Het gedroomde beeld Discussiepaper ‘Visie op het stelsel voor het jonge kind’ IJsbrand Jepma 1 Sardes, november 2014 1.
Inleiding
Lange tijd was het belangrijkste doel van de kinderopvang ouders te helpen om de zorg voor jonge kinderen te combineren met betaald werk buitenshuis. Het tij lijkt echter te keren: het inzicht groeit dat de voorschoolse periode van piramidaal belang is voor de (latere) ontwikkeling van het kind. Internationaal onderzoek van gezaghebbende wetenschappers laat overtuigend zien dat de eerste levensjaren (vooral de periode van 0 t/m 5 jaar) het allerbelangrijkst zijn voor de verdere cognitieve en non-cognitieve ontwikkeling van het kind. In die periode is de hersenontwikkeling van jonge kinderen overgevoelig en wordt het fundament gelegd voor leren en ontwikkelen. Doelen kinderopvang (in volgorde van prioritering) 1. De brede ontwikkeling van kinderen bevorderen, bijdragen aan een goede start op de basisschool. 2. Dreigende (onderwijs)achterstanden op de basisschool tegengaan. 3. Bevorderen dat ouders werken en zorg combineren. 4. De arbeidsmarktparticipatie en emancipatie (van vooral vrouwen, moeders) stimuleren. 5. Bijdragen aan een kennisintensieve economie waar veel hoger opgeleiden voor nodig zijn. 6. Schaarse middelen efficiënt inzetten: investeren in kinderen heeft meer maatschappelijk rendement dan investeren in burgers op latere leeftijd (nascholing, volwassenonderwijs etc.).
Tegen deze achtergrond is het verwonderlijk dat we in Nederland zo langzaam en in zulke kleine stapjes werken aan een kwalitatief hoogstaand voorschools stelsel dat zich kan meten met andere geïndustrialiseerde landen en economische grootmachten. Bij de start van de basisschool zijn er grote ontwikkelingsverschillen tussen kinderen. Het ene kind beschikt bijvoorbeeld over een grote en rijke woordenschat, terwijl een ander kind zich nauwelijks in de Nederlandse taal kan uitdrukken. Zulke grote verschillen vallen buiten de normale bandbreedte van de vroegkinderlijke ontwikkeling. Ze ontstaan doordat in de ene thuissituatie sprake is van een goede kwaliteit van opvoeding en ontwikkelingsstimulering en in andere thuissituaties niet. Er zijn kinderen die veel aan de hand worden genomen, veel van de wereld zien en kennis maken met gevarieerde taal en complexe zinsconstructies, terwijl er ook kinderen zijn die in de voorschoolse periode weinig taal- en ontwikkelingsstimulering krijgen. Daardoor maakt het eerste kind een goede start op school en ontwikkelt het zich voorspoedig en verloopt dit bij het andere kind moeizaaam. Het lukt de basisschool vaak niet om die ontwikkelingsachterstanden weg te werken. Dat kan het onderwijs echter nauwelijks kwalijk worden genomen, omdat de race bij de start op school al goeddeels is gelopen. De samenleving kan hier iets aan doen, maar dat vereist een voorschools stelsel dat anders is georiënteerd en dat vooral beter is. Daarom is het toe te juichen dat er langzamerhand een
1
Dit stuk over de gewenste toekomst is op persoonlijke titel geschreven. Het verkondigt niet de visie van Sardes. Met dank aan Karin Hoogeveen en Paulien Muller voor hun waardevolle commentaar op een eerdere versie.
1
onstuitbare behoefte is ontstaan om de kwaliteit van de voorschoolse voorzieningen en van hun personeel te verbeteren. Niemand weet waar het eindpunt ligt van deze kwaliteitsslag. Paradox Paradoxaal genoeg zijn de eerste levensjaren het allerbelangrijkst, maar zien we dat belang niet terug in politieke aandacht, beleid en middelen voor voorzieningen voor het jonge kind.
In dit discussiepaper trekken we enkele beleidslijnen door waarvan nu al de eerste sporen zichtbaar zijn. Over 10 tot 20 jaar is er ideaal gesproken één integraal basisstelsel voor kinderen van 2 tot 12 jaar. Dit wordt gefaseerd opgebouwd. Dit ideale stelsel heeft de volgende kenmerken: • Het is algemeen toegankelijk, er zijn geen financiële belemmeringen voor ouders en er is geen institutionele segregatie van kinderen van ouders wel en niet werkende ouders. • Het staat garant voor hoogwaardige kwaliteit. • Het biedt kinderen brede en rijke ontwikkelingsstimulering: ontluikende taal-en rekenontwikkeling, sociaal-emotionele ontwikkeling, burgerschapsvorming, ICT-ontwikkeling, psychomotorische ontwikkeling, creatieve ontwikkeling e.d. • Het biedt ouders de mogelijkheid om zorg en arbeid te combineren. • Het heeft een professionele beroepsgroep: assistenten en ‘educators’ die werken en denken op hbo-niveau. • Het heeft medewerkers die vallen onder één cao. • Het heeft één wettelijk regime. • Het heeft één financieringssystematiek. • Het heeft één toezichthouder die let op de kwaliteit. • Het wordt aangestuurd door één ministerie. Om de kwaliteit van de sector te borgen en verder te verbeteren, is er een krachtige kennis- en ondersteuningsstructuur ten behoeve van beleid, onderzoek, innovatie, ontwikkeling, implementatie en training van management en uitvoerend personeel. 2.
