Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden (BIO) onder de loep. 11.dossier. Ondernemen tegen armoede?

Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden (BIO) onder de loep.

11.dossier

Ondernemen tegen armoede?

Inhoudstafel Lijst van afkortingen

2

Verklarende woordenlijst

3

Samenvatting

5

Voorwoord

4

1. Private actoren voor het publieke goed? Development Finance Institutions (DFI’s) en ontwikkeling

7

2. ‘The rise and rise’ van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden 9

2.1. Een nieuwe actor in de Belgische ontwikkelingssamenwerking? 2.2. Hoe bereikt BIO haar doelstellingen? 2.3. BIO en ‘good governance’?

3. De indirecte weg: BIO en ‘intermediaire fondsen’

3.1. Hoe werken ‘intermediaire fondsen’? 3.2. BIO en intermediaire fondsen

3.3. Intermediaire fondsen: het kind en het badwater 4. Financing finance : BIO en financiële intermediairs

4.1. Microfinanciering: Mattheus revisited?

4.2. Financiële dienstverleners: creatief met geld 4.3. BIO en het bankwezen

5. Financing business: rechtstreekse steun aan ondernemingen

5.1. Hoe investeert BIO rechtstreeks in ondernemingen? 5.2. Kmo’s: Hoe groot is klein? 5.3. Samen sterker?

6. Financing the climate: BIO en hernieuwbare energie

6.1. Is BIO’s ‘hernieuwbare energie’ ook ‘schone energie’? 6.2. Biobrandstoffen in Peru

6.3. Hernieuwbaar, noch schoon 7. Conclusies en aanbevelingen Aanvullende lectuur

9

13

18

21

21

22

27

28

28

30

31

32

32

33

36 37

37

39 39

41 43

Colofon Redactie en onderzoek: Jan Van de Poel Met dank aan: Bogdan Vanden Berghe (11.11.11), Diana Banuro (Alterfin), Els Hertogen (11.11.11), Freya Rondelez (11.11.11), Hugo Cauderé (directeur Alterfin), Jeroen Kwakkenbos (Eurodad), Johan Bastiaensen (IOB), Koen Detavernier (11.11.11), Koen Warmenbol (11.11.11), Kris Vanslambrouck (11.11.11), Loïc de Cannière (Incofin), Sarah Lamote (11.11.11) en landenkantoren en partners van 11.11.11. Eindredactie: Marjan Cauwenberg Lay-out: Yichalal Foto voorpagina: VOPAK

1


Inhoudstafel

Lijst van afkortingen ADB: Asian Development Bank BIO: Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden BMI: Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen CABEI: Central American Bank for Economic Integration COFIDES: Compañia Española de Financiación del Desarollo DFI: Development Finance Institution DEG: Deutsche Entwicklungs- und Investitionsgesellschaft EIB: Europese Investeringsbank EDFI: European Development Finance Institutions EFP: European Financing Partners FMO: Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden FINNFUND: Finnish Fund for Industrial Cooperation GPR: Geschäftspolitisches Projektrating IFC: International Finance Corporation IFU: Industrialisation Fund for Developing Countries KMO: Kleine en Middelgrote Onderneming MFI: Micro Finance Institution Norfund: Norwegian Investment Fund for Developing Countries OeEB: Oestereichische Entwicklungsbank PROPARCO: Société de Promotion et de Participation pour la Coopération Economique SIFEM: Swiss Investment Fund for Emerging Markets SIMEST: Società Italiana per le Imprese all’Estero SOFID: Sociedada para o Financiamento do Desenvolvimento SVP: Special Purpose Vehicle

2


Lijst van afkortingen

Verklarende woordenlijst DFI Development Finance Institutions (DFI’s) zijn financieringsinstellingen, meestal opgericht door de overheid van een donorland en soms ook met een privépartner. DFI’s geven vorm aan het beleid van de donorlanden om de private sector in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Ze doen dat door participaties te nemen in aandelen of lenin gen te verstrekken. DFI’s geven geen giften, al moeten hun interventies wel ‘additioneel’ zijn. Dat wil zeggen dat ze financiering moeten bieden die andere banken of privé-investeerders niet willen geven. Ondertussen hebben de meeste Europese landen een eigen DFI. Op multilateraal vlak is er de International Finance Corporation van de Wereldbank. Debt finance ‘Debt finance’ of ‘schuldfinanciering’ is een ander woord voor ‘lening’. Het is een belangrijke manier voor ondernemingen om aan bijkomend kapitaal te geraken. Vooral in ontwikkelingslanden zijn leningen zeer duur of enkel beschikbaar voor korte termijn. DFI’s bieden leningen aan dezelfde rentetarieven als de andere spelers op de markt, maar willen dat wel doen op een lange termijn (vaak meer dan 10 jaar) en met soepele afbetalingstermijnen (bijv. een ‘grace period’ waarbij voor een bepaalde tijd geen aflossingen moeten gebeuren). Equity ‘Equity’ betekent evenveel als ‘kapitaal’. Naast leningen kunnen ondernemingen ook aan extra middelen geraken door aandelen uit te schrijven. DFI’s kunnen aandelen kopen van ondernemingen die ze willen ondersteunen. Ze worden dan mede-eigenaar van de onderneming en dragen dus mee het risico van de ondernemer. Bij ‘equity finance’ ligt het risico dus hoger dan bij ‘schuldfinanciering’ of leningen. Financiële intermediair Een ‘financiële intermediair’ is in feite niets meer dan een ‘tussenpersoon’ die de verbinding vormt tussen de vraag en het aanbod aan financiële producten. Meestal gaat het om een bank, maar het kan ook om andere instellingen gaan zoals beleggingsfondsen, verzekeringen, etc. DFI’s kanaliseren veel middelen naar financiële intermediairs omdat ze

3


geloven dat die veel beter zijn in het verdelen van de middelen aan de ondernemingen die ze het meest nodig hebben. Daarom investeren DFI’s hun middelen vooral via commerciële banken, microfinancieringsinstellingen, gespecialiseerde dienstverleners en zgn. ‘private equity-fondsen’. Intermediair fonds Een ‘intermediair fonds’ of ‘private equityfonds’ is een beleggingsfonds. Private equity-fondsen brengen het kapitaal samen van DFI’s en andere privé-investeerders, om gezamenlijk in bepaalde bedrijven te investeren. De investeerders stellen een fondsbeheerder aan die op zoek gaat naar concrete ondernemingen. Voor investeerders bieden private equity-fondsen belangrijke voordelen: de risico’s kunnen gedeeld worden, schaalvoordelen, efficiëntie. Keerzijde van de medaille is beperkte transparantie en controle door de individuele investeerder en probleem van belastingontwijking. Special Purpose Vehicle (SPV) Een ‘special purpose vehicle’ (SPV) is een vennootschap die voor één bepaalde transactie word�� t opgericht. Op die manier kunnen investeerders het risico van die transactie isoleren en bepaalde wettelijke verplichtingen van het ‘moederbedrijf’ omzeilen. SPV’s worden meestal opgericht in zogenaamde belastingparadijzen om ‘belastingneutraal’ ondernemen mogelijk te maken. Na de transactie wordt een SPV geliquideerd. Belastingparadijzen zijn speciaal uitgerust om SPV’s te accommoderen via trustkantoren die het beheer van SPV’s op zich nemen. Quasi-equity/Quasi-kapitaal Quasi-kapitaal is een complexe vorm van bedrijfsfinanciering en combineert elementen van ‘equity’ en ‘debt’. Het gaat bijvoorbeeld om leningen waarbij aandelenopties aan een afgesproken prijs als tegenwaarde worden gevraagd of ‘achtergestelde leningen’ waarbij de leninggever bij een eventueel failliet van de leningnemer helemaal als laatste zal worden uitbetaald. Het gaat dus om dure financieringsproducten met een hoog risico.

Verklarende woordenlijst

Voorwoord Steeds meer wordt de private sector een belangrijke speler in ontwikkelingssamenwerking. Bij velen veroorzaakt dat een zeker onbehagen: Zijn bedrijven niet enkel uit op winst, vaak ten koste van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling? Anderzijds dragen bedrijven en ondernemingen ook bij tot ontwikkeling. Ondernemingen zorgen voor jobs, voor mensen met een stabiel inkomen, voor overheden die zich kunnen versterken via bijkomende belastinginkomsten, … De private sector is, ook in ontwikkelingslanden, zo divers dat de bijdrage ervan aan een duurzame ontwikkeling zeer sterk afhangt van de aard van de onderneming, de sector, de markt, etc. Steeds meer middelen voor ontwikkelingssamenwerking worden besteed aan de private sector in ontwikkelingslanden. In 2010 hadden de Europese ‘Development Finance Institutions’ meer dan 21 miljard euro in portefeuille en groeiden a rato van 10% per jaar tussen 2001 en 2009. In navolging van de andere Europese landen creëerde België 10 jaar geleden een aparte instelling om te investeren in de private sector in het Zuiden, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO). Na 10 jaar vond 11.11.11 het tijd om die instelling kritisch te evalueren vanuit één centrale vraag: Leveren haar investeringen echt een bijdrage tot armoedereductie en duurzame ontwikkeling? 11.11.11 en BIO hebben een andere visie op ontwikkeling en de bijdrage daarin van de private sector. Voor 11.11.11 is enkel economische groei geen synoniem voor ontwikkeling. Deze groei moet duurzaam zijn, kan niet zonder herverdeling en moet iedereen kansen geven op een waardig leven. Vanuit deze optiek hebben we BIO geëvalueerd en deze evaluatie werd geen hoera-verhaal. Kijk je echter enkel naar BIO vanuit de idee dat groei alleen volstaat, zal je tot andere conclusies komen. In deze evaluatie leggen we de focus op het falen van BIO, maar dat wil niet zeggen dat wij niet geloven in dergelijk instrument. Investeren in de private sector kan een goede piste zijn voor ontwikkeling, maar voor ons moet ontwikkeling de maat van alle dingen zijn en niet enkel de financiële opbrengsten. Deze evaluatie wil dan ook vooral BIO en de politieke verantwoordelijken inspireren dat het anders en beter kan en moet. 11.11.11 evalueerde de activiteiten en instrumenten volledig onafhankelijk. BIO gaf ons de gelegenheid een aantal documenten in te kijken en mensen te woord te staan binnen het bedrijf. Jammer genoeg kregen we niet alle gewenste informatie in handen vanwege de ‘vertrouwelijkheid’ die BIO als onderneming moet respecteren. Het is de bedoeling op basis van onze bevindingen en aanbevelingen met BIO in dialoog te treden. Niet alleen met BIO, maar ook met onze politici. Want daar ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de hervorming van BIO tot een instelling die haar missie en opdracht helemaal waarmaakt. BIO is maar zo goed als haar aandeelhouders (de Belgische staat en dus wij allemaal) willen dat ze is. Bogdan Vanden Berghe

4


Voorwoord

Samenvatting Een half miljard euro uit ontwikkelingssamenwerking Met de oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) in 2001 kreeg België, in navolging van de andere Europese landen, een ‘development finance institution’ (DFI) dat voorziet in financiering voor private ondernemingen in ontwikkelingslanden. Het startkapitaal van 5 miljoen euro - bijeengebracht door de Belgische staat en de Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen (BMI) – werd de volgende tien jaar aangevuld met meer dan een half miljard euro overheidsgeld uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking.1 Met dat geld neemt BIO participaties in ondernemingen en verstrekt ze leningen tegen marktvoorwaarden, zowel indirect via fondsen en financiële intermediairs als direct in ondernemingen in het Zuiden. Daarbij verwacht de staat dat BIO ook een zeker rendement oplevert (ca. 5%). BIO moet haar investeringen en technische bijstand richten op kmo’s en microfinancieringsinstellingen ter bevordering van een ‘sterke private sector die de basis vormt van duurzame ontwikkeling en blijvende welvaart’. BIO is zowel actief in de minst ontwikkelde landen, de lage inkomenslanden en middeninkomenslanden lagere schijf, met een bijzondere (maar geen exclusieve) focus op de partnerlanden van de Belgische bilaterale samenwerking. Na meer dan tien jaar vond 11.11.11 de tijd gekomen voor een evaluatie van de instrumenten en activiteiten van BIO. Het rapport van de Bijzondere Evaluator voor Ontwikkelingssamenwerking uit 2008 gaf al een aantal waardevolle aanzetten voor een verbetering van de werking van BIO. 11.11.11 wilde daar een eigen evaluatie tegenover plaatsen die uitgaat van de visie op ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging. 11.11.11 focuste op alle facetten van de werking van BIO: het wettelijk kader en de politieke verwachtingen, de instrumenten, de geografische en sectorfocus, het beheer van BIO en het concrete investeringsbeleid in de verschillende sectoren waarin BIO actief is (financiële intermediairs, kmo’s en infrastructuurprojecten). Tot slot trachtten we een aantal duidelijke verwachtingen en aanbevelingen te formuleren ten aanzien van de overheid en BIO zelf. De gegevens waarop dit rapport steunt, zijn afkomstig van een brede waaier aan bronnen. Vooreerst konden we beschikken over de portfoliogegevens die door BIO zelf werden aangeleverd. Voorts baseerden we ons op cijfers uit de jaarverslagen van BIO, jaarrekeningen gedeponeerd bij de Nationale Bank en de ODA-afrekening van DGD. In tweede instantie voerden we een reeks gesprekken met mensen van BIO (zowel personeel als leden van de Raad van Bestuur) en met verschillende specialisten inzake microfinanciering, intermediaire fondsen, private sector, etc. Tot slot verzamelden we informatie bij onze mensen en partners ter plaatse die elke dag in aanraking komen met de realisaties van BIO op het terrein.

BIO in cijfers 33 581,5 miljoen euro beschikbare middelen, bijna uitsluitend vanuit de overheid 33 50% eigendom van de Belgische staat en 50% van BMI 33 331 miljoen euro netto verbintenissen 33 179 miljoen euro uitstaande investeringen (uitbetalingen minus terugbetalingen) 33 85 lopende projecten, meer dan 130 tot nog toe 33 gemiddeld rendement tussen 2007 en 2010 van 1,1% 33 36 personeelsleden in 2010 33 In 2010 3.000 bijkomende jobs gecreëerd in het Zuiden. Kostprijs: 35.000 euro per job. 33 4 miljoen euro winst in 2010 33 Meer dan 5 miljoen euro opbrengsten uit spaarmiddelen in 2010

1 Eind 2010 was BIO 478 miljoen euro bijkomende middelen toegekend en op de aangepaste begroting van 2011 was sprake van 125,5 miljoen euro bijkomende middelen.

5


Samenvatting

Financieel rendement ten koste van ontwikkelingsrendement? In België, zoals in andere donorlanden, neemt het belang van DFI’s in ontwikkelingssamenwerking sterk toe. DFI’s zouden een dubbel voordeel bieden: als katalysator voor ontwikkeling genereren ze tegelijk ook een financieel rendement voor de donor. Twee vliegen in één klap dus. Op basis van deze evaluatie van BIO stellen we echter vast dat het financieel rendement te vaak primeert op het ontwikkelingsrendement. Dat leidt ertoe dat de wettelijk vastgelegde basisprincipes die BIO bij de invulling van haar kernopdracht voor ogen moet houden, niet voldoende worden nageleefd. 11.11.11 vond voldoende aanwijzingen dat de principes van additionaliteit (financiering verstrekken waar de markt dat niet doet), duurzame ontwikkeling en lokale meerwaarde niet altijd zijn gegarandeerd. BIO moet volgens 11.11.11 ondubbelzinnig en prioritair inzetten op ontwikkelingsrelevante investeringen. Het financieel rendement moet BIO vooral toelaten relevante investeringen te doen met een risico dat eigen is aan ontwikkelingssamenwerking. Uit onze analyse blijkt dat een financieel rendement van 5% waarschijnlijk te hoog is. 11.11.11 wil voorlopig geen cijfer plakken op wat dat financieel rendement dan wel moet zijn, maar wil wel dat het debat ten gronde wordt gevoerd. Ontwikkelingsrelevante en risicovolle investeringen kunnen met de instrumenten waar BIO vandaag over beschikt, mits een vernieuwd beleid. BIO drukt haar ‘ontwikkelingsrendement’ graag uit in bijkomende jobs. Wij berekenden dat BIO 35.000 euro moet investeren om één bijkomende arbeidsplaats te creëren. Bij dat rendement stellen we ons dan ook grote vragen. Inzake het instrument dat BIO hanteert om de ontwikkelingseffecten te meten, vraagt 11.11.11 een aanpassing aan de verwachtingen op vlak van ontwikkelingsrendement en een sterkere nadruk op de kwalitatieve dimensies van duurzame ontwikkeling. 11.11.11 stelt bovendien vast dat het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ bij BIO sterk wordt ondermijnd door haar investeringen in weinig duurzame projecten in sectoren als de agro-industrie, fossiele brandstoffen, petrochemie, etc. 11.11.11 vraagt daarom bijkomende uitsluitingscriteria op basis van een coherente invulling van ‘duurzaamheid’.

‘Good governance’ en transparantie? Ook op vlak van de eigen ‘good governance’ en transparantie heeft BIO nog een parcours af te leggen. Uit onze evaluatie blijkt dat BIO beter kan op het vlak van efficiëntie. BIO moet sneller kunnen overgaan tot de daadwerkelijke besteding van de middelen en beter samenwerken met de andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, vooral met het oog op lokale verankering en zichtbaarheid. Op het vlak van transparantie eist 11.11.11 dat BIO een meer open en heldere communicatie voert over alle begunstigden van haar investeringen en de concrete ontwikkelingseffecten. Bijzonder problematisch vindt 11.11.11 het structureel gebruik van belastingparadijzen bij investeringen langs intermediaire fondsen. Daar eist 11.11.11 een principiële houding van BIO en de Belgische overheid. BIO kan, samen met de andere Europese DFI’s, nadenken over alternatieve indirecte investeringskanalen en moet indien nodig het aandeel van dat instrument afbouwen. De Belgische overheid moet vooral inzetten op een nieuw internationaal regime ter bestrijding van de nefaste praktijk van belastingontwijking langs belastingparadijzen.

6


Samenvatting

1. Private actoren voor het publieke goed?

Development Finance Institutions (DFI’s) en ontwikkeling

Een bloeiende private sector in het Zuiden draagt onomstotelijk bij tot ontwikkeling en vereist de steun van de publieke sector. De private sector is gebaat bij sterke overheden die een stimulerende juridische en fysieke infrastructuur creëren. Bovendien zorgt een goede gezondheidszorg en degelijk onderwijs voor gezonde en geschoolde arbeidskrachten. Overheden zorgen daarnaast ook voor langetermijnfinanciering tegen voorspelbare voorwaarden die vaak niet beschikbaar is op private kapitaalmarkten. Historisch is dat de rol van openbare ontwikkelingsbanken die ‘additioneel’ of aanvullend zijn aan private financiers. Die publieke ontwikkelingsbanken steken hun geld vooral in strategische sectoren in het kader van nationale ontwikkelingsplannen (infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs, etc.). Sectoren die uit de boot dreigen te vallen wanneer enkel de markt speelt. Sinds een aantal jaren voldoen dergelijke openbare ontwikkelingsbanken in het Zuiden echter niet meer aan de verwachtingen van het bedrijfsleven in het Zuiden en zien we een groeiende tendens om publieke hulpmiddelen te mixen met privékapitaal (‘blending’). Een symptoom van die tendens is ook de sterke groei van zogenaamde ‘Development Finance Institutions’ (DFI’s). DFI’s worden vaak door de donoroverheden opgezet om te investeren in de private sector in ontwikkelingslanden, zowel rechtstreeks in ondernemingen als onrechtstreeks via grote investeringsfondsen. Daarnaast promoten DFI’s ook investeringen in ontwikkelingslanden door andere investeerders (pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen, etc.). Daarbij gaat een voorkeur uit naar sectoren die volgens hen tegelijkertijd een financiële en een ontwikkelingsmeerwaarde bieden zoals de financiële sector, infrastructuur, kmo’s, etc. De betekenis en het gewicht van dergelijke DFI’s neemt steeds toe.2 Sinds 2001 groeide de portefeuille van de ‘European Development Finance Institutions’ (EDFI’s), de Europese vereniging van DFI’s, jaarlijks met gemiddeld 10% tot een totale omvang van 21,7 miljard euro vandaag.3 Uit de vergelijkende tabel van de Europese DFI’s (EDFI’s) blijkt dat het Belgische BIO qua omvang tot de middenmoot van het Europese peloton behoort. Redelijk uniek is wel het aandeel van de overheidsinjecties waarvan BIO de afgelopen jaren kon genieten. BIO ontving 132% van haar portefeuille van de overheid, wat er op wijst dat BIO nog over aanzienlijke onbestede middelen DFI (land)

Totale portefeuille (106 €, 2009)

BIO (België) CDC (UK) Cofides (Spanje) DEG (Duitsland) Finnfund (Finland) FMO IFU (Denemarken) Norfund (Noorwegen) OeEB (Oostenrijk) Proparco (Frankrijk) Sifem (Zwitserland) Simest (Italië) Sofid (Portugal) Swedfund (Zweden) EDFI

261 3 349 482 4 701 403 4 598 528 635 149 2 184 284 701 3 232 18 527

Overheidsinjecties 2001-2009 (% portefeuille) 132 0 0 0 7 4 -79 79 24 9 78 0 0 54 7

Rendement in % (2007-2009)

Aandelen (%) in handen privé

1,1 11,10 4,4 2,5 8,5 6,1 7,5 5,4 10,1 7,6 / 4,2 / 1,6 6,7

19 0 39 0 <1 49 0 0 100 41 100 24 40 0 /

Bron: Overgenomen uit: EDFI, The growing role of the development finance institutions in international development policy, Dalberg, 2011-01-21, p. 21.

