Commissie Toekomst pensioenstelsel
CTP/0027
6 november 2014 Concept advies – eerste versie
Inhoudsopgave 1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4
Inleiding ....................................................................................................2 Diagnose en trends .....................................................................................2 Het huidige stelsel.......................................................................................2 Sterke kenmerken.......................................................................................5 Trends die aanleiding geven het stelsel te hervormen .......................................8 Financiële houdbaarheid bij demografische veranderingen ................................8 Eigendomsrechten en transparantie ............................................................. 11 Maatwerk en keuzemogelijkheden ............................................................... 12 Veranderingen op de arbeidsmarkt en kortere levensduur van bedrijven en sectoren 14 2.3.5 Macro-economische effecten ....................................................................... 18 2.3.6 Pensioen verbinden met wonen en zorg........................................................ 18 3. Beleidsvarianten voor toekomstbestendig aanvullend pensioen ........................ 20 3.1 Doel en opzet van dit hoofdstuk .................................................................. 20 3.2 Beleidsvarianten ....................................................................................... 20 3.2.1 Inleiding .................................................................................................. 20 3.2.2 Variant A: Uitkeringsovereenkomst met meer maatwerk ................................. 22 3.2.3 Variant B:Uitkeringsovereenkomst met degressieve opbouw ........................... 24 3.2.4 Variant C: Nationale pensioenregeling .......................................................... 25 3.2.5 Variant D: Kapitaal met veel keuze .............................................................. 26 3.2.6. Variant E: Kapitaal met risicodeling ............................................................ 28 3.3 Beoordeling varianten ................................................................................ 30 3.4 Conclusie ................................................................................................. 36 4. De doorsneesystematiek ............................................................................ 38 4.1 Inleiding .................................................................................................. 38 4.2 Beoordelingskader .................................................................................... 39 4.3 Welke alternatieven voor de doorsneesystematiek zijn er? .............................. 40 4.4 Wat kost het om de doorsneesystematiek af te schaffen? ............................... 42 4.5 Hoe kun je de doorsneesystematiek afschaffen? ............................................ 43 4.6 Welke generatie-effecten zijn er bij de overgang? .......................................... 44 4.7 Generatie effecten en compensatie binnen de tweede pijler ............................. 45 4.7.1 Binnen de bestaande regelingen: geen fondsplitsing ...................................... 45 4.7.2 Fondssplitsing .......................................................................................... 46 4.7.3 Uitvoeringsvraagstukken compensatie ......................................................... 47 4.8 Compensatie via de AOW ........................................................................... 47 4.9 Welke belangrijke juridische aspecten zijn er? ............................................... 49 4.10 Welke fiscale aspecten zijn er? .................................................................... 51 4.11 Conclusie ................................................................................................. 52 5. Integrale aspecten .................................................................................... 54 5.1 Inleiding .................................................................................................. 54 5.2 De verhouding tussen de pensioenpijlers ...................................................... 54
2
5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 6.
ZZP-ers ................................................................................................... 55 Integratie wonen en zorg ........................................................................... 55 Algemeen ................................................................................................ 55 Aanvullend pensioen en zorg ...................................................................... 55 Wonen .................................................................................................... 58 Conclusies en aanbevelingen ...................................................................... 63
1.
Inleiding
PM Adviesvraag Aanpak
2.
Diagnose en trends
Een goed pensioenstelsel beschermt mensen tegen armoede op de oude dag en zorgt voor voldoende inkomen om de levensstandaard voor pensionering na pensionering voort te kunnen zetten. Om deze doelstellingen te verwezenlijken kan een pensioenstelsels op diverse manieren ingericht worden. Deze paragraaf begint met een korte uitleg van het Nederlandse pensioenstelsel (2.1). Vervolgens beschrijven we de sterke punten van het huidige stelsel die we graag willen behouden (2.2). Tenslotte analyseren we diverse trends die aanleiding geven om het huidige stelsel te veranderen (2.3). 2.1
Het huidige stelsel
Pensioenpijlers Het Nederlandse pensioenstelsel bestaat uit een aantal pijlers. Allereerst hebben we in Nederland een universele publieke pensioenregeling waar de overheid verantwoordelijk voor is (de AOW, ook wel de 1e pijler genoemd). De AOW is een volksverzekering en zorgt voor een bestaansminimum. De netto AOW van iemand die alleen woont, is gelijk aan 70% van het netto minimumloon. Als iemand getrouwd is of samenwoont ontvangt hij 50% van het netto minimumloon, zodat twee partners samen 100% ontvangen. De ontwikkeling van de AOW is dus gekoppeld aan de ontwikkeling van het minimumloon (de zogeheten nettonetto koppeling)1. Internationaal gezien valt op dat de AOW een vast pensioen biedt dat niet gerelateerd is aan het arbeidsverleden. Ook is de AOW niet afhankelijk van andere inkomensbronnen van het huishouden; het is een universele uitkering voor iedereen. Het enige criterium is dat men voldoende jaren in Nederland heeft gewoond; dit is van belang voor mensen die pas later in Nederland zijn komen wonen of tijdelijk in het buitenland werken. Mensen met een onvolledige AOW en onvoldoende overig inkomen of vermogen krijgen een aanvulling vanuit de sociale zekerheid. Dit algemene basispensioen zorgt er voor dat we in Nederland een zeer lage armoede onder ouderen kennen. Daarin speelt positief mee dat de netto AOW uitkering hoger is dan de netto bijstandsnorm voor nietAOW gerechtigden. Naast de AOW spelen werknemerspensioenen en beroepspensioenen in Nederland een belangrijke rol (de tweede pijler). Het pensioen uit de tweede pijler is wel gebaseerd op het 1
Daarnaast voorziet de Wet minimumloon en vakantietoeslag in de mogelijkheid van een bijzondere aanpassing van het minimumloon. Dit wordt eens in de vier jaar bekeken.
3
arbeidsverleden. Werkgevers en werknemers zijn samen verantwoordelijk voor de tweede pijler. De overheid speelt echter ook een rol omdat zij de opbouw van tweede pijler pensioenen fiscaal ondersteunt (de pensioenpremies zijn aftrekbaar, het pensioenvermogen wordt niet belast en de pensioenuitkering wordt wel belast). Daarnaast bevordert de overheid een sterke tweede pijler door de verplichtstelling van pensioenregelingen. 2 Tweede pijler pensioenen worden ondergebracht bij bedrijfstakpensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen, beroepspensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen of premiepensioeninstellingen. Een bedrijfstakpensioenfonds werkt voor één of meer bedrijfstakken (bijvoorbeeld het ABP voor overheid en onderwijs en het pensioenfonds Zorg en Welzijn voor de zorgsector). Een ondernemingspensioenfonds is een aan een onderneming verbonden fonds3 en een beroepspensioenfonds is een fonds voor een bepaalde beroepsgroep (bijvoorbeeld medisch specialisten en notarissen). Ondernemers die niet verplicht zijn zich aan te sluiten bij een pensioenfonds kunnen het pensioen van hun werknemers regelen bij een verzekeraar of een premiepensioeninstelling (PPI). De 'derde pijler' is vrijwillig en bestaat uit individuele pensioenproducten die mensen zelf kiezen zoals lijfrentes en levensverzekeringen bij een verzekeraar of (geblokkeerd) banksparen bij een bank. Mensen zijn zelf verantwoordelijk voor hun pensioen in de derde pijler. De overheid ondersteunt pensioenopbouw in de derde pijler door de betaalde premies aftrekbaar te maken voor mensen met een pensioentekort. Zelfstandigen kunnen gebruik maken van vrijwillige regelingen in de derde pijler. De vierde pijler bevat vrije besparingen en vermogen in het eigen huis, die mensen aan kunnen wenden voor het financieren van de oude dag. In tegenstelling tot de eerste twee pijlers en bijvoorbeeld lijfrentepolissen in de derde pijler zijn vrije besparingen en het vermogen in het eigen huis overerfbaar. Ze geven echter geen uitkering tot overlijden (hoe oud men ook wordt). Het langlevenrisico wordt dus niet gedeeld. Verder is het vermogen in de eigen woning weinig liquide en is het een eenzijdige belegging terwijl bij pensioenfondsen en verzekeraars risico’s gespreid worden. Tot slot kunnen mensen ook besluiten om langer door te werken (dit wordt wel de vijfde pijler genoemd). De AOW en werknemerspensioenen spelen voor de meeste mensen de belangrijkste rol bij de financiering van de oude dag. In de meeste pensioenregelingen wordt gestreefd naar een pensioen uit de eerste twee pijlers van 70% van het gemiddelde loon gedurende het werkende leven (geïndexeerd middelloon). Individuele pensioenproducten, vrije besparingen en woningvermogen kunnen echter ook een substantiële bijdrage leveren. Onderzoek naar het belang van verschillende pensioencomponenten4 wijst uit dat de AOW en de werknemerspensioenen elk gemiddeld voor meer dan 35% bijdragen aan de financiering van de oude dag, individuele pensioenproducten en vrije besparingen zo’n 14%, en de huurwaarde van de eigen woning ongeveer 10%. De diversiteit is echter groot. Voor lagere inkomens is de AOW verreweg de grootste component. Hoe hoger het inkomen hoe belangrijker de tweede pijler over het algemeen wordt. Voor hogere inkomens zijn vrije besparingen en het eigen huis verhoudingsgewijs belangrijk. Het inkomen uit de eerste twee pijlers is voor hen relatief laag om hun inkomen voor pensionering te vervangen. Dit effect wordt waarschijnlijk groter door de verlaging van fiscaal maximale opbouwpercentages en naarmate de invloed van middelloonregelingen in de toekomst sterker het beeld gaan bepalen. Het is cruciaal om de verschillende pensioenpijlers tezamen te beschouwen, omdat zij substituten van elkaar zijn. Zelfstandigen met een kleine tweede 2
Vanaf 2015 wordt het pensioengevend salaris afgetopt op 100.000 euro. Over het inkomen boven 100.000 euro kan dan niet meer fiscaal vriendelijk pensioen worden opgebouwd en geldt ook geen verplichtstelling meer. Wel is er een vrijstelling in box 3. 3 Dit fonds staat los van de onderneming, zodat bij financiële problemen van de onderneming de pensioenen geen gevaar lopen. 4
Knoef, Been, Alessie, Caminada, Goudswaard en Kalwij (2013), Measuring retirement savings adequacy; developing a multi-pillar approach in the Netherlands, Netspar design paper 25.
4
pijler kunnen bijvoorbeeld relatief veel pensioen opgebouwd hebben in de derde pijler of in het eigen huis. Financieringswijze De AOW wordt gefinancierd met behulp van het omslagstelsel: pensioenen worden betaald uit de lopende premieontvangsten en er vindt geen kapitaalopbouw plaats. De werknemerspensioenen en individuele verzekeringsproducten, anderzijds, worden gefinancierd met behulp van een kapitaaldekkingstelsel. In dit stelsel worden ingelegde premies belegd. Het kapitaal en de investeringsopbrengsten vormen samen de basis voor de pensioenbetalingen. Een robuust pensioenstelsel steunt op zowel omslaggefinancierde als kapitaalgedekte delen. De twee alternatieven voor het financieren van pensioenen zijn namelijk kwetsbaar voor verschillende risico’s.5 In omslagstelsels worden de pensioeninkomens van ouderen direct gefinancierd uit de premies op het arbeidsinkomen van de werkenden. Een voordeel van het omslagstelsel in vergelijking met kapitaaldekking is dat pensioendeelnemers beter beschermd worden tegen schokken op financiële markten en tegen onverwachte inflatie. Een nadeel van het omslagstelsel is de kwetsbaarheid voor politieke risico’s. Deze politieke risico’s zijn met name aanwezig als door schokken op financiële markten de overheidsfinanciën onder druk komen te staan. Wanneer de overheidsfinanciën onder druk staan, kan dit gevolgen hebben voor de omslaggefinancierde pensioenen. Op die manier is het omslagstelsel uiteindelijk ook niet zo goed bestand tegen schokken op financiële markten. Dat geldt zeker in tijden van vergrijzing, omdat dan een hogere pensioenleeftijd, hogere premies, of lagere uitkeringen nodig zijn om financiële houdbaarheid te garanderen. Heldere, geloofwaardige afspraken over hoe toekomstige schokken in het stelsel worden opgevangen verminderen de politieke risico’s rondom omslagstelsels.6 Omslagstelsels en kapitaaldekking zijn in principe beide gevoelig voor demografische veranderingen. Kapitaaldekking is echter niet afhankelijk van het geboortecijfer in het land waar de gepensioneerden wonen. Wanneer het geboortecijfer in een land daalt kan een kleiner omslagstelsel en een hoger kapitaalgedekt pensioen een uitkomst bieden. Risico’s van pensioenbesparingen kunnen dan over de hele wereld gespreid worden en er kan belegd worden in economieën met een jonge beroepsbevolking en een hoge economische groei. Echter, als het geboortecijfer in een groot deel van de wereld daalt zal ook het rendement op kapitaaldekking dalen als gevolg van een lagere wereldwijde economische groei. In Nederland is op dit moment het belang van de omslaggefinancierde AOW ongeveer gelijk aan het belang van kapitaalgedekte aanvullende pensioenen. Internationaal gezien hebben we daarmee relatief veel kapitaalgedekt pensioen. In Frankrijk, Italië, Duitsland en Zweden is het pensioenstelsel vooral gebaseerd op het omslagstelsel. Andere landen zoals Australië, Chili en Denemarken hebben net als Nederland relatief veel kapitaalgedekte pensioenen. In de afgelopen twintig jaar is het belang van kapitaalgedekte pensioenen in Nederland toegenomen, onder andere vanwege een toegenomen deelname aan tweede pijler pensioenregelingen (vooral onder vrouwen).7 Ook in België, Denemarken en Zweden is de 5
Deze paragraaf is gebaseerd op Bovenberg (2014), De verhouding tussen omslag en kapitaaldekking, APG pensioenachtergrond, februari 2014. 6 Om de politieke onzekerheid over deze keuze te verminderen hebben veel landen de afgelopen jaren besloten de premie te stabiliseren in zogenaamde non-financial contribution (NDC) systemen. Dit is een omslagstelsel met pensioen op basis van inleg en een vastgesteld fictief (‘notional’) rendement. Schokken in de premiebasis en de levensverwachting worden in NDC stelsels opgevangen in de pensioenleeftijd en/of de uitkeringen. De Wereldbank (2005) noemt een aantal argumenten voor een ‘notional DC’ systeem, waarbij het vooral een middel kan zijn om hervormingen aanvaardbaar te maken. “World Bank. 2005. Notional Accounts : Notional Defined Contribution Plans as a Pension Reform Strategy. World Bank, Washington, DC. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/11244 License: CC BY 3.0 Unported.” 7
OECD (2013), Pensions at a glance, en Goudswaard, Van Vliet, Been en Caminada (2012), Pensions and income inequality in old age, CESifo DICE Report 10(4), 21-26.
5
omvang van kapitaalgedekte pensioenen toegenomen. In Ierland en Italië is het belang van het omslagstelsel juist groter geworden. Aard van de overeenkomst Aanspraken op toekomstige uitkeringen kunnen verschillend van aard zijn. In een klassiek defined-benefit (DB) systeem ligt de pensioenuitkering vast, maar variëren de premies. Actieve deelnemers en werkgevers zijn dan verantwoordelijk voor de pensioenrisico’s en uitkeringen kunnen vast nominaal, reëel of welvaartsvast zijn. DB overeenkomsten worden ook wel uitkeringsovereenkomsten genoemd. In een klassiek defined-contribution (DC) systeem liggen de premies vast, maar is de uitkering variabel. Pensioenrisico’s liggen dan bij de deelnemers. Dit wordt ook wel een premieovereenkomst genoemd. In Nederland hebben aanvullende pensioenen formeel bijna allemaal de vorm van een uitkeringsovereenkomst (DB) waarbij de uitkering gerelateerd is aan het loon. In de Nederlandse uitkeringsovereenkomsten betalen werknemers en werkgevers premies, die onafhankelijk zijn van persoonskenmerken van werknemers zoals leeftijd en geslacht. Daarmee worden pensioenrechten opgebouwd, die ook onafhankelijk zijn van persoonskenmerken. De gelijke premies (doorsneepremie) en gelijke opbouw (doorsneeopbouw) vormen samen de zogenaamde doorsneesystematiek. De doorsneesystematiek zorgt voor een herverdeling van jong naar oud omdat jongeren en ouderen dezelfde premie betalen en dezelfde opbouw krijgen, terwijl de premies van jongeren veel langer kunnen renderen.8 In tegenstelling tot het klassieke DB systeem, worden in Nederland de pensioenrisico’s niet alleen gedragen door de werkgevers en de actieve deelnemers, maar ook door niet-actieve deelnemers en gepensioneerden (uitkeringen kunnen gekort worden). Vanwege de vergrijzing kunnen schokken niet meer opgevangen worden door een verhoging van premies (die inmiddels veelal al een maximaal niveau hebben bereikt). In feite verandert een formele DB regeling (waarin in principe uitkeringen vast liggen en premies variabel zijn) dan in de praktijk in een collectieve regeling met variabele uitkeringen (een collectieve DC regeling, ook wel CDC regeling genoemd). De laatste tijd zijn diverse ondernemingspensioenfondsen ook formeel overgestapt op een CDC regeling. In een CDC regeling is net als in een DB regeling sprake van collectief pensioenvermogen en collectief vermogensbeheer. De opbouw en indexatie van pensioen vindt op dezelfde manier plaats als in een DB regeling, met het verschil dat in een CDC regeling de werkgever een vaste premie betaalt en niet bijstort als er financiële problemen zijn in het fonds. In de meeste andere landen zijn aanvullende pensioenen vooral gebaseerd op (individuele) premieovereenkomsten (DC), waarbij de pensioenopbouw afhankelijk is van de ingelegde premie en het rendement dat op de beleggingen wordt gemaakt (Denemarken, Polen en Zweden). 2.2
Sterke kenmerken
Deze paragraaf bespreekt sterke punten van het huidige stelsel. Achtereenvolgens gaan we in op de toereikendheid van het pensioen, risicodeling en lage uitvoeringskosten. Toereikendheid Het Nederlandse pensioenstelsel wordt internationaal vaak als voorbeeld genomen als het gaat om de toereikendheid van pensioen.9 De participatiegraad in het Nederlandse stelsel is hoog. Ongeveer 90% van de werknemers neemt deel aan een werknemerspensioen. Dit is onder andere te danken aan de verplichte deelname in pensioenregelingen 8 9
Ook in de aanvullende pensioenen vindt dus gedeeltelijk omslagfinanciering plaats. In de Melbourne Mercer Global Pension Index 2013 heeft het Nederlandse pensioenstelsel de hoogste score voor toereikendheid. In 2014 is onze score voor toereikendheid gedaald als gevolg van relatief lage vrijwillige besparingen van huishoudens buiten het pensioensysteem en een relatief laag eigen woningbezit ten opzichte van andere landen. In een aantal andere landen is de index toegenomen, waardoor we wat betreft toereikendheid nu op de 6e plaats staan.
6
(keuzearchitectuur): werknemers zijn verplicht om deel te nemen aan de pensioenregeling van hun werkgever. Bovendien is deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds verplicht voor alle werkgevers in een sector (verplichtstelling).10 Op deze manier worden verplichte solidariteitskringen gecreëerd waarbinnen mensen risico’s delen. Verder is het minimuminkomen tijdens pensionering (de AOW) relatief hoog en hebben we gemiddeld genomen een relatief hoog inkomen na pensionering ten opzichte van het inkomen voor pensionering (een hoog vervangingspercentage). De OECD11 berekent voor diverse landen vervangingspercentages voor fictieve personen, die hun hele volwassen leven een mediaan inkomen ontvangen en pensioen opbouwen tot de formele pensioenleeftijd. Voor Nederland vindt de OECD een bruto vervangingspercentage van 91%, ten opzichte van een gemiddelde van 54% in de 34 OECD-landen. Dit vervangingspercentage laat echter niet zien wat er daadwerkelijk opgebouwd wordt (lang niet iedereen werkt zijn hele volwassen leven tot de formele pensioenleeftijd). In het Retirement Savings Adequacy Project van de OECD worden daadwerkelijk te verwachten toekomstige pensioeninkomens gesimuleerd. Op grond van dit onderzoek blijken de (te verwachten) pensioenuitkeringen in Nederland duidelijk lager uit te komen dan in de genoemde fictieve berekening, maar nog steeds springen de Nederlandse pensioenen er gemiddeld gezien relatief gunstig uit.12 Niet alleen de hoogte van de vervangingsratio op het moment van pensionering is belangrijk voor de financiële positie van ouderen, ook de toereikendheid van het pensioeninkomen tijdens de verschillende fasen van pensionering is van belang. In het huidige stelsel is een levenslange uitkering verplicht. Men kan het opgebouwde pensioenvermogen bij pensionering niet in een keer ontvangen, zoals bijvoorbeeld wel het geval is in Australië.13 De verplichte levenslange uitkering in Nederland behoedt mensen ervoor dat ze hun pensioenvermogen te snel opmaken en tekort komen aan het einde van hun leven. Een lump-sum, anderzijds, biedt meer flexibiliteit. Hoewel gemiddeld gezien onze pensioenen een hoge toereikendheid kennen moet wel opgemerkt worden dat er veel heterogeniteit is in de pensioenopbouw. Een groot deel van de mensen zal naar verwachting zijn of haar levensstijl na pensionering voort kunnen zetten, ook bij tegenvallende pensioenresultaten. Echter, ongeveer de helft van de mensen heeft een verwacht vervangingspercentage uit de 1e en 2e pijler dat lager is dan 70% van het huidige inkomen. Vrije besparingen en een (deels) afgelost huis kunnen de toereikendheid van het pensioen verhogen14, maar zelfs wanneer deze middelen in beschouwing worden genomen heeft nog steeds zo’n 30% van de huishoudens een verwacht vervangingspercentage onder de 70%15 en kan bijna 20% naar verwachting niet aan zijn of haar zelfgerapporteerde minimale consumptiebehoefte voldoen16 als zij niet langer doorwerken, bijsparen, of hun pensioenambitie bijstellen. Het gaat hier met name om zelfstandigen en gescheiden pensioengerechtigden, maar ook om mensen met een hoog opleidingsniveau die een hoog ambitieniveau hebben. 10
Internationaal gezien is pensioenopbouw ook grotendeels verplicht in Duitsland en Frankrijk. In het V.K. en in de V.S. vindt pensioenopbouw meer op vrijwillige basis plaats. 11
OECD (2013), Pension at a glance; OECD and G20 indicators. In deze berekeningen zitten ook de recente wijzigingen van de fiscaal maximale opbouwpercentages (Witteveenkader). 13 In de V.S. kan men het pensioenvermogen in een keer ontvangen in DC contracten maar niet in DB contracten. In het Verenigd Koninkrijk is in maart 2014 een beleidswijziging aangekondigd die het mogelijk maakt om het pensioenvermogen in een keer te ontvangen bij pensionering. (Nijman, Pensioen 2020: Smart DC en een flexibele uitkeringsfase voor premieovereenkomsten, presentatie 5 juni 2014). 14 Vanwege lagere lasten en/of door het vermogen in het huis liquide te maken. Wanneer men het vermogen liquide wil maken en tegelijkertijd in het eigen huis wil blijven wonen kan dit wel kostbaar zijn (Conijn, Kramer, Rouwendal en Schilder, 2014). 15 Knoef, Been, Alessie, Caminada, Goudswaard en Kalwij (2013). 'Measuring retirement savings adequacy: a multi-pillar approach in the Netherlands’, Netspar design paper 25. 16 De Bresser en Knoef (2014), Can the Dutch meet their own retirement expenditure goals. Netspar discussion paper 10/2014-046 12
7
De toereikendheid van toekomstige pensioenen kunnen onder druk komen. Pensioenuitkeringen en pensioenaanspraken zijn de afgelopen jaren niet geïndexeerd en het is waarschijnlijk dat dit in het huidige systeem met de huidige regels de komende jaren ook niet zal gebeuren. Voor de nabije toekomst is de verwachting dat de rente en de economische groei laag zal blijven.17 Zoals beschreven in 2.1 beloven de meeste pensioenregelingen een pensioenuitkering. De lage rentestand zorgt er voor dat er veel geld aangehouden moet worden om aan de toekomstige beloofde (nominale) uitkeringen te voldoen. Om minder gevoelig te zijn voor veranderingen in de rente dekken pensioenfondsen renterisico’s af met derivaten, maar dit gaat ten kost van de risico’s die genomen moeten worden om een koopkrachtbestendig pensioen waar te maken. Pensioenen worden dus minder inflatiebestendig om nominale beloftes te kunnen garanderen. Vooral de verplichtingen van jonge deelnemers zijn erg rentegevoelig, omdat zij nog een lange tijd te gaan hebben voordat de uitkeringen plaatsvinden. Wanneer de rente omlaag gaat moeten er dus met name voor jongeren extra buffers aangehouden worden. Dit kan leiden tot (indexatie)kortingen voor ouderen. Tenslotte, met het nieuw financieel toetsingkader worden mee- en tegenvallers meer gespreid. Op lange termijn kan hierdoor de stabiliteit toenemen, maar op korte termijn betekent dit dat de indexatieperspectieven laag zijn. Risicodeling In het Nederlandse pensioenstelsel delen we financiële schokken en het risico op onvoorziene veranderingen in de gemiddelde levensverwachting (macro-langlevenrisico) tussen huidige én toekomstige generaties. Schokken kunnen dan in de tijd worden gespreid. Risicodeling met toekomstige generaties is mogelijk vanwege de continuïteit van collectieven (op sectorniveau en ondernemingsniveau)18. Dit is het gevolg van de verplichtstelling. Internationaal onderzoek wijst uit dat risicodeling met toekomstige generaties een substantiële welvaartswinst op kan leveren19. Wel is het zo dat deze winst groter is naarmate er meer generaties in de risicodeling betrokken kunnen worden. De vergrijzing, de aanpassing van de fiscale faciliëring van de pensioenopbouw en het nieuwe financiële toetsingskader (FTK) verminderen die mogelijkheden.20 In het buitenland vindt risicodeling met toekomstige generaties alleen plaats via publieke regelingen, omdat via private regelingen geen langdurige contracten afgesloten kunnen worden met mensen die nog niet zijn toegetreden. Verder neemt het discontinuïteitrisico toe wanneer de levensduur van sectoren en bedrijven als collectieven korter wordt. Hierover meer in paragraaf 2.3.1 en 2.3.4. Individueel langlevenrisico (het feit dat sommige mensen eerder en andere mensen later overlijden dan de gemiddelde levensverwachting) wordt automatisch gedeeld als gevolg van de verplichte deelname. Dit zorgt voor een efficiency winst: door asymmetrische informatie over de (langleven)risico’s bij specifieke individuen zullen de kosten in de individuele verzekeringsmarkt hoger zijn.