Eerste stap: een unitair voorschools stelsel
Eén integraal basisstelsel Idealiter is er op de lange termijn één integrale basisstructuur voor kinderen van 2 tot 12 jaar. Dit is het gedroomde beeld (‘de stip aan de horizon’) van mij en van velen met mij. Dit is een nationaal gesubsidieerd stelsel, net zoals er is voor het basisonderwijs. Deze structuur wordt door opeenvolgende kabinetten stapje voor stapje opgebouwd. Het is te verwachten dat deze ontwikkeling zich niet in een rechte lijn zal voltrekken, maar hortend en stotend gestalte zal krijgen. Discussie over de allerjongste kinderen; verlenging ouderschapsverlof? Kinderen van 0 tot 2 jaar blijven vanwege hun intensieve verzorgingsbehoeften de verantwoordelijkheid van de kinderopvang. De discussie over baby’s in de kinderopvang woedt voort. Om hier enige richting aan te geven zou de overheid er goed aan doen om het ouderschapsverlof uit te breiden naar (minimaal) een half jaar, waarbij moeders standaard 12 weken en vaders standaard 2 weken verlof krijgen na de geboorte van hun kind. Het restant van drie maanden (12 weken) verlof mag zowel door de moeder als door de vader worden opgenomen. Zo kunnen kinderen de eerste zes maanden worden verzorgd en geliefkoosd door de eigen ouders, voordat ze naar de kinderopvang (kunnen) gaan. Integratie peuterspeelzaalwerk en kinderopvang; moeizaam proces Eerst is het nodig dat het peuterspeelzaalwerk volledig wordt ondergebracht in de structuur van de
2
kinderopvang 2. Het zittende kabinet heeft daarmee al een begin gemaakt door wetgeving en financiële prikkels voor gemeenten om het voorschoolse stelsel te harmoniseren. Zonder stevig beleid zal het echter nog vrij lang duren voordat al het peuterspeelzaalwerk bij de kinderopvang is ondergebracht. Gebrek aan een politieke visie op het jonge kind is hier mede debet aan. Onzekerheid over de toekomst maakt dat er in het veld grote aarzelingen zijn om daadkrachtig te handelen. Daar komt bij dat grotere gemeenten, met veel VVE-middelen en een loyale houding ten opzichte van het lokale peuterspeelzaalwerk, niet zonder meer bereid zijn om afstand te doen van peuterspeelzalen (die vaak als ‘voorschool’ bekend staan). Grote gemeenten zijn minder afhankelijk van het landelijke beleid. Kleinere gemeenten hebben een andere dynamiek. Zij zijn bang dat er door het samenbrengen van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk in bepaalde wijken en kleine kernen geen voorzieningen voor kleinere kinderen meer zullen zijn. Vanwege ongunstige marktvoorwaarden zijn kinderopvangorganisaties in dunbevolkte (krimp)gebieden immers niet altijd even actief. Dit is een bedreiging van de leefbaarheid en de sociale cohesie in gebieden die het ook om andere redenen al moeilijk hebben. Lokale politiek belemmert harmonisatie De sterke positie van lokale politieke partijen in de gemeenteraad werkt eerder tegen dan mee bij de harmonisatie van het voorschoolse stelsel.
Maar ook het huidige imago van de kinderopvang speelt een rol bij de stroeve integratie van peuterspeelzalen en kinderdagverblijven. De peuterspeelzaal is een sterk merk, heeft een laagdrempelige, warme en vertrouwde uitstraling voor ouders en kinderen. Door de ingezette koers van kwaliteitsverbetering in de kinderopvang, zal het imago van de kinderopvang echter in positieve zin veranderen. Omdat het is te verwachten dat de kwaliteitsverbetering gepaard gaat met ruimere budgetten, wordt het voor gemeenten steeds duurder om het peuterspeelzaalwerk eigenstandig, conform de steeds strengere landelijke kwaliteitseisen, overeind te houden: zijn gemeenten bereid om in het peuterspeelzaalwerk minimaal één hbo’er op de groep te financieren als de wet dat voorschrijft? Eén marsroute De integratie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang is in mijn beleving de enige en de juiste route om te komen tot een unitair voorschools stelsel voor het jonge kind. Het is te betreuren dat dat niet overal wordt ingezien, omdat daarmee het realiseren van het gedroomde beeld wordt vertraagd. De gemeenten zullen hun bemoeienis met het peuterspeelzaalwerk moeten staken. Deels zullen kinderopvangorganisaties het peuterspeelzaalwerk absorberen, deels zullen peuterspeelzaalorganisaties zichzelf omvormen tot kinderopvangvoorzieningen. Voorschools VVE-geld naar bevoegd gezag voorschools aanbod Voorlopig behouden gemeenten de verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk doelgroepkinderen te bereiken met VVE, maar ook dat gaat in de toekomst veranderen. De voorschoolse gelden worden op de lange termijn niet meer uitgekeerd aan gemeenten, maar rechtstreeks aan het bevoegd gezag van voorzieningen voor 2- en 3-jarigen. 2
De term ‘kinderopvang’ zou straks vervangen kunnen worden door een term die meer recht doet aan de maatschappelijke opdracht van de sector om bij te dragen aan de ontwikkeling van jonge kinderen: denk aan ‘voorschool’ of ‘speelleergroep’. De term ‘pedagogisch medewerker’ wordt vervangen door een ‘voorschoolleerkracht’ of ‘speelleerkracht’. Dit geeft deze medewerkers meer status, aanzien en maatschappelijke waardering en versterkt de beroepstrots.
