichting EVA, 2003): •

sociale huur- en koopwoningen;

•

vrije sector woningen;

•

dure vrije sector woningen.

In het EVA-concept heeft de participatie van (toekomstige) bewoners vanaf het begin van de planontwikkeling tot en met het beheer van de wijk een prominente rol gespeeld (Kaptein, EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003). Dit met het idee dat de persoonlijke betrokkenheid van mensen bij hun eigen omgeving de grootste garantie biedt voor sociale cohesie in buurten,

een

belangrijke

basis

voor

een

duurzame

leefomgeving

(Kaptein,

EVA-Lanxmeer

voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003).

Afbeelding 10: een rij woning in EVALanxmeer aan een vijver waarin regenwater van de daken wordt opgevangen. De wijk is gebouwd vanuit een ecologisch oogpunt. Waterpartijen vormen onderdeel van het integrale waterconcept en zijn tevens landschappelijke elementen. Bron: panoramio.com

Dankzij het brede netwerk van de stichting hadden zich aan het begin van het planvormingsproces al tachtig huishoudens aangemeld met interesse voor het project. Door gemeente en stichting is gezocht naar een manier om deze belangstellenden van begin af aan bij het proces te betrekken (Stichting EVA, 2011). De stichting organiseerde lezingen en drie workshops om voorafgaand aan het formuleren van het PvE voor het stedenbouwkundig plan door betrokken professionals, het EVA concept grondig aan belangstellenden toe te lichten om hen ook in staat te stellen om professioneel op het concept te reageren. De resultaten van deze workshops zijn neergelegd in de 'Bewonersbrochure EVA-Lanxmeer'. Een delegatie van drie personen werd uitgenodigd om bij het eerste atelier voor het formuleren van het PvE voor het stedenbouwkundig plan aanwezig te zijn. Hier is de ‘Bewonersbrochure’ aan alle deelnemende experts gepresenteerd, die er zeer positief op reageerden. Nadien konden belangstellenden nog enkele malen reageren op de voortgang van het stedenbouwkundig plan. Ook werden zij uitgenodigd om in oktober 1997 bij een door de Stichting E.V.A. georganiseerde Masterclass met buitenlandse specialisten 47

(ter afsluiting van het ontwerpproces) aanwezig te zijn. Begin 1998 is de Bewonersvereniging EVALanxmeer (de BEL) opgericht. De bewoners hebben hiermee niet alleen grote invloed gehad op het stedenbouwkundig plan, maar ook op het ontwerp van de woningen en woningindeling. Tijdens de ontwikkeling van het plan hebben de bewoners zich in verschillende werkgroepen opgesplitst aan de hand van verschillende onderwerpen (energie en installaties, wijkmonitoring, groen, bouwgebreken, autodelen, verkeersveiligheid, bewonershandboek, internet en website). Bovendien zijn zij door een afvaardiging van de BEL vertegenwoordigd in het projectteam voor de ontwikkeling van de wijk en de woningen (Stichting EVA, 2011). Daarnaast hebben bewoners ook de mogelijkheid om eigen initiatieven te ontplooien. Dit toont aan dat het scheppen van voorwaarden voor mensen om vorm te geven aan hun eigen bestaan, kansen biedt voor een samenleving waar mensen in toenemende mate geacht worden eigen verantwoordelijkheid te nemen (Kaptein, EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw, 2003). Momenteel is het plan bijna helemaal gerealiseerd. De meeste woningen zijn gebouwd en ook is de ecologische structuur van de wijk aangebracht. Het EVA-centrum is op dit moment van de baan wegens te weinig financiële middelen en teveel risico’s. Wellicht dat deze in de toekomst nog gerealiseerd gaat worden. 5.5

Succesvolle inversie

Omdat alle projecten zo verschillende van aard zijn kan ik constateren dat inversie vele gezichten heeft. De wijze waarop de verschillende projecten zijn vormgegeven verteld echter niets over het succes van deze projecten. Om te bepalen welke condities van inversie bijdragen aan succesvolle planontwikkeling moet eerst worden vastgesteld welke projecten succesvol zijn verlopen. In hoofdstuk drie staat hiervoor het evaluatiecriterium beschreven. Het beoogde resultaat geldt in dit onderzoek als de kenmerk voor het bepalen van het succes van het inversie-projecten. Is het beoogde resultaat behaald dan wordt het project als succesvol bestempeld. Plaspoelpolder De Plaspoelpolder is een succesvol project. Hoewel het project zich nog in een beginfase bevindt en dus niets gezegd kan worden over het eventueel realiseren van concrete herstructureringsopgaven, is er inmiddels wel een stichting opgericht. De oprichting van de stichting was één van de doelen die met het inversie-project gerealiseerd moest worden. Daarnaast zijn ook andere doelen bereikt. De samenwerking met de verschillende partijen is op touw gezet en ook de eerste financieringsconstructies zijn van de grond gekomen. De manier waarop inversie binnen de Plaspoelpolder is vormgegeven wordt als succesvol bestempeld.7 Churchill Avenue De ontwikkeling van de Churchill Avenue wordt ook bestempeld als succesvol. Het doel van dit project is te worden opgenomen in de planvorming voor de RijnlandRoute en dat is gelukt. Het project is één van de 7 De projecten Amstel III in Amsterdam, de Binckhorst in Den Haag en de Beukenhorst in Hoofddorp laten soortgelijke ontwikkelingen zien. Het concept de Urbanisator is tot op heden een succes.

48

voorkeursvarianten voor de RijnlandRoute. Het opzetten van het CA team, het verzamelen van de benodigde informatie en het ontwikkelen van een volwaardig geaccepteerd alternatief zijn succesvol verlopen. Toch is de bestempeling als succesvol project dubbel. Binnen de planvorming voor de RijnlandRoute wordt namelijk een geheel ander beeld waargenomen (zie kader in paragraaf 5.3). Het initiatief voor de Churchill Avenue krijgt maar langzaam erkenning onder de ambtenaren en de planvorming verloopt moeizamer. Het project de RijnlandRoute kent echter geen inversie-benadering. De besluitvorming verloopt top-down en op traditionele wijze. De Churchill Avenue is daarmee een inversieproject ingebed in een traditioneel project. Dit komt niet ten goede aan het succes van inversie binnen infrastructurele projecten. EVA-Lanxmeer EVA-Lanxmeer wordt ook bestempeld als een succesvol inversie-project. Het beoogde resultaat is met uitzondering van het EVA-centrum volledig gerealiseerd en er bestaat sociale cohesie in de wijk. 5.6

Conclusie

De drie gekozen inversie-projecten zijn verschillend van aard. De Plaspoelpolder betreft het herstructureren van een bedrijventerrein dat te kampen heeft met leegstand en een slecht imago, bij de Churchill Avenue gaat het om het ontwikkelen van een variant voor de RijnlandRoute om de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland op te lossen en EVA-Lanxmeer gaat over het realiseren van een ecologische, duurzame woonwijk gebaseerd op het EVA-concept. Door vast te stellen dat alle drie de projecten het beoogde doel hebben bereikt, zijn de drie inversieprojecten in dit onderzoek bestempeld als succesvol. Ik constateer daarmee dat inversie zijn waarde bewijst in het vakgebied van de ruimtelijke ontwikkeling. De introductie van de projecten in de vorige paragrafen vertelt echter weinig over welke condities van de planvorming bijdragen aan dit succes: het gaat immers om een summiere beschrijving. Het volgende hoofdstuk is een beschrijving van de vergelijkende casestudie die ik op basis van de drie externe variabelen heb gemaakt. Hier wordt ingezoomd op de condities van inversie.

49

6. Vergelijkende casestudie 6.1

Inleiding

De projecten Plaspoelpolder, Churchill Avenue en EVA-Lanxmeer zijn in dit onderzoek bestempeld als succesvolle projecten. De condities van ieder project zijn hier verantwoordelijk voor. Zij geven immers vorm aan het planvormingsproces van de inversie-projecten. In dit hoofdstuk ga ik in op de condities van inversie. Ik vergelijk de projecten met elkaar aan de hand van de drie externe variabelen. In paragraaf 6.2 ga ik in op de kenmerken van de fysieke omgeving, in paragraaf 6.3 op de kenmerken van de betrokken partijen en in paragraaf 6.4 beschrijf ik de procesregels. De belangrijkste conclusie van dit hoofdstuk is dat er veel overeenkomsten zijn tussen de condities van de drie inversie-projecten. De procesregels zijn op een aantal condities na allemaal overeenkomstig aan elkaar. Ook de kenmerken van de betrokken partijen vertonen veel overeenkomsten in elk project. Dit betekent dat, hoewel de inversie-projecten verschillend van aard zijn, inversie algemene kenmerken heeft. Naast deze algemene kenmerken tref ik ook projectspecifieke kenmerken aan. Inversie blijft daarmee per project maatwerk. 6.2

Kenmerken van de fysieke omgeving

De kenmerken van de fysieke omgeving verschillen per project. Het zijn drie projecten met een totaal ander soort ruimtelijke ontwikkeling. Bij de Plaspoelpolder gaat het om het herstructureren van een bedrijventerrein dat te kampen heeft met leegstand en een slecht imago. De Churchill Avenue betreft de ontwikkeling van een variant voor de RijnlandRoute om de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland op te lossen en bij EVA-Lanxmeer staat het realiseren van een ecologische, duurzame woonwijk gebaseerd op het EVA-concept centraal. Hoewel de aard van elk project verschilt, zijn er ook een aantal overeenkomst tussen de projecten. Hieronder staan deze beschreven.

Urgentie De Plaspoelpolder kampt al jaren met leegstand en een steeds slechter wordend imago. De leegstand (zo’n 200.000 m2) van de verschillende eigendommen kost elk jaar ongeveer 20 miljoen euro. Doordat het bedrijventerrein sterk verouderd is, is het lastig om huurders te trekken. Men is bang voor een neerwaartse spiraal. Het tij moet gekeerd worden en dat vraagt een actieve bijdrage van ondernemers en eigenaren. De bestaande problematiek in het gebied vormt de gezamenlijke urgentie onder de participerende partijen om het initiatief te nemen voor het weer vitaal maken van het bedrijventerrein. Het aanleggen van een nieuwe dwarsverbinding in de vorm van een snelweg tussen de Rijkswegen A4 en A44, moet de verkeersproblemen in de regio Holland Rijnland oplossen. Het huidige beleid van de provincie dat hierop gericht is, is aantoonbaar niet de optimale oplossing volgens Willem van der Pol en vele omstanders. De initiatiefnemer van de Churchill Avenue wil aantonen dat er een betere bereikbaarheidsoplossing is, die een beter alternatief is voor zowel stad als land. Het is volgens hem mogelijk om de planvorming integraal op te pakken waarbij ook rekening wordt gehouden met gebiedsontwikkeling en versterking van natuur en milieu. Het gaat hierbij om het ontwikkelen van nieuwe 50

bedrijvigheid, nieuwe en bestaande woningbouw, nieuwe OV-verbindingen, het versterken van natuurwaarden en het verminderen van negatieve milieugevolgen. Deze aantoonbare voordelen zijn voor Willem van der Pol reden om het initiatief tot de Churchill Avenue te nemen. Het is vanuit een idealistisch beeld geïnitieerd. De benadering is visie gestuurd. De urgentie voor EVA-Lanxmeer is ontstaan door onvrede over het Vinex-beleid van de Rijksoverheid in de jaren ’90 en ’00. Initiatiefneemster Marleen Kaptein betwist het Vinexbeleid en bestempelt het als zorgwekkend. In reactie hierop heeft Marleen het EVA-concept in samenwerking met een aantal vakkundige personen ontwikkeld. Centraal staat het idealistisch beeld voor betere woonwijken. Ze geeft aan dat ze het ziet als maatschappelijke urgentie om woonwijken te realiseren die beter functioneren. Naast onvrede over het bestaande beleid wil ze met haar EVA-concept een brug slaan tussen het milieubeleid van de overheid en de samenleving. Voordat zij begon met het project vond ze dat er een gat tussen deze twee werelden bestond. De overheid ontwikkelt plannen, terwijl de burgers vaak niet tevreden zijn en niet betrokken worden bij de besluitvorming. Het EVA-concept slaat deze brug wel. Toekomstige bewoners zijn in een vroeg stadium betrokken bij de planvorming en hebben een rol van betekenis. Zij creëren hun eigen ecologische en duurzame woonwijk. Een belangrijk aspect bij de urgentie van een project is de vraag of de urgentie wel of niet gedeeld wordt tussen partijen. Omdat bij inversie de planvorming mede afhankelijk is van een veelvoud aan partijen is het van belang dat deze partijen allemaal dezelfde urgentie voelen om met het project aan de slag te gaan. Is er geen gedeelde opvatting over de urgentie of de problematiek van het project dan is het lastig om gezamenlijk beleid te ontwikkelen. Immers, de één beschouwt het wel als probleem en neemt een actieve houding aan, een ander ziet geen heil in het project en reageert passief. Bij inversie is het belangrijk om een gedeelde opvatting over de problematiek of de urgentie te creëren. Partijen moeten het eens zijn over de aanpak en de oplossingsrichting, concrete invulling nagelaten. Conclusie Het nemen van initiatief tot ruimtelijke ontwikkeling komt niet uit de lucht komen vallen. De drie projecten die centraal staan in dit onderzoek zijn geïnitieerd vanuit bestaande problematiek in het gebied enerzijds en vanuit een idealistisch beeld voor betere plannen ten opzichte van het huidige beleid anderzijds. Zoals blijkt uit de drie projecten kan de mate van urgentie per project sterk verschillen. In alle drie projecten is de urgentie echter dusdanig hoog dat het de moeite waard is om het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling te nemen. De mate van urgentie bepaalt in veel gevallen de voortgang van een project. Is de kloof tussen de gewenste situatie en de werkelijke situatie groter dan wordt de situatie eerder aangepakt. Op dat moment is de nood hoger en zijn partijen bereid zich sneller in te zetten. Het is hierbij wel belangrijk dat de partijen een gezamenlijke urgentie hebben of dezelfde problematiek ervaren. Economische kenmerken Kenmerkend voor de Plaspoelpolder is dat het project is geïnitieerd in economisch slechte tijden. Overheden moeten als gevolg van de economische crisis bezuinigen en hebben daardoor minder middelen tot hun beschikking. Private partijen zijn minder enthousiast om te investeren en hebben het moeilijker 51