17
18 19 20
European Commission (2013), The Euro area growth prospects in the coming decade, chapter 1 in: Quarterly Report on the Euro area. Teulings, C. en R. Baldwin (2014), Secular stagnation: Facts, Causes and Cures, VoxEU.org eBook. Stegeman (2014), Structureel lagere groei vraagt om ander beleid, Me Judice 19 sep 2014. De continuïteit van collectieven maakt niet alleen risicodeling tussen generaties mogelijk, maar zorgt er ook voor dat lange termijn beleggingsbeleid mogelijk is. Bonenkamp en Westerhout (2011), Pensioenen na de grote recessie: einde intergenerationele risicodeling? TPE digitaal jaargang 5(2), 83-99. Ewijk, Lever, Bonenkamp en Mehlkopf (2014). Pensioen in discussie, risicodeling moeilijker / keuze binnen grenzen. Netspar brief 1.
8
Lage uitvoeringskosten Internationaal gezien hebben we in Nederland relatief lage uitvoeringskosten. 21 Dit kan een grote invloed hebben op het ouderdomspensioen. Namelijk, een kostenverlaging van 0,25 procentpunt op een termijn van veertig jaar kan leiden tot een circa 7,5% hoger collectief pensioenvermogen.22 DNB heeft de uitvoeringskosten van 364 pensioenfondsen onderzocht en vond dat de kosten lager zijn naarmate het fonds groter is.23, 24 De schaalvergroting die op dit moment gaande is onder pensioenfondsen heeft dus een verlagend effect op de uitvoeringskosten. Verder zorgen uniforme regelingen waarschijnlijk voor relatief lage kosten. Er zijn geen eenduidige uitkomsten over het verschil in uitvoeringskosten tussen pensioenfondsen en pensioenverzekeraars. 2.3
Trends die aanleiding geven het stelsel te hervormen
De architectuur van het Nederlandse pensioenstelsel stamt uit het eind van de 19e eeuw. Toen werden de eerste collectieve pensioenregelingen ingevoerd en de eerste pensioenfondsen opgericht. Halverwege de 20e eeuw werd vervolgens de AOW geïntroduceerd om iedereen een vast basispensioen te geven. Om in de toekomst een goede pensioenvoorziening in stand te houden moet het stelsel zich aanpassen aan demografische, economische en maatschappelijke ontwikkelingen. In deze paragraaf behandelen we achtereenvolgens de financiële en maatschappelijke houdbaarheid. Paragraaf 2.3.1 beschrijft de financiële houdbaarheid: hoe krijgen we in de toekomst de pensioenen op een stabiele manier gefinancierd. Tegenvallende beleggingsopbrengsten, een hogere levensverwachting en een dalende rente riepen in 2008-2009 vragen op over de financiële houdbaarheid van ons pensioenstelsel. De commissies Goudswaard en Frijns hebben zich daarom in 2009 gebogen over de financiële houdbaarheid van het pensioenstelsel. Daaruit zijn een aantal hervormingen voortgekomen. Naast de financiële houdbaarheid van het stelsel is de maatschappelijke houdbaarheid van het pensioenstelsel van belang: hoe kunnen we voldoende maatschappelijk draagvlak houden voor ons pensioenstelsel? In de paragrafen 2.3.2 tot en met 2.3.6 behandelen we diverse trends die aanleiding geven om het huidige pensioenstelsel te hervormen. Achtereenvolgens behandelen we: - eigendomsrechten en transparantie (2.3.2), - maatwerk en keuzemogelijkheden (2.3.3), - veranderingen op de arbeidsmarkt en kortere levensduur van bedrijven en sectoren (2.3.4), - macro-economische effecten (2.3.5) en - pensioen verbinden met wonen en zorg (2.3.6). 2.3.1 Financiële houdbaarheid bij demografische veranderingen Door de ontgroening en de stijgende levensverwachting krimpt het aandeel van de werkende bevolking en stijgt het aandeel gepensioneerden. Figuur 1 laat zien dat op dit moment de grijze druk richting de 30% gaat. Dit betekent dat op elke honderd potentiële arbeidskrachten er bijna dertig AOW gerechtigden zijn. Vlak na 2010 heeft een versnelling 21
OECD Global pension statistics, 2013. http://www.oecd.org/finance/privatepensions/globalpensionstatistics.htm 22 AFM (2011), Kosten pensioenfondsen verdienen meer aandacht, en Bikker, Steenbeek en Torracchi (2008), The impact of scale, complexity, and service quality on the administrative costs of pension funds: A cross-country comparison, DNB working paper 258. 23 DNB Nieuwsbrief pensioenen, januari 2014. 24 PWC (2009), “Uitvoeringskosten van pensioenregelingen‟ dd 23 april 2009. Bikker en De Dreu (2009), Operating costs of pension funds: the impact of scale, governance and plan design, Journal of Pension Economics and Finance 8, 63-89.
9
plaatsgevonden in de toename van de grijze druk doordat de naoorlogse generatie de AOW leeftijd bereikte. Tot 2040 neemt de grijze druk verder toe. We zien dat het premieinstrument structureel bot blijft. Na de piek van bijna 40% in 2040 neemt de grijze druk af tot ongeveer 30-35% in 2060, maar hiermee ligt de grijze druk nog steeds boven het huidige niveau. Figuur 1. Grijze druk: AOW gerechtigden ten opzichte van de potentiële arbeidskrachten
Bron: CBS (2012), Bevolkingsprognose 2012-2060: Langer level, langer werken.
Door de vergrijzing nemen de kosten van de AOW toe. In 2010 berekende het CPB dat tussen 2015 en 2040 de kosten van de AOW sterk zouden stijgen met 3% van het BBP (van 5,4% naar 8,5%).25 Door de verhoging van de AOW leeftijd zijn de stijgende uitgaven gedempt. Daardoor stijgen de AOW uitgaven tussen 2015 en 2040 nog ‘maar’ met 1,3% van het BBP.26 Aan de andere kant nemen door de vergrijzing de belastinginkomsten op aanvullende pensioenen tussen 2015 en 2040 waarschijnlijk toe met 3,2% van het BBP (inkomstenbelasting en extra inkomsten uit BTW). De toegenomen grijze druk tast de schokbestendigheid van de werknemerspensioenen aan. Voorheen speelde het premie-instrument een belangrijke rol om gepensioneerden een zeker werknemerspensioen te geven; tegenvallende beleggingsresultaten konden opgevangen worden door een verhoging van de premies. Echter, doordat het aantal premiebetalers afneemt ten opzichte van het aantal gepensioneerden is het premieinstrument bot geworden. Figuur 2 laat de ontwikkeling van de bruto loonsom zien ten opzichte van de pensioenverplichtingen. Als gevolg van de toegenomen grijze druk stijgen de verplichtingen harder dan de bruto loonsom. De pensioenen worden dus meer en meer afhankelijk van de beleggingsresultaten en tegenvallende beleggingsresultaten kunnen niet meer makkelijk opgevangen worden door een verhoging van de premies op de bruto loonsom. De commissie Goudswaard stelt ook dat de rek uit de premie is en dat hogere pensioenpremies negatieve gevolgen hebben voor de arbeidsmarkt en de concurrentiepositie van Nederland. Voor ondernemingen met een ondernemingspensioenfonds is de bereidheid om pensioenrisico’s te lopen afgenomen vanwege toenemende internationale concurrentie en veranderingen in accountancyregels.
25 26
CPB (2010), Vergrijzing verdeeld; toekomst van de Nederlandse overheidsfinanciën. CPB (2014), Minder zorg om vergrijzing.
10
Figuur 2. Bruto loonsom ten opzichte van de verplichtingen
Bron: Van Ewijk, Lever, Bonenkamp en Mehlkopf (2014), Pensioen in discussie, risicodeling moeilijker / keuze binnen grenzen. Netspar pension brief, nr 1. De botheid van het premie-instrument heeft het DB stelsel onder druk gezet. Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 2.2 hebben uitkeringsrechten (beloften over toekomstige uitkeringen) hun betekenis verloren. Risico’s komen steeds meer bij de deelnemers te liggen. Uit de SER dialoogbijeenkomst blijkt dat (indexatie)kortingen en negatieve berichtgeving in de media het vertrouwen in het pensioenstelsel hebben verminderd. 27 Er moet een nieuwe evenwicht ontwikkeld worden tussen de pensioenambitie, de zekerheid en de kosten van pensioen. Dat betekent dat oplossingen gezocht moeten worden in een beperking van de pensioenambitie of in het anders omgaan met risico’s, of een combinatie van beiden. De commissie Frijns analyseerde het beleggingsbeleid en risicobeheer van Nederlandse pensioenfondsen en raadde besturen onder meer aan om hun gekozen beleggingsbeleid te verantwoorden en meer inzicht te verschaffen in de risico’s van hun beleggingsbeleid. Het besturen van een pensioenfonds is complexer geworden en de expertise van pensioenbesturen moet worden vergroot om tegenwicht te kunnen bieden aan aanbieders van beleggingsproducten. Na de analyses van de commissies Goudswaard en Frijns hebben de sociale partners overeenstemming bereikt over een Pensioenakkoord (4 juni 2010). Dit akkoord vormde de basis voor een verdergaand akkoord in juni 2011 en vervolgens ook een akkoord met het (minderheids)kabinet Balkenende Rutte en met de PvdA in september 2011 over de AOW, over de aanvullend pensioenen en over het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers.28 Tevens is de wetgeving met betrekking tot de governance van pensioenfondsen aangepast via de Wet versterking bestuur pensioenfondsen. Een ander instrument om financiële houdbaarheid te waarborgen is het financieel toetsingskader. Nu 27
28
Eerder onderzoek van Montae (2010) rapporteert tussen januari 2010 en augustus 2010 een sterke afname van het aantal mensen dat vertrouwen heeft in het pensioenfonds (van 81% naar 64%). Dat zou toegeschreven kunnen worden aan de aankondiging van mogelijke verlagingen van pensioenuitkeringen in die periode. Een onderzoek van DNB wijst uit dat in 2012 maar 55% van de bevolking vertrouwen had in het eigen pensioenfonds, terwijl dit in 2007 nog 85% was. Zie ook Sociaal Akkoord 2013, SER Verkenning NL economie en SER briefadvies najaar 2013.
11
pensioenfondsen kwetsbaarder zijn geworden voor risico’s is het belangrijker geworden om spelregels voor risicodeling vast te leggen. In oktober 2014 is het wetsvoorstel ‘Wet aanpassing financieel toetsingskader’ door de Tweede Kamer met een aantal aanpassingen aanvaard. Dit leidt tot meer directe, maar tevens meer gespreide aanpassing van eventuele kortingen op de pensioenen. Het doel van deze wet is dat tekorten niet te ver doorgeschoven worden naar toekomstige generaties, omdat anders het risico bestaat dat jonge generaties weigeren toe te treden tot het pensioenfonds omdat zij met een te groot tekort beginnen. Omdat de pensioenen door de vergrijzing meer en meer afhankelijk zijn geworden van beleggingsresultaten en omdat tekorten niet te ver doorgeschoven mogen worden zijn de mogelijkheden om risico’s te delen met toekomstige generaties minder geworden. In de huidige FTK setting kan nog circa 4% van de financiële risico’s worden doorgeschoven naar toekomstige generaties29. Bij een hervorming van het pensioenstelsel moeten we er dus rekening mee houden dat door de vergrijzing de mogelijkheden om te delen met toekomstige generaties verminderd zijn en dat daarom de verschillen tussen collectieve pensioenen met intergenerationele risicodeling en collectieve regelingen met harde individuele eigendomsrechten (‘eigen potjes’) afgenomen zijn. 2.3.2 Eigendomsrechten en transparantie Tweede pijler pensioenen zijn steeds meer afhankelijk geworden van beleggingsresultaten, maar deelnemers weten over het algemeen niet hoe tegenvallende resultaten verdeeld worden. Uit de SER dialoogbijeenkomst is gebleken dat het vertrouwen in het pensioenstelsel toe zou kunnen nemen wanneer de communicatie omtrent de pensioenen transparanter zou worden. Heldere eigendomsrechten en meer transparantie zouden conflicten tussen generaties in een fonds kunnen voorkomen. Als over heldere eigendomsrechten wordt gesproken, gaat het meestal over de relatie tussen de inleg, de kosten, de aanspraak en het ingegane pensioen.30 Is deze relatie transparant en bekend? Kan de waarde van de aanspraak worden veranderd door beslissingen van het pensioenbestuur, veranderingen in het pensioenvermogen van andere deelnemers of door de samenstelling van het fonds? Zo ja, is dit transparant en bekend? En hebben mensen de beschikkingsmogelijkheid over de aanspraak? Bij de beantwoording van deze vragen is van belang of de pensioenaanspraak de vorm heeft van kapitaal dat later moet worden omgezet in een uitkering, waarvan de hoogte bepaald wordt door de beleggingsopbrengsten of als een aanspraak aan deelnemers over de hoogte van de pensioenuitkering. Op dit moment zijn veel pensioenaanspraken geformuleerd als een aanspraak. De relatie tussen inleg, aanspraak en uitkering wordt dan complexer en er zal vaker bijsturing door het pensioenbestuur nodig zijn om de geformuleerde doelstellingen waar te maken. Als eigendomsrechten helderder worden gemaakt komt er meer transparantie over de verschillende soorten subsidies die het Nederlandse stelsel kent. In de doorsneesystematiek betalen jongeren bijvoorbeeld relatief veel premie ten opzicht van de aanspraken die zij opbouwen. De doorsneesystematiek zorgt daarmee voor onbedoelde herverdeling van 29
Ewijk, Lever, Bonenkamp en Mehlkopf (2014). Pensioen in discussie, risicodeling moeilijker / keuze binnen grenzen. Netspar brief 1. 30 De Pensioenwet kent geen begrip eigendomsrecht. Er is wel een wettelijke definitie van pensioenaanspraak en pensioenrecht (artikel 1 Pensioenwet). Pensioenaanspraak: het recht op een nog niet ingegaan pensioen, uitgezonderd overeengekomen voorwaardelijke toeslagverlening; pensioenrecht: het recht op een ingegaan pensioen, uitgezonderd overeengekomen voorwaardelijke toeslagverlening. Pensioenaanspraak en recht is samengevat 'het pensioen' op individueel niveau waar een aanspraakgerechtigde/pensioengerechtigde juridisch 'recht op heeft'. Voorwaardelijke indexatie zit daar niet in. De buffer zit er vaak evenmin in.
12
mensen met een lage loongroei (vaak laag opgeleiden) naar mensen met een hoge loongroei (vaak hoogopgeleide werknemers). Dit komt omdat ‘rijke’ ouderen vaak niet zo rijk zijn als ze jong zijn. Later in de carrière zijn inkomensverschillen tussen leeftijdsgenoten vaak groter dan aan het begin van de carrière. Alle jongere dragen dus ongeveer evenveel bij aan de ‘subsidies’ voor de ouderen, terwijl rijke ouderen het meeste van de subsidies profiteren.31, 32 Tenslotte zijn er binnen een fonds ook subsidies van groepen met een lage levensverwachting naar groepen met een hoge levensverwachting (bijvoorbeeld van laag opgeleiden naar hoog opgeleiden33). 2.3.3 Maatwerk en keuzemogelijkheden Door het wegvallen van het premie-instrument (2.3.1) en het feit dat risico’s steeds meer bij de deelnemers komt te liggen, is het mogelijk dat deelnemers meer zeggenschap willen krijgen. Hierbij kunnen spanningen tussen generaties ontstaan, bijvoorbeeld bij de keuze voor het beleggingsbeleid. In de meeste regelingen is op dit moment weinig ruimte voor maatwerk om het risicoprofiel af te stemmen op de levensfase. Gepensioneerden draaien op voor de risico’s die in het belang van werkenden worden genomen of werkenden worden opgezadeld met een te conservatief beleggingsbeleid.34 Maatwerk, bijvoorbeeld leeftijdsafhankelijk beleggingsbeleid, kan spanningen tussen generaties te verminderen. Waar maatwerk (bijvoorbeeld leeftijdsafhankelijk beleggingsbeleid) collectief plaats kan vinden, kan anderzijds ook gedacht worden aan individuele keuzevrijheid. Op dit moment zijn er geen keuzemogelijkheden in de eerste pijler (er is bijvoorbeeld geen deeltijd-AOW of flexibele AOW leeftijd). In de tweede pijler kunnen mensen de ingangsdatum van hun tweedepijler pensioen kiezen (binnen grenzen) en mogen pensioenregelingen een hooglaag pensioen aanbieden, waarbij er een hogere uitkering is in de eerste jaren, in ruil voor een lagere uitkering in de latere jaren. 35 Premie, de beleggingsmix, de regeling en pensioenuitvoerder liggen in de Nederlandse collectieve pensioenregelingen echter vast en de pensioenuitkering moet verplicht levenslang plaatsvinden. Zoals in paragraaf 2.1 besproken heeft Nederland internationaal gezien een relatief grote omvang van kapitaalgedekte pensioenen. In vergelijking met andere landen met veel kapitaalgedekte pensioenen (bijvoorbeeld de VS, Australië, Chili, Zwitserland en Denemarken) biedt het Nederlandse pensioenstelsel relatief weinig keuzemogelijkheden. 36 In andere landen kunnen kapitaalgedekte pensioenen vaak (gedeeltelijke) als lump sum uitgekeerd worden en is de premie-inleg (vanaf een bepaald minimum) vrij. Anderzijds
31
Nelissen, Verbon, Van Kampen en Vermaseren (2011), Herverdelingsaspecten van het pensioenakkoord. Economische Statistische Berichten, vol. 96(4607), 198-201. 32 Dit speelt vooral in heterogene fondsen. Een aantal van deze fondsen heeft maatregelen getroffen om dit effect te verkleinen door te kiezen voor een extra lage franchise ten koste van het maximale opbouwpercentage en door het nabestaandenpensioen in een risico basis aan te bieden. 33
De resterende levensverwachting van een 65-jarige met alleen een AOW uitkering is 2,5 jaar korter dan van een 65-jarige die tweemaal modaal verdient (Kalwij et al. 2013). De resterende levensverwachting van een 65-jarige hoog opgeleide is 4 jaar langer dan die van laag opgeleiden. Bonenkamp et al. (2013). Tevens moet opgemerkt worden dat in de zorg en bij de AOW herverdeling plaasvindt van hoog opgeleiden naar laag opgeleiden. 34 Bergamin, Bovenberg, Gradus en Graveland (2014), Collectief stelsel met meer maatwerk en minder generatieconflicten, ESB 99(4679), 21 februari. 35 Er zijn goede ervaringen met de flexibele ingangsdatum. Wat betreft het hooglaag pensioen biedt de fiscale wetgeving ruimte om het individuele pensioen in de loop van de tijd te laten variëren, mits het laagste pensioen in ieder geval 75% bedraagt van het hoogste pensioen. Veel pensioenfondsen bieden die mogelijkheid aan, waarbij na vijf of tien jaar het pensioen in een stap met 25% verlaagd wordt. Van deze optie wordt niet erg veel gebruik gemaakt, mogelijk omdat mensen liever niet van de ‘default’ afwijken. 36 Dellaert en Ponds (2014), KVS pre-adviezen, te verschijnen.
13
bieden landen met relatief grote omslag-gefinancierde pensioenen over het algemeen geen tot nauwelijks keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld Zweden, Duitsland en Frankrijk). Recent onderzoek (Issuemonitor 2014) laat zien dat er behoefte is aan keuzevrijheid. Circa zes op de tien Nederlanders zouden bijvoorbeeld zelf willen kiezen met welk risico wordt belegd en hoeveel premie zij maandelijks betalen. Uit de SER dialoogbijeenkomst blijkt dat een deel van de mensen wel en een deel van de mensen geen extra keuzevrijheid wenst. Aan de dialoogtafels komt aan de orde dat meer keuzevrijheid voor meer betrokkenheid kan zorgen. De nadelen worden beseft: mogelijk hogere kosten, afname solidariteit, keuzestress en het gevaar van verkeerde keuzes. Uit de SER dialoogbijeenkomst en een onderzoek van de FNV37 blijkt dat zo’n 40% van de mensen niet wil betalen voor meer keuzevrijheid. Mensen die wel willen betalen voor keuzevrijheid noemen meestal een premieverhoging tot 10% of een pensioenverlaging tot 10%. Slechts een kleine 5% vindt meer dan 10% premieverhoging of pensioenverlaging acceptabel. Keuzevrijheid kan welvaartswinst opleveren. Het pensioenbewustzijn is echter laag en we weten we dat niet iedereen in staat is om optimale keuzes te maken met betrekking tot sparen en verzekeren38. Dat kan leiden tot welvaartsverlies. 39 Gedragseconomische inzichten laten zien dat mensen een korte-termijnperspectief hebben en dat teveel keuzes mensen ontmoedigt om iets te kiezen40. Er moet rekening worden gehouden met ‘myopic loss aversion’, waardoor mensen voor te weinig risico’s kiezen ten opzichte van hun lange termijn risicopreferenties. Tevens denken mensen vaak in nominale in plaats van reële termen, terwijl juist de koopkracht tijdens pensionering van belang is. Ten slotte vermijden mensen complexe keuzes omdat ze bang zijn dat ze later spijt krijgen van een verkeerde keuze. Een goede keuze-architectuur (bijvoorbeeld goed ontworpen standaardwaarden) kan helpen om een eventueel keuzeproces in goede banen te leiden.41 Als keuzevrijheid wordt toegelaten, moet er rekening worden gehouden met calculerend gedrag. Bijvoorbeeld, voor mensen met een korte levensverwachting is het aantrekkelijk om zich bij keuzes zo veel mogelijk te onttrekken aan de pensioenregeling, omdat zij zich anders solidair verklaren met mensen met een hoge levensverwachting. Calculerende mensen met een korte levensverwachting zullen daarom eerder voor een lump sum uitkering kiezen of voor een lage premie-inleg wanneer een levenslange uitkering verplicht is. Als de keuzevrijheid te ruim is en pensioenfondsen en verzekeraars calculerend gedrag niet in kunnen prijzen dan leidt dit tot een tekort op hun balans. Verder is het mogelijk dat keuzevrijheid tot hogere uitvoeringskosten leiden. Ten slotte kan het aanbieden van keuzevrijheid ook implicaties hebben op het beleggingsbeleid van pensioenfondsen. Momenteel beleggen pensioenfondsen ook in meer op de lange termijn georiënteerde illiquide beleggingen. Wanneer deelnemers keuzemogelijkheden hebben om te veranderen van pensioenuitvoerder of het beleggingsbeleid aan te passen, dan lijken dit type beleggingen minder voor de hand liggend. Dit kan ten koste gaan van het rendement en daarmee ten koste van de pensioenkwaliteit.
37 38 39
40 41
FNV (2014), Samen delen een sterke keuze. Pensioen in beweging! Klaar voor de toekomst? Bodie en Prast (2011), Rational pensions for irrational people. Netspar discussion paper 9. Wanneer mensen door kortzichtigheid 25% minder sparen voor hun aanvullend pensioen dat optimaal is gezien hun voorkeuren, dan levert dat een welvaartsverlies op van 1,1% (een verlies dat gelijk staat aan 1,1% minder consumptie gedurende het werkende leven). Bij de helft van de optimale inleg treedt een verlies op van 5,5% en wanneer helemaal niet gespaard wordt is het verlies meer dan 30% (Ewijk et al. 2014, Netspar pension brief 1). Schwartz (2004), The paradox of choice: why more is less. Kooreman, P. en H. Prast (2007), Policy implications of behavioural economics, Netspar panel paper 2.