3
Schoolbesturen krijgen uiteindelijk stelselverantwoordelijkheid Als het peuterspeelzaalwerk en de kinderopvang zijn geïntegreerd, worden besturen van basisscholen geleidelijk verantwoordelijk voor de peuters. Schoolbesturen zullen steeds meer gaan beseffen dat zij op lange termijn de verantwoordelijkheid krijgen voor de 2- en 3-jarigen. Visionaire en moedige schoolbesturen hebben nu al een aparte stichting opgericht, die kinderopvang (0 tot 4 jaar) of peuteropvang (2 tot 4 jaar) aanbiedt. Ook kunnen kinderopvangorganisaties de opvang van peuters verzorgen onder regie van het onderwijs. De allerjongste kinderen van 0 tot 2 jaar blijven, zoals gezegd, de verantwoordelijkheid van de kinderopvang. Financiën gaan anders stromen Op termijn ontvangen de schoolbesturen de reguliere middelen en de voorschoolse VVE-middelen om een aanbod voor peuters te arrangeren.
Alle peuters krijgen aanvankelijk recht op twee korte dagdelen per week, zonder financiële drempel voor ouders. Doelgroepkinderen zijn vier korte dagdelen per week welkom. Ook hiervoor hoeven de ouders niet te betalen. Dit is een opmaat naar een aanbod van vier of vijf hele (lange) dagen in de week. Daarmee krijgen kinderen van 2 en 3 jaar optimale kansen om zich spelenderwijs te ontwikkelen en een goede start te maken op de basisschool. In de nieuwe tijd kunnen ouders zorg en arbeid dus moeiteloos combineren, zonder dat dit voor hen hoge kosten met zich meebrengt. Kwaliteitsverbetering kinderopvang in meerdere opzichten van belang Algemeen toegankelijke voorschoolse voorzieningen zijn goed voor de ontwikkeling van de kinderen, voor de arbeidsparticipatie (van vooral vrouwen) en voor de economie van Nederland. Ook schept dit veel nieuwe banen op hoogwaardig niveau. Dat vrouwen het zo goed doen in het onderwijs en op de arbeidsmarkt, is in dit verband om meerdere reden een geschenk uit de hemel.
Geïnstitutionaliseerde segregatie uitbannen Op dit moment is er sprake van institutionele segregatie op basis van arbeid of het opleidingsniveau van ouders. Als beide ouders werken, dan hebben zij recht op een financiële tegemoetkoming in de kinderopvangkosten, terwijl één werkende en niet-werkende ouders dat niet hebben. Zij zijn aangewezen op het peuterspeelzaalwerk. Kinderen van doelgroepouders worden naar VVEvoorzieningen geleid, waardoor deze voorzieningen meer doelgroepkinderen hebben dan andersoortige voorzieningen. De verschillen in de rechten tussen gezinnen met twee werkende ouders en gezinnen met één werkende ouder en tussen doelgroepkinderen en nietdoelgroepkinderen behoren in het nieuwe stelsel tot het verleden. Alle kinderen van alle ouders krijgen recht op een volwaardig ontwikkelingsstimulerend aanbod van hoge kwaliteit. Toegegeven, de (zelfgekozen) segregatie in scholen en wijken blijft natuurlijk bestaan. 3.
Kennisintensieve ondersteunende infrastructuur rondom de voorschoolse sector
Onderwijs heeft rijke verzorgingsstructuur De kinderopvang heeft door haar betrekkelijk korte bestaan, maar zeker ook als gevolg van haar primaire functie om het mogelijk te maken dat ouders zorg en arbeid te combineren, een zwakke infrastructuur die in dienst staat van kwaliteitsverbetering in de sector. Nu de kinderopvang zich steeds meer transformeert tot een voorziening die substantieel wil bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen, groeit de behoefte aan een kennis- en ondersteuningsstructuur. Waar het onderwijs een verzorgingsstructuur heeft met landelijke pedagogische centra (LPC), regionaal opererende onderwijsadviesbureaus (OAB’s), een landelijk adviesorgaan (Onderwijsraad), een landelijke inspectie (Inspectie van het Onderwijs), een landelijke leerplanontwikkelaar (SLO) en een centraal toetsinstituut (Cito), komt de voorschoolse sector er (ongewoon) bekaaid van af. 4
Bovendien zijn er bij OCW tijdelijke projectgelden beschikbaar voor de implementatie van voorgenomen beleid (bijvoorbeeld School aan Zet, Implementieteam Passend Onderwijs, Ondersteuningstraject VVE, Schakelklassen en Zomerscholen). Ook wordt er in het onderwijs met substantiële middelen vanuit NWO/NRO in en met scholen volop wetenschap bedreven (fundamenteel onderzoek, beleidsonderzoek én praktijkonderzoek). Ook de voorschoolse sector verdient een stevige ondersteuningsstructuur Wil de kinderopvang verdere stappen zetten op weg naar een volwaardige sector, dan zal er van overheidswege gebouwd moeten worden aan een infrastructuur die beleid, onderzoek, innovatie, ontwikkeling, implementatie en scholing faciliteert en bevordert. Voor een deel kan dit in de ondersteuningsstructuur van het onderwijs worden geïntegreerd. Ook nu al houden onderwijsorganisaties zich bezig met het jonge, niet schoolgaande kind; denk aan het Cito, de SLO en de onderwijsinspectie. Behoefte aan coördinerend orgaan Het is aan te bevelen om een (tijdelijk) coördinerend orgaan in te richten dat beleid, wetenschap, opleiding en praktijk in de voorschoolse sector stimuleert, dichter bij elkaar brengt en op de juiste manier inzet. Dit orgaan kan de toekomst van voorschoolse voorzieningen uitlijnen, een samenhangende onderzoeks- en ontwikkelagenda samenstellen en een professionele cultuur in de voorschoolse sector bevorderen. Ook zou dit orgaan een centrale rol kunnen spelen bij de implementatie van een hoogwaardig voorschools stelsel dat zich kan meten met de beste van de wereld. Met meer capaciteit, mandaat en middelen zou een organisatie als BKK (Bureau Kwaliteit Kinderopvang) die rol kunnen vervullen, maar er kan hiervoor ook een nieuw orgaan worden ingericht. Naar een monitorsysteem van organisaties Het bestaande NCKO-onderzoek geeft regelmatig een beeld van