om hun omzet op peil te houden. De ontwikkeling van de Plaspoelpolder speelt juist op deze problematiek in. De overheid heeft een faciliterende rol waardoor ze minder middelen in hoeft te schakelen om de ontwikkeling van de grond te krijgen. Partijen worden uitgenodigd om naar eigen inzicht te investeren en adviesbureaus creëren op deze manier hun eigen werk. De overige twee projecten hebben geen directe relatie met economisch slechte tijden. De Churchill Avenue is een reactie op het initiatief van de provincie Zuid-Holland. De provincie heeft in dit project voldoende middelen tot zijn beschikking om de ontwikkeling te financieren. Ook voor EVA-Lanxmeer waren voldoende middelen beschikbaar (gebaseerd op medewerking van de gemeente Culemborg). Typerend voor deze twee projecten is dat het initiatief is genomen op basis van een idealistisch beeld en niet vanuit bestaande problematiek. Conclusie Er lijkt een verband te bestaan tussen de economische kenmerken van het project en de mate van urgentie. Zijn er weinig middelen ter beschikking dan wordt het project geïnitieerd vanuit bestaande problematiek. Zijn er voldoende middelen ter beschikking dan wordt het project geïnitieerd vanuit idealistische ideeën. Opmerkelijk aan dit verband is dat alle projecten succesvol zijn. Het maakt niet uit of het project op basis van problemen of op basis van idealistische beelden geïnitieerd wordt. 6.3

Kenmerken van de betrokken partijen

Bij de kenmerken van de betrokken partijen gaat het vooral om de gedragswaarden die algemeen geaccepteerd zijn onder de betrokken partijen, het niveau van onderling begrip dat betrokkenen delen over de structuur van de action arena, de mate van homogeniteit in de voorkeuren van de betrokken partijen, de grootte en verdeling van de participanten en de ongelijkheid tussen de partijen. Hieronder staan de overeenkomsten tussen de drie projecten beschreven. Gedeelde opvattingen Gedeelde opvattingen over het planvormingsproces is een belangrijke factor voor de voortgang van het project. De partijen in de Plaspoelpolder staat over het algemeen positief tegenover het beoogde plan van aanpak. Een aantal eigenaren en ondernemers heeft negatieve houding. Ze vinden het een hoop gedoe of staan negatief tegenover adviesbureaus. Onder de eigenaren en ondernemers die wel positief zijn is er sprake van gedeelde opvattingen over het project. Het plan van aanpak is samen vastgesteld en goedgekeurd door de eigenaren en ondernemers. Zij weten hoe het proces wordt vormgegeven en welke mogelijkheden zij hebben om eigen initiatieven te ontplooien. De gedeelde opvattingen hebben geresulteerd in de oprichting van een stichting waarmee de voortgang van het project gegarandeerd is. Het probleem van ‘free riders’ komt in de Plaspoelpolder sterk naar voren. De eigenaren en ondernemers die negatief tegenover de ontwikkeling staan hebben namelijk voordeel bij de investeringen die actieve partijen doen. Het hele gebied krijgt een boost van de herstructurering, waardoor ook voor passieve partijen de kans op nieuwe huurders toeneemt. Op het moment van schrijven zijn er ongeveer dertig van de 150 eigenaren en ondernemers enthousiast en hebben een actieve bijdrage toegezegd. Het grootste 52

deel van de aanwezige eigenaren en ondernemers zijn vooralsnog free riders. Bewust wordt de term vooralsnog gebruikt. In een later stadium is het denkbaar dat meer partijen bij de ontwikkeling aansluiten. Een ander negatief aspect binnen de Plaspoelpolder is dat de meeste eigenaren en ondernemers terughoudend staan tegenover samenwerking met de gemeente. Er is een gebrek aan vertrouwen tussen beide partijen. In de Plaspoelpolder wordt dit probleem opgelost door de externe procesmanager. Deze is in staat het gebrekkige vertrouwen weg te nemen en partijen op basis van win-win situaties samen te laten werken. Niet het handelen op basis van standpunten, maar op basis van belangen staat voorop.

Bij de Churchill Avenue is er sprake van gedeelde opvattingen tussen de deelnemers aan het planvormingsproces. Het CA team dat verantwoordelijk is voor de variant bestaat uit meerdere personen die allen dezelfde ontwikkeling nastreven. De gedeelde opvattingen in het planvormingsproces is één van de redenen dat het project succesvol verloopt. De verschillende achtergronden die de teamleden hebben, dragen bij aan het ontwikkelen van de variant. Iedere deelnemer kan zijn of haar eigen specialiteiten inbrengen. Bij de RijnlandRoute ontstaat een heel ander beeld van de gedeelde opvattingen tussen partijen. Daar is over het algemeen geen sprake van gedeelde opvattingen. De verschillende partijen lijken allemaal hun eigen gang te gaan en hun eigen belang na te streven. De samenwerking tussen de partijen komt hierdoor niet goed op gang. De partijen die participeren in het project EVA-Lanxmeer hebben gedeelde opvattingen. Deze opvattingen komen voort uit het EVA-concept dat centraal staat. In dit concept is uitgewerkt hoe het planvormingsproces is opgebouwd en wat de scope van het project is. Partijen mogen participeren op basis van dit concept. Sluit hun visie aan op die van het EVA-concept dan zijn ze welkom om hun eigen ideeën en oplossingen aan te dragen. Doordat de opvattingen gedeeld zijn, is er geen sprake van onenigheid in het project. Dit komt ten goede aan de voortgang van EVA-Lanxmeer. Conclusie Gedeelde opvattingen onder de participerende partijen komen in elk project terug en worden daarom beschouwd als een belangrijke conditie van succesvolle inversie. Door de gedeelde opvattingen worden veel discussies vermeden en weet elke participerende partij waar ze aan toe is. De voortgang van het project komt hierdoor niet in het geding. Hier tegenover staat het project de RijnlandRoute. Partijen in dit project streven hun eigen belang na. De besluitvorming verloopt hierdoor een stuk moeizamer. Dit bevestigt de conditie van inversie dat gedeelde opvattingen een belangrijke succesfactor zijn. Initiatief in handen van experts Het initiatief en de projectregie van de drie inversie-projecten liggen in handen van experts op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling en bestuurlijke en politieke besluitvorming. De beoogde ontwikkeling binnen de Plaspoelpolder is geïnitieerd door APPM. Dit adviesbureau is gespecialiseerd in procesmanagement en het op touw zetten van dergelijke ruimtelijke ontwikkelingen. Zij hebben de kennis en willen graag moeite en tijd nemen om de ontwikkeling in gang te zetten. De Churchill Avenue is 53

geïnitieerd door Willem van der Pol die een milieukundige achtergrond heeft. Hij is in een later stadium bijgestaan door mensen met verschillende soorten kennis op het gebied van verkeerskunde en ruimtelijke ontwikkeling. Marleen Kaptein heeft EVA-Lanxmeer geïnitieerd in samenwerking met tal van andere vakspecialisten. Door haar werkzaamheden bij de werkgroep Open Bouwen ontwikkelingsmodel (OBOM) aan de TU Delft aan het eind van de jaren tachtig is ze gespecialiseerd in bewonersparticipatie. Door bestuursfuncties

bij

de

VIBA

(Vereniging

Integrale

Biologische

Architectuur)

en

Stichting

Mens&Architectuur was zij grondig ingewerkt in het gedachtegoed van ecologische en organische architectuur en maakte zij deel uit van een groot netwerk voorlopers. Het is opmerkelijk te noemen dat initiatieven voor ruimtelijke ontwikkelingen ontplooid worden door personen met vakgerichte kennis. Uit dit onderzoek komt niet naar voren waarom dat het geval is. Wellicht komt het door het feit dat het opzetten van zo’n complexe planvormingsproces enorm veel energie, kennis en tijd vraagt. Personen met een gebiedsgerichte achtergrond hebben affiniteit met en kennis van ruimtelijke ontwikkeling en hebben daardoor wellicht ook meer energie en tijd die ze daarvoor vrij willen maken. Wat betreft APPM is het logisch dat ze dergelijke ontwikkelingen op gang (willen) brengen: zij verdienen er hun brood mee. Maar voor burgers zoals Willem van der Pol of Marleen Kaptein vraagt het veel meer. Conclusie Het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling in de drie inversie-projecten ligt bij personen of organisaties met vakgerichte kennis en kunde. Het is de vraag of mensen en organisaties die deze achtergrond niet hebben ook in staat zijn om inversie-projecten te initiëren en te regisseren. Op basis van de onderzoeksgegevens in dit onderzoek kan ik echter concluderen dat inversie succesvol is onder de conditie dat het initiatief wordt genomen door mensen en organisaties met kennis over gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling. (On)afhankelijke aanjagers Een derde overeenkomstig kenmerk van de betrokken partijen is dat elk projecten een (on)afhankelijke aanjager heeft. In alle gevallen geldt dat de initiatiefnemer ook de aanjager is van de ruimtelijke ontwikkeling. In het project de Plaspoelpolder is het APPM die de voortgang bewaakt. Zij gaat gesprekken aan met de partijen en probeert ze te motiveren zich aan te sluiten. Ze draagt zorg voor de verdere uitwerking van het plan van aanpak en pakt door op moment wanneer dat nodig is. Bij de Churchill Avenue is het Willem van der Pol die ervoor zorgt dat de ontwikkeling van de infrastructuurvariant niet stil blijft staan. Hij is erin geslaagd een team om zich heen te verzamelen die zelf ieder weer belangrijk initiatiefnemer op hun terrein zijn. Zij zorgen ervoor dat specialistische bureaus onderzoeksopdrachten krijgen, en dat de benodigde digitale en analoge kaarten en andere middelen beschikbaar zijn. Binnen het project EVA-Lanxmeer is Marleen Kaptein de aanjager van het project, hoewel in mindere mate als bij de Plaspoelpolder en de Churchill Avenue. Zij zorgt ervoor dat de projectgroep vaart blijft houden in de ontwikkeling en legt contact met de verschillende partijen.

54

Conclusie Inversieprojecten hebben baat bij een (on)afhankelijke aanjager. Om de voortgang van het project te garanderen is het belangrijk dat er continu aandacht wordt besteed aan het planvormingsproces. Bij alle drie projecten in dit onderzoek is de initiërende partij tevens de aanjager. De aanjager zoekt de samenwerking tussen partijen, voert gesprekken en bekijkt wat de verschillende belangen zijn, voorziet partijen van de juiste informatie, stelt bijeenkomsten op en zorgt voor de voortgang van het project. Het continu aanjagen van een dergelijk complex project vergt veel tijd en energie. Toch is dit één van de belangrijkste condities voor inversie. Zonder een aanjager doen partijen al gauw een stapje terug omdat het niet bij hun dagelijks bezigheden hoort. Faciliterende rol gemeente In de Plaspoelpolder en EVA-Lanxmeer heeft de gemeente een faciliterende rol. Zij ondersteunt het planvormingsproces waar dat mogelijk is. In het project de Plaspoelpolder financiert de gemeente Rijswijk een deel van de proceskosten en betaalt ze een bijdrage in het fonds van de stichting dat verantwoordelijk is voor het plan van aanpak. Daarnaast heeft de gemeente het bestemmingsplan gewijzigd om eigenaren de mogelijkheid te geven zelf initiatieven te ontplooien. In EVA-Lanxmeer zorgt de gemeente Culemborg voor de organisatorische en financiële opzet en de beschikbare locatie voor de woonwijk. Daarnaast heeft de provincie het benodigde contingent woningen geleverd en daarmee in feite het project mogelijk gemaakt. In het project de Churchill Avenue heeft de gemeente geen faciliterende rol. Het CA team is op zichzelf aangewezen voor de ontwikkeling van de infrastructuurvariant. De participerende gemeenten en de regio Holland Rijnland hebben aangegeven achter het idee van de Churchill Avenue te staan, maar ondersteunen het project in geringe mate. De provincie speelt ook geen rol in de ontwikkeling van de Churchill Avenue. In het project de RijnlandRoute liggen de verhoudingen anders. Daar is de provincie juist de trekker van het project. Aanvankelijk hebben zij daarin weinig ruimte geboden voor de Churchill Avenue, maar sinds de zomer van 2011 begint dat steeds serieuzere vormen aan te nemen. Conclusie De rol van de overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor het project is belangrijk voor het succes van inversie. Een faciliterende rol is een belangrijke conditie voor succesvolle planontwikkeling bij inversie. In het project de Churchill Avenue, waarbij de overheid (in dit geval de provincie) geen faciliterende rol heeft, verloopt het planvormingsproces moeizaam. Dit in tegenstelling tot de projecten Plaspoelpolder en EVA-Lanxmeer waarbij de overheidsinstantie (de gemeente) wel een faciliterende rol speelt. Of er een verband zit tussen de stroeve houding van een provincie en de succesvolle gemeente kan niet met zekerheid bepaald worden. Wellicht zijn provincies minder goed in staat zich open te stellen voor initiatieven vanuit de samenleving. Om dit te bepalen moet er meer onderzoek uitgevoerd worden. 6.4

Procesregels

De procesregels vormen de belangrijkste externe variabele om inversie te onderzoeken. Ze bepalen in grote mate de structuur van het planvormingsproces. Hieronder staan de overeenkomsten en verschillen 55

tussen de drie projecten aan de hand van de procesregels beschreven. Bij de uitwerking hanteer ik dezelfde volgorde van de procesregels als in hoofdstuk drie.