14
2.3.4 Veranderingen op de arbeidsmarkt en kortere levensduur van bedrijven en sectoren Het pensioenstelsel kan de arbeidsmarkt beïnvloeden, bijvoorbeeld waar het gaat om baanwisselingen, transities naar zelfstandig ondernemerschap en de uittredeleeftijd. Andersom kunnen ontwikkelingen op de arbeidsmarkt aanleiding geven om het stelsel te hervormen. In deze paragraaf behandelen we achtereenvolgens de afnemende levensduur van bedrijven en sectoren, de arbeidsmobiliteit en de toereikendheid van pensioen voor flexwerkers en zelfstandigen. Afnemende levensduur bedrijven en sectoren De globalisatie, technologische ontwikkelingen en de groeiende diensteneconomie vraagt om steeds vlugger te schakelen. Onderzoek van Boston Consulting Group42 laat zien dat de wereldeconomie waarin we zaken doen steeds sneller verandert. Als voorbeeld noemen ze Nokia, die in minder dan drie jaar tijd zijn leidende positie in mobiele telefoons verloor aan Apple. TomTom bouwde en verloor zijn leidende positie in minder dan een decennium. Maar ook in minder hightech bedrijfstakken als financiële dienstverlening, kleding en transport zien we steeds vaker dat nieuwe ondernemingen ongekend snel markten veroveren en dat gevestigde bedrijven even snel hun marktposities verliezen. De afnemende levensduur van bedrijven en sectoren zorgt op pensioenvlak voor een toenemend discontinuïteitrisico op bedrijfs- en sectorniveau. Dit maakt intergenerationele risicodeling moeilijker. Door de afnemende levensduur van bedrijven en sectoren moeten mensen zich in de toekomst waarschijnlijk ook in toenemende mate aan kunnen passen aan veranderende omstandigheden. Pensioenvermogen zou gebruikt kunnen worden om het aanpassingsvermogen van mensen op pijl te houden (dat wil zeggen, dat mensen efficiënt kunnen blijven werken onder wisselende omstandigheden). Iemand die een stukje pensioen op kan nemen om zich om te laten scholen kan wellicht langer doorwerken en/of meer verdienen en bouwt op die manier meer pensioen op. Arbeidsmobiliteit Kroeze et al. (2012) laten zien dat tussen 2007 en 2008 ongeveer 14% van de werknemers van baan gewisseld is. Hierbij speelt leeftijd een belangrijke rol: jongeren wisselen vaker van baan dan ouderen. Maar liefst tweederde van de baanwissels zijn intersectoraal. Deze intersectorale baanwissels hebben (waarschijnlijk) consequenties voor de pensioenopbouw van de deelnemers die van baan wisselen in het huidige stelsel. Volgens de OECD43 is de arbeidsmobiliteit van Nederlandse ouderen relatief laag. Figuur 1 laat zien dat het aandeel 55-64 jarigen dat een nieuwe baan heeft of afscheid neemt van een baan gering is ten opzichte van andere landen in de EU.
42
Kurstjens, Maas en Steffens (2012), NL 2030; Contouren van een nieuw Nederlands verdienmodel. Boston Consulting Group. 43 OECD (2014), Ageing and Employment Policies: Netherlands 2014: Working Better with Age, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264208155-en
15
Figuur 1. Percentage 55-64 jarigen dat een nieuwe baan heeft of een baan opzegt
Diverse factoren spelen hierbij een rol. In het rapport ‘Ageing and Employment Policies: Netherlands 2014’ adviseert de OECD een transparant en samenhangend systeem om te voorkomen dat arbeidsmobiliteit op oudere leeftijd geremd zou kunnen worden door de angst op negatieve pensioeneffecten. Op dit moment is overdracht in beginsel mogelijk, maar er zijn problemen met de overdracht tussen verzekeraars en pensioenfondsen en wordt waardeoverdracht bemoeilijkt door de lage dekkingsgraden. Verder kan waardeoverdracht een ingewikkeld proces zijn voor werknemers, waarbij het niet op voorhand zeker is dat het voor de werknemer voordelen heeft het pensioen onder te brengen bij het nieuwe fonds44.
Mobiliteit tussen werknemerschap en zelfstandig ondernemerschap kan beïnvloedt worden door de huidige doorsneesystematiek in het pensioenstelsel. De doorsneesystematiek zorgt voor onbedoelde prikkels om als jongere wel en als oudere niet over te stappen van werknemerschap naar zelfstandig ondernemerschap. Tabel 1 laat zien dat het percentage zelfstandigen in de werkzame bevolking is toegenomen van 13% in 1996 naar ruim 16% in 2013. Deze toename is het grootst in de leeftijdscategorie van 35 tot 45 jaar waarin werknemers bijdragen aan de doorsneesystematiek. Wanneer deze 35-45 jarige zelfstandigen zich op latere leeftijd weer als werknemer aansluiten bij een collectieve pensioenregeling hebben ze een periode niet bijgedragen aan de solidariteit van de doorsneesystematiek. Onder werkzame ouderen is het aandeel zelfstandigen afgenomen (het absolute aantal werkzame ouderen is echter wel toegenomen). Ondanks de doorsneepremie zijn er relatief veel ouderen als zelfstandige werkzaam. De meeste ouderen die op oudere leeftijd als zelfstandige gaan werken komen echter uit werkloosheid in plaats van uit een betaalde baan.45 Tabel 1. Zelfstandigen als percentage van de werkzame bevolking 25-34 jaar
44 45
1996 8%
2001 9%
2006 9%
2011 10%
2013 Toename 1996-2013 10% 2%
SZW (2013), Beleidsdoorlichting pensioenbeleid. Been en Knoef (2013), The necessity of self-employment towards retirement: evidence from labor market dynamics and search requirements for unemployment benefits. Netspar discussion paper X.
16
35-44 jaar 45-54 jaar 55-64 jaar Totaal
13% 16% 29% 13%
14% 16% 24% 14%
15% 16% 22% 15%
17% 17% 20% 16%
18% 19% 20% 16%
5% 3% -9% 3%
Bron: Statline en eigen berekeningen
Toereikendheid pensioen flexwerkers en zelfstandigen Mensen met flexibele arbeidsrelaties en zelfstandigen vormen in het huidige stelsel een kwetsbare groep wat betreft de opbouw van een adequaat pensioen. Mogelijk moeten zij daardoor op de oude dag een groter beroep doen op collectieve voorzieningen. Tabel 2 laat zien dat in de leeftijdsgroep van 25 tot en met 34 jaar het aantal werkenden met een flexibele arbeidsrelatie 9%-punt is toegenomen (dit is een toename van bijna 65%). Het aantal mensen met een flexibele arbeidsrelatie is gering in de oudere leeftijdscategorieën, maar wel wat toegenomen. Vooral het aantal tijdelijke contracten met uitzicht op vast is gegroeid. Uit de data is helaas niet op te maken in hoeverre die contracten ook daadwerkelijk verlengd worden.
17
Tabel 2. Werknemers met een flexibele arbeidsrelatie als percentage van de werkzame bevolking, uitgesplitst naar leeftijd. Leeftijd
1996
2001
2006
2011
2013 Toename 1996-2013
25-34 jaar
14%
13%
17%
20%
23%
35-44 jaar
8%
8%
9%
10%
11%
45-54 jaar
6%
6%
6%
8%
8%
55-64 jaar
4%
5%
5%
6%
6%
Totaal
10%
9%
10%
11%
12%
9% 3% 3% 2% 2%
Bron: Statline en eigen berekeningen. Personen met een flexibele arbeidsrelatie hebben een arbeidsovereenkomst van beperkte duur of zijn niet voor een vast overeengekomen aantal uren in dienst.
Als mensen vaak van baan wisselen kunnen wachttijden voor deelname aan een pensioenregeling er op dit moment voor zorgen dat mensen met veel korte banen niet of nauwelijks pensioen opbouwen. De wachttijd is de periode na indiensttreding bij een werkgever, waarin nog geen ouderdomspensioen opgebouwd wordt. Dit mag maximaal 2 maanden duren. Een uitzondering is gemaakt voor de uitzendbranche. Voor deze sector geldt een maximale wachttijd van zes maanden (anders zouden er teveel kleine pensioenaanspraken geadministreerd moeten worden). Als iemand kleine pensioenvermogens opbouwt worden die vaak afgekocht, zodat mensen met veel korte flexibele arbeidsrelaties weinig tot geen pensioen opbouwen. Dit kan ook in de toekomst een probleem zijn als vanwege de globalisatie en technologische ontwikkelingen er flexibiliteit gevraagd wordt op de arbeidsmarkt.46 Zelfstandigen zijn zelf verantwoordelijk voor hun pensioen. In tabel 1 zagen we dat het aantal zelfstandigen als percentage van de werkzame bevolking toegenomen is. Deze groei is bijna geheel te verklaren door het toegenomen aantal zzp’ers. Volgens onderzoek van het Centraal Planbureau47 komt dit onder andere vanwege de fiscale bevoordeling van zelfstandigen ten opzichte van werknemers en vanwege sociale norm effecten. Voor de toekomst wordt een verdere toename van het aantal zzp’ers verwacht. Het aandeel zzp’ers in de mannelijke beroepsbevolking is in het lage scenario stabiel en stijgt in het hoge scenario door van 12% in 2010 naar 19% in 2030. Het aandeel zzp’ers in de vrouwelijke beroepsbevolking stijgt naar verwachting van ongeveer 8% in 2010 tot ongeveer 9% in 2030. Voor het pensioenstelsel betekent dit dat een groeiende groep mensen niet langer onder collectieve pensioenbescherming vallen. Zelfstandigen bouwen, in tegenstelling tot werknemers in loondienst, niet automatisch pensioen op bij een werkgever. Hierdoor wordt er vaak onvoldoende pensioen gespaard (meer hierover in hoofdstuk 5). Bovendien wordt de arbeidsmarkt soms verstoord door concurrentievervalsing. Hiervan is sprake wanneer werknemers in loondienst van de arbeidsmarkt verdreven worden omdat werkgevers liever zzp’ers in dienst nemen die lagere uurtarieven vragen.48 De fiscaliteit speelt hierbij een belangrijke rol, maar ook het feit dat zelfstandigen niet verplicht pensioen op hoeven bouwen (als je geen pensioen hoeft te betalen ben je een concurrent van bedrijven met personeel die wél die bijdrage dienen te betalen).
46
47 48
Het gaat hierbij niet om maximale flexibiliteit maar om optimale flexibiliteit. Op lange termijn kennen vaste contracten een aantal voordelen. Zo leiden ze tot meer investeringen in kennis en leren op de werkplek. Langdurige relaties tussen mensen versterken het lange termijn geheugen van een bedrijf en dat kan helpen bij het ontwikkelen van nieuwe kennis, producten en diensten. Een (te) sterke afhankelijkheid van flexibele arbeidskrachten kan het innovatievermogen van een onderneming aantasten (De Beer, Dekker en Olsthoorn,2011, Flexibilisering. De balans opgemaakt). Bosch, Roelofs, Van Vuuren en Wilkens (2012), De huidige en toekomstige groei van het aandeel zzp’ers in de werkzame beroepsbevolking. CPB achtergronddocument. Sociaal-Economisch Onderzoek Rotterdam BV (2013), ZZP tussen werknemer en ondernemer – Eindrapport, p.49.
18
2.3.5 Macro-economische effecten Volgens het SER-rapport ‘Nederlandse economie in stabieler vaarwater’ uit 2013 leidt het huidige onvoorwaardelijke pensioencontract er toe dat pensioenfondsen de macroeconomische instabiliteit vergroten.49 De waardering van de verplichtingen met de nominale rente, die in een laagconjunctuur meestal laag is (omdat beleggers veiligheid zoeken), leidt volgens het rapport tot een stijging van de waarde van de verplichtingen in een laagconjunctuur en dus tot een restrictief beleid als de consumptie toch al onder druk staat. Andersom, in hoogconjunctuur zorgen hoge rentestanden voor hoge dekkingsgraden, waarbij fondsen de consumptie nog verder kunnen stimuleren. Deze pro-cyclische effecten zijn schadelijk voor de economie en vragen om een verbetering van het stelsel. Opgemerkt moet worden dat deze effecten in belangrijke mate bepaald worden door het gehanteerde financiële toetsingskader. Verwacht mag worden dat de procyclische werking door het voorgestelde nieuwe toetsingskader vermindert vanwege o.a.: de toepassing van een spreidingsmethodiek van financiële schokken in de tijd; demping van de kostendekkende premies via rentemiddeling50 of het verwachte rendement; en dekkingsgraadmiddeling over 12 maanden. De nieuwe rekenrente voor langere looptijden (UFR), daarentegen, is meer pro-cyclisch dan de oude UFR. Waar de oorspronkelijke UFR geënt was op 4,2%, gaat het nieuwe FTK uit van een gemiddelde over 10 jaar. Doordat deze meer aan de marktrente gekoppeld is, is de nieuwe UFR meer pro-cyclisch dan de oude UFR. 2.3.6 Pensioen verbinden met wonen en zorg De vergrijzende bevolking en de tegenvallende beleggingsresultaten zetten niet alleen de pensioeninkomens onder druk, maar ook de ouderenzorg. De verhoging van de AOW gerechtigde leeftijd en (indexatie)kortingen in combinatie met de verhoogde eigen bijdragen voor ouderenzorg roepen de vraag op of toekomstige generaties ouderen nog wel toereikende middelen zullen hebben om hun gewenste consumptie te realiseren. Ook rijst de vraag of vermogen in de eigen woning bij kan dragen aan de financiering van de oude dag. In verband met de nieuwe regelgeving omtrent de hypotheekrenteaftrek zullen nieuwe woningbezitters vaak in 30 jaar hun huis afgelost hebben. Zij wonen daardoor na aflossing goedkoper dan huurders. Woningbezitters hoeven daarom in beginsel minder pensioen op te bouwen. Echter, voor een deel van de woningbezitters is de extra vermogensopbouw wel goed. Eigenwoningbezitters bevinden zich vooral onder de hoge inkomens, die bij een middelloonstelsel gemiddeld een lage vervangingsratio hebben ten opzicht van hun eindloon. Voor hen is de afgeloste eigen woning wellicht een goede aanvulling op het pensioen.51 Oplopende zorgkosten vormen een maatschappelijk vraagstuk. Een groot deel van de mensen heeft geen of heel weinig kosten voor ouderenzorg, terwijl een klein deel zeer hoge kosten heeft voor langdurige zorg. Bovendien valt het grootste deel van de kosten in de laatste jaren van het leven. Dit maakt het lastig om al deze kosten zelf te dragen. Mensen zouden dan immers een enorm bedrag opzij moeten zetten dat ze met grote kans niet nodig hebben. Het grootste deel van de ouderenzorg wordt op dit moment betaald uit collectieve premies. In 2010 werd circa 8% van de AWBZ vergoedingen gefinancierd uit 49 50
51
Zie SER-rapport, 2013, Nederlandse economie in stabieler vaarwater, pp. 45-46. Pensioenfondsen mogen hun premie baseren op een 10-jaars gemiddelde rente. De rente is de afgelopen tien jaar fors gedaald en bevindt zich al vijf jaar op een relatief laag niveau. Dit impliceert dat wanneer de rente weer gaat stijgen, fondsen die een gemiddelde rente hanteren nog een periode met lage rentes voor hun premiestelling worden geconfronteerd. Ewijk et al. 2014, Pensioen in discussie, Netspar pension brief 1, pagina 16.
19
eigen betalingen52, maar om stijging van de collectieve lasten vanwege vergrijzing en kostenstijgingen te beperken zijn eigen bijdragen verhoogd. Dit heeft gevolgen voor de toereikendheid van het pensioeninkomen en kan het wenselijk maken om pensioen en zorg met elkaar te verbinden. 53,54 In hoofdstuk 5 bespreken we verschillende oplossingsrichtingen die pensioen, wonen en zorg met elkaar kunnen verbinden.
52 53 54
CVZ (2011), Geldstromenkaart. Lou Spoor (2012), Naar multi-pijler financiering van zorguitgaven. Bovenberg (2011), Naar een drie-eenheid van pensioen, wonen en zorg, in: W. Asbeek Brusse en C.J. van Montfort (red), Wonen, zorg en pensioenen. Hervormen en verbinden, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
20
3.
Beleidsvarianten voor toekomstbestendig aanvullend pensioen
3.1
Doel en opzet van dit hoofdstuk
In hoofdstuk 2 zijn diverse trends beschreven die aanleiding geven het huidige stelsel te hervormen. Om hier een antwoord op te geven verkennen we in dit hoofdstuk vijf verschillende beleidsvarianten. Deze beleidsvarianten zijn in dit hoofdstuk toegespitst op de tweede pijler. In hoofdstuk 5 komen de andere pijlers aan bod. Het presenteren van meerdere beleidsvarianten maakt het mogelijk om recht te doen aan de verschillende denkrichtingen die bestaan over de toekomst van het pensioen en daarbij praktijkvoorbeelden vanuit het buitenland mee te nemen. De gepresenteerde beleidsvarianten in paragraaf 3.2 trachten daarbij voornamelijk aan te sluiten bij de analyse uit Hoofdstuk 255. Kernelementen die bij de beleidsvarianten naar voren komen zijn de vragen in hoeverre er al dan niet meer keuzemogelijkheden en maatwerk mogelijk is, wat hiervan de invloed is op de risicodeling, hoe de transparantie kan worden vergroot en hoe het pensioenstelsel beter kan aansluiten op een dynamische arbeidsmarkt. De gepresenteerde beleidsvarianten scoren daarbij verschillend op deze elementen. In paragraaf 3.3 worden de varianten aan de hand van de weergegeven trends uit paragraaf 2.3 beoordeeld. Daarnaast wordt ook gekeken wat de invloed van de beleidsopties is op de toereikendheid van het pensioeninkomen, wat de impact is op de uitvoeringskosten en of een transitie eenvoudig te faciliteren is of niet. Vervolgens worden in paragraaf 3.4. de belangrijkste afruilen tussen de verschillende beleidsvarianten in kaart gebracht.
3.2
Beleidsvarianten
3.2.1 Inleiding Deze paragraaf bespreekt vijf beleidsvarianten om het huidige pensioenstelsel te versterken. Daarbij gelden de huidige uitkeringsregelingen – waar de meeste werknemers aan deelnemen – als uitgangspunt. Als eerste worden de daarbij mogelijkheden verkend om binnen de bestaande uitkeringsregelingen tot verbetering te komen. Kenmerkend voor uitkeringsregelingen is dat de vermogens collectief worden gedeeld en dat het pensioen wordt opgebouwd via (voorwaardelijke) aanspraken. Vervolgens worden varianten verkend waarbij de pensioenopbouw plaatsvindt via kapitaalovereenkomsten. Deelnemers hebben daarbij een ‘eigen pensioenpot’, die zowel collectief als individueel kan worden beheerd. Dit is de vorm die we in Nederland kennen bij beschikbare premieregelingen. In veel andere landen is een dergelijk pensioensysteem de dominante vorm van aanvullend pensioen. De kern van het verschil tussen uitkeringsregelingen en individuele pensioenpotten is dat binnen een uitkeringsregelingen deelnemers direct een (nominale) aanspraak opbouwen (er wordt als het ware al vroeg een variabele annuïteit ingekocht), terwijl er bij een individuele pensioenpot eerst sprake is van een kapitaalsopbouw dat later (eventueel) kan worden omgezet in een annuïteit. Een aanspraak in de vorm van kapitaal geeft in beginsel meer mogelijkheden om er over te beschikken, het mee te nemen of het alternatief aan te wenden. De waarde van de individuele pensioenpot is direct
55
Daarbij dient te worden aangetekend dat meer beleidsvarianten mogelijk zijn. Deze analyse biedt dus niet een allesomvattend overzicht.
21
transparant56. Een verschil met uitkeringsregelingen daarbij is dat de waarde van de eigendomsrechten binnen de uitkeringsregelingen afhankelijk is van de ontwikkeling van de financiële positie van het collectieve pensioenfonds in plaats van de ontwikkeling van de individuele pensioenpot. Daarbij speelt niet alleen de ontwikkeling van het collectieve vermogen een rol, maar ook de waarde van de collectieve verplichtingen. Daardoor dragen oudere deelnemers bijvoorbeeld momenteel een deel van het renterisico van jongere deelnemers, wat als ongewenst zou kunnen worden beschouwd57. De keuze tussen de opbouw van een aanspraak of kapitaal is niet zwart wit. Het is mogelijk om binnen uitkeringsregelingen ook de waarde van de individuele pensioenopbouw te communiceren als één getal ten behoeve van de transparantie, terwijl het ook voor individuele pensioenregelingen verstandig lijkt om niet alleen in termen van pensioenkapitaal te communiceren, maar ook in verwacht inkomen bij pensionering. Ook kan er bij zowel uitkeringsregelingen als regelingen gebaseerd op individuele pensioenpotten sprake zijn van verschillende vormen van risicodeling. De volgende beleidsvarianten zullen worden toegelicht in deze paragraaf: Uitkeringsregelingen A. Uitkeringsovereenkomst meer maatwerk: Hierbij blijft de doorsneesystematiek in stand blijft, er meer maatwerk wordt geïntroduceerd ten opzichte van de huidige uitkeringsregelingen en de stabiliteit wordt vergroot door de introductie van een macro stabiele disconteringsvoet (paragraaf 3.2.2); B. Uitkeringsovereenkomst met degressieve opbouw: Hierbij wordt de doorsneesystematiek geleidelijk afgeschaft en vervangen door een leeftijdsonafhankelijke premie en degressieve opbouw en waarin de keuzemogelijkheden binnen het huidige stelsel worden verruimd zonder dat dit ten koste gaat van de intergenerationele risicodeling58 (paragraaf 3.2.3); C. Nationale Pensioenregeling: Een variant met een zo groot mogelijke collectiviteit waardoor een aantal problemen gerelateerd aan doorsneesystematiek worden gemitigeerd zonder de doorsneesystematiek af te schaffen59(paragraaf 3.2.4). Individuele pensioenpotten D. Kapitaal met veel keuze: Een variant met veel flexibiliteit en weinig risicodeling (paragraaf 3.2.5); E. Kapitaal met risicodeling: Dit is een variant waarin een stelsel met individuele pensioenpotten in de tweede pijler meer collectief is georganiseerd door sociale partners met een zekere mate van risicodeling en keuzevrijheid en waarin opties en implicaties van een verdergaande mate van risicodeling binnen een systeem met individuele pensioenpotten worden verkend (paragraaf 3.2.6).
56
57 58 59
Bij collectieve pensioencontracten zijn heldere eigendomsrechten overigens ook mogelijk, zolang er sprake is van een compleet contract waarbij bijvoorbeeld de verdeelregels over het opvangen van mee- en tegenvallers vooraf helder zijn gedefinieerd en worden nagekomen. Dit is wel lastiger te kwantificeren. Zie Bouwman, K. en T. Kocken, Marktrisico-delend versus individueel pensioen, working paper, 21 oktober 2014, www.netspar.nl Vergelijk Toekomst Pensioenstelsel. Een notitie van het algemeen bestuur van de CNV Vakcentrale als inzet voor een brede maatschappelijke discussie, 22 april 2014. Vergelijk J. Bonenkamp, L. Meijdam, E. Ponds en E. Westerhout, 2011, Het pensioenfonds van de toekomst: risicodeling en keuzevrijheid.