2 De financieringsactiviteiten van deze multilaterale instellingen ten gunste van de private sector is sinds 1990 vertienvoudigd tot meer dan 40 miljard USD per jaar. (ActionAid/Bretton Woods Project/Christian Aid/ Eurodad/CRBM/TWN, Bottom Lines, better lives? Rethinking multilateral financing to the private sector in developing countries’, March 2010, p.4.) 3 http://www.edfi.be/

7


Private actoren voor het publieke goed?

beschikt. Vooral de Scandinavische DFI’s (Swedfund en Norfund) ontvingen in dezelfde periode ook aanzienlijke middelen van de overheid. Tot 2009 althans was het rendement van BIO het laagste van de EDFI’s. Enerzijds is dat te wijten aan het feit dat BIO in vergelijking met de andere EDFI’s een zeer jonge instelling is (opgericht in 2001). Anderzijds zal uit onze analyse blijken dat BIO ook met een efficiëntieprobleem kampt.

Financieel rendement versus ontwikkelingsrendement? Nationale overheden kanaliseren vaak officiële hulpmiddelen (ODA) via DFI’s met de verwachting dat DFI’s interveniëren in sectoren en regio’s waar de markt niet aanwezig is (de zogenaamde ‘additionaliteit’). DFI’s willen bovendien tegelijkertijd een financieel en een ontwikkelingsrendement halen. Zelf gaan ze ervan uit dat niet noodzakelijk sprake is van een trade-off. Volgens hen kunnen DFI’s wel degelijk geld verdienen door te investeren in moeilijk bereikbare en risicovolle ondernemingen zoals kmo’s in de minst ontwikkelde landen. 33 11.11.11 stelt zich grote vragen over hoe BIO dat uitgangspunt invult. Ons onderzoek focust zich enkel op BIO (en niet op de andere EDFI’s) en toont hoe BIO vooral de nadruk legt op het financiële rendement, waardoor te weinig risico’s worden genomen voor investeringen met een grote ontwikkelingsrelevantie (zie verder). Ook al ligt het werkelijke rendement van BIO als zeer jonge DFI laag, BIO gaat toch uit van een verwachting van meer dan 5% rendement. Volgens 11.11.11 moet BIO het beoogde rendement herzien. Voor 11.11.11 kunnen enkel de opbrengsten op vlak van ontwikkeling als referentie genomen worden om de werking van een DFI als BIO te evalueren.

8


Private actoren voor het publieke goed?

2. ‘The rise and rise’ van de Belgische Investerings maatschappij voor Ontwikkelingslanden 2.1. Een nieuwe actor in de Belgische ontwikkelingssamenwerking? De missie van BIO “De opdracht van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) is het ondersteunen van een sterke privésector in de opkomende en ontwikkelingslanden om economische groei en duurzame ontwikkeling mogelijk te maken in het kader van de Millenniumdoelen.”1 1 http://www.bio-invest.be/nl/about-us/mission.html

Het ontstaan van BIO Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden, kortweg BIO, werd opgericht in 2001 en vertaalde het politieke engagement van de paarsgroene regering Verhofdstadt I om te investeren in de private sector in het Zuiden. De overheid zou een aantal bestaande instellingen – zoals de Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen (BMI)4 en de Nationale Dienst Delcredere (ONDD) 5 – “in de mogelijkheid stellen, via publieke en private kapitaalsverhoging, het nodige risicokapitaal te verstrekken voor (ook kleinere) privé-investeringen in niet-OESOlanden”.6 Samen met de creatie van jobs en inkomens was de ondersteuning van die sector een noodzakelijke voorwaarde voor een ‘duurzame vermindering van armoede’.7 Op 12 juli 2001 dienden Louis Michel (MR), Rik Daems (VLD) en Eddy Boutmans, respectievelijk minister van Buitenlandse Zaken, Overheidsbedrijven en staatssecretaris van Ontwikkelingssamenwerking, een wetsvoorstel in voor de oprichting van BIO.8 De regering verwees expliciet naar gelijkaardige instellingen binnen de Europese Unie en de OESO – met name het Nederlandse FMO en Deense IFU - en vond het belangrijk te beschikken over een instrument dat in de meeste OESO-landen al langer bestond. De oprichting was dus ook sterk politiek gemotiveerd. Vanwege haar ‘uitgebreide en aantoonbare’ ervaring met buitenlandse investeringen ging de Belgische overheid in zee met de BMI. De staat en de BMI brachten – elk met een deelname van 50% - het maatschappelijk kapitaal van 5 miljoen euro bij elkaar. Omdat BMI zelf een voorbeeld is van een semipublieke vennootschap waarvan de staat de grootste aandeelhouder is (63%), betekent dit dat de staat voor meer dan 80% eigenaar is van BIO. De overheid zou op regelmatige basis middelen uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking aan BIO toekennen. 4 BMI-SBI is een NV (63% eigendom van de Belgische staat en 37% van private investeerders zoals BNP Paribas - Fortis, ING en Electrabel) en biedt cofinanciering op middellange of lange termijn van buitenlandse investeringen door Belgische ondernemingen. BMI-SBI mag niet als actor van de Belgische ontwikkelingssamenwerking gezien worden omdat het de belangen van het Belgische bedrijfsleven voorop stelt, m.n. het versterken van de export en buitenlandse expansie van Belgische ondernemingen. Zie: http://www.bmi-sbi.be/nl/ 5 ONDD is de Belgische openbare kredietverzekeraar (of Export Credit Agency in het Engels) en verzekert bedrijven en banken tegen de politieke en commerciële risico’s van investeringen in ontwikkelingslanden. Zie: http://www.ondd.be/webondd/website.nsf/HomepageNl%28Visitor%29 6 Regeerakkoord 1999, De Brug naar de 21ste eeuw, 1999-07-07, http://home.scarlet.be/~pin67548/ Regeerakkoord.pdf 7 Boutmans, E., Beleidsnota ontwikkelingssamenwerking: Kwaliteit in solidariteit. Partnerschap voor duurzame ontwikkeling, 2000-04-05. 8 Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsontwerp tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden, Memorie van toelichting, 12 juli 2001, Doc. 50 1349/001.

9


‘The rise and rise’ van BIO

Het wettelijk kader voor BIO Een eerste en belangrijkste element is de Wet tot oprichting van BIO van 3 november 2001.9 Deze wet bevat onder andere het maatschappelijk doel, de instrumenten, de geografische focus en de politieke verantwoordelijkheid van BIO (zie kader). Belangrijk is ook de bepaling dat de investeringsbeslissingen van BIO in overeenstemming moeten zijn met de criteria die in de Wet op de Internationale Samenwerking van 1999 staan. In de memorie van toelichting van de ‘wet BIO’ werden een aantal bijkomende basisprincipes opgegeven waaraan BIO zich zou moeten houden bij de uitvoering van haar kernopdracht10: 33 Additionaliteit: BIO mag alleen financieringen verstrekken voor zover de markt daar niet of in onvoldoende mate in slaagt. Bovendien mogen investeringen van BIO niet leiden tot marktverstoring. 33 Katalysatorwerking: BIO moet optreden als hefboom om bijkomend kapitaal te mobiliseren. 33 Lokale meerwaarde: interventies van BIO mogen het buitenlandse bedrijfsleven niet bevoordelen boven het lokale bedrijfsleven. 33 ‘Good governance’: BIO moet de beginselen van goed beheer toepassen. 33 Duurzame ontwikkeling: BIO mag niet alleen economische rentabiliteit nastreven, maar moet ook belang hechten aan sociale en ecologische rentabiliteit. 33 Transparantie: BIO dient een voorbeeldwerking te hebben voor transparant, maatschappelijk en ethisch verantwoord ondernemen. Deze principes (alsook de missie van BIO) zijn volgens 11.11.11 cruciaal als men over een instrument voor ontwikkeling wil spreken. We onderschrijven dan ook het belang ervan. Er is volgens 11.11.11 echter een groot contrast tussen theorie en praktijk van deze principes (zie verder).

9 Wet tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden en tot wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de ‘Belgisch Technische Coöperatie’ in de vorm van een vennootschap van publiek recht, 3 november 2001. 10 Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsontwerp tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden, Memorie van toelichting, 12 juli 2001, Doc. 50 1349/001, p. 5.

De belangrijkste bepalingen in de Wet ter oprichting van BIO Het maatschappelijk doel van BIO: BIO moet investeren in de ontplooiing van bedrijven gevestigd in ontwikkelingslanden in het belang van de economische en sociale vooruitgang in die landen. De interventies moeten direct of indirect leiden tot duurzame productieve werkgelegenheid, rekening houdend met de fundamentele sociale rechten zoals gedefinieerd in de basisconventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (vrijheid van vereniging1, verbod op dwangarbeid2, gelijkheid3, verbod op kinderarbeid4).

1 Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention, 1948 (N°87), Right to Organize and Collective Bargaining Convention, 1949 (N°98) 2 Forced Labour Convention, 1930 (N°29), Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (N°105) 3 Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (N°111); Equal Remuneration Convention, 1951 (N°182) 4 Minimum Age Convention, 1973 (N°138); Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (N°182)

10

De instrumenten van BIO: BIO kan participaties nemen in ontwikkelings- en investeringsfondsen uitsluitend gericht op ontwikkelingslanden voor zover het doel van deze fondsen overeen stemt met het maatschappelijk doel van BIO. Hiertoe zal BIO, tegen marktconforme voorwaarden, kapitaalparticipaties in ondernemingen kunnen nemen en leningen kunnen verstrekken alsmede aanverwante vormen van bedrijfsfinanciering ter beschikking stellen. BIO is onder meer bevoegd om: (i) buitenlandse vennootschappen mee op te richten; (ii) rechtstreeks te participeren in het kapitaal van buitenlandse vennootschappen; (iii) achtergestelde leningen te verstrekken; (iv) middellange- en langetermijnleningen te verstrekken. (art. 3) Geografische focus: BIO mag zich uitsluitend richten op ondernemingen uit de minst ontwikkelde landen; landen met een laag inkomen en landen met een gemiddeld inkomen lagere schijf, zoals bepaald door OESODAC. (art. 3)

verantwoordelijke voor ontwikkelingssamenwerking en begroting. “Deze regeringsleden kunnen zich verzetten tegen elke beslissing die strijdig is met de wetten, de besluiten, de statuten en het algemeen belang”. (art. 5) Ontwikkelingsrelevantie: de investerings beslissingen van BIO dienen in overeenstemming te zijn met de criteria bepaald in de wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische Internationale Samenwerking (institutionele capaciteit en beheervermogen verhogen, economische en sociale impact, technische en financiële leefbaarheid, efficiëntie, gelijkheid manvrouw, leefmilieu). De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de bevoegde ministers. (art. 8)

Politieke verantwoordelijkheid: BIO staat onder toezicht van de politieke



De verwachtingen van de politiek ten aanzien van BIO De beleidsnota van toenmalig minister voor Ontwikkelingssamenwerking Marc Verwilghen (VLD) – ‘Ondernemen tegen armoede en voor ontwikkeling’ – bevatte de basisprincipes voor ‘ontwikkeling van de private sector in de strijd tegen de armoede’.11 De redenering ging als volgt: armoedebestrijding kan enkel door economische groei die het best wordt bereikt via de private sector. De beleidsnota formuleerde een aantal doelstellingen en verwachtingen van de staat t.a.v. BIO: 33 BIO moet zich vanwege haar relatieve kleinschaligheid en beperkte capaciteit blijven focussen op financiering langs intermediaire structuren. 33 BIO kan gebruik maken van drie nieuwe instrumenten: een expertisefonds (voor technische assistentie, haalbaarheidsstudies, opleiding, etc.), het ondersteuningsfonds private sector ontwikkeling (achtergestelde leningen aan lokale ondernemingen tussen 45.000 en 700.000 euro op een termijn van 3 tot 12 jaar) en een lokaal muntfonds. De relevantie zou getoetst worden ‘aan de hand van indicatoren’ door de attachés van ontwikkelingssamenwerking. 33 De focus ligt op kmo’s in de prioritaire partnerlanden en een aantal bijkomende landen (Burkina Faso, Mauritanië, Tunesië en Egypte, Thailand, Cambodja, China en India, Cuba en Dominicaanse Republiek). 33 Een werkgroep waarin bedrijfsmiddens, de ngo’s, DGD, BTC en BIO deel van zouden uitmaken, moest het ‘private sectorbeleid’ evalueren. Van die werkgroep is in de praktijk echter nooit sprake geweest. In de strategienota van Charles Michel (MR) uit 2010 rond landbouw en voedselzekerheid werden volgende verwachtingen naar voren geschoven12: 33 BIO zou 50% van de middelen van de overheid investeren in de agro-industrie, met een voorkeur voor landbouw en voedingsgewassen. 33 Via de Athena-faciliteit, een samenwerking tussen BIO en het Centrum voor Ontwikkeling van het bedrijfsleven (COB), zou BIO leningen verstrekken aan ‘zeer kleine maatschappijen’ en kmo’s in de ACP-landen. In 2010 werd daar 300.000 euro voor voorzien.

Verboden terrein voor BIO In een aantal landen en sectoren mag BIO geen interventies doen. Ten eerste mag BIO niet investeren in activiteiten en instellingen die in strijd zijn met de wettelijke bepalingen of de ‘goede zeden’ in België, het betreffende land of met internationale verdragen en overeenkomsten. Ook landen die betrokken zijn in een internationaal of binnenlands conflict moet BIO vermijden. In navolging van de andere DFI’s heeft BIO de ‘uitsluitingslijst’ van het IFC overgenomen die bepaalde sectoren en activiteiten uitsluit op basis van wettelijke of ethische overwegingen: productie en handel van wapens en munitie, alcoholische dranken, tabak, gokindustrie, handel in wilde diersoorten, radioactieve materialen, ongefixeerde asbestvezels, tropisch hout, farmaceutica die verboden zijn of voorwerp van internationale moratoriaen visserij met drijfnetten langer dan 2,5km.13

Het investeringscharter van BIO De verwachtingen van de overheid worden door BIO op een rijtje gezet in een zeven pagina tellend document; het Investeringscharter. Het charter bevat de belangrijkste bepalingen uit de wet-BIO en de verschillende beleidsteksten en beheersovereenkomsten met de overheid. Het document beschrijft de kernopdracht van BIO en de investeringscriteria zoals aangegeven in de wet-BIO, de gedragscode en basisbeginselen goedgekeurd door de ministerraad van 6 december 2000 en de memorie van toelichting van de wet-BIO, de principes van ethisch en duurzaam ondernemen die BIO onderschreef in het kader van haar samenwerking met de andere Europese DFI’s en een aantal richtlijnen met betrekking tot de promotie van ‘good governance’.

11 Beleidsnota ‘Ondernemen tegen armoede en voor ontwikkeling’, minister Marc Verwilghen, april 2004. 12 Strategienota voor de sector landbouw en voedselzekerheid, Aangenomen door Minister van Ontwikkelingssamenwerking Charles Michel, 26 oktober 2010, http://diplomatie.belgium.be/nl/binaries/ strategienota_landbouw_voedselzekerheid_tcm314-126256.pdf, p. 25. 13 IFC Exclusion List, http://www.ifc.org/ifcext/enviro.nsf/AttachmentsByTitle/pol_ExclusionList_archived/$FILE/IFC+Exclusion+List.pdf

11



De relatie met BTC als uitvoerder van het Belgisch ontwikkelingsbeleid De overheid heeft BIO doelbewust los gekoppeld van BTC (het uitvoeringsagentschap van de Belgische bilaterale samenwerking) omdat de vereiste capaciteiten van beide instellingen ver uit elkaar zouden liggen. BTC moet over voldoende technologische kennis beschikken, terwijl BIO eerder bedrijfseconomische en financiële kennis nodig heeft. Die onderverdeling is eigenlijk kunstmatig en nefast voor de interne coherentie van het ontwikkelingsbeleid. Bij de oprichting had ook de Raad van State haar bedenkingen bij dat onderscheid. De Raad vroeg te voorzien dat BIO op BTC beroep zou kunnen doen wanneer ‘technische assistentie en kennisoverdracht ter ondersteuning van investeringsbeslissingen nodig zijn’. Dat principe werd in de praktijk altijd eerder ‘minimalistisch ingevuld’ en het contact tussen BIO en BTC was minimaal en toevallig. 33 11.11.11 vraagt dat BIO en BTC nauwer en meer structureel samenwerken om de coherentie tussen het investeringsbeleid in de private sector en de uitvoering van de bilaterale samenwerking te verzekeren. In Denemarken bijvoorbeeld bestaat wel een duidelijke afstemming tussen IFU en het uitvoeringsagentschap Danida. Binnen het kader van een ‘Programme of action for Denmark’s support of business development in the developing countries’ worden de verschillende programma’s tussen IFU en Danida afgestemd.14

“Strikt genomen geen instrument van de Belgische ontwikkelingssamenwerking”? 33 Ondanks het kader dat de opeenvolgende beleidsverantwoordelijken voor BIO hebben uitgezet, ziet BIO zichzelf vandaag niet als een instrument van de ontwikkelingssamenwerking. BIO heeft zich vooral ontwikkeld als financiële instelling. Het wettelijk kader voorziet nochtans duidelijk in de mogelijkheden van BIO om een rol te spelen als actor van ontwikkelingssamenwerking. BIO heeft dat potentieel echter nog niet voldoende benut. Enkel door zich als instrument van de Belgische ontwikkelingssamenwerking te ontwikkelen kan BIO haar huidige missie waarmaken.

De spectaculaire groei van BIO Sinds haar oprichting ontving BIO meer dan 478 miljoen euro aan bijkomende middelen vanuit de overheid. Die middelen werden allemaal als officiële ontwikkelingshulp aangerekend bij het Development Assistance Committee van de OESO. Tussen 2001 en 2007 kende BIO een vlakke, continue groei (grafiek 1). Vanaf 2008 stegen de overheidsbijdragen spectaculair. In 2009 was BIO goed voor 8% van het totale ontwikkelingsbudget. De aangepaste begroting van 2011 voorzag nog in een bijkomende toelage van 125,5 miljoen euro. De begroting voor 2012 laat een daling van meer dan 24 miljoen euro t.o.v. 2011 zien.

Groei van BIO, 2001-2010 350

8%

300

7% 6%

250

5%

200

4%

150

3%

100

Netto verbintenissen Toelages (absoluut)

2%

50 0

Toelages (als % ODA)

1% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0%

Bronnen: Jaarverslagen BIO, 2002-2010 en Statistisch Jaarboek over de Belgische Officiële Ontwikkelingshulp, 2001-2010. 14 Evaluation: The Industrialization Fund for Developing Countries, Ministry of Foreign Affairs/Danida, 2004, p. 37.

