Bezwaarschriftprocedure onder de loep

Bezwaarschriftprocedure onder de loep Een onderzoek naar de rechtsbescherming van de cliënt bij de bezwaarschriftprocedure van de Dienst Werk en Inkomen Amsterdam

Afhandelingstermijn

Horen

Motivering

rechtsbescherming

Ilse Voet Anita Biharie Samira El Bouzrouti In opdracht van de Gemeentelijke ombudsman Amsterdam e.o.

Leiden, 24 mei 2006

Bezwaarschriftprocedure onder de loep Een onderzoek naar de rechtsbescherming van de cliënt bij de bezwaarschriftprocedure van de Dienst Werk en Inkomen Amsterdam

Auteurs: Ilse Voet Anita Biharie Samira El Bouzrouti Begeleiders: Mw. L. Wijnbergen Dhr. U. van de Pol Dhr. P. van Oorschot In opdracht van:

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam, Almere, Landsmeer, Oostzaan, Waterland, Weesp, Zaanstad Postbus 11131 1001 GC Amsterdam Onderwijsinstelling: Hogeschool Leiden Zernikedreef 11 2333 CK Leiden

2

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport Bezwaarschriftprocedure onder de loep. Dit rapport is het resultaat van ons afstudeeronderzoek voor de opleiding Sociaal Juridische Dienstverlening aan de Hogeschool Leiden. Het onderzoek heeft plaatsgevonden van november 2005 t/m mei 2006. Ons onderzoek is gedaan in opdracht van de Gemeentelijke ombudsman van Amsterdam, Almere, Landsmeer, Waterland, Weesp, Oostzaan en Zaanstad. De gemeentelijke ombudsman is een instantie die onderzoek doet naar het handelen van diensten en personen waar de gemeente verantwoordelijk voor is. Op grond van zijn bevindingen brengt de ombudsman adviezen of aanbevelingen uit. Ons onderzoek doet uitspraken over de Dienst Werk en Inkomen (DWI) van Amsterdam en heeft met name betrekking op de concernafdeling Juridische Zaken, die de bezwaarschriften behandelt. Gaande het onderzoek hebben we veel geleerd over de praktijk van de bezwaarschriftprocedure bij DWI in Amsterdam en hoe deze procedure wettelijk geregeld is. Wij hebben met veel plezier aan dit onderzoek gewerkt, hoewel het af en toe even doorbijten was. Vooral het dossieronderzoek en het verwerken hiervan was een hele klus om te klaren. De interviews daarentegen waren wel weer erg leuk en vooral interessant om te doen. Wij willen van deze gelegenheid gebruiken maken om onze dankbaarheid te tonen aan allen die aan dit onderzoek hebben meegewerkt; de respondenten die ons te woord hebben willen staan voor de interviews, de Dienst Werk en Inkomen Amsterdam voor het mogen inzien van de dossiers en de gastvrijheid, en natuurlijk onze begeleiders Loes Wijnbergen en de gemeentelijke ombudsman van Amsterdam, Ulco van de Pol, voor de prettige samenwerking en zeer goede ondersteuning en adviezen. Ook onze dank aan de begeleider vanuit school, Paul van Oorschot, voor de feedback op onze producten. Ilse, Anita en Samira Leiden, 24 mei 2006

3

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Inleiding

6

Samenvatting van hoofdstuk 1 tot en met 6

7

Methodische verantwoording

9

Hoofdstuk 1 – Juridisch kader § 1.1 Termijnen § 1.1.1 Indieningstermijn bezwaarschrift § 1.1.2 Sanctie niet tijdig indienen van het bezwaar § 1.1.3 Beslissingstermijnen bestuursorgaan § 1.1.4 Sanctie bij overschrijding beslissingstermijn § 1.2 Hoorzitting § 1.2.1 Uitnodiging § 1.2.2 Stukken indienen en inzien § 1.2.3 Betrokkenen bij het horen § 1.2.4 Verslag § 1.2.5 Afzien van het horen § 1.3 Motivering § 1.3.1 Gemotiveerde beslissing § 1.3.2 Summiere motivering § 1.3.3 Verwijzing naar advies § 1.3.4 Leesbaar en begrijpelijk § 1.3.5 Bekendmaking

12 12 13 13 14 14 14 14 15 15 15 16 16 16 17 17 17

Samenvatting

18

Hoofdstuk 2 – Bezwaarprocedure in de praktijk bij DWI § 2.1 Beschrijving van de werkwijze § 2.2 Actuele ontwikkelingen

19 24

Hoofdstuk 3 – Termijnen § 3.1 Cijfers omtrent de beslissingstermijn § 3.2 Oorzaken van de termijnoverschrijding § 3.3 Ontwikkelingen § 3.3.1 Achterstandsteams § 3.3.2 Verkorte werkwijze § 3.3.3 Normtijden § 3.3.4 Standaardisering § 3.3.5 Decentralisatie – centralisatie § 3.3.6 Screening

26 28 29 29 29 30 30 31 31

Conclusie

32

Hoofdstuk 4 - Horen § 4.1 De beslissing om wel of niet te horen § 4.1.2 DWI-beleid over horen § 4.1.2 Redenen om van het horen af te zien § 4.2 Wie mag er horen? § 4.2.2 Verschillende mogelijkheden § 4.2.3 Verloop van het horen bij een commissie § 4.2.4 Verloop van het horen bij één persoon (DWI) § 4.2.4 Voor- en nadelen van de verschillende vormen van horen

34 34 35 36 36 37 38 39

4

§ 4.3 Een hoorzitting of een telefonische toelichting? § 4.3.1 De wettelijke status van de telefonische toelichting § 4.3.2 De keuze tussen een hoorzitting en een telefonische toelichting § 4.3.3 Voor- en nadelen van telefonisch horen § 4.4 De functie en waarde van het horen § 4.4.1 Functies van horen § 4.4.2 Feitelijke waarde van het horen § 4.4.3 Emotionele waarde van het horen

42 42 43 43 44 44 45 46

Conclusie

47

Hoofdstuk 5 – Motivering § 5.1 Conclusie ombudsman § 5.2 Juridisch taalgebruik § 5.3 Kwaliteit motivering § 5.4 Primaire beslissing § 5.5 Gewenste situatie § 5.6 Collegiale toetsing § 5.7 Uitkomsten grafiek ‘Onderwerp - soort motivering’

49 49 50 51 51 51 52

Conclusie

53

Hoofdstuk 6 – Samenhang § 6.1 De samenhang tussen horen en afhandelingstermijn § 6.2 De samenhang tussen horen en de motivering van de beslissing op bezwaar

54 55

Hoofdstuk 7 – Aanbevelingen § 7.1 Samenvatting van de conclusies § 7.2 Aanbevelingen

57 58

Literatuur- en bronnenlijst

61

Begrippenlijst

62

Bijlagen 1. Gegevens dossieranalyse 2. Grafiek ‘Termijn – Kwartaal’ uitgebreide versie 3. Grafiek ‘Onderwerp – Soort motivering’ uitgebreide versie 4. Checklists dossier- en documentanalyse

65 73 74 75

5

Inleiding In Amsterdam zijn ruim 40.000 mensen afhankelijk van een bijstandsuitkering. Deze uitkeringen worden verzorgd door de Dienst Werk en Inkomen van Amsterdam (DWI, voorheen Sociale Dienst). Wanneer deze cliënten het niet eens zijn met besluiten van DWI kunnen zij hiertegen bezwaar indienen. Deze bezwaarschriften worden behandeld door de concernafdeling Juridische Zaken (JZ) van DWI. Tijdens de bezwaarprocedure heeft een burger een aantal rechten: het recht om binnen een bepaalde termijn een beslissing op bezwaar te krijgen, het recht om gehoord te worden en het recht op een deugdelijke motivering bij de beslissing op bezwaar. Dat deze drie vormen van rechtsbescherming in de praktijk niet altijd evenveel aandacht krijgen, was voor ons reden om ons afstudeeronderzoek hiernaar te verrichten. Directe aanleiding voor ons onderzoek waren bevindingen van de Gemeentelijke ombudsman Amsterdam zelf op basis van klachten die de ombudsman van Amsterdamse bijstandscliënten ontving over de bezwaarprocedure van DWI. Uit het jaarverslag 2004 van de ombudsman kwamen een drietal problemen naar voren: 1. De wettelijke termijn voor de afhandeling van bezwaarschriften werd niet of nauwelijks gehaald; 2. Hoorzittingen werden vaak overgeslagen, zonder dat de cliënt daarmee had ingestemd. DWI ging zonder nader onderzoek gedaan te hebben, erg snel uit van kennelijke nietontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid. 3. De motiveringen bij de beslissing op bezwaar waren vaak niet voldoende onderbouwd. Het leek erop dat er meer formeel dan inhoudelijk werd getoetst. Het niet goed uitvoeren van de bezwaarprocedure door DWI, is met name een probleem voor de cliënten van deze Dienst (vooral bijstandsgerechtigden). Door de fouten die DWI maakt, komen cliënten in financiële moeilijkheden. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een uitkering is afgewezen, ingetrokken of gekort, en het bezwaarschrift niet goed of niet op tijd afgehandeld wordt. Op basis van de drie ‘tekortkomingen’ van DWI hebben we de volgende probleemstelling geformuleerd: “Biedt de bezwaarschriftprocedure van de Dienst Werk en Inkomen van Amsterdam de cliënt de noodzakelijke rechtsbescherming?” Naast het beantwoorden van deze vraag, zullen wij in dit rapport ook aanbevelingen doen om de kwaliteit van deze procedure te verbeteren. Het onderzoek is relevant voor de ombudsman van de gemeente Amsterdam e.o., de Dienst Werk en Inkomen en natuurlijk de bijstandscliënten. Het onderzoek is in eerste instantie bedoeld voor onze opdrachtgever de ombudsman. Deze zal het rapport bespreken met de betrokken wethouder, DWI, alsmede met de desbetreffende gemeenteraadscommissie. DWI kan er op haar beurt weer voor zorgen dat de dienstverlening naar de cliënten verbetert. Het rapport bestaat uit zeven hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de wettelijke bepalingen omtrent termijnen, horen en motivering beschreven. Hoofdstuk 2 behandelt puntsgewijs de bezwaarprocedure van DWI zoals deze op 18 oktober 2005 gold. Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de recente ontwikkelingen die zich voordoen bij de afdeling Juridische Zaken van DWI. Vanaf hoofdstuk 3 wordt specifiek ingegaan op de drie onderwerpen1. ‘Termijnen’ wordt behandeld in hoofdstuk 3, ‘Horen’ in hoofdstuk 4 en ‘Motivering’ in hoofdstuk 5. De samenhang tussen deze drie aspecten komt in hoofdstuk 6 aan bod. Het laatste hoofdstuk bevat een samenvatting van de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken, en de aanbevelingen. Verder bevat het rapport een aantal bijlagen. Voordat de resultaten van ons onderzoek aan bod komen, volgt eerst een methodische verantwoording waarin beschreven staat hoe we het onderzoek aangepakt hebben. 1

Met name de hoofdstukken 3 t/m 5 bevatten veel meningen en opvattingen van geïnterviewde respondenten. Deze opvattingen worden door ons beschrijvend weergegeven. Dit wil echter niet zeggen dat wij de opvatting delen. In voorkomende gevallen zullen wij hier dan ook eigen commentaar aan toevoegen.

6

Samenvatting|Hoofdstuk 1 tot en met 6 Hoofdstuk 1 – Juridisch kader Belanghebbenden hebben zes weken de tijd om een bezwaarschrift in te dienen bij het betreffende bestuursorgaan, indien zij het niet eens zijn met een beslissing die genomen is. Wanneer dit niet tijdig gebeurt, volgt over het algemeen een niet-ontvankelijk verklaring en wordt het bezwaarschrift niet meer inhoudelijk behandeld. De primaire beslissing blijft hiermee gehandhaafd. De wet geeft daarnaast aan dat de afhandelingstermijn voor het bestuursorgaan begint met de ontvangst van het bezwaarschrift. Indien het bestuursorgaan gebruik maakt van een adviescommissie, is deze termijn 10 weken, terwijl bij geen commissie de termijn 6 weken is. Bestuursorganen hebben eenmaal de tijd om deze termijn te verlengen. De verlenging bedraagt 4 weken. Indien deze termijn ook niet kan worden gehaald, dan mag het bestuursorgaan nogmaals verlengen, echter de indiener van bezwaar moet hier zijn uitdrukkelijke toestemming voor geven. Een mededeling van de indiener is daarvoor niet voldoende, aldus jurisprudentie. In de wet zijn verschillende bepalingen opgenomen omtrent het horen. Deze bepalingen laten het bestuursorgaan wel enige vrijheid om invulling te geven aan deze bepalingen. Om een voorbeeld te noemen, kan het orgaan zelf bepalen wie er hoort en waar het horen plaatsvindt. Uitzonderingen waarin niet hoeft te worden gehoord, worden ook in de wet genoemd, te weten in art. 7:3 sub a t/m d Awb. Bestuursorganen dienen echter niet te snel van een uitzondering uit te gaan en om die reden niet te horen. Wat betreft de motivering is de wet heel kort. Er moet sprake zijn van een motivering waaraan voldoende aandacht is besteed. Er moet uit blijken dat een motivering helder, deugdelijk, duidelijk en goed leesbaar is geformuleerd. In de motivering mag er verwezen worden naar jurisprudentie of naar een advies, echter de wettelijke basis moet ook worden aangegeven. Hoofdstuk 2 – Bezwaarprocedure in de praktijk bij DWI DWI Amsterdam werkt met een handboek waarin de gehele bezwaarprocedure stap voor stap wordt vastgelegd. Vanaf de ontvangst van een bezwaarschrift tot aan de beslissing wordt hierin aangegeven welke medewerker welke taken heeft. De laatste versie op papier is van 18 oktober 2005 en is bij ieder medewerker bekend. In totaal gaat het om 15 stappen die een bezwaarschrift doorloopt, voordat een dossier in het archief belandt. DWI heeft wat het handboek betreft niet stilgezeten. Sinds juli 2004 is DWI al bezig om de bezwaarprocedure zo efficiënt mogelijk te maken. Ook eind 2005 zijn er verschillende maatregelen bijgekomen waardoor achterstanden zo snel mogelijk worden ingelopen. Voorbeelden hiervan zijn minder horen en het instellen van achterstandsteams. Deze verkorte werkwijze staat echter los van de Handboeken Bezwaar en geldt tot mei 2006. Eind maart 2006 zijn er twee bijeenkomsten van medewerkers geweest, waarin onder andere deze verkorte werkwijze is geëvalueerd. Deze evaluatie heeft geleid tot een notitie met verbetervoorstellen.

Hoofdstuk 3 – Termijnen Er zijn drie belangrijke oorzaken te vinden voor het feit dat DWI de wettelijke afhandelingstermijnen niet haalt. In de eerste plaats is er volgens DWI sprake van onderbezetting, als tweede oorzaak wordt genoemd dat de instroom van bezwaarschriften te hoog is en als laatste wordt de communicatie met de primaire afdeling slecht gevonden. Sinds eind 2005 is DWI met maatregelen begonnen om de achterstanden in te halen. Zo is er wederom een achterstandsteam ingezet en wordt er gewerkt met een verkorte werkwijze. Deze twee maatregelen hebben er toe geleid dat er in februari 2006 eigenlijk geen sprake meer was van een achterstand en de meeste zaken binnen 10 weken worden afgehandeld. Echter, er bestaat onder de medewerkers nog steeds twijfel of de achterstanden niet terugkeren op het moment dat de achterstandsteams niet meer actief zijn bij DWI.

7

Hoofdstuk 4 – Horen Vergeleken met 2003 en 2004 is er in 2005 veel minder gehoord door DWI. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit dat de prioriteit bij DWI in 2005 voornamelijk lag bij het halen van de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften. Het horen gebeurt bij DWI door de medewerker Bezwaar die het bezwaarschrift ook behandelt (ambtelijk horen). Hieruit blijkt dat DWI de bezwaarprocedure ziet als verlengde besluitvorming, en niet zozeer als een zelfstandig rechtsmiddel waarbij het gebruikelijk is een externe adviescommissie in te schakelen. Behalve de keuze tussen ambtelijk horen of een externe commissie, is er ook nog de keuze tussen een ‘echte’ hoorzitting en een telefonische toelichting. Het telefonisch horen lijkt steeds meer aan populariteit te winnen. Veel respondenten denken dat het houden van een telefonische toelichting zowel voor de cliënt als voor DWI voordeliger is wegens het besparen van tijd. Als een cliënt gebruik maakt van de telefonische toelichting, geeft hij daarmee meteen aan dat hij geen gebruik wil maken van een hoorzitting. De wet is op dit punt erg streng. Hoewel er over de feitelijke waarde van het horen verschillend gedacht kan worden, de emotionele waarde die het vervult voor een cliënt is voor allen duidelijk. Horen vervult een belangrijke rol in de relatie tussen burger en overheid. Een hoorzitting is de plaats bij uitstek om echt naar de cliënt te luisteren en uitleg te geven, waardoor de cliënt zich serieus genomen voelt. Hoofdstuk 5 – Motivering De afdeling Bezwaar geeft de motiveringen bij de beslissingen op bezwaar kort weer. Achter de motivering zet zij tussen haakjes het wetsartikel waarop de beslissing is gebaseerd. Voorheen waren de motiveringen lappen tekst van wetsartikelen. Zowel medewerkers als cliënten zijn tevreden met deze nieuwe schrijfwijze, omdat de motivering helderder zou zijn geworden. In situaties waarbij sprake is van een gemachtigde, worden de motiveringen overigens uitgebreider weergegeven. Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit van de motivering zijn niet alle respondenten tevreden. Er zou te veel gekeken worden naar het juridische aspect en er zou onvoldoende rekening worden gehouden met de beleidsvrijheid die medewerkers hebben. DWI onderbouwt haar motivering vooral juridisch en minder op grond van het bezwaarschrift of de eventuele hoorzitting als die heeft plaatsgevonden. Ook wordt de motivering voor het achterwege laten van een hoorzitting niet altijd even duidelijk gevonden. De collegiale toetser heeft de mogelijkheid om fouten en onduidelijkheden in de motivering bij de beslissing op bezwaar te veranderen. Verschillende respondenten zijn negatief over de kwaliteit van de motivering van de afdeling die primaire beslissingen neemt. Gebrek aan juridische kennis zou zorgen voor het foutief en onvoldoende toelichten van de motivering. Ook de communicatie tussen de primaire afdeling en de afdeling Bezwaar kan beter. Hoofdstuk 6 - Samenhang Er bestaat samenhang tussen de afhandelingstermijn en het horen. De termijn is langer als er een hoorzitting of telefonische toelichting heeft plaatsgevonden. Daar staat weer tegenover dat als er een hoorzitting of telefonische toelichting is geweest, de motivering vaker uitgebreid is, dan als er niet gehoord is. Het horen zorgt dus voor een beter onderbouwde beslissing. Aan de andere kant is het percentage korte motiveringen het hoogst als er een hoorzitting gehouden is. Dit kan verklaard worden doordat de cliënt tijdens de hoorzitting al uitleg over wet- en regelgeving heeft gekregen. Motiveringen die erg juridisch zijn, komen alleen voor als er geen hoorzitting is geweest.

8

Methodische verantwoording Er zijn een aantal handelingen aan vooraf gegaan voordat dit rapport kon worden geschreven. Hierbij kan gedacht worden aan het opzetten van een plan van aanpak, verzamelen van gegevens door middel van interviews en dossieronderzoek, analyseren van de verzamelde gegevens et cetera. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de gebruikte methoden en de verantwoording voor het kiezen van deze methoden. Probleemanalyse Voordat een plan van aanpak werd gerealiseerd, zijn het doel en de vraagstelling van de opdrachtgever, de ombudsman, afgebakend. Dit is gedaan door vooral te brainstormen, stukken door te nemen (jaarverslagen van de ombudsman en DWI) en informatie in te winnen over het onderwerp. De stukken en informatie werden door de opdrachtgever verzorgd. Onderzoeksontwerp Naar aanleiding van onze opdracht hebben we een onderzoeksvoorstel opgemaakt. In dit voorstel hebben we antwoord gegeven op de volgende vragen: 1) Onderzoeksprobleem - Wat is het onderzoeksprobleem? - Voor wie is het een probleem, en voor wie is het onderzoek relevant? - Hoe ziet de huidige situatie er uit en hoe zou de gewenste situatie er uit moeten zien? - Aan de hand van welke normen wordt de situatie bepaald? - Wat is de vraag van de opdrachtgever? 2) Doelstelling (intern en extern) - Extern: wat is de externe doelstelling van het onderzoek, wat is de praktische en theoretische relevantie van het onderzoek, en voor wie is het onderzoek relevant (en nuttig)? - Intern: wat is de interne doelstelling van het onderzoek? 3) Probleemstelling/ centrale vraag - Wat is de probleemstelling / centrale vraag van het onderzoek? - Wat zijn de deelvragen / onderzoeksvragen? 4) Theoretische kader - Welk theoretisch kader wordt in het onderzoek gehanteerd? - Definieer de centrale begrippen (de variabelen) van het onderzoek, en plaats deze in het theoretisch kader. - Definieer de onderzoekseenheden. - Welke theoretische boeken en artikelen in vaktijdschriften zijn er m.b.t. dit probleem / vraagstuk; wat is er al m.b.t. dit probleem / vraagstuk onderzocht (onderzoeksrapporten)? 5) Plan van aanpak - Hoe en waar wordt het onderzoek uitgevoerd? - Welke methoden van gegevensverzameling worden gebruikt? - Hoe worden de verzamelde gegevens geanalyseerd? - Welke fasen worden in het onderzoek onderscheiden? - Een globale planning (a.d.h.v. de fasen). 6) Productspecificaties - Hoe ziet het te verwachten eindproduct er uit? - Aan welke eisen voldoet dit eindproduct?

9

7) Beheersing/ projectorganisatie - Hoe wordt het project georganiseerd en hoe wordt samengewerkt binnen de projectgroep (wanneer wordt gewerkt, waar)? - Hoe wordt de informatie uitgewisseld (tussen de groepsleden en met de docent)? - Hoe worden de tijdsplanning van het onderzoek en de beschikbare uren bewaakt? - Welke faciliteiten zijn nodig voor de uitvoering van het project? Bovenstaande criteria zijn door de Hogeschool Leiden opgesteld. Gegevensverzameling De gegevens, die voor dit rapport zijn gebruikt, zijn verzameld door middel van drie verschillende methoden: ƒ Dossieronderzoek (bezwaarschriften, beslissingen op bezwaar) ƒ Documentanalyse ƒ Interviews met een aantal sleutelfiguren Wij hebben voor deze methoden gekozen, omdat wij een kwalitatief en kwantitatief onderzoek wilden hebben. Dit is het meest betrouwbaar vanwege het feit dat gegevens vergeleken kunnen worden: kwalitatieve met kwantitatieve gegevens en andersom. Dossieronderzoek Aan de hand van de cursus ‘dossieranalyse’ hebben wij een ‘checklist’ gemaakt om dossiers te analyseren. De dossiers moesten ons antwoord geven op vragen zoals die geformuleerd waren. De vragen uit de checklists zijn voortgekomen uit het brainstormen op de vraag ‘Wat willen wij weten?’.