22
3.2.2 Variant A: Uitkeringsovereenkomst met meer maatwerk Bouwstenen van beleidsvariant Systematiek huidige uitkeringsregeling Meer maatwerk: leeftijdsdifferentiatie in risicobeleid Doorsneesystematiek en verplichtstelling blijven in tact Overstap naar macro stabiele disconteringsvoet
Risicodeling tussen generaties De huidige intergenerationele risicodeling door middel van collectieve buffers blijft in tact. Door een overstap op een macro stabiele disconteringsvoet neemt de omvang van de risicodeling per saldo toe. Meer maatwerk en enige verruiming keuzemogelijkheden Binnen dit contract kunnen mogelijkheden voor meer maatwerk worden verkend, bijvoorbeeld in de toedeling van risico’s. Deze vorm van maatwerk kan bijvoorbeeld gebeuren door nog steeds uniform te beleggen maar het risico leeftijd gedifferentieerd toe te rekenen. Hierdoor kunnen jongere deelnemers meer risico toebedeeld krijgen en ouderen minder. De intergenerationele risicodeling blijft hierbij in stand 60. Specifiek aandachtspunt daarbij is wel het verbod op leeftijdsdifferentiatie. Daarnaast zijn ook vormen van maatwerk mogelijk waarbij pensioenfondsen in hun beleid onderscheid maken op basis van karakteristieken zoals deze eenvoudig zijn af te leiden uit de pensioenadministratie, zoals huwelijkse staat. Hierdoor kan maatwerk worden geboden, zonder keuzes voor te leggen61. Daarnaast zouden de huidige mogelijkheden voor keuzevrijheid worden verruimd, met als randvoorwaarde dat dit niet ten koste gaat van de intergenerationele risicodeling of tot averechtse selectie leidt (zie kader). Veel pensioenfondsen kennen al de mogelijkheid voor een “hoog-laag constructie”, het uitruilen van het nabestaandepensioen voor een verhoogd ouderdomspensioen, deeltijd pensionering en een flexibele pensioendatum. Gekeken kan worden de keuze mogelijkheden hier omtrent verder te verbreden, waarbij ook de AOW uittreedleeftijd kan worden geflexibiliseerd en deeltijd AOW mogelijk wordt. De hoog-laag constructie zou bijvoorbeeld tevens kunnen worden verruimd door het “lump-sum” opnemen van een gedeelte van het pensioeninkomen mogelijk te maken. Keuzes in de uitkeringsfase zijn eenvoudiger (ook qua zorgplicht), doordat dan een goed beeld bestaat van het opgebouwde pensioen. Risicodeling en keuzevrijheid De huidige risicodeling tussen generaties beperkt de mogelijkheden voor het scheppen van additionele keuzemogelijkheden. Efficiënte risicodeling is namelijk alleen efficient mogelijk wanneer er geen averechtse selectie is. Een voorbeeld van een selectieprobleem is bijvoorbeeld terug te zien bij het langleven risico (zie paragraaf 2.3.4 notitie CTP/0020). Daarnaast zullen deelnemers altijd een voorkeur hebben deel te nemen aan een pensioenregeling als zij daar een bepaald voordeel uit deze kunnen behalen. Wanneer werknemers bijvoorbeeld zelf kunnen kiezen bij welk pensioenfonds zij zich aansluiten, dan zullen zij willen deelnemen aan de pensioenregeling met de hoogste buffer. Dit zal ten koste gaan van de deelnemers die al in het fonds participeren en de buffer hebben 60 61
Zie Molenaar, R. en E. Ponds (2009), Differentiatie naar leeftijd in de financiering van collectieve pensioenen, Netspar NEA papers, Februari 2009 Zie Nijman, Th. en A.G. Oerlemans (2008) Maatwerk in Nederlandse pensioenproducten, NEA-paper 8, Tilburg: Netspar
23
gefinancierd. Andersom zullen weinig werknemers willen deelnemen aan een pensioenfonds met een tekort, wat impliceert dat de risicodeling met toekomstige generaties door middel van collectieve buffers of tekorten bij een vrije keuze van deelname of pensioenfonds niet mogelijk is. Daarom kent men in Nederland momenteel een verplichtstelling. Ditzelfde selectie effect speelt een rol bij de mate van inleg voor het pensioen: bij lage buffers (of tekorten) is er een prikkel voor werknemers om in mindere mate (of niet) pensioen op te bouwen bij de pensioenregeling met een lage buffer (of een tekort). Daardoor is er bij pensioenfondsen over het algemeen geen keuzemogelijkheid hoeveel pensioen deelnemers kunnen opbouwen. De vraag in hoeverre keuzes in beleggingsbeleid samen kunnen gaan met het risico’s kunnen delen met toekomstige generaties is een onderwerp waar nader onderzoek voor nodig lijkt. Bij de keuze tussen drie beleggingsprofielen, lijkt het niet ondenkbeeldig dat ouderen deelnemers vooral een defensievere beleggingsmix prefereren en jongere deelnemers kiezen voor een offensievere beleggingsmix (wellicht zouden pensioenuitvoerder dit onderscheid vanuit zorgplicht wel als default keuze moeten aanbieden). Dit impliceert dat de beleggingsschokken tussen jongeren en ouderen niet (of in mindere mate) meer met elkaar worden gedeeld.
Beleggingsbeleid Doordat het pensioencontract niet fundamenteel verandert, zal de impact op het beleggingsbeleid van pensioenfondsen beperkt zijn. Een overstap op een macro-stabiele disconteringsvoet vermindert de rentegevoeligheid van het pensioencontract. Hierdoor zal het gebruik van rentederivaten om het renterisico te mitigeren enigzins afnemen. Mogelijke toevoeging aan variant: Betere toegang ZZP’ers tot pensioenfonds en toets op continuiteit De mogelijkheid voor ZZP’ers om vrijwillig deel te kunnen nemen aan een bedrijfstakpensioenfonds wordt verruimt. Bedrijfstakpensioenfondsen dienen ZZP’ers die actief zijn in een bepaalde sector te accepteren als deelnemer. Daarnaast wordt er een toets geïntroduceerd op de continuïteit van fondsen om te waarborgen dat er voldoende instroom is van nieuwe deelnemers om op die manier tijdig schaalvergroting te introduceren. Op deze manier kan deze variant beter aansluiten op een dynamische arbeidsmarkt.
24
3.2.3 Variant B:Uitkeringsovereenkomst met degressieve opbouw Bouwstenen van beleidsvariant Systematiek huidige uitkeringsregeling Mogelijkheden voor meer maatwerk en keuzemogelijkheden Van doorsneesystematiek naar degressieve opbouw Verplichtstelling blijft gehandhaafd
Afschaffen van de doorsneesystematiek Een belangrijke wijziging is dat binnen deze beleidsvariant de doorsneesystematiek (zie paragraaf 2.1) wordt afgeschaft. Er zijn binnen de huidige uitkeringsregelingen twee alternatieven voor de doorsneesystematiek: degressieve opbouw (gelijke premies en opbouw afhankelijk van leeftijd) en progressieve premies (gelijke opbouw, premies afhankelijk van leeftijd)62. Aan beide zijn voor- en nadelen verbonden, maar voor deze variant wordt uitgegaan van een overstap op degressieve opbouw 63. Overwegingen daarbij zijn: Degressieve opbouw en een doorsneepremie zorgen eerder voor een level playing field tussen jonge en oude werknemers en tussen ‘groene’ en ‘grijze’ bedrijven binnen een bedrijfstak en zijn daardoor waarschijnlijk beter voor de arbeidsmarkt dan progressieve premies64. Het naar voren brengen van de vermogensopbouw vergroot de mogelijkheden voor risicodeling voor jongeren65. Loslaten doorsneesystematiek en mogelijke consequenties voor de verplichtstelling De huidige verplichtstelling blijft bestaan. Op deze manier kan op een efficiënte wijze tot relatief homogene solidariteitskringen worden gekomen. Pensioen houdt daarbij het karakter van een arbeidsvoorwaarde. Het loslaten van de doorsneesystematiek roept echter wel de vraag op wat de consequenties zijn voor de (grote) verplichtstelling. (zie uitgebreider hoofdstuk 4). Degressieve opbouw en beleggingsbeleid Jongere deelnemers gaan meer pensioen opbouwen bij degressieve opbouw. De gemiddelde looptijd van de verplichtingen (en de daarop afgestemde beleggingen) neemt dus toe. Hiermee kan er meer op lange termijn worden belegd. Maatwerk & keuzemogelijkheden Binnen deze variant is dezelfde verruiming van maatwerk en keuzemogelijkheden mogelijk als beschreven in de beleidsvariant 3.2.2. Daarnaast kan binnen bepaalde grenzen enige vorm van keuzevrijheid worden geïntroduceerd met betrekking tot de mate van inleg. De doorsneesystematiek is immers afgeschaft en iedere deelnemer betaald een actuarieel faire premie. Deze keuzevrijheid dient wel begrensd te worden om de mogelijkheid tot intergenerationele risicodeling te borgen. Wanneer de doorsneesystematiek er niet meer is, zou ook kunnen worden overwogen het mogelijk te maken een deel van de pensioenpremie (en/of) opbouw in te kunnen zetten voor aflossen hypotheek schuld (binnen bepaalde grenzen). 62
63
64 65
Rendementsindexatie met een hogere of meer zekere mate van indexatie in ruil voor een lagere initiële opbouw is geen alternatief voor de doorsneesystematiek maar een middel om de effecten ervan te mitigeren. Het voordeel van progressieve premies is dat de lagere premies voor jongeren beter kunnen aansluiten bij hun levenscyclus en dat de opbouw van pensioen minder afhankelijk is van de arbeidsmarktdeelname op jonge leeftijd. Zie CPB eind rapportage Voor- en nadelen van de doorsneesystematiek, 2013, p. 49. Zie uitgebreider: CPB rapportage, op. cit, pp. 50-51.
25
3.2.4 Variant C: Nationale pensioenregeling Bouwstenen van beleidsvariant Naar een standaard pensioenregeling voor alle werkenden Grootst mogelijke basis voor risicodeling Doorsneesystematiek blijft bestaan Een lagere opbouw voor verplichte standaard pensioenregeling met daarboven meer individuele keuzemogelijkheden in de derde pijler ligt voor de hand (zie Hoofdstuk 5)
Alle werkenden dezelfde pensioenregeling met doorsneesystematiek Binnen deze variant kennen alle werkenden dezelfde pensioenregeling op basis van een voorwaardelijke uitkeringsovereenkomst. Deze regeling is ook verplicht voor ZZP’ers en werkenden die nu een ander type pensioenregeling kennen. De reikwijdte van een bepaalde vorm van verplichte pensioenopbouw wordt hiermee dus verbreed. De doorsneesystematiek blijft van kracht. Werkgevers kunnen nog wel een rol spelen bij de inning van de premies zoals bij de volksverzekeringen. Daarnaast zouden werkgevers en werknemers vrijwillige, aanvullende pensioenregelingen overeen kunnen komen. Risicodeling De nationale pensioenregeling kenmerkt zich door het grootst mogelijke draagvlak voor het delen van risico’s. Bij een nationale pensioenregeling is het discontinuïteitsrisico niet aan de orde – het is niet denkbeeldig dat Nederland als land failliet gaat. De instroom van nieuwe werkenden blijft gewaarborgd. Dit betekent dat mee- en tegenvallers in beleggingsopbrengsten over een langere periode kunnen worden uitgesmeerd dan is toegestaan in het huidige Financieel Toetsingskader (FTK). Keuzevrijheid & maatwerk De nationale pensioenregeling zal het karakter hebben van een basispensioenregeling. Veel keuzevrijheid lijkt daarbij niet direct voor de hand te liggen. Beleggingsbeleid Het beleggingsbeleid van de nationale pensioenregeling kan nog meer op de lange termijn worden georiënteerd. De continuïteit van de regeling is namelijk geborgd, waardoor ook langere uitsmeerperiodes mogelijk zijn. Wel speelt er een politiek risico: doordat alle Nederlandse werkenden participeren in één nationale pensioenregeling, is het niet ondenkbeeldig dat er druk zal ontstaan de pensioenbeleggingen aan te wenden voor maatschappelijke / nationale beleggingsdoeleinde, die bezien vanuit een risico-rendement verhouding niet optimaal zijn.
26
3.2.5 Variant D: Kapitaal met veel keuze Bouwstenen van beleidsvariant Opbouw van persoonlijk kapitaal Optimale keuzevrijheid voor het individu Risicodeling op vrijwillige basis, bijvoorbeeld voor langleven risico
Toelichting vormgeving beleidsvariant Einde aan verplichtstelling Bij deze variant vervalt de huidige verplichtstelling. Werkenden worden geheel zelf verantwoordelijk van de opbouw van hun pensioen, waarbij zij nog wel op vrijwillige basis zouden kunnen worden ondersteund door sociale partners. Werkgevers en werknemers zouden bijvoorbeeld een standaard pensioenregeling kunnen aanbieden op basis van vrijwillige deelname binnen een onderneming of sector (al dan niet via een opt-out mechanisme, zoals dit in het Verenigd Koninkrijk gangbaar is). Voor de overheid is er vooral een faciliterende rol: het pensioenvermogen kan tot op zekere hoogte fiscaal worden gefaciliteerd. De fiscale facilitering vraagt wel om restricties voor het eerder opnemen van het opgebouwde pensioenvermogen, om op die manier oneigenlijk gebruik te voorkomen: wanneer het fiscaal gefaciliteerde pensioenvermogen ook voor andere/consumptieve doeleinde gebruikt zou mogen worden, dan zou immers de vraag kunnen worden gesteld waarom dit vermogen fiscaal wordt gefaciliteerd. Het eerder opnemen van pensioenvermogen zou bijvoorbeeld wel mogelijk gemaakt kunnen worden door een extra (boete) belasting te heffen bij het eerder opnemen van pensioenvermogen, zoals dit bijvoorbeeld ook in de 401 (k) regelingen in de VS is vormgegeven. Het eerder kunnen aanwenden van pensioenvermogen maakt meer flexibiliteit mogelijk, bijvoorbeeld ook om het pensioenvermogen eerder aan te wenden voor het aflossen van een hypotheek. Maximale keuzevrijheid De keuzevrijheid met betrekking tot de pensioenopbouw voor de werknemers is maximaal in deze variant. Werknemers kunnen zelf keuzes maken op het gebied van: - Uitvoerder: wie beheerd het pensioenvermogen? - Inleg: hoeveel geld wordt er door een werknemer op zij gezet? - Risicoprofiel: hoe wordt het pensioenvermogen belegd? - Uitkering: hoe wordt het opgebouwde pensioenvermogen opgenomen? Het totale vermogen zou in één keer kunnen worden opgenomen (“lump-sum”), er zou kunnen worden gekozen voor periodieke uitkeringen (“annuïteiten”) of een mix hiertussen. - Verzekeringen: Is bijvoorbeeld een nabestaandenpensioen of arbeidsongeschiktheidspensioen ook wenselijk? Risicodeling zeer beperkt De consequentie van deze grote mate van keuzevrijheid is dat de risicodeling in deze variant zeer beperkt is. Beleggingsrisico wordt niet gedeeld. Individuen zouden er voor kunnen kiezen het langleven risico te delen, door zelf een annuïteit te kopen, waarbij het risico voor het langleven is ondergebracht bij een externe partij (bijvoorbeeld een verzekeraar). Tevens zijn ook individuele verzekeringspolissen denkbaar om het risico te delen ten behoeve van het nabestaande pensioen en het arbeidsongeschiktheidspensioen. Toezicht: zorgplicht voor uitvoerders neemt toe Aangezien deelnemers voor een groter gedeelte individueel hun risico’s zullen dragen, zal het zwaartepunt van het toezicht meer verschuiven van prudentieel toezicht naar gedragstoezicht. De toezichthoudende rol van de AFM zal aan belang winnen. Adequate
27
informatievoorziening zal (nog) belangrijker worden omdat deelnemers zelf verantwoordelijk worden voor keuzes die nu nog worden gedaan door sociale partners, pensioenfondsbestuur of overheid. De zorgplicht voor aanbieders wordt groter. Voor aanbieders van pensioenproducten komt daarbij een belangrijke verantwoordelijkheid te liggen op het gebied van het opstellen van goede “defaults”. Onderzoek heeft bijvoorbeeld aangegeven dat een zeer grote meerderheid van de deelnemers participeert in de default keuze wanneer het gaat om keuzes van beleggingsbeleid66. Beleggingsbeleid De toenemende volatiliteit van de pensioenuitkeringen door het niet meer kunnen delen van schokken, kan een stimulans betekenen om risicomijdender te beleggen. Deelnemers aan een pensioenregeling hebben binnen deze beleidsvariant de flexibiliteit om (1) het pensioenvermogen over te dragen aan een andere pensioenuitvoerder, (2) het beleggingsbeleid aan te passen en (3) het pensioenvermogen eerder op te nemen. Deze drie factoren hebben implicaties op het beleggingsbeleid van pensioenuitvoerders. Zij zullen meer rekening moeten houden met liquiditeitsrestricties en dit kan een prikkel betekenen om meer illiquide beleggingen aan te houden. In de praktijk kan het merendeel van de pensioenbeleggingen echter wel als liquide getypeerd worden, aangezien aandelen en langlopende (staats)obligaties – die de overgrote meerderheid van de pensioenfondsbeleggingen vertegenwoordigen - over het algemeen goed verhandelbaar zijn. Minder liquide beleggingen, zoals vastgoed, infrastructuur of deelnemingen in hedgefondsen, vormen een kleiner deel van de beleggingsportefeuilles van de meeste Nederlandse pensioenfondsen. Grote wijzigingen in deze portefeuilles kunnen leiden tot een verlies vanwege gedwongen verkoop van illiquide beleggingen. Overigens is het mogelijk dat de keuzes van deelnemers in grote fondsen deels tegen elkaar weg kunnen vallen, zodat de wijzigingen in de totale beleggingen mogelijk beperkt zijn. Mogelijke toevoeging aan variant: Introductie pensioenplicht Een alternatieve invulling van deze beleidsvariant zou kunnen zijn dat de overheid iedere werkende (dus ook ZZP’ers) verplicht een bepaald percentage van het inkomen te sparen voor het pensioen (zie kader). Hiermee kan een betere toereikendheid van het pensioeninkomen worden geborgd. Toevoegen <
> <> <<Jongerenvariant>>
66
EFRP (2010), Workplace pensions – Defined Contribution, Survey, Brussel maart 2010
28
3.2.6. Variant E: Kapitaal met risicodeling Bouwstenen van beleidsvariant Opbouw van persoonlijk kapitaal Verplichtstelling blijft gehandhaafd Verplicht delen van langleven risico Verschillende opties voor mate van risicodeling mogelijk
Toelichting vormgeving beleidsvariant Afruil tussen risicodeling en keuzevrijheid Binnen deze variant kan er een afruil worden gemaakt in de mate van risicodeling en keuzevrijheid. Daarbij kan worden gedacht aan drie verschillende maten van risicodeling. De mate van risicodeling die wenselijk wordt geacht, bepaald vervolgens ook de mate waarin keuzevrijheid mogelijk kan worden gemaakt (en andersom). A. Basis optie: Enkel (verplicht) delen van biometrische risico’s67. B. Hybride optie: Delen van biometrische risico’s en financiële risico’s binnen generaties. C. Optie met uitgebreide risicodeling: Delen van alle risico’s, ook met toekomstige deelnemers. A. Basis optie De basisoptie bestaat uit “individuele pensioenpotten”: premieovereenkomsten die voorzien in vormen van collectieve risicodeling ten aanzien van biometrische risico’s, te weten het risico op arbeidsongeschiktheid (arbeidsongeschiktheidspensioen en premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid), het kortlevenrisico (partnerpensioen en wezenpensioen). Het verplichte delen van het langleven risico kan worden georganiseerd (1) via een “persoonlijke pensioenrekening”68, waarbij deelnemers ook na pensionering nog hun eigen pensioenvermogen hebben waarbij biometrische risico’s kunnen worden gedeeld of (2) via annuïtisering. Het beleggingsrisico in de opbouwfase wordt door de individuele deelnemers gedragen. Er wordt belegd aan de hand van het life cycle principe en individueel toegesneden risicoprofielen. Deelnemers kunnen een eigen keuze krijgen of zij een gegarandeerde uitkering wensen of een flexibele uitkering die meebeweegt met beleggingsresultaten (en desgewenst met de ontwikkeling van de levensverwachting): de variabele annuïteit. Ook een combinatie van een deels gegarandeerde en een deels variabele pensioenuitkering is mogelijk. Variabele annuïteiten, waarbij ook nog beleggingsrisico wordt gelopen tijdens de uitkeringsfase, leiden tot substantieel betere pensioenresultaten 69. B. Hybride optie: Delen van biometrische risico’s en financiële risico’s binnen generaties Binnen deze optie wordt risicodeling van financiële risico’s binnen generaties toegevoegd. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een hybride varianten waarbij deelnemers voor pensionering hun beleggingsrisco’s geheel individueel dragen met meer ruimte voor keuzevrijheid en de beleggingsrisico’s gedurende de uitkeringsfase collectief worden gedeeld met de groep gepensioneerden. Vanaf het moment van deelname aan het 67 68 69
Onder biometrische risico’s worden de risico’s die te maken hebben met langleven, kortleven (nabestaande pensioen) en arbeidsongeschiktheid (arbeidsongeschiktheidspensioen) bedoeld. Zie Bovenberg, L. en T. Nijman, Persoonlijke pensioenrekeningen met risicodeling (2014), Te verschijnen Zie Bakels, S., B.J. Bosboom, G. Dietvorst, A. Joseph, K. Kamminga, M. Meniar, T. Nijman, T. Steenkamp en B. Werker (2014): Een toekomstperspectief voor premieovereenkomsten, Netspar Occasional Paper.
29
collectief, is daarbij geen individuele keuze meer mogelijk over het te voeren beleggingsbeleid en worden eigendomsrechten minder hard. Voor dit collectief zijn zowel discontering via de nominale marktrente als wel via een macro stabiele disconteringsvoet mogelijk. Een alternatief binnen deze hybride optie is om geleidelijke inkoop van het pensioen in het collectief mogelijk te maken70. Voordeel van deze optie is dat het conversierisico hiermee wordt gemitigeerd, hoewel dit in theorie ook mogelijk zou moeten zijn door middel van een replicerende strategie binnen een individuele regeling. C. Optie met uitgebreide risicodeling: Delen van alle risico’s, ook met toekomstige deelnemers Een verdergaande optie is een kapitaalovereenkomst waarbij er ook sprake is van intergenerationele risicodeling71. Qua risicodeling en (geringe) mate van keuzevrijheid heeft deze variant daarbij de karakteristieken van de huidige uitkeringsregelingen. Belangrijk verschil is echter dat niet langer wordt uitgegaan van de systematiek van uitkeringsovereenkomsten, maar van kapitaalovereenkomsten. Daardoor wordt het voor nieuwe deelnemers direct transparant wanneer een tekort of surplus wordt doorgeschoven naar de toekomst. In vergelijking met de huidige situatie kan er wel binnen bepaalde grenzen enige vorm van keuzevrijheid kunnen worden geïntroduceerd met betrekking tot de mate van inleg. De doorsneesystemtiek is immers afgeschaft en iedere deelnemer betaald een actuarieel faire premie. Deze keuzevrijheid dient wel begrensd te worden om selectie effecten met betrekking tot de intergenerationele risicodeling te voorkomen. Verplichtstelling blijft bestaan De huidige verplichtstelling blijft bestaan, mits het afschaffen van de doorsneesystematiek dit niet in gevaar brengt (zie hoofdstuk 4). Op deze manier kan op een efficiënte wijze tot relatief homogene solidariteitskringen worden gekomen. Pensioen houdt daarbij het karakter van een arbeidsvoorwaarde. In de opties met meer keuzevrijheid zal een andere rol voor sociale partners zijn weggelegd, waarbij zij onder andere de belangrijke verantwoordelijkheid hebben om te waarborgen voor een goede keuzearchitectuur. Beleggingsbeleid: minder lange termijn derivaten noodzakelijk Zoals eerder aangegeven, leidt een overgang naar individuele pensioenpotten tot een mindere prikkel bestaan om lange termijn derivaten af te sluiten om het renterisico te mitigeren. De invloed op het beleggingsbeleid zal verder afhangen in hoeverre deelnemers keuzemogelijkheden hebben hun eigen beleggingsprofiel aan te passen en het pensioenvermogen al dan niet eerder op te nemen. Hoe meer keuzes zij hebben, des te groter de prikkel voor pensioenfondsen om meer in liquide beleggingstitels te beleggen en rekening te moeten houden met liquiditeisrestricties. Zoals in paragraaf 3.2.2 kan de impact hiervan in de praktijk echter beperkt zijn. Toezichtsregime: gedragstoezicht wordt belangrijker In de ”basis optie”, zal net als de in paragraaf 3.3.1 besproken variant, het gedragstoezicht belangrijker worden en zal de zorgplicht voor pensioenuitvoerders toenemen. Naarmate meer risico bij het collectief van deelnemers komt te liggen, wordt het prudentieel toezicht belangrijker. Dit geldt zeker voor de optie met intergenerationele risicodeling, om er voor te waarborgen dat tekorten niet te veel kunnen worden doorgeschoven naar de toekomst.
70 71
Momenteel overwegen een aantal grote ondernemingspensioenfonds een over te stappen op een dergelijke variant. Ook deze variant zou kunnen worden vormgegeven middels “Persoonlijke Pensioenrekeningen”. Deze variant wordt in huidige beleidsdiscussie omschreven als de Persoonlijke Pensioenrekening met uitgebreide collectieve risicodeling.
30
3.3
Beoordeling varianten
Onderstaand worden beleidsvariant beoordeeld aan de hand van de analyse uit Hoofdstuk 2. Daarbij wordt zowel gekeken naar een aantal van de sterke punten van het huidige stelsel, de trends die vragen om een aanpassing van het stelsel als wel de transitie. In de beoordering zijn de beleidsvarianten daarbij vergeleken met de huidige uitkeringsregeling, zoals deze door bedrijfstakpensioenfondsen wordt uitgevoegd. De score in de onderstaande tabel is daarbij relatief ten opzicht van de huidige situatie. Dit impliceert wanneer een variant “0” scoort bij een gesignaleerd verbeterpunt van het huidige pensioencontract, deze variant geen adequaat antwoord biedt op de geschetste problemen. Tabel 1: Beoordeling Beleidsvarianten Varianten uitkeringsregelingen
Varianten kapitaalopbouw
Variant A Uitkerings overeenkomst met meer maatwerk
Variant B Uitkeringsovereen komst met degressieve opbouw
Variant C Nationale pensioenregeling
Variant D Kapitaal met veel keuze
Variant E Kapitaal met risicodeling
Toereikendheid
0
0/-
0/+
--
0/-
Uitvoeringskosten
-
-
--
-
0/+
0/+
+
+
0
0/+
+
+
++
+
Financiële houdbaarheid en demografie Eigendomsrechten & transparante Maatwerk en keuzemogelijkhed en Veranderingen op de arbeidsmarkt Macroeconomische effectten Pensioen, wonen en zorg
0
0 0
0
0/+
+
+
+
+
+
+
-
-
0
+
0
++
+
-
--
--
-
0
Transitie
0/+
0
Toereikendheid Participatie: Door de zo groot mogelijke participatiegraad van een nationale pensioenregeling zullen de zogeheten witte vlekken in de pensioendeelname verdwijnen bij Variant C. In Variant D lijkt de problematiek van witte vlekken groter te worden, doordat de verplichtstelling in deze beleidsvariant vervalt. Varianten B en E hebben het risico dat het loslaten van de doorsneesystematiek gevolgen kan hebben voor de verplichtstelling. De verplichtstelling wordt als een van de redenen gezien voor de hoge deelname aan de Nederlandse pensioen en daarmee de toereikendheid. Of de verplichtstelling werkelijk onder druk zal komen is moeilijk te zeggen (zie hoofdstuk 4). Keuzevrijheid: Op basis van economisch psychologisch onderzoek72 uit de theorie en internationale ervaringen73 in de praktijk, kan worden verwacht dat bij meer vrijheid
72 73
Kooreman, P. en H. Prast (2007), Policy implications of behavioural economics, Netspar panel paper, Nr. 2. Munnell, A. en A. Sunden (2004), Coming up short: The challenge of 401(k) plans. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2004.