Boundary rules Boundary rules bepalen welke partijen mogen participeren in het proces. Binnen de Plaspoelpolder worden partijen in eerste instantie uitgenodigd op basis van (grond)eigendom. Dit geldt voornamelijk voor eigenaren en ondernemers. Zij zijn nodig om de beoogde herstructurering te realiseren. Ze staan echter wel vrij om te participeren. Ze vormen een ‘coalition of the willing’. Naast deze partijen zijn ook de Gemeente Rijswijk, BRR en de IPP betrokken. Deze partijen hebben een bijzonder belang bij de planvorming, daarover bij de position rules meer. Overige partijen of personen worden in eerste instantie niet betrokken bij de planvorming. Ze worden wel uitgenodigd mee te denken over het project onder het motto ‘goede ideeën zijn altijd welkom’. In een later stadium, op het moment dat er concrete initiatieven worden ontplooid en daar extra financiële middelen voor nodig zijn, is het denkbaar dat meerdere ontwikkelaars participeren of worden ingeschakeld door eigenaren en ondernemers. Binnen de Plaspoelpolder is er sprake van een open-source benadering. Iedere partij heeft in principe de mogelijkheid zijn initiatieven te ontplooien binnen het project. Ook in het project Churchill Avenue is er sprake van een open-source benadering. Deze wordt echter op een andere manier ingevuld. Partijen en personen worden in dit project uitgenodigd om te participeren op basis van een toegevoegde waarde aan het planvormingsproces. Dit uit zich voornamelijk in het hebben van kennis en kunde die van belang zijn voor het project. Toch zijn ook omwonenden van het tracé, die interesse hebben om actief te worden, van harte welkom. Zo staat een grote groep sympathisanten het CA team bij. Hun bijdrage bestaat uit ideeën voor het project of oplossingen voor problemen. Veelal zijn het bewoners met specifieke kennis en ervaringen die zich aanmelden. Bewoners uit de regio worden in principe als secundair gezien en krijgen hun kans inbreng te leveren doordat het plan vanuit openbare stands en door middel van presentaties getoond wordt. Daarnaast zoekt het CA team zelf naar geschikte partners (organisaties en burgers) die dankzij hun expertise een bijdrage kunnen leveren aan het project. De boundary rules in het project RijnlandRoute verschillen ten opzichte van het project Churchill Avenue. Om toe te treden tot het planvormingsproces moet het CA team zich beroepen op de inspraakperiode in de PS of de ideeëngroepen die door de Provincie Zuid-Holland zijn georganiseerd. Wil het team serieus genomen worden in het planvormingsproces van de RijnlandRoute, dan moeten ze toegang hebben tot digitale bestanden en modellen om bepaalde berekeningen te maken. Daarnaast moet het team de mogelijkheid hebben om risico-analyses uit te voeren. Overige partijen (o.a. diverse gemeenten) zijn uitgenodigd om te participeren door de provincie Zuid-Holland. Het participatietraject dat de provincie moet volgen is wettelijk vastgelegd. De Commissie Elverding doet hier in haar rapport ‘Sneller en beter’ (2008) uitspraken over. De open-source benadering is in het project RijnlandRoute ver te zoeken. In het project EVA-Lanxmeer participeren partijen in eerste instantie vooral op basis van expertise. Hetzij door zelf het initiatief te nemen of als opdrachtnemer. De vaste projectgroep bestaat uit de initiatiefnemers van het project, aangevuld met partijen op basis van hun expertise (projectleider, 56

woningbouwcorporatie, stedenbouwkundige). Partijen, buiten de stichting en de gemeente om, participeren op verzoek van de initiatiefnemers in de vorm van opdrachtgeverschap. Naast de vaste projectgroep is er voor iedereen, zowel personen als organisaties, ruimte voor inbreng in het project. Dit kunnen toekomstige bewoners zijn, maar ook organisaties die ideeën hebben over het project. Al deze kenmerken wijzen erop dat ook in het project EVA-Lanxmeer sprake is van een open-source benadering. Ook de Bewonersvereniging EVA-Lanxmeer (BEL) heeft boundary rules. Alleen toekomstige bewoners mogen lid worden van de vereniging. “Elke bewoner tekent een overeenkomst met de BEL waarin hij of zij verklaart enkele belangrijke doelstellingen na te zullen streven. Deze doelstellingen komen er in de praktijk op neer dat bewoners bewust bezig zijn met het milieu en deze zo min mogelijk door hun eigen gedrag belasten” (Bewonersvereniging Eva-Lanxmeer, 2003). Toekomstige bewoners zijn zich bewust van het feit dat ze gaan wonen in een wijk die gebouwd is volgens het EVA-concept. Hier moeten ze zich ook aan committeren. Zo zijn er verplichtingen zoals niet parkeren voor de deur, geen schuttingen in de tuinen en het verzoek om geen schadelijk stoffen in de gootsteen te gooien. Conclusie Overeenkomstig tussen de drie projecten is dat het planvormingsproces opgezet is vanuit een opensource benadering. Dit betekent dat elke partij in principe de mogelijkheid heeft om initiatieven te ontplooien. De open-source benadering is echter wel verschillend in de drie projecten. Position rules Position rules bepalen de verschillende posities van partijen. In het project Plaspoelpolder is er grofweg een dichotomie te herkennen in de posities van partijen. Ten eerste zijn er partijen met eigendom in het gebied. Ze zijn erop aangewezen concrete investeringen te doen. Dit zijn voornamelijk de eigenaren en ondernemers, maar ook de gemeente Rijkswijk en de BRR hebben eigendom in het gebied. Ten tweede zijn er partijen die het planvormingsproces regisseren. Zij zijn verantwoordelijk voor de uitwerking van het plan van aanpak en de kosten die daar mee gemoeid zijn. Ook dienen zij rekening te houden met de verschillende belangen van de deelnemende partijen. Partijen in deze positie zijn APPM, UUD en BRR. Ook hier hebben de gemeente Rijswijk en de IPP een belangrijke positie. Als overheidsinstanties hebben zij een faciliterende rol. Zij regelen de uitgifte van vergunningen bij concrete initiatieven en de bestemming in het bestemmingsplan. Niet langer bepalen zij de ruimtelijke opgave en de invulling van het project. Ze maken het juist mogelijk dat andere partijen deze positie innemen. De partijen met eigendom in het gebied worden gelijk behandeld. Ze behoren tot potentiële investeerders die het project kunnen maken of breken. Een grote eigenaar verschilt in principe niet van een kleine ondernemer8. Het plan van aanpak om de Plaspoelpolder weet vitaal te maken is gericht op de rol die investeerders hebben. Overige partijen die participeren in het planvormingsproces hebben andere posities. APPM en UUD zijn initiatiefnemers van het project en hebben vooral een procesmatige rol.

Een investering van een eigenaar met een groot grondeigendom heeft meer impact op het gebied dan een investering van een kleine onderneming. De totale bijdrage aan het gebied is in het eerste geval groter. Toch zijn beide partijen nodig om het bedrijventerrein weer vitaal te maken.

8

57

Gemeente Rijswijk en IPP hebben een dubbele rol als eigenaar en als faciliterende overheidsinstantie. De Belangenvereniging Bedrijven Rijswijk (BBR) heeft in dit complexe planvormingsproces een ondersteunende positie. Zij is mede-initiatiefneemster van het project om de belangen van het Rijswijkse bedrijfsleven te behartigen. De teamleden van het CA team hebben gelijke posities. Iedereen heeft wel zijn eigen specialisme en is op dat gebied de belangrijkste persoon en tevens aanspreekpunt. Het overzicht wordt bewaakt door Willem van der Pol. De grote groep sympathisanten uit Leiden en Voorschoten staan het team bij met inhoudelijke ideeën en oplossingen. Deze groep heeft een ondergeschikte positie. De positie die iedereen heeft wordt mede bepaald door zijn kennis van het project of het planvormingsproces en de verdeling van taken vanuit het teamoverleg. Naast personen die bijdragen aan Churchill Avenue zijn er ook verschillende organisaties die een bijdrage leveren. Op basis van een betaalde opdracht heeft Tunnel Safety Consults de haalbaarheid van de voorstellen van de tunnelvariant beoordeeld. Partijen als deze fungeren in het proces als adviesbureau. In het project RijnlandRoute bestaat een heel ander beeld wat betreft de posities van partijen. Daar is een groot verschil in posities tussen de verschillende partijen, die zijn toegelicht in de projectbespreking. Deze posities zijn op wettelijke indelingen bepaald. Binnen EVA-Lanxmeer is een driedeling waar te nemen in de posities die partijen hebben. Ten eerste bestaat het planvormingsproces uit de initiërende partijen, de Stichting EVA en de gemeente Culemborg. Stichting EVA is verantwoordelijk voor de inhoudelijke invulling van het project en de regie op het planvormingsproces. Gemeente Culemborg is verantwoordelijk voor de organisatorische en financiële opzet. Beide partijen hebben een leidende positie. Ten tweede bestaat het planvormingsproces uit partijen die lid zijn van de projectgroep zoals de projectleider, de woningcorporatie en een stedenbouwkundige. Zij ondersteunen de planvorming en leveren hun bijdrage aan het project. De externe projectleiding werkt als opdrachtnemer, net als de woningbouwcorporatie en de stedenbouwkundige. Deze partijen zijn ondergeschikt aan de stichting en de gemeente. Ten derde bestaat het planvormingsproces uit iedereen die een bijdrage wil leveren aan het project, zoals een aantal experts, burgers, toekomstige bewoners en organisaties. Zo ook de Bewonersvereniging EVA-Lanxmeer (BEL). De BEL heeft te allen tijde een bijzondere positie gehad in het planvormingsproces van EVA-Lanxmeer. De BEL bestaat namelijk uit de toekomstige bewoners van het project die hun eigen woonwijk creëren. De BEL heeft het gehele project gefungeerd als klankbordgroep, maar ook als partij die concrete ideeën bedacht en deze uitwerkte in de praktijk. Ook deze partij is echter ondergeschikt aan de stichting EVA en de gemeente Culemborg. De toekomstige bewoners in het project zijn steeds belangrijker geworden en hebben daardoor steeds meer bevoegdheden gekregen. Conclusie De belangrijkste overeenkomst tussen de drie projecten op basis van position rules is dat de initiatiefnemers in alle gevallen de regisseurs zijn over het project. Zij hebben daarmee ook de leiding over het planvormingsproces. Deze vondst onderstreept de definitie die opgesteld is in hoofdstuk één van dit onderzoek. Kenmerkend voor inversie is dus dat niet alleen het initiatief bij andere partijen dan de overheid ligt, maar dat ook de projectregie wordt gevoerd door deze partijen. 58