ƒ

Hieruit volgden de vragen: - Wat is het onderwerp van het bezwaarschrift? - Wat is de indieningsdatum van het bezwaarschrift? - Op welke datum is de beslissing op bezwaar genomen? - Wordt er een uitstelbrief gestuurd als de zes weken termijn overschreden wordt? - Wordt er een uitstelbrief gestuurd als de tien weken termijn overschreden wordt? - Wordt er na tien weken overschrijding toestemming gevraagd aan de cliënt? - Indien er sprake is van termijnoverschrijding, wordt er dan een reden genoemd voor het overschrijden van de termijn? - Heeft er een hoorzitting plaatsgevonden? - Als er geen hoorzitting heeft plaatsgevonden, was er sprake van een situatie zoals genoemd in art. 7:3 AWB? - Is de motivering voor het niet houden van een hoorzitting voldoende aanwezig? - Gaat de hoorzitting (verder) in op het bezwaarschrift? - Is er sprake van een motivering bij de beslissing op bezwaar? - Waar gaat de motivering op in? - Wat is de uitspraak op het bezwaar? Bij de ombudsman hebben we een geheimhoudingsverklaring moeten tekenen, omdat wij vertrouwelijke informatie in onze handen kregen. Vervolgens hebben wij, om een indruk te krijgen van hoe dossiers door DWI worden opgesteld, een aantal dossiers bekeken die bij de ombudsman lagen. Vervolgens hebben we bij DWI, afdeling Bezwaar, 101 dossiers onderzocht. Wij hadden namelijk besloten dat het verstandig was om van elk kwartaal in het jaar 2005 25 dossiers te bekijken. Maar het bleek dat we er één te veel hadden gedaan. Voor het onderzoek hadden we toegang tot het archief van de afdeling Bezwaar. Hiervoor heeft de ombudsman gezorgd, omdat de inzage onder de bevoegdheid van de ombudsman valt.

10

Documentanalyse De onderzoeksrapporten, jaarverslagen, concernjaarverslagen et cetera (zie bronnenlijst) werden verzorgd door onze praktijkbegeleidster. Aan de hand van de cursus ‘documentanalyse’ hebben wij verschillende ‘checklists’ gemaakt om de documenten te analyseren (zie bijlage 4). Als wij in de documenten op bepaalde vragen geen antwoord konden vinden, hebben wij deze in de interviews gesteld.

ƒ

Interviews Aan de hand van de cursus ‘interviewen’ die door de opleiding werd aangeboden, hebben wij een vragenlijst gemaakt om vervolgens onze sleutelfiguren te interviewen. Onder sleutelfiguren verstaan wij mensen die ervaringsdeskundige zijn op ons onderwerp. We hebben drie personen van DWI geïnterviewd: een teammanager van JZ en twee medewerkers Bezwaar. De andere geïnterviewden waren de voorzitter van de Bijstandsbond, een Sociaal Raadsman en een Juridisch Concerncontroller van de Bestuursdienst van de gemeente Amsterdam.

ƒ

Gegevens analyseren Wat betreft de documenten en interviews: aan de hand van alle gegevens die wij verzameld hebben, hebben wij per onderwerp (termijn – hoorzitting - motivering) gekeken welke informatie uit de dossiers, documenten en interviews van belang was. Dit hebben we gedaan door te ‘labelen’. Aan de hand van die selectie hebben we weer gelabeld totdat dit niet meer mogelijk was. Wat betreft de dossiers: aan de hand van de informatie die voortkwam uit het bekijken van de dossiers, hebben wij eerst alle gegeven geturfd. Vervolgens hebben we de informatie gecategoriseerd en tot slot hebben wij grafieken en tabellen gemaakt in Excel. Van de absolute aantallen hebben we eerst percentages gemaakt, om zo een eerlijker beeld te krijgen in de grafieken. Als er bij bepaalde categorieën maar enkele dossiers geturfd waren, zijn deze niet altijd gebruikt in de grafiek omdat dit een vertekend beeld oplevert. Dit is het geval bij figuur 5.1. Rapport schrijven Aan de hand van de geanalyseerde gegevens, hebben we gekeken of wij voldoende informatie hadden om de onderzoeksvragen, zoals die in het onderzoeksrapport zijn geformuleerd, te beantwoorden. Alle benodigde informatie hadden wij in bezit. Aan de hand van de analyse van de interviews, documenten en de tabellen/grafieken hebben we de tekst van dit rapport geschreven. Naast de bevindingen in het rapport hebben we aanbevelingen opgenomen.

11

Hoofdstuk 1 – Juridisch kader In dit hoofdstuk worden in het kort de belangrijkste wettelijke bepalingen behandeld, die te maken hebben met bezwaar. Deze bepalingen zijn te vinden in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Wij richten ons met name op de volgende onderwerpen: termijnen, hoorzitting en motivering op bezwaar. In de volgende hoofdstukken zullen deze onderwerpen terugkeren en verder uitgewerkt worden.

§ 1.1 Termijnen De wettelijke basis voor de termijnen voor bezwaarschriften is te vinden in hoofdstuk 6 en hoofdstuk 7 van de Awb. In verschillende artikelen wordt gesproken over de verschillende behandelingstermijnen. In het onderstaande stuk zal kort worden ingegaan op het wettelijke referentiekader betreffende de verschillende termijnen. Als eerst wordt ingegaan op de indieningstermijnen van een bezwaarschrift, aangezien dit gevolgen kan hebben voor de andere termijnen. § 1.1.1 Indieningstermijn bezwaarschrift Art. 6:4 Awb geeft aan dat bezwaar kan worden aangetekend tegen een besluit dat door een bestuursorgaan is genomen. Het bezwaar moet worden ingediend bij het desbetreffende bestuursorgaan. Het bezwaar moet worden ingediend binnen 6 weken na dagtekening van het primaire besluit (art. 6:7 Awb). Deze termijn gaat echter pas in op de dag na de dagtekening (art. 6:8 lid 1 Awb). Het bezwaar is tijdig ingediend wanneer het voor het einde van het verstrijken van de termijn is ontvangen (art. 6:9 lid 1 Awb). Jurisprudentie spreekt echter over dat men over het algemeen de datum van verzending neemt. Het is dan vooral handig om de envelop met de poststempel, of in ieder geval een bewijs met datum van verzending, in te voegen in het dossier. Echter, zo stelt art. 6:9 lid 2 Awb, als de verzending van het bezwaarschrift per post is gedaan, dan is het bezwaar ook nog tijdig ingediend als dit is ontvangen niet langer dan 1 week na het verstrijken van de termijn van 6 weken. Als er te vroeg een bezwaarschrift is ingediend, bijvoorbeeld wanneer het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt nog niet is genomen, dan wordt de termijn opgeschort naar de datum waarop het bezwaar daadwerkelijk kon worden ingediend. Met andere woorden, de termijn van 6 weken voor indiening verschuift dan. Indien een bezwaar niet tijdig (of onredelijk laat) is ingediend, dan wordt het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard (art. 6:12 lid 3 Awb). Er moet nog wel een besluit worden genomen en dit moet binnen de wettelijke termijnen aan de belanghebbende kenbaar gemaakt worden. Als er bezwaar wordt ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit door een bestuursorgaan, dan is er geen indieningstermijn verbonden aan het indienden van het bezwaar (art. 6:12 lid 1 Awb). In principe mag de belanghebbende dus tot elk gewenst moment zijn bezwaar kenbaar maken. Helaas wil dit niet zeggen dat de belanghebbende tot in lengte van dagen de tijd heeft om bezwaar te maken tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Een exacte termijn wordt alleen niet genoemd in de wet. Daarnaast blijft het bestuursorgaan wel verplicht om op grond van artikel 6:20 Awb een beslissing te nemen. Dit houdt dus in dat de beslissingstermijnen voor het bestuursorgaan niet komen te vervallen.

12

§ 1.1.2 Sanctie niet tijdig indienen van het bezwaar In de eerste plaats wordt er getoetst of het bezwaarschrift tijdig is ingediend. Is dit niet het geval dan mag het bestuursorgaan het bezwaarschrift niet meer inhoudelijk behandelen (ABRS 5 december 1995, AB 1996, 298 met noot AFMB; CRvB 19 november 1996, JB 1997,11)2. De indiener van het bezwaar krijgt geen inhoudelijke beslissing op zijn bezwaar en het primaire besluit blijft derhalve gehandhaafd. In de tweede plaats leidt termijnoverschrijding tot een niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar, tenzij de indiener een geldige reden heeft (art. 6:11 Awb). § 1.1.3 Beslissingstermijnen bestuursorgaan Op grond van art. 7:10 Awb moet het bestuursorgaan binnen 6 weken na ontvangst van het bezwaar een beslissing nemen. Dit verandert echter wanneer het bestuursorgaan gebruikt maakt van een externe adviescommissie. De termijn bedraagt dan 10 weken (art. 7:10 lid 1 Awb). Deze termijnen zijn tot stand gekomen door eerder onderzoek en het algemene karakter van de bepalingen. In art. 14 Wet Arob zijn de termijnen respectievelijk 30 en 60 dagen3 en dus korter dan die van de Awb. In enkele gevallen heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om de beslissingstermijn op te schorten. Dit kan wanneer er sprake is van een verzuim. Verzuimherstel kan worden verzocht door het bestuursorgaan wanneer een bezwaarschrift niet voldoet aan de vormvereisten van artikel 6:5 Awb. Indien er sprake is van verzuimherstel kan het bestuursorgaan de termijn van beslissing opschorten tot de dag waarop het verzuim is hersteld of tot de dag waarop de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (art. 7:10 lid 2 Awb). Met dit laatste wordt bedoeld dat diegene die het bezwaar heeft ingediend een verzuimherstelbrief heeft ontvangen met daarin een termijn waarbinnen de indiener van het bezwaar het verzuim dient te herstellen. Doet hij dit niet en de in de brief genoemde termijn verstrijkt, dan begint vanaf die dag weer de beslissingstermijn voor het bestuursorgaan. Het is heel redelijk om de indiener van het bezwaar alsnog de gelegenheid geven om het verzuim te herstellen en daarvoor is enige tijd nodig. Het is dan niet meer dan billijk dat de beslissingstermijn voor het bestuursorgaan wordt opgeschort naar de dag waarop het verzuim wel/of niet is hersteld. Het bestuursorgaan heeft twee keer de mogelijkheid om de termijn te verlengen, indien de beslissing niet binnen 6 weken (of in geval van een adviescommissie binnen 10 weken) te nemen is. De wet geeft in art. 7:10 lid 3 Awb een bestuursorgaan de mogelijkheid om de beslissing met 4 weken te verdagen. Dit moet overigens wel schriftelijk worden medegedeeld aan de belanghebbende. Is het niet mogelijk om binnen deze verdagingstermijn een beslissing te nemen, dan geeft de wet nog een extra mogelijkheid om te verdagen. In art. 7:10 lid 4 Awb wordt aangegeven dat verder uitstel alleen mogelijk is indien de indiener van het bezwaar daarmee uitdrukkelijk akkoord gaat en dat de indiener en/of andere belanghebbenden niet in hun belangen worden geschaad. Het doen van een mededeling geldt dan echter niet als een uitdrukkelijke instemming (jurisprudentie: ABRS 17-04-1997, RAwb 1998, 5;JB 1997, 116, ABkort 1997, 305). Verder is het zo dat het bestuursorgaan niet van zijn verplichting wordt ontheven om een beslissing op het bezwaar te nemen. Ook bij overschrijding van de wettelijke beslissingstermijnen is het bestuursorgaan wel degelijk gebonden aan hetgeen in art. 6:20 Awb is bepaald. Het moet dus nog steeds een beslissing op bezwaar nemen, ook al wordt de termijn overschreden.

2

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene Wet Bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische uitgevers 3 (2005-4) CD-Rom Algemene wet bestuursrecht. SDU uitgevers/Elsevier

13

De termijnen moeten worden gezien als termijnen van orde, waar geen sanctie aan kan worden verbonden4 bij een lichte overschrijding. Het kan dus niet zo zijn dat het bestreden besluit vernietigd wordt als de termijn enigszins wordt overschreden. Niet alleen de duur van de overschrijding, maar ook de argumenten die voor de overschrijding worden gegeven kunnen van belang zijn. Veel bestuursorganen geven bijvoorbeeld onderbezetting op de desbetreffende afdelingen aan als argument voor overschrijding. De rechtbank is echter van mening dat dit geen goed argument is en dat onderbezetting termijnoverschrijding niet rechtvaardigt (Pres. Rb. ’s Gravenhage 5-71994). Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan er van een bestuursorgaan niet worden gevergd dat zij de genoemde termijnen naleven. Echter in de meeste gevallen wordt er vooral gekeken naar wat het bestuursorgaan zelf al heeft gedaan om de problemen op te lossen. § 1.1.4 Sanctie bij overschrijding beslissingstermijn De sanctie die staat voor het overschrijden van de termijnen is gedeeltelijk te vinden in art. 6:2 sub b jo. art. 1:3 sub c Awb. Hierin staat vermeld dat bij het overschrijden van de termijnen er beroep openstaat voor de belanghebbende. Het gaat dan wel om grovelijke overschrijding van de termijnen, daar waar er geen geldige redenen zijn om deze termijnen te overschrijden. Daarnaast is het bestuursorgaan verplicht om de kosten van de beroepsprocedure te betalen als er geen tijdige beslissing is genomen op het bezwaar.

§ 1.2 Hoorzitting In de Awb zijn in hoofdstuk 7, afdeling 7.2, verschillende artikelen opgenomen over het horen in de bezwaarprocedure. De basis voor het houden van een hoorzitting is te vinden in art. 7:2 Awb, dat in lid 1 bepaalt: voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het de belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. De indiener van het bezwaarschrift, en eventuele derden-belanghebbenden, moeten hiervan door het bestuursorgaan op de hoogte worden gesteld. § 1.2.1 Uitnodiging Voor het horen kan het bestuursorgaan eenzijdig een datum en een tijdstip vaststellen, of telefonisch een datum en tijdstip met betrokkene(n) afspreken. De uitnodiging voor een hoorzitting moet in ieder geval de volgende gegevens bevatten: 1. De datum van de hoorzitting; 2. De plaats van de hoorzitting; 3. De tijd van de hoorzitting. Ook mag het bestuursorgaan bij de uitnodiging een antwoordformulier opsturen waarop de belanghebbenden kan aangeven of hij gehoord wil worden, en zo ja wanneer. Als de indiener van het bezwaar hierop helemaal niet reageert, dient er toch een hoorzitting gepland te worden. § 1.2.2 Stukken indienen en inzien Belanghebbenden kunnen tot tien dagen voor het horen stukken indienen (art. 7:4 Awb). Alle stukken moeten 1 week voor de geplande hoorzitting ter inzage beschikbaar zijn (art. 7:4 lid 2 Awb). Alleen in uitzonderlijke gevallen hoeft dit niet te gebeuren (art. 7:4 lid 5 e.v. Awb en art. 7: 4 lid 8 Awb). Alle belanghebbenden moeten hier dan wel mee instemmen. Stukken die later worden ingediend (bijvoorbeeld tijdens de hoorzitting) mogen alsnog bij de hoorzitting betrokken worden als derden-belanghebbenden hierdoor niet worden geschaad. Ook kan het zijn dat er aanvullend onderzoek nodig is op grond van deze nieuwe gegevens. 4

(2005-4) CD-Rom Algemene wet bestuursrecht. SDU uitgevers/Elsevier

14

§ 1.2.3 Betrokkenen bij het horen Art. 7:5 Awb bepaalt dat het horen gebeurt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit aanwezig is geweest of dat meerdere personen horen, waarvan de meerderheid niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit aanwezig is geweest. Lid 1 bepaalt dat het horen door of mede het bestuursorgaan zelf mag geschieden. Ambtelijk horen mag ook. Dit houdt in dat het horen gebeurt door één of meerdere ambtenaren. In de Memorie van Antwoord zei de regering hierover dat “veel kan worden opgevangen met de normale interne mandaatmogelijkheden, die inhouden dat bepaalde taken aan daartoe aangewezen functionarissen, waaronder ambtenaren, worden opgedragen”.5 Het horen mag ook gebeuren door een externe adviescommissie als bedoeld in art. 7:13 lid 1 Awb. De keuze om wel of geen commissie in te schakelen ligt bij het bestuursorgaan zelf (zie verder over de verschillende mogelijkheden om te horen § 4.2). Alle belanghebbenden (indien het er meerdere zijn) worden in beginsel in elkaars aanwezigheid gehoord. Hierop zijn wel uitzonderingen mogelijk, bijvoorbeeld als zij dit zelf verzoeken en gezamenlijk horen een belemmering vormt voor een zorgvuldige behandeling. Het bestuursorgaan mag zelf bepalen of het horen openbaar is. De plaats van de hoorzitting is niet wettelijk bepaald. De indiener van het bezwaar mag zich laten vertegenwoordigen of bijstaan tijdens de hoorzitting. Het bestuursorgaan mag dit weigeren. Ook kan de indiener van het bezwaar getuigen en deskundigen meebrengen (art. 7:8 Awb). § 1.2.4 Verslag De Awb schrijft voor dat van het horen een verslag moet worden gemaakt (art. 7:7 Awb). Het ontbreken van het verslag leidt tot vernietiging van de beslissing op bezwaar. Het verslag wordt zo belangrijk gevonden, omdat er geen sprake kan zijn van een volledige heroverweging van het bestreden besluit door het bestuursorgaan, als dit orgaan geen kennis kan nemen van hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht. Ook is het verslag nodig bij een eventuele beroepsprocedure, zodat de rechter kan nagaan of het bestuursorgaan rekening heeft gehouden met de argumenten van de indiener van bezwaar die tijdens de hoorzitting ter sprake zijn gekomen. De vorm van het verslag is niet wettelijk vastgelegd. “Niet zozeer is van belang, hoe hetgeen op een hoorzitting naar voren is gekomen, wordt vastgelegd, als wel dát het wordt vastgelegd”, aldus de regering. Het verslag hoeft niet van te voren opgestuurd te worden naar de indiener van het bezwaar, maar kan ook bij de beslissing op bezwaar meegestuurd worden. § 1.2.5 Afzien van het horen Ondanks het bepaalde in art. 7:2 Awb, hoef er niet in alle gevallen gehoord te worden. In artikel 7:3 Awb worden vier uitzonderingsgevallen op de hoorplicht genoemd: · Het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk (art. 7:3 sub a Awb) Hierbij gaat het om formele belemmeringen die een inhoudelijke behandeling van het bezwaarschrift in de weg staan. Dit is bijvoorbeeld het geval als het bezwaarschrift zonder geldige reden te laat is ingediend, of als de gronden voor het bezwaar ontbreken en niet later aangevuld worden.

5

Kamerstuk 11 279, nr. 8, p. 7-9

15

· Het bezwaar is kennelijk ongegrond (art. 7:3 sub b Awb) Een bezwaar is kennelijk ongegrond als al direct uit het bezwaarschrift zelf blijkt dat deze geen enkele kans van slagen heeft. Dit is bijvoorbeeld het geval als het gaat om een herhaalde aanvraag zonder nieuwe omstandigheden, of als tegemoetkoming aan het bezwaar overduidelijk in strijd is met de wet en/of jurisprudentie. De belanghebbende(n) hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord (art. 7:3 sub c Awb) Het houden van een hoorzitting kan achterwege blijven als de indiener van het bezwaar dit kenbaar heeft gemaakt. Dit afzien van een hoorzitting moet uitdrukkelijk en aantoonbaar door de indiener vermeld worden en niet te snel worden aangenomen. Ook kan er op grond van dit artikel voor gekozen worden om in plaats van een hoorzitting een telefonische toelichting met de indiener van het bezwaar te houden (zie verder over de telefonische toelichting § 4.3). ·

Aan het bezwaar wordt volledig tegemoetgekomen en andere belanghebbenden worden hierdoor niet in hun belangen geschaad (art. 7:3 sub d) Afzien van een hoorzitting op grond van kennelijke gegrondheid vindt plaats als uit het bezwaarschrift blijkt dat de indiener van het bezwaar gelijk heeft. ·

Uit jurisprudentie blijkt dat de gronden om van het horen af te zien restrictief moeten worden uitgelegd (bijv. CRvB 29 juni 1995, JB 1995,180 en ABRS 7 september 1995, JB 1995, 273). Er mag dus niet te snel van worden uitgegaan dat een van deze gronden aanwezig is. Als er maar enige vorm van twijfel bestaat over de uitzonderingen genoemd in art. 7:3 Awb moet er gehoord worden.

§ 1.3 Motivering De wettelijke bepalingen over de motivering op een beslissing op bezwaar zijn vastgelegd in art. 7:12 lid 1 Awb. Het gaat hier dus niet om een motivering bij een besluit dat genomen is aan de hand van een ingediende aanvraag door een burger (primaire beslissing). Een beslissing/motivering is overigens niet nodig indien het bezwaarschrift is ingetrokken. § 1.3.1 Gemotiveerde beslissing Volgens art. 7:12 lid 1 Awb dient de beslissing op bezwaar aan twee eisen te voldoen: ƒ De motivering dient te berusten op een deugdelijke motivering, die wordt vermeld bij de beslissing. ƒ Indien wordt afgezien van het horen van de belanghebbende, moet worden aangegeven op welke grond uit artikel 7:3 Awb dit is geschied. Bij de beslissing op bezwaar is het zeer mogelijk dat de motivering een andere inhoud heeft dan bij het besluit van de eerste aanleg. Ook kan het voorkomen dat de motivering anders is, maar het resultaat voor de cliënt hetzelfde blijft. Dit is bijvoorbeeld het geval als het primaire besluit een onjuiste afwijzingsgrond bevat. Bij de beslissing op bezwaar kan dit foutje worden hersteld. § 1.3.2 Summiere motivering Wat de deugdelijke motivering inhoudt, wordt niet nader ingevuld in de wet. Onder deugdelijke motivering kan in principe verstaan worden: begrijpelijk, juiste feiten, juiste rechtsregels en juist beleid.

16

Het weergeven van een uitgebreide motivering hoeft niet altijd, met een summiere motivering kan worden volstaan indien het bezwaarschrift gegrond wordt geacht6. Het motiveringsvereiste weegt in dit geval minder zwaar, maar dat wil nog niet zeggen dat er aan de motivering voorbij kan worden gegaan. Er kan in geval van een gegrond verklaring worden aangegeven welke feiten of omstandigheden zijn gewogen waardoor het besluit in de eerste aanleg niet in stand kan blijven. Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat aan de motivering waarbij de uitspraak op een bezwaarschrift ongegrond wordt verklaard, zware eisen worden gesteld. Indien een bezwaarschrift ongegrond word verklaard moet er worden aangegeven waarom niet aan de bezwaren wordt tegemoetgekomen en dat er een vervolgprocedure kan worden gevoerd (art. 7:12 lid 4 Awb jo. art. 6.23 Awb). De wettelijke voorschriften waarop de beslissing berust, moeten in de beslissing op bezwaar vermeld worden. De vermelding van jurisprudentie ter onderbouwing van de motivering wordt toegestaan indien het noodzakelijk is om duidelijkheid te verschaffen. § 1.3.3 Verwijzing naar advies Bij de motivering van een beslissing op bezwaar mag er verwezen worden naar adviezen. Dit mag alleen indien bij de belanghebbenden de adviezen bekend zijn of bekend worden gemaakt. Het advies moet een motivering hebben (art. 3:49 Awb). § 1.3.4 Leesbaar & begrijpelijk Ongeacht de uitkomst van de behandeling van een bezwaarschrift (gegrond, gedeeltelijk gegrond, ongegrond, niet-ontvankelijk), behoort de motivering altijd aanwezig te zijn, en deze moet leesbaar en begrijpelijk zijn voor de belanghebbenden. § 1.3.5 Bekendmaking Art. 7:12 lid 2 Awb gaat over de bekendmaking van een beslissing. Beslissingen worden bekend gemaakt aan belanghebbenden door hen de beslissing toe te zenden of uit te reiken. Hetzelfde artikel regelt dat wanneer het primaire besluit niet tot één of meer belanghebbende was gericht, de beslissing op dezelfde manier wordt bekend gemaakt als het besluit. Na bekendmaking van de beslissing wordt zo spoedig mogelijk mededeling gedaan aan de belanghebbenden, die in bezwaar of bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun visie naar voren hebben gebracht (art. 7:12 lid 3 Awb). Bij de mededeling aan de belanghebbenden behoort te worden aangegeven dat er een beroepsmogelijkheid is. Hier wordt aangegeven binnen welke termijn, door wie en bij welke orgaan beroep kan worden ingesteld (art. 7:12 lid 4 Awb).

6

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene Wet Bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische uitgevers § 14.5.