12



Het lijk in de kast van het Instituut voor de Nationale Rekeningen In 2011 zag de overheid zich genoodzaakt een advies te vragen bij het Instituut voor de Nationale Rekeningen (INR) omdat Europa twijfelde of de middelen voor BIO effectief een belegging waren van de Belgische staat, dan wel een uitgave. Om dat te bepalen baseert het INR zich zowel op de realisaties van BIO in het verleden als de verwachtingen voor de toekomst, waarbij het rendement van de investering groter moet zijn dan de opbrengst van langlopende staatsobligaties (ca. 5%). Op basis van de voorbije realisaties liet het advies weinig twijfel: met een rendement van nog geen 2% kon BIO onmogelijk als belegging beschouwd worden. Het financieel plan van

BIO voor de periode tussen 2011 en 2017 zet echter een rendementsverwachting voorop tussen 4,2 en 5,8%. Het INR kwam op basis hiervan tot het besluit dat er geen probleem is voor de overheid om haar uitgaven voor BIO als belegging te boeken conform de Europese regelgeving. Het betekent wel dat BIO de volgende jaren veel werk voor de boeg heeft om dat rendement te halen. Enerzijds is dat een logische evolutie omdat de opbrengsten van eerdere investeringen nu pas beginnen binnen te stromen. Anderzijds vrezen we toch voor een verdere verwatering van de risico’s die BIO zal nemen om ook moeilijke, ontwikkelingsrelevante investeringen te doen.

33 11.11.11 vraagt dat de staat haar verwachting voor een financieel rendement bijstelt. De middelen van BIO moeten vooral een ontwikkelingsrendement behalen in functie van haar missie en kernopdracht. BIO mag niet op een kunstmatige wijze het budget voor ontwikkelingssamenwerking ‘opblazen’, maar moet goede investeringen doen in ontwikkeling. Voor 11.11.11 mag daar een kost tegenover staan.

Die spectaculaire groei was het rechtstreeks gevolg van de dubbelzinnige identiteit van BIO dat als instrument van ontwikkelingssamenwerking (ontvanger van ODA-middelen) eigenlijk geen instrument van ontwikkelingssamenwerking was (naar eigen zeggen). Volgens de regering en verantwoordelijke minister Michel deed BIO geen uitgaven, maar investeringen. Geld dat langs BIO passeerde genereerde ook opbrengsten en woog dus niet op de begroting. Dat gaf de minister de gelegenheid twee vliegen in één klap te vangen: het budget voor ontwikkelingssamenwerking sterk verhogen zonder dat het zou bijdragen aan de tekorten op de begroting.

2.2. Hoe bereikt BIO haar doelstellingen? De instrumenten BIO beschikt over twee instrumenten: equity en debt. Met equity bedoelen we het nemen van kapitaalparticipaties in ondernemingen of investeringsfondsen. Dat betekent dat BIO als aandeelhouder mede-eigenaar wordt van de onderneming en dus ook mee de risico’s draagt. Met debt bedoelen we een participatie in de vorm van een lening. Daarbij richt BIO zich vooral op het verlenen van leningen op lange termijn tegen marktvoorwaarden. De additionaliteit heeft dus vooral betrekking op de termijn van de lening (10 à 12 jaar) en een eventuele ‘grace period’ waarin niet moet worden afgelost. Daarnaast intervenieert BIO nog via zogenaamde quasi-equities, allerlei complexe vormen van financiering met zowel kenmerken van equity als debt (mezzanine financiering bijvoorbeeld dat een lening is met aandelen aan een afgesproken prijs als onderpand). De verhouding tussen equity en debt is een eerste manier waarop BIO haar risico probeert te spreiden. Hoe meer equity-investeringen in portefeuille, des te groter het risico. Wat dat betreft ligt BIO volledig in lijn met de andere EDFI’s. Sinds kort kan BIO ook garanties verlenen, wat slechts een marginaal deel is van de totale interventies.

Investeringsinstrumenten BIO 100

equity (%) debt (%)

80 60 40 20 0

13

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010



Aandeel van de verschillende fondsen van BIO 100

5% 14%

80

0% 1% 1%

1% 1% 0%

16% 7%

12% 7%

1% 0% 0%

EF SF TAF

60

KMO

40

79%

76%

79%

LMF OF

20 0

2006

2008

2010

BIO beheert verschillende fondsen, waarvoor BIO middelen ontvangt van de overheid en met haar een overeenkomst afsluit voor de besteding daarvan: Instrument (fonds) Ontwikkelingsfonds (OF)

Investeringsbedrag van 0,7 tot 10 miljoen euro <3 miljoen euro N/A Max. 50% van de kost

Kmo-fonds* (KMOF) Lokale Munt Fonds (LMF) Studiefonds (SF)

Case by case

Technische Assistentiefonds (TAF)

Doelgroep Zowel direct als indirect in kmo’s, microfinanciering, infrastructuurprojecten Achtergestelde leningen voor kmo’s, direct Faciliteit voor financiering (equity en debt) in plaatselijke valuta Op vraag van kmo’s en promotoren, niet gekoppeld aan investeringen van BIO Capaciteitsversterking voor ondernemingen waarin BIO investeert

* De bijzondere evaluator was in 2008 bijzonder kritisch over het kmo-fonds. Het vloeide voort uit een beleidskeuze van minister Verwilghen maar onderscheidde zich niet van het ontwikkelingsfonds, behalve in de kunstmatige drempel van 0,7 miljoen euro. Uit onze cijfers blijkt overigens dat investeringen onder 0,7 miljoen euro zeer zeldzaam en sinds 2009 de facto niet meer gebeuren. In de overeenkomst met de staat van 18 november 2008 werd het maximale investeringsbedrag opgetrokken tot 1 miljoen euro. Op 4 februari 2010 werd het plafond verhoogd tot 3 miljoen euro.

De verschillende fondsen van BIO ondersteunen de verschillende sectoren en eindbegunstigden volgens een complexe wisselwerking: BIO nv

OF

Infrastructuur

MFI’s

KMOF

Intermediairen

KMO

KMO

Banks

NBFI’s

EF

LMF

TAF

SF

KMO

Intermediaire Fondsen

Het ontwikkelingsfonds is veruit het belangrijkste instrument met meer dan 75% van de totale portefeuille (grafiek 3). Het belang van het kmo-fonds is sterk toegenomen maar blijft relatief beperkt (12% in 2010). Het LMF wordt beduidend minder belangrijk, terwijl het aandeel van de technische assistentie, het studie- en expertisefonds vrijwel gelijk blijft. In verhouding tot de totale portefeuille blijft dat aandeel marginaal. Sinds 2008 werden het SF en TAF samengevoegd tot het ‘Expertisefonds’ van BIO. BIO beschikt dus over diverse instrumenten die toelaten om haar missie te vervullen. 11.11.11 is echter niet overtuigd van het huidige belang dat aan de verschillende instrumenten wordt toegekend. 11.11.11 pleit voor een duidelijk beleid voor de verschillende instrumenten dat verder

14



gaat dan de bepaling van een minimale en maximale omvang. Vanuit het perspectief van ontwikkelingsrelevantie, stelt 11.11.11 voor sterker in te zetten op de financiering in lokale valuta (via een hervormd Lokaal Munt Fonds), een versterking van het technisch assistentiefonds gericht op de noden van minder ontwikkelde ondernemingen, een versterking van het expertisefonds binnen het instrumentarium van BIO, etc.

De geografische focus BIO dient haar investeringen te realiseren in de minst ontwikkelde landen (MOL), landen met een laag inkomen en landen met een gemiddeld inkomen, lagere schijf. Minimum 35% moet gericht zijn op de MOL, met een bijzondere klemtoon op de prioriteitslanden van de Belgscihe internationale samenwerking. Uitgesloten zijn landen in een oorlogssituatie of verwikkeld in een gewapend conflict. Landen in wederopbouw na een conflict kunnen ‘bevoorrechte aandacht’ krijgen. Naast die algemene geografische focus bestaan nog een aantal specifieke inspanningsverbintenissen per fonds: 33 Ontwikkelingsfonds: Sinds 2007 moet BIO minstens 50% van de bijkomende middelen investeren in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. 10% van de bijkomende middelen moet in Centraal-Afrika (DRC, Rwanda en Burundi) geïnvesteerd worden en minimaal 35% in de minst ontwikkelde landen (MOL). 33 Kmo-fonds: Sinds 2008 moet 70% van de bijkomende middelen in Afrika besteed wordenen minimum 25 % in Centraal-Afrika.15 In 2010 bleek het behalen van die inspanningsverplichtingen voor het ontwikkelingsfonds nog veraf. Slechts 32% van de meer dan 166 miljoen euro uitstaande middelen van het OF en LMF werd geïnvesteerd in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en slechts 4% in Centraal-Afrika. De minst ontwikkelde landen konden slechts op 19% van de middelen rekenen. De nadruk lag vooral op de middeninkomenslanden lagere schijf (59%). 9% van de investeringen gebeurde zelfs in middeninkomenslanden hogere schijf waarvoor BIO in principe geen mandaat heeft. Wat het (relatief beperkte) kmo-fonds betreft scoort BIO iets beter. 79% van de uitstaande portefeuille wordt gerealiseerd in de partnerlanden en meer dan 80% in Afrika. Enkel in Centraal-Afrika worden de doelstellingen niet gehaald met 21% van de uitstaande portefeuille.16 Maken we de rekening op basis van de totale portefeuille (netto verbintenissen of de ondertekende projecten minus de terugbetalingen plus de door de RvB goedgekeurde projecten) van BIO merken we dat de focus op de ‘rijkere’ landen scherper is. Vooral in Congo en de minst ontwikkelde landen heeft BIO het moeilijk. Het aandeel van de minst ontwikkelde landen daalde tussen 2009 en 2010 zelfs van 26 naar 13%, terwijl het aandeel van de middeninkomenslanden, lagere schijf lichtjes steeg. In werkelijkheid is die trend nog meer uitgesproken omdat ook ‘regionale investeringen’ vaak sterker aanwezig zijn in middeninkomenslanden. De onderinvestering van BIO in de minst ontwikkelde landen is ons inziens ook een aanwijzing voor het risico-averse en behoudsgezinde

Geografische verdeling BIO-portefeuille volgens inkomensgroep (OESO-DAC) 100 80

Regionaal 36%

LMIC

46%

LDC/LIC

60 40 20 0

DRC

36% 39% 26% 3% 2009

13%

2%

2010

Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO nv. Landen werden ingedeeld volgens categorieën van DAC List of ODA Recipients, Effective for Reporting on 2009 and 2010 flows.

15 Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv. 16 Verslag van de Raad van Bestuur aan de Algemene Vergadering van 12 mei 2011 – Boekjaar 2010, Bijlage bij Jaarrekening 2010.

15



investeringsbeleid. 11.11.11 pleit ervoor dat BIO bijzondere inspanningen levert in MOL. Dat impliceert een groter risico en lagere rendementen door hogere transactie- en beheerskosten.

De sectoriële focus Het investeringscharter vraagt BIO minstens 70% van haar middelen indirect te investeren. Indirecte investeringen vallen uit elkaar in deelnames aan ‘intermediaire fondsen’ (private equity funds) en langs ‘financiële intermediairs’ zoals microfinancieringsinstellingen, leasingbedrijven, factoring17 en banken. Voor 2010 realiseerde BIO bijna 90% van haar investeringen langs indirecte weg. In 2010 daalde dat aandeel enkel door de relatieve boom van infrastructuurprojecten. De rechtstreekse steun aan ondernemingen blijft beperkt tot minder dan 10% van de totale verbintenissen. BIO handelt in deze dus conform de opgelegde richtlijnen.

Verdeling van portefeuille volgens kanaal 100

4%

10%

80 60

32% 73%

Infrastructuur

21%

Ondernemingen

7%

Fondsen 36%

Financiële intermediairs

40 20 0

23% 2006

57% 2008

35% 2010

Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO

BIO kan investeren in landbouw, visserij, agro-industrie, mijnbouw, industrie en dienstensector, inclusief de nutsector en het banken verzekeringswezen.18 Dat is een zeer ruim mandaat, maar in de praktijk ligt de nadruk sterk op de financiële sector en kmo’s met aandacht voor nieuwe technologieën. Onderstaande grafiek geeft een beeld van de samenstelling van de portefeuille op basis van de uiteindelijke begunstigden van de investeringen. We merken een duidelijke 17 Bij factoring wordt de debiteurenportefeuille van een onderneming uitbesteed aan de factor. De factor zorgt voor de afhandeling van de debiteuren en ontvangt daarvoor meestal een percentage van de omzet. Factoring is dus eigenlijk niets meer dan het uitbesteden van het beheer van schuldenaars van een onderneming. 18 Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv.

De pijplijn van BIO De zoektocht van BIO naar investeringsdossiers is niet gestructureerd op basis van duidelijke procedures. Mogelijke ‘klanten’ komen vanuit alle richtingen en raken ‘via via’ bij BIO. In de sector van de microfinanciering is recent wel beterschap merkbaar. Zo neemt BIO actief deel aan ontmoetingen van MFI’s en via partnerships met gespecialiseerde organisaties als Accion, Acces, etc. 11.11.11 vraagt BIO werk te maken van een gestructureerd selectiebeleid. Het beslissingsproces voor een investering gebeurt in fasen: (i) een screening van de ontvankelijkheid op basis van een uitgebreid businessplan (met een beschrijving van de producten, cliënten, concurrentie,

16

leveranciers, management, groei en rendement op middellange en lange termijn), (ii) een eerste interne beoordeling, (iii) een grondige analyse van juridische en financiële geloofwaardigheid met ‘gepaste zorgvuldigheid’ in overeenstemming met ‘internationale best practices’, (iv) definitieve beslissing van de Raad van Bestuur op basis van het dossier. BIO werkt met twee categorieën: Categorie A-investeringen liggen onder een financiële drempel (vandaag 1 à 1,5 miljoen euro). In dat geval neemt het Investeringscomité de beslissing die door de Raad van Bestuur moet bevestigd worden. In het Investeringscomité zetelen naast de voorzitter en de regeringscommissarissen nog vijf leden van de RvB. Het comité wordt door de RvB


aangeduid. Categorie B-investeringen liggen boven die drempel en behoren tot de bevoegdheid van de Raad van Bestuur1, (v) na goedkeuring van het project worden de fondsen vastgelegd, (vi) de onderhandelingen met de verschillende partijen worden opgestart en het definitieve contract wordt ondertekend. Dat proces kan oplopen tot drie jaar. Een verhoging van de efficiëntie is dus nodig om die pijplijn te verkorten.

1 BIO nv, Standing Rules of the Board of Directors, p. 9.


verschuiving van microfinancieringsinstellingen naar kmo’s. Sinds 2010 neemt het belang van kmo’s opnieuw af ten gunste van projectfinanciering in infrastructuurwerken. Infrastructuurwerken staan BIO toe binnen één dossier relatief grote bedragen te besteden wat ook de efficiëntie ten goede komt (omdat administratiekosten relatief lager zijn).

Verdeling van portefeuille volgens bestemming 100 80

18% 5%

60 40

31%

21% 26% 18%

77%

20 0

27%

2006

43%

2008

Infrastructuur Financiële intermediairs MFI's kmo's

34% 2010

Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO nv.

Hoe evalueert BIO haar effect op het vlak van ontwikkeling? Om de effecten van haar interventies te meten baseert BIO zich op een aantal indicatoren die naast de ontwikkelingsrelevantie vooral rekening houden met de financiële output en ‘strategische rol’ van de investering. Sinds 2006 gebruikt BIO een instrument dat werd ontwikkeld door de Duitse DFI DEG; de Geschäftspolitisches Projektrating of Corporate Policy Project Rating (GPR). De GPR-analyse gebeurt ex ante, alvorens een investeringsdossier wordt goedgekeurd en geeft vooral een beeld van de verwachte ontwikkelingseffecten. Per sector – kmo’s, infrastructuur, financiële sector en beleggingsfondsen – worden de effecten bepaald op basis van een aantal parameters. Een project krijgt een score op 550 punten: 150 punten voor winstgevendheid, 150 punten voor rendement op geïnvesteerd vermogen, 100 punten voor de strategische rol en 150 punten voor ontwikkelingsrelevantie. Ontwikkelingsrelevantie telt uiteindelijk slechts mee voor amper 30% van de totale score. De nadruk ligt dus zeer sterk op de financiële outputs van de investering.

BIO’s ontwikkelingsrapport: jobs, jobs en nog eens jobs De belangrijkste bijdrage van BIO is naar eigen zeggen de creatie van duurzame werkgelegenheid als garantie tegen armoede en voor ontwikkeling. BIO garandeert bovendien dat het om kwalitatieve tewerkstelling gaat waarbij de werknemers beter betaald worden dan in andere bedrijven in de sector in dat land. Tussen 2006 en 2010 ging BIO voor 265 miljoen euro nieuwe engagementen aan (goedgekeurde en ondertekende contracten). Daar stonden volgens BIO 26.900 directe jobs tegenover, wat neerkomt op meer dan 9.850 euro per arbeidsplaats.1 Dat cijfer moet echter bijgesteld worden omdat BIO alle arbeidsplaatsen binnen de begunstigde ondernemingen samen telt en geen duidelijke cijfers geeft over de bijkomende banen die een rechtstreeks gevolg zijn van de interventie. In haar meest recente ‘Development Report’ probeert BIO toch een exacter cijfer te bepalen. In 2010 zou BIO 3.000 bijkomende banen hebben gecreëerd. Een totale investering van meer dan 107 miljoen euro in 2010, betekent dat een bijkomende baan meer dan 35.000 euro zou hebben gekost.

De strategische indicatoren evalueren of de investering past in de geografische of sectorfocus van BIO.19 Voor ontwikkelingsrelevantie 1 GPR Ex-ante analysis of BIO new commitments, worden volgende indicatoren gebruikt: creSummary report for BIO, 2006-2009; BIO atie van werkgelegenheid, generatie van Development Review 2010, March 2011. inkomen, toegang tot opleiding, verruiming van de markt, vrijwaren van het leefmilieu en gender. Beide scores - strategische rol en ontwikkelingsrelevantie - worden samen genomen. Het project krijgt dan een score op 250 punten en 19 Specifieke indicatoren: al dan niet LDC/LIC, al dan niet investering in Afrika/Centraal Afrika, al dan niet partnerland van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, worden mensenrechten gerespecteerd, directe of indirecte investering, risicoprofiel van het land (op basis van informatie van ONDD), type financiering, rol van BIO binnen beheer, mobilisering van kapitaal door een derde partij(en). Zie: Response BIO voor 11.11.11, 2012-02-06.

17



wordt op basis daarvan ingedeeld in zes groepen.20 Projecten van groep 5 (tussen 100 en 80 punten) en groep 6 (<80 punten) worden niet uitgevoerd. Een dergelijke score is echter nog nooit voorgekomen. Projecten die slecht tot zeer slecht scoren op basis van ontwikkelingsindicatoren kunnen toch een aanvaardbare score krijgen zolang een zeker minimum wordt behaald. Het systeem laat dus gebuisde leerlingen voor een hoofdvak als ontwikkeling toch overgaan op basis van hun prestaties in bijvakken als financieel rendement en winstgevendheid. Dat blijkt zeer duidelijk uit een aantal voorbeelden van projecten die later in dit rapport aan bod komen. Die tonen aan dat het instrument niet voldoet, of dat onvoldoende rekening wordt gehouden met het resultaat. Bovendien legt het instrument te sterk de nadruk op financiële outputs en kwantitatieve aspecten ten koste van de kwaliteit (kwaliteit van de werkgelegenheid, impact op ongelijkheid, etc.). Voor 11.11.11 moet ontwikkelingsrelevantie binnen dergelijke analyse absolute voorrang krijgen en zwaarder doorwegen dan criteria als rendement en winst. Bovendien moeten een aantal duidelijke criteria gedefinieerd worden die aanleiding geven tot uitsluiting van een project. Die criteria moeten zowel betrekking hebben op de sectoren (extractieve industrie en mijnbouw, fossiele brandstoffen, biobrandstoffen) als instrumenten (structurering van de investering langs belastingparadijzen). 11.11.11 pleit dan ook voor een aanpassing van het bestaande GPRinstrument aan die voorwaarden. Het rapport van Bracking en Ganho (2011) van de universiteit van Manchester kan BIO tot inspiratie dienen.21

2.3. BIO en ‘good governance’? BIO moet een ‘katalyserende rol’ spelen bij het bevorderen van de principes van corporate governance.22 Zeer recent kreeg dat engagement nog vorm in de bekrachtiging, samen met 24 andere DFI’s, van een ‘Corporate Governance Development Framework’.23 Binnen dat framework engageren de DFI’s zich tot meer transparantie, accountability en goed bestuur.

