Herziening pensioenstelsel Het pensioenstelsel staat al een tijdje onder druk. Dat geldt niet alleen voor de AOW, maar ook voor de tweede pijler. De toenemende vergrijzing en de stijging in de levensverwachting zijn de voornaamste aanleiding geweest voor structurele hervormingen van ons pensioenstelsel. Daarnaast is de tweede pijler in steeds grotere mate afhankelijk geworden van financiële markten. De dotcom-crisis, de financiële crisis en de Eurocrisis zorgden de afgelopen 10 jaar voor een verslechtering van de financiële positie van pensioenfondsen. 1. Wet verhoging AOW en pensioenrichtleeftijd De gemiddelde Nederlander wordt steeds ouder, waardoor de kosten van de AOW en het aanvullende pensioen toenemen. Ook krimpt de beroepsbevolking en neemt het aantal 65-plussers sterk toe. Om de toenemende demografische druk in de eerste en tweede pijler op te vangen was het wetsvoorstel verhoging AOW– en pensioenrichtleeftijd ingediend. Dit wetsvoorstel is op 22 juni 2012 door de Tweede Kamer en op 10 juli 2012 door de Eerste Kamer aangenomen. Met de komst van de wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd wordt de AOWleeftijd vanaf 1 januari 2013 steeds stapsgewijs verhoogd, totdat deze in 2019 de 66 jaar heeft bereikt en uiteindelijk in 2023 de 67 jaar. De AOW-leeftijd gaat in de loop van de jaren telkens op 1 januari omhoog, met steeds grotere stappen. Vanaf 2024 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. De AOW-leeftijd wordt alleen verhoogd als de verdere stijging van de levensverwachting van een 65 jarige minimaal een verhoging van drie maanden rechtvaardigt. Fiscaliteit Daarnaast worden de fiscale regels voor het aanvullend pensioen gewijzigd (het zgn. Witteveenkader). In 2014 wordt de pensioenrichtleeftijd voor werknemerspensioenen in één keer verhoogd naar 67 jaar. Daarna wordt de pensioenrichtleeftijd, net als de AOW-leeftijd, gekoppeld aan de ontwikkeling van de levensverwachting. Een verdere verhoging van de pensioenrichtleeftijd zal steeds in stappen van een jaar gebeuren. De verhoging van de pensioenrichtleeftijd in 2014 geldt alleen voor de opbouw van pensioenrechten vanaf 2014, niet voor de tot 2014 reeds opgebouwde pensioenaanspraken. Opbouwpercentages In aanvulling op de verhoging van de pensioenrichtleeftijd gaan de fiscaal maximale opbouwpercentages voor tweede pijler pensioenen omlaag. Per 1
januari 2014 gaat de maximale opbouw voor ouderdomspensioen van 2% naar 1,9% voor eindloonregelingen. Voor middelloonregelingen gaat dit percentage omlaag van 2,25% naar 2,15%. Er zijn dus meer dienstjaren nodig om een pensioen van 70% van het laatstverdiende loon te bereiken. Actieve deelnemers in een pensioenfonds bouwen vanaf 2014 dus jaarlijks minder nieuwe pensioenrechten op, in tegenstelling tot de periode vóór 2014. Als gevolg hiervan zullen ook de premiestaffels van de beschikbare premieregelingen hierop aangepast worden. Vervroeging van pensioeningang blijft mogelijk. Het pensioen dient dan uiteraard nog wel actuarieel te worden herrekend. Ook uitstel van pensioen blijft mogelijk. De opbouwruimte voor aanvullende pensioenvoorzieningen in de derde pijler, zoals lijfrenten, zal ook worden aangepast. Vergelijking met voorstellen uit pensioenakkoord Het oorspronkelijke Wetsvoorstel verhoging pensioenleeftijd ging uit van een aanpassing van de pensioenrichtleeftijd naar 66 jaar per 1 januari 2013 en naar 67 jaar per 1 januari 2015. Omdat nog steeds verwacht wordt dat op 1 januari 2014 de herziene Pensioenwet en het herziene financieel toetsingskader van kracht worden, zouden pensioenfondsen en verzekeraars in drie opeenvolgende jaren met ingrijpende wijzigingen in regelingen te maken krijgen. Om dit te voorkomen heeft minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorgesteld dat beide aanpassingen van de pensioenrichtleeftijd tegelijkertijd op 1 januari 2014 worden doorgevoerd. Het is voor het eerst sinds de introductie van de AOW in 1957 dat de AOWleeftijd wordt verhoogd. De verhoging van de AOW leeftijd heeft geen directe gevolgen voor de ingangsdatum van de aanvullende pensioenen. Deze wordt immers bepaald aan de cao-tafel: de reeds gemaakte cao afspraken worden door de latere ingangsdatum van de AOW niet aangetast. De latere ingang van de AOW van één of meer maanden leidt evenwel tot een zogenaamd AOW-gat. Dit AOW-gat kan onderwerp zijn bij het arbeidsvoorwaardenoverleg.