17

Samenvatting Indien een belanghebbende bezwaar wil aantekenen bij een bestuursorgaan is hij/zij dit verplicht te doen binnen 6 weken na bekendmaking van het primaire besluit. Is er sprake van het niet tijdig indienen van een bezwaar, dan volgt over het algemeen een nietontvankelijk verklaring en hoeft het bestuursorgaan geen inhoudelijke beslissing meer te nemen op het bezwaar. De beslissingstermijn die bestuursorganen hebben, begint met de ontvangst van het bezwaarschrift. Als een bestuursorgaan geen gebruik maakt van een externe adviescommissie, dan is deze termijn 6 weken. Maakt het orgaan wel gebruik van een commissie, dan is de termijn 10 weken (vanwege voorbereidingstijd). Bestuursorganen hebben de mogelijkheid om de termijn te verlengen met 4 weken. Dit moet wel schriftelijk worden medegedeeld aan de indiener van het bezwaar. Een bestuursorgaan heeft daarna nog eenmaal de mogelijkheid om te verlengen, maar hiervoor moet de indiener van het bezwaar zijn uitdrukkelijke toestemming geven en het geldt alleen in zeer uitzonderlijke gevallen. Een gewone inlichting of mededeling geldt niet als uitdrukkelijke toestemming. Er zijn twee sancties voor een bestuursorgaan bij het overschrijden van de termijnen. Als eerste staat er een beroepsprocedure open voor de indiener van het bezwaar. Wanneer de termijnen zijn overschreden zal het bestuursorgaan daarnaast ook nog de kosten van de procedure op zich moeten nemen. De Awb heeft in hoofdstuk 7, afdeling 7.2, een aantal bepalingen opgenomen over het horen: het recht op een hoorzitting, uitzonderingen om niet te horen, wie er mag horen en hoe een hoorzitting verloopt (oa. stukken indienen, verslag opmaken). Het bestuursorgaan heeft een zekere mate van vrijheid om deze bepalingen invulling te geven. Zo mag het orgaan bijvoorbeeld zelf bepalen wie er hoort (zelf, ambtenaar, commissie), waar er wordt gehoord, of het openbaar is of niet, hoe er wordt omgegaan met te laat ingediende stukken en wat de vorm van het verslag is. Met de uitzonderingen om af te zien van een hoorzitting dient het bestuursorgaan terughoudend om te gaan. Wat betreft de motivering kan worden geconcludeerd dat uit de formulering van de motivering moet blijken dat aan de totstandkoming van het besluit zorg is besteed. De bezwaarschriftbehandelaar moet namelijk altijd een beslissing op bezwaar onderbouwen met een motivering. Deze motivering behoort deugdelijk te zijn. Inhoud van deze term wordt niet nader ingevuld in de wet. De eis voor een deugdelijke motivering weegt minder zwaar bij een gegrondverklaring van een bezwaarschrift. Indien volledig aan de eisen van de indiener van het bezwaar wordt voldaan, is een summiere motivering toegestaan. Gebruik maken van jurisprudentie en verwijzen naar een advies wordt toegestaan, maar het aangeven van wettelijke voorschriften moet. Tot slot moet de motivering leesbaar en begrijpelijk zijn. Bekendmaking van een beslissing wordt gedaan door uitreiking of toezending van de beslissing op bezwaar aan de indiener van het bezwaar en eventuele derdenbelanghebbenden. Bij de beslissing moet vermeld worden of de belanghebbende de mogelijkheid heeft om in beroep te gaan.

18

Hoofdstuk 2 – Bezwaarprocedure in de praktijk bij DWI In dit hoofdstuk wordt de bezwaarprocedure beschreven zoals die bij DWI verloopt. Wij hebben hiervoor gebruik gemaakt van de Handboeken Bezwaar d.d. 18 oktober 2005. In de eerste paragraaf wordt in chronologische volgorde de binnenkomst van het bezwaarschrift behandeld tot het versturen van de beslissing op bezwaar. In de tweede paragraaf wordt ingegaan op actuele ontwikkelingen die spelen met betrekking tot de bezwaarprocedure bij DWI.

§ 2.1 Beschrijving van de werkwijze In deze paragraaf worden de verschillende stappen beschreven bij de bezwaarprocedure. In figuur 2.1 (blz. 23) staan deze stappen schematisch weergegeven. Ontvangen bezwaarschrift Bezwaarschriften komen binnen bij het secretariaat van DWI. Het secretariaat bestaat uit zes mensen. Zij voorzien de bezwaarschriften van een stempel waarop de datum staat aangegeven van ontvangst en sorteren de stukken op regio. Elke bezwaarmedewerker behandelt namelijk een bezwaarschrift dat afhankelijk is van de woonplaats van de cliënt. Zo zijn er medewerkers die bezwaarschriften behandelen uit specifiek Amsterdam Oost, Centrum, Bos en Lommer et cetera. Nadat de bezwaarschriften gesorteerd zijn op regio, worden de bezwaarschriften op dezelfde dag dat zij binnen komen (indien het een ochtendpost betreft) overgedragen aan de medewerker Bezwaar. Als de bezwaarschriften binnenkomen bij de middagpost kan het voorkomen dat de bezwaarschriften de volgende dag worden overgedragen aan de medewerker Bezwaar. Bij het overdragen van de bezwaarschriften voegt het secretariaat een print van de adresgegevens van de cliënt bij. Deze gegevens staan in een intern computersysteem, het Nieuw Uitkeringssysteem (NUS). De medewerker Bezwaar die de overgedragen bezwaarschriften ontvangt is een vaste persoon. Deze persoon is meestal de collegiale toetser (zie § 5.6). Indiceren en bepalen behandelwijze De medewerker Bezwaar screent het dossier aan de hand van een standaard screeningsformulier. Op dit formulier wordt de naam van de cliënt aangegeven net als de datum van bezwaar, op welke datum de 6 en 10 weken termijn wordt overschreden, waartegen bezwaar wordt gemaakt et cetera. Daarnaast print de medewerker Bezwaar de relevante gegevens van de cliënt uit interne computersysteem. Indien de medewerker denkt dat er gegevens nodig zijn een andere instantie zoals de Belastingdienst, wordt dit aangegeven op screeningsformulier. Tot slot controleert de medewerker Bezwaar of er sprake is van intrekking dan wel tegemoetkoming van het bezwaarschrift. Daarna geeft bezwaarmedewerker de bezwaarschriften terug aan het secretariaat.

het van het een de

Opvoeren bezwaarschrift Het secretariaat registreert, nadat zij de bezwaarschriften terug heeft ontvangen van de medewerker Bezwaar, het bezwaarschrift in een intern computersysteem, Octopus. Hierbij wordt er aan het bezwaarschrift een zaaknummer toegevoegd. Voor het bezwaarschrift wordt een bezwaarmapje aangemaakt. Het secretariaat voorziet het mapje van een sticker waarop het zaaknummer, regio en cliëntnummer wordt vermeld. Op basis van het screeningsformulier maakt het secretariaat een ontvangstbevestiging in tweevoud aan. Eén ontvangstbevestiging wordt naar de indiener van het bezwaarschrift gestuurd en de ander wordt in het aangemaakte bezwaarmapje toegevoegd.

19

Indien nodig, wordt het dossier van de cliënt opgevraagd bij het Klantenteam. De ontvangst van dit dossier wordt geregistreerd in het interne computersysteem NUS. Na bovenstaande handelingen worden het dossier en het bezwaarmapje overgedragen aan de medewerker Bezwaar die de bezwaarschriften heeft geïndiceerd en de behandelwijze heeft bepaald. Verdelen werk De medewerker Bezwaar die de bezwaarschriften, na de werkzaamheden van het secretariaat heeft ontvangen, verdeelt de ingekomen bezwaarschriften over de medewerkers. Naar wie een bezwaarschrift gaat is afhankelijk van de caseload, moeilijkheidsgraad, ervaring en welk regio een medewerker behandelt. Het bezwaarmapje wordt in deze fase overgedragen aan de medewerkers Bezwaar. Degene die de bezwaarschriften verdeelt kan dus ook een deel van de bezwaarschriften aan zichzelf toekennen. Voorbereiden behandeling De medewerker Bezwaar die het bezwaarmapje heeft ontvangen en daarmee het bezwaarschrift moet behandelen, zet de zaak op zichzelf uit in Octopus. In dit interne computersysteem staat de werkvoorraad van de afdeling Bezwaar elektronisch weergegeven. Daarnaast neemt de medewerker Bezwaar kennis van het screeningsformulier. Op basis van de stukken die toegevoegd zijn in het bezwaarmapje beoordeelt de medewerker de wijze van afhandeling: bepalen of het dossier van de cliënt moet worden opgevraagd indien dit nog niet is gedaan, of er een hoorzitting plaats moet vinden, of een telefonische toelichting voldoende is, et cetera. Hoorzitting Indien de medewerker Bezwaar bepaalt dat een hoorzitting noodzakelijk is voor het afhandelen van het bezwaarschrift, moeten er handelingen worden getroffen. In gevallen waarbij bepaald wordt dat de hoorzitting niet wordt gehouden, volgt direct het behandelen van het bezwaar. Organiseren en houden hoorzitting Indien een hoorzitting wordt gehouden, bepaalt de medewerker Bezwaar de datum van de hoorzitting. De cliënt wordt van de hoorzitting op de hoogte gebracht middels een uitnodiging. In de uitnodiging wordt aangegeven op welke datum de hoorzitting plaats zal vinden, de tijd en wat de gevolgen zijn indien de cliënt niet op de hoorzitting verschijnt. Als cliënten niet verschijnen op de hoorzitting gaat DWI namelijk, bij het behandelen van het bezwaarschrift, uit van de gegevens waarover zij beschikt (bezwaarschrift en dossier). Voor het laten plaatsvinden van de hoorzitting reserveert de medewerker Bezwaar een ruimte. Het horen van de cliënt wordt gedaan door degene die het bezwaarschrift behandelt en afhandelt. Indien de medewerker Bezwaar besluit een telefonische toelichting te laten plaatsvinden, belt de medewerker de cliënt op met de vraag wanneer het de cliënt uitkomt om een telefonische toelichting te geven op het bezwaarschrift. Van de telefonische toelichting wordt een verslag gemaakt door de medewerker Bezwaar. In gevallen waarbij de verslaglegging van de telefonische toelichting kort is, kan het zijn dat deze opgenomen wordt in de beslissing op bezwaar. In zulke situaties wordt er geen bijlage verzonden van de telefonische toelichting aan de cliënt bij de beslissing op bezwaar. Behandelen bezwaar Volgens het protocol dat bij DWI gehanteerd wordt maakt de medewerker Bezwaar op dit moment een (concept) besluit aan in Octopus. In de praktijk wordt dit vaak al eerder gedaan. Veel medewerkers Bezwaar hebben, voordat er een eventuele hoorzitting is geweest, al een concept klaar. Als er dan een hoorzitting komt en er komt nieuwe informatie boven tafel, dan hoeft dit alleen nog maar aangepast te worden in het concept, voordat het naar de collegiale toetser gaat.

20

In deze fase moet de medewerker Bezwaar ook in Octopus aangeven op welke wijze het bezwaar is afgehandeld. In een eerdere fase heeft de medewerker al bepaald hoe de afhandeling zal zijn, maar dit moet wel geregistreerd worden in het computersysteem. Nadat de medewerker het conceptbesluit heeft uitgedraaid en zelf nogmaals heeft gecontroleerd, wordt het dossier gezonden naar de collegiale toetser. Deze toetser controleert de beslissing op bezwaar. In principe is het zo dat de medewerker die het bezwaar afhandelt zelf de afhandelingstermijn in de gaten houdt. Hij moet er zelf voor zorgen dat hij de werkzaamheden zo plant, dat hij binnen de wettelijke termijn een besluit heeft genomen. De teammanager heeft hierin een controlerende functie. Het kan voorkomen dat er tijdens deze fase duidelijk wordt dat de afhandelingstermijn niet wordt gehaald. Octopus bewaakt het hele proces van het bezwaar en laat automatisch zien dat er een brief de deur uit moet gaan om de cliënt op de hoogte te stellen van het feit dat de 6 weken termijn niet wordt gehaald. Het secretariaat draait deze brieven uit en zorgt ervoor dat ze verzonden worden aan de cliënt. Wordt de 10 weken termijn ook niet gehaald, dan zorgt Octopus ook hier weer voor dat dit wordt aangegeven bij het secretariaat. Deze draait dan wederom de brieven uit, maar zorgt er eerst voor dat ze bij de betreffende medewerker terechtkomen. Deze moet goedkeuring geven om de brieven te verzenden. Als er namelijk binnen korte tijd na het verstrijken van het bezwaar alsnog een beslissing komt, is het versturen van de brief overbodig. Toetsen bezwaar Zoals gezegd krijgt de collegiale toetser de besluiten op bezwaar van zijn collega medewerkers Bezwaar toegezonden. Deze collegiale toetser kijkt naar de besluiten en controleert ze op leesbaarheid, juistheid en volledigheid. Eens in de zoveel tijd wordt er gerouleerd. Zo is niet steeds dezelfde medewerker Bezwaar de collegiale toetser en dat voorkomt scheve gezichten. De collegiale toetser heeft ongeveer een half uur tot driekwartier nodig om een zaak te bekijken. De toetsingstijd is namelijk opgenomen in de zogenoemde normtijden, waar we in hoofdstuk 3 uitgebreider op ingaan. De collegiale toetser voorziet het concept van open aanmerkingen en zorgt ervoor dat het concept weer terug gaat naar de medewerker die het bezwaar heeft behandeld. In deze fase controleert de collegiale toetser tevens de ingevoerde gegevens in Octopus. Dit is een soort bewaking en extra controle, zodat ook de elektronische administratie op orde is. Zoals gezegd voorziet de toetser, indien nodig, het concept van op- en aanmerkingen. Zijn er geen op- en/of aanmerkingen dan parafeert de toetser het concept voor akkoord en zendt het (met bijbehorende stukken) terug naar de medewerker. Indien de toetser niet akkoord gaat met het concept, zendt hij het concept (met de stukken) ook terug naar de medewerker. De collegiale toetser moet dan wel goed gemotiveerd aangeven waarom hij niet akkoord gaat met het concept. Na de toetsing Nadat de medewerker het concept heeft teruggekregen, kan hij beginnen met het aanbrengen van wijzigingen die de collegiale toetser heeft aangegeven. Het kan zijn dat de toetser niet akkoord gaat met het concept, omdat de medewerker verzuimt heeft een hoorzitting te houden, terwijl die misschien wel nodig is. De medewerker kan in deze fase dan alsnog een hoorzitting houden. Dit levert echter wel een vertraging in het proces op,

21

dus dit is niet wenselijk. Daarnaast kan het zijn dat er alleen wat tekstuele wijzigingen moeten worden aangebracht. De medewerker Bezwaar kan dat in deze fase doen. Daarnaast moet de medewerker in deze fase de zaak afhandelen in Octopus, wijzigingen moeten ook in dit systeem worden doorgegeven. Nadat de wijzigingen zijn aangebracht in het concept, zorgt de medewerker Bezwaar ervoor dat het besluit met de bijbehorende stukken naar secretariaat gezonden wordt. Deze kan dan het besluit op de agenda zetten. Afronding dossier Zodra er een beslissing binnenkomt bij het secretariaat, zet deze ze op de agenda in Octopus. Op maandag- en woensdagmiddag worden de (concept)besluiten uitgeprint en doorgezonden aan de teammanager Juridische Zaken. De teammanager is verantwoordelijk voor de ondertekening van de beslissingen op bezwaar. In een aantal gemeenten is het zo dat het college van Burgemeesters en Wethouders de beslissingen op bezwaar tekent. In Amsterdam is dit anders. Daar mag de teammanager Juridische Zaken namens het college van B&W zijn handtekening zetten onder de beslissing. Dit heeft vooral te maken met de tijdsbesparing die het oplevert om intern te tekenen. De teammanager ondertekend de beslissingen die al klaar zijn op dezelfde dag dat hij ze heeft ontvangen (op maandag en woensdag dus), zodat ze in de dagen erna verzonden kunnen worden door het secretariaat. Het secretariaat zorgt ervoor dat de beslissingen verzonden worden. In totaal wordt de beslissing 2x gekopieerd. Het origineel gaat naar de cliënt, 1 kopie gaat naar het uitvoerende team die het bezwaar heeft behandeld en 1 kopie gaat in het bezwaarmapje. Ook in Octopus wordt het dossier afgesloten en gearchiveerd. Daarnaast zorgt het secretariaat ervoor dat het eventueel geleende dossier van de Marktpleinen (het daadwerkelijke dossier met alle informatie, besluiten, aanvraag rapportages enz.) ook weer wordt teruggezonden naar het desbetreffende Marktplein. Een Marktplein is de primaire afdeling van DWI die over de verschillende regio’s van Amsterdam verspreid zitten. Het dossier kan dan daar in het archief worden opgeborgen en alle informatie blijft zo bij elkaar. Als allerlaatste wordt het bezwaarmapje (met alle benodigde stukken) afgesloten en opgeborgen in het archief dat aanwezig is bij DWI.

22

Figuur 2.1 Schematische weergave van de bezwaarprocedure bij DWI7. Stap 2 en 4 staan bij medewerker Bezwaar. Deze medewerker Bezwaar is vaak ook de collegiale toetser. Teammanager Juridische Zaken

Collega Medewerker Bezwaar

Medewerker Bezwaar

Secretariaat

1 Ontvangen bezwaarschrift 2 Indiceren en bepalen behandelwijze 3 Opvoeren bezwaarschrift 4 Verdelen werk

5 Voorbereiden behandeling

6 Hoorzitting? ja

nee

7 Organiseren en houden hoorzitting

8 Behandelen bezwaar 9 Toetsen bezwaar

nee

10 Akkoord? ja 11 Parafreren conceptbesluiten

12 Afhandelen in Octopus 13 Agenderen

14 Ondertekenen conceptbesluiten

7

15 Administratief afhandelen

DWI (2005). Handboeken Bezwaar. Datum: 18-10-05, pp. 5

23

§ 2.2 Actuele ontwikkelingen De procedure zoals hiervoor beschreven, is gebaseerd op de werkwijze zoals die is vastgelegd in de Handboeken Bezwaar d.d. 18-10-2005. Sinds die tijd heeft DWI niet stilgezeten. Volgens een van de respondenten is DWI al sinds juli 2004 bezig om te proberen de bezwaarprocedure zo efficiënt mogelijk te maken, waardoor de bezwaarschriften binnen de wettelijke termijn afgehandeld kunnen worden. Ook eind 2005 zijn er diverse maatregelen bijgekomen om de achterstanden zo snel mogelijk in te lopen. Voorbeelden hiervan zijn het minder horen en bij twijfel de cliënt sneller in het gelijk stellen als het gaat om een voor DWI niet zo zwaarwegend belang. Deze ‘verkorte’ werkwijze staat in principe los van de Handboeken Bezwaar en is in maart 2006 afgesloten. Eind maart hebben tevens twee medewerkerbijeenkomsten plaatsgevonden over de bezwaarafhandeling bij DWI. Ook de ‘verkorte’ werkwijze is hierbij betrokken. De bijeenkomsten hebben geleid tot een notitie met verbetervoorstellen en bijbehorende actiepunten.8 In 1) 2) 3) 4)

de notitie wordt uitgegaan van vier doelstellingen voor de afdeling Juridische Zaken: DWI wil klantgericht, procesgericht en resultaatgericht zijn De bezwaren en klachten dienen binnen de wettelijke termijn te worden afgehandeld De instroom van het aantal bezwaarschriften moet beperkt worden tot 4.500 per jaar De verantwoordelijkheden moeten laag in de organisatie liggen; bij de medewerker

Om deze doelstellingen te bereiken, zijn er 15 actiepunten opgesteld. De drie belangrijkste actiepunten worden als eerst aangepakt, waarna de overige punten volgen. Deze ‘top 3’ van actiepunten werd op 13 april 2006 samengesteld aan de hand van een enquête onder de medewerkers. 1e. De medewerkers (caseload en capaciteit) Tijdens de medewerkerbijeenkomsten bleek dat er een betere balans moet komen tussen de kwaliteit en de kwantiteit van het werk. De volgende acties kunnen hieraan bijdragen: - Instrumenten ontwikkelen om het aantal bezwaarschriften per medewerker te vergroten. - Extra uitvoeringscapaciteit voor een langere periode inzetten zolang het aantal bezwaarschriften te groot is, i.p.v. elk jaar een achterstandsteam inschakelen. 2e. De medewerkers en het management De medewerkers willen waardering voor hun werk. Dit moet zowel blijken uit interesse vanuit het management als in geld. Daarnaast willen de medewerkers meer communicatie met het management, zoals meer werkoverleggen. Ook willen ze de gelegenheid krijgen mee te denken in nieuwe situaties. De verantwoordelijkheden van de medewerkers en van het management moeten duidelijk zijn. 3e. De medewerkers en opleidingen Onder opleidingen wordt een tweetal aspecten verstaan: - Het organiseren van een opleiding ‘Beter c.q. begrijpelijk Nederlands’ voor medewerkers die hier behoefte aan hebben. - Het instellen een periodiek vakoverleg waarbij casus, wet- en regelgeving, jurisprudentie enz. behandeld worden. Er worden werkgroepjes gevormd om voor deze punten een aanpak en uitwerking te bedenken. Medewerkers kunnen zich aanmelden om in deze werkgroepjes deel te nemen. 8

DWI-notitie van 7 april 2006. Uitgewerkte bespreekpunten bij medewerkers sessies JZ 21 en 22 maart 2006 – uitreikversie

24

Volledigheidshalve volgen hier kort de overige 12 actiepunten: Actiepunt

(op volgorde van prioriteit volgens de medewerkers)

4

Beschrijving

Nieuwe initiatieven om de bezwaar instroom te beperken

* Klantgericht handelen in plaats van dossiergericht handelen door de indiener van het bezwaar binnen 2-3 dagen op te bellen. De bedoeling is uitleg te geven waardoor het bezwaar wellicht ingetrokken wordt. Als er een duidelijke fout door DWI gemaakt is, kan dit opgelost worden door de primaire afdeling (Marktplein). * Een pre-mediation experiment: zaken oplossen voor ze in de bezwaarfase terechtkomen. Dit speelt vooral een rol bij onterecht genomen besluiten. De medewerking van de Marktpleinen is hierbij van belang. JZ-medewerkers dienen als aanspreekpunt.

5/6

De samenhang tussen Bezwaar en Beroep

* Samenvoegen van Bezwaar en Beroep voor optimale informatie-uitwisseling. * Betere communicatie en terugkoppeling van Beroep naar Bezwaar (1-op-1 contacten tussen behandelaars)

5/6

Ondersteunende systemen JZ regelen

Problemen die er zijn met de ICT zo snel mogelijk oplossen. Hier is al een notitie over geweest.

7/8

Dagelijkse werkrelatie met elk Marktplein en Handhaving

Laagdrempelig contact met Marktplein-medewerker en de zienswijze van deze primaire medewerkers zichtbaar maken in beslissing op bezwaar. Beslissing op bezwaar + eventuele andere info naar Marktplein toesturen.

7/8

Vakgroepoverleg met Beleid

Vaker en ook tussentijds overleggen met afdeling Beleid om goed te kunnen inspelen op nieuwe beleidsregels.

9

Kennisbank (communicatie binnen en buiten JZ)

* Het opzetten van een kennisbank met o.a. werkvoorschriften, jurisprudentie en voorbeeldbeschikkingen. * Het opzetten van een structurele nieuwsbrief voor JZ.

10/11

Structurele verbetering Octopus

Het computersysteem vernieuwen. Hiervoor wordt een werkgroep ingesteld om een programma van eisen samen te stellen.

10/11

Processen JZ: administratieve organisatie en screening

* Het secretariaat screent het bezwaarschrift alleen administratief en boekt dit in op naam van een medewerker. De medewerker heeft vervolgens zelf het initiatief in de vervolgstappen, zoals de inhoudelijke screening OF een medewerker screent de bezwaarschriften inhoudelijk en verdeelt de bezwaarschriften over de medewerkers en bepaalt of er sprake is van pre-mediation (zie punt 1). * De teams indelen naar de grootte van de instroom per Marktplein.

12

Vakgroepoverleg met elk Marktplein

Structureel overleg organiseren tussen Marktpleinen en JZ.