Een efficiënte werking Ook voor BIO moet operationele efficiëntie een bekommernis zijn. Efficiëntie kan geëvalueerd worden op basis van het volume investeringen per personeelslid. Vergeleken met een aantal andere DFI’s ligt dat voor BIO relatief laag. Het Deense IFU beheert een portefeuille die bijna

Goedgekeurde dossiers en personeel 40

36

35 30 25 20

5 0

8

4

8 8

21,3

18,8

15

15 10

28 27 27

27

9

11

personeel dossiers

22,6

14 8

8

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Bron: Jaarverslagen BIO, 2002-2010; Jaarrekeningen BIO nv, 2002-2010.

20 > 160 punten: groep 1 (“zeer goed”), > 140 punten: groep 2 (“goed”), > 120 punten: groep 3 (“volledig toereikend”), >100 punten: groep 4 (“nog steeds toereikend”), > 80 punten groep 5 (“ontoereikend”), < 80 punten: groep 6 (“onvoldoende”. 21 Bracking, S. & Ganho, A.S. (2011), Investing in Private Sector Development: What are the Returns? A review of development impact evaluation systems used by developed finance institutions in Europe, University of Manchester/Norwegian Church Aid, p. 29. 22 Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv. 23 Press Release: Leading Development Finance Institutions Launch Corporate Governance Framework to Support Emerging Markets, 2011 Annual Meetings World Bank Group and International Monetary Fund, Washington D.C., 2011-09-23.

18



het dubbele is van deze van BIO met ongeveer evenveel mensen. Norfund doet nog beter: een portefeuille die drie keer groter is met een gelijkaardige personeelsbezetting. De verhouding tussen nieuwe projecten en voltijdse equivalenten steeg sinds 2006 tot amper 1 (0,89 om precies te zijn). Dat is relatief laag vergeleken met andere EDFI’s. 11.11.11 vraagt BIO een beleid te ontwikkelen om die efficiëntie te verhogen conform het niveau van een aantal benchmark-DFI’s zoals Nordfund, IFU, etc. ...

Een efficiënt bestuur In principe zou de Raad van Bestuur van een organisatie als BIO bevoegdheden moeten delegeren naar een Directiecomité. Van de Raad van Bestuur verwacht men dat ze de grote strategische lijnen uitzet en toezicht houdt op het algemeen beleid, terwijl de operationele beslissingen bij een Directiecomité liggen, waarin niet noodzakelijk bestuursleden maar experts en mensen uit het management zetelen. Binnen BIO is wel een ‘management committee’ waarin het kader de lopende zaken bestudeert en aanbevelingen voor de Raad van Bestuur formuleert. Daarnaast is enkel een investeringscomité aanwezig dat geen beslissingen kan nemen zonder dekking van de Raad van Bestuur.24 Van delegatie is dus geen sprake, terwijl dat de norm is binnen de andere EDFI’s. Bovendien telt de Raad van Bestuur van BIO 14 leden wat, gezien de omvang van de activiteiten, relatief veel is vergeleken met de andere EDFI’s. Zo hebben het Nederlandse FMO (met een portefeuille die bijna 20 keer groter is), het Franse Proparco (bijna 10 keer groter) en het qua omvang vergelijkbare Noorse Norfund en Finse Finnfund gekozen voor een ‘slanke’ Raad van Bestuur met slechts zes leden. Een ruimere Raad van Bestuur kan daarentegen het voordeel bieden van een grotere representativiteit van de verschillende stakeholders. Dergelijke raad kan echter enkel succes hebben wanneer goede en sluitende afspraken zijn gemaakt over de rolverdeling tussen Raad van Bestuur, Directiecomité en eventuele andere beheersorganen. 11.11.11 pleit voor een aanpassing van de situatie aan die internationale norm. De aandeelhouders van BIO moeten het aantal bestuursleden en de leden aanwijzen via een transparante procedure op basis van een evenwicht tussen alle stakeholders van ontwikkelingssamenwerking (overheid, bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld) en voldoende expertise, niet alleen op vlak van financieel beheer maar ook op vlak van ontwikkelingssamenwerking.

Een conservatief risicobeleid? BIO dekt zich in tegen risico’s door kredieten na het afsluiten van een contract meteen te blokkeren, terwijl de uitbetaling nog lang (soms jaren) op zich kan laten wachten. Dat geld wordt dan gedurende die tijd op een bankrekening ‘geparkeerd’ waar het dus eigenlijk niets staat te doen.25 Uit onderstaande grafiek blijkt dat geldbeleggingen en liquide middelen (geld dat nog niet besteed is en dus op de spaarrekening staat) steeds meer dan 40% van BIO’s balanstotaal

Vlottende spaarmiddelen en vaste investeringen, financiele activa op de BIO-balans 100

vast vlottend

80 60 40 20 0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Balans BIO zoals gepubliceerd in Jaarverslagen 2005-2010. 24 BIO, Standing Rules of the Board of Directors. 25 De Raad van Bestuur van BIO legde volgende richtlijnen vast: 100% van het toegekende bedrag moet worden vastgelegd wanneer het contract is getekend, 100% van het toegekend bedrag van contracten die door de Raad van Bestuur officieel zijn goedgekeurd maar nog niet getekend, 66% van projecten die zich in de onderzoeksfase bevinden.

19



uitmaakt. Ter herinnering: dat balanstotaal groeide van iets meer dan 130 miljoen euro in 2005 naar meer dan 377 miljoen euro in 2010. In 2010 stond dus meer dan 170 miljoen euro op de bank. BIO zou minstens een gedeelte van dat geld veel dynamischer kunnen aanwenden; door te investeren in projecten of door te gebruiken als hefboom voor bijkomend kapitaal. Daarvoor moet BIO echter in eerste instantie werk maken van een grotere efficiëntie van haar investeringsproces zodat de pijplijn kan verkorten. De conservatieve ‘schatkistpolitiek’ heeft ook gevolgen voor het rendement. Uit de balansen blijkt dat BIO zonder de rente op ‘geldbeleggingen en liquide middelen’ niet altijd uit de kosten geraakt. Daarin zit sinds kort wel beterschap aangezien het volume van de investeringen de laatste jaren sterk toenam en het grootste rendement wordt gerealiseerd bij exits (doorverkopen van participaties in een bedrijf of fonds). In 2006 besloot BIO een dividend uit te keren (1,38 miljoen euro) aan haar aandeelhouders (de staat). Bij die ‘broekzak-vestzak’-operatie stellen we ons wel grote vragen. Waarom laat de staat zich een dividend uitkeren terwijl ze op hetzelfde moment nieuwe middelen toekent? De opbrengsten van BIO worden beter aangewend om relevante investeringen te doen met een specifiek risico. Die operatie leverde BIO trouwens veel kritiek op van de bijzondere evaluator. Sindsdien heeft BIO dan ook geen dividend uitgekeerd. 11.11.11 vraagt dat BIO haar meerwaarde productief herinvesteert in ontwikkelingsrelevante investeringen, die risicodragend, innovatief en experimenteel mogen zijn zodat de additionaliteit van BIO ten volle kan spelen.

Een ‘marktconforme’ loonpolitiek? In de financiële wereld is het de gewoonte dat ‘investment officers’ kunnen rekenen op een ‘individueel incentive plan’. Dat betekent dat ze bovenop hun loon bijkomende bonussen ontvangen die rechtstreeks in verhouding staan tot het behaalde rendement van hun portefeuille. De kwalijke gevolgen van dergelijk systeem werden overduidelijk in de voorbije financiële crisis. ‘Investment officers’ worden gedwongen enkel het persoonlijke, korte termijngewin voor ogen te houden en niet de langetermijndoelstellingen van de gehele organisatie. BIO hanteert ‘op dit ogenblik’ geen individueel incentive-beleid, maar laat de werknemers wel participeren in het resultaat via een collectief participatieplan. Dat plan is in overeenstemming met de wet van 22 mei 2002, de zogenaamde wet Colruyt. Zo werd sinds 2006 meer dan 350.000 euro aan bonussen uitgekeerd onder het personeel. 11.11.11 stelt zich grote vragen bij een dergelijk systeem van verloning. Het stimuleert het personeel om beslissingen te nemen die vooral gericht zijn op het rendement en niet op het ontwikkelingsmandaat van BIO. 11.11.11 pleit dan ook voor een loonpolitiek bij BIO die conform is met het karakter van BIO als actor van de ontwikkelingssamenwerking, eerder dan als financiële instelling. BIO zou bijvoorbeeld wel kunnen nadenken over een systeem van variabele verloning waarbij bijkomende incentives worden gekoppeld aan het ontwikkelingsrendement van de investeringen. Ook de verloning van de CEO doet vragen rijzen. Hugo Bosmans geeft aan dat die vergelijkbaar is met die van andere leidinggevende posities in de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Het gaat dan concreet om de directeur van BTC (123.000 euro bruto per jaar) en DGD (130.000 euro bruto per jaar). Het verschil is dat Bosmans voor zijn diensten aan BIO factureert via een managementvennootschap. Vermits BIO de enige klant is van Bosmans, is sprake van schijnzelfstandigheid en dat is in principe onwettig. Ook het uiteindelijke bedrag ligt een pak hoger dan wat gangbaar is in de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Volgens verschillende bronnen factureerde Bosmans in 2010 in het kader van een consultancy-contract via zijn managementvennootschap meer dan 300.000 euro. Daarbovenop kwam nog een bonus, een bedrag voor de lease van een bedrijfsvoertuig (de BMW 730d BLUE), ‘maaltijdvergoedingen’ en zitpenningen voor de Raden van Bestuur en zittingen van het investeringscomité in het kader van zijn job. In totaal loopt het bedrag op tot bijna 340.000 euro bruto per jaar. BIO betaalt dus aanzienlijk meer voor het management dan de andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Voor 11.11.11 is dat onaanvaardbaar. 11.11.11 is dan ook tevreden dat de Raad van Bestuur hier haar verantwoordelijkheid heeft genomen en recent een einde heeft gemaakt aan de constructie via een managementvennootschap.

20



3. De indirecte weg: BIO en ‘intermediaire fondsen’ In essentie wil BIO geld van kapitaalmarkten in de donorlanden, waar veel is, versluizen naar ondernemingen in de ontwikkelingslanden, waar weinig is. Voor een instelling als BIO is dat niet gemakkelijk: ze beschikt over beperkte informatie van het lokale bedrijfsleven, ze heeft weinig zicht op de specifieke realiteit van de bedrijven ter plaatse, de transactiekosten voor selectie, ‘gepaste zorgvuldigheid’ en monitoring liggen te hoog, ze hebben geen mensen ter plaatse die contact houden met de bedrijven, etc. De oplossing voor dat probleem zijn de zogenaamde intermediaire investeringsfondsen. Bovendien geloven DFI’s zoals BIO dat investeren in intermediaire fondsen hun ‘hefboomcapaciteit’ versterkt. Hun aanwezigheid zal ook private investeerders, zoals ‘private equity funds’ en pensioenfondsen, verleiden mee te stappen in een bepaalde investering.

3.1. Hoe werken ‘intermediaire fondsen’? In eerste instantie beslist BIO, op initiatief van één of een aantal andere DFI’s of grote regionale ontwikkelingsbank, een fonds vol te storten met een specifieke doelstelling, bijvoorbeeld de steun aan starterondernemingen in de sector van de hernieuwbare energie. Het beheer van dat fonds wordt vervolgens overgelaten aan een ‘betrouwbare’ en ‘ervaren’ managementonderneming – de fondsbeheerder – die op zoek gaat naar ondernemingen die voldoen aan de voorwaarden en de doelstellingen van het fonds. DFI’s geloven dat fondsbeheerders daar veel beter in zijn en dat veel goedkoper kunnen. Deze fondsbeheerder krijgt hiervoor een ‘management fee’ van ongeveer 2 à 3%. Soms wordt aan het fonds een faciliteit voor technische bijstand gekoppeld waarop kmo’s een beroep kunnen doen. Vaak is die gericht op de ‘pijplijn’ van de projecten. Technische bijstand is in dat geval synoniem voor een subsidie voor de ‘gepaste zorgvuldigheid’, nl. de juistheid van de gepresenteerde informatie door de kmo’s nagaan en risico’s en kansen in beeld brengen . Dat is echter sowieso de verantwoordelijkheid van de fondsbeheerder en zou niet moeten gesubsidieerd worden.

DFI’s (BIO, etc.)

EIB, IFC,…

Private equity

Fee (ca. 2% )

Fonds

Fondsbeheerder

“evenaar”

KMO 1

KMO 2

KMO 3

KMO 4

Indien een onderneming aan alle voorwaarden van het fonds voldoet, kan het ondersteund worden via een rechtstreekse participatie in aandelen (equity) of een lening (debt). Het engagement van de DFI’s verleent het fonds een zekere geloofwaardigheid waardoor ook commerciële private investeerders het aantrekkelijk vinden. Bovendien wordt de drempel voor private investeerders extra verlaagd vermits DFI’s vooral de risico’s van de investeringen zullen absorberen (door complexe financieringsmechanismen als achtergestelde aandelen26, mezzaninefinanciering27 en garanties28). Onderstaande figuur biedt een vereenvoudigde weergave van een ‘typische’ structuur van dergelijk intermediair fonds.

26 Achtergestelde aandelen hebben lagere prioriteit bij het uitbetalen van dividenden dan gewone aandelen. Ze hebben ook een lagere prioriteit bij terugbetaling na een eventuele vereffening van de onderneming. 27 Een mezzanine-lening is een achtergestelde lening waarbij de schuldeiser in geval van vereffening de laagste prioriteit krijgt. Dergelijke leningen lopen een groot risico. In principe liggen de rentevoeten voor dergelijke leningen bijna drie keer hoger dan normaal. De lener vraagt dan een onderpand in de vorm van een pakket aandelen tegen een vooraf vastgestelde prijs. 28 Een DFI kan de solvabiliteit van een onderneming garanderen en op die manier de mogelijkheden van die onderneming op de kapitaalmarkt sterk vergroten.

21


De indirecte weg: BIO en ‘intermediaire fondsen’

3.2. BIO en intermediaire fondsen Intermediaire fondsen vormen een zeer belangrijk kanaal voor BIO. Tot nog toe investeerde BIO 116 miljoen euro of 36% van de totale investeringen langs intermediaire fondsen, verdeeld over fondsen gericht op microfinanciering (MF) en op kmo’s. De specifieke fondsen waarin BIO sinds 2002 een engagement heeft opgenomen zijn opgelijst in onderstaande tabel. De tabel vermeldt de naam en doelgroep (microfinanciering of kmo) van het concrete fonds, het jaar waarin het contract is ondertekend of bevestigd, de totale fondsgrootte 29, het aandeel van BIO binnen het fonds, de domicilie van het fonds, de fondsbeheerder en de aard van de vertegenwoordiging van BIO binnen de beheersstructuur van het fonds.

Fonds

Totaal (x106 €) Mekong (KMO, 2002, 2006) 14 TransAndean (KMO,2002) 13 Shorecap (MF, 2003) 21,4 Accion (MF, 2003, 2007) 11,3 Global Microfinance Facility (MF, 2004) 102 Grofin (KMO, 2006) 190 CNAV (KMO, 2006) 26,5 BTS (KMO, 2006) 55,3 MPEF II (KMO, 2006) 18 CAREC (KMO, 2006) 12,9 Rural Impulse Fund I (MF, 2007) 28,8 Locfund (MF, 2007) 20,5

BIO 25% 22% 3% 2,8% 6,2% 2,2% 2,8% 3,6% 6% 1,5% 2,4% 1,4%

2006 2007 2008 2009 2010

Totaal Aandeel MF aandeel intermediair 73% / 42% 29% 33% / 24% / 36% 9%

Aandeel KMO 73% 13% 33% 24% 27%

Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen BIO, 2006-2010.

Type

Domicilie1

Fondsbeheerder

Representati2

Equity Equity Equity Equity Equity Equity Equity Equity Equity Equity Debt Equity/debt

Kaaimaneilanden* Washington DC (VS)* Kaaimaneilanden* Kaaimaneilanden* Kaaimaneilanden Mauritius* Marokko* Mauritius* Mauritius* Costa Rica* Luxemburg* Delaware (VS)*

Mekong Capital SEAF Shorecap International Accion International Cyrano Management Grofin Group Capital Invest BTS Advisors Tuninvest E+Co Capital Incofin Investment Management Limited (Bolivië) Symbiotics Asset Management Incofin

/ / / / / / / / / / / /

Advisory Board Advisory Committee Advisory Committe Investment Committee/

N/A N/A

Regmifa (MF, 2010) Rural Impulse Fund II (MF, 2010)

130 120

3% 4%

Debt (TA) Equity/

Luxemburg* Luxemburg*

Mekong Brahamaputra CDF (HE, 2010) Cauris Croissance II (KMO, 2010) SACEF (KMO, 2010)

75 60 231

5% 8% 0.4%

debt (TA) Equity Equity Equity

Guernsey* Mauritius* Kaaimaneilanden*

EFP (KMO, 2002, 2006, 2009, 2010)

225

4%

Debt

Luxemburg*

Dragon Capital Cauris Management GEF Management Corp (US)/YES Bank (India) EFP/EDFI

Interact Climate Change Facility (HE/KMO, 2010)

400

2.5%

Debt

Luxemburg*

‘domicilation agent’

Advisory Board Raad van Bestuur

52

11%

Equity

Verenigd Koninkrijk*

Berkeley Energy

Advisory Committee

85 17 120

4% 21% 9%

Equity Equity Equity

Mauritius* Kaaimaneilanden* Mauritius*

APIDC VenturEast SEAF Africa Capital Partners (Tuninvest)

Advisory Committee Advisory Committee Advisory Committe

Renewable Energy Asia Fund (HE/KMO, 2009) VenturEast (KMO, 2008) Latam Growth Fund (KMO, 2008) AfricInvest (KMO, 2004, 2008)

1 De locaties gemarkeerd met * zijn ‘secrecy jurisdictions’ zoals gedefinieerd door het Tax Justice Network (http://www.financialsecrecyindex.com/) 2 In de gevallen aangeduid met / hebben we geen informatie ontvangen, van BIO noch fondsbeheerder.

29 Totale fondsgrootte is gebaseerd op de verwachtingen van de fondsbeheerders bij de lancering van het fonds. Vaak wordt die verwachting niet helemaal ingelost en lopen de volstortingen van het fonds heel wat vertraging op. De reële omvang van dergelijke fondsen ligt dus vaak lager.