2. Pensioenvraagstukken: Commissie Frijns en Goudswaard Naast demografische schokken hebben aanvullende pensioenen in de tweede pijler ook te maken met financiële schokken. De afgelopen decennia zijn pensioenfondsen steeds afhankelijker geworden van de beleggingsresultaten, omdat de premies in steeds mindere mate in staat waren om de pensioenverplichtingen te kunnen dekken. Pensioenfondsen zijn hierdoor steeds meer gaan beleggen, met als gevolg dat zij steeds afhankelijker werden van de situatie op de financiële markten.
2
In het voorjaar van 2009 heeft toenmalig minister Donner van SZW een brief aan de Kamer gestuurd waarin hij aangeeft hoe hij invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor de waarborgfunctie van de overheid voor de tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel (‘Brede aanpak pensioenvraagstukken’). In deze brief gaf hij aan dat het huidige pensioenstelsel heeft bewezen in staat te zijn om te zorgen voor een goede inkomenspositie van ouderen. Een aantal kernelementen van dit stelsel, zoals solidariteit en collectiviteit, spelen hierbij een grote rol en dienen te worden behouden. Tegelijkertijd heeft de financiële crisis een aantal kwetsbare punten van de aanvullende pensioenen uit de tweede pijler blootgelegd. De toenmalige minister gaf in zijn brief aan dat het zaak is de komende tijd de kwetsbare punten van het stelsel grondig te analyseren en daar waar nodig aan te passen. Hij achtte het risico anders te groot dat als dit niet gebeurt, het vertrouwen van de Nederlandse bevolking in het huidige pensioenstelsel zou worden ondermijnd. Om het beleggingsbeleid van pensioenfondsen onder de loep te nemen heeft de voormalige minister de Commissie Beleggingsbeleid en Risicobeheer, ook wel de Commissie Frijns, in het leven geroepen. Deze commissie onderzocht of pensioenfondsen de afgelopen jaren een verantwoord beleggingsbeleid hebben gevoerd en hoe zij de afweging tussen risico en rendement hebben gemaakt. Het rapport van de commissie Frijns dat op 19 januari 2010 is verschenen maakte onderdeel uit van de ‘Brede aanpak pensioenvraagstukken’. De conclusies uit het rapport van de commissie Frijns waren als volgt: -
De commissie concludeert dat ondanks de enorme verliezen in 2008 er geen aanwijzingen zijn dat pensioenfondsen structureel slecht hebben gepresteerd. Wel is er te weinig aandacht geweest voor het risicobeleid en de uitvoering van het beleggingsbeleid. De toenemende complexiteit van financiële producten vergt steeds meer deskundigheid van bestuurders. Ook verdient de kwaliteit van het bestuurlijk proces speciale aandacht.