Choice rules Choice rules bepalen de acties die partijen juist wel of niet mogen nemen in het planvormingsproces. In de Plaspoelpolder mogen partijen, voornamelijk de gemeente, eigenaren en ondernemers in principe doen en laten wat ze willen. De keus staat hen vrij om wel of niet te investeren in hun eigendom en in het gebied: iedereen blijft autonoom in zijn of haar eigen handelen. Echter, als een eigenaar of ondernemer mee wil doen, dan wordt hij verplicht een financiële bijdrage te doen (zie payoff rules) ten behoeve van proces- en overige kosten. Participerende partijen die geen eigendom in het gebied hebben, kunnen andere acties ondernemen. APPM en UDD zetten zich in als regisseur en organiserend vermogen in het proces. Zij organiseren bijeenkomsten om partijen te informeren over de stand van zaken, zoeken uit waar de belangen van de betrokken partijen en het gebied liggen, bekijken waar de mogelijkheden liggen voor samenwerking, organiseren samenwerking tussen partijen, begeleiden initiatiefnemers in de ontwikkeling van hun projecten en zetten stappen om ideeën concreter te maken. Zij handelen naar aanleiding van het plan van aanpak. Gemeente Rijswijk en IPP hebben zoals eerder aangegeven een dubbele rol. Ten eerst hebben zij dezelfde bevoegdheden als eigenaren en ondernemers. Dit betekent dat ze vrij zijn om eigen initiatieven te ontplooien. Ten tweede hebben zij een faciliterende rol. De acties van de gemeente en de IPP bestaan voornamelijk uit het faciliteren van ruimtelijke ontwikkeling in de vorm van het uitgeven van vergunningen en het bijstaan met financiële middelen. De BRR ondersteunt het proces waar het kan door eigen middelen bij te dragen. De teamleden die betrokken zijn bij de ontwikkeling van de Churchill Avenue bepalen in overleg welke acties worden ondernomen en wie daar verantwoordelijk is. Wel zijn de personen vrij in het aandragen van nieuwe ideeën. Andere partijen die worden betrokken bij de Churchill Avenue weten op basis van hun opdracht welke acties zij kunnen ondernemen. In veel gevallen is de medewerking op vrijwillige basis, dus ze kunnen nooit ergens toe verplicht worden. In het project de RijnlandRoute is de MIRT-procedure9 leidend voor hetgeen partijen kunnen ondernemen. Zo heeft het CA team de mogelijkheid gehad om via de inspraakprocedure of via de ideeëngroep toe te treden tot de besluitvorming en hun ideeën kenbaar te maken. De provincie moet zich houden aan de besluiten die genomen moeten worden en de procedures die hiervoor gevolgd worden. Een voordeel dat het CA team heeft is dat het team op vele manieren direct communiceert met de omgeving, op basis van moderne media (website, twitter, drukmateriaal en visualisaties). Voor relevante doelgroepen worden spontaan of op verzoek presentaties gegeven. Ze zoeken het discours met professionals via radio, tv en vaktijdschriften. De provincie, bestaande uit een groot team, met hiërarchische verhoudingen en een bureaucratische manier van werken, is minder goed in staat snel te anticiperen en te communiceren. Het nemen van besluiten en communiceren daarover duurt hierdoor langer.

9

MIRT staat voor Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Dit beleid is door de Rijksoverheid ontwikkeld.

59

Binnen EVA-Lanxmeer zijn partijen gelieerd aan het EVA-concept. Binnen dit concept is er openheid en mogen partijen tot op enige hoogte autonoom handelen. Zo mogen toekomstige bewoners, met goedkeuring van het project EVA-Lanxmeer, eigen initiatieven uitwerken voor woningbouwprojecten. Ook andere partijen, zoals de woningbouwcorporatie of de stedenbouwkundige mogen naar eigen inzicht handelen binnen de kaders van het EVA-concept. De Stichting EVA en de gemeente Culemborg hebben een bijzondere rol in dit project. Zij hebben op basis van hun positie meer mogelijkheden dan andere partijen. Zij mogen bijvoorbeeld besluiten nemen aangaande de ontwikkeling van het project. “De projectgroep had in feite een informeel mandaat om veel beslissingen zelf te kunnen nemen. Deze bestuurlijke keuze maakte het mogelijk in het proces een hoge dynamiek te ontwikkelen. De betreffende raadscommissie van de gemeente Culemborg is regelmatig over de voortgang en nieuwe ontwikkelingen geïnformeerd” (Stichting EVA, 2011). Toch dient ook bij deze partijen het EVA-concept als heilig middel: alle acties moeten ten goede komen aan het concept. Conclusie Overeenkomstig tussen de drie projecten is dat er veel ruimte is om initiatieven te ontplooien binnen het planvormingsproces. Dit aspect is meegenomen in de definitie van een open-source benadering. Naast het feit dat partijen veel mogelijkheden hebben om eigen initiatieven te nemen, is er in elk project ook sprake van opdrachtgeverschap. Veel partijen worden op basis van hun expertise gevraagd een opdracht uit te voeren. Betaald dan wel niet betaald. De condities van inversie die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling is een goede verdeling tussen enerzijds de vrijheid om initiatief te nemen en anderzijds een taakverdeling om het project te realiseren. Aggregation rules Aggregation rules bepalen hoe en welke besluiten genomen worden. Binnen de Plaspoelpolder zijn er twee verschillende besluiten van belang. Ten eerste de besluiten die te maken hebben met de uitvoering van het plan van aanpak. Deze besluiten worden genomen door het bestuur van de stichting. Hiervoor is eenmalig het besluit genomen om een stichting op te richten door het collectief van partijen (eigenaren, ondernemers, gemeente, IPP en BRR). Het bestuur van de stichting moet besluiten maken over de details van het plan van aanpak zoals de aanstelling van een communicatiebureau en welke activiteiten ontplooid worden ter profilering van het gebied. Ten tweede de uitvoeringsbesluiten voor de concrete initiatieven. Deze maken de ondernemers en eigenaren zelf. Als een ondernemer kansen ziet te investeren in het gebied dan staat hij daar geheel vrij in. Wel moet het één en ander passen binnen het bestemmingsplan, hoewel deze gericht is op flexibiliteit. Besluiten die met het bestemmingsplan te maken hebben, worden door de gemeente Rijswijk genomen. De verdeling van besluiten is enerzijds gebaseerd op de rolverdeling van partijen, anderzijds op wettelijke grondslag. Alle besluiten voor de ontwikkeling van de Churchill Avenue worden genomen door het CA team. De officiële uitwerking ervan in het spoor van de Rijnlandroute is in handen van de provincie. Het CA team en de provincie overleggen om zoveel mogelijk onderling af te stemmen. Als de uitwerkingen verschillen zal de politiek hier zich uiteindelijk over uitspreken. De variant moet voldoen aan de eisen die in MIRTprocedure staan, anders zal de Churchill Avenue nooit als voorkeursbesluit meegenomen worden. De 60

MIRT-procedure is daarom leidend voor de besluiten. Als de tracékeuze op de Churchill Avenue valt, geeft het CA team het project uit handen waardoor de provincie de bevoegdheid krijgt om verdere besluiten te nemen aangaande de realisatie van het project. In het planvormingproces voor de RijnlandRoute moeten er een aantal besluiten vastgesteld worden: de MER, het voorkeursbesluit, het tracébesluit en het inpassingsbesluit. Daarnaast moeten een aantal politieke besluiten genomen worden. Besluiten binnen dit project worden genomen door de Provincie (GS) en het Rijk (MIRT). Zij stellen door verschillende onderzoeken (b.v. MER en kosten-baten analye) vast welke varianten het meeste geschikt zijn voor het tracé en welke variant er uiteindelijk gerealiseerd wordt. Deze besluiten moeten ook voldoen aan de spelregels van het MIRT. De besluiten hebben een wettelijke basis en zijn eenmaal gegrond als ze genomen zijn. Voor de realisatie van EVA-Lanxmeer worden besluiten genomen in de projectgroep. Dit is mogelijk omdat zowel de stichting als de gemeente zitting hebben in deze groep. Bij de choice rules is beschreven dat de projectgroep informeel het mandaat heeft om zelf beslissingen te nemen. Dit om een hoge dynamiek te creëren in het proces en de voortgang te garanderen. Het raadsbesluit voor het EVA-concept, een bestemmingsplanwijziging, het stedenbouwkundig plan en de start van verschillende bouwprojecten zijn voorbeelden van besluiten die genomen zijn. De meeste besluiten werden door de raad genomen, maar besluiten aangaande het project kwamen voor rekening van de projectgroep. Conclusie Er zijn geen kenmerkende overeenkomsten tussen de aggregation rules die het succes van inversie bepalen. Besluiten worden over het algemeen genomen door de projectgroep, maar dit is niet anders dan bij traditionele besluitvorming. Een noemenswaardig kenmerk dat het succes van inversie wel kan bepalen is dat binnen EVA-Lanxmeer de projectgroep informeel het mandaat had om zelf beslissingen te nemen. Door deze mogelijkheid ontstond er een hoge dynamiek in het proces en werd de voortgang van het project gegarandeerd. De gemeente Culemborg werd wel op de hoogte gehouden van de beslissingen. Er was maandelijks bestuurlijk overleg tussen bestuur Stichting EVA, de wethouder RO, de directeur Sector Ruimte en de projectsecretaris. Bij de andere twee projecten bestaat een dergelijke constructie niet. Het CA team kan sowieso zijn eigen beslissingen nemen voor de ontwikkeling van de Churchill Avenue omdat er geen overheidsinstantie in het team zitting heeft. In de context van de RijnlandRoute heeft het CA team echter helemaal geen beslissingsbevoegdheid. Binnen de Plaspoelpolder gaat de gemeente Rijswijk uiteindelijk over de uitvoeringsbesluiten. Zij moet toestemming geven voor het ruimtelijke initiatief. Besluiten die te maken hebben met de planvorming worden echter door de stichting genomen waar de gemeente geen zitting in heeft. Dit duidt op een minder vergaand mandaat dan bij EVALanxmeer, maar het betekent wel dat het zelf nemen van beslissingen bijdraagt aan het succes van het planvormingsproces. Scope rules Scope rules bepalen welke uitkomsten mogelijk zijn en naar welke uitkomsten wordt toegewerkt. De scope rules van de Plaspoelpolder zijn tweeledig. Enerzijds is er een scope in het project aangebracht door het plan van aanpak. Dit plan van aanpak beschrijft nauwkeurig wat de ambitie van het project is en aan 61

welke factoren gewerkt wordt. Partijen weten welke ontwikkelingen ze kunnen verwachten en committeren zich hieraan als ze besluiten te participeren in het project. Dit plan van aanpak is mede door gesprekken met de verschillende eigenaren en ondernemers bepaald. Anderzijds is er de concrete invulling die partijen, vooral de ondernemers en eigenaren, zelf bepalen. Als zij kansen zien om een bepaalde ontwikkeling van de grond te krijgen dan mogen zij dit op eigen initiatief verder ontwikkelen. De scope rules zijn hiermee relatief vrij. De belangrijkste scope voor de Churchill Avenue is dat het de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland op moet lossen. Het vergroten van de bereikbaarheid van het gebied staat daarmee voorop. Uit onderzoek is gebleken dat dit het best gerealiseerd kan worden door een dwarsverbinding aan te leggen. Door echter een slimme variant als de Churchill Avenue te ontwikkelen kan daarnaast ook aan andere mogelijkheden gedacht worden, zoals bijvoorbeeld duurzame gebiedsontwikkeling en het vergroten van de natuurwaarden van het gebied. Alle (maatschappelijke) baten worden bij de payoff rules aangegeven. Geld speelt daarbij een belangrijk issue: er is circa 950 miljoen euro benodigd en op basis van politieke besluiten beschikbaar te stellen. De scope van EVA-Lanxmeer is het EVA-concept. Het project is volledig op basis van dit concept geïnitieerd en gerealiseerd. Partijen weten dat zij toewerken naar het resultaat zoals dat beschreven is in het concept. Dit is een bijzonder uitgangspunt. Vaak is het aan het begin van een complex vraagstuk onduidelijk wat de uitkomsten zijn. Dit komt tot stand door interactie met andere partijen en te kijken waar de gezamenlijke belangen liggen. Bij EVA-Lanxmeer zijn de kaders van het project vroegtijdig uitgewerkt en is precies duidelijk wat de scope van het project is. De inhoudelijk invulling van het project, binnen de kaders van het EVA-concept waren niet ingevuld. Voor veel partijen (vooral de toekomstige bewoners) was het juist om die reden interessant te participeren. Conclusie Een overeenkomstig kenmerk van de scope rules die het succes van inversie verklaart is dat alle drie projecten uitgaan van een duidelijk opgezet inhoudelijk en/of procedureel concept. De Plaspoelpolder wordt opgezet vanuit het concept ‘Urbanisator’, de Churchill Avenue is ontwikkelt met een sterk geloof in een inhoudelijke variant en EVA-Lanxmeer is ontwikkeld volgens het EVA-concept. Een inversie initiatief lijkt dus kans van slagen te hebben zodra het inhoudelijk of procedureel doordacht is opgezet. Waarom dat zo is, wordt uit de onderzoeksgegevens niet duidelijk.