13

Processen JZ: administratieve organisatie en secretariaat

Afhankelijk van de keuze die is gemaakt bij punt 10/11 de werkzaamheden van het secretariaat hierop aanpassen.

14

Leerpunten bespreekbaar maken bij elk Marktplein en Handhaving

Verbeterpunten die JZ heeft voor Marktpleinen en Handhaving aan hen duidelijk maken door in een notitie te verwoorden. Bespreekbaar maken bij management van de Marktpleinen en Handhaving.

15

Vakgroepoverleg met Handhaving

Structureel overleg organiseren tussen Handhaving en JZ.

25

Hoofdstuk 3 - Termijnen De termijnen, zoals die wettelijk zijn voorgeschreven in de Awb, zijn al uitgebreid naar voren gekomen in hoofdstuk 1. In dit hoofdstuk zullen wij antwoord geven op de vraag hoe de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften er in de praktijk uitzien bij DWI. Volledigheidshalve dient te worden gezegd dat het in dit hoofdstuk vooral zal gaan over de beslissingstermijn van DWI, mede door het feit dat de termijnen beginnen te lopen bij ontvangst van het bezwaarschrift. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen in verschillende paragrafen naar voren: - De cijfers omtrent de beslissingstermijnen bij DWI. In deze paragraaf komen ook kort de cijfers van de afgelopen jaren aan bod. - De oorzaken van de termijnoverschrijding bij DWI. - Een overzicht van de verschillende ontwikkelingen. Deze hebben bij DWI plaatsgevonden om de afhandelingstermijn te verkorten. - Als laatste volgen een korte samenvatting en een conclusie.

§ 3.1 Cijfers omtrent de beslissingstermijn Al velen jaren komen veelvuldig klachten binnen bij de Gemeentelijke ombudsman van Amsterdam e.o. over het feit dat de beslissingstermijn werd overschreden, zo ook in 2005. Deze signalen werden ook door anderen onderkend, waarbij vooral werd aangegeven dat de termijn van 6 weken nagenoeg nooit wordt gehaald, terwijl de 10 weken termijn vaak ook niet wordt gehaald. DWI heeft dit probleem ook onderkend en daardoor is het nu zo dat de afhandelingstermijn prioriteit geniet bij de afhandeling van bezwaarschriften. Er wordt flink geïnvesteerd om de afhandeling op korte termijn binnen de wettelijk toegestane termijnen te krijgen. Al verscheidene jaren blijkt dat er grote verschillen zijn in de afhandelingstermijn van bezwaarschriften bij DWI in Amsterdam. Was er in 2003 nog sprake van een gemiddelde afhandelingstermijn van 200 dagen, in 2004 was er een lichte daling te zien naar 148 dagen. In 2005 zette deze daling zich verder door en maakte een sprong naar 92 dagen9. Ook de ombudsman beaamt dit in het jaarverslag 2004. De ombudsman geeft daarin aan dat de gemiddelde afhandelingstermijn langzaam daalt en dat deze tendens zich ook lijkt voort te zetten. Er moet echter wel zorgvuldig blijven worden gecontroleerd, zodat de daling zich ook daadwerkelijk blijft voorzetten10. Begin 2005 blijkt uit cijfers van DWI dat de gemiddelde afhandelingstermijn van een bezwaarschrift is gedaald naar 92 dagen. Meer specifiek houdt dit in dat er bij 12% van de binnengekomen bezwaarschriften binnen 6 weken een beslissing valt, een beslissing binnen 10 weken is er bij 27%. Blijft er daarna nog 61% waarbij er nog geen beslissing is na de 10 weken termijn. Eind november 2005 is hier echter een verandering in gekomen. Zoals gezegd heeft DWI flink ingezet om de afhandelingstermijnen naar beneden te krijgen. Door gebruik te maken van zogenaamde achterstandsteams is de gemiddelde afhandelingstijd teruggelopen en lag dit begin 2006 binnen de 6 weken. DWI heeft het streven om ervoor te zorgen dat begin mei 2006 alle zaken in ieder geval binnen 10 weken zijn afgerond. De achterstandsteams komen in § 3.2 uitgebreider aan bod. In dit rapport gaan we niet verder in op de verdere daling van begin 2006. Wij kunnen hier geen uitspraken over doen, aangezien wij dit niet onderzocht hebben. 9

Deze cijfers zijn afkomstig van Concernafdeling Juridische Zaken

10

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman

26

In figuur 3.1 is te zien dat er inderdaad een daling in de afhandelingstijd van bezwaarschriften optreedt, naar mate het einde van het jaar 2005 vordert. Duidelijk is dat er meer bezwaarschriften binnen 6 weken worden afgehandeld. Ditzelfde geldt ook voor de bezwaren waarbij er binnen 10 weken een beslissing genomen is. Hierbij moet worden vermeld dat dit gaat om een verkorte grafiek. In de bijlage is een uitgebreidere grafiek opgenomen, waaruit meer informatie te halen valt. In figuur 3.2 wordt de termijnoverschrijding buiten de 10 weken getoond. Hierin is te zien de overschrijding korter wordt wanneer de achterstandsteams aan het werk zijn. Voornamelijk in het begin van het jaar is er sprake van een lange termijnoverschrijding In een enkel geval is er zelfs een termijnoverschrijding te zien van 6 maanden. Helaas moet worden opgemerkt dat ook gedurende de maanden april t/m september sprake is van termijnoverschrijdingen. Opvallend is dat de termijnoverschrijding in het laatste kwartaal beduidend minder vaak voorkomt. Figuur 3.1 Termijnoverschrijding uitgesplitst naar kwartalen

jan. - mrt. < 6 weken

apr. - jun. jul. - sept. okt. - dec.

6 < 10 weken

> 10 weken

Niet bekend

0%

5%

10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85%

Figuur 3.2 Termijnoverschrijding na 10 weken termijn

> 6 maanden

jan. - mrt. apr. - jun. jul. - sept. okt. - dec.

> 5 maanden > 4 maanden > 3 maanden > 2 maanden > 1 maand 22 < 31 dagen 15 < 21 dagen 8 < 14 dagen 1 < 7 dagen 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

27

§ 3.2 Oorzaken van de termijnoverschrijding Zoals in hoofdstuk 1.1 al was te lezen, geeft de wet aan dat de beslissingstermijn op een bezwaarschrift 6 weken is wanneer een bestuursorgaan geen gebruik wenst te maken van een externe adviescommissie. Indien dit wel het geval is, dan bedraagt de termijn 10 weken. Er kan verlengd worden met 4 weken en daarna nogmaals, mits de indiener daar zijn uitdrukkelijke toestemming voor geeft. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al kort is aangegeven blijkt het grootste probleem begin 2006 dat DWI de wettelijke afhandelingstermijn niet haalt. Daar zijn drie grote oorzaken voor te noemen. Onderbezetting In de eerste plaats wordt er veelvuldig aangegeven dat er sprake is van onderbezetting. Verschillende respondenten en ook de cijfers van DWI zelf geven aan dat dit een oorzaak kan zijn voor het overschrijden van de termijnen. Wat opvalt, is dat zij spreken over structurele onderbezetting, dus dat er eigenlijk altijd te weinig mensen in dienst zijn om alle bezwaren op tijd af te handelen. Ten tijde van het schrijven van dit rapport, is dat echter niet het geval. De concernafdeling Juridische Zaken geeft aan dat er geen sprake van capaciteitstekort is. Dit komt doordat de eerder genoemde achterstandsteams aanwezig zijn. Zij zorgen ervoor dat de achterstanden versneld worden ingelopen. Jurisprudentie geeft aan dat (structurele) onderbezetting nooit een oorzaak kan en mag zijn voor het overschrijden van de termijn11. De respondent van Sociaal Raadslieden geeft aan dat er tevens problemen zijn wanneer er sprake is van ziekteverzuim (dus kortdurende onderbezetting). Door dit ziekteverzuim bestaat het beeld dat dossiers niet worden overgedragen en er dus veel tijd verloren gaat, die later moet worden ingehaald. DWI zelf bestrijdt deze gedachte, zij geven aan dat er bij ziekte wel degelijk dossiers worden verdeeld onder de overige werknemers. Er kan op deze manier geen sprake zijn van extra tijd die nodig is om de dossiers af te handelen. Instroom Als tweede grote oorzaak voor termijnoverschrijding wordt genoemd dat de instroom van bezwaarschriften te hoog is voor de capaciteit die er is. Deze oorzaak hangt dus nauw samen met wat eerder al aangegeven is. In 2004 was er wel een daling te zien in werkvoorraad met 230%. In absolute aantallen was de werkvoorraad gedaald van 4610 stuks naar 1395 stuks. In 2005 echter was er weer een lichte stijging van de werkvoorraad naar 1935 stuks. Dat de werkvoorraad is gestegen, houdt ook in dat er meer bezwaarschriften zijn binnen gekomen. Bij een gelijk blijvende capaciteit betekent dit automatisch dat er meer bezwaarschriften moeten worden afgehandeld. Iedere medewerker is daardoor meer tijd kwijt aan zijn persoonlijke werkvoorraad en het ligt in de verwachting dat er wederom achterstanden gaan ontstaan. Deze achterstanden zullen het eerst optreden bij de meer ingewikkelde zaken, aangezien deze de meeste onderzoekstijd kosten. Respondenten geven tegelijkertijd aan dat het idee bestaat dat de problemen al beginnen bij de primaire afdeling. Op de primaire afdeling (de Marktpleinen in Amsterdam) zitten veelal minder hoog opgeleide mensen, die de eerste beslissing nemen. Doordat ze minder hoogopgeleid zijn, en daardoor minder juridische kennis hebben, wordt de kwaliteit van de beslissing ook minder. Cliënten gaan daardoor steeds vaker bezwaar aantekenen bij DWI, wat weer een hogere instroom betekent.

11

Pres. Rb. ’s Gravenhage 5-7-1994

28

Communicatie Daarnaast blijkt dat de communicatie tussen de Marktpleinen en de afdeling Juridische Zaken structureel niet soepel verloopt. Er wordt aangegeven door de respondenten dat er wel sprake is van enige vorm van communicatie, maar een structureel terugkerend overleg is er (nog) niet. Een en ander hangt ook wel samen met het feit dat er net een grote reorganisatie heeft plaatsgevonden. De vroegere Sociale Dienst is DWI geworden. De juridische afdeling is gecentraliseerd in de afdeling JZ (voorheen decentraal bij de regiokantoren) en de regiokantoren heten nu Marktpleinen. Echter de effecten van deze reorganisatie op de bezwaarprocedure zijn nog niet zichtbaar. Hierbij kan worden gedacht aan verbeterde of verslechterde communicatie, verlenging of juist verkorting van de termijnen. Wellicht dat in de toekomst de communicatie beter verloopt en er dus tijd bespaard kan worden bij de afhandeling van bezwaarschriften.

§ 3.3 Ontwikkelingen Zoals al eerder is aangegeven zet DWI hoog in op verkorting van de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften. Vanaf 2004 is DWI al bezig om maatregelen te treffen om achterstanden in te halen en ervoor te zorgen dat de wettelijke termijn gehaald wordt. § 3.3.1 Achterstandsteams Om te beginnen worden er in tijden van grote achterstanden achterstandsteams ingezet. Zoals figuur 3.1 al aangaf was er in de eerste helft van 2005 weer sprake van een behoorlijk aantal bezwaarschriften die met de afhandeling boven de wettelijke termijn uitkwamen. Mede daardoor is er besloten dat er vanaf november 2005 wederom achterstandsteams werden ingezet. Het achterstandsteam dat op dit moment wordt ingezet bestaat uit 17 externe mensen. Deze mensen zullen tot mei 2006 actief zijn om achterstanden versneld in te lopen. Daarna zal DWI er op eigen kracht voor moeten zorgen dat er geen achterstanden meer optreden. Respondenten geven aan dat het team goede zaken doet. Het laatste kwartaal van 2005 laat zien dat er steeds meer bezwaarschriften binnen 6 of 10 weken worden afgehandeld. Respondenten beamen dit en geven aan dat ten tijde van dit onderzoek de medewerkers alle bezwaarschriften van 2005 hebben afgehandeld en bezig zijn met bezwaarschriften die in 2006 zijn ingediend. § 3.3.2 Verkorte werkwijze Daarnaast hanteert DWI al enige tijd een verkorte werkwijze, waarbij een aantal procedures is veranderd. In de eerste plaats wordt er bij DWI nu veel vaker gekozen voor telefonisch horen in plaats van een cliënt uitnodigen voor een hoorzitting. DWI is van mening dat er teveel tijd zit tussen het uitnodigen van een cliënt en het daadwerkelijk houden van een hoorzitting. Respondenten geven aan dat het vaak gaat om een periode van twee weken. In de tussentijd gebeurt het dan dat er niets met het dossier wordt gedaan en het op de ‘plank’ blijft liggen. Dit kan heel nadelig werken voor de cliënt. Voor cliënten is het vaak van levensbelang dat ze op tijd een beslissing op hun bezwaar krijgen. Als voorbeeld kan worden gegeven dat cliënten een vorm van inkomen nodig hebben om huur, levensonderhoud e.d. te kunnen betalen. Hoe langer ze dan moeten wachten op inkomen, hoe meer ze in de problemen kunnen raken. Met alle gevolgen van dien (schulden, uitzetting enz.). In de hoofdstukken 4 en 6 wordt verder ingegaan op de effecten van telefonisch horen. Met deze nieuwe werkwijze wordt niet alleen gekeken naar een versnelde hoorzittingsprocedure. Ook is er gekozen voor korter schrijven. Daar waar vroeger de beslissingen bestonden uit 4 A4’ tjes, is dit met de nieuwe werkwijze drastisch verkort. Zo worden er geen onnodige wetsartikelen genoemd en als deze al nodig zijn worden ze niet meer letterlijk uitgewerkt in de motivering. Voor de cliënt is dit in ieder geval prettiger lezen. De beoogde procedureversnelling treedt voor de medewerkers niet op, aangezien de medewerker nog steeds veel tijd kwijt is met het doen van onderzoek.

29

§ 3.3.3 Normtijden De derde maatregel die DWI heeft genomen om tot een kortere afhandelingstermijn te komen is het werken met normtijden. Daar waar er vroeger slechts aan 1 bezwaarschrift per dag werd gewerkt, is dit nu opgelopen tot 2 à 3 per dag. Dit is wel afhankelijk van de moeilijkheidsgraad van een bezwaarschrift en van het dossier. Omdat moeilijk te meten is aan hoeveel bezwaarschriften er per dag gewerkt wordt, heeft DWI jaarlijkse normen. Elke medewerker moet per jaar ongeveer 250 bezwaarschriften afhandelen. Ook dit is weer afhankelijk van de mate van ingewikkeldheid. Bij moeilijkere zaken ligt de norm lager dan bij makkelijkere zaken. Iedere medewerker is bekend met deze normen en probeert zich eraan te houden. De normtijden zijn een houvast en een richtlijn voor de medewerkers. Binnen de verschillende teams van DWI heerst zelfs een vorm van competitie. Indien deze normtijden niet worden behaald is er wel een vorm van sanctie. Deze zijn te vinden in het HRM boek (handboek voor Human Resource Management) en voor een ieder toegankelijk. In het kort komt het erop neer dat een medewerker geen periodiek omhoog gaat als hij de norm niet haalt. Het gaat hier dan om een geldelijke sanctie. Maakt de medewerker er echt een potje van, dat kan het zijn dat hij in een disfunctioneringstraject terechtkomt, met alle gevolgen van dien. Dit is echter nog nooit voorgekomen. § 3.3.4 Standaardisering Inmiddels is er bij DWI ook sprake van enige mate van standaardisering. DWI werkt al enige jaren met een elektronisch computersysteem genaamd Octopus. Dit systeem houdt de gehele afhandeling van bezwaarschriften in de gaten, vanaf het moment dat het bezwaar binnen komt tot aan de datum waarop de beslissing is gekomen. In Octopus staan ook een aantal standaardbrieven en conceptteksten voor beslissingen op bezwaar. Mede doordat er gewerkt wordt met een vorm van standaardisering bij DWI is er sprake van een eenduidige werkwijze. Toch lijkt het alsof iedere medewerker nog steeds zijn eigen werkwijze hanteert. Dit heeft echter niets te maken met het tijdspad van Octopus, want daar is iedere medewerker aan gehouden. Daarnaast heeft DWI sinds 1½ jaar een protocol, welke in hoofdstuk 2 al uitgebreid is behandeld. De verschillen in werkwijze ontstaan doordat een medewerker wel enige mate van eigen keuze kan hanteren in de voorbereidingen op de beslissing. Verschillende geluiden gaan op dat DWI zijn cliënten niet tijdig op de hoogte brengt van het feit dat de 6 en/ of 10 wekentermijn niet wordt gehaald. DWI vindt dit niet terecht. Doordat Octopus ook standaardbrieven bevat is het mogelijk om cliënten wel degelijk op de hoogte stellen wanneer uitstel noodzakelijk is. DWI geeft aan dat dit ook in alle gevallen gebeurt. De zogenoemde 6 wekenbrief wordt standaard uitgedraaid vanuit Octopus en wordt via het secretariaat verzonden. De zogenoemde 10 wekenbrief wordt ook standaard uitgedraaid, maat gaat eerst langs een medewerker voor de brief verzonden wordt. Deze medewerker controleert of de brief noodzakelijk is. Als er namelijk binnen korte termijn na het verstrijken van de 10 wekentermijn een beslissing valt, is het niet nodig om deze brief te verzenden, aldus DWI. Ook is een uitstelbrief volgens DWI overbodig als er tijdens een eventuele hoorzitting al aan de cliënt is meegedeeld dat de 10 weken overschreden gaat worden. Op de 10 wekenbrief wordt het telefoonnummer van de behandelend ambtenaar vermeld met de opmerking dat de cliënt hiernaar kan bellen als hij geen toestemming geeft. Het werken met standaardbrieven kan tegenstrijdig werken met het streven van DWI naar een enigszins persoonlijke aanpak. In principe is een standaardbrief niet erg klantvriendelijk, maar kan toch gebruikt worden, omdat de cliënt wel op de hoogte wordt gehouden van de situatie. Daarnaast is een juridisch goed onderbouwde beslissing (waarvoor de extra tijd nodig is) wel klantvriendelijk. Er moet dus een keuze gemaakt worden.

30

Verder is het überhaupt nog maar de vraag of het klantvriendelijk is om cliënten toestemming te vragen wanneer de 10 weken termijn wordt overschreden. Voor de cliënten gaat het vaak om een situatie die van groot belang is, anders maken zij geen bezwaar. De cliënten gaan eigenlijk altijd akkoord met de verlenging, omdat er gedacht wordt dat het hun belangen schaadt wanneer ze die toestemming niet geven. Zij willen gewoon een beslissing, terwijl de 10 weken dan allang verstreken zijn. In ingewikkelde zaken kan het voor DWI legitiem zijn om toestemming te vragen bij een 10 weken termijnoverschrijding, bij de makkelijkere zaken is dit zeker niet het geval. Als DWI ook in deze zaken de 10 weken termijn niet haalt, dan zou het wel op zijn plaats zijn als cliënten een vorm van compensatie krijgen. Hierbij kan worden gedacht aan noodmaatregelen die ervoor zorgen dat een cliënt niet in de problemen komt. Deze noodmaatregelen zijn afhankelijk van de aard van het bezwaar. § 3.3.5 Decentralisatie - centralisatie Enige tijd geleden was de afdeling Bezwaar gedecentraliseerd. Dit hield in dat er op de verschillende Marktpleinen een afzonderlijk team van bezwaarmedewerkers aanwezig was. Dit had tot gevolg dat de verschillende bezwaarafdelingen langs elkaar heen werkten. Er was geen structurering in de afhandeling van bezwaren. Iedere regio kon zijn eigen regels hanteren, wat tot gevolg had dat er grote inhoudelijke verschillen optraden bij de beslissingen op bezwaar. Sinds 1 januari 2006 zijn alle verschillende afdelingen Bezwaar weer samengevoegd tot één afdeling. Er is nu weer meer communicatie tussen de verschillende teams, hoewel dit nog steeds niet op structurele basis gebeurt. Verschillende DWI-respondenten geven ook aan dat zij deze methode veel prettiger vinden werken. Er is meer controle en structurering in de afhandeling van het bezwaar. Er is nu ook meer uniformiteit, aangezien men met hetzelfde computersysteem werkt. § 3.3.6 Screening Als laatste maatregel willen we noemen dat binnengekomen bezwaarschriften worden gescreend voordat ze naar een betreffende medewerker voor afhandeling gaan. Alle bezwaarschriften komen binnen bij het secretariaat die ze voorziet van een label (een nummer in Octopus) en stempel met de datum van binnenkomst. Daarna worden ze geleverd bij een medewerker Bezwaar. Deze kijkt of er bezwaarschriften tussen zitten die na de wettelijke termijn van 6 weken zijn ingediend. Deze gaan op een aparte stapel, genaamd niet-ontvankelijk. Deze bezwaarschriften hoeven namelijk niet meer inhoudelijk worden behandeld, alleen een beslissing op bezwaar moet nog wel volgen. Dit scheelt veel tijd, omdat een medewerker deze bezwaren niet meer hoeft na te kijken. Het gaat hier om een eenzijdige screening, namelijk screening bij een fout van de cliënt. Er is dus geen sprake van enige andere vorm van screening. Naar fouten van de primaire afdeling van DWI wordt (nog) niet gekeken. Deze gaan gewoon in de stapel bezwaarschriften die behandeld worden door een medewerker. Evidente missers van DWI worden op deze manier niet onderkend. Dit terwijl ze al in een vroeg stadium kunnen worden opgelost. In het kader van de verlengde besluitvorming kunnen vroegtijdige missers eenvoudig en snel worden rechtgezet, door ze bij ontvangst van het bezwaar al als zodanig te markeren. Mede door het niet erkennen van deze fouten wordt de afhandelingstermijn van DWI vele malen langer.

31

Conclusie DWI heeft als prioriteit het verkorten van de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften. Hier wordt hoog op ingezet. Als drie grootste problemen worden genoemd de onderbezetting, de grote instroom van bezwaarschriften en de slechte communicatie met de primaire afdeling. In 2005 is er wel een lichte daling in afhandelingstermijn te zien bij DWI. Voornamelijk door het nemen van maatregelen en het hoog inzetten op verkorting van de afhandelingstermijnen, is DWI op weg om de afhandelingstermijn te verkorten. Zo heeft DWI in de periode november 2005 - mei 2006 achterstandsteams ingezet. Het ziet ernaar uit dat deze teams goede zaken doen, mede daardoor zijn er meer bezwaarschriften afgehandeld binnen de wettelijke termijn. Daarnaast wordt er gewerkt met een verkorte werkwijze, waarbij enkele procedures worden verkort. Verder is er sprake van enige vorm van standaardisering, zodat de afhandelingstermijn verkort kan worden. Er is echter nog wel een lange weg te gaan, aangezien in veel zaken de 10 weken termijn nog steeds niet wordt gehaald. Al met al mag wel worden geconcludeerd dat de afhandelingstermijnen in de praktijk bij DWI afwijkt van de wettelijke termijn. Daar waar de wet zegt dat DWI binnen 6 weken zijn beslissing op bezwaar kenbaar moet maken (met een mogelijkheid tot uitstel van 4 weken), blijkt in de praktijk dat DWI dit in 2005 niet haalt. Het komt te vaak voor dat cliënten te lang moeten wachten op een beslissing op hun bezwaar. Daar waar DWI ervan uit gaat dat ze behoorlijk wat tijd hebben om tot een beslissing te komen, heeft de cliënt deze tijd vaak niet. Hoe langer een beslissing op zich laat wachten, hoe meer risico de cliënten lopen om in de problemen te raken. Ze kunnen bijvoorbeeld geen huur meer betalen en worden uit huis gezet, of ze kunnen niet meer in hun eigen levensonderhoud voorzien. In ingewikkelde zaken kan begrip voor DWI worden opgebracht dat ze de 10 weken termijn niet halen. Er moet dan wel sprake zijn van uitstel in overleg met de cliënt. In makkelijkere zaken kan en mag termijnoverschrijding niet plaatsvinden. Wat ook belangrijk is, is dat cliënten een compensatie zouden moeten krijgen voor het wachten. DWI heeft hierbij een inspanningsverplichting. Het moet voor de cliënt wel de moeite waard zijn om toestemming te verlenen. Ook vindt er nu eenzijdige screening plaats bij DWI. Er wordt gescreend op fouten van de kant van de cliënt. Fouten van de primaire afdeling worden op deze manier niet gezien en komen daardoor gewoon op de stapel terecht. Door deze vorm van screening loopt de gemiddelde afhandelingstermijn op, terwijl dit eigenlijk niet nodig is. Cliënten kunnen hierdoor in de problemen raken, wat uiteraard niet wenselijk is. DWI zou in de screeningsfase tevens moeten kijken naar ‘eigen’ fouten.