22



Een mattheuseffect? In de intermediaire fondsen speelt een mattheuseffect: de sterkste spelers krijgen de meeste middelen. Intermediaire fondsen investeren vooral in sectoren en landen waar een ‘gezond rendement’ gegarandeerd is en vermijden de risico’s van innovatieve, kwetsbare sectoren in ‘moeilijke’, vaak lage inkomenslanden. Hoewel de fondsen waarin BIO investeert sterk gefocust zijn op Afrika (43% van de totale middelen sinds 2002, goed voor 85 miljoen euro, tegen 31% in Azië, 15% in Latijns-Amerika en 9% in de Maghreb), moet dat toch gerelativeerd worden. Het gaat immers vaak om regionale fondsen die in de praktijk vooral op de ‘sterkere’ landen in de regio focussen. Zo investeert het ‘Aziatische’ durfkapitaalfonds VentureEast, met IFC, Norfund, BIO en een aantal Indiase genationaliseerde verzekeringsmaatschappijen en banken en zelfs de Saoudische Koninklijke familie (via SEDCO), exclusief in India en meer bepaald in de deelstaat Andhra Pradesh, de derde ‘rijkste’ van de Indiase unie. Het ‘Latijns-Amerikaanse’ Latam Growth Fund, een fonds van relatief kleine DFI’s zoals BIO, Sifem (Zwitserland) en Finnfund (Finland), investeert enkel in Peru en Colombia, respectievelijk de vierde en zesde grootste economieën van het continent. European Financing Partners (EFP), een ‘syndicaat’ van alle EDFI’s gericht op de ACP-landen, blijkt vooral actief in Nigeria (24%), Kenia (24%) en Tanzania (15%), respectievelijk nummer 3, 10 en 14 op de ranking van Afrikaanse economieën.30 Niet alleen geografisch blijven de intermediaire fondsen vrij beperkt, ook wat de keuze van de sectoren betreft merken we een sterke concentratie. De financiële sector is overal sterk aanwezig, naast hoogtechnologische sectoren als telecom, energie en de farmaceutische industrie. Ook in weinig duurzame sectoren als de petrochemie en mijnbouw worden aanzienlijke middelen geïnvesteerd, al is de exacte omvang in de meeste gevallen niet te achterhalen vanwege ‘confidentialiteit’. Enkele voorbeelden: 33 Mekong Enterprise Fund investeerde in chemische bedrijven, een aannemer voor villa’s en luxeappartementen, de Vietnamees-Australische internationale school, IT- en telecombedrijven en textiel- en speelgoedindustrie in Vietnam.31 33 Cauris Croissance, gericht op West-Afrika, neemt enkel minderheidsparticipaties in ondernemingen met een sterk groeipotentieel en ‘bewezen rendabiliteit’ in banken verzekeringswezen, logistiek, toerisme, telecommunicatie, farmaceutische industrie en zelfs petro-industrie. Cauris Croissance investeert gemiddeld 3 miljoen euro per onderneming.32 33 AfricInvest II zet in op ‘regionale schaalverbreding’ en ‘operationele verdieping’ van ‘gevestigde’ kmo’s (met een jaarlijkse omzet van 50 miljoen euro) in microfinanciering, verzekeringen, farmaceutische industrie, telecommunicatie, consumptiekredieten en mijnbouw. Gemiddelde investering per onderneming: ca. 6 miljoen euro.33 30 Als ‘syndication vehicle’ is EFP geen echt investeringsfonds maar eerder een aparte vennootschap waarin afspraken worden gemaakt rond de financiering van concrete projecten. De EDFI-leden fungeren als ‘promoting partners’ en brengen concrete investeringsprojecten aan. EFP kan tot 75% van de totale voorgestelde investering op zich nemen tot een maximum van 25 miljoen euro, de resterende 25% wordt door de ‘promoting partner’ betaald. 31 http://www.mekongcapital.com/in_overview.htm 32 http://www.caurismanagement.com/cauris_croissance2.html 33 http://www.tuninvest.com/site/en/company.php?id_article=47&filtre=fond&id_fond=16

Bodytech Club Médico Deportivo Sinds 2007 investeerde BIO via het Latam Growth Fund in Inverdesa, de belangrijkste uitbater van ‘gezondheidsclubs’ in Colombia. Onder de blitse naam Bodytech Club Médico Deportivo opende Inverdesa 14 nieuwe clubs over gans Colombia waaronder één binnen de Amerikaanse ambassade in Bogotá. Door die steun is de onderneming erin geslaagd te groeien ‘in tijden van crisis wanneer niet-essentiële persoonlijke diensten zoals fitness onder druk komen te staan’.1 BIO ziet geen enkel probleem in dergelijke investering met ontwikkelingsgelden omdat ‘een fitnesscentrum niemand kwaad doet en ook jobs creëert’. 11.11.11 is er ook van overtuigd dat een gezond lichaam bijdraagt tot de ontwikkeling van een gezonde geest, maar de ontwikkelingsrelevantie ontgaat ons toch. 11.11.11 gelooft dat ontwikkelingssamenwerking meer ambitie moet hebben dan het realiseren van zaken die ‘geen kwaad’ kunnen. 1 http://seaf.com/index.php?option=com_content&view=article&id=79&catid=29&Itemid=344&lang=en

23



33 Latam Growth Fund investeert in ‘duurzame bosbouw’, hernieuwbare energie, maar tegelijk ook in de petro-industrie.34 Ook fitnesscentra horen blijkbaar bij de doelgroep van het fonds (zie kader). 33 EFP focust op ‘grote industriële ondernemingen’ in de financiële sector (24%), telecom (23%), energie (18%), petrochemie (10%), luchtvaart (5%), etc. De gemiddelde investering bedraagt 14 miljoen euro.35 Intermediaire fondsen zoeken volgens ons te vaak de weg van de minste weerstand. Ze investeren vooral in relatief ‘veilige’, ‘gemakkelijke’ regio’s en sectoren die vanuit commercieel standpunt ook interessant zijn voor private investeerders. Bovendien zijn indirecte fondsen ook sterk gericht op de groei van grote, industriële ondernemingen die al zijn geconsolideerd. Zo toonde een analyse van de International Finance Corporation (IFC) van de Wereldbank dat slechts 60% van de gefinancierde ondernemingen door IFC aan de kmo-definitie van de Wereldbank voldoet.36 Dit wijst erop dat dergelijke fondsen de concentratie van kapitaal in grote, industriële ondernemingen verder versterken, wat de financiële additionaliteit in het gedrang brengt.

Niets voor niets: de druk van het rendement De eerste en voornaamste doelstelling voor een investeringsfonds is het genereren van winst die het voortbestaan van het fonds moet garanderen. Standaard verwacht een investeringsfonds een return van 15 à 20% op eigen vermogen op een termijn van vijf tot tien jaar.37 Om echt ‘marktconform’ te opereren, zoals haar opdracht luidt, moet BIO dus aan dergelijke rentabiliteitsverwachtingen voldoen. Van haar aandelen in intermediaire fondsen verwacht BIO een return tussen 10 en 15% op het moment dat het fonds wordt afgesloten, ‘maar dat mag ook meer zijn’. 10% is voor BIO een absoluut minimum. Hiermee legt BIO zichzelf een hoge rentabiliteitsverwachting op. Het feit dat sommige privé-investeerders, zoals Incofin, het zelfs voor minder willen doen, onderschrijft dit. Voor haar Impulse-fonds verwacht Incofin een rendement van 10 à 13% op een termijn van 10 jaar. De vrees bestaat dat dergelijke ‘marktconforme’ rentabiliteitsverwachtingen tot lagere ‘ontwikkelingsverwachtingen’ leiden. 33 Om dat rendement te halen, zijn blijkbaar investeringen nodig in fitnessclubs, de petrochemie en de mijnbouw. Vanuit een perspectief van duurzame ontwikkeling, dat ook voor BIO een leidraad is, vallen die keuzes moeilijk te verdedigen.

Alle macht aan de fondsbeheerder? Fondsbeheerders vormen de schakel tussen de investeerders in het Noorden en de bedrijven in het Zuiden. Zij zijn in essentie de tussenhandelaars die investeerders als BIO in contact brengen met de individuele kmo’s. Hoewel ze net worden aangetrokken omwille van hun ‘lokale verankering en kennis van de sector’, bevinden ze zich zelden daadwerkelijk in het land of de regio waar het fonds op focust. Dit zorgt ervoor dat een aanzienlijk deel van de werkgelegenheid en de capaciteitsopbouw wordt gecreëerd buiten de landen waarvoor de middelen zijn bedoeld.

34 http://seaf.com/index.php?option=com_content&view=article&id=112&catid=30&Itemid=135&lang=en 35 EIB Group Operations Evaluation, Synthesis Report, Evaluation of Activities under the European Financing Partners Agreement, January 2009, http://www.eib.org/attachments/ev/ ev_activities_under_the_european_financing_partners_agreement_en.pd 36 Kmo telt minder dan 300 werknemers en realiseert een jaarlijks inkomen van maximaal 12 miljoen euro. http://www.ifc.org/ifcext/spiwebsite1.nsf/ProjectDisplay/SPI_DP26577 37 Private Equity, August 2011, TheCityUK, http://www.thecityuk.com/assets/Uploads/PrivateEquity2011. pdf; ‘Private Equity: fee high so dumb’, in: The Economist, 2011-11-12. Deze cijfers vormen waarschijnlijk een lichte overschatting van het reële rendement omdat ze gebaseerd zijn op vrijwillige rapportage van fondsbeheerders. Fondsbeheerders hebben er alle belang bij de performantie van hun fondsen rooskleuriger voor te stellen dan ze is. Enkele voorbeelden: Mekong Brahmaputra Clean Development Fund belooft een jaarlijks rendement van gemiddeld 15%, het Indiase VenturEast Fund verwacht 30% voor investeerders in Indiase roepies en 20% in USD. (Zie: http://www.dragoncapital.com/dragon-capital-funds/mekong-brahmaputra-clean-development-fund-lp; http://www.msci.com/products/indices/country_and_regional/em/performance. html ; http://www.ifc.org/ifcext/spiwebsite1.nsf/projects/FB3F2FD29628F554852576BA000E297F)

24



Fondsbeheerders ontvangen voor hun dienstverlening 2 à 3% van de totale fondsgrootte als ‘management fee’.38 De fondsbeheerders hullen zich vaak in een mantel van ‘confidentialiteit’ zodat het voor de externe waarnemer onmogelijk is te achterhalen waar de middelen uiteindelijk terecht komen, laat staan wat de financiële additionaliteit of ontwikkelingsrelevantie is van de investeringen. BIO beschikt over alle relevante informatie van de begunstigde bedrijven van de verschillende fondsen, maar wil deze niet vrijgeven vanwege de ‘commerciële gevoeligheid’. De overeenkomsten die BIO met de fondsbeheerders afsluit verschillen niet van conventionele overeenkomsten tussen private partijen. BIO claimt dat ze daarin, samen met andere EDFI’s, een voortrekkersrol wil spelen door meer stringente criteria en standaarden te introduceren. Een middel dat daarvoor gebruikt wordt zijn de ILPA-Standards39 die echter enkel betrekking hebben op de financiële en boekhoudkundige kant van de zaak. 33 Dergelijke inspanningen juichen we zeker toe, maar 11.11.11 vraagt wel een duidelijk engagement voor meer transparantie voor alle stakeholders. BIO heeft een duidelijk ontwikkelingsmandaat en werkt bijna uitsluitend met ontwikkelingsgeld van de overheid. Ze moet dan ook duidelijk en helder communiceren over de begunstigden van de fondsen en hun ontwikkelingsrelevantie. Een ander probleem is dat de rol van relatief kleine spelers, zoals BIO, binnen intermediaire fondsen zeer beperkt is. BIO heeft weinig zeggenschap en controle over het dagelijkse beheer en de concrete begunstigden van deze fondsen. Meestal heeft BIO enkel een zitje in het ‘advisory committee’ dat geen echte zeggingskracht heeft. BIO probeert dat op te lossen door samen te werken met andere aandeelhouders die wel een sterke vertegenwoordiging op het niveau van de Raad van Bestuur of het investeringscomité hebben. BIO rekent er dan vooral op dat de betrokkenheid van andere, grote EDFI’s binnen de beheersstructuur een zekere indirecte controle garandeert. Voor 11.11.11 is dat niet voldoende.

‘Belastingneutraal investeren’? Brengen we even tabel 2 in herinnering (zie pagina 22). Uit de kolom ‘domicilie van het fonds’ blijkt duidelijk dat belastingparadijzen integraal deel uitmaken van de structuur van inter mediaire fondsen. Een kleine berekening leert dat van het geld van BIO meer dan 111 miljoen euro van de 116 miljoen geïnvesteerd in intermediaire fondsen langs belastingparadijzen passeert.40 Kijken we alleen al naar de jaarrekening van 2010 dan zien we dat BIO aandelen bezit van het Mekong Enterprise Fund en Latam Growth Fund op de Kaaimaneilanden, Afric invest en Grofin East Africa Fund op Mauritius, Caseif Corporation in de Bahama’s, het Mekong Brahmaputra Clean Development Fund op Guernsey en het Rural Impulse Fund II in Luxemburg. BIO heeft nog steeds fondsaandelen in portefeuille die werden aangekocht zo vroeg als 2002 met domicilie in de Kaaimaneilanden (Mekong Enterprise Fund) en Mauritius (Africinvest). BIO bezit dus aandelen in ondernemingen die actief belastingen ontduiken. Volgens BIO zijn er goede redenen om langs ‘belastingneutrale’ locaties te passeren. Belastingparadijzen of ‘offshore financial centers’ (OFC’s) beschikken over de ‘juridische infrastructuur’ die beantwoordt aan de vereisten van private investeerders, OFC’s kunnen een uitgebreid gamma aan ‘financiële structuren’ huisvesten, OFC’s faciliteren een ‘belastingneutraal’ en ‘efficiënt’ poolen van kapitaal, ‘special purpose vehicles’ (SPV’s) of ‘spookbedrijven’ in belastingparadijzen geven ontwikkelingslanden gemakkelijk toegang tot internationale kapitaalmarkten, OFC’s zijn een ‘katalysator’ voor bijkomend kapitaal, etc.41 De EDFI Guidelines for Offshore

38 De management fees die BIO betaalt bedragen tussen 2 en 2,5% op de totale fondsgrootte. Dat ligt in lijn met wat gangbaar is op de markt. In het geval van Incofin Investment Management verschillen de ontvangen ‘fees’ sterk tussen investeringen in equity en debt. Voor equity-investeringen bedraagt de commissie 2,5% van het reëel geplaatst kapitaal en voor schuldfinanciering jaarlijks 1,5% op de totale omvang van de lening. 39 De International Limited Partners Association is een belangenvereniging van private equity-investeerders en ontwikkelt een aantal gestandaardiseerde templates om te rapporteren over investeringen. 40 Eigen berekening, gebaseerd op Jaarrekeningen 2002-2010. 41 Deze argumenten blijken uit het rapport van de Noorse ‘Commission on capital flight from developing countries’ gebaseerd op gegevens van de Noorse DFI Norfund: Tax Havens and Developing Countries: Status, analyses and measures, Report from the Government Commission on Capital Flight from Poor Countries, 2009-06-18, http://www.financialtaskforce.org/wp-content/uploads/2009/06/ norway_tax_report.pdf?9d7bd4 . Uit onze gesprekken blijkt dat de argumentatie van BIO in dezelfde lijn ligt.

25



Financial Centers, die BIO onderschrijft, besluit dat investeringen best gestructureerd worden rond belastingparadijzen “in het belang van de ontwikkelingslanden”.42 Onderzoek in opdracht van een aantal internationale ngo’s toont aan dat de wetgeving in ontwikkelingslanden inderdaad niet geschikt is om fondsen met samengebracht kapitaal van verschillende oorsprong te huisvesten.43 Maar vaak is dat net een duidelijke keuze van het land in kwestie. Net om de belastinginkomsten te vergroten om te investeren in ontwikkeling kiezen landen voor het stimuleren van directe buitenlandse investeringen, eerder dan voor indirecte investeringen via allerlei glibberige constructies. De Verklaring van Parijs, een essentieel beleidskader voor alle vormen van ontwikkelingssamenwerking, vereist net dat BIO dergelijke beleidsbeslissingen respecteert in het kader van ‘ownership’. 33 Belastingparadijzen zijn nefast voor ontwikkeling vanwege het potentieel verlies aan belastinginkomsten voor de ontwikkelingslanden en omdat ze kapitaalvlucht uit ontwikkelingslanden in de hand werken. Een berekening van de misgelopen belastinginkomsten door het gebruik van belastingparadijzen is moeilijk omdat dergelijke fondsen over een vrij lange periode lopen en pas na minimum drie jaar opbrengsten genereren. Volgend gedachte-experiment kan toch de potentiële omvang van dat verlies verduidelijken. BIO investeerde tot vandaag 331 miljoen euro, waarvan 116 miljoen euro in intermediaire fondsen. Stel dat die investeringen het gewenste, ‘marktconform’ gemiddeld rendement van 10%44 halen, levert dat een winst van 11,6 miljoen euro op. Indien de belastingvoet voor bedrijven 18% (de gemiddelde bedrijfsbelasting in Afrika) bedraagt, komen we op een bedrag van bijna 2 miljoen euro op de resultaten van 2010. In het jaarverslag van 2010 rapporteert BIO buitenlandse belastingplichten ten belope van 192.000 euro. Natuurlijk gaat die berekening te kort door de bocht omdat de rendabiliteit in werkelijkheid lager zal liggen door de opbouw en structuur van de fondsen. Zelfs indien de intermediaire fondsen slechts het opgelegde gemiddelde rendement van 5% halen, levert dat een bedrag van bijna 1 miljoen euro belastingen op wat nog steeds ver boven het reële bedrag ligt. Het financieringsmechanisme langs OFC’s doet dus sterk afbreuk aan de claim dat BIO de fiscale mogelijkheden van de begunstigde landen vergroot. Bovendien houdt het argument om geen belastingen te betalen aan een ‘derde partij’ geen steek omdat de meeste zogenaamde regionale fondsen met domicilie in Mauritius enkel in India of Vietnam investeren. Is het dan niet logisch die fondsen ook daar te vestigen en belastingen te laten betalen? BIO verschuilt zich achter het OESO-beleid terzake. Binnen de OESO formuleerde het ministeriële ‘Financial Action Task Force’ (FATF) een aantal aanbevelingen m.b.t. de strijd tegen witwaspraktijken en de financiering van terrorisme. De opvolging van die aanbevelingen gaf aanleiding tot het opstellen van een ‘zwarte lijst’ van zgn. ‘Non-Cooperative Countries and Territories’ (NCCT).45 In haar beleidsnota m.b.t. OFC’s engageert BIO zich ertoe geen investeringsmiddelen te besteden langs jurisdicties op die ‘zwarte lijst’. Opvallend is echter dat die lijst sinds de laatste herziening van de NCCT leeg is. Volgens de OESO bestaan er geen belastingparadijzen meer, wat natuurlijk ridicuul is. Bovendien zijn de criteria van de FATF nogal vaag geformuleerd zonder duidelijke ‘benchmarks’ en exclusief gericht op ‘bijzaken’ als transparantie, uitwisseling van informatie, gepaste zorgvuldigheid en de rigiditeit van het bankgeheim.46

42 EDFI Guidelines for Offshore Financial Centres, 2011-04-01. 43 Murphy, R., Investment for Development : Derailed to Tax Havens. A report on the use of tax havens by Development Finance Institutions, Prepared for IBIS, NCA, CRBM, Eurodad, Forum Syd and the Tax Justice Network, September 2010. 44 We nemen het gemiddelde van het rendement op equity-investeringen (15%) en debt (5%) en corrigeren voor een verhouding equity/debt van 1/1. Dus gemiddeld rendement van 10%. 45 Financial Action Task Force, Annual Review of Non-Cooperative Countries and Territories 2006-2007: Eighth NCCT Review, 2007-10-12. 46 Ibid., Annex I, List of criteria for defining Non-Cooperative Countries or Territories.

26



3.3. Intermediaire fondsen: het kind en het badwater 33 11.11.11 gelooft dat intermediaire fondsen een nuttig instrument kunnen zijn voor investeringen in het lokale bedrijfsleven in het Zuiden. Vandaag is BIO onvoldoende in staat om zich enkel op kleinschalige, economische initiatieven in het Zuiden te richten. Intermediaire fondsen kunnen daarvoor een oplossing bieden. Dat investeringskanaal moet dus niet worden afgesloten, wel moet BIO een antwoord vinden op het gebrek aan controle op de bestemming van middelen en ontwikkelingsrelevantie van de reële investeringen. 11.11.11 benadrukt het belang van een coherent beleid voor ontwikkeling. BIO mag die doelstellingen van het Belgische ontwikkelingsbeleid niet ondermijnen door de belastbare basis van ontwikkelingslanden te beperken en OFC’s te versterken. Als openbare investeringsmaatschappij heeft BIO een voorbeeldfunctie. Voor 11.11.11 kunnen geen middelen voor ontwikkelingssamenwerking langs belastingparadijzen geïnvesteerd worden. We beseffen dat dit grote consequenties heeft voor de keuze van het instrument van intermediaire fondsen omdat BIO als minderheidsaandeelhouder geen vat heeft op de keuze van het domicilie van het fonds. Toch zijn verschillende pistes mogelijk: 33 BIO kan het aandeel van intermediaire fondsen verkleinen en focussen op een grotere participatie in kleinere fondsen die wel bewijzen dat ethische overwegingen en ontwikkelingsrelevantie compatibel is met intermediaire fondsen. 33 BIO kan maximaal inzetten op het versterken van internationale inspanningen, samen met landen die daar al veel verder in staan (Noorwegen, Zweden, etc.), om het gebruik van belastingparadijzen te vermijden. Hier ligt ook een grote uitdaging voor de politieke verantwoordelijken. 11.11.11 vraagt hen sterker in te zetten op een nieuwe internationale regelgeving m.b.t. belastingparadijzen. Bij voorkeur wordt ingezet op bindende richtlijnen op Europees niveau. Recente voorstellen tot wijziging van de wet-BIO in het parlement kunnen tot inspiratie dienen47

47 Zie Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 3 november 2001 tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden en tot wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de « Belgische Technische Coöperatie » in de vorm van een naamloze vennootschap van publiek recht, ingediend door de dames Marie Arena en Olga Zrihen, 2011-11-14.