Information rules De information rules bepalen de beschikbaarheid en transparantie van informatie. Binnen de Plaspoelpolder is alle mogelijk informatie beschikbaar voor iedereen. Partijen moeten voor zichzelf bepalen welke informatie zij belangrijk vinden. APPM probeert deze informatie vervolgens zo goed mogelijk te verstrekken, bijvoorbeeld via een website of nieuwsbrieven. Het gaat om de transparantie, juistheid en beschikbaarheid van informatie. Partijen hebben in ieder geval behoefte aan de volgende informatie:

62

(1) ze willen graag weten wat het probleem is; (2) welke oplossingsrichtingen mogelijk zijn; (3) wat de bedoeling is van het proces en wat de partijen moeten doen om te participeren; (4) wat andere partijen moeten doen in het planvormingsproces; (5) hoe andere partijen in het proces staan. De gegevens worden op basis van het plan van aanpak door alle partijen samen onderzocht en verzameld. Er is sprake van ‘joint-fact-finding’. De concrete projectinvulling voor de verschillende eigenaren en ondernemers vereist echter specifieke informatie voor de partij zelf, bijvoorbeeld over het bestemmingsplan van het betreffende pand. Hoewel de Plaspoelpolder zich nog niet in een dergelijk vergevorderd stadium bevindt, kan worden aangenomen dat partijen zelf in samenwerking met de gemeente Rijswijk en de stichting deze informatie moeten inwinnen. De specifieke achtergronden en de brede gebiedskennis van de verschillende deelnemers van het CA team leiden ertoe dat er voldoende en veelzijdige informatie beschikbaar is voor de uitwerking van de Churchill Avenue. Het vereist veel moeite om alle gegevens die nodig zijn boven tafel te krijgen en om deze gegevens vervolgens in de officiële besluitvorming in te brengen. Zeker omdat GS van de provincie ZuidHolland weinig lijkt te ondernemen om de Churchill Avenue als volwaardige variant in de besluitvorming te betrekken. Wat betreft de ontwikkeling van de Churchill Avenue in het CA team is er sprake van jointfact-finding. De verschillende partijen binnen het CA team werken samen om alle informatie te verkrijgen en te delen. Het gaat vooral om cijfermatige, objectieve informatie en de mening en kennis van experts. De information rules zijn geheel anders in het project RijnlandRoute. Belangrijke informatie voor de ontwikkeling van de variant, zoals gegevens over verkeersdoorstroming, tunnelveiligheid, etc., is niet openbaar en dient door het CA team zelf te worden verkregen. Er zijn episodes geweest waarin allerminst sprake was van joint-fact-finding en ook niet van transparantie. De provincie Zuid-Holland voert haar eigen onderzoeken uit en trekt haar eigen conclusies over de twee varianten. Na de collegewisseling in het voorjaar van 2011 is er meer transparantie gekomen. Bij EVA-Lanxmeer is alle informatie gedurende het gehele planvormingsproces voor alle participerende partijen beschikbaar. Dit kon goed georganiseerd worden omdat het volledige planvormingsproces via de projectgroep verliep. Partijen die participeerden in het proces konden de beschikbare informatie opvragen bij de projectgroep. De belangrijkste informatie voor het project EVA-Lanxmeer is de inhoud van het EVA-concept. Partijen waren in hun handelen altijd afhankelijk van de ideeën binnen dit concept. Een dergelijk stramien voor ruimtelijke ontwikkeling betekent dat partijen weten waar ze zich op moeten richten en wat het resultaat zal zijn. Het creëert duidelijkheid over de uitkomsten en over de te volgen werkwijze. Partijen die zich committeren aan het proces weten dat zij hiernaar moeten handelen. Specifieke kennis aangaande inhoudelijk en procesmatige onderwerpen binnen de besluitvorming is voor iedereen beschikbaar en wordt onder de noemer joint-fact-finding onderzocht. De partijen nemen gezamenlijk experts in de hand die de specifieke kennis inbrengen. Informatie werd vooral verspreid via het

EVA-concept,

workshops,

bijeenkomsten

en

nieuwsbrieven.

Binnen

deze

vormen

van

informatieverspreiding is de projectgroep te allen tijde transparant geweest. 63

Conclusie Een overeenkomstige conditie van inversie binnen de drie projecten is dat alle informatie gedurende het gehele traject transparant en beschikbaar was. Dit is een belangrijk gegeven. Inversie-projecten vallen of staan met de bijdrage van een veelvoud aan partijen. Zij zullen alleen participeren en investeren op het moment dat zij over de informatie beschikken die zij belangrijk achten voor hun keuze. Dit kan alleen gerealiseerd worden door transparant te zijn over de informatie en te allen tijde de noodzakelijke informatie beschikbaar te stellen. In alle projecten is hier de initiatiefnemer verantwoordelijk voor. In alle projecten worden de benodigde gegevens gezamenlijk onderzocht. Dit valt onder de noemer joint-factfinding. Ook dat is een belangrijke conditie voor inversie. Partijen reageren minder enthousiast op het moment dat ze zelf het nodige moeten onderzoeken en bepalen.

Pay-off rules Bij pay-off rules gaat het om de baten en lasten van het project. Partijen die zich in de Plaspoelpolder willen committeren aan het proces dienen een financiële bijdrage te doen van €1,- euro per m2 bruto vloer oppervlak, met een maximum van €7500,-. Deze bijdrage gaat naar de stichting die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het plan van aanpak. Direct levert de partijen dit niets op. Het is geen garantie dat ruimtelijke ontwikkelingen daadwerkelijk op gang komen. Wel is het de bedoeling dat het initiatief tot de ontwikkeling van het gebied voor een positief imago zorgt en tot resultaat heeft dat er een herstructurering plaatsvindt. Naast financiële baten die het project oplevert doordat eigenaren en ondernemers weer winst kunnen maken met hun eigendommen, levert het project ook maatschappelijke baten op. Een overzicht van de baten van het project en het concept de ‘Urbanisator’ worden hieronder aangegeven (Van der Wal & Feenstra, Urbanisator, 2011): •

een klimaat waarin herontwikkelen en investeren aantrekkelijk wordt;

•

meer binding, samenhang en samenwerking tussen partijen;

•

collectiviteit in het gebied, zowel in perspectief als in actie;

•

beter imago en nieuw elan in het gebied;

•

één stem richting overheid, nieuwe gebruikers en investeerders;

•

onafhankelijke intermediair en ‘tolk’ tussen partijen;

•

verbinding tussen beleggers, creatieve marktpartijen en dienstverleners,

•

toenemende marktvraag;

•

waarde -in geld en functionaliteit- die aansluit bij potentie locatie;

•

meer innovatie, creatieve ideeën, verrassende coalities.

De totale kosten van het project de Rijnlandroute komen ongeveer uit op 950 miljoen euro. Bijdragen voor het project worden verwacht van de provincie Zuid-Holland, van de regiogemeenten, het Rijk en het bedrijfsleven. De Rijksoverheid financiert het overgrote deel (meer dan 50%) vanuit het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport), de provincie betaalt zijn deel uit het wegenfonds (ca. 40%), gemeenten hebben zo’n 120 miljoen euro bij elkaar gelegd en de aanleg kan gaan plaatsvinden vanuit een publiekprivate samenwerking (PPS). Voor alle varianten waarover nu een tracékeuze gemaakt wordt, is de financiering sluitend te maken. Het ontwikkelen van nieuwe 64

infrastructuur levert geen directe inkomsten op. Wel indirecte financiële winst door terugdringen van voertuigverliesuren. Economisch interessant en kenmerkend voor dit project is de waardecreatie die gerealiseerd wordt met het oplossen van de verkeersproblematiek in de regio Holland Rijnland en in het bijzonder met het aanleggen van de variant Churchill Avenue. Beide varianten resulteren in waardecreatie door: wegnemen filevorming, upgrade van het westelijk transferium, een impuls voor regionale ontwikkeling en betere bereikbaarheid van de kust en recreatiecentra voor (inter)nationaal verkeer. De Churchill Avenue biedt additionele mogelijkheden: betere vooruitzichten stadseconomie, verbetering gezondheid en sociale welstand bewoners langs het tracé, goed functionerende transferia, meervoudig ruimtegebruik, behoud en versterking natuur en landschap, meer aantrekkingskracht voor internationale bedrijven, upgraden wegzakkend imago universiteit, echte campusontwikkeling, kansen op energetische verduurzaming, vernieuwing stedelijke infrastructuur, terugdringen onveiligheid verkeer – met name bovengronds, nieuwe binnenstadsontwikkeling, herontwikkeling winkelcentra en bedrijventerreinen van Leiden, verbeteren stadsring (in wording), nieuw innovatief stadstunnelontwerp, meer ruimte voor sport in de stad en het is een inspirerend voorbeeld voor andere burger(s)(initiatieven). De financiële baten in EVA-Lanxmeer bestaan voornamelijk uit de verkoop van grond en huizen. De woninguitgifte is op de traditionele manier verlopen (de gemeente heeft de grond woonrijp gemaakt en heeft vervolgens de grond uitgegeven), waardoor de kosten gedekt waren binnen het project. Dankzij het EVA-concept waren de toekomstige bewoners al in een vroeg stadium betrokken bij het project. De financiële risico’s waren voor de gemeente op deze manier minimaal, omdat de meeste huizen bij voorbaat al verkocht waren. Dit is voor de gemeente een ideaal financieringsmodel. Naast de financiële baten zijn er tal van maatschappelijke baten in het project. De ecologische, natuurlijke woonwijk heeft veel toegevoegde waarde op het gebied van natuur, water, energie en milieu. Ook voor bewoners die interesse hebben in de wijk en niet alleen in de woning. Bijdragen aan het project worden van verschillende partijen verwacht. De gemeente levert het grootste aandeel in de vorm van financiële bijdragen (ook t.b.v. het proces) en de aanlevering van grond. De gemeente heeft een deel van het project gefinancierd door eigen uitgifte van grond en woningen. De stichting heeft zelf geen financiële middelen, maar levert het concept en de regie over de ontwikkeling van het plan. Van experts wordt verwacht dat ze bijdragen met de benodigde kennis en advies. De woningcorporatie wordt geacht haar ‘normale’ taak uit te voeren in de vorm van de realisatie van woningen en de uitgifte ervan. Een belangrijke bijdrage wordt verwacht van betrokken burgers. Door hen vroegtijdig te betrekken bij de concrete invulling van het plan worden de belangen van de toekomstige bewoners meegenomen. Conclusies De overeenkomst tussen de inversie-projecten op basis van de pay-off rules is dat ze allemaal zicht hebben op een grote mate van maatschappelijke en/of financiële baten. Bij de Plaspoelpolder zijn het vooral financiële baten. Eigenaren en ondernemers hebben immers een vergrote kans op het verhuren van hun panden en kunnen daardoor weer winst maken. Churchill Avenue levert vooral maatschappelijke baten op en EVA-Lanxmeer heeft zowel financiële als maatschappelijke baten in de vorm van gronduitgifte voor de gemeente en een ecologische, duurzame woonwijk voor bewoners. Of deze conditie een succesfactor is voor inversie is maar de vraag. Elk project wordt immers opgezet met als doel 65

maatschappelijk en/of financiële baten te behalen. Wel kan verondersteld worden dat een toename van de baten ook betekent dat het succes van inversie toeneemt. Partijen investeren eerder in een project dat veel oplevert. 6.5

Condities van inversie

De uitwerking van de vergelijkende casestudie in de vorige paragraaf volgt de structuur van drie externe variabelen; de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Er is een geheel van overeenkomstige condities ontstaan die het planvormingsproces van inversie vormgeven. Hoewel de condities afzonderlijk genoemd worden, is het niet mogelijk de condities los van elkaar te beschouwen. De condities zijn coherent. Zo bestaat er een samenhang in de drie inversie-projecten tussen de condities dat experts het initiatief nemen tot de ruimtelijke ontwikkeling, dat er sprake moet zijn van een (on)afhankelijke aanjager en dat de initiërende partij tevens de projectregie voert. Experts op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling hebben de kennis, kunde, tijd en energie die het kost om het initiatief te nemen voor de ruimtelijke ontwikkeling, te fungeren als onafhankelijke aanjager en het proces te begeleiden. De drie condities vullen elkaar dus feitelijk aan. Het is de vraag of leken op dit terrein daarvoor geschikt zijn of dat het mogelijk is dat verschillende partijen invulling geven aan de drie condities. Een andere samenhang bestaat tussen het toepassen van een open-source benadering en een faciliterende rol van de gemeente (of een andere overheidsinstantie). De ruimte geven aan partijen om hun eigen initiatieven te ontplooien, betekent voor de gemeente een flexibele houding die voorziet in deze ruimte. De gemeente heeft de mogelijkheid een kaderstellend raamwerk op te stellen, maar moet ruimte geven aan partijen voor eigen inbreng. Een regisserende en sturende overheid is hierbij niet gewenst. Met name deze laatste twee condities lijken het verschil te maken voor succesvolle inversie. Uiteindelijk heeft de houding van de gemeente (of een andere overheidsinstantie) een doorslaggevende rol. Is de gemeente bereid een faciliterende rol aan te nemen en willen zij de ruimte geven aan partijen om zelf invulling te geven aan het project, dan is de kans van slagen vele malen groter. Is de gemeente daarentegen niet bereid ruimte te geven aan andere partijen, dan is het inversie-project gedoemd te mislukken. Succesvolle inversie vraagt dan ook om een cultuuromslag bij overheden. Momenteel zijn vele overheidsinstantie nog niet klaar om projecten ‘uit handen te geven’. De overige condities van inversie zijn in mindere mate belangrijk voor het succes van inversie. Ik zeg bewust in mindere mate, omdat ze er wel degelijk toe doen. Maar gedeelde opvattingen over de inhoud en het proces, zicht op financiële en/of maatschappelijke baten, een duidelijk plan van aanpak, transparante en beschikbare informatie en een voldoende urgentie zijn condities die niet zozeer alleen voor inversie het succes bepalen. Deze condities spelen in alle ruimtelijke projecten een belangrijke rol. Juist de houding van de gemeente en een open-source benadering in het planvormingsproces kunnen het verschil maken.