31
rondom de mate van pensioenopbouw er (veel) minder pensioen zal worden opgebouwd. Dit zal ten koste gaat voor de lange termijn adequaatheid van het pensioeninkomen en hiermee ontstaat het risico dat toekomstige ouderen in toenemende mate een beroep moeten doen op de maatschappij. Hetzelfde principe geldt wanneer deelnemers de mogelijkheid wordt geboden om minder pensioen op te bouwen of eerder op te nemen voor andere doeleinden (Varianten B, D en E). Ervaring laat zien wanneer deelnemers deze keuze hebben, zij eerder de keuze zullen maken tot het opbouwen van minder pensioen in plaats van het opbouwen van meer pensioen. De toereikendheid zou ook iets minder kunnen zijn, wanneer mensen hun pensioenvermogen eerder kunnen aanwenden voor andere doeleinden. Een goede keuzearchitectuur kan deze problemen mitigeren. Risicodeling: Het verdwijnen een verplichte groep verzekerden tot hogere lasten leiden (Variant D). Door asymmetrische informatie over de risico’s bij specifieke individuen zullen de kosten in de individuele verzekeringsmarkt hoger zijn. Mede door dit selectieprobleem is bijvoorbeeld de markt voor annuïteiten relatief klein in Australië en de Verenigde Staten. Mensen kunnen de waarde van annuiteiten bovendien ook moeilijk waarderen (financial litteracy)74. Daarnaast zal door het minder delen van financiële risico’s tussen generaties, de risico’s van het pensioeninkomen (iets) groter worden (Varianten D en E). Variant C verruimt de mogelijkheden voor risicodeling door langere spreidingsperiodes. Ook Variant B verruimt deze mogelijkheden tot risicodeling, omdat binnen een systeem van degressieve opbouw in grotere mate afhankelijk zijn van de pensioenopbouw aan het begin van een loopbaan. Dit neemt overigens wel het risico met zich mee dat wanneer er minder pensioen wordt opgebouwd, dit in een latere fase van de loopbaan nog maar minder goed te compenseren zal zijn. Beleggingsbeleid: Varianten met meer keuzemogelijkheden voor aanbieder of beleggingsportefeuille (Varianten D en E) zullen een (kleine) aanpassing vragen op het gebied van het beleggingsbeleid van pensioenfondsen als gevolg van een prikkel voor veiligere beleggingen en om minder in lange termijn illiquide beleggingscategorieën te beleggen, die in theorie ook tot een betere risicorendementsverhouding van de totale beleggingsportefeuille leiden 75. In de varianten A, D en E waar het probleem van de rentegevoeligheid van de verplichtingen van jonge deelnemers wordt weggenomen, zal een minder grote prikkel ontstaan om het renterisico fors af te dekken (door middel van derivaten). Deze prikkel kan ten koste gaan van de koopkrachtbestendigheid van het pensioen 76.
Uitvoeringskosten Meer maatwerk en keuzevrijheid: Uitvoeringskosten nemen toe bij meer maatwerk en wanneer er meer keuzemogelijkheden beschikbaar zijn. Dit speelt dus vooral bij variant D, en in mindere mate bij de varianten A, B en E. Schaalvoordelen versus prikkels tot efficiency: Vanwege standaardisatie en schaaleffecten zullen in Variant C de administratieve kosten kunnen dalen en in Variant D doen stijgen. De beleggingskosten zullen naar waarschijnlijkheid in mindere mate afnemen; vanaf een bepaald niveau is er geen sprake meer van schaalvoordelen77. Collectieve pensioenregelingen zijn in het algemeen goedkoper dan individuele pensioenregelingen op het gebied van uitvoeringskosten door 74 75 76 77
Brown, J., A. Kapteyn, E. Luttmer, O. Mitchell, Cognitive Constraints on Valuing Annuities, October 2014 Kuiper, I., J.B. Molenkamp en R. Salomons (2013) Illiquide beleggingen verdienen een plaats in de portefeuille, VBA journaal 29e jaargang zomer 2013 Pensioen Pro (2014), Age Bakker: ‘FTK niet bestand tegen extreem lage rente’, 10 oktober 2014 Zie J. A. Bikker, 2013, is there an optimal pension fund size? A scale-economy analysis of administrative and investment costs. DNB Working Paper No 376, April 2013.
32
schaalvoordelen, het niet hoeven hebben van marketingkosten en het voeren van een uniforme regeling voor alle deelnemers. Individuele regelingen zijn duurder78, onder andere door maatwerk en hogere transactiekosten bij individueel vermogensbeheer. Anderzijds zal het kunnen kiezen en overstappen van pensioenuitvoerder kunnen leiden tot concurrentie, wat een prikkel geeft tot grotere efficiency en dus lagere uitvoeringskosten. De ervaring met de introductie van de PPI in Nederland laat zien dat concurrentie heeft geleid tot lagere kosten, zonder dat daar een versobering in de dienstverlening of risicodekkingen tegenover staat. In Variant D zal dit daardoor tot lagere kosten leiden, in Variant C tot hogere kosten.
Financiële houdbaarheid en demografie Risicodeling tussen generaties: In de varianten D en E worden risico’s niet meer met andere leeftijdcohorten gedeeld (wat wel tot een lager pensioen kan leiden). Dit kan de spagaat over het te voeren beleggingsbeleid tussen jongere (meer risico) en oudere (mindere risico) deelnemers wegnemen. Specifiek voor pensioenfondsen met een ongelijke bestandssamenstelling kan dit een positieve ontwikkeling zijn. Dit hoeft niet per definitie te gelden voor de variant E met uitgebreide risicodeling. Daarbij is nog altijd mogelijk dat er een collectief beleggingsbeleid wordt gevoerd, dat voor een bepaalde groep deelnemers ongunstig is. Leeftijdsdifferentiatie: Differentiatie in risicobeleid naar leeftijd kan de beleggingsspagaat voor een pensioenfonds tussen jongere (meer risico) en oudere (mindere risico) deelnemers gedeeltelijk wegnemen (Varianten A en B) Macro stabiele disconteringsvoet: De macro stabiele disconteringsvoet uit Variant A kan een bijdrage hebben aan de financiële houdbaarheid, doordat deze meer stabiliteit zal brengen en kan bijdragen aan een beleggings- en risicobeleid dat zich meer kan richten op het behoud van een koopkrachtbestendig pensioen.
Eigendomsrechten en transparantie Harde eigendomsrechten: Doordat binnen de varianten met een uitkeringsregelingen (Varianten A, B en C) nog steeds sprake is van een systematiek van voorwaardelijke aanspraken met collectieve buffers en er ruimte is voor een discretionaire bevoegdheid van het pensioenfonds, waardoor de eigendomsrechten niet in zijn geheel “hard” zijn gedefinieerd. In de Varianten D en E heeft iedere deelnemer een eigen individuele pensioenpot, waardoor de waarde van de pensioenopbouw heel helder is voor de deelnemer. Dit kan ten goede komen aan het vertrouwen, doordat dit het gevoel kan wegnemen dat er “geen geld meer is als ik met pensioen ga”. In de ”optie met uitgebreide risicodeling” uit Variant E kan de waarde van de eigen pensioenpot worden beïnvloed door het rendement van eerdere generaties, wat de eigendomsrechten zachter maakt en de transparantie minder. Rekenrente: Doordat binnen kapitaalovereenkomsten niet langer uit wordt gegaan van een verplichtingenstructuur, zal er dus ook geen generatiediscussie meer zijn over de hoogte van de rekenrente van deze verplichtingen. Een overstap op een macro stabiele disconteringsvoet (Variant A) zal de discussie over de rekenrente juist opnieuw doen oplaaien. Politiek risico: Variant C brengt een politiek risico met zich mee. Is een scheiding mogelijk en geloofwaardig met de nationale overheidsfinanciën? Hoe kan een 78
PricewaterhouseCoopers (2009), “Uitvoeringskosten van pensioenregelingen. Een onderzoek naar de kosten van verzekeraars en pensioenfondsen voor de uitvoering van collectieve pensioenregelingen”, 23 april 2009. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Verbond van Verzekeraars
33
‘greep’ in de pot worden voorkomen? Mocht dat ooit gebeuren, dan zal dat het vertrouwen ongetwijfeld ondermijnen. Het vertrouwen in de politiek zal direct zijn weerslag vinden in het fonds.
Maatwerk en keuzemogelijkheden Doorsneesystematiek: Het loslaten van de doorsneesystematiek (Variant B, D en E) maakt meer keuzemogelijkheden mogelijk op het gebied van de inleg functie. Bij Variant B en de optie met uitgebreide risicodeling uit Variant E is dit echter wel beperkt. Deelnemers kunnen daarbij hun pensioenbesparingen en beleggingen beter afstemmen op hun individuele voorkeuren en behoeftes. Te veel verplichte pensioenbesparingen kunnen bijvoorbeeld tot welvaartsverlies leiden (evenals te weinig pensioenbesparingen)79. Risicodeling versus keuzemogelijkheden: Binnen de uitkeringsregelingen met collectieve risicodeling, zijn de opties voor het verruiming van meer keuzemogelijkheden beperkt. De ruimte zit hierbij vooral in het beter benutten van de huidige keuzemogelijkheden. Maatwerk met betrekking tot leeftijdsdifferentiatie is wel mogelijk. In de varianten zonder of minder collectieve risicodeling is wel de ruimte voor de introductie voor meer keuzes, onder andere op het gebied van beleggingsmix (Variant D en E) en keuze voor regeling en uitvoerder (Variant D). Variant C beperkt keuzemogelijkheden: Zeker voor zelfstandigen zullen de keuzemogelijkheden afnemen vanwege de verplichte deelname. Voor sociale partners is er ook minder ruimte voor keuzes en maatwerk. Nu kunnen zij nog een ondernemings- of sectorspecifieke pensioenregeling overeenkomen. Veranderingen op de arbeidsmarkt en kortere levensduur van bedrijven en sectoren Doorsneesystematiek: Het afschaffen van de doorsneesystematiek maakt dat het stelsel beter kan inspelen op veranderingen op de arbeidsmarkt (Varianten B, D en E). Er zijn dan geen onbedoelde prikkels meer om als jongere wel en als oudere niet als zelfstandige te gaan werken. Dit bevordert de dynamiek op de arbeidsmarkt. In Variant C geldt de doorsneesystematiek voor allen werkenden, dus bestaat het risico niet langer dat oudere werkenden niet meer kunnen profiteren van de doorsneesystematiek wanneer zij op latere leeftijd zouden overstappen naar een pensioenregeling waar de doorsneesystematiek niet van kracht is. Individuele pensioenpotten: Doordat in de varianten D en E sprake is van eigen pensioenpotten, zijn waardeoverdrachten eenvoudiger te organiseren. Dat is goed voor de mobiliteit op de arbeidsmarkt. In varianten A en B blijft waardeoverdracht ingewikkeld gezien de aard van de regeling die is gebaseerd op voorwaardelijke aanspraken en het hebben van collectieve buffers. Een pensioensysteem met individuele pensioenpotten sluit beter aan bij een steeds internationaal wordende arbeidsmarkt. Toenemende discontinuïteit bedrijfshorizon: De varianten C, D en E sluiten beter aan bij de trend van een kortere levensduur van bedrijven en sectoren, onder andere ook doordat risico’s niet langer met toekomstige werknemers worden gedeeld. Geen koppeling pensioen en werkgever: In Variant C en D is er geen directe koppeling meer te zijn tussen de werkgever en de pensioenopbouw. Hiermee kan een eind komen aan de problematiek van waardeoverdrachten en dit kan er voor
79
Van Ewijk, Lever, Bonenkamp en Mehlkopf (2014), Pensioen in discussie, risicodeling moeilijker / keuze binnen grenzen. Netspar pension brief, nr 1.
34
zorgen dat het steeds afkopen van kleine pensioenen als gevolg van veel baanwisselingen en flexibele arbeidsrelaties wordt voorkomen. CAO specifiek maatwerk: Variant C biedt niet meer de mogelijkheid om binnen een bepaalde onderneming of sector tot een bepaalde pensioenregeling die goed aansluit. Multinationals worden niet langer de mogelijkheid geboden om een dezelfde pensioenregeling aan te bieden in de verschillende landen waarin zij actief zijn.
Macro- economische effecten Toereikendheid: Het lijkt voor de handliggend dat bij het wegvallen van een verplichtstelling werkenden minder pensioen gaan opbouwen. Dit speelt vooral voor de Variant D, en in (veel) mindere mate voor de Varianten B en E. Op korte termijn kan dit een ‘boost’ voor de economie betekenen, doordat het besteedbaar inkomen zal stijgen. Op lange termijn zal dit echter gepaard gaan met (fors) lagere pensioenen en dus leiden tot een daling van de consumptie en economische groei. Het is daarbij niet ondenkbaar dat er door gepensioneerden een groter beroep wordt gedaan op de overheid. De verminderde efficiency van het pensioencontract als gevolg van verminderde risicodeling en hogere kosten, kunnen ook leiden tot een tegenvaller voor de overheid. Per ingelegde euro aan pensioenpremie, lijkt het immers waarschijnlijk dat er in vergelijking met de huidige situatie minder pensioen tegenover staat. Als gevolg van de fiscale facilitering van het pensioen, zal dit ook consequenties hebben voor de overheidsfinanciën. Doorsneesystematiek: Door het afschaffen van de doorsneesystematiek (Varianten B, D en E), kan dezelfde pensioenambitie worden behaald met een lagere pensioenpremie80. Dit leidt tot lagere loonkosten en/of hogere bestedingen, wat een positief effect heeft op de economie. Daarnaast betekent het afschaffen van de doorsneesystematiek het wegnemen van een barrière op arbeidsmobiliteit, wat ook zal bijdragen aan een beter functionerende economie. Op korte termijn zijn echter eerder negatieve macro-economische effecten te verwachten. Het afschaffen van de doorsneesystematiek leidt tot een complexe transitie met een forse transitielast. Deze transitielast zou kunnen worden gefinancierd door een lagere pensioenopbouw, hogere premies en/of lagere indexatie toekenning. Dit kan leiden tot een bestedingsuitval. Flexibiliteit: Het niet verplicht stellen van pensioenbesparingen, geeft huishoudens meer vrijheid van het besteden van hun vermogen, wat in theorie een positieve bijdrage kan hebben op de economie. Zo worden huishoudens niet met verplichte pensioenbesparingen geconfronteerd wanneer zij aan de andere kant worden geconfronteerd met liquiditeitsproblemen en wordt hun aanpassingsvermogen dus versterkt omdat zij het bijvoorbeeld in scholing kunnen investeren. Dit is een voordeel van de Variant D en in mindere mate van de Varianten B en E. Collectieve buffers en uitsmeren: De beleidsvarianten met uitgebreide collectieve risicodeling (Varianten A, B, C en de optie met uitgebreide risicodeling in Variant E) kennen een collectieve buffer. Deze collectieve buffer kan worden opgebouwd tijdens economische goede tijden en kan worden aangewend in economisch slechte tijden. Deze buffers spelen een stabiliserende rol in de economie. In de Varianten D en E worden financiële schokken directer door vertaald in de waarde van de eigen pensioenpot en daardoor zal de volatiliteit van het pensioeninkomen naar verwachting toenemen: financiële schokken kunnen binnen de bestaande individuele
80
Zie CPB eind rapportage Voor- en nadelen van de doorsneesystematiek, 2013, p. 49.
35
pensioencontracten immers niet meer worden gespreid over de tijd81. Dit kan de procycliteit vergroten. Disconteringsvoet: Een nadeel van de huidige uitkeringsovereenkomsten is de rentegevoeligheid als gevolg van de nominale rentetermijnstructuur als disconteringsvoet. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven versterkt dit de procycliteit van de Nederlandse economie. Doordat de rekenrente in de Varianten D en E niet langer een rol speelt, vervalt het nadeel van de huidige procyclische werking van de rekenrente op de economie. Een overstap op een macro stabiele disconteringsvoet (Variant A) kan er ook toe leiden dat pensioenfondsen niet langer de macroeconomische instabiliteit vergroten.82
Pensioen verbinden met wonen en zorg Opbouwfase: Doordat de doorsneesystematiek in tact blijft, lijken de mogelijkheden om hypotheken af te lossen door middel van inzet van pensioenpremies minder voor de hand te liggen, om averechtse selectie te voorkomen. In de Variant D en in mindere mate de Varianten B en E hebben deelnemers zelf de keuze hoeveel pensioen zij wensen op te bouwen. Zij zouden er daarbij dus voor kunnen kiezen om even geen pensioen te sparen, maar deze besparingen aan te wenden voor het aanschaffen van een woning of zorg. Daarbij zou ook nog de optie kunnen worden overwogen het reeds opgebouwde pensioenvermogen eerder te kunnen opnemen, bijvoorbeeld voor het aflossen van een restschuld. Het eerder kunnen opnemen van pensioenvermogen zou wel moeten gelabeld en begrensd, om op die manier oneigenlijk gebruik van de fiscale facilitering tegen te gaan. Bedacht moet worden dat het teveel opnemen van pensioenvermogen kan leiden tot een te grote inkomensachteruitgang op pensioendatum. Uitkeringsfase: Bij alle varianten zou kunnen worden gekeken om het mogelijk te maken een gedeelte van het pensioenvermogen op pensioendatum in te zetten voor een aflossing van een hypotheek. Dit kan worden gezien als een verruiming van de huidige hoog-laag keuzemogelijkheden. Op het moment van pensioneren is er een goed zicht op het opgebouwde pensioen, waardoor het risico op een forse inkomensachteruitgang kleiner wordt .
Transitie Doorsneesystematiek: Voor de Varianten B, D en E is de transitie complex door het affinancieren van de doorsneesystematiek (zie verder hoofdstuk 4). De omvangrijke transitiekosten van ca. 100 miljard euro moeten worden verdeeld over de verschillende generaties. Overgang van uitkering naar kapitaal: De Varianten Den E worden geconfronteerd met de vraag hoe de bestaande uitkeringsregelingen omgezet kunnen worden naar de kapitaalregelingen. Indien de huidige aanspraken niet kunnen worden omgezet in de kapitaalregelingen, dan ontstaat een “sterfhuisconstructie” voor de reeds opgebouwde aanspraken. Dit zou mogelijk ten koste kunnen gaan van het indexatieperspectief van deelnemers, doordat steeds minder beleggingsrisico genomen kunnen worden om te voorkomen dat gepensioneerden met te veel risico worden geconfronteerd. Marktordening: De transitie naar een Variant C is complex doordat het de vraag is of de reeds bestaande pensioenaanspraken bij pensioenfondsen, verzekeraars en 81 82
In theorie zou het echter ook bij individuele pensioenregelingen mogelijk kunnen zijn om schokken uit te smeren over de tijd. Dit dient de macro-economische stabiliteit. Zie SER-rapport, 2013, Nederlandse economie in stabieler vaarwater, pp. 45-46.
36
andere instellingen al dan niet verplicht zouden moeten worden ingevaren in de nationale pensioenregeling. Het samenvoegen van pensioenregelingen is niet eenvoudig. Daarnaast worden groepen werkenden die nu niet deelnemen aan een pensioenregeling waarbij de doorsneesystematiek van kracht is, opeens geconfronteerd deel te nemen aan een regeling waarbij de doorsneesystematiek wel van kracht is. Ook bij Variant D ontstaat een geheel nieuwe marktordening en distributiemodel: pensioen verandert in toenemende mate van arbeidsvoorwaarde naar een retail product, waarbij de innig van het pensioengeld overigens nog steeds via de werkgever kan verlopen.
3.4
Conclusie
De gepresenteerde beleidsvarianten scoren wisselend op de verschillende criteria. Er is geen variant die alle maatschappelijke uitdagingen tegelijk aan kan pakken. Te zien is dat beleidsvarianten vaak aan de ene kant tot een verbetering leiden ten opzichte van het huidige stelsel, maar tegelijkertijd ook nadelen met zich meebrengen. Een ideale keuze bestaat dus niet. Uit het overzicht vallen een aantal keuzes te destilleren wat de kern van het debat is, namelijk de afruil tussen keuzevrijheid en de toereikendheid van het pensioen, de keuze tussen transparante eigendomsrechten of de voordelen van risicodeling en de mate van de transitielast. Deze worden hieronder nader toegelicht. Keuzevrijheid versus toereikendheid van het pensioen De beoordeling van de beleidsvarianten laat zien dat het introduceren van meer keuzevrijheid de toereikendheid van het pensioen onder druk kan zetten. De keuzevrijheid over de mate van pensioenopbouw (“inlegfunctie”) is daarbij belangrijker dan andere mogelijke keuzes. Wanneer meer vrijheid qua pensioensparen wordt geïntroduceerd, leert de ervaring dat de meeste mensen minder pensioen gaan opbouwen dan meer. Daarnaast zal de introductie van meer keuzes de uitvoeringskosten verhogen en kan keuzevrijheid op gespannen voet staan met risicodeling. Anderzijds dient ook gerealiseerd te worden dat te veel verplichte pensioenopbouw op individueel niveau tot welvaartsverliezen kan leiden en er maatschappelijk een brede roep lijkt te zijn voor de introductie van meer keuzevrijheid. Risicodeling versus transparante eigendomsrechten en politieke risico’s83 Enerzijds kan risicodeling tussen deelnemers en toekomstige generaties bijdragen aan betere pensioenuitkomsten, doordat toekomstige generaties kunnen delen in financiële risico’s (beleggingsrisico’s en rente risico’s) via collectieve buffers en kunnen risico’s worden gedeeld die niet op financiële markten worden verhandeld. Tenslotte kunnen discretionaire contractaanpassingen inspelen op niet voorziene omstandigheden. Anderzijds kan deze betere risicodeling wel ten koste gaan van de transparantie en bestuurlijke risico’s met zich meenemen. De huidige risicodeling gaat gepaard met een subjectieve waardering en eigendomsrechten van deelnemers zijn niet “hard” gedefinieerd, onder andere door de collectieve buffers in het systeem en de mogelijkheid voor discretionaire bevoegdheid van een pensioenfonds. Subjectieve waardering kan potentieel leiden tot conflicten tussen groepen deelnemers. Bovendien is de waarde van de individuele pensioenopbouw minder transparant. Mate van transitielast De transitielast om tot verdergaande hervormingen te komen binnen het pensioenstelsel is groot. De transitie kan er toe leiden dat voor een beter pensioen op de lange termijn, dit ten koste zou kunnen gaan van de pensioenen op de korte termijn. Daarbij speelt in een drietal beleidsvarianten de afschaffing van de doorsneesystematiek een rol. Afschaffen van 83
Zie Bovenberg, L. en T. Nijman, Persoonlijke pensioenrekeningen met risicodeling (2014), Te verschijnen
37
de doorsneesystmatiek gaat gepaard met omvangrijke transitiekosten van ca. 100 miljard euro, en het is daarbij de vraag hoe deze evenwichtig kunnen worden verdeeld over de verschillende generaties. In het volgende Hoofdstuk wordt nader ingegaan op de transitie van de doorsneesystematiek. Bij een overstap naar kapitaalregelingen is het de vraag hoe de pensioenopbouw omgezet kan worden in kapitaalregelingen (“invaren”). Ook dit is een complex vraagstuk. Ten slotte zijn de varianten waarbij de verplichtstelling komt te vervallen of waar wordt overgestapt op een nationale pensioenregeling nog moeilijker omdat dit vraagt om een geheel nieuwe marktordening voor tweede pijler pensioenen.
38
4.