27



4. Financing finance : BIO en financiële intermediairs Naast de intermediaire fondsen behoren ook financiële instellingen zoals microkredietinstellingen, banken, factor- en leasingmaatschappijen, etc. tot de ‘financiële intermediairs’. BIO focust sterk op dergelijke financiële instellingen omdat ze het gebrek aan aangepaste financieringsvormen in ontwikkelingslanden en de beperkte toegang tot internationale kapitaalmarkten de belangrijkste belemmering voor het lokale bedrijfsleven vindt. Daarom is de financiële sector een sleutelsector. De financiële crisis zorgde wel voor een breuk: het aandeel van ‘financiële intermediairs’ in de portefeuille daalde (van 59% tussen 2004 en 2007 tot 44% in 2010) en microfinanciering verloor duidelijk aan belang.

Verdeling portefeuille van financiële intermediairen 100

NBFI 30%

80 60

42%

20%

40

0

MF Funds MFI's

25%

36%

20

42%

36%

9% 2004-2007

2009

20%

banks

22% 16% 2010

Bron: portfolio BIO

4.1. Microfinanciering: Mattheus revisited? Hoewel het belang van de microfinanciering sinds de financiële crisis afnam, blijft het een speerpunt. BIO investeert in microfinanciering op twee manieren: rechtstreeks in ‘microfinancierings instellingen’ (MFI’s) en via intermediaire fondsen (MF Fondsen). Sinds 2004 investeerde BIO 68,5 miljoen euro in de sector: 46,6 miljoen (68%) rechtstreeks in MFI’s en 21,9 miljoen (32%) via investeringsfondsen. Tijdens de crisis van de sector in 2008 en 2009 werd enkel rechtstreeks in MFI’s geïnvesteerd.48

Welke MFI’s steunt BIO? BIO selecteert MFI’s op basis van de kwaliteit van de portefeuille (maximum 5% ‘non-performing loans’ die niet worden terugbetaald), de totale omvang (<200 miljoen euro), bewezen rendabiliteit op langere termijn, sociale doelstellingen en klantenbescherming. In onderstaande tabel lijsten we de belangrijkste MFI’s op waarin BIO de laatste jaren (soms meerdere malen) investeerde. In 2004 overwoog BIO te investeren “in kleinere en minder gevestigde MFI’s met de capaciteiten en de vaardigheden om ‘first rank MFI’s’ te worden”.49 Toch hadden de begunstigde MFI’s sindsdien een gemiddelde portefeuille van meer dan 160 miljoen USD en behoren in hun respectieve landen tot de grootste in de markt.50 Bovendien gaat het meestal om gereguleerde banken die weinig ontwikkelingsrelevante producten aanbieden zoals consumptiekredieten, hypotheekleningen, transferfaciliteiten voor remittances uit de diaspora, etc.

48 Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen BIO nv, 2004-2010. 49 BIO, Highlights 2004, Brussel, BIO. 50 Men spreekt van ‘grote MFI’ wanneer de totale portefeuille groter is dan 30 miljoen USD.

28


Financing finance : BIO en financiële intermediairs

Avg. krediet (USD)

Statuut

Producten

Tanzania

Portfolio (10³ USD), /

/

bank

Bolivië

439,8

3.020

bank

DR Congo

40,8

5.275

bank

Honduras Cambodja

44,4 105,6

3.053 935

bank NBFI

Microleningen, kmo-krediet, spaardeposito, commerciële dienstverlening, … krediet (consumptie, hypotheek, …), spaardeposito, verzekering, diensten voor migranten, transfer,… Leningen voor ondernemers en particulieren, spaardeposito, bancaire diensten Leningen, spaardeposito, transfer Leningen, spaardeposito, verzekering

Cambodja Peru Benin

57,8 356,1 37,7

1.326 1.246 758

NBFI ‘Financiera’ ngo

Novovanco (2006)

Mozambique

32,7

2.056

bank

Confianza (2006) Banco Los Andes

Peru Bolivië

134,4 391,2

1.772 5.820

‘financiera’ bank

MFI

Land

AccesBank (2007, 2009, 2010) BancoSol (2009)

ProCredit Congo (2007, 2009, 2010) Bancovelo (2007, 2010) Prasac (2006, 2008, 2010) Sathapana (2010) Edyficar (2006) Padme (2006)

Leningen, spaardeposito, transfer Leningen, consumentenkrediet Leningen (lokale valuta en USD), giften, garanties, equity Leningen (hypotheeklening), spaardeposito, transfer, exchange Leningen, verzekeringen en transfer Kredieten, consumptiekrediet, …

Bron: portfolio BIO, online database van Mix (Microfinance Information Exchange), zie: ww.mixmarket.org

Ook de investeringsfondsen, vaak opgericht door de DFI’s zelf met als doelstelling op zoek te gaan naar kleine, zwakke MFI’s met een groter risico, slagen daar onvoldoende in. Een fonds zoals het Regional MSME Fund for Africa (Regmifa), met als voornaamste sponsoren IFC en het Duitse KfW, werd expliciet opgericht om leningen te verstrekken aan kleine, weinig ontwikkelde MFI’s in Sub-Sahara-Afrika. Omdat Regmifa een moeilijke taak te wachten stond, werd een faciliteit voor technische assistentie voorzien van maar liefst 5 miljoen USD. In de praktijk leende Regmifa vooral aan grote MFI’s die reeds marktleider waren in hun respectieve land. Uit onderzoek bleek bovendien dat de middelen voor technische assistentie werden gebruikt om de leningen verkocht te krijgen aan MFI’s die eigenlijk op de private markten wilden lenen.51 Ook het Rural Impulse Fund (RIF II) van Incofin investeert vooral in sterk ontwikkelde MFI’s in verzadigde markten als Peru, Bolivië en India. Zo groeide de MFI Alternativa met de steun van het RIF uit tot de Peruaanse ‘Mevrouw Leemans’.

Crowding out development? Uit onderzoek van MicroRate, een ratingbureau voor MFI’s, blijkt duidelijk dat DFI’s zoals BIO, hun doel in de sector voorbij schieten. DFI’s hebben de ambitie complementair te zijn aan de microfinancieringsmarkt en zich te concentreren op de meest risicovolle, moeilijkst bereikbare segmenten van deze markt. Volgens het onderzoek (en ook onze ervaring) richten DFI’s zich echter vooral op de ‘lekkerste brokjes’ op deze markt – het ‘laaghangend fruit’ – en verdringen dan ook de private investeerders. Volgens MicroRate heeft dat te maken met de werkwijze van DFI’s, die vooral geïnteresseerd zijn in een relatief snelle besteding van de hun toegekende overheidsbudgetten. De grote, sterke MFI’s bieden dan ook een snelle, gemakkelijke, risicovrije en winstgevende manier om grote budgetten in één keer te verzetten. Dat proces is trouwens niet nieuw, het is al bezig sinds BIO begon te investeren in microfinanciering.52 Naast verdringing van de private spelers op de markt, is er ook sprake van verdringing van ontwikkeling in het hele verhaal. De laatste jaren werd duidelijk waar het opbod tussen private investeerders en DFI’s toe kan leiden: oververhitte markten en schuldencrisis in de microfinanciering die vele kleine leners in het Zuiden in de armoede dreven. In een aantal landen zoals Nicaragua en Peru, maar ook Bosnië, ontstond een echte ‘bubble’ in de microfinancieringssector. MFI’s gingen zeer agressief te werk om klanten te lokken zodat mensen vaak verschillende leningen tegelijk aangingen. Uiteindelijk spatte de zeepbel uit elkaar. Door haar investeringspolitiek droegen BIO en de andere DFI’s sterk bij tot die crisis, aldus verschillende IOB-studies.53 51 Von Stauffenberg, D. & Rosas, D. (2011), Role Reversal Revisited. Are Public Development Insitutions still Crowding Out Private Investment in Microfinancie?, MicroRate. 52 Abrams, J. & von Stauffenberg, D. (2007), Role Reversal. Are Public Development Institutions Crowding Out Private Investment in Microfinance?, MicroRate. 53 Bastiaensen, J. & Marchetti, P. (2011), Crisis in Nicaraguan Microfinance: Between the Scylla of Business for Profit and the Charybdis of Clientelism, IOB Working Paper, University of Antwerp; Bastiaensen, J. & Marchetti, P. (2007), A critical review of CGAP-IADB policies inspired by the Fondo de Desarollo Local, Nicaragua, in: Enterprise Development and Microfinance, 18, 2-3, pp. 143-156.

29



De bodemloze put van Banex* De Banco del Exito (Banex) of de ‘succesbank’ groeide uit Findesa, een ngo die microfinanciering aanbood. Eerst werd Findesa in 2002 een ‘gereguleerde financiële instelling’ onder toezicht van de Nicaraguaanse nationale bank en in 2008 bezegelde de naamswijziging in Banex het vervellen tot een normale, commerciële bank. Dat proces werd ‘begeleid’ door herhaalde kapitalisaties door DFI’s als BIO, FMO, KfW, etc. Het gevolg van die overfinanciering was een overdreven en erg agressieve concurrentie tussen MFI’s. In Nicaragua ontstond er een echte

‘bubbel’ door makkelijke en ruime herfinanciering van klanten die tot over hun oren in de schulden zaten. Vooral rijke vetmesters geraakten heel makkelijk en goedkoop aan veel geld. Vanaf 2009 kwam Banex in zwaar weer terecht. Door de ineenstorting van de veeprijzen, onder andere door de Amerikaanse kredietcrisis en de enorme prijsstijging van maïs (ethanolproductie), konden die vetmesters hun schulden niet langer betalen. Banex en de andere ‘commerciële’ microfinancieringsbanken als Procredit (ook een klant van BIO) incasseerden enorme verliezen

en balanceerden op het randje van het faillissement. Alweer sprong BIO in de bres met extra geld. Ironisch genoeg bleken de ‘traditionele’, non-profit MFI’s beter bestand tegen de crisis omdat de landbouwportefeuille van armere rurale klanten en groepskredieten voor arme handelaars in de stad veel minder achterstallen vertoonde. Door hun gulle en onvoorwaardelijke steun aan hun slecht presterende MFI’s, droeg BIO bij aan de diepe crisis van de microfinanciering in Nicaragua.

* Gebaseerd op gesprekken met Johan Bastiaensen, IOB, Antwerpen.

33 BIO moet zich beraden of haar beleid binnen de sector niet aan herziening toe is. 11.11.11 juicht het terugschroeven van investeringen in de sector toe. Als BIO in de sector actief blijft, moet ze op zoek naar de meest ontwikkelingsrelevante initiatieven en actoren die innovatieve, risicovolle financiering voor moeilijk bereikbare groepen, zoals kleine landbouwcoöperaties, producentenverenigingen, micro-ondernemers, etc., ter beschikking stellen. Het programma voor de klantbescherming – the Smart Campaign en Client Protection Principles54 – is een goed initiatief, maar dergelijke voluntaristische gedragscodes gebaseerd op ‘do no harm’-principes zijn niet voldoende als garantie voor ontwikkelingsrelevantie.

4.2. Financiële dienstverleners: creatief met geld Ondertussen investeerde BIO 62 miljoen euro in zogenaamde ‘non-banking financial institutions’ of financiële dienstverleners, waarvan meer dan de helft in de laatste twee jaar. Die financiële dienstverleners worden dus steeds belangrijker. Het gaat vooral om complexe en gespecialiseerde financiële diensten als ‘leasing’, ‘factoring’, ‘currency swaps’ die in ontwikkelingslanden vaak moeilijk of niet te verkrijgen zijn. Bij leasing, eigenlijk een vorm van verhuur, koopt een ‘lessor’ bedrijfsuitrusting zoals machines of computers en stelt deze tegen een vaste vergoeding ter beschikking van een onderneming, de lessee. Daarbij engageert de lessee zich om het goed te kopen tegen de restwaarde na afloop van het contract. Bij factoring wordt de debiteurenportefeuille – de schuldenaren van een bedrijf - van een onderneming uitbesteed aan de factor. De factor zorgt voor de afhandeling van de debiteuren en ontvangt daarvoor meestal een percentage van de omzet. ‘Currency swaps’ is een mechanisme waarmee bedrijven, met de steun van DFI’s, goedkoop aan buitenlandse valuta geraken zonder dat ze er zich voor in de schulden moeten steken. Het mechanisme kan wel tot misbruik leiden omdat het ondernemingen gezonder doet lijken dan ze zijn.

54 The Smart Campaign en Client Protection Principles is een gedragscode om het ‘vertrouwen tussen cliënten en MFI’s te herstellen zoals ‘do no harm’, voorkomen van overdreven schulden, betere screening van cliënten, transparantie, verantwoorde prijzen, eerlijke en respectvolle behandeling van klanten, respect voor privacy en de voorziening van een klachtenmechanisme. Zie: http://www.smartcampaign.org/

30



Bedrijf

Land

Srei Lanka Orix

India Sri Lanka

Quippo Holding Financiera Summa Aquila Leasing

India Guatemala Nigeria

Alios Finance

Zambia

CIFI Improsa CrediFactor

LAC LAC Nicaragua

Investering Activiteit (10³ euro) 7.450 Leasing in infrastructuurwerken, partner van BNP Parisbas in India Leasing van landbouwwerktuigen, financiële 3.000 dienstverlening voor grootschalige landbouw 8.500 Leasing van werktuigen voor infrastructuurbouw, marktleider 766 Factoring 3.964 Leasing van voertuigen, stroomgeneratoren, computers, etc./financiële dienstverlening 1.508 Leasing van werktuigen voor landbouw, wegenbouw, etc., financiële dienstverlening, deel van pan-Afrikaanse Alios groep 7.476 Kredietfaciliteit voor infrastructuurbouw van IADB Leasing, financiering uitbreiding van beursgenoteerde bank 7.483 763 Factoring

Bron: Portfolio BIO

4.3. BIO en het bankwezen Tussen 2002 en 2011 investeerde BIO bijna 40 miljoen euro in commerciële banken, vooral in Afrika. Het gaat om strategische participaties waarmee BIO aan haar inspanningsverplichting t.a.v. de overheid wil voldoen. BIO deed dan ook zelf een bod op een deel van de aandelenportefeuille van een aantal banken. Hierbij een overzicht van de investeringen in commerciële banken tussen 2002 en 2011: Bank BOA Group Access Bank BOA Tanzania Banque Crédit Bujumbura Cogebanque Bancentro Banco Nacional de Bolivia BOA RDC Banque Crédit Bujumbura (capital increase) Banco Financiero del Peru Sacombank

Land/Regio Afrika Nigeria Tanzania Burundi Rwanda Nicaragua Bolivië DR Congo Burundi Peru Vietnam

Investering (x 10³ €) 9.714 2.232 1.669 1.276 1.265 3.865 3.591 1.466 832 3.594 10.416

Bron: Portfolio BIO

Belgolaise en de ‘Belgische verankering in Afrika’ In 2005 kwamen de participaties van Fortis-dochter Belgolaise (vandaag BNP Paribas-Fortis) in drie Centraal-Afrikaanse banken – Banque Commerciale du Congo (25%), Banque Crédit de Bujumbura (48,9%) en Banque de Kigali (49,9%) - in de etalage. Bank Degroof en de regionale Bank of Africa boden zich aan als geïnteresseerde kopers. De Standaard schreef toen dat de toenmalige regering hier een kans zag om een voet tussen de deur te krijgen in die ‘strategisch belangrijke’ sector en de ‘Belgische verankering in Afrika te vrijwaren’. Toenmalig minister voor Ontwikkelingssamenwerking Armand De Decker (MR) stelde voor dat BIO een bod zou doen op de aandelen van Belgolaise.1 Het voorstel stuitte echter op kritische vragen in het parlement.2 Hoewel er weinig enthousiasme bestond binnen de regering voor de deal, deed BIOtoch een bod op de Banque de Kigali en de Banque Crédit de Bujumbura. In het eerste geval ging het winnende bod naar de Rwandese regering van Paul Kagame. In het tweede geval mag BIO zich ondertussen voor 20,25% eigenaar noemen van de Banque Crédit de Bujumbura, onderdeel van het regionale netwerk van de Bank of Africa 1 ‘Belgolaise-filialen naar Degroof/Bank of Africa’, in: De Standaard, 2006-03-01. 2 Vragen en Antwoorden Senaat, 2006-09-05, Vraag nr. 3-4958 van de heer Mahoux d.d. 25 april 2006.

31



5. Financing business: rechtstreekse steun aan ondernemingen 5.1. Hoe investeert BIO rechtstreeks in ondernemingen? Sinds 2002 investeerde BIO 27,6 miljoen euro (op een totaal van 317,6 miljoen) of 8% van haar middelen direct in kmo’s. Het maximale investeringsbedrag per dossier werd wel geleidelijk opgetrokken, van 700.000 euro tot zeer recent 10 miljoen euro. Gemiddeld investeert BIO vandaag 1,32 miljoen euro per dossier, terwijl dat voor 2010 nog 730.000 euro was. Vaak wordt een bedrag voor technische assistentie (capaciteitsopbouw) aan de investering gekoppeld, maar dat is relatief beperkt. 33 Dat BIO inspanningen doet op het vlak van capaciteitsopbouw is een goed teken, maar 11.11.11 vraagt tegelijk of dat versterkt wordt. Capaciteitsopbouw is een essentiële rol van ontwikkelingssamenwerking en daarop moet zoveel mogelijk ingezet worden. Hier ligt een duidelijke meerwaarde voor een DFI zoals BIO. BIO kan zoveel mogelijk op zoek gaan naar investeringen waar capaciteitsopbouw aansluit bij de noden van de onderneming en de expertise van BIO zelf. Het principe van ‘lokaal eigenaarschap’ moet bij rechtstreekse investering centraal staan. Vandaag past BIO dat principe ‘bij voorkeur’ toe. In de praktijk merken we echter dat begunstigde ondernemingen soms in handen zijn van buitenlandse of Belgische managers. 33 11.11.11 vraagt dat BIO het principe van ‘lokaal eigenaarschap’ strikter toepast. Dat hangt nauw samen met een versterking van de faciliteit voor technische assistentie. Het zwaartepunt van de directe activiteiten ligt duidelijk in de agro-industrie (44% van totale investeringen). De klassieke industriële sector – met ondernemingen in houtbewerking, drukkerij, maar ook mijnbouw, cokesproductie en petrochemie – is goed voor 23% van de investeringen.

Sectoren van directe investeringen in kmo's, 2002-2010 Transport Industrie

14%

ICT 44%

23%

Gezondheid en onderwijs Agro-industrie

4%

15%

Bron: portfolio BIO

Geografisch ligt het zwaartepunt overduidelijk in Afrika (64%) en in mindere mate in Azië. Centraal-Afrika (DR Congo en Rwanda) zijn goed voor 11,4% van de directe steun aan kmo’s. Als we Kameroen tot Centraal-Afrika rekenen komt dat cijfer op 20%. Voor een stuk tracht BIO dus de ‘bias’ van haar intermediaire kanalen op ‘gemakkelijke’ landen te compenseren via directe investeringen in kmo’s.