32

Hoofdstuk 4 – Horen

Wel gehoord (hoorzitting + telefonische toelichting) Niet gehoord 26,5% 2401 30,1% 1625

2005 2004 2003 49,5% 4175

50,5% 4257

69,9% 3777 73,5% 6660

Figuur 4.1 Horen in de jaren 2003-2004-2005

Dit hoofdstuk gaat over de positie van het horen in de bezwaarprocedure van DWI. Uit bovenstaande figuur (figuur 4.1) valt duidelijk af te lezen dat er in het jaar 2005 beduidend minder vaak gehoord is dan in de twee jaren daarvoor; een afname van bijna 25 procent12. In paragraaf 4.1 wordt getracht hier een verklaring voor te geven. Paragraaf 4.2 gaat over de rol van de hoorder: door wie mag er wettelijk gezien worden gehoord en wat zijn hiervan voor- en nadelen? Voor welke vorm heeft DWI gekozen en waarom? Horen hoeft niet per se te betekenen dat er een echte hoorzitting plaatsvindt. Ook het geven van een telefonische toelichting wordt door DWI onder horen verstaan. Het verschil tussen een hoorzitting en een telefonische toelichting komt ter sprake in paragraaf 4.3. De laatste paragraaf behandelt de functie en waarde van het horen. Heeft het horen eigenlijk wel een toegevoegde waarde, en zo ja, voor wie dan? Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie.

12

De cijfers zijn afkomstig van de Concernafdeling Juridische Zaken

33

§ 4.1 De beslissing om wel of niet te horen De ombudsman noemt in het jaarverslag 200413 dat hoorzittingen vaak overgeslagen worden zonder dat de cliënt hiermee instemt. DWI zou te snel uitgaan van kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid bij beslissingen op bezwaar, zonder nader onderzoek te hebben gedaan. Ook volgens de Bijstandsbond Amsterdam vormt de hoorzitting een knelpunt in de bezwaarprocedure. Het zou een nieuwe beleidslijn van DWI zijn om minder hoorzittingen te laten plaatsvinden. DWI zou, om deze reden, cliënten niet of minder de gelegenheid bieden om hun woord te doen. In deze paragraaf wordt beschreven welke plaats het horen in de praktijk inneemt bij DWI. Ook wordt antwoord gegeven op de vraag wie mag bepalen of er gehoord wordt of niet. § 4.1.1 DWI-beleid over horen Uitgangspunt van de gemeente Amsterdam is dat de burger in de bezwaarprocedure het recht heeft om persoonlijk gehoord te worden. DWI voegt hieraan toe dat bij eenvoudige zaken de hoorzitting in voorkomende gevallen achterwege kan blijven14. Het is echter onwaarschijnlijk dat de afname in het aantal gevallen dat er gehoord werd in 2005 hiermee verklaard kan worden. Zoals uit figuur 4.1 valt af te lezen is er in 2005 bij 49,5% van de gevallen wel gehoord en bij de rest niet. Het kan toch niet zo zijn dat 50,5% van de zaken echt zo eenvoudig was dat ze ook afgehandeld konden worden zonder de cliënt de gelegenheid te geven zijn verhaal te doen? Volgens de DWI-respondenten is het inderdaad waar dat het min of meer een beleidslijn was dat een medewerker Bezwaar op een andere manier dan door het houden van een hoorzitting achter de benodigde informatie komt. De reden hiervoor is het besparen van tijd en het inlopen van de achterstand die in 2005 nog bestond. De prioriteit lag bij het behandelen van een bezwaar binnen de wettelijke termijn (zie hoofdstuk 3). De medewerkers Bezwaar moesten daarom keuzes maken, waarbij de hoorzitting vaak het onderspit moest delven. Deze verkorte werkwijze is in maart 2006 afgesloten en geëvalueerd (met inspraak van de medewerkers). In hoofdstuk 2 is meer informatie hierover te vinden. Volgens een DWI-respondent is het in ieder geval de bedoeling, dat er in 2006 weer meer gehoord gaat worden. De beslissing om een cliënt wel of niet te horen ligt in de praktijk dus bij de medewerker Bezwaar die het bezwaar behandelt. Deze medewerker bepaalt op individuele basis of een hoorzitting nodig is en zo ja, wanneer deze dan plaatsvindt. Bij de beslissing om wel of niet te horen, wordt er volgens de ene respondent echt naar de feiten gekeken (bezwaarschrift, dossier), volgens een andere respondent speelt ook gevoel een rol. Het kan dus zijn dat een medewerker afziet van het horen als hij denkt dat de cliënt wel begrijpt waar het om gaat, en wel hoort als hij denkt dat de cliënt het echt niet gaat snappen. Ook wordt bij de beslissing om een hoorzitting te houden het belang van de cliënt goed voor ogen gehouden, omdat wel een bepaald risico wordt genomen door een cliënt niet uit te nodigen voor een hoorzitting. Als uit de feiten echter overduidelijk blijkt dat een hoorzitting overbodig is, wordt de cliënt niet uitgenodigd.

13

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman 14 - Directie Juridische Zaken, Bestuursdienst (2005). Behandeling bezwaar- en beroepschriften. Concernjaarverslag 2004. Amsterdam: Bestuursdienst Gemeente Amsterdam - Concernafdeling Juridische Zaken (2005). Bezwaar, Beroep Juridische kwaliteitszorg en Klachten over het jaar 2004. Amsterdam: Sociale Dienst

34

Een hoorzitting wordt vaker gehouden als de kans groter is dat de cliënt in beroep gaat. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een beslissing die te maken heeft met het wel of niet voeren van een gezamenlijke huishouding. De reden hiervoor is dat cliënten die in beroep gaan maar niet gehoord zijn, eerst alsnog gehoord moeten worden voordat de rechter de zaak behandelt. Het horen kan dus ook een extra zekerheid bieden voor DWI. Hoewel de medewerker Bezwaar zelf mag beslissen om wel of niet te horen, bestaat hier wel enige controle op. Deze controle is tweeledig. In eerste instantie kan de collegatoetser in de feedback aangeven of er wel of niet gehoord moet worden. Daarnaast komen er zaken terug uit beroep waarin eigenlijk wel gehoord had moeten worden. Volgens een DWI-respondent blijkt echter uit het feit dat het percentage beroepszaken bij niet horen juist lager is dan als er wel een hoorzitting geweest is, dat de medewerkers Bezwaar in staat zijn de juiste inschatting te maken. Deze opvatting is op zich niet onlogisch, maar er zijn natuurlijk ook andere verklaringen te geven voor het feit dat cliënten niet in beroep gaan. De gang naar de rechter is voor veel burgers toch een grote stap. Daarnaast kan het zo zijn dat de cliënt door de (slechte) ervaring met DWI ook geen vertrouwen heeft in een beroepsgang. § 4.1.2 Redenen om van het horen af te zien De DWI-respondenten geven verschillende redenen om van het horen af te zien. De belangrijkste reden om niet te horen is als uit het bezwaar overduidelijk blijkt dat de cliënt wettelijk gezien echt geen gelijk kan krijgen15. Als de cliënt in dit soort gevallen toch gehoord zou worden, kan dit volgens een van de DWI-respondenten zelfs de foutieve verwachting wekken bij de cliënt dat hij gelijk zal krijgen. Bij ons dossieronderzoek hebben we onderzocht of er een verband bestaat tussen het bezwaaronderwerp en het wel of niet houden van een hoorzitting. Hieruit is de volgende grafiek ontstaan (figuur 4.2). Figuur 4.2 De relatie tussen het onderwerp van het bezwaar en het horen 90%

Ja, 1 op 1 gehoord Nee, maar wel telefonische toelichting

80%

Nee Cliënt is niet verschenen op hoorzitting

70%

Wel verzocht niet gekregen 60%

Niet te achterhalen

50% 40% 30% 20% 10%

15

Terugvordering / aflossing WWB

Afwijzing /toewijzing bijzondere bijstand

Korting / maatregel WWB

Intrekking WWB op andere gronden

Intrekking WWB ogv inlichtingenplicht

Ingangsdatum WWB

Afwijzing WWB

Afwijzing langdurigheidstoeslag

0%

Voor de wettelijke uitzonderingsmogelijkheden op het horen, zie § 1.2.5

35

Uit figuur 4.2 blijkt dat er gesproken kan worden van enig verband tussen het onderwerp van het bezwaar en het houden van een hoorzitting of telefonische toelichting. Zo wordt er bij bezwaar tegen een afwijzing Langdurigheidstoeslag in 85% van de gevallen (in ons onderzoek) niet gehoord, terwijl de cliënt bij een afwijzing WWB in 66% van de gevallen wel de mogelijkheid krijgt om een mondelinge toelichting te geven. Bij andere onderwerpen is het afwisselend. Ook valt op dat een telefonische toelichting vaak de voorkeur geniet boven een 1-op-1 hoorzitting. Het onderwerp van het bezwaar kan dus een reden zijn om wel of juist geen hoorzitting te houden. Daarnaast kan, zoals als uit het voorstaande al gebleken is, het houden van een hoorzitting in strijd zijn met het halen van de behandeltermijn. Het horen van cliënten kost volgens de DWI-respondenten veel tijd, omdat er moet worden uitgenodigd, voorbereid (o.a. het ter inzage leggen van stukken, eventuele vragen bedenken, ruimte reserveren) en er ook verslaglegging moet plaatsvinden. Er moeten dan keuzes gemaakt worden, waarbij vaak gekozen wordt voor het afzien van een hoorzitting om tijd te sparen. Bij gegrondverklaringen vinden cliënten het vaak niet erg dat er wordt afgezien van de hoorzitting, in andere gevallen bellen cliënten soms achteraf dat ze toch gehoord hadden willen worden. Mensen worden dan alsnog uitgenodigd, maar de beslissing zal hier in de meeste gevallen niet door veranderen. Het niet houden van hoorzitting hoeft volgens DWI dus niet nadelig te zijn voor de cliënt. De kwaliteit van de beslissing hangt volgens DWI over het algemeen niet af van het houden van een hoorzitting. Ook wordt gebruik gemaakt van vaste jurisprudentie voor wel of niet horen. Zaken waarvan de Centrale Raad van Beroep heeft gezegd dat je in die gevallen niet meer hoeft te horen, worden door de afdeling bijgehouden. Tijdens een werkoverleg wordt dan aan de medewerkers Bezwaar aangegeven dat er in die gevallen niet meer gehoord hoeft te worden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij kwesties die verband houden met het recht op bijstand bij overschrijding van de toegestane vakantieperiode. Door deze werkoverleggen ontstaat er meer eenduidigheid in de beslissingen.

§ 4.2 Wie mag er horen? Het horen kan gebeuren door één persoon of door een commissie. Het bestuursorgaan mag dit zelf bepalen. Als het bestuursorgaan kiest voor het inschakelen van een commissie dan zijn er ook weer verschillende mogelijkheden: een adviescommissie bestaande uit externen of een interne ambtelijke hoorcommissie. In deze paragraaf worden deze verschillende vormen van horen toegelicht en worden de voor- en nadelen besproken. Want waarom heeft DWI gekozen voor het horen door één persoon? § 4.2.1 Verschillende mogelijkheden De verschillende mogelijkheden om te horen zijn gebaseerd op art. 7:5 Awb en art. 7:13 Awb. De volgende vier vormen kunnen onderscheiden worden: 1) Het horen gebeurt door het bestuursorgaan zelf, dan wel door de voorzitter of een lid ervan (art. 7:5 Awb). In de praktijk houdt dit in dat het horen geschiedt door een lid van het college van Burgemeester en Wethouders, meestal in de aanwezigheid van een ambtenaar van de juridische en/of beleidsafdeling. 2) Het horen gebeurt door één ambtenaar (art. 7:5 Awb). Dit is meestal een medewerker van de juridische afdeling. Deze ambtenaar mag niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken zijn geweest. 3) Het horen gebeurt door meerdere ambtenaren (art. 7:5 Awb). Deze interne commissie bestaat uit minimaal drie personen van wie in ieder geval de voorzitter niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit aanwezig mag zijn geweest. De ambtenaren kunnen van verschillende afdelingen afkomstig zijn.

36

4) Het horen gebeurt door een externe adviescommissie (art. 7:13 Awb). Een adviescommissie als bedoeld in art. 7:13 Awb bestaat uit personen die geheel onafhankelijk zijn van het bestuursorgaan. Als het bestuursorgaan gebruik maakt van een adviescommissie voor het adviseren op het bezwaar, geschiedt het horen ook door deze commissie. Bij de keuze om het horen te laten gebeuren door één of meerdere ambtenaren dan wel door een externe adviescommissie is bepalend wat het bestuursorgaan als het doel van de bezwaarschriftenprocedure ziet16. De bezwaarschriftenprocedure kan worden gezien als verlengde besluitvorming én als een verzelfstandigde administratieve rechtsgang/rechtsmiddel. Bij de bezwaarprocedure als verlengde besluitvorming wordt de procedure ingezet als een hervatting en afronding van het besluitvormingsproces door het bestuursorgaan zelf. Bij de bezwaarprocedure als verzelfstandigd rechtsmiddel wordt ervan uit gegaan dat de procedure de eerste fase is in een gerechtelijk proces. De bezwaarprocedure zorgt voor een heroverweging en zo nodig een correctie van het bestreden besluit, waarbij naast of in plaats van degenen die bij dit besluit betrokken zijn geweest ook andere personen of een ander orgaan een belangrijke rol spelen. Worden buitenstaanders ingeschakeld om het bestreden besluit met meer afstand te bekijken, dan wordt het rechtsmiddelkarakter benadrukt. Is er sprake van ambtelijk horen, dan is het meer verlengde besluitvorming. § 4.2.2 Verloop van het horen bij een commissie In art. 7:13 Awb wordt bepaald dat het horen mag gebeuren door een adviescommissie. De commissie die in dit artikel bedoeld wordt is een externe commissie. In de praktijk kiezen bestuursorganen die werken met een commissie, vaak voor een interne commissie. Deze commissie bestaat dan meestal uit zowel medewerkers van de beleidsafdeling als van de juridische afdeling. De hoorzitting wordt voorbereid door de secretaris van de hoorcommissie, dit is meestal de ambtenaar van de juridische afdeling die het bezwaarschrift behandelt. Onder de voorbereiding valt niet alleen het uitnodigen van de betrokkenen, maar ook het samenstellen van het bezwaardossier. De behandelend ambtenaar kan eventueel een notitie schrijven voor de leden van de hoorcommissie waarin de zaak chronologisch is opgenomen met alle relevante feiten, het wettelijk kader en het beleidskader. Het verloop van de hoorzitting als er sprake is van een commissie, kan onderscheiden worden in zeven fasen17.

Structuur van het gesprek 1: Opening - De voorzitter licht de procedure toe De voorzitter opent het gesprek en heet de belanghebbende welkom. Hij stelt de leden van de commissie voor en zet de procedure uiteen. De voorzitter vertelt de belanghebbende dat hij de gelegenheid krijgt zijn bezwaarschrift toe te lichten en zo nodig ook aanvullende informatie te verschaffen, zodat op basis daarvan kan worden bezien of het oorspronkelijke besluit moet worden veranderd. Belangrijk is dat daarbij wordt verteld dat de commissie niet zelf een beslissing op het bezwaarschrift neemt. Vervolgens vertelt de voorzitter hoe de zitting zal verlopen.

16

Toelichting bij art. 7:5 Awb door Elsevier: (2005-4) CD-Rom. Algemene wet bestuursrecht. SDU uitgevers/Elsevier 17 Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 10.2 (samengevat)

37

2: De bezwaarmaker licht zijn bezwaar toe De voorzitter verzoekt de indiener zijn bezwaarschrift toe te lichten. Bij de toelichting dienen vooral het bezwaar en de mening en de gevoelens van de indiener serieuze aandacht krijgen. Het is immers van belang aan te sluiten bij de reden waarom de indiener bezwaar heeft gemaakt en hem de kans te geven dit duidelijk te maken. 3: Derden-belanghebbenden lichten hun standpunt toe Als andere belanghebbenden op de zitting aanwezig zijn, moet hen ook de gelegenheid worden geboden hun standpunt naar voren te brengen. Deze fase zal bij bijstandszaken niet vaak voorkomen. 4: De verweerder licht zijn standpunt toe Als het bezwaar helder is, kan het bestuursorgaan toelichten op welke gronden het zijn beslissing heeft genomen. Als een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb hoort, moet het bestuursorgaan uitgenodigd worden om zijn standpunt duidelijk te maken. 5: Uitwisseling van standpunten De voorzitter leidt de discussie over de verschillende standpunten en stelt vragen. De deelnemers krijgen de gelegenheid op elkaar te reageren en nadere uitleg te geven. Zo kan tot uitdrukking komen op welke onderdelen de standpunten overeenkomen en op welke onderdelen ze verschillen. Er ontstaat op die wijze duidelijkheid over de onderdelen waarover geschil bestaat en waarover in de procedure moet worden beslist. Ook kan dan duidelijk worden of nader onderzoek nodig is, of een andere oplossing mogelijk is. Aan het beginsel van hoor en wederhoor komt een belangrijke rol toe. 6: Slotwoord van de indiener van het bezwaar De indiener van het bezwaarschrift krijgt de gelegenheid te vermelden of hij naar zijn mening alles naar voren heeft kunnen brengen wat hij wilde. 7: Toelichting op de verdere procedure De voorzitter deelt de belanghebbende mee hoe het bezwaar verder zal worden behandeld en op welk moment de uitkomst kan worden verwacht. Als voor de belanghebbende duidelijk is wat het verdere verloop van de procedure inhoudt, wordt de hoorzitting gesloten.

§ 4.2.3 Verloop van het horen bij één persoon (DWI) Bij DWI is ervoor gekozen om het horen te laten gebeuren door één persoon, te weten de medewerker Bezwaar die het bezwaarschrift behandelt. Per hoorzitting wordt één bezwaarschrift behandeld. Hierdoor vinden hoorzittingen op verschillende dagen van de week plaats. Het is te betwijfelen of dit efficiënt is. Bij een hoorzitting kan de medewerker Bezwaar niet het eigen standpunt naar voren brengen. Over het algemeen is het alleen echt horen van een cliënt (luisteren/vragen stellen). Soms kan er wel extra uitleg worden gegeven door de medewerker. Het gaat dan vooral om uitleg over wet- en regelgeving. Fase 4 en 5 worden bij het 1-op-1 horen dan ook min of meer overgeslagen. Een discussie met de cliënt wordt liever vermeden. Met een advocaat gebeurt dit nog wel eens, bijvoorbeeld als het gaat om toepassing van de hardheidsclausule, waarbij de omstandigheden van de cliënt gewogen worden. De medewerker Bezwaar geeft wel altijd aan dat er tijdens de hoorzitting geen besluit wordt genomen. Het is niet zo dat een cliënt altijd zelf aanwezig is bij de hoorzitting. De respondent van Sociaal Raadslieden neemt de cliënt bijvoorbeeld niet mee naar de hoorzitting als dit psychisch te belastend is, of de materie juridisch te complex is. Bij individuele kwesties, zoals aanvragen van bijzondere bijstand voor ziektekosten, neemt hij de cliënt wel vaak mee om het verhaal te doen. Alle respondenten vinden de hoorzittingen over het algemeen goed verlopen. Agressie tijdens de hoorzitting komt niet vaak voor. Tussen het bestreden besluit en de hoorzitting zit vaak zoveel tijd, dat de woede al enigszins bekoeld is. Bovendien kunnen mensen nooit slechter af zijn door bezwaar te maken, de beslissing blijft hoogstens hetzelfde.

38

DWI is niet het enige bestuursorgaan dat gekozen heeft voor het horen door één persoon. Uit de Handreiking van het Ministerie van Justitie blijkt dat diverse bestuursorganen kiezen voor deze vorm van horen, omdat ze te maken hebben met een grote hoeveelheid bezwaarschriften18. Door de voorbereiding van de beslissing op het bezwaarschrift aan één persoon over te laten, zullen de hoeveelheid te verrichten werkzaamheden en de bestuurslasten het laagst blijven. Het horen gebeurt dan vaak door een medewerker die afkomstig is van de juridische afdeling. De beleidsafdeling wordt in de procedure betrokken door een verweerschrift te vragen als reactie op het bezwaarschrift. Ook kan het voorkomen dat er een medewerker van de beleidsafdeling wordt uitgenodigd voor de hoorzitting als vertegenwoordiger van het bestuursorgaan. Uit ons onderzoek is gebleken dat dit bij DWI niet het geval is. Volgens een DWI-respondent wordt bij DWI de afdeling Beleid niet bij de hoorzittingen betrokken, omdat DWI de hoorzitting voornamelijk ziet als een gelegenheid waarin de cliënt zijn bezwaar kan toelichten, en niet als een gelegenheid om verweer te voeren of visies en standpunten uit te wisselen. Er is dus geen verwerende partij aanwezig bij de hoorzittingen, waardoor er geen hoor en wederhoor kan plaatsvinden. In feite doet dit afbreuk aan de rechtsbescherming van de cliënt, omdat je niet kunt spreken van een inhoudelijke heroverweging als de hoorzitting alleen gebruikt wordt als ‘controlemiddel’. Een DWIrespondent geeft aan dat de conceptbeslissing vaak al klaar is voor de hoorzitting gehouden wordt. De hoorzitting dient dan als laatste check. § 4.2.4 Voor- en nadelen van de verschillende vormen van horen Beide vormen van horen hebben natuurlijk voor- en nadelen. Deze zullen in deze paragraaf besproken worden. De informatie hiervoor komt voornamelijk uit literatuuronderzoek en de interviews, en niet uit eigen ervaring. Aan het einde van de paragraaf worden de voor- en nadelen van het horen door een commissie en door één persoon puntsgewijs weergegeven in tabel 4.1. * Voordelen van het horen door een commissie Het bestuursorgaan mag zelf bepalen of er een commissie wordt ingeschakeld. De Awb spreekt dus niet een uitdrukkelijke voorkeur uit voor inschakeling van een adviescommissie in de bezwaarschriftenprocedure. De wetgever achtte het echter wel gewenst uitdrukkelijk op deze mogelijkheid van inschakeling van een commissie te wijzen gezien de voordelen die inschakeling van een commissie biedt uit een oogpunt van onafhankelijke en deskundige voorbereiding van de beslissing op een bezwaarschrift19. Ook diverse bestuursorganen erkennen dat een externe adviescommissie als belangrijk voordeel heeft dat deze volledig onafhankelijk de beslissing op het bezwaarschrift kan voorbereiden en dat daarbij eventuele politieke belangen geen rol spelen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft een principiële voorkeur uitgesproken voor de inschakeling van een hoor- en adviescommissie, omdat deze het meest het tweeledige karakter van de bezwaarschriftenprocedure weerspiegelt (zie § 4.2.1). De respondent van Sociaal Raadslieden heeft wel eens voor een adviescommissie gezeten en hij denkt dat de taakverdeling die bestaat in een commissie, kan schelen voor de werklast van de behandelend ambtenaar. De ambtenaar hoeft dan namelijk niet in zijn eentje alle vragen te stellen en overal op te letten. Deze taakverdeling zou ook makkelijk kunnen zijn voor DWI, maar respondent denkt dat het niet uitvoerbaar zal zijn omdat er zoveel bezwaarschriften binnenkomen. De respondent denkt dat er misschien wel geselecteerd zou kunnen worden door DWI; in ingewikkelde zaken kan er dan door een adviescommissie gehoord worden, in eenvoudigere zaken door de medewerker Bezwaar alleen. Hij denkt hierbij aan ingewikkelde zaken zoals het overgangsrecht van 18