De doorsneesystematiek
Ter overweging: in de uiteindelijke versie van het advies kan wellicht worden volstaan met de essentie van dit hoofdstuk. De meer gedetailleerde analyse kan dan in een bijlage waarbij ook meer kan worden verwezen naar de bij behorende CPB notitie (zie voetnoot 84 hieronder. 4.1
Inleiding
Een belangrijke vraag voor de toekomst van het pensioenstelsel betreft de handhaving van de doorsneesystematiek. Volgens de doorsneesystematiek betalen alle deelnemers van een pensioenregeling dezelfde premie en bouwt iedereen dezelfde pensioenaanspraken op, ongeacht leeftijd of levensverwachting. Aangezien deze systematiek verplicht wordt toegepast bij uitkeringsovereenkomsten, heeft het overgrote deel van de actieve deelnemers hiermee te maken. In de meeste beleidsvarianten die in Hoofdstuk 3 zijn besproken is de doorsneesystematiek afgeschaft. Er is overgestapt naar het alternatief van degressieve opbouw. In variant B is dat gebeurd binnen de bestaande uitkeringsregeling. In de varianten D en E is dat gebeurd middels de overstap naar een stelsel met eigen pensioenpotjes. Dit hoofdstuk richt zich vooral op de transitievraagstukken die verbonden zijn aan het afschaffen van de doorsneesystematiek84. De transitievraagstukken verbonden aan de verschillende beleidsvarianten die in hoofdstuk 3 zijn besproken zijn breder. Afschaffen van de doorsneesystematiek komt echter in een aantal beleidsvarianten terug en is een van de belangrijkste determinanten voor de verdere ontwikkeling van het pensioenstelsel. Het doel van het hoofdstuk is om alternatieven, transitiepaden en mogelijke juridische consequenties in beeld te brengen en te identificeren wat de belangrijkste punten zijn voor de discussie over het afschaffen van de doorsneesystematiek. Er zijn verschillende argumenten om de doorsneesystematiek af te schaffen: Een meer actuarieel fair systeem is rechtvaardiger bij een toenemende flexibilisering van arbeidsrelaties en toenemende arbeidsmobiliteit waardoor niet iedereen zijn hele carrière in één doorsneesysteem zit. Het wegnemen van de doorsneesystematiek leidt tot een sterkere actuariële link tussen de premie-inleg en de pensioenopbouw. Dat kan van belang zijn voor het herstel van vertrouwen in het pensioenstelsel. Het maakt het stelsel aantrekkelijker voor jongeren en draagt zo bij aan de houdbaarheid ervan. Door de introductie van een alternatieve systematiek van degressieve opbouw kunnen jongeren ook meer delen in het inflatie- en beleggingsrisico en er kan zo meer worden geprofiteerd van de mogelijkheid tot intergenerationele herverdeling. Door premie en opbouw van rechten meer op elkaar aan te laten sluiten, wordt invoering van meer keuzevrijheid makkelijker. Afschaffen van de doorsneesystematiek vergroot de prikkel om te werken voor jongeren; daar staat tegenover dat de prikkel voor ouderen afneemt. Dat laatste zou met aanvullende belastingmaatregelen kunnen worden tegengegaan.
84
Dit hoofdstuk maakt gebruik van een conceptnotitie van Jan Bonenkamp en Marcel Lever (CPB) voor de commissie toekomstpensioenstelsel van november 2014 (Transitie doorsneesystematiek: een kwantitatieve analyse). Deze conceptnotitie wordt een bijlage bij het advies.
39
Het afschaffen van de doorsneesystematiek is een complexe opgave. Er zijn hoge transitiekosten mee gemoeid die vragen om een goede spreiding tussen generaties; het moet goed onderbouwd worden wil het juridisch houdbaar zijn; het kan als er onvoldoende solidariteit in het stelsel over blijft gevolgen hebben voor de verplichtstelling van pensioenen; en er zijn lastige uitvoeringsvraagstukken aan verbonden. De problematiek rond het afschaffen van de doorsneesystematiek heeft meerdere facetten: Wat is het alternatief voor de doorsneesystematiek: progressieve premies, degressieve opbouw, rendementsindexatie of een overstap naar eigen pensioenpotjes? Dat hangt nauw samen het de hiervoor besproken beleidsvarianten. Hoe wil je de doorsneesystematiek afschaffen: alleen voor nieuwe toetreders, ook voor de nieuwe opbouw van bestaande deelnemers, of ook voor de bestaande opbouw van bestaande deelnemers? Welke generatie-effecten treden er op bij afschaffing van de doorsneesystematiek? Hoe deze kunnen worden opgevangen: binnen de tweede pijler of via de eerste pijler? Hoe te zorgen dat het afschaffen van de doorsneesystematiek juridisch houdbaar is tegen het verwijt van leeftijdsdiscriminatie en de verplichtstelling bij afschaffing kan worden gehandhaafd? Hoe te zorgen dat de afschaffing fiscaal uitvoerbaar is en er geen fiscale prikkels ontstaan om tussen regelingen te switchen? In het onderstaande wordt getracht een antwoord te formuleren op deze vragen. Als eerste wordt het vertrekpunt bij de beantwoording van deze vragen besproken. Daarnaast richt dit hoofdstuk zich op herverdeling tussen jong en oud omdat de doorsneesystematiek geen rekening houdt met verschillen in leeftijd en daarmee met de tijdswaarde van de premie-inleg, waardoor jongeren naar verhouding te veel premie betalen. De doorsneesystematiek leidt daarnaast tot herverdeling binnen generaties omdat geen rekening wordt gehouden met verschillen in levensverwachting. Hierdoor betalen deelnemers met een lage levensverwachting naar verhouding te veel premie of bouwen ze te weinig op. Het wegnemen van deze herverdeling wordt hier buiten beschouwing gelaten85. 4.2
Beoordelingskader
Bij de beoordeling van alternatieven voor de doorsneesystematiek en de transitieproblematiek is vooral gekeken naar de spreiding van de generatie-effecten, de uitvoerbaarheid en de houdbaarheid. De laatste twee punten klonken al door in de formulering van de vragen in de vorige paragraaf. Bij de spreiding van de generatie-effecten gaat het vooral om het voorkomen dat een bepaalde generatie onevenredig wordt belast. Als gevolg van het afschaffen van de doorsneesystematiek, zullen bepaalde generaties geconfronteerd worden met een lager pensioen (of een hogere premie). Deze groep is in het verleden wel netto betaler geweest aan de doorsneesystematiek, maar zal hier niet langer van kunnen profiteren. Zonder compensatie en bij directe invoering kan er sprake zijn van uitgesproken pech en geluk generaties. Te grote ongelijkheid kan maatschappelijk onaanvaardbaar zijn en is juridisch kwetsbaar. Compensatie en spreiding van de generatie-effecten in de transitiefase is dan ook belangrijk om de doorsneesystematiek op een maatschappelijk aanvaardbare wijze af te schaffen. Deze generatie-effecten zijn vooral aan de orde in paragraaf 4.6.
85
Bovendien is deze herverdeling niet strikt verbonden aan de doorsneesystematiek. Het speelt in alle contracten waarin niet wordt gedifferentieerd naar persoonlijke kenmerken.
40
Bij de uitvoerbaarheid is vooral gekeken naar de juridische en fiscale aspecten, de administratieve lasten voor fondsen, de uitvoerbaarheid van een compensatieregeling en de mogelijkheid tot het bieden van maatwerk. Voor de houdbaarheid gaat het om de uitlegbaarheid, en de mogelijke negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën en de arbeidsmarkt. Ook hier spelen de juridische aspecten een rol.
4.3
Welke alternatieven voor de doorsneesystematiek zijn er?
Er zijn verschillende alternatieven om de herverdeling tussen jong en oud als gevolg van de doorsneesystematiek aan te pakken: 1. Degressieve opbouw, met een leeftijdsonafhankelijke premie en een opbouw die afneemt met de leeftijd van de deelnemer. 2. Progressieve premies, met een doorsneeopbouw en een premie die toeneemt met de leeftijd van de deelnemer. 3. Rendementsindexatie, met een hogere of meer zekere indexatie in ruil voor een lagere initiële opbouw. 4. Individuele rekeningen, waarop het vermogen gelijk is aan de gestorte premie en de behaalde nettorendementen en er per definitie sprake is van een actuarieel fair systeem. De eerste drie alternatieven passen bij de beleidsvarianten binnen de bestaande uitkeringsregelingen die in het vorige hoofdstuk zijn besproken. Het vierde alternatief sluit aan bij de beleidsvarianten met overgang op een eigen pensioenpot. Bij rendementsindexatie kan de doorsneesystematiek met een gelijke premie en een gelijke opbouw blijven bestaan. In vergelijking met de huidige doorsneesystematiek wordt echter de opbouw sterk verminderd en zwaarder ingezet op het toekennen van indexatie. Doordat jongere deelnemers bij rendementsindexatie meer jaren (onvoorwaardelijke) toeslagverlening ontvangen, zijn de effecten ervan vergelijkbaar met die van degressieve opbouw. Bij progressieve premies nemen de premies voor ouderen toe, meer dan bij degressieve opbouw; dit kan nadelig zijn hun arbeidsmarktpositie. Het voordeel van progressieve premies is dat de lagere premies voor jongeren beter kunnen aansluiten bij hun levenscyclus en dat de opbouw van pensioen minder afhankelijk is van de arbeidsmarktdeelname op jonge leeftijd. Arbeidsmarkteffecten Het naar voren brengen van de vermogensopbouw vergroot de mogelijkheden voor risicodeling voor jongeren. Dit vergroot de efficiëntie van pensioenen en maakt daardoor werken aantrekkelijker. Met de afschaffing van de doorsneesystematiek komt ook een eind aan de overheveling van jongere naar oudere werknemers; voor jongeren neemt de prikkel om te werken toe; voor oudere werknemers neemt die prikkel af. Indien ouderen via hogere lonen compensatie eisen voor de lagere pensioenopbouw, zal ook degressieve opbouw op korte termijn resulteren in hogere loonkosten. Degressieve opbouw en een doorsneepremie zorgen ook voor een level playing field tussen jonge en oude werknemers en tussen ‘groene’ en ‘grijze’ bedrijven binnen een bedrijfstak. Generatie-effecten De generatie-effecten kunnen voor elk cohort berekend worden als het verschil tussen opgebouwd pensioen en betaalde premies. Rendementsindexatie en overstap op individuele
41
rekeningen kunnen als varianten worden gezien van degressieve opbouw. De generatieeffecten zijn dan ook gelijk in deze drie alternatieven. Verandert de verdeling van de transitiekosten tussen werkgevers en werknemers bij een overstap op progressieve premies? Als wordt uitgegaan van pensioen als arbeidsvoorwaarde die wordt betaald uit de totale loonruimte, ligt het voor de hand te veronderstellen dat een verhoging van de premies uiteindelijk ten laste komt van het nettoloon ongeacht de formele afspraken over de verdeling van de pensioenpremies tussen werkgevers en werknemers. De generatie-effecten gemeten als het verschil tussen betaalde premies en opgebouwd pensioen zijn dan bij degressieve opbouw en progressieve premies aan elkaar gelijk. Vanuit deze visie ligt het niet voor de hand dat de werkgever bij een gegeven nettoloon, de premiestijging voor zijn rekening neemt en daarmee feitelijk de transitielasten draagt. Uitvoeringsaspecten De uitvoeringsaspecten die zijn verbonden aan de overstap naar een andere systematiek zijn wel verschillend voor de verschillende alternatieven. Overstap naar het alternatief van progressieve premies binnen de bestaande uitkeringsregelingen zal waarschijnlijk nog de minste problemen opleveren. De huidige premieregelingen kennen immers al een systeem van progressieve premies. Daar kan bij worden aangesloten. Wel dient de wet bedrijfstakpensioenfondsen te worden gewijzigd die verplicht tot het hanteren van een doorsneepremie. De vraag is echter of overstap naar een systeem van progressieve premies zoveel voordelen oplevert (zie bovenstaande). Overstap naar een systeem van degressieve opbouw binnen de uitkeringsregelingen vergt naast een wijziging van de wet Bpf ook een wijziging van de Pensioenwet en een wijziging van het fiscaal kader. Als alle bedrijfstakpensioenfondsen over zouden stappen op een systeem van degressieve opbouw met een leeftijdsonafhankelijke premie, dan is het logisch dat alle huidige premieregelingen dat ook zouden doen. Als dat niet gebeurt dan blijven deelnemers immers last houden van een overstap van een DB-fonds naar een DC fonds. Met een overstap naar een leeftijdsonafhankelijke premie zouden de bestaande premieregelingen verbeterd kunnen worden. Maar het brengt ook een soortgelijke transitieproblematiek bij deze fondsen teweeg. Bij overstap naar rendementsindexatie komt het invaarprobleem om de hoek kijken. Bij de andere alternatieven kan worden gekozen voor een meer geleidelijke afschaffing door afschaffing alleen voor nieuwe toetreders of voor nieuwe opbouw. De aanpassing van de bestaande opbouw – en daarmee het invaarprobleem – is dan niet aan de orde. Rendementsindexatie gaat gepaard met een lagere opbouw. Om te voorkomen dat een pensioenfonds voor elk opgebouwd recht moet gaan bijhouden tegen welke indexatieambitie het is ingekocht, wat uitvoeringstechnisch heel lastig is, zal ook de bestaande pensioenopbouw herrekend (verlaagd) moeten worden. Overstap naar individuele rekeningen vereist een splitsing van fondsen. Naast het oude fonds wordt een nieuw fonds gestart. Daarin kan worden gestart met alle nieuwe toetreders of alle nieuwe opbouw. Dit roept een aantal specifieke uitvoeringskwesties op: de juridische aspecten van fondssplitsing. Deze zijn voor bedrijfstak-pensioenfondsen nog nauwelijks aan de orde geweest; het omgaan met dekkingsgraad tekorten bij de verdeling van oude en jonge fondsen; Het vormgeven van compensatie tussen oude en jonge fondsen. Ook bij overstap naar individuele rekeningen met een vaste premie kan de fiscale premiestaffel in de huidige premieregelingen worden afgeschaft.
42
Vanuit fiscaal oogpunt is het ongewenst als niet alle fondsen de doorsneesystematiek afschaffen en er een situatie ontstaat waarbij sommige fondsen de doorsneesystematiek handhaven en anderen overstappen op een alternatieve systematiek (zie verderop paragraaf 4.10). Dat kan nadelig zijn voor de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Vanuit dit gezichtspunt is het ook gewenst dat overgestapt wordt naar hetzelfde alternatief. Het bovenstaande impliceert dat de overheid bepaalde voorschriften voor de overstap moet uitvaardigen om de gewenste uniformiteit te bewerkstelligen. 4.4
Wat kost het om de doorsneesystematiek af te schaffen?
Afschaffen van de doorsneesystematiek brengt transitiekosten met zich mee. Als de doorsneesystematiek wordt afgeschaft, vervalt het voordeel van de ‘te lage’ premie voor de werknemers in de tweede helft van hun carrière. Zij lopen daardoor pensioenopbouw mis. De omvang van de transitiekosten kan worden berekend door te bepalen wat de totale waarde is van de pensioenopbouw die deelnemers mislopen als nu wordt overgestapt van de doorsneesystematiek naar een systeem van degressieve opbouw of rendementsindexatie. Het is gelijk aan de waarde van de overdracht van jongere en toekomstige deelnemers aan de oudere werkenden. Als wordt overgestapt naar een systeem van progressieve premies gaat het om de extra premies die moeten worden betaald om de pensioenopbouw te financieren. Beide benaderingen leveren dezelfde uitkomst op (nu c.a. 100 miljard euro: zie verderop). De transitiekosten blijven dus gelijk ongeacht het alternatief waarop wordt overgestapt. Dit wordt ook wel de impliciete schuld genoemd die is ontstaan bij de invoering van ons pensioenstelsel voor de financiering van het pensioen van de eerste generatie. Voor individuele fondsen zijn de transitiekosten afhankelijk van hun leeftijdssamenstelling. Voor een jong en een oud fonds zijn de kosten lager dan voor een fonds waar de gemiddelde leeftijd rond het kantelpunt ligt tussen ‘te veel’ en ‘te weinig’ betalen voor de opgebouwde pensioenaanspraak (ongeveer 45 jaar). Het CPB schat de transitiekosten nu op circa 100 miljard euro voor alle fondsen tezamen. Dit komt overeen met ongeveer 9 procent van het aanvullend pensioenvermogen. Dit bedrag is gevoelig voor de rente die wordt gehanteerd bij de berekening. Maar deze gevoeligheid is niet zo groot dat het tot fundamenteel andere uitkomsten leidt bij een hogere of lagere rente86. Omvang in perspectief huidige dekkingsgraadtekort en de VUT Vergeleken met recente schommelingen in de dekkingsgraad zijn de effecten afschaffing van de doorsneesystematiek beperkt87. De transitielasten bij afschaffing van de doorsneesystematiek zijn waarschijnlijk kleiner dan die van de afschaffing van de omslaggefinancierde VUT-regelingen vanaf het midden van de jaren negentig. Daarbij ging tot 10 procent en meer van de pensioenopbouw over van omslagfinanciering naar kapitaalfinanciering88. In de praktijk is er dus al eerder voor overgangsregelingen gekozen om bepaalde groepen te compenseren. Bij de afschaffing van de VUT en prepensioenregelingen werden de generaties die geboren waren vóór 1950 ontzien. Deze transitielast werd bij sommige pensioenfondsen gefinancierd vanuit de dekkingsgraad ten laste van de toen vaak nog aanwezige buffers, terwijl andere fondsen kozen voor een financiering door middel van een extra premie. Bij ABP werd in 2005 bijvoorbeeld gekozen voor het 17 jaar lang heffen van een extra (platgeslagen) premie om de geschatte last voor de overgangsregeling van circa 86
87 88
Bij een rente van 3 procent en een groeivoet van de reële loon en de bevolkingsgroei van 1 procent bedragen de transitiekosten 102 miljard euro. Bij een rente van 2 procent bedragen de transitiekosten 87 miljard euro. Bij een rente van 4 procent blijven de transitiekosten gelijk aan 102 miljard euro. Zie uitgebreider Lever, et al., 2013, op.cit., p. 67-8. Zie MEV 2015, p. 21.
43
12 miljard euro te financieren89. De 12 miljard euro was toentertijd circa 7,5 procent van de waarde van de verplichtingen van ABP. 4.5
Hoe kun je de doorsneesystematiek afschaffen?
Er zijn drie manieren waarmee de doorsneesystematiek kan worden afgeschaft: alleen voor nieuwe toetreders, alleen voor nieuwe opbouw (waardoor het nieuwe regime ook geldt voor alle generaties die pensioenopbouwen), voor nieuwe opbouw én de al opgebouwde rechten. De laatste variant is het meest radicaal en impliceert dat de reeds opgebouwde rechten dienen te worden gewijzigd. Dat brengt een juridisch complexe uitvoeringsproblematiek met zich mee. Een pensioenfonds dat de doorsneesystematiek wil omzetten in een actuarieel fair systeem, zal dus op twee dimensies een keuze moeten maken. De eerste dimensie betreft de keuze voor welke generaties het nieuwe regime zal moeten gelden: voor nieuwe toetreders of voor de nieuwe (en eventueel bestaande) pensioenopbouw voor alle generaties. Zoals eerder aangegeven, vraagt een overstap naar rendementsindexatie om een aanpassing (verlaging) van al opgebouwde rechten. Bij de andere varianten ligt de keuze meer open. De tweede dimensie betreft de vraag of de op te bouwen aanspraken onder de nieuwe systematiek al dan niet moeten worden ondergebracht in een apart fonds. Bij uitkeringsovereenkomsten die overstappen op degressieve opbouw, rendementsindexatie of progressieve premie ligt integratie in het bestaande fonds wellicht het meest voor de hand; bij overstap op individuele rekeningen is fondssplitsing onvermijdelijk tenzij ook de bestaande aanspraken worden overgeheveld (‘ingevaren’) naar het nieuwe fonds. Deze twee dimensies leiden tot het volgende conceptuele kader voor de transitie:
Tabel 4.1
Conceptueel kader transitie fondssplitsing
doorsneesystematiek afschaffen voor:
toetreders
89
nieuwe opbouw
niet uitkeringsovereenkomsten zoals DB, met: - degressieve opbouw - rendementindexatie* - progressieve premie
wel premieovereenkomsten en overstap naar individuele rekeningen.
uitkeringsovereenkomsten met : - degressieve opbouw - rendementindexatie* - progressieve premie
premieovereenkomsten en overstap naar individuele rekeningen.
De overeenkomst voor de transitie van het afschaffen van de VUT en Prepensioen regelingen was een vervolg op een eerdere overeenkomst in 1997 waarbij was besloten om binnen een tijdsbestek van 25 jaar de omslagfinanciering van het prepensioen geleidelijk aan te passen aan kapitaaldekking.
44
*het is de vraag of een overstap op rendementsindexatie mogelijk is zonder verlaging van de bestaande opbouw Afschaffen alleen voor nieuwe toetreders impliceert dat de transitieperiode decennia duurt. Door de nieuwe systematiek op alle nieuwe opbouw toe te passen heeft het pensioenfonds de flexibiliteit om zelf de mate van compensatie en de lengte van de transitieperiode te bepalen. 4.6
Welke generatie-effecten zijn er bij de overgang?
Generatie-effecten: de verdeling van de transitiekosten over cohorten De generatie-effecten die ontstaan bij de afschaffing van de doorsneesystematiek hebben betrekking op de verdeling van de transitiekosten tussen de verschillende cohorten. Als nu de doorsneesystematiek zou worden afgeschaft en er voor alle nieuwe opbouw overgestapt wordt naar degressieve opbouw systematiek, dan zal dat een groot deel van de huidige actieve deelnemers raken (de deelnemers die nu tussen de 30 jaar en de 60 jaar zijn). De deelnemers rond de 45 jaar (geboortejaar rond 1970) zouden het hardst worden getroffen: zij hebben tot nu toe ‘teveel’ betaald voor hun opgebouwde rechten, en zouden in de toekomst ‘te weinig’ gaan betalen voor hun opgebouwde rechten, maar lopen die subsidie nu dus mis. Hun verlies kan maximaal oplopen tot circa 8 procent van hun aanvullend pensioen; dat is gemiddeld ongeveer 4 procent van hun totale pensioen, inclusief AOW. De deelnemers jonger dan 30 jaar en toekomstige deelnemers zullen er door de nieuwe systematiek op vooruit gaan omdat ze nu niet meer de oudere generatie hoeft te subsidiëren: door het wegvallen van het omslagelement daalt de pensioenpremie structureel. In de hierboven beschreven situatie zou de huidige generatie onevenredig worden getroffen door afschaffing van de doorsneesystematiek. Het ligt daarom voor de hand deze generatie te compenseren. Daarmee komen de kosten deels bij andere generaties te liggen. Generatie-effecten en pensioenresultaat De generatie-effecten kunnen voor elk cohort berekend worden als het verschil tussen opgebouwd pensioen en betaalde premies. Om generatie-effecten te kunnen interpreteren als inkomenseffecten, wordt het netto profijt gedeeld door de waarde van het aanvullend pensioen. Het netto-profijt uitgedrukt als percentage van het totale pensioeninkomen is gemiddeld de helft kleiner omdat het tweedepijlerpensioen gemiddeld ongeveer de helft is van het totale pensioeninkomen (eerste en tweede pijler). Als maatstaf voor pensioenresultaat is de vervangingsratio gebruikt (bruto pensioen gedeeld door bruto middelloon) voor een maatmens die doorwerkt tot aan de AOW-leeftijd90. Volledige generatieneutrale overgang moeilijk te realiseren Volledige generatieneutrale overgang is moeilijk te realiseren. Ten eerste ligt het profijt van de transitie bij alle generaties in de verre toekomst (oneindige horizon); zij profiteren van permanent lagere premies. Ten tweede is de overgangsproblematiek niet uniform maar verschilt per regeling en per fonds; bovendien valt niet iedereen onder een pensioenregeling. Wanneer iedereen onder exact dezelfde regeling zou vallen is een generatieneutrale overgang in beginsel mogelijk door het voordeel van generaties in de verre toekomst af te romen. Compensatie binnen de tweede pijler of binnen de eerste pijler? De compensatie kan gefinancierd worden door de pensioenfondsen of door de overheid. Bij financiering door de pensioenfondsen zijn generatie-effecten niet te vermijden. Ze kunnen
45
wel worden uitgesmeerd en gespreid (zie paragraaf 4.7). Bij financiering door de overheid kunnen generatie-effecten vermeden worden. Dit kan bij een permanente stijging van de staatsschuld (tijdelijk hogere AOW), introductie van een permanent omslagelement in de eerste pijler, waardoor de staatschuld eerst stijgt en daarna daalt (permanent hogere AOW), of een permanente verhoging van de belastingen voor die generaties (afschaffing omkeerregel). Deze oplossingen buiten de tweede pijler komen aan bod in paragraaf 4.8.