32


Financing business: rechtstreekse steun aan ondernemingen

Geografische verdeling van directe investeringen in kmo's, 2002-2010 6%

Maghreb

1%

Latijns Amerika Azië

29%

Afrika

64%

Bron: portfolio BIO

5.2. Kmo’s: Hoe groot is klein? BIO volgt de internationaal afgesproken definitie van een kmo als een onderneming met minder dan 250 werknemers, een maximale jaaromzet van 40 miljoen euro en maximaal 27 miljoen euro activa. De ‘ideal business case’ voor BIO is een onderneming die minstens vijf jaar lang groeit en winstgevend is, gericht is op export en op zoek is naar financiering in euro of USD. Bovendien moeten die ondernemingen een bedrag tussen 1 en 3 miljoen euro kunnen absorberen. 11.11.11 vraagt zich af of die kmo’s wel het juiste ‘klantenpubliek’ van BIO zijn, omdat ze op de private markt aan de nodige financiering raken of door indirecte fondsen worden gedekt. Uit verschillende studies blijkt bovendien dat vooral lokale micro-ondernemingen, met maximum tien werknemers en een maximale jaaromzet van 2 miljoen euro, moeilijk aan de nodige financiering geraken. Net die ‘kmo’s’ spelen een cruciale rol in economische ontwikkeling, omdat ze vaak de eerste stap vormen in de overgang van een informele, ‘zwarte’ economie naar een formele, ‘witte’ economie.55 Vooral in de landbouw is er sprake van een ‘missing middle’ tussen de familiale landbouw en grote, industriële ondernemingen. BIO en de andere DFI’s blijven weg uit dat ‘missing middle’ omdat de risico’s te groot zijn en groei slechts zeer traag op gang komt. 33 11.11.11 erkent dat het huidige instrumentarium van BIO niet toereikend is om die actoren te bereiken. We vragen dan ook dat BIO een onderzoek instelt naar de voorwaarden waarop het die rol wel kan spelen. Hieronder een overzicht van de directe investeringen in kmo’s met opgave van sector, land, investeringsbedrag, jaar en concrete activiteit. Onderneming

Sector

Land

Zenufa Emprede Parquet Cam CEB La Meublerie Moablaou CTIA Grand Place Vietnam Avifarm Société de Cultures Légumières Laiterie du Berger Zenufa FOI Rwanda Mountain Tea SOADF Sedima SKH Solutions Global Broadband Solutions AGB-Technoprint

Gezondheid Agro-industrie Industrie Industrie Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Gezondheid Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie ICT ICT Industrie

Tanzania Ecuador Kameroen Kameroen Burkina Faso Tunesië Vietnam Mali Senegal Senegal Tanzania Rwanda Mali Senegal Mali Congo, DR Congo, DR

Bedrag (x10³ €) 2.113 500 350 300 700 400 650 400 1.000 380 705 737 700 700 300 700 696

Jaar 2005 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2008 2008

Activiteit Farma Visverwerking Houtverwerking Houtverwerking Kippeneieren Tomatenverwerking Chocoladeverwerking Kippeneieren Zoete maïs Melk Farma Thee Pasta Gevogelte IT Diensten Telecom Drukkerij

55 Ferrari, A. (ed.) (2008), Increasing Access to Rural Finance in Bangladesh. The Forgotten “Missing Middle”, The World Bank, Washington. Growing Micro and Small Enterprises in LDC’s, The “missing middle” in LDC’s: Why Micro and Small Enterprises are not growing, UNCTAD, 2001

33



Onderneming

Sector

Land

SITA Grands Domaines du Katanga PKL LOOP Camed Hohhot

Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Gezondheid Gezondheid Industrie

Ivoorkust Congo, DR Ivoorkust Kameroen Mali China

DSM Corridor Group LBCA

Industrie Industrie

Tanzania Ivoorkust

Fundo Fangelica Clean Food Laiterie du Berger FOI Jakarta Tank Terminal Niche Cocoa Industry Saphar

Agro-industrie Agro-industrie Agro-industrie Transport Agro-industrie Gezondheid

Peru Kameroen Senegal Indonesië Ghana Niger

Bedrag (x10³ €) 700 1.005 700 600 400 3.484

Jaar 2009 2009 2009 2009 2009 2009

837 640

2009 2009

1.161 1.000 1.000 3.856 449 460

2010 2010 2010 2010 2011 2011

Activiteit Cashew noten Maïs Granen Lenzen Farma Cokes productie voor staalindustrie Havenlogistiek Laboratoriumtechnieken voor petro-industrie Aspergeteelt Palmolie Melk Petroleumopslag Cacaoverwerking Farma

Bron: portfolio BIO

Agro-industrie: een duurzame sector? BIO gaat ervan uit dat exportgerichte agro-industrie een sterk potentieel heeft voor tewerkstelling op het platteland, niet alleen in de landbouw maar ook in andere takken als verwerking, verpakking, transport, marketing, etc. Agro-industrie zou een grote impact hebben op economische ontwikkeling en vermindering van armoede. Die veronderstelling is in strijd met de realiteit op het terrein. 33 11.11.11 ontdekte dat de ontwikkeling van de agro-industrie vaak een grote ecologische en sociale kost met zich mee brengt en in een aantal gevallen geen duurzame optie blijkt. Twee investeringsdossiers van BIO illustreren dat treffend (zie kaders).

Fundo Fangelica: Peru lust geen asperges!1 In 2010 investeerde BIO meer dan een miljoen euro in Fundo Fangelica, een producent van groene asperges in de kurkdroge kuststreek in het zuiden van Peru. Met een productie van 288.000 ton asperges per jaar is Peru de grootste aspergeproducent ter wereld. Maar de productie van groene asperges op industriële schaal is absoluut niet duurzaam. Fundo Fangelica bevindt zich in het woestijnachtige kustgebied van Peru (Ica). Om één hectare asperges te telen, is er méér dan 22.000 m³ water nodig. Dat is tien keer meer dan de hoeveelheid water die in de kustregio’s per persoon per jaar beschikbaar is. Met de middelen van BIO en het Nederlandse FMO investeerde Fundo Fangelica onder andere in een hoogtechnologisch systeem voor druppelirrigatie met water uit ondergrondse voorraden. Dat zet enorme druk op het beschikbare water in de regio.

voor ziekteverzekering, etc. Vooral voor vrouwen is de toestand precair door de lage lonen, tijdelijk werk, lange dagen, onaangepaste omstandigheden, etc.3 BIO van haar kant garandeert dat de arbeidsomstandigheden bij Fundo Fangelica ‘voldoen aan de plaatselijke wetgeving’ en dat de lonen ‘gemiddeld hoger liggen dan in andere bedrijven in de sector’.

1

1 Gebaseerd op veldonderzoek van Freya Rondelez (11.11.11) in Peru, novemberdecember 2011.

34

Volgens de Peruaanse ngo IPROGA zal de ondergrondse watervoorraad van Ica opgedroogd zijn in 2013.2

FOTO: fos - Chantal Hovens

Verschillende studies wijzen bovendien op de precaire arbeidsomstandigheden in de aspergesector die teert op verschillende vormen van ‘seizoensarbeid’. Van de Peruaanse staat kreeg de sector fiscale kortingen, een uitzonderlijke verlaging van het minimumloon, korting voor bijdragen 2 Bayer, D., Cambios en cultivos, uso y control del agua el valle de Ica, 20072010, Octubre 2011.


3 Condiciones de trabajo y la salud de las mujeres trabajadoras de la agroindustira del espárrago, región Ica, ISAT/Oxfam, Lima, 2005, http://www.ila.org.pe/ publicaciones/docs/libro_agroexportadores.pdf; Calisaya Arangoitia, M. & Flores Mego, K., La agro exportación no tradicional en el País de las Maravillas. Condiciones de trabajo y derechos laborales de las Mujeres en la agroindustria costera: La Libertad e Ica, Asociación Aurora Vivar/Federación Provincial de Mijeres de Ica, 2006


Société de Cultures Légumières: In 2007 schreef BIO een lening uit van 1 miljoen euro voor de Société de Cultures Légumières (SCL) in het noorden van Senegal. SCL produceert zoete maïs bestemd voor de Britse markt. Buitenlandse investeringen (onder andere met belastingvrijstellingen, versoepeling van de arbeidswetgeving, etc.) in bedrijven als SCL werden sterk gepromoot door de Senegalese overheid. Vanuit verschillende hoeken ligt dat beleid onder vuur

omdat het zou bijdragen aan een sterke landconcentratie van gemeenschappelijke landbouwgronden in de handen van grootschalige, private landbouwbedrijven. SCL wordt eigenlijk gesubsidieerd om de concurrentie aan te gaan met plaatselijke telers. Het bedrijf heeft om en bij de 100 contractuele werknemers in dienst, naast 200 tot 500 dagloners. De contractuele werknemers van het bedrijf zijn vaak relatief hooggeschoolde krachten

uit Marokko, terwijl de lokale bevolking enkel als dagloner wordt tewerkgesteld.1 SCL draagt bij aan de ontwikkeling van de Senegalese economie, de lokale bevolking draagt vooral de lasten.

1 IPAR, Les acquisitions de terres à grande échelle au Sénégal. Description d’un nouveau phenomène. Rapport de récherche, Mai 2011, http://www.ipar. sn/IMG/pdf/Etude_ATGE_IPAR.pdf

Voor 11.11.11 passen dergelijke projecten niet binnen een duurzame investeringsstrategie in de landbouwsector. Nochtans tonen andere voorbeelden aan dat BIO wel in staat is relevante ondernemingen te identificeren en ondersteunen. Zo investeerde BIO in 2010 een miljoen euro in de ‘Laiterie du Berger’, een verwerkend familiebedrijf van melk in Senegal. Het bedrijf biedt een vaste afname aan lokale herders en maakt de Senegalese markt minder afhankelijk van buitenlandse import van melk. De Laiterie du Berger verwerkt de melk tot yoghurt en andere melkproducten, met ondersteuning van Danone, voor lokale consumptie.56

BIO ter plaatse? Voor directe investeringen in kmo’s en haalbaarheidsstudies is BIO verplicht een advies te vragen aan de attaché voor Ontwikkelingssamenwerking (of aan de ambassade) m.b.t. de ontwikkelingsimpact en de reputatie van de promotor. Dat advies maakt deel uit van de investeringsanalyse die aan de Raad van Bestuur wordt voorgelegd. Op basis van documenten die 11.11.11 kon inkijken, blijkt dat er geen vaste structuur bestaat voor dergelijk advies op basis van objectieve en weloverwogen criteria. Dat maakt dergelijke adviezen moeilijk te vergelijken en sterk afhankelijk van de persoonlijke invulling door de attaché. Bovendien beschikt niet elk land waar BIO investeert over een diplomatieke post. Voor Ghana moet het advies vanuit Ivoorkust komen. Voor de steun aan een Belgische producent van palmolie op Sao Tomé en Principe vanuit Luanda in Angola, een paar duizend kilometer verder. De plaatselijke verankering van BIO zelf is in feite onbestaande. Enkel in de voorbereidende fase van een investeringsdossier komen ‘investment officers’ ter plaatse voor een onderzoek naar de ‘gepaste zorgvuldigheid’. Ook de samenwerking met actoren die wel een plaatselijke verankering hebben, zoals de experts van BTC is zeer beperkt, hoewel die samenwerking wettelijk is voorzien.57 Vaak baseert BIO zich op informatie van de promotoren zelf, wat natuurlijk niet de beste garantie is voor objectieve informatie.

56 Snow, C. (2009), ‘La laiterie du berger montre la voie’, in: Jeune Afrique, http://www.jeuneafrique.com/ Article/ARTJAJA2538p058.xml0/ 57 Wet van 3 november 2001 tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden en tot wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de ‘Belgische Technische Coöperatie’ in de vorm van een vennootschap van publiek recht, art. 3, § 3.

35



5.3. Samen sterker? BIO verleent ook achtergestelde leningen aan ondernemingen in ontwikkelingslanden zonder intermediaire tussenschakels (via het kmo-fonds). De rentevoeten zijn ‘marktconform’, maar de voorwaarden maken de financiering wel additioneel (de ‘grace period’ waarin niet moet afgelost worden, de lange termijn). BIO neemt dus geen directe participatie in de onderneming en heeft dan ook geen zeggenschap in het beheer. Het rechtstreekse kanaal garandeert wel een nauwere opvolging van de ontwikkelingsrelevantie van de ondernemingen. 33 Vandaag is BIO niet voldoende uitgerust om veel sterker op dat kanaal in te zetten. 11.11.11 is vragende partij voor een betere ontwikkeling van directe investeringen, maar vraagt dat BIO daartoe eerst haar eigen capaciteit verhoogt. Daarvoor kan BIO verschillende pistes bewandelen: 33 het structureren en stroomlijnen van de samenwerking met actoren die al sterk lokaal zijn ingeworteld zoals DGD, BTC en zelfs ngo’s. 33 zelf, in samenwerking met andere EDFI’s, een netwerk van landenkantoren uitbouwen. Een aantal EDFI’s staan daar al verder in en kunnen als inspiratie dienen. In deze optiek appreciëren we de aanwerving van een ‘vertegenwoordiger’ in DR Congo. De praktische problemen bij de uitwerking ervan maken echter duidelijk dat BIO ook en vooral moet inzetten op een breder en coherent beleid inzake ‘lokale aanwezigheid’.

36



6. Financing the climate: BIO en hernieuwbare energie 6.1. Is BIO’s ‘hernieuwbare energie’ ook ‘schone energie’? In 2010 noemde minister Chastel ‘clean energy’ een duidelijke prioriteit van BIO voor de komende jaren.58 Sinds 2009 was BIO actief in de sector van de hernieuwbare energie: door investeringen in specifieke kmo-fondsen gericht op hernieuwbare energieproductie, projectfinanciering van infrastructuurprojecten en directe steun aan ondernemingen die willen innoveren op vlak van ‘hernieuwbare energie’. Onderstaande tabel geeft een overzicht van die inspanningen. In totaal investeerde BIO 38,9 miljoen euro in hernieuwbare energie. Voor 11.11.11 is de hamvraag echter of de focus op ‘hernieuwbare energie’ ook altijd leidt tot investeringen in ‘schone energie’. Project Polaris Energy (project) Amayo II (project) Maple Ethanol (project)

Land Nicaragua Nicaragua Peru

Jaar 2010 2010 2010

€ (x10³) 8.342 6.686 6.497

Jakarta Tank Terminal (direct) Interact Climate Change Facility (project/syndication vehicle) Hohhot (direct)

Indonesië ACP-landen

2010 2010

3.856 10.000

China

2009

3.484

Info Geothermische energie Windenergie Ethanolproductie uit suikerriet voor biobrandstoffen Opslagfaciliteit voor aardolie Projectfinanciering in ‘propere technologie’ van EIB Cokes_productie in Binnen-Mongolië

De Nicaraguaanse paradox Nicaragua is een paradox. Het land heeft een gigantisch potentieel voor schone energie – uit aard- en windkracht – maar tegelijkertijd is de elektriciteitsproductie voor drie vierde afhankelijk van fossiele brandstoffen (tegenover 43% in Centraal-Amerika).59 Daarin wil de Nicaraguaanse overheid verandering brengen. Tegen 2017 moet 90% van de elektriciteitsproductie hernieuwbaar zijn.60 Daarvoor zet het land terecht in op geothermische energie en windkracht.61 De Nicaraguaanse overheid tracht vooral buitenlandse publieke en private investeringen aan te trekken voor de enorme investeringen die hiervoor nodig zijn. Binnen die ontwikkelingsstrategie van de Nicaraguaanse overheid kan BIO inderdaad een aanvullende rol spelen. In Nicaragua investeerde BIO in een grootschalig project voor geothermische energie (San Jacinto-Tizate via Polaris Energy Nicaragua, een dochter van het Amerikaanse Ram Power) en bijkomende capaciteit voor een windkrachtcentrale aan het Meer van Nicaragua (Amayo). 33 11.11.11 stelt vast dat de voorwaarden waarop BIO in dergelijke projecten stapt niet altijd even ‘proper’ zijn als de opgewekte energie en vragen doet rijzen naar de coherentie van BIO met goed bestuur, democratisch eigenaarschap en transparantie.

58 BIO, Jaarverlsag, 2010, p. 4. 59 CEPAL, Istmo centralamericano: estadísticas del subsector eléctrico, 2007, http://www.eclac.org/ publicaciones/xml/1/30101/L809.pdf 60 IMF, Nicaragua: Poverty Reduction Strategy Paper - Progress Report on National Human Development Plan as of 2010, IMF Country Report No. 11/323, November 2011, p. 30. 61 Valladares, D., A Fair Wind for Clean Energy in Central America, IPS, 19/11/2011, http://www.globalissues. org/news/2011/04/19/9335

37


Financing the climate: BIO en hernieuwbare energie

De ‘vuile’ windmolens van Amayo In 2010 schreef BIO een lening uit van 6,7 miljoen euro voor de uitbreiding van het Amayo-windmolenpark aan het meer van Nicaragua. Promotor is het Consorcio Eólico Amayo, een ‘special purpose vehicle’ of ‘spookbedrijf’ met adres in belastingparadijs Panama van de Amerikaanse energiereus AEI en het Guatemalteekse Centrans Energy Services. De Nicaraguaanse overheid bezit slechts 6% van de aandelen. Naast BIO zijn nog een aantal ‘ontwikkelingsfinanciers’ als CABEI, FMO, etc. betrokken. Ook de Nederlandse overheid doet mee via het ‘Acces to Energy Fund’ waarmee FMO meer risicovolle investeringen kan doen.1 Voor de distributie van de energie werd een contract afgesloten met de lokale distributeurs Dissur en Disnorte, die volledig in handen zijn van de Spaanse multinational Gas Natural/Union Fenosa. Union Fenosa werd een grote speler op de Latijns-Amerikaanse markt door staatsbedrijven tegen een spotprijs op te kopen via onderhandse contracten met de lokale oligarchen.2 In 2007 werd Union Fenosa aangeklaagd bij het Permanent Volkerentribunaal - een burgerinitiatief voor bijzondere rechtspleging gesteund door invloedrijke intellectuelen en academici - voor schending van mensen- en milieurechten in Colombia, Guatemala, Mexico en Nicaragua. Union Fenosa zou zich weinig aantrekken van concessiecontracten en arbeidersrechten, het elektriciteitsnet doelbewust laten verloederen, doelbewust discrimineren bij distributie en er een onverantwoord tariferingsbeleid op nahouden.3 1 In samenwerking met de Nederlandse overheid creëerde FMO een aantal fondsen die grotere risico’s kunnen absorberen (omwille van staatsgaranties). In theorie kunnen daar meer ontwikkelingsgerichte investeringen gedaan worden. Het gaat om het Acces to Energy Fund gericht op private sector projecten die een duurzame toegang tot energiediensten stimuleren, het MASSIF-fonds dat financiële instellingen financiering in lokale valuta verleend voor de ontwikkeling van micro-ondernemingen en kmo’s countries en het Infrastructure Development Fund dat lange termijnfinanciering voor infrastructuurprojecten in lahe inkomenslanden voorziet. Zie: http://www.fmo.nl/idf 2 Union Fenosa and Guatemalan business men (likewise), COPAE, 2010-02-01, http:// resistance-mining.org/english/?q=node/163 3 Permanent People’s Tribunal on European Multinationals In Latin America – Union Fenosa, November 2007, ttp://www.tni.org/article/ permanent-people%E2%80%99s-tribunal-

38


Ook de ‘regionale partner’ in het project, Centrans Energy Services, is niet zuiver op de graat. Het bedrijf speelde een sleutelrol in de wilde privatiseringen in de Guatemalteekse energiesector onder president Jorge Serrano Elias. Met financiële steun van IFC en het Britse CDC slaagde de Amerikaanse energiereus Enron erin een belangrijk deel van de energieproductie en distributie in Guatemala over te nemen. Centrans was het vehikel waarlangs smeergeld naar rekeningen van Serrano werden versluisd.4 Dat bleek uit het strafonderzoek van de Amerikaanse senaat na het malafide bankroet van Enron in 2001, dat duidelijk toonde hoe Enron smeergeld betaalde via schimmige, politiek gelieerde bedrijven als Centrans Energy Services.5 33 Voor 11.11.11 gaat de werkwijze via dergelijke ‘special purpose vehicles’ (SPV’s) tegen de principes van ontwikkeling in. SPV’s zijn spookbedrijven die enkel voor één specifieke transactie worden opgericht. De ‘gepaste zorgvuldigheid’ heeft enkel betrekking op dat spookbedrijf, en niet op de aandeelhouders. Dat spookbedrijf is natuurlijk ‘brandschoon’ omdat het pas is opgericht. 11.11.11 verwacht dat BIO, samen met de andere EDFI’s, een meer selectief beleid voert in haar projectfinanciering, zodat de andere doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking niet ondermijnd worden. Gepaste zorgvuldigheid moet op alle betrokken partijen – ook aandeelhouders – toegepast worden.

european-multinationals-latin-america%E2%80%93-union-fenosa 4 Solano, L., ‘Recursos naturales y energeticos en manos privadas’, in : El Observador, 3, 16, Diciembre 2008 – Enero 2009, pp. 22-27. 5 Valette, J., ‘World Bank knew about Enron’s payoffs in Guatemala’, Corpwatch, 2009-08-01. Voor meer info, zie het volledige rapport: Valette, J. & Wysham, D., Enron’s Pawns: How Public Institutions Bankrolled Enron’s Globalization Game, SEEN, Institute for Policy Studies, March 2002.