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 15.2 19 Toelichting bij art. 7:5 Awb door Elsevier: (2005-4) CD-Rom. Algemene wet bestuursrecht. SDU uitgevers/Elsevier

39

Abw naar WWB en zaken waarbij heffingskortingen van de Belastingdienst een rol spelen. De respondent denkt dat een adviescommissie een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de beslissingen. * Nadelen van het horen door een commissie Commissies worden bij DWI al lange tijd niet meer gebruikt. De meeste respondenten hebben dan ook geen ervaring met het horen via een commissie. Dit houdt echter niet in dat zij hier geen mening over hebben. Wat opvalt, is dat vrijwel alle respondenten niet erg positief zijn over het horen door een commissie. Ten eerste wordt als groot nadeel genoemd dat een hoorcommissie heel veel werk voor de medewerker Bezwaar kan betekenen, aangezien er veel voorbereid moet worden. Hierdoor is het horen voor een commissie niet efficiënt en kost dit heel veel tijd. Het afhandelen van een bezwaarschrift duurt hierdoor veel langer. Volgens de wet mag dit ook: als het horen gebeurd door een externe commissie mag de afhandelingstermijn langer zijn (10 weken i.p.v. 6 weken, art. 7:10 lid 1 Awb). Ook bij ingewikkelde zaken zou een commissie geen extra voordeel opleveren. Een DWIrespondent is van mening dat een commissie de zaken niet makkelijker maakt. Wanneer een zaak ingewikkeld is zijn er genoeg mogelijkheden tot collegiaal overleg, dus als een medewerker er niet uit komt kan er altijd advies aan een andere collega worden gevraagd. Ook de respondent van de Bestuursdienst is van mening dat de tussenkomst van een commissie nóg een schakel zou zijn in het werkproces en dit zou de doorlooptijd geen goed doen. De respondent is daarom niet voor het afnemen van hoorzittingen met behulp van een adviescommissie. DWI moet juist alles intern op orde krijgen. Een extra reden waarom een DWI-respondent liever geen commissie heeft ligt in het feit dat hij vindt dat de bezwaarprocedure door het betreffende bestuursorgaan zelf moet worden afgehandeld. Hij ziet de bezwaarprocedure dus als verlengde besluitvorming. De bezwaarprocedure is een intern proces en daar hoeven geen mensen van buitenaf naar te kijken. Een commissielid kan bijvoorbeeld aangeven dat het beleid onjuist is, terwijl een DWI-medewerker in zijn beslissing op bezwaar niet het beleid kan veranderen. Een medewerker Bezwaar is immers ook een medewerker van DWI, de afdeling Bezwaar is geen onafhankelijke organisatie en ook deze afdeling staat voor het beleid van DWI. Wel kan respondent intern aangeven dat het gemeentelijk beleid op bepaalde punten niet juist of onzinnig geformuleerd is, maar de bezwaarprocedure op zich zou daar niet de juiste plek voor zijn. Andere bestuursorganen zien juist als nadeel van de externe commissie dat deze te weinig oog heeft voor beleidsaspecten. Een commissie heeft volgens hen de neiging om het beleid als gegeven te ervaren en zodoende het primaire besluit voornamelijk op juridische aspecten te heroverwegen. Ook zou een externe commissie erg formeel overkomen waardoor de belanghebbende het gevoel krijgt dat hij bij een rechtbank terechtstaat. Deze nadelen kunnen ertoe leiden dat de bestuursorganen liever een interne commissie inschakelen dan een commissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb20. * Voordelen van het horen door één persoon Eigenlijk alle geïnterviewde respondenten vinden dit een prima systeem. Het is niet nadelig voor de cliënt, aangezien de medewerkers een goede training krijgen in objectiviteit. Zij worden dus getraind om te horen. De kwaliteit van de beslissingen is dan ook niet minder dan die van bijvoorbeeld andere afdelingen waar er wel gehoord wordt met een commissie. Het 1-op-1 horen neemt minder tijd in beslag dan het horen via een commissie, en ook zijn de kosten veel minder bij 1-op-1 horen.

20

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 15.2

40

Het 1-op-1 horen heeft ook als voordeel dat cliënten zich meer op hun gemak voelen. Een commissie heeft toch veel onbekende gezichten en dat is altijd spannend. Het 1-op-1 horen door een medewerker Bezwaar is veel laagdrempeliger, waardoor cliënten in staat zijn effectiever hun verhaal te doen. Het is volgens één van de DWI-respondenten ook handig dat de cliënt een hoorzitting heeft met degene die zijn bezwaar behandelt. Hij heeft dan een idee bij de persoon die de beslissing gaat nemen en weet bij wie hij terechtkan als hij nog vragen heeft. Ook zou de cliënt zich serieuzer genomen voelen, omdat zijn zaak wordt behandeld door iemand die er echt ‘in’ zit, en niet door commissieleden waarvan hun commissiewerk vaak min of meer een hobby naast hun eigenlijke werk is. Hier is tegenin te brengen dat het 1-op-1 horen minder onafhankelijk overkomt op de cliënt. * Nadelen van het horen door één persoon Uit de Handreiking van het Ministerie van Justitie blijkt dat een hoorzitting een uitwisseling van standpunten zou moeten zijn. Deze uitwisseling ontbreekt als er gehoord wordt door één persoon en er geen vertegenwoordiger van het bestuursorgaan aanwezig is om het bestreden besluit te verweren. Fase 4 en 5 die bij het horen via een commissie een belangrijke rol spelen, ontbreken bij het 1-op-1 horen. Een respondent van DWI is het hier niet mee eens. Hij is van mening dat het dossier in principe het verhaal van de cliënt vertelt. Als de primaire beslisser een goede rapportage heeft gemaakt (ondersteund door het gemeentelijk beleid en wet- en regelgeving), is het horen van een medewerker die het primaire besluit genomen heeft niet meer nodig. Als de rapportage klopt, voegt het horen van de DWI-medewerker niets meer toe. Wel wordt er regelmatig buiten de hoorzitting om contact gezocht door de medewerker Bezwaar met de medewerker die het primaire besluit genomen heeft. Dit kan effectief zijn, maar in de meeste gevallen vooral voor de medewerker die de primaire beslissing heeft genomen. Die kan dan zien dat zijn communicatie naar de cliënt toe niet helder is geweest, waardoor er een bezwaar is gekomen wat weer tijd kost voor een andere medewerker. Tabel 4.1 De voor- en nadelen van horen door een commissie en één persoon

Voordelen Commissie

Eén persoon

Nadelen

ƒ

Onafhankelijke en deskundige voorbereiding van beslissing op bezwaar

ƒ

Kost veel tijd, vooral de voorbereiding door de medewerker Bezwaar neemt veel tijd in beslag

ƒ

Politieke belangen spelen geen rol

ƒ

ƒ

Hoor en wederhoor, omdat er ook een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan aanwezig is

Extra schakel in werkproces waardoor de doorlooptijden toenemen

ƒ

ƒ

Taakverdeling tussen de leden

ƒ

Vooral bij ingewikkelde zaken kan horen door meerdere personen de kwaliteit van de beslissing positief beïnvloeden

Commissie ziet beleid als gegeven, of wil juist het beleid aanpassen terwijl de afdeling Bezwaar dit niet kan

ƒ

Commissie komt formeel over op de cliënt

ƒ

Tijd- en kostenbesparend

ƒ

ƒ

Laagdrempelig waardoor cliënten zich meer op hun gemak voelen

Uitwisseling van standpunten ontbreekt

ƒ

Niet geheel onafhankelijk van bestuursorgaan/gemeentelijk beleid

ƒ

Cliënt voelt zich serieus genomen als het horen gebeurd door degene die ook de beslissing neemt

41

§ 4.3 Een hoorzitting of een telefonische toelichting? In dit hoofdstuk wordt er soms gesproken over horen en dan weer over het houden van een hoorzitting. Dit is niet precies hetzelfde. Onder horen verstaan wij in ons onderzoek namelijk ook het geven van een telefonische toelichting. Dit is een steeds populairder wordende vorm van horen, maar heeft wettelijk gezien geen status. In deze paragraaf wordt ingegaan op dit ‘telefonisch horen’ en welke positie deze vorm van horen inneemt bij DWI. § 4.3.1 De wettelijke status van de telefonische toelichting De Awb kent als hoofdregel dat het horen in de bezwaarfase plaatsvindt door middel van een hoorzitting. In overleg met de indiener van het bezwaarschrift kan echter voor een andere wijze van horen worden gekozen. Dit volgt uit artikel 7:3 sub c Awb dat bepaalt dat van het horen kan worden afgezien indien de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. Uit deze bepaling volgt tevens dat kan worden gekozen voor een minder vergaande tussenvorm, zoals de telefonische toelichting21. Een telefonische toelichting mag dus geen hoorzitting genoemd worden, ook al vervult die in de ogen van DWI wel die rol. In de beslissing op bezwaar wordt dan vermeld dat cliënt afzag van een hoorzitting, maar wel een telefonische toelichting heeft gegeven. Er moet ook duidelijk aan de cliënt kenbaar gemaakt worden dat de telefonische toelichting in plaats van de hoorzitting komt, en dat de keuze hiervoor bij de cliënt zelf ligt. Telefonisch horen is uitgesloten indien er, naast de indiener van het bezwaarschrift en het bestuursorgaan derden zijn die belang hebben bij de beslissing op het bezwaarschrift. DWI rekent in haar cijfers telefonische contacten met bezwaarden, waarna de bezwaarde aangeeft geen behoefte meer aan een hoorzitting te hebben, in de regel wel mee als een hoorzitting. Uit bovenstaande blijkt dat dit in strijd is met de wet. Bij ons dossieronderzoek hebben we dan ook een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een ‘echte hoorzitting’ en het telefonisch horen. Omdat DWI dit in haar eigen cijfers helaas niet doet, hebben wij deze splitsing in figuur 4.1 niet kunnen maken. Er wordt van de telefonische toelichting een verslag of telefoonnotitie gemaakt die bij de beslissing op bezwaar vaak mee wordt gezonden. De Handreiking van het Ministerie van Justitie gaat hierin zelfs nog wat verder en vindt dat het verslag van het telefoongesprek al eerder aan de betrokkene moet worden toegestuurd. Als deze zich dan niet kan vinden in het verslag, dient hij in de gelegenheid te worden gesteld aanvullend telefonisch of zelfs persoonlijk te worden gehoord. Een DWI-respondent is van mening dat de wetgever soepeler mag zijn met betrekking tot de telefonische contacten. De letterlijke opvatting over een hoorzitting (fysiek aanwezig zijn) is volgens hem eigenlijk niet meer van deze tijd. Omdat een telefonische toelichting niet als hoorzitting mag worden gezien, mogen bijvoorbeeld de advocaatkosten hiervan wettelijk gezien niet vergoed worden. Eigenlijk zou art. 7:15 Awb gemoderniseerd moeten worden door de kosten voor rechtsbijstand bij een telefonische toelichting toe te voegen. In de praktijk kent DWI wel al een vergoeding voor deze kosten toe. Dit geeft DWI de mogelijk om meer maatwerk te kunnen leveren aan de cliënt. Gerichter horen van de cliënt kan meer aansluiten bij de behoefte van deze cliënt. Het hele proces van horen kan daardoor kwalitatief beter.

21

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 15.3

42

§ 4.3.2 De keuze tussen een hoorzitting of een telefonische toelichting De keuze voor telefonisch horen of een 1-op-1 hoorzitting ligt aan de zaak. Het meeste onderzoek is vaak al gedaan bij het primaire besluit. Hierdoor heeft een telefonische toelichting vaak de voorkeur bij de medewerkers Bezwaar, omdat er volgens hen bij een hoorzitting weinig nieuwe feiten boven tafel komen. Volgens een respondent van de Bestuursdienst moet een medewerker voordat hij tot telefonisch horen overgaat, wel steeds de afweging maken of het horen tijdens een zitting echt geen toegevoegde waarde heeft. Indien de standpunten over en weer voldoende bekend zijn en het gaat om aanvullende informatie en geen nieuwe of maatgevende informatie, dan kan er telefonisch gehoord worden. De uiteindelijke keuze voor een telefonische toelichting of een hoorzitting ligt bij de cliënt. Bij de uitnodigingsbrief voor de hoorzitting kan de cliënt aangeven dat hij liever telefonisch zijn bezwaar toelicht. Wat ook gebeurt, is dat de medewerker Bezwaar de cliënt uit zichzelf opbelt en met de cliënt afspreekt om op een later tijdstip terug te bellen. Het is bij het telefoongesprek belangrijk dat medewerker en cliënt ‘gelijkwaardig’ zijn. Personen die de Nederlandse taal niet goed machtig zijn of zich verbaal niet goed kunnen uiten, kiezen vaak voor de persoonlijke hoorzitting waarbij zij zich laten bijstaand door een gemachtigde of tolk. Een cliënt mag zich altijd laten vertegenwoordigen, mits hij zorg draagt voor een machtiging. § 4.3.3 Voor- en nadelen van telefonisch horen Alle respondenten geven aan dat een telefonische toelichting één heel belangrijk voordeel heeft: tijdwinst. In plaats van alleen een uitnodiging voor een hoorzitting naar de cliënt te sturen met een geplande datum voor over één of twee weken, kan volgens een DWIrespondent beter geprobeerd worden om een telefonische toelichting van de cliënt te krijgen. In de uitnodiging voor de hoorzitting wordt dan ook specifiek de mogelijkheid gegeven om een telefonische toelichting te geven. Het merendeel van de cliënten stemt hier mee in, omdat het voor de cliënt ook (reis)tijd scheelt. Dit scheelt dan twee weken in de behandeltijd, want als men een hoorzitting plant, gebeurt er eigenlijk twee weken lang niets met het dossier. Als het telefonisch horen in plaats van een hoorzitting plaatsvindt, kun je in principe binnen twee dagen antwoord hebben (eerst bellen om een afspraak te maken, dan terugbellen). Het telefonisch horen is dus, als het doel van DWI is om de termijnen te halen, in het voordeel van zowel de cliënt als de medewerker aangezien er sneller een beslissing op bezwaar genomen kan worden. Gezien de voordelen die het telefonisch horen volgens DWI heeft, is het horen op deze manier in 2005 dan ook steeds vaker toegepast, terwijl het houden van een echte hoorzitting afnam. Dit blijkt ook uit ons dossieronderzoek, op grond waarvan de volgende diagrammen zijn ontstaan (figuur 4.3). Figuur 4.3 Hoorzitting of telefonische toelichting?

4%

8%

19%

15%

13%

Ja, 1 op 1 gehoord

21%

Nee, maar w el telefonische toelichting Nee

12% Cliënt is niet verschenen op hoorzitting Niet te achterhalen 58%

50%

1e kwartaal 2005

4e kwartaal 2005

43

In figuur 4.3 is te zien dat in het eerste kwartaal van 2005 (januari – maart) er nog in 34% van de gevallen de gelegenheid werd geboden tot een hoorzitting, terwijl het percentage telefonische toelichting 12% bedroeg. In het laatste kwartaal van 2005 zijn deze percentages beiden 21%. Als nadeel van het telefonisch horen wordt door diverse bestuursorganen genoemd dat het een onpersoonlijk karakter heeft. Tevens hechten zij veel belang aan het horen van de belanghebbende en het bestuursorgaan in elkaars aanwezigheid22.

§ 4.4 De functie en waarde van het horen Het horen neemt in ons onderzoek een belangrijke plaats in, maar wat is eigenlijk de toegevoegde waarde van het horen in de bezwaarprocedure? En gaat het hier om toegevoegde waarde voor de cliënt, of ook voor de medewerker Bezwaar? Op deze vragen wordt in deze laatste paragraaf van dit hoofdstuk antwoord gegeven. § 4.4.1 Functies van horen In de Handreiking van het Ministerie van Justitie worden aan het horen de volgende functies toegeschreven: · De verzameling van relevante feiten en omstandigheden afronden · Inzicht verkrijgen in de bij de zaak betrokken belangen · De wijze van totstandkoming van het besluit aan de belanghebbenden toelichten · Een oplossing voor de gerezen problemen zoeken · Het vertrouwen van de burger in het bestuur herstellen Ook de gemeente Amsterdam erkent in haar jaarverslag23 over bezwaar en beroep dat het horen in de bezwaarprocedure een aantal belangrijke functies vervult: · De mogelijkheid om persoonlijk in contact te treden met de dikwijls onzichtbaar opererende gemeentelijke diensten · De mogelijkheid om mondeling toelichting te geven op het ingediende bezwaar; ‘stoom af te blazen’ of van een gemeentelijke medewerker uitleg krijgen over de bestaande regelingen en procedures De respondent van de Bestuursdienst voegt hier nog aan toe dat de cliënten van DWI over het algemeen laagopgeleid zijn, dus juist die mensen moeten gehoord worden om hun verhaal te doen. Daarnaast kan de cliënt de hoorzitting als klantvriendelijkheid beschouwen, omdat DWI er blijk van geeft oog te hebben voor de persoon in kwestie. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep vinden het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure (bijvoorbeeld ABRS 29 juli 1996, JB 1996, 190 en CRvB 23 december 1996, AB 1997, 239). Het horen is niet alleen een waarborg voor de belangen van de indiener van het bezwaarschrift of andere belanghebbenden, maar is ook belangrijk voor het bestuursorgaan dat op het bezwaarschrift moet beslissen. Het bestuursorgaan kan zich er met behulp van de hoorzitting van verzekeren dat het over alle relevante informatie beschikt alvorens een nieuw besluit te nemen24.

22

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 15.3 23 Directie Juridische Zaken, Bestuursdienst (2005). Behandeling bezwaar- en beroepschriften. Concernjaarverslag 2004. Amsterdam: Bestuursdienst Gemeente Amsterdam 24 Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, § 5.1

44

§ 4.4.2 Feitelijke waarde van het horen Het nalaten van hoorzittingen betekent volgens de ombudsman dat een cliënt zijn/haar visie niet kan geven. Ook leidt het nalaten van een hoorzitting tot een onvoldoende onderbouwde beslissing, omdat niet alle relevante feiten zijn meegewogen25. Ook een DWI-respondent erkent dat het niet houden van een hoorzitting het verlies van extra klantencontact of de mogelijkheid tot uitleg tot gevolg kan hebben. Echter, volgens de DWI-respondenten voegt een hoorzitting in de meeste gevallen feitelijk niets toe, omdat er bij de hoorzitting vaak weinig nieuwe gegevens boven tafel komen. Vaak zijn de argumenten die bij een hoorzitting naar voren komen een herhaling van wat er al in het bezwaarschrift is aangevoerd. Ook levert het dossier, dat over het algemeen te vinden is in het computersysteem, meestal voldoende informatie op om tot een beslissing te komen. Een echte hoorzitting is dan eigenlijk overbodig. De DWIrespondenten zijn van mening dat een hoorzitting wel een feitelijke toegevoegde waarde kan hebben, als het gaat om het indienen van aanvullende bewijsstukken door de cliënt. Ook is het natuurlijk een gelegenheid om vragen te stellen. Het gaat hier dan vooral om informatie die eerder niet bekend was bij DWI. Een DWI-respondent geeft ook aan dat hij hoorzittingen over het algemeen wat later in het bezwaarproces houdt. Hij doet van tevoren heel veel dossieronderzoek en heeft voor de hoorzitting vaak al een concept van de uiteindelijke beslissing klaar. Het wel houden van een hoorzitting hoeft daarom niet te betekenen dat een beslissing altijd in het voordeel van de cliënt uitvalt. Over het algemeen heeft de medewerker al een beeld van de situatie. Als dit al negatief is, hoeft een hoorzitting er niet voor te zorgen dat een beslissing na een hoorzitting toch positief wordt. Een hoorzitting hoeft dus niet bij te dragen aan de verandering van de conclusie. Het kan echter wel dat een medewerker informatie over het hoofd heeft gezien en aan de hand van de hoorzitting zijn conclusie moet wijzigen, maar echt vaak komt dit niet voor. De respondent van Sociaal Raadslieden vindt dat de hoorzitting zeker een toegevoegde feitelijke waarde heeft. Een brief is maar een brief, om je punten te verduidelijken is spreken makkelijker dan schrijven. De respondent weet echter niet zeker of wat hij in de hoorzitting naar voren heeft gebracht, ook echt meeweegt in de beslissing op bezwaar. Hij zou hiervoor zelf moeten vergelijken wat er in het bezwaarschrift stond, wat er in de hoorzitting gezegd is, en hoe de beslissing luidt. In de beslissing wordt nooit letterlijk vermeld ‘zoals uit de hoorzitting naar voren is gekomen…’ In ons dossieronderzoek hebben we bij alle door ons onderzochte dossiers bepaald of de hoorzitting een feitelijke toegevoegde waarde heeft gehad. Om de feitelijke waarde vast te stellen, hebben we een vergelijking gemaakt tussen de argumenten die in het bezwaar genoemd werden en hetgeen in de hoorzitting naar voren kwam (door middel van het verslag van de hoorzitting). Op grond hiervan zijn we tot vier categorieën gekomen: - Bij de hoorzitting zijn nieuwe feiten/argumenten naar voren gekomen en zijn tevens gegevens overlegd. - De argumenten waren tijdens de hoorzitting hetzelfde als in het bezwaarschrift, maar er zijn wel gegevens overlegd. - Hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren kwam, was een herhaling van de argumenten uit het bezwaarschrift. Er werden ook geen nieuwe gegevens overlegd. - De feitelijke waarde van de hoorzitting was niet te achterhalen, omdat het verslag van de hoorzitting ontbrak of te summier was. De resultaten zijn weergegeven in figuur 4.4.

25

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman

45

Figuur 4.4 De feitelijke waarde van een hoorzitting 21%

Ja, nieuwe feiten en gegevens overleggen Ja, maar alleen gegevens overleggen (bewijsstukken) 39%

Nee (alleen herhaling van het bezwaar) Niet te achterhalen

24%

16%

Uit figuur 4.4 valt af te lezen dat de hoorzitting in meer dan de helft van de gevallen nieuwe informatie en/of bewijsstukken oplevert. Als medewerkers Bezwaar besluiten een hoorzitting te houden, heeft de hoorzitting dus vaak wel degelijk een belangrijke functie / toegevoegde waarde. In de motivering bij de beslissing op bezwaar wordt hier helaas niet vaak expliciet naar terugverwezen, en lijkt het alsof er een groter belang gehecht wordt aan een vooral juridische onderbouwing (zie hoofdstuk 5). § 4.4.3 Emotionele waarde van het horen Er is volgens een DWI-respondent een groot onderscheid tussen wat wenselijk en wat praktisch is. Het is een onofficiële beleidslijn dat een medewerker op een andere manier dan door het houden van een hoorzitting achter de benodigde informatie komt om tijd te besparen. Aan de andere kant zorgt het horen voor extra aandacht voor de cliënt waardoor hij zich serieus genomen voelt. Een bezwaarschrift geeft namelijk aan dat het vertrouwen van de cliënt in DWI geschonden is. Door een goede uitleg tijdens de hoorzitting kan de cliënt beter begrijpen waarom zijn bezwaar ongegrond is, en kan hij ook met deze ongegrondverklaring tevreden zijn. Een andere DWI-respondent is het hiermee eens: horen is ook een mogelijkheid om de relatie tussen cliënt en overheid te herstellen of goed te houden. Het is daarom meer dan alleen het uitwisselen van standpunten. De respondent van de Sociaal Raadslieden geeft aan dat het voor de cliënt goed is dat er een hoorzitting wordt gehouden, daarom schrijft respondent ook bezwaarschriften voor zaken waar een kleine kans van slagen is. De cliënt kan dan nogmaals in gesprek gaan met DWI tijdens de hoorzitting en uitleg krijgen, en kan er dan makkelijker in berusten als het bezwaar toch wordt afgewezen. De cliënt heeft dan tenminste wel het idee dat hij er alles aan gedaan heeft. Ook een medewerker van de Bestuursdienst benadrukt de sociale functie die een hoorzitting kan hebben voor de burger. Als een burger bezwaar indient, heeft hij een vervelende ervaring opgedaan met een bestuursorgaan. Om zijn ongenoegen hierover kwijt te raken, is het houden van een hoorzitting de gelegenheid bij uitstek. Veel onduidelijkheden die vaak blijken te leven bij de burger kunnen tijdens de zitting worden verduidelijkt. Procedures, wetten, en beleid kunnen worden toegelicht en voor de emoties kan begrip worden opgebracht.