-
In haar rapport doet de commissie Frijns ook een aantal aanbevelingen. Zo roept de commissie onder andere op tot het opnemen van een reëel kader in het financieel toetsingskader. Hierdoor zou toetsing op basis van koopkrachtbestendigheid mogelijk worden en niet alleen op het niveau van nominale garanties, zoals nu het geval is. Dit zou meer recht doen aan de beleving van deelnemers en meer tegemoet komen aan de doelstelling van de meeste pensioenfondsen om de pensioenen te verhogen met de inflatie. Verder wijst de commissie op het belang van het monitoren van het beleggingsbeleid en de uitvoering ervan. Bestuurders moeten meer ‘in control’ zijn.
Minister Donner heeft in 2009 ook een tweede commissie in het leven geroepen: de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenregelingen, ook wel de commissie Goudswaard genoemd. Deze commissie onderzocht in hoeverre het pensioenstelsel met het oog op de vergrijzing toekomstbestendig is, of hoe het dat kan worden.
3
De conclusies uit het rapport van de commissie Goudswaard zijn als volgt: -
Nederland is beter dan andere landen voorbereid op de vergrijzing. Het pensioenstelsel staat echter onder druk. De kosten van de aanvullende pensioenen lopen op en de premies kunnen niet veel verder worden verhoogd.
-
De commissie concludeert dat het Nederlandse pensioenstelsel met de bestaande ambities en veronderstelde zekerheid onvoldoende toekomstbestendig is vanwege de vergrijzing, de stijgende levensverwachting en de toenemende kwetsbaarheid voor financiële risico’s.
-
Er zijn volgens de commissie echter wel goede mogelijkheden om het stelsel aan te passen. Omdat er nauwelijks meer rek in de pensioenpremies zit, moet de oplossing gezocht worden in een beperking van de pensioenambitie en/of in het anders omgaan met de risico’s.
3. Evaluatie FTK Naast de trajecten om de toekomstbestendigheid van aanvullende pensioenregelingen en het beleggingsbeleid en risicobeheer van pensioenfondsen onder de loep te nemen, is ook het financieel toetsingskader geëvalueerd1. Deze evaluatie is uitgevoerd door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en De Nederlandsche Bank. Het doel van dit rapport was om de ervaringen met het financieel toetsingskader sinds de introductie in 2007 in beeld te brengen en eventuele aanpassingen te schetsen. De evaluatie richt zich voornamelijk op de ervaringen met het huidige toetsingskader en was niet bedoeld om vooruit te lopen op anders soortige contracten in de toekomst. De conclusies uit het rapport zijn als volgt: -
-
Het spanningsveld tussen reële ambitie en nominale zekerheid moet worden verkleind; Het evenwicht tussen rendement en risico moet worden verbeterd; Er dient beter om te worden gegaan met volatiliteit en marktwaardering: de ongewenste gevolgen van de volatiliteit in de dekkingsgraden dienen te worden weggenomen; De zekerheidsmaat van 97,5% moet beter worden waargemaakt.
1
Daarnaast maakte de Commissie Parameters (commissie Don) ook onderdeel uit van de ‘brede aanpak pensioenvraagstukken’. Ook heeft het kabinet in december 2009 een brief aan de Tweede kamer verzonden over medezeggenschap en goed pensioenfondsbestuur.