6.2. Biobrandstoffen in Peru Peru zet sterk in op biobrandstoffen. Dankzij een reeks bijzondere stimuleringsmaatregelen, afgekondigd onder de ‘Ley de Biocombustibles’ (wet op de biobrandstoffen), kunnen bedrijven die in biobrandstoffen investeren genieten van een belastingkorting.62 BIO ondersteunt dat beleid door te investeren in Maple Etanol, een grootschalig project voor ethanolproductie uit suikerriet in Piura, traditioneel een productieve landbouwregio. Verschillende onderzoeken wijzen erop dat de productie van ethanol uit suikerriet geen duurzame optie is. Volgens het Instituto Nacional de Recursos Naturales zullen de voorziene projecten de draagkracht van de rio Chira ruimschoots overschrijden en de groeikansen van de lokale boeren beknotten. Bovendien is de prijs die voor de licenties wordt bedongen onvoldoende voor een duurzaam beheer van het water. Landbouwautoriteiten, zoals de FAO en het IICA63, stellen bovendien vast dat de productie van ethanol de voedselzekerheid van Peru in gevaar brengt en leidt tot een daling van de biodiversiteit en uitputting van de natuurlijke rijkdommen. Ze stellen dan ook voor waterintensieve teelten in de regio 62 GAIN Report, Peru – Biofuels Annual http://gain. fas.usda.gov/Recent%20GAIN%20Publications/Biofuels%20Annual_Lima_Peru_8-312010.pdf 63 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.

terug te dringen via een substitutiebeleid.64 Het ethanolproject van Maple staat lijnrecht tegenover die aanbevelingen. Ondertussen ontstaan al verschillende conflicten in de regio naar aanleiding van het opkopen van grote landconcessies en irrigatielicenties door grote bedrijven in de sector.65 33 Voor 11.11.11 moet BIO haar aanwezigheid in de sector van de biobrandstoffen grondig evalueren. In vele gevallen gaat het niet om ‘schone’ energie en wegen de eventuele voordelen niet op tegen de ecologische en sociale kosten: bedreiging van voedselzekerheid, verdringing van de lokale landbouwsector, ecologische druk op hulpbronnen en ontwrichtende conflicten. 64 Ramos Taipe, C.L., Análisis de los efectos de la produccion de cultivos bioenergéticos sobre la disponibilidad de los recursos hídricos : el caso del sistema Chira, FAO, 2010, http:// www.fao.org/docrep/013/i1712s/i1712s04. pdf; Ocrospoma Ramírez, D. L., Situación y perspectivas de los biocombustibles en el Perú, Lima, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 2008. 65 Ortize Ramírez, M., Recursos del reservorio de Poechos están en el límite, in : El Comercio, 2007-08-29 ; Yovera Cobeñaz, J., Presidente de la Junta de Usuarios del Chira se opone incremento de agua de riego para grande empresas, in : El Regional de Piura, 2011-08-21.

6.3. Hernieuwbaar, noch schoon Ondanks haar duidelijke beleidskeuze voor ‘hernieuwbare energie’ investeert BIO ook in fossiele brandstoffen. BIO heeft dus een weinig coherente visie op het energievraagstuk. BIO ziet conventionele energie als een onvermijdbare stap in het ontwikkelingsproces van landen die over de fossiele brandstoffen beschikken. Voor BIO komt het er dan op aan de financiële middelen en technologie ter beschikking te stellen die ervoor kan zorgen dat deze fase zo weinig mogelijk impact genereert op de natuurlijke omgeving. 11.11.11 zet daar een andere visie tegenover. Het kopiëren van het Westers ontwikkelingsmodel, dat gebaseerd is op de verbranding van fossiele brandstoffen, kan geen duurzame toekomst brengen. Dit zou nefast zijn voor het klimaat, want we vragen nu al meer dan de aarde kan dragen. Ontwikkelingslanden kunnen het vervuilende stadium van koolstofintensieve ontwikkeling op basis van fossiele energie overslaan en onmiddellijk een duurzaam ontwikkelingspad volgen (het zgn. ‘leapfrogging’).

39


33 Voor 11.11.11 is het totaal onaanvaardbaar dat BIO de inspanningen in hernieuwbare energie ondermijnt door tegelijkertijd te investeren in fossiele brandstoffen. Dat druist in tegen de coherentie van het ontwikkelingsbeleid. Voor 11.11.11 kan BIO niet langer investeren in dergelijke ondernemingen en moeten fossiele brandstoffen aan de uitsluitingscriteria toegevoegd worden.


Houtjes touwtjes werk in Indonesië: Jakarta Tank Terminal In 2009 investeerde BIO bijna 4 miljoen euro in het Indonesische olieconcern AKR voor de bouw van een opslagfaciliteit voor aardolie in de haven van Jakarta. De ‘Jakarta Tank Terminal’, operationeel sinds april 2010, werd gebouwd door de Rotterdamse constructeur Royal Vopak, marktleider in de bouw van haveninfrastructuur. Het ging om de constructie van 17 tanks, goed voor de opslag van meer dan 250.000 vaten aardolie.1 Naast het feit dat het hier gaat om een investering in de petro-industrie, wat aan geen enkel duurzaamheidscriterium voldoet, kunnen we ons ook ernstige vragen stellen bij de financiële additionaliteit van het project. Ondernemingen als AKR en Royal Vopak, beide marktleiders in hun sector, kunnen bezwaarlijk verdacht worden van een bemoeilijkte toegang tot internationale kapitaalmarkten. Volgens BIO zelf was het trouwens enkel aan de financiële crisis te wijten dat de financiering niet helemaal rond geraakte. Samen met de EDFI’s besloot BIO toch het gat dicht te rijden, vooral om te vermijden dat het houtjes touwtjes werk zou worden, waar de Indonesische havens van vol staan.

Hohhot Cokes In 2009 leende BIO 3,5 miljoen euro aan de Chinese gasproducent ‘China Gas’ voor de bouw van een nieuwe centrale voor de productie van cokes in de autonome Chinese regio Binnen-Mongolië. De nieuwe cokes-fabriek moest in de plaats komen van een gelijkaardige fabriek in de hoofdstad Hohhot. Daarnaast voorziet BIO in een budget voor technische assistentie voor de sanering van de oorspronkelijke site in het stadscentrum. Cokes is een grondstof voor de staalindustrie en ontstaat na het vergassen van steenkool. Het productieproces is enorm vervuilend. Niet alleen grote hoeveelheden CO2 komen in de atmosfeer, maar ook andere schadelijke afvalstoffen zoals aromatische koolwaterstoffen, teer, benzeen, tolueen, ethyleen, xyleen, cyaniden, zware metalen en fijn stof. Het doorslaggevende argument om te investeren in de bouw van de nieuwe centrale was “dat het minder vervuilend was dan voordien”. Hier draagt ook de overheid een grote verantwoordelijkheid. Op vraag van minister Verwilghen moest BIO activiteiten ontplooien in China, maar BIO slaagde er samen met de EDFI’s niet in ‘betere’ projecten te vinden.

1 http://www.vopak.nl/nl/azie/vopak-terminaljakarta.html

40



7. Conclusies en aanbevelingen De oprichting van BIO in 2001 werd voor de helft gefinancierd door de Belgische staat en voor de helft door de Belgische Maatschappij voor Internationale Investering. Op 15 januari 2012 had BIO 581 miljoen euro tot haar beschikking, quasi exclusief afkomstig van de overheid. Met dat geld neemt BIO participaties in ondernemingen en verstrekt leningen aan marktvoorwaarden, zowel indirect via fondsen en financiële intermediairs als direct. Vandaag beheert BIO 85 lopende investeringsprojecten verdeeld over financiële intermediairs, kmo’s en infrastructuurprojecten. BIO heeft voor 331 miljoen euro netto verbintenissen aangegaan (ondertekende projecten minus de terugbetalingen plus de door de RvB goedgekeurde projecten) en voor 179 miljoen euro uitstaande investeringen (uitbetalingen minus terugbetalingen). Op basis van dit rapport komt 11.11.11 tot de volgende conclusies: 33 BIO legt te sterk de nadruk op het financiële rendement. Ontwikkelingsrelevantie wordt onvoldoende erkend als referentie voor het investeringsbeleid, terwijl de middelen die BIO ontvangt van de overheid wel als ‘officiële ontwikkelingshulp’ bij OESO-DAC worden aangerekend. De evaluatie van investeringsdossiers legt de nadruk te sterk op kwantitatieve indicatoren en te weinig op kwalitatieve indicatoren. 33 De efficiëntie van BIO ligt vandaag te laag. De pijplijn van projecten, tussen identificatie en uitbetaling, is te lang. BIO’s beheersstructuur is niet conform aan de praktijk bij andere Europese DFI’s die als referentie gelden. Bovendien is BIO te veel een eiland en werkt onvoldoende samen met andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. 33 BIO realiseert 36% van haar totale portefeuille (116 miljoen euro) langs intermediaire kanalen. Hoewel dat kanaal schaalvoordelen en efficiëntiewinsten kan opleveren, rijzen heel wat vragen over de gevolgen: onvoldoende transparantie en controle op investeringsbeslissingen, te sterke focus op ondernemingen met een laag ontwikkelingsrendement en een structureel gebruik van belastingparadijzen waarvan de funeste rol voor ontwikkeling voldoende is aangetoond. 33 BIO neemt weinig risico met de haar toegekende middelen van ontwikkelingssamenwerking. BIO investeert vooral in ondernemingen met een groot rendement en bewezen groei. De sterkste bedrijven geraken het makkelijkst aan bijkomend geld. De onderinvestering van BIO in de minst ontwikkelde landen is ons inziens ook een aanwijzing voor het risico-averse en behoudsgezinde investeringsbeleid. 33 BIO investeert te vaak in ondernemingen en sectoren (mijnbouw, petrochemie, biobrandstoffen, exportgerichte agro-industrie, grote microfinancieringsinstellingen en commerciële banken) waarvan het ontwikkelingsrendement onvoldoende is aangetoond. 11.11.11 stelt vast dat investeringen in de agro-industrie vaak gepaard gaan met een grote ecologische en sociale kost. In de financiële sector betwijfelen we de additionaliteit en ontwikkelingsrelevantie van investeringen in microfinanciering, commerciële banken en andere dienstverleners. BIO focust steeds meer op hernieuwbare energie in de strijd tegen de klimaatverandering. Dat is een goede keuze, maar de ‘hernieuwbare’ energie waarin BIO investeert is niet altijd ‘schone’ energie. BIO ondergraaft haar ambities door te investeren in fossiele brandstoffen en fel gecontesteerde projecten in de sector van de biobrandstoffen. Samengevat stellen we vast dat BIO in theorie wel principes (additionaliteit, lokale meerwaarde, duurzame ontwikkeling, transparantie, etc.) naar voor schuift die volgens 11.11.11 cruciaal zijn wil men over een instrument voor ontwikkeling spreken. We onderschrijven dan ook het belang ervan. Er is volgens 11.11.11 echter een groot contrast tussen de theorie en de praktijk van deze principes. 11.11.11 kan niet anders dan concluderen dat BIO moet worden hervormd. 11.11.11 vraagt een nieuw kader dat de opdracht en doelstellingen zoals bepaald in de huidige wet van 3 november 2001 tot oprichting van BIO (wet-BIO) garandeert. Dat kader moet een bindend engagement voor ontwikkeling inhouden ter vervanging van de herhaalde overeenkomsten n.a.v. bijkomende investeringsmiddelen. Dit onderzoek van 11.11.11 geeft een aantal pistes die de wetgever kunnen inspireren voor de bepaling van uitvoeringsbesluiten om de huidige wet te complementeren en te versterken: 33 11.11.11 vraagt de aandeelhouders van BIO (de Belgische staat) haar verwachting van een financieel rendement (vandaag ca. 5%) bij te stellen. De middelen die BIO worden toegekend moeten vooral een ontwikkelingsrendement halen. Tegenover een hoog ontwikkelingsrendement mag ook een kost staan. De verwachtingen van de staat moeten aangepast zijn aan het

41


Conclusies en aanbevelingen

33

33

33

33

risico, inherent aan investeringen met voldoende rendement in ontwikkeling. België moet zich tevens engageren voor een duidelijk kader binnen de OESO-DAC inzake de voorwaarden waarop bijdragen aan DFI’s als officiële hulpstroom kunnen aangerekend worden. Ontwikkelingsrelevantie moet daarbij de referentie zijn. Om het ontwikkelingsrendement van BIO te verhogen moet gedacht worden aan een meer structurele samenwerking tussen BIO en de andere actoren van de Belgische bilaterale samenwerking (DGD, BTC), vooral om de lokale verankering van BIO op een efficiënte manier te verzekeren. De inspanningsverplichting om 70% van de middelen langs ‘financiële intermediairs’ (microfinanciering, banken, intermediaire fondsen, etc.) te realiseren moet herbekeken worden. Voor 11.11.11 kunnen investeringen langs intermediaire fondsen enkel op voorwaarde dat BIO controle op de bestemming en opvolging van de middelen kan garanderen en geen gebruik maakt van belastingparadijzen in het investeringsproces. 11.11.11 vraagt een engagement van BIO en de overheid om de capaciteit voor directe investeringen in ondernemingen te versterken, samen met de andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. De inspanningsverplichting om 50% van de middelen in de agro-industrie te realiseren moet herbekeken worden. 11.11.11 vraagt dat BIO zich meer richt op ondernemingen die behoren tot het zogenaamde ‘missing middle’, tussen micro-ondernemingen en exportgerichte, industriële ondernemingen waarop BIO zich vandaag richt. In de sector van de hernieuwbare energie vraagt 11.11.11 een coherent beleid. Het is onaanvaardbaar dat investeringen in ‘schone energie’ worden ondermijnd door investeringen in fossiele brandstoffen en niet-duurzame biobrandstoffen.

Binnen het huidig kader kan BIO een aantal maatregelen nemen die haar werking efficiënter maken en grotere ontwikkelingsrelevantie tot stand brengen: 33 BIO beschikt al over diverse instrumenten die toelaten om haar missie te vervullen. Vanuit het perspectief van ontwikkelingsrelevantie, stelt 11.11.11 voor sterker in te zetten op de financiering in lokale valuta, een versterking van het Expertisefonds gericht op de noden van minder ontwikkelde ondernemingen en een harmonisering tussen het studiefonds/expertisefonds en de andere instrumenten van BIO. 33 Binnen het evaluatiesysteem van BIO (GPR) moet ontwikkelingsrelevantie centraal staan. 11.11.11 pleit dan ook voor een aanpassing van het bestaande instrument opdat kwalitatieve aspecten inzake ontwikkeling zouden primeren op kwantitatieve aspecten inzake financieel rendement. 33 11.11.11 vraagt BIO een beleid te ontwikkelen om de efficiëntie te verhogen conform het niveau van aangehaalde benchmarks (Norfund, IFU, etc.). BIO moet ook nadenken over een beheer conform haar ontwikkelingsopdracht: een beleid op langere termijn, een aangepast risicobeleid, variabele verloning in functie van het ontwikkelingsrendement en herinvestering van winsten in ontwikkelingsrelevante investeringen met groot risico. 33 11.11.11 vraagt een duidelijk en ondubbelzinnig engagement voor meer transparantie voor alle stakeholders. BIO heeft een duidelijk ontwikkelingsmandaat en werkt exclusief met ontwikkelingsgeld van de overheid en moet dan ook gebonden zijn aan een transparant bestuur.

42


Conclusies en aanbevelingen

Aanvullende lectuur Abrams, J. & von Stauffenberg, D., Role Reversal. Are Public Development Institutions Crowding Out Private Investment in Microfinance?, MicroRate, 2007. Bastiaensen, J. & Marchetti, P., Crisis in Nicaraguan Microfinance: Between the Scylla of Business for Profit and the Charybdis of Clientelism, IOB Working Paper, 2011. Bastiaensen, J. & Marchetti, P. (2007), ‘A critical review of CGAP-IADB policies inspired by the Fondo de Desarollo Local, Nicaragua’, in: Enterprise Development and Microfinance,18, 2-3, pp. 143-156. Bottom Lines, better lives? Rethinking multilateral financing to the private sector in developing countries, Joint Report of ActionAid, Bretton Woods Project, Christian Aid, Eurodad, CRBM, TWN, March 2010. Bracking, S. & Ganho, A .S., Investing in Private Sector Development: What are the Returns? A review of development impact evaluation systems used by developed finance institutions in Europe, University of Manchester/Norwegian Church Aid, 2011. Dickinson, T., Development Finance Institutions: Profitability Promoting Development?, OECD, s.d. valuatie van BIO, Belgische InvesteringsE maatschappij voor Ontwikkelingslanden, FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Dienst Bijzondere Evaluatie Ontwikkelingssamenwerking, Nr. 2/2008.

International Finance Institutions and Development Through the Private Sector. A joint report of 31 multilateral and bilateral development finance institutions, International Finance Corporation, 2011. Murphy, R., Investment for Development: Derailed to Tax Havens. A report on the use of tax havens by Development Finance Institutions, Prepared for IBIS, NCA, CRBM, Eurodad, Forum Syd and the Tax Justice Network, September 2010. Sjo, B. & Ulvang Flygare, S., Evaluation of Swedfund International. An analysis of private sector development impacts, SADEV, 2008. ax Havens and Developing Countries: Status, T analyses and measures, Report from the Government Commission on Capital Flight from Poor Countries, June 2009. he Growing Role of the Development Finance T Institutions in International Development Policy, Dalberg Global Development Advisors, 2010. Von Stauffenberg, D. & Rosas, D., Role Reversal Revisited. Are Public Development Insitutions still Crowding Out Private Investment in Microfinancie?, MicroRate, 2011. aarde in ontwikkeling. Eindrapport evaluatie W FMO, Capgemini, Juni 2004.

Evaluation of the Industrialization Fund for Developing Countries, Ministry of Foreign Affairs and Danida, 2004. Ferrari, A. (ed.), Increasing Access to Rural Finance in Bangladesh. The Forgotten “Missing Middle”, The World Bank, 2008. Gambini, A., Investir l’argent public dans les paradis fiscaux pour aider les pauvres?, Point Sud, Les études du CNCD-11.11.11, 1, Mai 2011. Growing Micro and Small Enterprises in LDC’s, The “missing middle” in LDC’s: Why Micro and Small Enterprises are not growing, UNCTAD, 2001.

43


Aanvullende lectuur

Contact : 11.11.11

Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging Vlasfabriekstraat 11 1060 Brussel (+32) (0)2 536 11 11 [email protected] www.11.be/11

191 landen ondertekenden een akkoord om tegen 2015 de armoede in de wereld te halveren. Voer samen met de Vlaamse Noord-Zuidbeweging actie om de politici aan hun belofte te herinneren én de lat hoger te leggen. Armoede moet de wereld uit!

www.detijdloopt.be

Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden (BIO) onder de loep. 11.dossier. Ondernemen tegen armoede?

Recommend Documents