46

Conclusie Vergeleken met 2003 en 2004 is er in 2005 veel minder gehoord door DWI. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit dat de prioriteit bij DWI in 2005 voornamelijk lag bij het halen van de behandeltermijnen van bezwaarschriften. Hiervoor werd een tijdelijk verkorte werkwijze ingezet door DWI, waarbij het houden van hoorzittingen min of meer afgeraden werd, omdat dit te veel tijd zou kosten. Vanaf maart 2006 is het de bedoeling dat er weer meer hoorzittingen gehouden gaan worden. Het horen gebeurt bij DWI door de medewerker Bezwaar die het bezwaarschrift ook behandelt (ambtelijk horen). Deze medewerker mag zelf beslissen of hij wel of niet hoort, waardoor het houden van een hoorzitting in principe afhangt van een individuele medewerker. Er zijn echter wel categorieën bezwaarschriften waarbij standaard vaker wordt gehoord dan andere, met name als er een reële kans bestaat dat de cliënt in beroep gaat. Uit ons dossieronderzoek is gebleken dat er bijvoorbeeld bij bezwaar over de afwijzing Langdurigheidstoeslag bijna geen hoorzittingen worden gehouden, en bij bezwaar tegen een afwijzing WWB juist wel. Hoorzittingen worden door de behandelend medewerker zelf ingepland. Er is geen vaste zittingsdag. Hier kan efficiënter te werk worden gegaan door meerdere zittingen op één dag in de week te plannen met een goede tijdsplanning. Dit is ook onderkend in de Handreiking van het Ministerie van Justitie26. DWI heeft gekozen voor het horen door een ambtenaar die onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan valt. Hieruit blijkt dat DWI de bezwaarprocedure ziet als verlengde besluitvorming, en niet zozeer als een verzelfstandigd rechtsmiddel waarbij het gebruikelijk is een externe adviescommissie in te schakelen. Vrijwel alle respondenten vinden de hoorzittingen prima verlopen zonder commissie. Zij zien grote nadelen in commissies, zoals de extra tijd die een commissie kost en de formele houding van een commissie. Het 1-op-1 horen is volgens hen tijdbesparend en veel laagdrempeliger. Opvallend is dat de respondenten geen ervaring hebben met het horen door een commissie, maar er toch zo negatief tegenover staan. Er wordt blijkbaar bij voorbaat voorbijgegaan aan de voordelen die het horen door een commissie heeft, terwijl deze in de literatuur en bijvoorbeeld door de VNG wel onderkend worden. Ook het feit dat er bij 1-op-1 horen geen standpunten tussen het bestuursorgaan en die indiener van het bezwaar kunnen worden uitgewisseld, wordt geen probleem gevonden door DWI. Het horen is volgens DWI voornamelijk bedoeld om informatie in te winnen, en niet om van gedachten te wisselen. Deze opvatting van DWI is op zijn minst twijfelachtig te noemen, als je kijkt naar de functies die het horen hoort te vervullen. Ook in het gemeentelijke concernjaarverslag over de behandeling van bezwaar- en beroepschriften27, wordt als een van de redenen voor het belang van horen de uitwisseling van wederzijdse standpunten genoemd. DWI gaat hier geheel aan voorbij, en lijkt de hoorzitting voornamelijk als controlemiddel te gebruiken voor een beslissing die in concept al klaar is. Behalve de keuze tussen ambtelijk horen of een externe commissie, is er ook nog de keuze tussen een ‘echte’ hoorzitting en een telefonische toelichting. Het telefonisch horen lijkt steeds meer aan populariteit te winnen. Veel respondenten denken dat het houden van een telefonische toelichting zowel voor de cliënt als voor DWI voordeliger is, wederom wegens het besparen van tijd. 26

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, pp. 22 27 Directie Juridische Zaken, Bestuursdienst (2004). Behandeling bezwaar- en beroepschriften. Concernjaarverslag 2003. Amsterdam: Bestuursdienst Gemeente Amsterdam, pp. 23

47

Het is echter nog maar de vraag of een telefonische toelichting een volwaardige vervanger voor de echte hoorzitting kan zijn. Bij een telefoongesprek is het van belang dat er sprake is van ‘gelijkwaardigheid’ tussen de deelnemers. Dit kan niet altijd gezegd worden van de cliënten van DWI. Als de cliënt gebruik maakt van de telefonische toelichting, geeft hij daarmee meteen aan dat hij geen gebruik wil maken van een hoorzitting. De wet is op dit punt erg streng. DWI vermeldt ook in de beslissing dat de cliënt afzag van een hoorzitting, maar de telefonische toelichting wordt wel als hoorzitting beschouwd en ook zo meegewogen in de zaak. Ook in de cijfers wordt aan de telefonische toelichting dezelfde waarde toegekend als aan de hoorzitting, terwijl dit wettelijk gezien dus onjuist is. De cijfers leveren hierdoor een vertekend beeld van de realiteit op. Tot slot de toegevoegde waarde van het horen: de DWI-respondenten menen dat de feitelijke waarde van het horen niet heel hoog is, vaak is het een herhaling van wat er al in het bezwaarschrift staat. Dit hangt waarschijnlijk samen met het feit dat het horen bij DWI geen uitwisseling van standpunten is. Als de hoorzitting alleen gebruik wordt ter controle van hetgeen al bekend was, dan is het een logisch gevolg dat dit vaak een herhaling van de argumenten uit het bezwaarschrift zal zijn. Een hoorzitting verandert dan ook vaak niets aan de beslissing op bezwaar die de medewerker al in gedachten had. Uit ons dossieronderzoek komt een ander beeld tevoorschijn over de feitelijke waarde van het horen. In 39% van de gevallen dat er gehoord werd, is er namelijk wel sprake van nieuwe feiten en gegevens. Dit hoge percentage kan twee oorzaken hebben: of de medewerkers Bezwaar zijn in staat heel goed in te schatten of een hoorzitting toegevoegde waarde heeft, of een hoorzitting levert in ieder geval belangrijke informatie op en wordt dus onderschat. Hoewel er over de feitelijke waarde van het horen verschillend gedacht kan worden, de emotionele waarde die het vervult voor een cliënt is voor alle respondenten duidelijk. Horen vervult een belangrijke rol in de relatie tussen burger en overheid. Een hoorzitting is de plaats bij uitstek om echt naar de cliënt te luisteren en uitleg te geven, waardoor de cliënt zich serieus genomen voelt. Kortom: het horen neemt bij DWI niet zo een sterke positie in en lijkt zich op een glijdende schaal te bevinden. Horen door een commissie is al lang verleden tijd. Het 1op-1 horen door een medewerker Bezwaar van DWI vindt steeds minder plaats en wordt verdrongen door de telefonische toelichting, wat wettelijk gezien geen horen genoemd mag worden. Bovendien was in 2005 het aantal gevallen waarin er helemaal niet gehoord werd, opvallend hoog (50,5%). Prioriteit wordt gegeven aan het halen van de termijnen, waarvan de hoorzitting de dupe wordt. De toegevoegde waarde die het horen heeft voor de cliënt en de mogelijkheid die het horen voor het bestuursorgaan kan bieden (door de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep specifiek genoemd als reden om te horen), gaan zo verloren. Tevens laat DWI de belangrijke mogelijkheid om het horen te gebruiken voor de uitwisseling van standpunten onbenut laten.

48

Hoofdstuk 5 - Motivering Zoals in § 1.3 reeds vermeld, is de wettelijke bepaling omtrent de motivering op een beslissing op bezwaar vastgelegd in artikel 7:12 lid 1 Awb. Dit artikel geeft weer dat er een deugdelijke motivering nodig is bij de beslissing op bezwaar. Wat dit precies inhoudt wordt in de wet niet uitgelegd. Maar bij een deugdelijke motivering kan het volgende worden onderscheiden: begrijpelijk, juiste feiten, juiste rechtsregels en juist beleid. Daarnaast moet er, indien wordt afgezien van de hoorzitting, één van de in art. 7:3 Awb genoemde gronden worden vermeld. In § 1.3 is voorts aangegeven dat in het geval van ongegrond verklaringen van bezwaarschriften zwaardere eisen worden gesteld voor de motivering. Bij gegrond verklaringen wegen de eisen minder zwaar, omdat aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen. Maar een motivering bij een beslissing op bezwaar hoort altijd aanwezig te zijn.

§ 5.1 Conclusie ombudsman De ombudsman heeft, naar aanleiding van de klachten die binnenkwamen over DWI een aantal conclusies getrokken betreffende de motiveringen bij beslissingen op bezwaar. De ombudsman concludeerde dat er veel slecht of niet gemotiveerde beslissingen op bezwaarschriften worden opgesteld door DWI. Voorts zou het nalaten van een hoorzitting en het uitgaan van kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid leiden tot een onvoldoende onderbouwde beslissing. Dit omdat niet alle relevante feiten worden meegewogen. Een onvoldoende onderbouwde beslissing heeft als gevolg dat cliënten geen beroep kunnen aantekenen, omdat zij niet zouden weten op welke gronden zij beroep kunnen aantekenen. Tot slot concludeerde de ombudsman dat DWI meer oog zou hebben voor formele toetsing dan inhoudelijke toetsing28. Zijn de tekortkomingen van DWI, zoals deze zijn vastgesteld in het jaarverslag 2004 van de ombudsman, nog steeds van kracht? In dit hoofdstuk wordt geprobeerd hierop een antwoord te geven. De centrale vraag in dit hoofdstuk luidt dan ook “Hoe gaat DWI om met het weergeven van haar motivering bij een beslissing op bezwaar?” Om hierop een antwoord te geven zullen eerst de uitkomsten van de interviews en de raadpleging van verschillende jaarverslagen van DWI en de ombudsman omtrent het onderwerp ‘motivering’ worden weergegeven. In § 5.6 wordt een weergave gegeven van de uitkomsten van de dossiers die geanalyseerd zijn. Dit wordt gedaan met behulp van een grafiek die aangeeft welke soort motivering er vaak wordt weergegeven bij beslissingen op bezwaar.

§ 5.2 Juridisch taalgebruik Sinds het jaar 2004 geeft DWI kortere motiveringen bij de beslissingen op bezwaar. Voorheen werden de motiveringen onderbouwd met teksten van wetsartikelen. Dit leidde soms tot heel veel pagina’s met een uitgebreide weergave van wetsartikelen. Medewerkers van de afdeling Bezwaar haalden uit het interne computersysteem relevante wetteksten die opgeslagen stonden in het systeem. De wetteksten werden uit het interne computersysteem geknipt en geplakt om ze vervolgens toe te voegen aan de beslissing op bezwaar.

28

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman

49

Tegenwoordig wordt deze werkwijze niet meer gehanteerd. Er wordt nu meer gelet op de essentie van de wetteksten. De uitgebreide weergave van wetteksten is geschrapt en heeft plaatsgemaakt voor een korte vermelding van de motivering met het relevante wetsartikel achter aan de zin, dat tussen haakjes staat. DWI streeft hiermee naar zelfstandig leesbare beslissingen. Een medewerker van de Bestuursdienst gaf aan dat de verkorting van de motivering een vorm is van kwaliteit, omdat deze kort en helder wordt weergegeven. Volgens de respondenten van DWI zijn cliënten meer geïnteresseerd in de essentie van de wetteksten en zijn zij niet gebaat bij een lange weergave van onbegrijpelijke wetteksten. De verkorte weergave van een motivering met bijbehorende wetsartikelen zou begrijpelijker zijn voor cliënten. Er wordt namelijk niet meer zo vaak naar DWI gebeld door cliënten om uitleg te vragen over opgesomde wetsteksten. De rechtbank Amsterdam schijnt ook tevreden te zijn met de kortere beslissingen, aangezien er tegenwoordig veel onnodige tekst is weggevallen. Dit maakt het verhaal een stuk duidelijker voor hen. De verkorting van de motivering heeft niet geleid tot meer beroepszaken. Hieraan kan dus gemeten worden dat cliënten geen nadeel ondervinden van de verkorting van de beslissing. Opvallend is dat de motivering anders, dan wel uitgebreider, wordt weergegeven indien er sprake is van een gemachtigde. In een situatie waarbij bijvoorbeeld een advocaat als gemachtigde fungeert, worden er meer wetsartikelen genoemd. Dit is logisch, want een advocaat heeft kennis van juridische termen en wetsartikelen. De medewerker heeft dus de vrijheid om zijn motivering aan te passen aan de behoefte van diegene aan wie hij de beslissing schrijft. Dit is lastig te bepalen voor de medewerker, aangezien een cliënt altijd de mogelijkheid heeft om in beroep te gaan en dan wel een gemachtigde heeft.

§ 5.3 Kwaliteit motivering De verkorte motivering heeft als nadeel volgens een medewerker van DWI, dat deze soms wel erg kort wordt. De motivering zou dan niet meer klantvriendelijk zijn. Dit zou wel het geval zijn indien er meer uitleg zou worden gegeven bij de motivering. Voorts gaf een respondent van Sociaal Raadslieden aan dat hij het idee zou hebben dat de motivering bij juridische gronden goed is, maar dat er bij een afwijzing op grond van beleid geen goede motivering wordt gegeven. Volgens hem wordt er teveel naar alleen het juridische gekeken en wordt er niet voldoende rekening gehouden met het feit dat je in sommige gevallen van je beleid mag afwijken. Er wordt niet goed gemotiveerd waarom er in een bepaald geval geen uitzondering wordt gemaakt van een bepaalde beleidsgrond. Vooral bij bijzondere bijstand zou dit vaak voor komen. Deze zaken zouden volgens respondent zaken zijn die hem opvallen, maar door cliënten niet zo herkend worden, omdat bij hen de juridische kennis ontbreekt. Opvallend is dat de opmerking van de respondent van Sociaal Raadslieden overeen komt met de conclusie van de ombudsman: de DWI zou meer oog hebben voor formele toetsing dan inhoudelijke toetsing. Betreffende de kwaliteit van de motivering voor het niet houden van een hoorzitting is gebleken uit het onderzoek dat deze niet altijd begrijpelijk is. Tijdens het onderzoek viel op dat er vaak in één zin wordt uitgelegd om welke reden er geen hoorzitting is gehouden. Vaak is het een verwijzing naar een wetsartikel en de term ‘kennelijk ongegrond’ of ‘kennelijk niet-ontvankelijk’. Een gemiddelde burger heeft geen idee wat deze termen inhouden. Uitleg van de termen wordt vaak niet gegeven. Daarnaast wordt niet altijd uitgelegd waarom het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. 50

§ 5.4 Primaire beslissing Wat opvallend bij dit onderzoek is, is dat verschillende respondenten aangaven dat de motivering vooral fout wordt onderbouwd of onvoldoende wordt toegelicht door de afdelingen die primaire beslissingen nemen. Dit zou liggen aan de juridische kennis van de medewerkers. Zij zouden te laag zijn opgeleid om de wet- en regelgeving voldoende te kennen. Vervolgens zou dit er toe leiden dat motiveringen bij de primaire beslissing onvoldoende worden weergegeven en de afdeling Bezwaar vele bezwaarschriften gegrond moet verklaren. In het jaar 2004 verklaarde de afdeling Bezwaar 37% van de bezwaarschriften gegrond. In 2005 was het aantal gegrond verklaringen gedaald naar 28%. Wat betreft ongegrond verklaringen waren dat er in het jaar 2004 63% van de bezwaarschriften en in 2005 45%. Om de kwaliteit van de motivering bij het primaire besluit te verbeteren moet volgens verschillende respondenten de juridische kennis van de primaire medewerkers worden bijgespijkerd. Om de kennis op het gebied van geldende wet- en regelgeving van medewerkers op peil te houden, moet er aan medewerkers voldoende gelegenheid worden geboden om nieuwe wet- en regelgevingen eigen te maken. Dit kan gedaan worden door cursussen die DWI aan medewerkers kan aanbieden. Bij de afdeling Bezwaar zou het probleem omtrent de juridische kennis geen rol spelen volgens de respondenten.

§ 5.5 Gewenste situatie Met de verkorte beslissingen zijn vele respondenten blij. Dit moet blijven en is een verbetering op zich. Verschillende respondenten gaven aan dat zij bepaalde handelingen genomen willen zien worden om de kwaliteit van de motivering bij beslissingen op bezwaar te verbeteren. De motiveringen moeten wat hen betreft worden verduidelijkt. Dit zou kunnen door de communicatie tussen de afdeling Bezwaar en de afdelingen die de primaire beslissingen nemen te verbeteren. Als zij meer zouden communiceren en overleggen over bezwaarschriften, zou dit tot beter gemotiveerde beslissingen leiden omdat er heen en weer informatie wordt uitgewisseld.

§ 5.6 Collegiale toetsing Bij DWI fungeert een collega medewerker Bezwaar als toetser. Zijn taak is bij beslissingen op bezwaar commentaar en advies geven indien een beslissing niet goed gemotiveerd is dan wel grammaticale fouten bevat. Medewerkers kunnen bij de collegiale toetser in en uit lopen indien zij hun beslissing op bezwaar willen laten controleren. Volgens een respondent van de afdeling Bezwaar komt het wel eens voor dat een beslissing echt juridisch incorrect is, maar dit zou volgens hem niet vaak voorkomen, want er zouden goede medewerkers op de afdeling werken. De toetser zelf voert de functie ‘collegiaal toetsen’ uit naast zijn eigen werkzaamheden die komen kijken bij het zijn van ‘medewerker Bezwaar’. Zijn beslissingen op bezwaar worden door een andere collega getoetst. De collegiale toetser voert de werkzaamheden uit, die bij deze functie horen, voor een periode van vier maanden. Daarna is er een andere collega die de functie overneemt.

51

§ 5.7 Uitkomsten grafiek ‘Onderwerp- soort motivering’ Figuur 5.1 is de verkorte versie van de grafiek ‘Onderwerp- soort motivering’. De uitgebreide weergave van de uitkomsten omtrent dit onderwerp is terug te vinden in de bijlage. De grafiek is het resultaat van dossieronderzoeken die plaats hebben gevonden bij DWI. Bekeken is wat voor soort motivering werd weergegeven bij beslissingen op bezwaar. De X-as van de grafiek duidt de percentages aan en de Y-as geeft de meest voorkomende onderwerpen in ons onderzoek weer waarop bezwaar wordt gemaakt. De grafiek als geheel geeft weer met wat voor een soort motivering DWI haar beslissingen onderbouwd. Is dat op juridische gronden, op de uitkomsten van de hoorzitting, het bezwaarschrift van de cliënt, eigen onderzoek van de dienst of combinaties van deze soorten? Uit figuur 5.1 kan worden opgemaakt dat de afdeling Bezwaar haar motiveringen bij beslissingen op bezwaar vooral op juridische gronden onderbouwt. Op het bezwaar van de cliënt en de hoorzitting gaat DWI in mindere mate in en soms helemaal niet. Dit is nogal onbegrijpelijk als men bedenkt dat het bezwaarschrift en de hoorzitting mogelijkheden zijn voor de cliënt om zijn standpunt weer te geven en DWI hier weinig tot niets mee doet. De wet (art. 6:5 lid 1 sub d Awb) vereist dat het bezwaarschrift, onder andere, de gronden van het bezwaar moet bevatten. Het is dan ook belangrijk dat deze worden meegewogen bij de beslissing op bezwaar. Is het niet voldoende meewegen van bezwaarschriften en hoorzittingen door DWI, het schaden van de rechtsbescherming die de wet aan burgers verschaft? Het antwoord luidt ‘ja’. DWI schaadt de rechtsbescherming die burgers genieten door aan het standpunt van de cliënt in de motivering bij de beslissing op bezwaar te weinig aandacht te schenken.

Figuur 5.1 Onderwerp - soort motivering Juridisch Juridisch & eigen onderzoek Terugvordering / aflossing WWB

Juridisch & bezwaar Bezwaar & hoorzitting

Afwijzing /toewijzing bijzondere bijstand

Bezwaar & eigen onderzoek Overige

Korting / maatregel WWB Intrekking WWB op andere gronden Intrekking WWB ogv inlichtingenplicht Ingangsdatum WWB

Afwijzing WWB Afwijzing langdurigheidstoeslag 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

52

Conclusie Paragraaf 5.1 begon met een vraag: “Hoe gaat DWI om met het weergeven van haar motivering bij een beslissing op bezwaar?” Met behulp van het voorgaande kunnen we deze vraag beantwoorden. DWI, oftewel de afdeling Bezwaar, geeft haar motivering kort weer. Achter de motivering zet zij tussen haakjes het wetsartikel waarop de beslissing is gebaseerd. Voorheen waren de motiveringen lappen tekst van wetsartikelen die werden weergegeven bij beslissingen op bezwaar. Cliënten zouden tegenwoordig minder vaak bellen om uitleg te vragen over de motivering, omdat deze helderder zou zijn geworden. Verschillende respondenten zijn het eens met de vernieuwde werkwijze waarbij de motivering verkort wordt. In situaties waarbij sprake is van een gemachtigde, worden de motiveringen uitgebreider weergegeven. Wat betreft de kwaliteit van de motivering zijn niet alle respondenten tevreden, evenmin als de ombudsman. De ombudsman gaf in het jaarverslag 2004 aan dat DWI meer oog zou hebben voor formele toetsing dan inhoudelijke toetsing. Dit gaf een respondent van Sociaal Raadslieden ook aan. Er zou te veel gekeken worden naar het juridische en er zou onvoldoende rekening worden gehouden met de beleidsvrijheid die medewerkers hebben. DWI heeft weinig met de bevinding van de ombudsman in 2004 gedaan, want in figuur 5.1 hebben we namelijk kunnen zien dat DWI haar motivering vooral juridisch onderbouwt en minder op grond van het bezwaarschrift of de eventuele hoorzitting als die heeft plaatsgevonden. Hiernaast is de kwaliteit van de motivering voor het niet houden van een hoorzitting niet altijd even duidelijk. Dit terwijl de collegiale toetser onder andere de mogelijkheid heeft om allerlei fouten en onduidelijkheden in de motivering bij de beslissing op bezwaar te veranderen. Verschillende respondenten zijn erg negatief over de kwaliteit van de motivering van de afdeling die primaire beslissingen neemt. Gebrek aan juridische kennis zou zorgen voor het foutief en onvoldoende toelichten van de motivering. Tot slot zouden verschillende respondenten de communicatie tussen de afdeling Bezwaar en de afdelingen die de primaire beslissingen nemen graag verbeterd zien. Dit zou namelijk tot beter gemotiveerde beslissingen leiden omdat er over en weer informatie wordt uitgewisseld.

53

Hoofdstuk 6 – Samenhang Tijdens ons dossieronderzoek bij DWI is gebleken dat er sprake is van een zekere mate van verband tussen de afhandelingstermijn (hoofdstuk 3), het horen (hoofdstuk 4) en de motivering bij de beslissing op bezwaar (hoofdstuk 5). In dit hoofdstuk wordt deze samenhang beschreven met behulp van grafieken. De verklaringen zijn gebaseerd op de uitkomsten van de interviews, de geanalyseerde dossiers en onze eigen opvattingen hierover.

§ 6.1 De samenhang tussen horen en afhandelingstermijn In hoofdstuk 4 valt te lezen dat het houden van een hoorzitting volgens vrijwel alle respondenten de afhandelingstermijn sterk verlengt. In plaats van een ‘echte’ hoorzitting wordt er steeds vaker gekozen voor een telefonische toelichting, omdat dit tijdbesparend is. Vaak wordt er helemaal niet gehoord. In ons dossieronderzoek hebben wij getracht te onderzoeken of horen daadwerkelijk zorgt voor een langere afhandelingstermijn dan wanneer een cliënt niet gehoord wordt. Uit de dossiers die we geanalyseerd hebben, is het volgende resultaat naar voren gekomen (figuur 6.1).