4.7
Generatie effecten en compensatie binnen de tweede pijler
De generatie-effecten in de tweede pijler hangen samen met de vraag of, in welke mate en op welke wijze, er compensatie plaatsvindt en hoe deze wordt gefinancierd. Als dat via een premieverhoging gebeurd worden de kosten vooral naar jonge en toekomstige deelnemers doorgeschoven. Als de compensatie wordt gefinancierd uit het pensioenvermogen, daalt de dekkingsgraad en is er minder ruimte om de indexeren. Dat treft dan ook oudere generaties. Voor de generatie-effecten is ook van belang op welke wijze de afschaffing van de doorsneepremie plaatsvindt: alleen voor nieuwe toetreders of voor de nieuwe opbouw van alle deelnemers. 4.7.1 Binnen de bestaande regelingen: geen fondsplitsing Het CPB heeft de generatie-effecten en het pensioenresultaat berekend voor de transitievarianten die zijn weergegeven in tabel 4.1. Deze paragraaf (afschaffen binnen de bestaande regeling) en de volgende (afschaffen en overstap naar individuele rekening waarvoor fondssplitsing noodzakelijk is) vatten de belangrijkste uitkomsten samen 91. De berekeningen zijn gedaan voor het alternatief degressieve opbouw Afschaffen voor nieuwe toetreders Als de doorsneesystematiek alleen voor nieuwe toetreders wordt afgeschaft en de bestaande deelnemers volgens de oude doorsnee systematiek hun pensioen blijven opbouwen dan stijgen de totale pensioenverplichtingen voor het fonds. Deze zullen gefinancierd moeten worden. Gebeurt dit via een extra premie (oplopend tot 1,5 procent ten opzichte van het huidige niveau), dan zullen de transitiekosten vooral door worden geschoven naar de huidige jongeren. Zij betalen dan immers het langst de extra premie: deze zal pas geleidelijk dalen na 2045 en komt dan door het wegvallen van het omslagelement onder het huidige premieniveau te liggen. Als de extra pensioenopbouw wordt gefinancierd uit het vermogen, daalt de dekkingsgraad waardoor er niet kan worden geïndexeerd. Hierdoor wordt dan ook de pensioenopbouw van gepensioneerden aangeslagen. De transitie-effecten worden over meer generaties uitgesmeerd en vallen per generatie lager uit. Er kan wel decennia lang niet worden geïndexeerd. Afschaffen voor nieuwe opbouw Het ontzien van bestaande deelnemers impliceert dat de overgangsperiode decennia lang duurt. Door de nieuwe systematiek op alle nieuwe opbouw toe te passen heeft het pensioenfonds de flexibiliteit om zelf de mate van compensatie en de lengte van de transitieperiode te bepalen. Maar het nu afschaffen van de doorsneesystematiek voor alle nieuwe opbouw betekent, zoals eerder aangeven, dat de generatie die geboren is tussen 1960 en 1980 een verlies moet nemen dat oploopt tot 8 procent van het aanvullend pensioeninkomen. Geleidelijk infaseren helpt niet veel om dit te beperken. De generatie-effecten worden dan alleen 90 91
De vervangingsratio zal voor jonge en toekomstige deelnemers hoger uitvallen dan voor oudere deelnemers als gevolg van de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd. Zie uitgebreider CPB notitie, pp.
46
doorgeschoven naar een jongere generatie. Pas bij zeer lange infasering worden de lasten uitgesmeerd. De pijn van de transitie kan ook worden gespreid door de betrokken generatie (deels) te compenseren voor het verlies van de gesubsidieerde pensioenopbouw . Ze kunnen bijvoorbeeld gedurende een bepaalde periode het verschil krijgen bijgestort door middel van extra pensioenopbouw tussen wat zij feitelijk hebben opgebouwd op moment van overgang en wat zij zouden hebben opgebouwd indien degressieve opbouw vanaf de start van hun loopbaan had gegolden. De tijdsduur van deze compensatie kan door het pensioenfonds worden bepaald. Bij de VPL gold een overgangsperiode van 15 jaar. Ook hier geldt dat financiering van de compensatie via extra premies de transitielast meer naar jongeren verschuift en compensatie uit het vermogen de last meer naar ouderen. Hybride variant Met een combinatie van maatregelen kunnen generatie-effecten worden gespreid en indexatie-kortingen substantieel worden gemitigeerd. Als voorbeeld is gekeken naar de effecten van een hybride variant in een situatie met geen fondsplitsing waarbij de doorsneepremie voor nieuwe opbouw wordt ingevoerd. Daarbij is gekozen voor een transitieperiode van 15 jaar (zie hierboven), een gedeeltelijke (2/3) compensatie van de misgelopen gesubsidieerde opbouw, en financiering van de compensatie middels premies en vermogen (wat tot indexatiekortingen leidt). Wat betreft de financiering is meer specifiek verondersteld dat de premieval gedurende de transitieperiode voor de compensatie wordt ingezet en dat het resterende bedrag wordt gefinancierd uit het vermogen. 4.7.2 Fondssplitsing De doorsneesystematiek kan ook worden opgelost door een overstap naar individuele rekeningen. Fondssplitsing is dan onvermijdelijk, waarbij wederom de vraag speelt of alleen de opbouw van nieuwe deelnemers of die van alle deelnemers wordt afgesplitst. Met name bij fondssplitsing speelt ook het initiële dekkingsgraad tekort een rol bij de verdeling van de generatie-effecten. Fondssplitsing leidt er toe dat ouderen geen ‘bescherming’ meer genieten van de jongeren. De indexatiekortingen zijn dus voor de oudere werknemers en gepensioneerden groter. Zonder fondssplitsing komen de indexatiekortingen immers ook deels bij de jongeren en toekomstige generaties terecht.
Afschaffen voor nieuwe toetreders Bij fondssplitsing worden de generatie-effecten sterk bepaald door de keuze of afschaffen van nieuwe toetreders of afschaffen voor nieuwe opbouw. Afschaffen voor nieuwe toetreders impliceert dat er een ‘jong’ fonds komt met alleen nieuwe toetreders en een ‘oud’ fonds voor de bestaande toetreders. In het oude fonds moeten de jongste generaties vanwege de vergrijzing van het fonds steeds hogere premies opbrengen zonder zelf later te kunnen profiteren van de subsidie door jongeren. Dat leidt tot sterk negatieve generatieeffecten voor deze specifieke groep. Zonder compensatie leidt dat er ook toe dat er een scherpe knip ontstaat tussen de negatieve gevolgen van hen die net tot een fonds zijn toegetreden voordat de doorsneesystematiek werd afgeschaft en hen die later zijn toegetreden. Hier is dus sprake van een ‘pech’ en ‘geluk’ generatie. De pech generatie zal een prikkel hebben om naar een andere regeling over te stappen en als nieuw toetreder te participeren in een ‘jong’ fonds. Het ligt voor de hand deze groep op een of andere wijze te compenseren (zie hieronder). Afschaffen voor nieuwe opbouw
47
Bovenstaande effecten van fondsplitsing waarbij er een duidelijke pech en geluk generatie ontstaat, treden niet op bij afschaffing van de doorsneesystematiek voor alle nieuwe opbouw. De effecten met fondssplitsing zijn hetzelfde als de effecten zonder fondssplitsing. Compensatie bij fondssplitsing Ook in geval van fondssplitsing is compensatie van gedupeerde generaties mogelijk, maar de opties daarvoor zijn beperkter dan in geval van geen fondssplitsing. Dit heeft te maken met het feit dat de generaties die compensatie moeten krijgen - de bestaande deelnemers in het bestaande collectieve fonds achterblijven en de generaties die de compensatie moeten verschaffen - de toekomstige generaties - in het nieuwe individuele fonds opbouwen. Compensatie verschaffen vanuit een collectieve vermogenspot is daarom niet meer mogelijk. De enige manier waarop compensatie verschaft kan worden is door een verplichte solidariteitsheffing van een sponsor of, bij afwezigheid daarvan, van jongere en toekomstige deelnemers. De vraag is hoe afdwingbaar deze verplichte heffing is. Binnen het ‘oude fonds’ kunnen de transitielasten evenwichtiger worden verdeeld door bijvoorbeeld door onvolledige indexatie te geven aan oudere generaties of via eventueel aanwezige buffers).
4.7.3 Uitvoeringsvraagstukken compensatie Een vraag is hoe de compensatie precies moet worden vormgegeven door pensioenfondsen. Hoe kunnen ze bijvoorbeeld het beste bepalen wat deelnemers krijgen bijgestort door middel van extra pensioenopbouw tussen wat zij feitelijk hebben opgebouwd op moment van overgang en wat zij zouden hebben opgebouwd indien degressieve opbouw vanaf de start van hun loopbaan had gegolden? Welke administratieve inspanningen brengt dit met zich mee. Een aandachtspunt bij compensatie in de tweede pijler is ook het voorkomen dat mensen uit angst hun compensatie te verliezen minder van baan gaan wisselen. Dat zou immers een van de redenen voor het afschaffen van de doorsneesystematiek doorkruisen. 4.8
Compensatie via de AOW
Compensatie voor het verlies aan opbouw bij afschaffing van de doorsneesystematiek is ook mogelijk via de eerste pijler92. Dit kan door de generatie die bij afschaffen van de doorsneesystematiek pensioenvermogen mist, te compenseren met een hogere AOW uitkering. De hoogte van deze tijdelijke kop op de AOW is dus afhankelijk van het pensioengevende inkomen gedurende het werkzame leven, net als bij de aanvullende pensioenen. Deze kop komt bovenop de bestaande AOW, waarvan de opbouw gekoppeld is aan het aantal jaren dat in Nederland is gewoond. Deze tijdelijke kop op de AOW kan worden aangevuld met een permanente loongerelateerde kop op de AOW. Deze leidt tot vermogensvorming bij de overheid die de oploop van de schuld bij een tijdelijke kop compenseert. Het kan worden gezien als een gedeeltelijke overgang naar een nationaal pensioenfonds. Een alternatieve financiering voor de tijdelijke AOW-kop is een (gedeeltelijke) afschaffing van de omkeerregel. De (tijdelijke) verhoging van de AOW kan generatieneutraal worden vormgegeven. Hierbij is echter geen rekening gehouden met het feit dat de overgangsproblematiek niet uniform is maar verschilt per regeling en per fonds; bovendien valt niet iedereen onder een pensioenregeling.
92
Zie het voorstel van Lans Bovenberg:
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/toekomstbestendig-pensioenstelsel-vraagt-extraaow-opbouw.
48
Wat betekent het voor de omvang van de AOW-uitgaven en de verhouding tussen de eerste en de tweede pijler? Bij een tijdelijke kop op de AOW stijgen de extra AOW uitgaven de komende decennia. De piek wordt bereikt als de huidige werknemers van middelbare leeftijd met pensioen zijn. De AOW uitgaven liggen dan 12 procent hoger. Na deze piek lopen de uitgaven terug. Bij een aanvullende permanente verhoging van de AOW bedraagt de piek in de uitgaven meer dan 16 procent. De uitgaven lopen daarna terug naar 8 procent. Met dit percentage is de pensioenopbouw in de tweede pijler structureel verschoven naar de eerste pijler. Het is ongeveer gelijk aan de impliciete schuld van 100 miljard. Het pensioen op basis van eerder looninkomen dat als kop op de AOW komt is betrekkelijk gering bij een schuif van 8 procent. Het zou het grootst zijn voor de huidige 45-jarigen. Dat zijn ook de werknemers die nu het meeste nadeel zouden ondervinden bij de afschaffing van de doorsneesystematiek. Effecten op de overheidsfinanciën De tijdelijke kop op de AOW leidt op termijn tot een permanente overheidsschuld van zo’n 100 mld euro. Door de transitie wordt de impliciete schuld uit de tweede pijler een expliciete schuld in de eerste pijler. De extra premie is op termijn voldoende om de rente op de schuld te financieren, maar niet voldoende om de schuld af te lossen. Het is de vraag of een dergelijke verhoging past binnen de Europese begrotingsregels93. Een aanvullende permanente verschuiving van een deel van de tweede pijler naar de eerste pijler leidt tot vermogensvorming bij de overheid, omdat de premie eerder binnenkomt dan dat de uitkeringen uitbetaald worden. Deze verschuiving kan zo worden gekozen dat het op termijn leidt tot een extra vermogen van de overheid van 100 miljard. Hiermee kan dan de permanente verhoging van de overheidsschuld worden gecompenseerd. De impliciete schuld in de tweede pijler wordt dan als een impliciete schuld voor de overheid. De verschuiving heeft ook geen effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, als de premie voor de loongerelateerde kop op de AOW fiscaal aftrekbaar is, net als de premie voor de aanvullende pensioenen. Tegenover de hogere verplichtingen voor de overheid staan ook hogere inkomsten. De gedeeltelijke afschaffing van de omkeerregel leidt tot een andere kasstroom van de overheid omdat belastingopbrengsten naar voren worden gehaald, waarmee de overheid schuld kan worden gefinancierd. Arbeidsmarkteffecten De verschuiving van de tweede naar de eerste pijler heeft geen effect op de premie en de uitkeringen, dus zijn er geen gedragseffecten op particuliere besparingen of arbeidsaanbod te verwachten. Het zal ook geen effect hebben op de arbeidsmobiliteit van werknemers van betaalde baan naar betaalde baan. Het gedeeltelijk afschaffen van de omkeerregel zal in de praktijk moeilijk inpasbaar zijn zonder forse inkomenseffecten bij een progressief belastingstelsel. Uitvoeringsvraagstukken De AOW is nu een betrekkelijk eenvoudige regeling, met lage uitvoeringskosten. De regeling wordt meer complex bij de combinatie van een uitkering op basis van woonland en van eerder looninkomen.
93
De Europese begrotingsregels bieden bepaalde ruimte om de frontloading van kosten verbonden met pensioenhervormingen mee te nemen. Daarbij gaat het vooral om de transitiekosten verbonden aan een
49
Het gedeeltelijk afschaffen van de omkeerregel zal gevolgen hebben voor de meting van draagkracht voor inkomensafhankelijke regelingen die gebaseerd zijn op het belastbare inkomen. Bredere afweging Een hervorming waarbij de eerste pijler wordt vergroot en de tweede pijler verkleind vraagt om een bredere afweging dan past in het kader van de discussie over de afschaffing van de doorsneesystematiek (zie paragraaf 5.2). Andere belangrijke aspecten die daarin meegenomen zouden moeten worden zijn: de rol van politieke risico’s, de gewenste omvang van beide pijlers in het licht van de verschillende risico’s waaraan ze zijn blootstaan, zowel vanuit het perspectief van de deelnemers als van de overheid. 4.9
Welke belangrijke juridische aspecten zijn er?94
Wettelijke verankering van de doorsneesystematiek De doorsneesystematiek is wettelijk verankerd. Verplichte bedrijfstakpensioenfondsen moeten volgens de wet Bpf een doorsneepremie hanteren. In de Pensioenwet is ook de doorsneeopbouw wettelijk verplicht gesteld voor een uitkeringsovereenkomst. Degressieve opbouw is in strijd met de wet, tenzij het een premieovereenkomst betreft. Deze belemmeringen voor introductie van alternatieven voor de doorsneeystematiek kunnen relatief eenvoudig worden weggenomen door wetswijziging. Maar de wetgeving zal de toets van gelijke behandeling moeten doorstaan, hetgeen voortvloeit uit Europese wetgeving. Het is daarnaast de vraag of de afschaffing van de doorsneesystematiek het einde van de verplichtstelling meebrengt95. Consequenties voor de verplichtstelling? Het loslaten van de doorsneesystematiek kan gevolgen hebben voor de verplichtstelling. In welke mate is handhaving van de doorsneesystematiek een voorwaarde is om de handhaving van de verplichtstelling als uitzondering van het Europese mededingingsrecht te rechtvaardigen? In de arresten Albany, Brentjens en Drijvende Bokken accepteerde het Hof van Justitie de inbreuk die de verplichtstelling maakt op het Europese mededingingsrecht. Het HvJ EU oordeelde verkort weergegeven dat de inbreuk was gerechtvaardigd omdat deze noodzakelijk is voor de vervulling van een aan dit fonds opgedragen bijzondere sociale taak van algemeen belang. Zonder het exclusieve recht zou er sprake zijn van risicoselectie die het solidaire element van de pensioenregelingen zou uithollen. Het Hof noemt daarbij de doorsneepremie als één van de elementen waarin de solidariteit tot uiting komt. Andere elementen die daarbij worden genoemd zijn ‘de verplichting alle werknemers zonder voorafgaand medisch onderzoek te accepteren, de voortzetting van de pensioenopbouw met premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid, de overname door het Pensioenfonds van de achterstallige premies bij faillissement van de werkgever, en de indexatie van de pensioenen voor het behoud van hun waardevastheid’. Solidariteit, waaronder de doorsneepremie, vormt mede de juridische legitimatie voor de verplichtstelling. In hoeverre is de doorsneepremie nu beslissend voor de beoordeling van het solidaire element van het pensioenstelsel? Een definitief antwoord op deze vraag is aan de rechter. Maar het AG2R arrest van het Hof van Justitie uit 2011 biedt wellicht enige ruimte om de doorsneesystematiek te heroverwegen. Dit arrest ging over de vraag of een bepaalde
94 95
overstap van omslagfinanciering naar kapitaaldekking. Het is de vraag of dit ook betrekking heeft op het geval waarbij het omslagelement wordt overgeheveld van de tweede naar de eerste pijler. Deze paragraaf is vooral gebaseerd op een nog te verschijnen Netspar paper van D. Boeijen, M. Heemskerk en R. H. Maatman, Beëindiging van de doorsneesystematiek. Hiermee zijn niet alle aspecten van de doorsneesystematiek besproken. Eerder is aangegeven dat de juridische aspecten van splitsing van bedrijfstakpensioenfondsen nog nauwelijks in kaart zijn gebracht. En natuurlijk brengt overstap van bestaande rechten een invaarproblematiek met zich mee.
50
ziektekostenverzekering verplicht kon worden gesteld in een algemeen verbindend verklaarde bedrijfs-cao in Frankrijk. Dat verplichte karakter was volgens het Hof gerechtvaardigd, mede omdat de regeling: wordt gekenmerkt door een hoge graad van solidariteit als gevolg van met name het forfaitaire karakter van de bijdragen en de verplichting om alle risico’s te aanvaarden.
Als aantoonbaar is dat het loslaten van de combinatie gelijke pensioenopbouw voor gelijke pensioenpremie juist bijdraagt aan herstel van solidariteit tussen jong en oud, kan dat een bruikbaar argument zijn. Op basis van deze en andere Europese jurisprudentie, achten Boeijen, Heemskerk en Mateman het goed verdedigbaar dat de verplichtstelling kan worden gehandhaafd, mits de introductie van de alternatieven van een goede economische en juridische onderbouwing wordt voorzien en er een bepaalde mate van solidariteit overblijft 96. Elk van de alternatieven is in actuarieel opzicht ‘eerlijk’; het is verdedigbaar dat zij economisch niet leiden tot leeftijdsonderscheid. Bovendien kunnen de alternatieven worden voorzien van solidariteitselementen zoals deling van het lang- en kortlevenrisico, het arbeidsongeschiktheidsrisico en de acceptatieplicht waarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen mannen en vrouwen, hoog en laag opgeleiden en gezonde en ongezonde werknemers97. Vanzelfsprekend moet die onderbouwing ook overigens zorgvuldig en nauwkeurig zijn en aansluiten bij juridische criteria die bekend zijn uit regelgeving en jurisprudentie. Bij een overstap op individuele rekeningen waarbij de risico’s voor rekening komen van de deelnemer is het de vraag of de verplichtstelling kan worden gehandhaafd. Beheersing van het dubbele discriminatiegevaar Het einde van de doorsneesystematiek impliceert ofwel een leeftijdsafhankelijke pensioenpremie, ofwel een leeftijdsafhankelijke pensioenopbouw. Dit is een vorm van direct leeftijdsonderscheid. Indirect leeftijdsonderscheid kan ontstaan als bepaalde leeftijdsgroepen in overwegende mate worden benadeeld bij de overstap naar leeftijdsafhankelijke pensioenpremie of –opbouw. Volgens Europees recht is direct of indirect leeftijdsonderscheid bij de arbeidsvoorwaarde verboden, tenzij objectief gerechtvaardigd (Richtlijn 2000/78/EG, geïmplementeerd door de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid WGBL, vergelijk ook Handvest grondrechten van de mens). Er is in artikel 6 van de Richtlijn een expliciete uitzondering gemaakt voor actuariële berekeningen. De actuariële uitzondering lijkt niet meer van toepassing na het Experian-arrest over Deense leeftijdsafhankelijke pensioenpremies. Het Hof hanteert in dit arrest een restrictieve uitleg van de uitzonderingsgronden en ziet de actuariële berekening niet als een zelfstandige uitzonderingsgrond, zo wordt bepleit in de juridische literatuur.98 Dat betekent dat er een objectieve, economische, rechtvaardiging dient te worden gegeven voor het maken van leeftijdsonderscheid in premies of opbouw als de doorsneesystematiek wordt afgeschaft. Volgens Boeijen, Heemskerk en Mateman is dat mogelijk. Economisch gezien oogt de combinatie van leeftijdsonafhankelijke opbouw en leeftijdsonafhankelijke pensioenpremies juist als discriminatie. Aangeven zou ook kunnen worden dat het leeftijdsonderscheid zorgt voor een betere aansluiting bij gewijzigde
96 97
Zo ook: M.J.C. van der Poel, 2013, De houdbaarheid van verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenregelingen. VU Amsterdam: expertisecentrum pensioenrecht. Daarnaast kan het gaan om de mogelijkheid tot premievrije voortzetting van pensioenopbouw bij arbeidsongeschikheid; de mogelijkheid tot voorzetting van pensioenopbouw in geval van faillissement van de werkgever; de mogelijkheid tot collectieve buffervorming. Merk echter op dat een aantal van deze elementen zoals het ontbreken van een medische keuring en premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid ook in niet verplichte verzekerde regelingen en in ondernemingspensioenfondsen te realiseren zijn.
51
arbeidspatronen zodat jongeren die uittreden of zzp’ers niet een te groot solidariteitsoffer betalen. Voor de overwegende benadeling van leeftijdscohorten binnen pensioenfondsen– geldt dat de transitie juridisch beter verdedigbaar is indien de verschillen tussen de generaties disproportioneel zijn. Compensatie voor de benadeling die de overstap van doorsneesystematiek meebrengt draagt bij aan vermindering van dat juridisch risico.
4.10 Welke fiscale aspecten zijn er? Uitgangspunten Witteveenkader In Nederland geldt voor pensioenen de omkeerregel waarbij binnen een bepaald kader (Witteveenkader) pensioenpremies onbelast zijn en pensioenuitkeringen worden belast 99. Pensioenaanspraken worden hiermee de facto fiscaal behandeld als uitgesteld loon. Het vertrekpunt daarbij is dat er bij 40 dienstjaren een ouderdomspensioen kan worden bereikt van 75 procent van het gemiddeld pensioengevend inkomen (per 2015) 100. Vervolgens geldt afhankelijk van het type regeling (eindloon, middelloon of beschikbare premieregeling) een maximaal opbouwpercentage/premiepercentage. Daarmee wordt voorkomen dat pensioen leidt tot een fiscaal gefaciliteerd oversparen met vroegpensionering tot gevolg en worden de kosten van de omkeerregel beperkt. Bij het opstellen van dit kader was het uitgangspunt dat het fiscale kader recht moest doen aan de verscheidenheid van pensioenregelingen en de mobiliteit op de arbeidsmarkt, waardoor de mensen in hun loopbaan te maken kunnen krijgen met meerdere pensioenregelingen101. Vandaar dat er per werknemer voor iedere pensioenregeling (uitkeringsovereenkomsten, premieovereenkomsten en kapitaalovereenkomsten) maximale opbouwpercentages zijn bepaald die aansluiten bij het gemeenschappelijke uitgangspunt dat in veertig jaar maximaal 75% mag worden opgebouwd. Bij uitkeringsovereenkomsten gebaseerd op het eindloon betekent dit een opbouwpercentage van 1,657 en in geval van middelloon 1,875 (2015). Bij premieovereenkomsten is dit vertaald in een maximale premie per leeftijdsklasse. De staffel is progressief: hoe jonger de deelnemer is, hoe langer de beleggingshorizon, hoe minder de premie nodig is om eenzelfde jaarlijkse aanspraak in te kopen. De vertaling van het gemeenschappelijke uitgangspunt naar de verschillende pensioenregelingen zorgt ervoor dat deelnemers geen fiscaal nadeel ondervinden als ze overstappen van de ene pensioenregeling naar de andere én dat van het fiscale kader geen prikkels uitgaan om dat te doen, om zodoende een overmatig pensioen op te bouwen. Het faciliteert dus keuzevrijheid én voorkomt fiscaal gedreven arbitrage tussen pensioenregelingen waardoor, althans voor werknemers binnen de aanvullende pensioenregelingen, ‘arbeidsmarktneutraal’ uitwerkt102. Consequenties handhaven neutraliteit fiscale kader voor overgangsproces Het handhaven van arbeidsmarktneutraliteit van het fiscaal kader is een verstandig uitgangspunt. Dit houdt in dat deelnemers geen fiscaal nadeel ondervinden als ze overstappen van de ene pensioenregeling naar de andere én dat van het fiscale kader geen 98
Zie naast de noot bij JAR 2013/284 ook M. van der Poel, Leeftijdsonderscheid bij pensioenpremie en pensioenaanspraak aan banden gelegd, TPV 2013/50. 99 Het onderstaande gaat er vanuit dat de omkeerregel niet ter discussie staat. 100 Zie de aanhef bij de wet verlaging maximumopbouw en premiepercentages pensioenen en maximerend pensioeninkomen: http://wetten.overheid.nl/BWBR0035183/geldigheidsdatum_21101 102
09-2014 Zie TK, 1997-1998, 26020, nr. 3 (Memorie vanToelichting wetsvoorstel), pp. 1-3. De fiscale behandeling van werknemers- en ondernemerspensioen is verschillend en werkt daardoor voor zzp-ers niet arbeidsvormneutraal uit. Zie: A.H.H. Bollen-Vandenboorn et. al, 2013, Arbeidsvormneutraal pensioenkader: een logische vervolgstap. Tilburg University.