de pedagogische kwaliteit van de kinderopvang, maar is slechts het begin van wat er in dit opzicht zou moeten gebeuren. Een langlopend cohortonderzoek waarin een (wisselende) landelijk representatieve steekproef van voorschoolse voorzieningen twee- of driejaarlijks worden gevolgd in allerlei facetten van hun functioneren (kenmerken van bestuur, beleid, organisatie, management, personeel, kwaliteit, groepen, ouders en kinderen) biedt veel meer en betere aangrijpingspunten voor de verbetering van beleid, opleiding en praktijk. Dit onderzoek kan ook inzicht geven in de oorzaken van verschillen in pedagogische kwaliteit: ligt het aan de focus van het bestuur op kwaliteit, aan de economische bedrijfsvoering, de grootte van de organisatie, de tijd voor professionalisering, aan de instructiekwaliteit van uitvoerend personeel of aan pedagogisch leiderschap? Daarnaast geeft dergelijk cohortonderzoek inspiratie voor verbetering en innovatie: wat zijn de werkzame bestandsdelen van een hoge pedagogische kwaliteit? Op welke manier(en) kunnen voorschoolse voorzieningen de ontwikkelingsstimulering van jonge kinderen het beste gestalte geven? 4.
Beleidsaansturing in één hand
Momenteel gaan er twee ministeries (OCW en SZW) over de voorzieningen van jonge kinderen. Gemeenten spelen ook nog een belangrijke rol bij het peuterspeelzaalwerk dat het ministerie van VWS in de jaren 80 heeft gedecentraliseerd. Dit is op de langere termijn een ongelukkige en onhoudbare situatie. Als het peuterspeelzaalwerk straks is ondergebracht bij de kinderopvang en al het voorschoolse VVE-geld naar de sector gaat, en niet meer naar gemeenten, dan is het logisch dat de beleidsverantwoordelijkheid voor de kinderopvang wordt overgeheveld van SZW naar OCW, zoals dat enige jaren geleden ook het geval was. Het ministerie van OCW kan dan beter werken aan de integrale basisvoorziening voor kinderen van 2 tot 12 jaar. SZW zou de verantwoordelijkheid voor de voorzieningen voor kinderen van 0 tot 2 jaar kunnen behouden. 5
Eén ministerie aan het roer Samenwerking en afstemming van wet- en regelgeving, beleid, inhoud, kwaliteit, personeel en toezicht en financiën worden duidelijker en eenvoudiger als één ministerie verantwoordelijk is.
5.
Kwaliteitsverhoging
De kwaliteit van voorschoolse voorzieningen wordt grotendeels bepaald door de beroepsstandaard, het opleidingsniveau van de pedagogisch medewerkers, professionalisering, de beroepskracht/kindratio in combinatie met de (maximale) groepsgrootte, de pedagogische inhoud en het ‘pedagogisch leiderschap’ van het management. Verhogen beroepsstandaard Het minimaal vereiste opleidingsniveau van een pedagogisch medewerker in de voorschoolse sector is mbo3. Gestaag wordt de beroepsstandaard binnen mbo3 opgekrikt. Denk aan het accent op de eigen taalvaardigheid (taal- en interactievaardigheden, instructiekwaliteit en taalnorm 3F) van (aankomende) pedagogisch medewerkers. Op dit moment wordt alleen binnen de VVE-sector in de grotere gemeenten gewerkt aan de nieuwe taalnorm 3F. Het ligt in de lijn der verwachting dat dit in de nabije toekomst de landelijke norm wordt voor alle pedagogisch medewerkers in de gehele voorschoolse sector, dus ook buiten de VVE en buiten de grotere gemeenten. Hoger opleidingsniveau: hbo de norm Voor het werken met jonge kinderen is een hoger opleidingsniveau nodig. Het werk zelf, de taakstelling, de verantwoordelijkheidsdeling en de primaire en secundaire arbeidsomstandigheden, moeten zodanig worden ingericht dat meer hbo’ers in de kinderopvang willen werken, en hier ook willen blíjven werken. In dit licht is het op korte termijn nodig dat er een nieuwe hbo-opleiding komt die bewerkstelligt dat er in de voorschoolse sector hbo’ers werken met een relevante opleiding. De huidige hbo’ers hebben vaak een opleiding hbo die niet specifiek is gericht op het jonge kind (bijvoorbeeld pabo, hbo Pedagogiek). Een aparte hbo-opleiding voor het jonge kind is hard nodig om de kinderopvang beter toe te rusten voor gerichte ontwikkelingsstimulering van jonge kinderen. Ervoor zorgen dat die opleiding er komt zou een taak kunnen zijn van BKK of van een nieuw op te richten coördinerend orgaan voor de kinderopvang, zoals eerder genoemd. Het wordt op termijn verplicht dat er op elke groep, naast een mbo3’er, minimaal één hbo’er staat; eerst alleen op peutergroepen, later ook op babygroepen. Nu al worden er hbo’ers ingezet; op de groep of als coach met groepsoverstijgende taken. Dit gebeurt echter alleen in de VVE-sector van de G37. De combinatie van een mbo3’er en een hbo’er op de groep is één van de belangrijkste (én tevens duurste) impulsen om de pedagogische kwaliteit van de sector te verbeteren. Voorwaarden zijn dat de hbo’er daartoe een passende opleiding heeft gevolgd en beschikt over competenties die de mbo3’er niet in huis heeft. Denk aan: geschikte materialen en methoden ontwerpen, bij de doelen passende ontwikkelingsgerichte activiteiten uitwerken, collega’s coachen, een ondersteuningsstructuur inrichten voor kinderen met bijzondere ontwikkelbehoeften, gesprekken met ouders voeren en een doorgaande lijn realiseren (doelen en inhoud) met het basisonderwijs. Monitoring en evaluatie van professionalisering in het kader van goed HRM-beleid Een systematische monitoring en evaluatie van de professionaliteit van het personeel draagt bij aan kwaliteitsverbetering. In het kader van permanent leren en duurzaam professionaliseren zou uitvoerend personeel (minimaal) twee keer per jaar moeten worden bezocht door een expert . Dit kan een interne (bijvoorbeeld een pedagogisch coach of leidinggevende) of een externe expert zijn (bijvoorbeeld van een trainingsbureau).