4
Op 7 april 2010 heeft de minister een brief naar de Tweede Kamer gestuurd waarin de kabinetsinzet wordt beschreven m.b.t. de toekomst van het aanvullend pensioenstelsel. In deze brief wordt tevens verwezen naar het rapport Evaluatie financieel toetsingskader. De rapporten van de commissies en de evaluatie van het FTK laten volgens Donner zien dat er aanpassingen nodig zijn om het stelsel op langere termijn gezond te houden. De brief doet concrete voorstellen voor aanpassingen om te bereiken dat waar pensioengerechtigden zekerheid is toegezegd, deze zekerheid ook wordt nagekomen. Ook moet duidelijker worden wat zij reëel aan pensioen kunnen verwachten en waar er sprake is van risico’s. Pensioenfondsen krijgen bovendien ruimte om meer voorwaardelijke afspraken te maken met deelnemers. De conclusies van het kabinet vormden de uitgangspunten voor gesprekken met sociale partners, die over de aanvullende pensioen beslissen. Het kabinet zorgt daarnaast via het wettelijke kader van de Pensioenwet en het Financieel Toetsingskader voor de nodige zekerheden voor pensioengerechtigden. Het wettelijke kader zal op een aantal punten aangepast moeten worden om mensen meer zekerheid te geven en om de pensioenfondsen meer ruimte te geven.
4. Pensioenakkoord Het besef dat de AOW-leeftijd omhoog moet en dat ook de tweede pijler structureel onhoudbaar wordt als de pensioenleeftijd niet stijgt, is al gedurende lange tijd aanwezig bij sociale partners en de politiek. Echter, jarenlang durfde geen enkele partij zijn handen te branden aan deze boodschap. Tijdens het kabinet Balkenende 4 werd de noodzaak tot het nemen van stappen steeds meer voelbaar. Met name minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wilde initiatieven op het terrein van de AOW nemen. Door de sociale partners werd manhaftig geprobeerd in de SER met een breed gedragen voorstel te komen dat moest leiden tot hervormingen. De voorzitter van de FNV kreeg weinig ruimte om op het punt van het verhogen van de AOW-leeftijd stappen te zetten. Op 30 september 2009 spatte het overleg met veel publiciteit uit elkaar. Er kwam geen SER-advies en de bal lag weer bij het kabinet. Op 20 februari 2010 viel het kabinet Balkenende. De sociale partners realiseerden zich dat bij een volgend kabinet hoe dan ook de AOW leeftijd op tafel zou liggen. De gelegenheid werd aangegrepen om nogmaals een poging te doen tot een gezamenlijk akkoord te komen. Ditmaal niet in de SER, maar in de Stichting van de Arbeid. De resultaten van de twee commissies (Frijns en Goudswaard) en de evaluatie van het FTK bevestigden de sociale partners in hun zoektocht naar nieuwe afspraken voor aanvullende pensioenen. Er moest een beter stelsel voor aanvullende pensioenen komen dat structureel houdbare pensioenen, ook voor jongeren, mogelijk maakt en dat daarmee toekomstbestendig is. Financiële schokken moesten beter worden opgevangen en er moest een oplossing komen voor de stijging in de levensverwachting. De verdeling tussen generaties stond in dit debat centraal.
5
Op 4 juni 2010 werd een akkoord tussen sociale partners bereikt. Het betrof afspraken over de AOW, de aanvullende pensioen en het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen. De belangrijkste elementen uit dit pensioenakkoord waren: -
Verhoging van de pensioenleeftijd; Stijging van de AOW-uitkering, maar eerder stoppen met werken kan nog steeds (dit resulteert dan wel in een lagere AOW); Er dient meer duidelijkheid te komen over de risico’s van pensioen; Stabiliseren van de pensioenkosten: pensioenpremies blijven stabiel; Er dienen goede afspraken te worden gemaakt over hoe mensen langer kunnen doorwerken.