66

6.6

Conclusies

In hoofdstuk vijf werd duidelijk dat de projecten die centraal staan in dit onderzoek, verschillend van aard zijn. Het gaat om de herstructurering van een bedrijventerrein, om de ontwikkeling van een infrastructuurvariant en de realisatie van een duurzame ecologische woonwijk. Kenmerkend voor de projecten is dat ze geïnitieerd en ontwikkeld zijn op basis van inversie. Dit betekent dat zowel het initiatief als de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid. Omdat de projecten zo verschillend van aard zijn is de verwachting dat ook de kenmerken van inversie in elk project verschillend zijn. Niets blijkt minder waar. Hoewel elk project een eigen maatwerk behoeft, zijn er tal van overeenkomsten tussen de projecten. Dit duidt er op dat inversie algemene condities heeft die in elk project terug komen. Typerend is het feit dat de algemene condities bijna allemaal vallen onder de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Dit betekent dat de kenmerken van de fysieke omgeving in inversie-projecten sterk verschillen. Dit zijn de projectspecifieke kenmerken. Hoewel de condities afzonderlijk zijn gepresenteerd, staan ze niet los van elkaar. De condities zijn coherent. Een aantal condities lijken een doorslaggevende rol te spelen. De belangrijkste twee zijn de open-source benadering en de faciliterende rol van de gemeente. Inversie valt of staat met de houding van de gemeente tegenover het planvormingsproces.

67

7. Conclusie 7.1

Inleiding

In dit onderzoek staat inversie centraal. Bij inversie nemen overheden niet het initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling, maar ligt dit in handen van partijen uit de samenleving. Het is een volgende stap in de ontwikkeling over het vormgeven van planvormingsprocessen bij ruimtelijke projecten. Een verandering in de aanpak om ruimtelijke ontwikkelingen tot stand te brengen betekent ook een verandering in het speelveld binnen het planvormingsproces. Waar de planvorming bestaat uit een veelvoud van partijen ontstaan nieuwe relaties, structuren en verantwoordelijkheden. In dit onderzoek richt ik mij op deze vernieuwde vormgeving van het complexe planvormingsproces. Ik ben op zoek naar de condities van inversie. Hiervoor onderzoek ik drie ruimtelijke projecten die op basis van inversie zijn vormgegeven. Het doel van dit onderzoek is om inzichtelijk te maken onder welke condities inversie kan bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. De centrale vraag luidde: onder welke condities en op welke wijze kan inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling? Ik heb deze vraag onderzocht aan de hand van de volgende vier deelvragen. 1.

Wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied van de ruimtelijke ordening?

2.

Op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden?

3.

Hoe manifesteert inversie zich in drie ruimtelijke projecten?

4.

Welke overeenkomsten en verschillen kenmerken inversie in deze projecten?

In dit hoofdstuk formuleer ik mijn belangrijkste bevindingen en conclusies. Ik begin met het beantwoorden van de eerste deelvraag in paragraaf 7.2. In paragraaf 7.3 staat de tweede deelvraag centraal. De derde en vierde deelvraag worden in paragraaf 7.4 uitgewerkt. Mijn belangrijkste conclusie is dat inversie algemene condities heeft die toepasbaar zijn in alle ruimtelijke projecten. Door inversie vorm te geven aan de hand van deze condities is het mogelijk ruimtelijke ontwikkelingen succesvol te realiseren. 7.2

Inversie?

Mijn eerste deelvraag luidde: wat is inversie en hoe is dit te positioneren in het vakgebied van de ruimtelijke ordening? In hoofdstuk twee heb ik het begrip inversie uitgewerkt. Ik heb beschreven hoe het denken over het vormgeven van het planvormingsproces bij ruimtelijke ontwikkeling is veranderd. Er zijn grofweg een drietal trends waar te nemen die elkaar niet uitsluiten, maar wel opvolgen. Tijdens de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog stond ruimtelijke ontwikkeling in het teken van blauwdrukplanning. Door rationeel na te denken over de beste optie en het maatschappelijk belang voorop te stellen nam de overheid het initiatief om de ruimte te ontwikkelen. Doordat de ruimtelijke plannen in het algemeen niet aansloten op de wens van de samenleving veranderde de ruimtelijke ontwikkeling in een samenspel tussen verschillende partijen. Ruimtelijke ontwikkeling werd een resultante van partijen die in een 68

netwerk van elkaar afhankelijk zijn. Door huidige maatschappelijke ontwikkelingen zoals het mondiger worden van burgers en de financiële crisis nemen steeds vaker partijen uit de samenleving zelf het initiatief om de ruimte te ontwikkelen. Deze laatste trend valt onder de noemer inversie. Inversie is gedefinieerd als een planvormingsproces waarbij het initiatief en de projectregie in handen is van andere partijen dan de overheid. In essentie betekent het dat partijen zelf het initiatief nemen om een ontwikkeling in gang te zetten en daarbij ook de regie voeren over het planvormingsproces. Met deze benadering wordt een beroep gedaan op het zelforganiserend vermogen van de samenleving. Het initiatief wordt niet alleen genomen door burgers, maar ook door andere partijen zoals adviesbureaus, maatschappelijke organisaties, beleggers en projectontwikkelaars. Ik heb in hoofdstuk twee aangegeven dat er een aantal assumpties ten grondslag liggen aan inversie. Hierbij maak ik een onderscheid in voorwaardelijke assumpties en conditionele assumpties. De voorwaardelijke assumpties luidden: •

inversie is geschikt voor projecten waarbij de overheid niet (meer) de aangewezen partij is om het project op te pakken;

•

inversie is geschikt voor projecten waar een patstelling bestaat tussen overheid en andere partijen.

De conditionele assumpties geven aan welke kenmerken inversie-projecten hebben en luidden: •

het initiatief en de projectregie moet in handen zijn van andere partijen dan de overheid;

•

de overheid blijft bij inversie een belangrijke spil in het project, maar heeft vooral een faciliterende rol;

•

partijen worden betrokken aan de hand van een direct belang en daar waar tegenstellingen niet te groot zijn.

7.3

Institutional Analysis and Development framework

Mijn tweede deelvraag luidde: op welke manier kunnen de condities van inversie onderzocht worden? De rolverdeling tussen partijen en de structuur van het planvormingsproces verschilt bij inversie ten opzichte van traditionele planvorming. Inversie vraagt om een andere institutionele inrichting van het planvormingsproces. In mijn onderzoek ben ik op zoek naar de condities die het planvormingsproces van inversie vormgeven. Om deze te bepalen richt ik mij op de institutionele inrichting van inversie. De instituties die structuur geven aan het planvormingsproces van inversie worden beschouwd als de condities waar ik naar op zoek ben. In hoofdstuk drie heb ik beschreven op welke manier de instituties van inversie bepaald kunnen worden. Hier heb ik het Institutional Analysis and Development (IAD) framework geïntroduceerd. Dit framework kan het best gezien worden als een systematische methode om een institutionele analyse uit te voeren van complexe, sociale situaties. Het geeft mij de mogelijkheid het planvormingsproces bij inversie expliciet te maken. Het framework geeft aan dat het planvormingsproces, omschreven als de action arena, wordt beïnvloed door drie externe variabelen. Dit zijn de kenmerken van de fysieke omgeving, de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Deze drie externe variabelen vormen de 69

onderzoeksvariabelen van dit onderzoek. In hoofdstuk vier heb ik de onderzoeksvariabelen geoperationaliseerd. Hieruit zijn een set van open vragen voortgekomen die voorgelegd zijn aan de initiatiefnemers van de drie inversie-projecten. In mijn onderzoek ben ik op zoek naar de condities van inversie die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. Wanneer er sprake is van succesvolle planontwikkeling is bepaald aan de hand van het succes van de drie inversie-projecten. Het evaluatiecriterium dat hiervoor gebruikt wordt is het beoogde resultaat. Is het beoogde resultaat gerealiseerd dan beschouw ik het project als succesvol.

7.4

Condities van inversie

Mijn derde deelvraag luidde: hoe manifesteert inversie zich in drie projecten? De drie inversie-projecten die centraal staan in dit onderzoek zijn verschillend van aard. Hoewel ze onder de noemer gebiedsontwikkeling vallen is de nadruk op bepaalde ruimtelijke componenten in elk project anders. Ook de manier waarop het planvormingsproces is vormgegeven verschilt elk project. Inversie heeft daarmee vele gezichten. In hoofdstuk twee zijn een aantal assumpties weergegeven die gericht zijn op inversie. Daarbij is een onderscheid gemaakt in voorwaardelijke assumpties en conditionele assumpties. Op basis van de drie beschreven inversie-projecten in hoofdstuk vijf kan ik concluderen dat de voorwaardelijke assumpties juist blijken. Inversie kan een antwoord zijn in situaties waarbij de overheid een stap terug doet, maar er toch sprake is van een bepaalde problematiek (Plaspoelpolder) of juist in gevallen waarbij het beleid van de landelijke overheid naar mening van de initiërende partij niet goed is (Churchill Avenue en EVALanxmeer). Ook de conditionele assumpties blijken te kloppen. In alle inversie-projecten is het initiatief en de projectregie in handen van maatschappelijke partijen, blijft de faciliterende overheid een belangrijke spil in het project en worden partijen betrokken aan de hand van een direct belang en zijn de tegenstellingen niet te groot. Aan de hand van het beoogde resultaat kan ik concluderen dat de projecten succesvol zijn. Het beoogde doel of middel daartoe is in alle drie projecten behaald. Dit betekent dat de overeenkomstige condities die ik vind aan de hand van het IAD framework bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. Dit brengt mij bij de vierde deelvraag: welke overeenkomstige condities kenmerken inversie?

In hoofdstuk zes is de vergelijkende casestudie uitgewerkt. Hierin vergelijk ik de inversie-projecten met elkaar aan de hand van de externe variabelen die voortkomen uit het IAD framework. Hieronder beschrijf ik welke condities overeenkomen in de drie projecten en geef ik daarvoor een verklaring.

Kenmerken van de fysieke omgeving De belangrijkste overeenkomst op basis van de fysieke omgeving is dat er in alle projecten sprake is van een bepaalde mate van urgentie. Inversie is mogelijk zodra een partij bereid is het initiatief te nemen tot 70

het ruimtelijke project. Op dat moment voelt de initiërende partij een dermate hoge urgentie. Zonder urgentie is er geen noodzaak tot verandering en gebeurt er eenvoudigweg niets. Ruimtelijke ontwikkeling kost veel tijd, geld en energie. Het kost de initiatiefnemer continu aandacht om het project op de agenda van de participerende partijen te houden. Dit betekent dat de initiatiefnemer echt achter zijn project moet staan om de ontwikkeling van de grond te krijgen. Daarnaast is het feit dat de initiatiefnemer afhankelijk is van meerdere partijen belangrijk. Ook deze partijen moeten de urgentie voelen anders zullen zij niets ondernemen. Uit de drie inversie-projecten komt naar voren dat de bestaande problematiek een goede reden is om het initiatief te nemen en de onvrede over het beleid van de betreffende overheid.