6
Van zo’n professionaliseringssysteem is meer te verwachten dan van een kindvolgsysteem, waarbij kinderen herhaaldelijk worden getoetst en geobserveerd. Het is heel lastig om bij jonge kinderen stabiele uitkomsten te meten. Laat staan dat op basis daarvan iets zinnigs kan worden gezegd over de relatie met het aanbod en met de pedagogische kwaliteit en over de invloed van de competenties van het personeel. Een voorschoolse voorziening heeft immers veel minder invloed op de ontwikkeling van kinderen dan de thuissituatie. Daarom is het beter om de kwaliteit te meten van het professioneel gedrag en van de competenties van het uitvoerend personeel. Door onder meer videofeedback, coaching, intervisie, supervisie, studie en maatjesleren kan de kwaliteit van het voorschools personeel op een hoger niveau worden gebracht (‘professional engineering’). Versoepeling beroepskracht-/kind-ratio en (maximale) groepsgrootte Dat de beroepskracht/kind-ratio en maximale groepsgrootte in de kinderopvang niet heilig zijn, mag blijken uit het feit dat onlangs is aangekondigd dat er straks maximaal 16 kinderen in de leeftijd van 2 en 3 jaar in een groep mogen zitten, met twee pedagogisch medewerkers aan het stuur. Nu zijn dat er nog 14, waarbij dat er één beroepskracht op zes 2-jarigen moet zijn en één beroepskracht op acht 3-jarigen. In het peuterspeelzaalwerk is 16 kinderen per groep al langere tijd de norm. Eerder was dat 20. Was eerder de kwaliteit van de kinderopvang maatgevend voor het peuterspeelzaalwerk, nu is de beroepskracht/kind-ratio in de kinderopvang dus aangepast aan die van het peuterspeelzaalwerk. Dit is niet verbazingwekkend, omdat niet keihard is aangetoond dat de beroepskracht/kind-ratio en de groepsgrootte bepalend zijn voor een optimale emotionele veiligheid en ontwikkelingsstimulering. Dit verklaart dat veel landen hiermee heel verschillend omgaan. Vooral voor 2- en 3-jarigen zijn de regels in het buitenland veel soepeler. Zeker in landen waar peuters onder het regime van het basisonderwijs vallen (preschool), zitten er meer kinderen in een groep. Dit varieert van 1:13 in Engeland tot 1:26 in Frankrijk. Dat vindt men verantwoord omdat er dan een hbo-geschoolde leerkracht op de groep staat. Beschaafde landen, zoals Denemarken, Duitsland en Zweden, schrijven niet voor hoeveel kinderen er per pedagogisch medewerker in een groep mogen zitten en hoe groot de groepen mogen zijn. Dat regelt zich vanzelf. Er is vertrouwen dat kinderopvangorganisaties en professionals dit , in overleg met de ouders, goed regelen (‘discretionaire professionaliteit’). Door dit niet centraal op te leggen, ontstaat er meer ruimte voor innovatie, opleiding en scholing, waardoor de pedagogische kwaliteit van de voorzieningen verbetert, zo is de redenatie. Dat denken is ook welkom in Nederland. Er is veel voor te zeggen om de rigide beroepskracht/kind-ratio en de maximale groepsgrootte in Nederland (weer) eens kritisch tegen het licht te houden. Deze eisen maken de kinderopvang relatief duur,staan innovatie op de werkvloer in de weg en er is veel tijd en bureaucratie mee gemoeid; in de kinderopvangorganisaties, maar ook in het inspectietoezicht van de GGD. In plaats daarvan zouden in het toezicht op de kinderopvang de beroepskracht/kind-ratio en de groepsgrootte van voorzieningen kunnen worden beschreven en gewaardeerd (met punten, sterren of kleuren). Dat zou trouwens ook voor andere (pedagogische) kwaliteitskenmerken kunnen gebeuren, zoals het scholingsniveau van het personeel, de professionaliseringstijd, het professionaliseringsbudget en het ontwikkelingsgericht werken in de groep. Op die manier krijgen ouders snel een adequaat beeld van de keuzen die kinderopvangorganisaties maken en hoe dat uitpakt in de praktijk. De inspanningen die nu worden gepleegd in het kader van de beroepskracht/kind-ratio en de groepsgrootte, kunnen beter worden gericht op zaken die een echte kwaliteitsverhoging bewerkstelligen: een hoger initieel opleidingsniveau en (verplichte) nascholing van pedagogisch medewerkers op basis van evidence based-trainingen. Dan ontstaat er op termijn wellicht ook ruimte voor een hogere salariëring van pedagogisch medewerkers. 7