De afspraken uit het pensioenakkoord gingen dus met name om het aanpassen van de AOW en het Witteveenkader aan de stijgende levensverwachting, het bevorderen van duurzame inzetbaarheid van ouderen, het verbeteren van het financieel toetsingskader voor bestaande contracten en het uitbreiden ervan om nieuwe contracten mogelijk te maken. Het Pensioenakkoord kon rekenen op een breed draagvlak bij de achterban van zowel werkgevers- als werknemersorganisaties. Later bleek dat dit mede mogelijk was omdat veel afspraken niet waren uitgewerkt en zo vaag waren geformuleerd dat ieder er uit kon lezen wat hij zelfde wilde. De afspraak was dat het pensioenakkoord nader zou worden uitgewerkt. Die uitwerking verscheen in de vorm van een uitwerkingsmemorandum. Dat uitwerkingsmemorandum vormde de kern van het akkoord dat de sociale partners, verenigd in de Stichting van de Arbeid, met het kabinet sloten over de aanvullende pensioenen, de AOW en de bevordering van de arbeidsparticipatie van de ouderen. Dat is het akkoord van 10 juni 2011. Ondanks dat binnen de sociale partners verdeeldheid bleek te bestaan over het akkoord van juni 2011, heeft het ministerie van SZW aansluitend een aantal werkgroepen in het leven geroepen om dit akkoord nader uit te werken en de communicatieaspecten ervan in beeld te brengen. De werkgroep technisch overleg brede aanpak (TOBA) kreeg als opdracht, op een aantal thema’s technische input te leveren voor de nadere uitwerking van het FTK, waaronder het ontwikkelen van een aanpassingsmechanisme voor financiële schokken (RAM) en een aanpassingsmechanisme voor de levensverwachting (LAM). In de werkgroep invaren opgebouwde rechten moest worden gekeken naar de mogelijkheden van het overhevelen (collectief of individueel) van reeds opgebouwde pensioenaanspraken naar nieuwe pensioencontracten, waarbij tevens de Europese regelgeving diende te worden betrokken. De werkgroep communicatie kreeg als opdracht voorstellen te ontwikkelen over de communicatie van de nieuwe pensioencontracten aan deelnemers met als uitgangspunten dat die communicatie eenduidig, begrijpelijk en transparant moet zijn, dat ze moet aansluiten bij de informatiebehoefte en wensen van de deelnemers en dat helder moet worden gecommuniceerd over de risico’s. Voorts werd een breed samengestelde begeleidingscommissie ingesteld om de
6
voortgang en uitkomsten van de genoemde werkgroepen te monitoren en te analyseren en mee te denken over de benodigde wetswijzigingen. De werkgroepen kregen tot eind februari 2012 de tijd waarna de minister van SZW de Tweede Kamer in april 2012 met een hoofdlijnennotitie zou informeren over de uitkomsten en de daaruit te trekken conclusies. Eind april 2012 viel het kabinet Rutte. Kort daarna kwamen de Kunduzpartijen in de Tweede Kamer een pakket maatregelen overeen dat ook de AOW en het Witteveenkader betrof. Deze maatregelen weken sterk af van wat het kabinet Rutte met de sociale partners overeen was gekomen in het akkoord van 10 juni 2011. Daarmee is het akkoord ook van de baan. Maar dat betekent niet dat op het terrein van de aanvullende pensioenen de hervormingen achterwege blijven.