Kenmerken van de betrokken partijen Het is niet alleen belangrijk dat de initiatiefnemer overtuigd is van de noodzaak tot de ruimtelijke ontwikkeling. Voor succesvol beleid is hij afhankelijk van andere partijen. Deze partijen participeren alleen als ook zij de noodzaak van de ontwikkeling in zien. Het is daarom belangrijk gedeelde opvattingen over de inhoud en het proces te hebben. Een gedeelde probleemdefinitie, een gedeeld plan van aanpak en een gedeelde scope blijken belangrijke condities voor succesvolle inversie. Voor de initiatiefnemer is het van belang om de nadruk te leggen op deze gedeelde opvattingen. Het is niet eenvoudig om met een groot aantal partijen een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen. Ieder partij heeft immers een ander belang bij de ontwikkeling. Het is zaak om te kijken waar belangen elkaar raken en versterken. De initiatiefnemer, tevens regisseur moet op zoek naar win-win situaties. Hierbij kan ook de overheid participeren en op lokale schaal zelfs mede initiatiefnemer worden wanneer zij zich met het project kan identificeren (zoals bij EVA-Lanxmeer). Het doorlopen van een planvormingsproces bij gebiedsgerichte ontwikkeling is een proces dat continu aandacht vraagt. Dit is de reden dat de aanwezigheid van een (on)afhankelijke aanjager een belangrijke conditie van inversie is. In de Plaspoelpolder lijkt dit zelfs één van de belangrijkste condities. De eigenaren en ondernemers in het gebied hebben over het algemeen geen kennis van ruimtelijke ordening of hebben weinig interesse voor hetgeen er in hun omgeving gebeurt. Zij moeten geprikkeld worden om te investeren in het gebied. Ook bij de Churchill Avenue zijn de meeste bewoners niet geïnteresseerd in ruimtelijke ontwikkeling. Er is een aanjager nodig die de partijen bij elkaar brengt en de samenwerking tussen partijen zoekt. Die partijen motiveert te investeren in het gebied en de benodigde informatie verstrekt. In de drie inversie-projecten blijkt dat de (on)afhankelijk aanjager ook de initiatiefnemer is van het project. De aanwezigheid van een (on)afhankelijke aanjager verklaart tevens het feit dat de onderzochte inversieprojecten allemaal geïnitieerd worden door experts op het gebied van ruimtelijke ordening. Partijen of personen met expertise op dit gebied hebben de affiniteit die nodig is voor het initiatief tot ruimtelijke projecten. Ze zijn eerder bereid er tijd, geld en energie in te steken. Bij de Churchill Avenue en EVALanxmeer zijn het beide personen met expertise die het initiatief tot de ontwikkeling hebben genomen. Zij doen dit op geheel vrijwillige basis. Dit in tegenstelling tot de Plaspoelpolder. Met het initiatief hoopt APPM een betaalde opdracht binnen te krijgen. Het is kenmerkend dat juist de projecten op vrijwillige

71

basis vanuit idealistisch ideeën zijn opgezet. Blijkbaar zijn partijen of personen bereid om tijd, geld en energie in een project te steken op het moment dat ze hierin hun eigen waarden kunnen nastreven. Een laatste conditie binnen de kenmerken van de betrokken partijen is dat de gemeente een faciliterende rol heeft in de Plaspoelpolder en EVA-Lanxmeer. De gemeente (of verantwoordelijke overheidsinstantie) moet het planvormingsproces ondersteunen waar het kan, bijvoorbeeld met financiële middelen, capaciteit of bestemmingsplanwijzigingen. Deze veranderende rol van de overheid vraagt wel om een cultuuromslag. Momenteel is de overheid niet altijd bereid zich aan te passen en ruimte te bieden voor initiatieven uit de samenleving. Bij de RijnlandRoute komt dit treffend naar voren. De provincie ZuidHolland heeft lange tijd zich meer als belangenbehartiger opgesteld voor bepaalde economische groepen en minder aandacht geschonken aan de Churchill Avenue. Het inzicht dat er misschien een beter alternatief is begint langzaam door te dringen. Uiteraard moeten de feiten uitwijzen of dat zo is en zal ook politieke besluitvorming gaan optreden, aldus Willem van der Pol. Waarom de overheid er niet altijd in slaagt ruimte te bieden voor initiatieven is niet duidelijk. Hier zou meer onderzoek naar uitgevoerd moeten worden. De faciliterende rol van de gemeente is een van de belangrijkste condities van inversie. Met de houding van de gemeente valt of staat de het inversie-project. Procesregels In de drie inversie-projecten is er sprake van een open-source benadering. Naast de faciliterende rol van de gemeente is dit ook een belangrijke conditie voor succesvolle inversie. Een open-source benadering is in dit onderzoek gedefinieerd als een werkwijze waarbij partijen vanaf de start van het complexe planvormingsproces de ruimte hebben voor eigen inbreng. Ze hebben de mogelijkheid om eigen initiatieven te ontplooien (EVA-Lanxmeer), hun eigen investering te bepalen (Plaspoelpolder) of hun eigen beleid te ontwikkelen (Churchill Avenue). Een open-source benadering vraagt om een flexibele houding van de initiatiefnemer en de verantwoordelijke overheid. In het planvormingsproces moet er ruimte zijn voor ideeën van partijen en moet het bestemmingsplan ruimte bieden voor investeringen naar eigen keus. De partij die het initiatief heeft genomen voert in de drie inversie-projecten tevens (soms in samenwerking met een andere partij) de projectregie. Deze conditie ligt in het verlengde van de onafhankelijke aanjager en het feit dat experts op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling het initiatief nemen. Dit betekent dat de (on)afhankelijke aanjager in de drie projecten tevens de projectregisseur is. Dit is de aangewezen partij om het proces te begeleiden. Zij motiveert partijen, weet wat er speelt en waar naartoe gewerkt wordt. In de drie projecten staat een duidelijk inhoudelijk en/of procedureel plan van aanpak staat centraal. In alle projecten weten partijen wat de scope is en welke middelen hiervoor nodig zijn. Een inversie-project lijkt baat te hebben bij een duidelijk plan van aanpak. Een reden hiervoor kan zijn dat een duidelijk plan van aanpak onzekerheid wegneemt voor zowel partijen om te participeren als voor de overheid om faciliterend op te treden. Partijen weten immers wat er van hen verwacht wordt en waar zij zich aan committeren en de overheid kan aan de start van het planvormingsproces beoordelen of zij bij moet 72

sturen of dat ze het aan de andere partijen kan overlaten. Doordat de scope van het project in een vroeg stadium duidelijk is, heeft ze altijd de mogelijk tijdig bij te sturen mits het niet bij haar doelstelling past. Ook een belangrijke overeenkomstige conditie tussen de drie inversie-projecten is dat alle informatie gedurende het gehele traject transparant en beschikbaar is. Partijen zijn vrij om hun eigen initiatieven te ontplooien maar hebben daarbij wel informatie nodig. Aangezien de initiatiefnemer en tevens regisseur afhankelijk is van deze partijen is het voor hem zaak om de benodigde informatie beschikbaar te stellen en op een transparante manier te presenteren. Alleen zo kunnen participanten een correct afwegingskader voor zichzelf maken. De laatste conditie binnen de procesregels die overeenkomt in de drie projecten is dat er zicht is op een grote mate van maatschappelijke en/of financiële baten. Juist voor initiatieven vanuit de samenleving is het belangrijk dat hier zicht op is. Overheden hebben de mogelijkheid om ook verliesgevende situaties door te zetten onder het mom van algemeen belang. Private partijen en personen zullen dit nooit doen. Bij het zoeken naar gedeelde opvattingen is het van belang hier aandacht aan te schenken. Waar liggen voor partijen de mogelijkheid tot financiële en/of maatschappelijke baten? Ik kan de conclusie trekken dat de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels in de inversie-projecten in grote mate overeenkomen en dat de fysieke kenmerken tussen de projecten veelal verschillen. De condities die algemeen geldend zijn voor succesvolle inversie-projecten bevinden zich dus vooral op het gebied van de betrokken partijen en de procesregels. De projectspecifieke condities worden daarmee vooral bepaald door de kenmerken van de fysieke omgeving. 7.5

Inversie!

In deze laatste paragraaf kom ik toe aan het beantwoorden van de centrale vraag: onder welke condities en op welke wijze kan inversie bijdragen aan succesvolle gebiedsgerichte planontwikkeling? Dit onderzoek toont aan dat de institutionele inrichting van het planvormingsproces in ieder project anders is. Dit veronderstelt dat inversie een breed scala aan kenmerken heeft en bovendien in elk project verschilt. Het formuleren van een antwoord op de centrale vraagstelling is daarom niet eenvoudig. Projecten die op basis van inversie zijn vormgegeven vragen om projectspecifieke condities. Toch is er wel een aantal algemene condities te benoemen die van kritieke betekenis lijken te zijn voor succesvolle inversie. Daarbij heb ik mij in dit onderzoek geconcentreerd op drie externe variabelen, te weten: (1) kenmerken van de fysieke omgeving, (2) kenmerken van de betrokken partijen en (3) procesregels. In de vorige paragraaf zijn de algemene condities van inversie beschreven. Uit die condities kan ik een tiental aanbevelingen doen die antwoord geven op de hoofdvraag. In de onderstaande tabel staan de aanbevelingen opgesomd.

73

Tabel 1: Aanbevelingen die bijdragen aan succesvolle planontwikkeling Urgentie

Er moet sprake zijn van een hoge mate van urgentie.

Gedeelde opvattingen

Er moet sprake zijn van gedeelde opvattingen tussen de participerende partijen over de inhoud en het proces.

Experts

Het initiatief tot de ruimtelijke ontwikkelingen moet genomen worden door experts.

(On)afhankelijke aanjager

Er moet sprake zijn van een aanjager (persoon of organisatie) die continu aandacht aan de procesgang schenkt.

Faciliterende rol overheid

De verantwoordelijke overheidinstantie moet de ruimtelijke ontwikkeling faciliteren.

Open-source benadering

Er is in het planvormingsproces ruimte voor partijen om te participeren en initiatieven te ontplooien.

Regie

De regie moet gevoerd worden door de initiatiefnemer.

Plan van aanpak

Het project moet een duidelijk inhoudelijk en/of procedureel conceptueel plan van aanpak hebben.

Informatie

Informatie moet transparant en beschikbaar zijn voor iedereen.

Baten

Er moet zicht zijn op een hoge mate van maatschappelijke en/of financiële baten.

Met uitzondering van urgentie vallen in dit onderzoek alle algemene aanbevelingen van inversie onder de kenmerken van de betrokken partijen en de procesregels. Dit betekent ten eerste dat het niet zozeer uitmaakt om wat voor een soort gebiedsgericht project het gaat. Inversie kan in alle gebiedsgerichte complexe sociale situaties toegepast worden. Ten tweede betekent dit ook dat de kenmerken van de fysieke omgeving juist in hoge mate de projectspecifieke condities van inversie bepalen. Welke goederen in het project centraal staan, welke economische omstandigheden meespelen, welke middelen er nodig zijn en wat de schaal van het project is, bepalen hoe inversie in het project precies vorm moet krijgen. Naast de algemene aanbevelingen van inversie is het ook interessant hier een projectspecifieke aanbeveling te maken. In EVA-Lanxmeer had de projectgroep informeel het mandaat heeft om zelf beslissingen te nemen. Deze mogelijkheid zorgde ervoor dat de projectgroep niet altijd op de relatief trage besluitvorming van de gemeente moest wachten. Zo kwam de voortgang van het project niet in het geding en ontstond er een hoge dynamiek in het proces. Voor een inversie-project kan dit een belangrijk gegeven zijn voor succes.

74

Tot slot wil ik benadrukken dat de condities van inversie die in deze scriptie gevonden zijn geen pasvorm zijn voor inversie. Inversie zal te allen tijde vragen om een specifiek raamwerk waarin rekening wordt gehouden met de projecteigen kenmerken. Ieder project is namelijk uniek en zijn de relaties tussen partijen in ieder project anders. Onder de gevonden algemene condities kan inversie echter bijdragen aan succesvolle planontwikkeling. 7.6

Reflectie

Ik beschouw inversie als een trend die de komende decennia een vlucht neemt. De aandacht die er in het vakgebied tegenwoordig naar uit gaat belooft veel goeds. Mensen en organisaties bespreken steeds meer en steeds vaker inversie-achtige werkwijzen. Ook in de planvorming is het in opkomst. Ik voorzie echter nog wel een aantal problemen. Zo zal er een cultuuromslag bij de overheid plaats moeten vinden. Op dit moment zijn veel overheden er niet op gericht om de ruimte te bieden aan initiatieven uit de samenleving. Wel steeds meer op kleinere schaal, maar grote gebiedsgerichte projecten zijn een heel ander verhaal. Ook bestaat er vaak een terughoudende relatie tussen partijen en overheden. Waar er bij de overheid een cultuuromslag moet plaatsvinden, moet dit bij de partijen ook gebeuren. Zij moeten zich verantwoordelijk gaan voelen voor hun eigen omgeving en het idee krijgen dat de overheid hen de ruimte geeft tot ruimtelijke ontwikkeling. Worden deze hiaten opgevuld dan gaat inversie een glansrijke toekomst tegemoet.