Kerncurriculum jonge kind De pedagogische inhoud van voorschoolse voorzieningen wordt momenteel gedicteerd door het Pedagogisch kader (in reguliere kinderopvang) en de VVE-programma’s (in voorschoolse voorzieningen met doelgroepkinderen). Dit kunstmatige onderscheid vervalt op termijn. Het inzicht groeit dat het gaat om een rijke, brede ontwikkelingsstimulering van álle kinderen door middel van interessante en uitdagende speelleeractiviteiten die worden aangeboden door professionele beroepskrachten. Wel groeit de behoefte om vast te stellen wat kinderen nu eigenlijk moeten weten en kunnen bij de overgang naar de basisschool (de WAT-vraag). De (eind)doelen voor peuters (of startdoelen voor kleuters) van de SLO en de UvA krijgen mogelijk meer voet aan de grond. Het is nodig dat er meer aandacht komt voor de vraag hoe het pedagogisch aanbod er uit moet zien en welke competenties het personeel moet hebben om deze doelen te behalen (de HOE-vraag). Het is nodig dat er op termijn een basiscurriculum is met standaarden voor de (beginnende) ontwikkelingsgebieden: taal- en geletterdheid, rekenen / gecijferdheid, de sociaal-emotionele ontwikkeling, de psychomotorische ontwikkeling en de creatieve ontwikkeling van het jonge kind. Passend bij de Nederlandse cultuur, zouden voorschoolse voorzieningen dit curriculum – vooralsnog geheel vrijblijvend kunnen gebruiken. Op langere termijn gaat de inspectie meer en meer letten op het aanbod en de kwaliteit daarvan: doet de voorschoolse voorziening in voldoende mate aan educatie c.q. ontwikkelingsstimulering? Dat wordt straks de hamvraag bij het nieuwe toezicht (zie ook verderop). Eisen voor houders en management: ‘pedagogisch leiderschap’ Een deel van de houders en managers van voorschoolse voorzieningen heeft weinig kennis en ervaring in de voorschoolse sector en/of heeft geen onderwijskundige of pedagogische achtergrond. Dit maakt het lastiger om doelgericht en systematisch te werken aan de pedagogische kwaliteit in de groepen. Daarom is het nodig dat er strengere eisen worden gesteld aan het management. Idealiter zijn dit functionarissen met minimaal een hbo(plus)-opleiding en met kennis van jonge kinderen. Ook kennis van het intern opleiden en coachen van teams strekt tot aanbeveling. In het basisonderwijs is het ‘onderwijskundig leiderschap’ van de directie al wat langer een belangrijke voorspeller van het functioneren van de school, het niveau van het pedagogischdidactisch handelen van leerkrachten en van de ontwikkelkansen van leerlingen. In de kinderopvang is meer ‘pedagogisch leiderschap’ nodig om de pedagogische kwaliteit en de competenties van pedagogisch medewerkers op het gebied van ontwikkelingsstimulering en educatief handelen te verbreden en verdiepen. 6.
Meer en gecertificeerde post-initiële scholing; opmaat tot een beroepsregister?
Geen zicht op goed post-initieel scholingsaanbod Het scholingsaanbod voor medewerkers in de kinderopvang bestaat momenteel uit een lappendeken van interne en externe scholingen. Grote organisaties hebben doorgaans zelf een intern scholingsapparaat. Daarnaast zijn er vele kleinere bureaus en horden eenmansbedrijfjes die voor bijen nascholing voor pedagogisch medewerkers verzorgen. Er is geen centraal overzicht van het na- en bijscholingsaanbod, laat staan dat er zicht is op de kwaliteit en de effecten van de scholingen. Mager intern scholingsbudget De organisaties zelf hebben vaak onvoldoende tijd en budget om een basis van permanent leren voor medewerkers te realiseren. Sinds het nationale scholingsprogramma Vversterk is gestopt, biedt alleen het BKK tijdelijk mogelijkheden om met projectmatige overheidssubsidie op kwaliteit gecontroleerde na- en bijscholing te kunnen volgen. Deze scholing richt zich uitsluitend op de taal- en 8
interactievaardigheden van pedagogisch medewerkers, maar zou op termijn worden uitgebreid met andere inhouden. Bovendien maken niet alle organisaties gebruik van deze scholingsmogelijkheden. Door het vrijblijvende karakter treedt het ‘Mattheüs-effect’ op: het zijn steeds dezelfde organisaties die scholing aanvragen en beter worden. Met andere woorden: niet iedereen die het nodig heeft, wordt bereikt. Alleen bij- en nascholing die is gecontroleerdop kwaliteit Het is wenselijk dat er meer zicht en controle is op de kwaliteit van de post-initiële scholing. In de toekomst zouden alleen erkende instituten en opleidingen na- en bijscholing in de kinderopvang mogen verzorgen. We moeten nadenken over minder vrijblijvende vormen van na- en bijscholing. Een beroepsregister voor pedagogisch medewerkers zou hieraan kunnen bijdragen. Om in het beroepsregister te worden opgenomen (en opgenomen te blijven), moet een pedagogisch medewerker een x-aantal uren per jaar (bijvoorbeeld 30 uren) scholing volgen die is gecontroleerd op kwaliteit. Wie niet aan de scholingseis voldoet, verliest (tijdelijk) het recht om met jonge kinderen te werken. Meer talentontwikkeling personeel Het helpt als er een structuur komt van individuele studiebeurzen voor gemotiveerd personeel. Op die manier kan het aanwezige talent in de sector nog meer schitteren.