5. Hoofdlijnennota herziening financieel toetsingskader Op 30 mei 2012 heeft demissionair minister Kamp van SZW in een brief de Hoofdlijnennota herziening financieel toetsingskader aangeboden aan de Tweede Kamer. Met deze brief informeert de minister de Kamer welke aanpassingen van het FTK het kabinet voor ogen heeft om het pensioenstelsel weer toekomstbestendig te maken. Het kabinet heeft naar aanleiding van de afspraken met sociale partners aangekondigd het financieel toetsingskader aan te zullen passen om het nieuwe pensioencontract zoals sociale partners dat hebben uitgewerkt, mogelijk te maken. Tevens heeft het kabinet aangegeven het financieel toetsingskader voor de bestaande contracten te zullen verbeteren. De minister geeft in de brief aan dat de betreffende maatregelen in lijn zijn met de eerdere aankondigingen hierover en dat deze los staan van de afspraken die op 10 juni 2011 met sociale partners zijn gemaakt. Met de beschreven voorstellen zet het kabinet het beleid voort dat in gang is gezet met de brief van 7 april 2010. Het toenmalige kabinet heeft op basis van de bevindingen van de commissie Goudswaard, de commissie Frijns en de evaluatie van het financieel toetsingskader aangegeven dat het financieel toetsingskader verbetering behoeft en ruimte zou moeten bieden voor nieuwe, meer voorwaardelijke, pensioencontracten. Naast de uitgangspunten voor een nieuw financieel toetsingskader zijn bij de brief de uitkomsten bijgevoegd van een aantal onderzoeken. Met betrekking tot het nieuwe pensioencontract heeft het kabinet toegezegd te onderzoeken op welke wijze de bestaande pensioenopbouw kan worden ondergebracht in dat nieuwe contract en hoe één en ander zich verhoudt tot de (ontwikkelingen in) de Europese regelgeving. Ook heeft het kabinet toegezegd een onderzoek te doen naar een passend en eenduidig fiscaal kader, dat voldoende ruimte biedt voor de vormgeving van het nieuwe pensioencontract. De uitkomsten van de verschillende onderzoeken zijn als bijlagen meegezonden met de brief van 30 mei 2012. Tot slot is er onderzoek gedaan over hoe de pensioencommunicatie naar deelnemers toe verbeterd kan worden. De betreffende brief met de uitkomsten van dit rapport is op 26 juni 2012 aangeboden aan de kamer.
7
Samengevat ziet het kabinetsvoorstel voor een nieuw financieel toetsingskader er als volgt uit: - Sociale partners en pensioenfondsen moeten voortaan op voorhand afspraken maken over de toedeling van de risico’s. Een meer expliciete toedeling van de risico’s is noodzakelijk voor het herstel van het vertrouwen in het stelsel; - Fondsen zullen naar de deelnemer toe helder moeten communiceren. Dit stelt deelnemers ook beter in staat beslissingen te nemen op basis van hun verwachte pensioen en de onzekerheden daarin; - Er komt een meer stabiel toetsingskader, dat de afhankelijkheid van dagkoersen vermindert en duurzame beleidsbeslissingen ondersteunt; - Het wettelijk kader zal voor bestaande en nieuwe contracten beter rekening houden met de ambitie om te indexeren; - Nieuwe contracten maken het mogelijk om schokken in financiële markten en de levensverwachting geleidelijk in de aanspraken te laten doorwerken; - Het kabinet zal één nieuw financieel toetsingskader voorstellen, met gelijkwaardige uitgangspunten voor bestaande en nieuwe contracten. Het nieuwe beoogde financieel toetsingskader gaat uit van twee contractsvormen: het verbeterde, nominale pensioencontract en het nieuwe, reële pensioencontract. De uitgangspunten van het nieuwe beoogde financieel toetsingskader zijn op enkele belangrijke elementen echter nog niet volledig uitgewerkt. Zo is bijvoorbeeld nog onvoldoende helderheid over de berekeningssystematiek van de kostendekkende premie en zijn er nog veel elementen in het reële contract die nog nadere uitwerking behoeven. Het kabinet zal de pensioensector bij de nadere uitwerking van het nieuwe financieel toetsingskader betrekken en streeft ernaar de voor het nieuwe financieel toetsingskader benodigde wetgeving begin 2013 aan de Tweede Kamer aan te bieden. De beoogde ingangsdatum van het herziene FTK en de nieuwe pensioenregelingen is 1 januari 2014. Het kabinet beoogt een goede overgang van het huidige naar het nieuwe financieel toetsingskader. In overleg met de Stichting van de Arbeid en de Pensioenfederatie, en met goedkeuren van DNB, zal gekeken worden of, en zo ja, op welke wijze, het beoogde nieuwe toetsingskader nu al kan worden betrokken bij de beleidskeuzes die fondsen voor 2013 moeten maken.
Augustus 2012
8