Figuur 6.1 Horen vs. afhandelingstermijn Geen hoorzitting

Telefonische toelichting

Hoorzitting 5%

16%

21%

16% 36%

37%

42%

21% 42% 42%

22%

< 6 weken

< 6 weken

< 6 weken

6 > 10 weken

10 weken < 2 maanden

6 < 10 weken

10 weken > 2 maanden

> 2 maanden

10 weken < 2 maanden

> 2 maanden

> 2 maanden

Uit het eerste cirkeldiagram van figuur 6.1 komt naar voren dat in zaken waar een hoorzitting heeft plaatsgevonden, de afhandelingstermijn in 79% van de gevallen de 10 weken termijn overschrijdt. Bij de telefonische toelichting is dit percentage zelfs iets hoger: 84%. Als er geen hoorzitting is geweest, wordt de afhandelingstermijn in 58% van de gevallen niet gehaald.

54

Dit is een groot verschil. Toch moeten we voorzichtig zijn met de conclusie dat de afhandelingstermijn in de meeste gevallen niet gehaald wordt doordat er gehoord wordt. Verschillende respondenten geven aan dat het horen juist plaatsvindt bij ingewikkeldere zaken. Deze zaken nemen al meer tijd in beslag ook al zou er geen hoorzitting plaatsvinden. Opvallend is dat uit het tweede diagram van figuur 6.1 blijkt dat het afnemen van een telefonische toelichting er niet aan lijkt bij te dragen dat de afhandelingstermijn aanzienlijk vermindert. Er is bij telefonisch horen, ten opzichte van een ‘echte’ hoorzitting, zelfs sprake van 5% meer gevallen die buiten de 10 weken termijn afgehandeld worden. Uit onze bevindingen blijkt dus niet dat de stelling dat telefonisch horen tijdbesparend is, klopt.

§ 6.2 De samenhang tussen horen en de motivering van de beslissing op bezwaar Volgens de ombudsman zou het nalaten van een hoorzitting tot een onvoldoende onderbouwde beslissing leiden, omdat dan niet alle relevante feiten worden meegewogen29. Wij hebben in ons onderzoek ook aandacht besteed aan het verband tussen horen en de kwaliteit van de motivering van de beslissing op bezwaar. Hieruit is figuur 6.2 ontstaan.

Figuur 6.2 Horen vs. motivering

6% 8%

Geen hoorzitting

3% 26% 32%

Telefonische toelichting

2%

Hoorzitting

58% 11% 63% 0% 5%

0% 5%

81%

Is er sprake van een motivering? Ja, uitgebreid Ja, maar wel heel kort Ja, maar onbegrijpelijk voor cliënt ivm jurdische termen Nee, NVT Ja

29

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman

55

Uit figuur 6.2 zijn een aantal verbanden te onderscheiden: Uitgebreide motiveringen - Als er niet gehoord is, dan is de motivering wel aanwezig, maar niet vaak uitgebreid. - Bij een ‘echte’ hoorzitting is de motivering vaker uitgebreider dan wanneer er geen hoorzitting heeft plaatsgevonden. - Bij telefonisch horen is het percentage uitgebreide motiveringen het hoogst. Het grote verschil tussen het voorkomen van een uitgebreide motivering bij geen hoorzitting (6%) ten opzichte van uitgebreide motiveringen bij wel horen is opvallend (26% bij een ‘echte’ hoorzitting en 32% bij telefonisch horen). Logisch gezien viel dit echter wel te verwachten, aangezien bij horen meer informatie naar voren kan komen dan al bekend was bij de medewerker Bezwaar. In de motivering bij de beslissing op bezwaar wordt deze nieuwe informatie dan ook verwerkt, waardoor de motivering beter onderbouwd is. Korte motiveringen - Bij telefonisch horen zijn wij in ons onderzoek geen korte motiveringen tegengekomen. - Als er niet gehoord is, komen korte motiveringen wel voor. - Wanneer er een hoorzitting is gehouden, is het aantal korte motiveringen het grootst. Het feit dat in gevallen waarbij geen hoorzitting heeft plaatsgevonden, korte motiveringen voorkomen (8%), kan verklaard worden doordat er minder informatie beschikbaar is voor de medewerker Bezwaar. Een andere verklaring is dat deze zaken misschien zo eenvoudig zijn dat een korte motivering volstaat. Opvallender is dat het percentage korte motiveringen het hoogst is als er wel een hoorzitting is gehouden (11%). Dit lijkt tegenstrijdig met hetgeen wij onder het kopje ‘uitgebreide motiveringen’ hebben beschreven. Toch is hier wel een verklaring voor te geven. Tijdens de hoorzitting krijgt de cliënt namelijk al uitleg over de wet- en regelgeving die van toepassing is op het bestreden besluit. Deze uitgebreide uitleg tijdens de hoorzitting zorgt er voor dat de motivering bij de beslissing op bezwaar korter kan zijn. Onbegrijpelijke motiveringen - Motiveringen die erg juridisch zijn, komen alleen voor als er geen hoorzitting is geweest. Als er een hoorzitting of telefonische toelichting is geweest, kan de medewerker zich alleen baseren op het bezwaarschrift en wet- en regelgeving. Dit kan leiden tot een zeer juridische en daarom onbegrijpelijke motivering bij de beslissing op bezwaar. Conclusie Des te minder informatie bekend is bij de medewerker Bezwaar, des te korter is de motivering. Hoe groter de mogelijkheid voor DWI is om mondelinge informatie te krijgen, des te uitgebreider is de motivering. Hier tegenover staat dat wanneer DWI ook de mogelijkheid heeft om veel (juridische) informatie te verstrekken, de motivering weer korter is. Dit is vooral het geval bij een hoorzitting, en geldt minder voor de telefonische toelichting.

56

Hoofdstuk 7 – Aanbevelingen In de voorgaande hoofdstukken zijn drie onderwerpen besproken: de afhandelingstermijn van het bezwaarschrift, de positie van het horen in de bezwaarprocedure en de motivering bij de beslissing op bezwaar. Hieruit is duidelijk naar voren gekomen dat zich op deze gebieden een aantal (ernstige) problemen voordoen. Ondanks het feit dat DWI hard bezig is zichzelf te verbeteren (zie § 2.2), is het nog niet gelukt om de rechtsbescherming van de cliënten volledig te garanderen. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat de drie onderwerpen niet los van elkaar te zien zijn, maar deel uitmaken van één geheel. Met andere woorden: zet je alleen in op het ene aspect, dan heeft dit negatieve gevolgen voor de andere twee aspecten. Echter, alle drie de elementen zijn voor de rechtsbescherming van de cliënt van groot belang. DWI moet dan ook voor elk element een zeker minimumniveau zien te bereiken. In dit hoofdstuk worden de conclusies van de voorgaande hoofdstukken kort samengevat. Vervolgens doen wij een aantal aanbevelingen/suggesties om tot een verbetering van de rechtsbescherming bij de bezwaarprocedure bij DWI te komen.

§ 7.1 Samenvatting van de conclusies Conclusies Termijn

Horen (1)

ƒ

Van de drie onderwerpen ligt de prioriteit momenteel bij het halen van de afhandelingstermijn van de bezwaarschriften.

ƒ

Oorzaken voor het niet halen van de termijn zijn: onderbezetting, grote instroom en slechte communicatie.

ƒ

Maatregelen van DWI om de termijn te halen zijn: inzetten van een achterstandsteam tot mei 2006, het hanteren van een verkorte werkwijze en meer standaardisering. In het laatste kwartaal van 2005 had dit als resultaat dat vrijwel alle beslissingen binnen tien weken genomen werden.

ƒ

In ingewikkelde zaken kan de tien weken termijn niet altijd gehaald worden, maar in makkelijkere zaken mag deze overschrijding niet plaatsvinden. Cliënten bevinden zich in een afhankelijke positie t.o.v. DWI en kunnen eigenlijk niet anders dan instemmen met de verlenging.

ƒ

Er vindt eenzijdige screening plaats bij DWI. Alleen fouten van de cliënt (bijv. niet-ontvankelijkheid) worden bij de screening onderscheiden. Evidente missers van DWI zelf worden niet onderkend bij de screening.

ƒ

Vergeleken met 2003 en 2004 is er in 2005 veel minder gehoord door DWI (slechts in 49,5% van de gevallen). De oorzaak hiervan is de verkorte werkwijze waarvan het houden van hoorzittingen de dupe werd.

ƒ

Horen wordt door DWI gezien als verlengde besluitvorming. Er wordt daarom geen gebruik gemaakt van een externe adviescommissie.

ƒ

DWI heeft gekozen voor ambtelijk horen door één ambtenaar, te weten de medewerker Bezwaar die het bezwaar behandelt. Deze heeft een grote vrijheid in zijn keuze om wel of niet te horen.

ƒ

DWI heeft geen vaste zittingsdag.

ƒ

Het houden van een hoorzitting is afhankelijk van het onderwerp van het bezwaar.

ƒ

DWI maakt geen gebruik van een (externe) commissie, omdat hier alleen nadelen aan zouden kleven. Deze opvatting is opvallend, aangezien er geen rechtstreekse ervaring met een commissie is. De voordelen die een commissie biedt worden opzij geschoven.

57

Horen (2)

Motivering

Samenhang

ƒ

Het horen wordt door DWI momenteel vooral als ‘controlemiddel’ gebruikt i.p.v. dat er standpunten uitgewisseld worden. Deze opvatting van DWI is op zijn minst twijfelachtig te noemen, als je kijkt naar de functies die het horen hoort te vervullen.

ƒ

De telefonische toelichting is populair onder DWI-medewerkers, omdat het tijd zou besparen. Uit onze bevindingen (figuur 6.1) blijkt niet dat deze stelling klopt.

ƒ

De telefonische toelichting wordt door DWI in haar cijfers meegerekend als horen. Dit is in strijd met de wet, aangezien de telefonische toelichting geen wettelijke status heeft en dus niet als hoorzitting mag worden gezien.

ƒ

Horen heeft een toegevoegde waarde: feitelijk en emotioneel. De emotionele waarde wordt door DWI onderkend, maar de feitelijke waarde wordt onderschat. Volgens DWI is een hoorzitting vooral een herhaling van het bezwaar, uit ons onderzoek blijkt dat er in 39% van de gevallen wel nieuwe feiten en gegevens boven tafel komen.

ƒ

De motiveringen worden kort weergegeven. De wetsartikelen worden tussen haakjes gezet i.p.v. helemaal uitgeschreven. De motivering is hierdoor helderder geworden dan voorheen.

ƒ

In zaken waarbij sprake is van een gemachtigde, worden de motiveringen uitgebreider weergegeven. Dit hoeft niet in het nadeel van de cliënt te zijn.

ƒ

De kwaliteit van de motivering is niet optimaal. Er wordt vooral gekeken naar juridische aspecten, waardoor het standpunt van de cliënt en de eventuele beleidsvrijheid van de medewerker niet of niet voldoende aandacht krijgen.

ƒ

De motivering voor het niet houden van een hoorzitting is vaak onduidelijk.

ƒ

De collegiale toetser heeft de mogelijkheid om de medewerker aan te spreken op onduidelijke motiveringen, maar benut deze optie niet voldoende.

ƒ

Bij de primaire afdeling lijkt een gebrek aan juridische kennis te zijn, waardoor de motivering bij primaire beslissingen vaak slecht is of ontbreekt.

ƒ

De afhandelingstermijn is langer als er een hoorzitting of telefonische toelichting heeft plaatsgevonden.

ƒ

Als er een hoorzitting of telefonische toelichting is geweest, dan is de motivering vaker uitgebreid dan als er niet gehoord is. Het horen zorgt dus voor een beter onderbouwde beslissing. Aan de andere kant is het percentage korte motiveringen het hoogst als er een hoorzitting gehouden is. Dit kan verklaard worden doordat de cliënt tijdens de hoorzitting al uitleg over wet- en regelgeving heeft gekregen.

ƒ

Motiveringen die erg juridisch zijn, komen alleen voor als er geen hoorzitting is geweest.

§ 7.2 Aanbevelingen Alle drie de elementen moeten tot hun recht komen in een flexibel model waarbij er sprake is van een evenwicht tussen effectiviteit en rechtsbescherming. Onze aanbevelingen zijn er op gericht om hier een bijdrage aan te leveren. De aanbevelingen zijn voortgekomen uit bovenstaande conclusies. We hebben ervoor gekozen om deze per onderwerp te behandelen.

58

Termijn 1) Instroom bezwaarschriften beperken: ƒ De screening kan efficiënter. Momenteel is het zo dat het bezwaarschrift in de beginfase te vaak heen en weer wordt gewisseld tussen het secretariaat en de medewerker Bezwaar. Dit moet korter kunnen. ƒ Daarnaast is het aan te raden dat er in de screeningsfase niet alleen gelet wordt op niet-ontvankelijkheid, maar ook op fouten van de Marktpleinen die eenvoudig rechtgezet kunnen worden. Een ervaren jurist zou deze functie kunnen vervullen. Na correctie kunnen de bezwaarschriften dan worden ingetrokken. ƒ De kwaliteit van de primaire beslissingen kan verbeterd worden. Om de juridische kennis van de medewerkers van de Marktpleinen op peil te houden of te brengen, kan gedacht worden aan meer (bij)scholing. Het is van belang dat deze scholing een structureel karakter heeft. ƒ Goede, structurele communicatie tussen JZ en de Marktpleinen kan bijdragen aan betere primaire beslissingen en het sneller oplossen van duidelijke DWI-fouten. ƒ Als de instroom beperkt is, is gelijk het probleem van de onderbezetting opgelost. Als er minder bezwaarschriften zijn, kan de voorraad met hetzelfde aantal vaste mensen worden behandeld. Achterstandsteams zijn dan niet meer nodig. 2) Compensatie bieden aan de cliënt als de 10 weken termijn overschreden wordt: in gevallen waarbij de 10 weken termijn niet gehaald wordt, zou de cliënt in ruil voor zijn toestemming een vorm van compensatie moeten krijgen. Nu is het zo dat de cliënt er niets mee opschiet als hij geen toestemming geeft, maar ook niet als hij wel toestemming geeft. Dit is niet klantvriendelijk en kan voor de cliënt bovendien vergaande gevolgen hebben. In gevallen waar de 10 weken termijn overschreden wordt, moet DWI daarom noodmaatregelen treffen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het geven van een voorschot aan de cliënt of aan opschorting van de terugvordering (afhankelijk van de situatie). Horen 3) Er moet veel meer gehoord gaan worden: dit is een wettelijk recht van cliënten, en het heeft zowel een feitelijke als emotionele toegevoegde waarde. Om het horen vaker te laten plaatsvinden en toch niet te veel tijd in beslag te laten nemen, is het aan te bevelen om elke cliënt zeer snel na ontvangst van het bezwaar te bellen (soort telefonische toelichting). Als tijdens het telefoongesprek blijkt dat een hoorzitting nodig is, kan er gelijk een afspraak worden gemaakt via het secretariaat op één van de vaste zittingsdagen (zie punt 4). Er hoeft dan geen uitnodiging te worden verstuurd, alleen een bevestiging van de afspraak. 4) Het houden van hoorzittingen kan efficiënter worden geregeld door een vaste zittingsdag per week in te stellen, waar meerdere zaken achter elkaar behandeld worden. Organisatorisch hoeft dit geen last voor de medewerkers Bezwaar te worden. Het secretariaat kan ervoor zorgen dat de hoorzittingen gepland worden en de cliënten hiervan een bevestiging krijgen. Als de cliënt de ene week niet kan, heeft hij de week erna nogmaals de mogelijkheid. De medewerker Bezwaar is hier dan geen tijd aan kwijt. 5) Een medewerker Bezwaar moet kunnen aantonen dat hij of een telefonische toelichting heeft gehouden of een hoorzitting: dit kan aan de hand van het verslag dat hij hiervan maakt. Op deze manier krijgt elke cliënt de garantie dat hij een mondelinge toelichting kan geven. De uitzondering van art. 7:3 Awb sub b (kennelijk ongegrond) mag slechts in zeer uitzonderlijke gevallen (bijv. op grond van jurisprudentie) opgevoerd worden.

59

6) De gemeente Amsterdam kan, in het belang van de cliënt, een onderzoek instellen naar de haalbaarheid van een commissie (intern of extern): de voordelen die een commissie biedt worden nu te gemakkelijk opzij geschoven. Als een commissie niet haalbaar is, dan moet gedacht worden aan een andere manier om de uitwisseling van standpunten tussen cliënt en bestuursorgaan (principe van hoor en wederhoor) tot stand te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door een medewerker van de afdeling Beleid bij een hoorzitting te betrekken. 7) DWI moet in haar cijfers een duidelijke uitsplitsing maken tussen de hoorzitting en de telefonische toelichting. Motivering 8) Verbeteren van de kwaliteit van de motivering: ƒ Medewerkers Bezwaar moeten vaker gebruik maken van de beleidsvrijheid die zij hebben, in plaats van het bezwaar alleen formeel (juridisch) te beoordelen. De collegiale toetser kan hier een rol bij spelen door bij het controleren van de conceptbeslissingen hier speciaal op te letten. ƒ Het standpunt van de cliënt moet duidelijk vermeld worden in de beslissing, mèt een reactie van DWI hierop. Zo wordt voorkomen dat aan het bezwaar van de cliënt voorbij wordt gegaan door alleen juridische aspecten mee te wegen. ƒ De communicatie tussen de afdeling primaire beslissingen en de afdeling Bezwaar moet worden verbeterd. Dit leidt tot beter gemotiveerde beslissingen, omdat er heen en weer informatie wordt uitgewisseld. 9) De motivering voor het niet houden van een hoorzitting moet duidelijker: de termen kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond moeten worden uitgelegd aan de hand van de specifieke situatie. Standaardformuleringen moeten hier vermeden worden, omdat de medewerker Bezwaar anders te makkelijk hierop terug kan vallen. Figuur 7.1 Aanbevelingen 3 en 4 schematisch weergegeven Medewerker Bezwaar

Collega Medewerker Bezwaar

Secretariaat

Binnenkomst bezwaarschrift Screening (inhoudelijk) en verdelen bezwaar

Wel hz Cliënt bellen: eventueel uitnodiging hoorzitting Geen hz

Wel hz (cliënt direct doorverbinden)

Plannen hz en afspraak bevestigen

Geen hz

Behandelen bezwaar

Houden hz

60

Literatuur- en bronnenlijst ƒ

CD-Rom (2005-4). Algemene wet bestuursrecht. SDU uitgevers/Elsevier

ƒ

Concernafdeling Juridische Zaken (2005). Bezwaar, Beroep Juridische kwaliteitszorg en Klachten over het jaar 2004. Amsterdam: Sociale Dienst

ƒ

Directie Juridische Zaken, Bestuursdienst (2005). Behandeling bezwaar- en beroepschriften. Concernjaarverslag 2004. Amsterdam: Bestuursdienst Gemeente Amsterdam

ƒ

Directie Juridische Zaken, Bestuursdienst (2004). Behandeling bezwaar- en beroepschriften. Concernjaarverslag 2003. Amsterdam: Bestuursdienst Gemeente Amsterdam

ƒ

DWI (2005). Handboeken “Bezwaar”. Datum: 18-10-05

ƒ

DWI-notitie van 7 april 2006. Uitgewerkte bespreekpunten bij medewerkers sessies JZ 21 en 22 maart 2006 – uitreikversie

ƒ

DWI-notitie van 12 april 2006. Voorlopige uitslag inventarisatie thema’s verbetertraject en vervolg.

ƒ

Gemeentelijke ombudsman Amsterdam (2005). Jaarverslag 2004. Gemeentelijke ombudsman Amsterdam. Almere, Amsterdam, Weesp en Zaanstad. Amsterdam: Gemeentelijke Ombudsman

ƒ

Haar, ter G. Wettenverzameling voor de SJD 2003-2004. Den Haag: SDU Uitgevers

ƒ

Hakstege, W. & Krumperman, J. (2004). Bezwaar en Beroep over het jaar 2003. Amsterdam: Concernafdeling Juridische Zaken

ƒ

Hermsen, L. et al. (2005). Training Onderzoek: Het schrijven van het onderzoeksvoorstel. Leiden: Hogeschool Leiden

ƒ

Hermsen, L. (2005). Opleiding SJD, Afstudeerproject (voltijd) 2005- 2006. Leiden: Hogeschool Leiden

ƒ

Metro Amsterdam (7 september 2005). Noodsituatie Sociale Dienst Amsterdam.

ƒ

Ministerie van Justitie & Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Handreiking Bezwaarschriftprocedure Algemene Wet Bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische uitgevers

ƒ

Steehouder, M. et al. (1992). Leren communiceren: handboek voor mondelinge en schriftelijke communicatie. Groningen: Wolters-Noordhoff

ƒ

Verhoeven, N. (2005). Wat is onderzoek? Praktijkboek methoden en technieken voor het hoger beroepsonderwijs. Amsterdam: Uitgeverij Boom

61

Begrippenlijst Aanvraag (art. 1:3 lid 3 Awb) Een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Belanghebbende (art 1:2 lid 1 Awb) Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken Beleid Het beleid dat DWI voert inzake de afhandeling van bezwaarschriften, klachten en aanbevelingen van de ombudsman. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen het schriftelijk vastgelegde beleid, en het daadwerkelijk gevoerde beleid. Beleidsregel (art. 1:3 lid 4 Awb) Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beroep instellen (art. 1:5 lid 3 Awb) Het instellen van administratief beroep, dan wel van beroep bij een administratieve rechter. Beschikking (art. 3:1 lid 2 Awb) Een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Besluit (art. 1:3 lid 1 Awb) Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 Awb) a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed Bezwaar maken (art. 1:5 lid 1 Awb) Het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Bezwaarprocedure 1. Indienen bezwaarschrift op besluit van de Sociale Dienst Amsterdam, waarmee de cliënt het niet eens is. 2. Behandeling van het bezwaarschrift, waarbij een speciaal team van de Concernafdeling Juridische Zaken de beslissingen op de bezwaarschriften voorbereid. Eventueel vindt een hoorzitting plaats. 3. Beschikking op bezwaar en eventuele uitvoering van wijzigingen. Cliënt Inwoner van de gemeente Amsterdam die gebruikt maakt van de diensten van DWI en de Gemeentelijke ombudsman van Amsterdam Communicatie a. Communicatie tussen de bijstandsconsulenten en de afdeling Juridische Zaken b. Communicatie tussen de afdeling Juridische Zaken en de cliënt c. Communicatie tussen de ombudsman en DWI van Amsterdam Controle De controle die uitgeoefend wordt op de kwaliteit van de beslissingen op bezwaarschriften door de Sociale Dienst Amsterdam.

62

Hoorzitting (art. 7:2 en 7:3 Awb) a. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. b. Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien: ƒ het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is, ƒ het bezwaar kennelijk ongegrond is, ƒ de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of ƒ aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. Klacht (hoofdstuk 9 Awb) a. Klaagschrift: een ieder heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan. b. Verzoekschrift: een ieder heeft het recht de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen. Motivering (7:12 Awb) De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied. Ombudsman (art. 9:17 Awb) a. de Nationale ombudsman, of b. een ombudsman of ombudscommissie ingesteld krachtens de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet gemeenschappelijke regelingen. Termijn a. De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken (art. 6:7 Awb). b. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een adviescommissie is ingesteld binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift. De termijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 (vormvereisten bezwaarschrift) te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan. Verder uitstel is mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen (art. 7:10 Awb). Wet- en regelgeving a. Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) b. Wet Werk en Bijstand (WWB) c. Gemeentelijke regelingen Werkinstructie / werkwijze De instructie die medewerkers van de Sociale Dienst krijgen omtrent de behandeling van bezwaarschriften, het houden van hoorzittingen, het toepassen van de wet en gemeentelijke regelingen op het gebied van Awb en WWB.

63

Bijlagen 1. Gegevens dossieranalyse 2. Grafiek ‘Termijn – Kwartaal’ uitgebreide versie 3. Grafiek ‘Onderwerp – Soort motivering’ uitgebreide versie 4. Checklists dossier- en documentanalyse

64