Ook hierin zou het eerder genoemde coördinerend orgaan een rol van betekenis kunnen spelen. Vanzelfsprekend betekent dit ook dat werkgevers hun personeel ruimte en tijd moeten geven om permanent te leren en zich duurzaam te ontwikkelen. 7.
Groot bereik door ingezette koers van kwaliteitsverbetering
Groot bereik staat onder druk Gemeenten doen inspanningen in de sfeer van werving en toeleiding om met voorschoolse voorzieningen zoveel mogelijk (doelgroep)kinderen te bereiken. Dat levert een groot bereik op, maar door verschillende, elkaar beïnvloedende factoren staat dat grote bereik onder druk: de economische crisis, werkeloosheid, bezuinigingen, stopzetten van peuterspeelzaalwerk, financiële drempel bij kinderopvang, moeilijk bereikbare groepen, gebrek aan dwang en drang, geen speelleerplicht voor jonge kinderen, et cetera. Vooral het bereik van doelgroepkinderen, zij die het meest baat hebben bij deelname aan voorschoolse voorzieningen, is gevoelig voor de genoemde factoren. Bereik neemt toe Het is echter te verwachten dat het bereik van voorschoolse voorzieningen zal toenemen. Net zoals in het basisonderwijs, waar bijna 100 procent van de 4-jarigen wordt bereikt (terwijl de leerplicht pas op 5-jarige leeftijd ingaat), zal het percentage peuters dat gebruikmaakt van voorschoolse voorzieningen stijgen. Dit geldt temeer als de kwaliteit van de kinderopvang beduidend beter wordt, als de deelname kosteloos wordt voor ouders en als de voorschoolse sector onder het regime komt van het basisonderwijs. Dan zal het bereik van peuters in de richting gaan van 100 procent. Kinderen naar kinderopvang: doodnormaal! Het wordt in de beleving van ouders gewoon om hun jonge kinderen naar voorschoolse voorzieningen te brengen, die werken met hoogopgeleide, professionele pedagogische krachten. Sterker: ouders die dat niet doen, onthouden hun kind belangrijke ontwikkelkansen en succes in het latere leven.
9
8.
Toezicht op voorschools stelsel naar onderwijsinspectie
Dubbele inspectie met verschillende focus Er zijn nu twee vormen van toezicht op het voorschoolse stelsel. De GGD houdt eerstelijnstoezicht op kinderdagverblijven en peuterspeelzalen en waar sprake is van gesubsidieerde VVE, komt de onderwijsinspectie langs (tweedelijns toezicht). De inspectiekaders van de GGD en van de onderwijsinspectie lopen behoorlijk uiteen: de onderwijsinspectie kijkt nauwkeuriger en diepgaander dan de GGD naar de wijze waarop voorschoolse voorzieningen met hun pedagogisch en didactisch aanbod bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen. Anders gezegd: onderwijsinspecteurs kijken met een ‘educatief oog’. Met het nieuwe toezicht voor de kinderopvang wordt een stapje in diezelfde richting gezet. Gemeente uit beeld bij inspectie De verantwoordelijkheid voor het toezicht op kinderdagverblijven en peuterspeelzalen ligt nu bij de gemeente (die dat via de regionale GGD laat uitvoeren), maar is eerlijk gezegd beter af bij een landelijk instituut dat meer op afstand staat. Het is bijvoorbeeld onhandig dat de gemeente een grote verantwoordelijkheid draagt voor het peuterspeelzaalwerk, inhoudelijk, financieel, maar ook in toezichthoudende zin. De gemeente heeft in deze te veel petten op. De banden zijn te innig. Dit bemoeilijkt onder meer de handhaving bij problemen met houders. Onderwijsinspectie als enig toezichthoudend orgaan Het zou daarom goed zijn als de gemeentelijke toezichthoudende taak van de GGD wordt overgeheveld naar de landelijke onderwijsinspectie. Dan kunnen de inspectiekaders beter op elkaar worden afgestemd, resulterend in één toezichtkader voor het aanbod aan kinderen van 0 tot 4 jaar. Belangrijk bijproduct is dat de inspectie in de kinderopvang meer status krijgt dan nu het geval is. 9.
Financiën
Kwaliteit kost geld Het nieuwe stelsel wordt zonder meer duurder. Om eerlijk te zijn: fors duurder. Voor de overheid, voor de belastingbetaler. Een nationaal stelsel voor het jonge kind met een funderend karakter wordt immers volledig betaald uit de staatskas, net zoals dat het geval is voor een ander vitaal stelsel in onze samenleving: het onderwijs. De gemeentelijke financiering van het peuterspeelzaalwerk en de (inkomensafhankelijke) ouderbijdrage worden gefaseerd beëindigd. Ook het complexe financieringsstelsel van de kinderopvang, waarbij de belasting een belangrijke rol speelt en waar de werkgevers aan bijdragen, wordt beëindigd. Op langere termijn is er een financieringsstelsel waarbij aan de houders van kinderopvangvoorzieningen kosten per kind (misschien wel met differentiatie naar leeftijdsgroep en/of achtergrond) worden uitgekeerd, net zoals in het basisonderwijs. Ook de uitbreiding van het zorgverlof bij de geboorte van een kind betekent een lastenverzwaring voor de overheid. Kwaliteit kost geld: de kosten gaan voor de baten uit Misschien vereist het nieuwe voorschoolse stelsel op de lange termijn wel – schrik niet – 8 miljard euro; ongeveer een verdubbeling van het huidige budget. Dat is niet zo gek als we serieus willen investeren in het jonge kind en dus in de toekomst van ons land. Er wordt per slot van rekening ook een slordige 10 miljard uitgetrokken voor het primair onderwijs (4 tot 12 jaar).