75

Literatuurlijst Bewonersvereniging Eva-Lanxmeer. (2003). Bewonersboek Lanxmeer. Culemborg. Carlsson, L. (2000). Policy networks as Collective Action. Policy Studies Journal, Vol. 28, No. 3 , 502-520. Churchill Avenue Team. (2011). Opgeroepen op augustus 17, 2011, van Churchill Avenue: www.churchillavenue.nl Cobouw. (2006). In de ban van de ring. Nederland. Commissie Versnelling Besluitvorming Infastructurele projecten. (2008). Sneller en beter. Commons, J. R. (1968). Legal Foundations of Capitalism. Madison: University of Wisconsin Press. De Zeeuw, F. (2011, 01 07). Het cultuurverschil tussen nul-tien en nul-twinting. Opgeroepen op 04 28, 2011, van Ruimtevolk: http://ruimtevolk.nl/blog/het-cultuurverschil-tussen-rotterdam-en-amsterdam/ De Zeeuw, F., Franzen, A., & Rheenen van, M. (2011). Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit: Wat nu te doen? Handreiking voor de praktijk. Delft: Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft. Ganz, J. S. (1971). Rules: A systematic study. Paris: Mouton. Gemeente Rijswijk. (2010). Economische Visie 2010-2018. Rijswijk. Gemeente Rijswijk. (2011, april 12). Plannen Plaspoelpolder in een nieuwe fase. Opgeroepen op februari 6, 2011, van http://www.rijswijk.nl/Actueel/Plannen_projecten/Bestemmingsplannen/ Geldende_n_nieuwe_bestemmingsplannen_in_Rijswijk/Lopende_bestemmingsplanprocedures/Plas poelpolder/Plannen_Plaspoelpolder_in_een_nieuwe_fase Gemeente Rijswijk. (2011, februari 26). Verbetering en ontwikkeling Plaspoelpolder. Opgeroepen op september 6, 2011, van http://www.rijswijk.nl/Actueel/Nieuws_en_persberichten/Nieuws_2011/ Februari/Verbetering_en_ontwikkeling_Plaspoelpolder Gordillo, G., & Andersson, K. (2004). From Policy Lessons to Policy Actions: Motivation to take Evaluation Seriously. Public Administration and Development , 305-320. Hajer, M., Tatenhove, J. v., & Laurent, C. (2004). Nieuwe vormen van Governance. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Hanf, K., & Scharpf, F. (1978). Interorganizational policymaking. London: Sage Modern Political Series. Hellendoorn, G. (2010). Hellendoorn in actie. Met de burgers aan het stuur. Hellendoorn. Herriott, R., & Firestone, W. (1983). Multisite qualitative policy research: Optimizing description and generalizability. Education Researcher, 12 , 14-19. Hoogendoorn, J., & Swen, H. (2011, 03 29). Chaos en orde in de vloeibare stad. Opgeroepen op 04 28, 2011, van Ruimtevolk: http://ruimtevolk.nl/chaos-en-orde-in-de-vloeibare-stad/ Humblet, B., Buisman, P., & Wit de, E. (2011). Gebiedsontwikkeling: de gebruiker aan het roer. Opgeroepen op 04 28, 2011, van Kei kenniscentrum voor stedelijke vernieuwing: http://www.keicentrum.nl/view.cfm?page_id=1903&item_type=opinie&item_id=506 Kaptein. (2003). De droom van een betere stad leeft allereerst in de hoofden van mensen. Culemborg: Stichting EVA. Kaptein. (2003). EVA-Lanxmeer voorbeeldproject voor integrale en duurzame stedenbouw. Culemborg: Stichting E.V.A. Kelly, R., & Palumbo, D. (1992). Theories of policymaking. Encyclopedia of government and politics, Vol. 2 , 643-655. 76

Kilic, M. (2008). Derde generatie burgerparticipatie, hoe doe je dat? Amersfoort: Twynstra Gudde. Kiser, L., & Ostrom, E. (2000). The Three Worlds of Action: A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches. In M. D. McGinnes, Polycentric Games and Institutions. Readings form the workshop in Political Theory and Policy Analysis (pp. 56-88). Michigan: The University of Michigan Press. Kootz, T. (2003). An Introduction to the Institutional Analysis and Development (IAD) Framework for Forest Management Research. First Nations and Sustainable Forestry: Institutional Conditions for Success. Vancouver: University of British Columbia Faculty of Forestry. Korporaal, P. (2010). V74 Kei-atelier Natuurlijk Wijkvernieuwing als Werkwijze. Rotterdam: KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing. Machielse, K. (2010). Iedereen leeft hier; een pleidooi voor zelforganisatie bij gebiedsontwikkeling. Rotterdam: Rotterdam University Press. McGinnis, M. (2011). An Introduction to IAD and the Language of the Ostrom Workshop: A simple guide to a Complex Framework. The Policy Studies Journal, Vol. 39, No. 1 , 169-183. Mintzberg, H., Raisinghani, D., & Théorêt, A. (1976). The structure of unstructured decision processes. ASQ. Noomen-Greve, M., & Van Dommelen, F. (2007). Gebiedsontwikkeling in soorten en maten. In Grip op gebiedsontwikkeling (pp. 5-6). Arnhem: Eiffel. Ostrom. (2011). Background on the Institutional Analysis and Development Framework. The Policy Studies Journal, Vol. 39, No. 1 , 7-27. Ostrom. (2007). Institutional Rational Choice. An assessment of the Institutional Analysis and Development Framework. In P. Sabatier, Theories of the policy process (pp. 21-64). Colorado: Westview Press. Ostrom. (2005). Understanding Institutional Diversity. Princeton: Princeton University Press. Ostrom, E., Gardner, R., & Walker, J. (1994). Rules, Games & Common-pool Resources. Michigan: The University of Michigan Press. Ostrom, E., Gibson, C., Shivakumar, S., & Andersson, K. (2002). Aid, Incentives and Sustainable Development: An Institutional Analysis of International Development Cooperation. Stockholm: Swedish International Development Cooperation Agency. Polski, M., & Ostrom, E. (1999). An Institutional Framework for Policy Analysis and Design. Indiana University. Provincie Zuid-Holland. (2011). Organisatie. Opgeroepen op Augustus 18, 2011, van http://www.zuidholland.nl/overzicht_alle_themas/c_e_thema_verkeer-vervoer/c_e_thema_verkeerwegverkeer/c_rijnlandroute-2/c_organisatie.htm Provincie Zuid-Holland. (2011). Rijnlandroute. Opgeroepen op 08 15, 2011, van http://www.zuidholland.nl/rijnlandroute Provincie Zuid-Holland. (2011). RijnlandRoute tot nu toe. Opgeroepen op Augustus 18, 2011, van http://www.zuid-holland.nl/overzicht_alle_themas/c_e_thema_verkeervervoer/c_e_thema_verkeer-wegverkeer/c_rijnlandroute-2/c_rijnlandroute_tot_nu_toe.htm Provincie Zuid-Holland. (2011, Juni 7). Uiterste zorgvuldigheid rond Rijnlandroute. Opgeroepen op Augustus 17, 2011, van http://www.zuid-holland.nl/nieuws/contentpagina.htm?id=79960 Puyleart, H., & Werksma, H. (2011). Duurzame gebiedsontwikkeling: doe de tienkamp! Delft: Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft. 77

Regio Holland Rijnland. (2011, Juni 8). Rijnlandroute. Opgeroepen op Augustus 2011, 2011, van Holland Rijnland: http://www.hollandrijnland.net/Ruimtelijke_agenda/verkeer-en-vervoer/rijnlandroute Schramm, W. (1971). Notes on case studies of instructional media projects. Washington, DC: Working paper fot he Academy for Educational Development. Simons, M., Gerritsen, H., Baaré, D., & Van der Cammen, H. (2009). Gebiedsontwikkeling nader belicht. In Gebiedsontwikkeling. Krachten gebundeld (pp. 9-20). Arnhem: Eiffel. Stadspoort, S. (2011). Gemeenschapsontwikkeling door Zelfsturing. Opgeroepen op 12 04, 2011, van Stichting Stadspoort: http://www.stichtingstadspoort.nl/burgerparticipatie.html Stichting EVA. (2003). Dynamiek van een ontwerpproces. Beeldkwaliteitsplan Project EVA-Lanxmeer Culemborg. Culemborg: Stichting EVA. Stichting EVA. (2011). Participatie bewoners. Opgeroepen op Augustus 23, 2011, van EVA Lanxmeer: http://www.eva-lanxmeer.nl/ Stichting EVA. (2011). Proces. Opgeroepen op Augustus 23, 2011, van Eva Lanxmeer: www.evalanxmeer.nl Teisman, G. (1995). Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Den Haag: Vuga. Van den Anker, E. (2011). Concertgebouw Amsterdam. Opgeroepen op 04 27, 2011, van Architectenweb: http://www.architectenweb.nl/aweb/archipedia/archipedia.asp?ID=4895 Van der Cammen, H. (2007). Verkenning van een nieuwe fenoneem. In Grip op gebiedsontwikkeling (pp. 25-42). Arnhem: Eiffel. Van der Cammen, H., & De Klerk, L. (2003). Ruimtelijke ordening: van grachtengordel tot vinex-wijk. Utrecht: Het Spectrum bv. Van der Pol, W. (2011, Mei 28). Opgeroepen op Augustus 15, 2011, van http://www.wikileiden.nl/Churchill_Avenue Van der Pol, W. (2008). Churchill Avenue. De oplossing voor de Rijnlandroute. Leiden: Churchill Avenue team. Van der Pol, W. (2011). Churchill Avenue. Een totaaloplossing voor de Rijnlandroute? Hollandblad No 8 , 9. Van der Wal, H. (2011). Actieprogramma Urbanisator Plaspoelpolder. Hoofddorp: APPM & Urhahn Urban Design. Van der Wal, H., & Bouten, M. (2011). Urbanisator Plaspoelpolder. Tussenrapportage. Hoofddorp: APPM Management Consultants. Van der Wal, H., & Feenstra, S. (2011). Urbanisator. Hoofddorp: APPM Management Consultants & Urhahn Urban Design. Van der Wal, H., & Van Wijmen, P. (2011). Een onafhankelijke aanjager voor binnenstedelijke transformatie. Ruimtevolk. Van Twist, M., Schulz, M., Kastelein, N., & Canté, L. (2003). Management van complexe projecten en processen. Ervaringen en opvattingen uit de praktijk. Bestuurskunde, jaargang 12, nummer 6 , 241305. Van Zuylen, J. (2007). Help een burgerinitiatief. InAxies, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties. VROM, M. (2001). EVA-Lanxmeer te Culemborg. Witteveen, W. (1985). Dokteren aan het schip van staat. Yin, R. K. (2009). Case Study Research. Design and Methods. United states of America: SAGE Publications. 78

Bijlage Vragenlijst interview Kenmerken van de fysieke omgeving -

-

-

-

Wat zijn de kenmerken van het project? o

Welke soorten goederen staan centraal?

o

Is er een wisselwerking tussen verschillende soorten goederen?

o

Wat is de urgentie?

o

Wie moeten bijdragen aan het project?

o

Is er voldoende inhoudelijke kennis om het project te realiseren?

Welke economische kenmerken zijn van invloed op het project? o

Hoe moet het project gefinancierd worden?

o

Zijn er voldoende financiële middelen beschikbaar?

o

Waar zit de waarde creatie?

Welke fysieke en menselijke middelen zijn nodig om het project te realiseren?

o

Wie heeft welke middelen tot zijn beschikking?

o

Wie is of zijn eigenaar van de grond?

Wat is de schaal van het project?

Kenmerken van de betrokken partijen -

Welke kennis hebben actoren over het planvormingsproces, over de relaties tussen besluitvorming, acties en uitkomsten?

-

Hoe staan actoren tegenover het planvormingsproces? o

Wat zijn de waarden, normen en overtuigingen van de verschillende actoren met betrekking tot het planvormingsproces en de uitkomsten?

-

o

Zijn deze waarden, normen en overtuigingen tussen de actoren gedeeld?

o

Zijn er algemeen geaccepteerde regels?

Hoe staan de actoren tegenover andere actoren? o

Is iedereen bereid samen te werken?


-

Gebeurt dit vanuit belangen of standpunten?

Wat is het organiserend vermogen van de actoren? o

Wie neemt het initiatief binnen het planvormingsproces?

o

Hoe gaan partijen de samenwerking aan?

o

Wie organiseert de samenwerking?

79

Procesregels Boundary rules: -

Welke actoren mogen participeren in het planvormingsproces? o

Zijn er bepaalde middelen nodig voor actoren om te participeren?

-

Welke partijen mogen juist niet participeren in het planvormingsproces?

-

Hoe treden de actoren toe tot het planvormingsproces?

Position rules: -

Welke posities hebben de betrokken actoren? o

Is er een verschil tussen posities?

o

Hoe worden deze posities bepaald?

o

Zijn posities veranderd in de loop van de tijd?

Choice rules: -

Welke acties mogen actoren wel of juist niet nemen? o

-

Zijn bepaalde partijen autonoom in hun handelen?

Wat is de bewegingsvrijheid van actoren? o

Wordt de bewegingsvrijheid vergroot of juist beperkt?

Aggregation rules: -

Wat voor type besluiten moeten er genomen worden? o

-

Welke besluiten moeten er genomen worden?

Hoe worden besluiten genomen o

Wie neemt de besluiten?

o

Zijn er bepaalde condities waaraan besluiten moeten voldoen?

o

Zijn partijen verplicht te handelen als ze eenmaal gecommitteerd zijn?

o

Zijn er restricties?

Scope rules: -

Wat zijn de beoogde uitkomsten? o

Wat is het doel van het project?

o

Wat is het resultaat van het project?

-

Wat zijn de fysieke grenzen van het project?

-

Wat zijn de inhoudelijke grenzen van het project?

Information rules: -

Welke informatie is van belang bij het planvormingsproces middels inversie? o

Aan welke informatie hebben partijen behoefte?

o

Hoe wordt de informatie verkregen?

80

Payoff rules: -

Wat zijn de kosten en opbrengsten van het project? o

Wat zijn de financiële kosten en baten?

o

Wat zijn de maatschappelijke kosten en baten?

o

Wie is verantwoordelijk voor de financiering?

o

Zijn er sancties voor het verbreken van regels?

81