Een eerste, weliswaar kleine stap naar financiële harmonisatie, is dat het Rijk de kosten op zich neemt van het peuterspeelzaalbezoek van kinderen van twee werkende ouders (mits het peuterspeelzaalwerk is ondergebracht bij de kinderopvang). Het inhouden van de decentralisatieuitkering van 35 miljoen euro van het Rijk aan gemeenten, is natuurlijk maar een druppel op de gloeiende plaat. Om de kosten van het gehele voorschoolse stelsel te kunnen dragen, houdt het Rijk 10
uiteindelijk al het voorschoolse VVE-geld van de gemeenten in (ongeveer 300 miljoen euro). Het is ondoenlijk om de gelden die gemeenten vanuit het Gemeentefonds aan het peuterspeelzaalwerk besteden terug te vorderen, omdat dit eigen geld is van de gemeenten. Daarom zullen opeenvolgende kabinetten veel nieuw geld moeten reserveren om een nieuw voorschools stelsel in te richten. Laten we daarom hopen dat de economie gaat floreren als ooit tevoren. Of er moet in Nederland een nieuw gasveld worden gevonden dat de schatkist verrijkt. Prioritering in politiek Toch is het eerst en vooral ook een prioriteitskwestie in de politiek. Minder luchtmacht, meer jonge kind? Meer vermogensbelasting, meer jonge kind? Hoe het ook zij, in volgende kabinetsperiodes wordt er hopelijk steeds meer geld gereserveerd om het gedroomde beeld gestalte te kunnen geven in de praktijk. Welke politieke partij(en) staat(n) er op voor het jonge kind?
11
Bijlage 1: Schets van de toekomstige ontwikkeling naar een unitair voorschools stelsel BELEIDSLIJN Structuur voorschools stelsel (212 jaar)
NU Binair systeem (kinderopvang en peuterspeelzaalwerk gescheiden)
Ondersteunende infrastructuur
BKK NCKO
Eén mbo3’er en één hbo’er voltijds op alle groepen
Strenge beroepskracht/ kind-ratio en groepsgrootte per (samenstelling) leeftijdsgroepen 0 tot 4 jaar
Versoepeling beroepskracht/ kind-ratio en groepsgrootte 0 tot 4 jaar
Versoepeling beroepskracht/ kind-ratio en groepsgrootte 0 tot 4 jaar
Pedagogisch kader en VVE
Kerncurriculum voor ontwikkelingsgebieden met standaarden
Kerncurriculum voor ontwikkelingsgebieden met standaarden
Twee verantwoordelijke ministeries (SZW en OCW), plus stevige rol gemeenten (peuterspeelzaalwerk)
Kwaliteit op de groep
Eén deeltijd hbo’er op de VVE-groep of als coach in G37
Bereik
Toezicht Financiën
LATER (10 jaar en verder) Unitair systeem (2-12) onder regie van basisonderwijs Kinderopvang beperkt tot 02 jaar Meerdere instituten (deels met overheidssubsidie) die diensten verlenen bij onderzoek, innovatie, ontwikkeling, advisering, begeleiding, implementatie en training t.b.v. voorzieningen 0 tot 4 jaar
Cohortonderzoek t.b.v. kwaliteitsverbetering van de gehele sector Eén verantwoordelijk ministerie (OCW) voor 2-12 jaar (rol gemeente bij peuterspeelzaalwerk uitgespeeld) SZW blijft gaan over 0-2 jaar Eén mbo3’er en één hbo’er voltijds op alle groepen
Beleidsaansturing
Professionalisering (post-initiële scholing)
STRAKS (over 5 – 10 jaar) Unitair systeem (integratie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang (2-4 jaar) Kinderopvang versmald tot 0-2 jaar Coördinerend orgaan met mandaat en overheidsmiddelen om ondersteuningsstructuur t.b.v. voorzieningen 0 tot 4 jaar uit te lijnen en te bouwen
Lappendeken aanbod van na- en bijscholing, ongecontroleerde kwaliteit, klein aanbod gecontroleerd op kwaliteit (bijv. VVE, taalen interactievaardigheden) Bereik is al groot, maar wordt te zeer beïnvloed door allerlei externe, verstorende factoren (economische crisis, marktwerking, werkeloosheid, financiële drempel e.d.) GGD en onderwijsinspectie, ieder met eigen toezichtkader Rijk, werkgevers, ouders en gemeenten
12
Meer na- en bijscholing door erkende instellingen en opleidingen, gecontroleerd op kwaliteit
Eén verantwoordelijk ministerie voor 0-12 jaar
Monitoring en evaluatie professionalisering Verplichte scholing, beroepsregister
Groter bereik onder peuters door voortdurende kwaliteitsslag en steeds verdere verlaging van financiële drempel (‘gratis aanbod’)
Groot bereik (zo goed als 100%) onder peuters door voortdurende kwaliteitsslag, weghalen financiële drempels en voorschoolse stelsel valt onder onderwijsregime
GGD en onderwijsinspectie , met één geïntegreerd toezichtkader Rijk, werkgevers en ouders
Onderwijsinspectie met één toezichtkader voor 0 tot 4 jaar Rijk (volledig)
13