52
prikkels uitgaan om dat te doen, om zodoende een overmatig pensioen op te bouwen. Het heeft echter een aantal vergaande consequenties voor de overstap naar een alternatief voor de doorsneesystematiek: Ten eerste is het problematisch wanneer niet alle fondsen tegelijk overgaan naar één nieuwe systematiek. Het handhaven van fiscale neutraliteit zou dan zeer complex, zo niet onmogelijk worden. Jonge mensen zouden dan bijvoorbeeld kunnen beginnen met degressieve opbouw en later over kunnen stappen naar een regeling met de doorsneesystematiek, zodat ze overmatig fiscaal gefaciliteerd pensioen opbouwen. Ten tweede dat ook bij een overstap naar een nieuwe systematiek het gemeenschappelijke uitgangspunt consequent vertaald wordt in verschillende regelingen. Als bijvoorbeeld wordt gekozen voor degressieve opbouw in de uitkeringsovereenkomst, ligt het in de rede dat in de premieovereenkomst worden gekozen voor een leeftijdsonafhankelijke premie. Bij overgang naar degressieve pensioenopbouw geldt de transitieproblematiek dan ook voor de huidige premieregelingen (en ook voor de verzekeringscontracten). Ten derde dat de overheid waarschijnlijk bepaalde voorschriften voor de overstap moet uitvaardigen om de gewenste uniformiteit te bewerkstelligen zoals bij fondssluiting. Een extra complicatie is hoe om te gaan met een eventuele premie-opslag die nodig is om verliezende cohorten te compenseren. Moet en kan deze tijdelijk buiten het huidige Witteveenkader worden geplaatst en is dat uitvoerbaar? Aandachtspunt zal zijn hoe de eventuele compensatie budgettair inpasbaar is. Fiscale aspecten verschillende alternatieven voor de doorsneesystematiek Progressieve premies, een overstap naar DC-regelingen, of mitigatie middels lagere opbouw en meer indexatie, sluiten in zekere mate aan bij de huidige fiscale kaders en methodiek. Een systeem van degressieve opbouw vergt een grote aanpassing van het bestaande fiscale kader. Bij degressieve opbouw zou gewerkt kunnen worden met leeftijdsafhankelijke maximale opbouwstaffels. Of dit ook uitvoerbaar is, valt nader te bezien. Ook hier spelen problemen in de overgang op de nieuwe systematiek. 4.11 Conclusie Het afschaffen van de doorsneesystematiek is om verschillende redenen wenselijk. Een meer actuarieel fair systeem past beter bij een dynamische arbeidsmarkt. Het kan ook het stelsel voor jongeren aantrekkelijk maken. En het maakt de invoering van meer keuzevrijheid gemakkelijker. Het afschaffen van de doorsneesystematiek is een complexe opgave. Er zijn transitiekosten mee gemoeid die vragen om een goede spreiding tussen generaties; het moet goed onderbouwd worden wil het juridisch houdbaar zijn; het kan als er onvoldoende solidariteit in het stelsel over blijft gevolgen hebben voor de verplichtstelling van pensioenen; en er zijn lastige uitvoeringsvraagstukken aan verbonden. Dat betekent dat een overstap zorgvuldig moet plaatsvinden en de transitieproblematiek goed in kaart moet worden gebracht. In dit hoofdstuk is hiertoe een poging gewaagd. Duidelijk is dat de overstap naar een alternatief om een zekere uniformiteit vraagt. Daar zullen sociale partners het over eens moeten worden. Hoewel aan alle alternatieven voor- en nadelen kleven, lijkt een overstap naar (een vorm van) degressieve opbouw het meest voor de hand te liggen. Hierbij zou de overheid zou vanwege de gewenste uniformiteit bepaalde voorschriften moeten uitvaardigen. De overstap naar een alternatieve systematiek brengt generatie-effecten met zich mee. Bij (gedeeltelijke) compensatie in de tweede pijler zijn deze niet te vermijden. Bij compensatie via een (tijdelijke) AOW-variant wel. Een tijdelijke AOW-variant gaat gepaard met een
53
permanente oploop van de staatschuld en is dus niet aantrekkelijk. Deze kan worden gecompenseerd door de AOW permanent te verhogen of de omkeerregel gedeeltelijk af te schaffen. Een hervorming waarbij de eerste pijler wordt vergroot en de tweede pijler verkleind vraagt om een bredere afweging dan past in het kader van de discussie over de afschaffing van de doorsneesystematiek (zie paragraaf 5.2).
54
5.
Integrale aspecten
5.1
Inleiding
De beleidsvarianten in hoofdstuk 3 hebben betrekking op het tweede pijler pensioen. Maar ze raken ook aan eerste en derde pijler. Ook de in hoofdstuk 4 besproken structurele AOWvariant voor de compensatie van de generatie-effecten bij de afschaffing van de doorsneesystematiek raakt aan de verhouding tussen de pensioenpijlers en vraagt daarom om een meer integrale benadering. Hieronder valt ook de gewenste dekking van het pensioenstelsel waarbij vooral de vraag aan de orde is of een pensioenplicht ook moet gelden voor zzp-ers. Bij een integrale benadering valt ook de verbinding tussen pensioen, wonen en zorg. 5.2
De verhouding tussen de pensioenpijlers
In paragraaf 2.1. is aangegeven dat een robuust pensioenstelsel steunt op zowel omslaggefinancierde als kapitaalgedekte delen. De twee alternatieven voor het financieren van pensioenen zijn namelijk kwetsbaar voor verschillende risico’s. In het SER-rapport De Nederlandse economie in stabieler vaarwater uit 2013 is geconstateerd dat het goed is dat het Nederlandse stelsel een mengvorm is van een omslagstelsel voor de AOW (eerste pijler) en kapitaaldekking voor aanvullende pensioenen. In de loop der jaren heeft de tweede pijler vanwege de beperking van de stijging van de AOW en de verdere rijping van pensioenfondsen geleidelijk aan meer aan gewicht gewonnen. Vanwege de directe gevoeligheid van de tweede pijler voor financiële schokken en de wens om de Nederlandse economie minder volatiel te doen zijn is het volgens dit rapport zaak om oog te houden voor een goede balans tussen omslagfinanciering en kapitaaldekking. De beleidsvarianten die zijn besproken in hoofdstuk 3 hebben betrekking op de tweede pijler. Ze hebben echter consequenties voor de verhouding tussen de pijlers. Met een nationale pensioenregeling zou de tweede pijler bijvoorbeeld kleiner kunnen worden ten opzichte van de derde pijler waarmee het gebrek aan keuzemogelijkheden kan worden gecompenseerd. Omgekeerd kan een variant met veel keuzemogelijkheden en weinig risicodeling worden gecombineerd met een robuuste eerste pijler die zorgt voor vangnet en die de intergerationele herverdeling van de tweede pijler overneemt. In hoofdstuk 4 is aangeven dat compensatie van de generatie-effecten kan plaatsvinden binnen de tweede pijler, maar ook via een (tijdelijke) kop op de AOW. Met dat laatste kunnen generatie-effecten worden vermeden. Een tijdelijke AOW-variant gaat gepaard met een permanente oploop van de staatschuld en is dus niet aantrekkelijk. Deze kan worden gecompenseerd door de AOW permanent te verhogen of de omkeerregel gedeeltelijke af te schaffen. Een permanente verhoging van de AOW impliceert dat een deel van de tweede pijler wordt verschoven naar de eerste pijler. Volgens Lans Bovenberg is dit aantrekkelijk103: De AOW neemt zo de generatiesolidariteit over van de private aanvullende pensioenen. Dit zorgt voor een heldere ontvlechting van private en publieke verantwoordelijkheden. De overheid ontfermt zich als grootste collectiviteit over de publieke functie van intergenerationale solidariteit. Iedereen betaalt mee aan het financieren van de impliciete schuld in het pensioenstelsel zonder dat dit de keuze tussen werknemerschap en ondernemerschap verstoort. Aanvullende pensioenen kunnen zich voortaan voluit wijden aan het assisteren van deelnemers bij hun financiële levensplanning op basis van actuarieel faire prijzen. Ze kunnen zo beter inspelen op een flexibelere arbeidsmarkt en een grotere behoefte aan
103
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/toekomstbestendig-pensioenstelsel-vraagt-extra-aow-opbouw.
55
keuzevrijheid, mede omdat jonge eigenwoningbezitters meer sparen via hun woning nu de fiscus annuïtaire hypotheekaflossing eist.
Dit citaat maakt duidelijk dat een hervorming waarbij de eerste pijler wordt vergroot en de tweede pijler verkleind vraagt om een bredere afweging dan past in het kader van de discussie over de afschaffing van de doorsneesystematiek. Andere belangrijke aspecten die daarin meegenomen zouden moeten worden zijn: de rol van politieke risico’s, de gewenste omvang van beide pijlers in het licht van de verschillende risico’s waaraan ze zijn blootstaan, zowel vanuit het perspectief van de deelnemers als van de overheid. Het politieke risico bestaat eruit dat de overheid de AOW versobert bij budgettaire problemen, net als in het verleden, bijvoorbeeld door niet te indexeren of de door de AOWleeftijd te verhogen. Dit politieke risico neemt toe naarmate een groter deel van het pensioen via de overheidsbegroting loopt. De AOW is een van de grootste uitgavenposten op de begroting die vanwege de vergrijzing verder zal toenemen. Wat de gewenste omvang van beide pijlers is in het licht van de verschillende risico’s waaraan ze zijn blootstaan, is een vraag die nader onderzocht zou moeten worden. Zowel de internationale voorbeelden als de economische theorie geven hierover geen eenduidig antwoord. 5.3
ZZP-ers
PM wordt nagestuurd. Kernvraag: verplicht of niet? 5.4
Integratie wonen en zorg
5.4.1 Algemeen In de adviesaanvraag van 4 april 2014 vraagt de staatssecretaris van SZW de raad ook in hoeverre “een integrale benadering van vermogensopbouw voor pensioen, zorg en eigen woning wenselijk en mogelijk” is. De adviesaanvraag bevat daartoe enkele subvragen: wat zijn de voor- en nadelen? welke mogelijkheden zijn er om een dergelijke benadering te organiseren? wat is al mogelijk binnen de huidige kaders en komt al voor in de praktijk? waar zitten de belemmeringen? In deze paragraaf wordt vooral in beschrijvende en analyserende zin ingegaan op de mogelijkheden van vermogensopbouw voor pensioen en zorg (par. 5.4.2) resp. vermogensopbouw voor pensioen en eigen woning (par. 5.4.3). Voor zover mogelijk wordt daarbij ook een relatie gelegd met de in hoofdstuk 3 geschetste beleidsvarianten voor een toekomstbestendig aanvullend pensioen en de bij die varianten geschetste mogelijkheden om pensioen, zorg en eigen woning te verbinden. In hoofdstuk 6 formuleert de raad een beleidsconclusie.
5.4.2 Aanvullend pensioen en zorg Algemeen: toespitsing verbinding op lichte ouderenzorg In zijn advies Naar een kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg: een tussentijds advies op hoofdlijnen (oktober 2012) is de SER ingegaan op de vraag centraal welke langdurige zorg in de toekomst collectief gefinancierd dient te worden. Bij het beantwoorden daarvan dient volgens hem rekening te worden gehouden met het onderscheid tussen zorg en niet-zorgelementen (met name scheiding wonen en zorg), de mate waarin mensen eigen verantwoordelijkheid kunnen dragen voor hun behoefte an langdurige zorg en, tot slot, op welke wijze de uitvoering van de langdurige zorg moet plaatsvinden.
56
Specifiek met betrekking tot de ouderenzorg leidt dit volgens de SER ertoe dat een collectieve regeling wenselijk en noodzakelijk blijft voor de zware langdurige ouderenzorg waarvan het gebruik en de kosten zeer scheef verdeeld zijn blijft; de zware ouderenzorg (verpleging, verzorging en zwaardere vormen van persoonlijke verzorging) moet collectief gefinancierd blijven. Daarnaast verdient het volgens de SER de voorkeur dat mensen meer individuele verantwoordelijkheid en meer eigen regie krijgen als er sprake is van een lichte zorgvraag. Daarbij is het nodig de grens tussen lichte en zware vormen van ouderenzorg zo te palen dat afwenteling op een collectief gefinancierde regeling wordt voorkomen en alternatieve vormen van zorgverlening worden gestimuleerd. Daartegenover staat wel dat bij het bepalen van de grens rekening gehouden moet worden met de individuele betaalbaarheid en dat de ondersteuning van ouderen zonder voldoende financiële middelen gewaarborgd dient te worden via een vangnet voor de lichte zorgvormen. Vanwege de combinatie van een verwachte toename van private kosten voor zorg (o.a. door niet meer collectief financieren van lichte vormen van ouderenzorg en door hogere eigen bijdragen voor zorg in het algemeen) en grotere onzekerheid over de (hoogte van) pensioenen, kan het wenselijk zijn dat mensen tijdig gestimuleerd worden eigen voorzieningen op te bouwen om de individuele betaalbaarheid van lichtere ouderenzorg te borgen. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden. Zo kunnen mensen deze voorzieningen opbouwen via individuele besparingen of, in geval van werknemers, via hun tweede pijler pensioen waarbij ‘extra’ pensioen wordt opgebouwd dat kan worden aangemerkt als ‘kapitaalopbouw voor zorguitgaven’. Dat laatste wordt meer mogelijk naarmate het pensioenstelsel richting een stelsel gaat met individuele rekeningen (zie hoofdstuk 3). Het onderstaande richt zich op de mogelijkheden van zogeheten zorgsparen en zorguitkeringen binnen de tweede pijler104. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de pensioenopbouw met het oog op bekostiging van lichte vormen van ouderenzorg een verplicht karakter heeft105, ook al is het de vraag hoe zo’n verplichtstelling kan worden geregeld (is het mogelijk en door wie?). Ingeval van een vrijwillige variant is er immers een kans dat mensen die er het meest baat bij hebben (mensen die een relatief grote kans hebben op relatief hogere kosten), geen kapitaal opbouwen en is onduidelijk of mensen wel een voldoende hoog bedrag opbouwen om de toekomstige individuele behoefte aan lichte ouderenzorg of de hogere eigen betalingen te kunnen betalen. Is dat niet het geval, dan bestaat de kans dat zij in de problemen komen of alsnog een beroep doen op de overheid (via het vangnet). De groep waar het hier om gaat zijn mensen met relatief lage inkomens en weinig vermogen, maar (nog niet voorzienbare) relatief hoge zorgkosten. Een en ander neemt niet weg dat er ook tussenvormen denkbaar zijn. Aan de ene kant kan voor regelingen waarbij de deelname vrijwillig is bijvoorbeeld worden gewerkt met gerichte financiële stimuli om bepaalde groepen te stimuleren tot vermogensopbouw. Aan de andere kant kunnen verplichte regelingen bepaalde vrijheidsgraden bevatten, bijvoorbeeld de mogelijkheid van een opt-out als men zekerheid kan bieden dat op andere wijze kan worden voorzien in de dekking voor toekomstige zorguitgaven. 104
105
Deze schets is mede gebaseerd op de (nog) niet gepubliceerde Technische verkenning financieringsinstrumenten ouderenzorg (juli 2013) van een werkgroep van de SER-commissie Sociale Zekerheid en Gezondheidszorg (in het kader van haar voorbereiding van een advies over Betaalbare gezondheidszorg. Argumenten voor een verplichting zijn: het feit dat mensen de toekomstige risico’s te laag inschatten en het gevaar dat mensen niet vrijwillig deelnemen aan een regeling omdat ze weten dat ze de zorg ook gratis kunnen krijgen cq. de kosten op anderen kunnen afwentelen. Ook voorkomt verplichting het averechtse selectie, dit wil zeggen dat mensen die verwachten geen kosten te maken (de zogenaamde ‘goede risico’s’) niet deelnemen aan een vrijwillige regeling met mensen die verwachten veel kosten te maken. Met andere woorden: via verplichtstelling kan de overheid een bepaalde mate van risico- en/of inkomenssolidariteit binnen de regeling brengen, indien daaraan waarde aan wordt gehecht. De keerzijde hiervan is dat sommige mensen – in het geval van een zuivere (individuele) spaarregeling – te veel ‘sparen’ en andere mensen juist te weinig; dat geldt bijvoorbeeld niet bij een verplichte verzekering (op kapitaalbasis) waarbij door het collectieve karakter bereikt kan worden dat er niet meer wordt ingelegd dan nodig is om de kosten van zorgconsumptie te dekken.
57
Bekostiging lichte ouderenzorg via de tweede pijler: combineren of integreren van zorg- en pensioensparen – algemene kanttekeningen Pensioenfondsen/uitvoerders kunnen een faciliterende rol spelen bij een eventuele vorm van kapitaalopbouw voor ouderenzorg106. De kern is dat pensioensparen en zorgsparen worden gecombineerd of geïntegreerd. De opbouwsystematiek verandert in principe niet107 (de hoogte van de opbouw eventueel wel), maar kan de wijze van het uitkeren van het opgebouwde vermogen veranderen. Wat betreft de uitkering – ter betaling van toekomstige zorgkosten – kan voor twee opties worden gekozen108. Ten eerste kan ervoor worden gekozen de uitkeringsystematiek ongewijzigd te laten, dit wil zeggen dat gewerkt wordt met reguliere pensioenannuïteiten (die maandelijks wordt uitgekeerd): mensen krijgen dan een hogere jaarlijkse pensioenuitkering waaruit zij de zorgkosten betalen. Een tweede optie is dat de wijze van uitkeren verandert zodat gekomen wordt tot het uitkeren van zorgannuïteiten. Aan het integreren van zorgsparen met pensioensparen (via het tweedepijlerpensioen) kleeft een aantal mogelijke voor- en nadelen. Hierbij is wel uitgegaan van de huidige institutionele setting; naargelang deze setting verandert, kunnen varianten meer of minder opportuun worden. Enerzijds kan dit zorgen voor één financieringsstroom voor uitgaven op de oude dag (met uitzondering van de langdurige ouderenzorg), kent het relatief lage uitvoeringskosten (vanwege de bestaande infrastructuur), en zorgt het voor het delen van zorgrisico’s. Door de verplichting blijft de financiële toegankelijkheid tot lichtere vormen van ouderenzorg gewaarborgd (voor werknemers die zijn aangesloten bij een pensioenfonds). Anderzijds is er ook een aantal praktische en (uitvoerings)technische bezwaren die eerst nader doordacht dienen te worden. Ten eerste is er de wijze waarop het sparen verplicht wordt gesteld. Ten tweede wordt de tweede pensioenpijler mogelijk zwaarder belast door koppeling aan een extra risico109, en wordt het sparen voor zorg onderdeel van het arbeidsvoorwaardenoverleg. Verder is van belang dat het gemiddelde aanvullende pensioen niet erg hoog is en dat het derhalve maar een beperkte bijdrage kan leveren in de kosten. Tot slot speelt ook mee dat in deze variant de diversiteit in pensioenregelingen een uniforme uitvoering van zorgsparen via de tweede pensioenpijler belemmert en is het de vraag of het huidige systeem van pensioenopbouw past bij de opbouw van aanspraken op ouderenzorg. Indien gekozen wordt voor een andere wijze van uitkeren dan de reguliere pensioenannuïteiten is het zorgpensioen eerste vorm , en de tweede vorm een (gedeeltelijke) lumpsum uitkering aan 110 het begin van de pensioenperiode .
Bij een zorgpensioen is de uitkering hoger als een beroep wordt gedaan op zorg. Pensioenfondsen berekenen, bij een dergelijke combinatie van pensioen en zorgsparen, de jaarlijkse uitkering niet alleen op basis van de kans dat iemand overlijdt, maar ook op basis
106
107
108 109
Er wordt hier niet ingegaan op de rol die pensioenfondsen kunnen hebben bij financiering van zorgvastgoed of op de adviserende rol die pensioenuitvoerders kunnen hebben bij het omzetten van de eigen woning in geld of andere financiële producten. Voorbeelden zijn de benutting van de inkoopkracht bij het verkopen van de woning en het aanschaffen van woon-zorg-arrangementen die worden aangeboden door woningcorporaties of verhuurorganisaties. In veel voorstellen wordt uitgegaan van de huidige opbouwsystematiek zoals die nu bij de aanvullende pensioenen wordt gehanteerd. De vraag is echter of de doorsneepremie geschikt is voor zorgsparen. Bovendien kunnen oudere generaties – of generaties die reeds pensioen opbouwen – moeilijk genoeg sparen voor de zorgkosten voor de eigen generatie. Deze mogelijkheden worden ook genoemd in PGGM (2013) Collectief zorgsparen voor solidaire financiering ouderenzorg, maart 2013. Ook wordt erop gewezen dat de ontwikkeling dat steeds meer mensen te maken hebben met een chronische ziekte en daarmee langer leven, tot een stapeling van risico’s leidt.
58
van het risico dat iemand beroep doet op zorg (vanwege bijvoorbeeld lichamelijke beperkingen). De pensioenaanspraken vormen dan niet alleen een verzekering van het lang leven risico maar ook van het zorgrisico (risico op situatie dat beroep op zorg plaatsvindt). De uitkering vindt plaats in de vorm van zorgannuïteiten, die bijvoorbeeld meer uitbetalen als bepaalde functies (zoals activities of daily living, ADL) wegvallen. De uitgekeerde zorgannuïteiten zijn normbedragen (in geld); het inkooprisico van de zorg blijft voor de klant. Dit is nodig omdat de feitelijke zorgbehoefte – bij lichtere vormen van zorg – moeilijker objectief vast te stellen is en mede afhankelijk is van de gewenste levensstandaarda. Een probleem bij deze wijze van uitkeren is dat onduidelijk is op welke zorg er uiteindelijk een aanspraak bestaat; gezien de medisch-technologische ontwikkelingen is lastig in te schatten wat het gespaarde bedrag uiteindelijk waard is in termen van het zorgpakket. Met andere woorden bij zorgannuïteiten is niet alleen sprake van het inflatierisico maar daarbovenop ook het risico van de zorgvraag- en zorgkostenontwikkeling. Indien de uitkeringen plaatsvinden in maandelijks uit te keren bedragen, dan is het vooral geschikt voor kleinere (periodieke) uitgaven, zoals eigen betalingen of eigen bijdragen. Een andere mogelijkheid is om het aanvullend pensioen vanaf de pensioeningangsleeftijd in te zetten voor de financiering van ouderenzorg. Dit kan door toe te staan dat de gepensioneerde, bijvoorbeeld op de pensioeningangsdatum (of op een vaste, latere leeftijd), een bepaald percentage van de opgebouwde pensioenaanspraak als lumpsum krijgt uitgekeerd (los van de maandelijkse betaling van het pensioen). Wordt hier geen gebruik van gemaakt dan wordt het volledige pensioen als maandelijkse annuïteit uitgekeerd. Dit uitgekeerde bedrag kan bijvoorbeeld dienen voor aanpassingen van de woning of worden ingezet voor de aanschaf van een private verzekering voor ouderenzorg. Er moet wel goed worden vastgelegd wanneer (wel of geen indicatie?) en waaraan dit kan worden besteed en ook wat de consequenties zijn voor de rest van het aanvullend pensioen (dus het aanvullend pensioen minus de lumpsum). Om ervoor te zorgen dat het geld ook daadwerkelijk aan deze doelen wordt besteed kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen dat de pensioenuitvoerder het lumpsumbedrag ineens overmaakt naar een verzekeraar of leverancier van woningaanpassingen. Een nadeel van zo’n optie is dat er met woningaanpassingen of een ouderenzorg- of lijfrenteverzekering behoorlijke bedragen gemoeid kunnen zijn en dat – op dit moment – een aanzienlijk deel van de mensen een klein aanvullend pensioen heeft. Bovendien zijn lumpsumuitkeringen nu niet toegestaan (als dit wordt toegestaan impliceert het dat het afkoopbedrag lager zal zijn dan de pensioenwaarde, in verband met sterftewinst enz.). Ook is er een gerede kans dat mensen die verwachten korter te leven hier gebruik van maken, terwijl dit ‘korterlevenrisico’ is meegenomen bij de bepaling van de actuariële pensioenpremie. Met andere woorden: averechtse selectie zet de solidariteit van het pensioenstelsel onder druk (bepaalde groepen zullen kiezen voor bijvoorbeeld een lumpsum ter financiering van een lijfrente) Tot slot Aan de verschillende vormen van bekostiging van lichte ouderenzorg via de tweede pijler zijn uiteenlopend af te wegen aspecten verbonden. De conclusie van een beleidsmatige afweging wordt mede bepaald door het antwoord op de vraag of al dan niet moet worden uitgegaan van de huidige institutionele setting met betrekking tot aanvullende pensioenregelingen. In hoofdstuk 6 komt de raad hierop terug. 5.4.3 Wonen Vraag om combinaties tussen pensioen en woning 110
Buiten beschouwing blijft een gedeeltelijke pensioenuitkering in natura (bijvoorbeeld voor zorgdiensten of een woningaanpassing).
59
Momenteel staan circa 1 op de 3 huizen onder water: de waarde van de hypotheek is groter dan de waarde van het huis. Tegenover een totale hypotheek schuld van zo’n 638 miljard euro , staat tegelijkertijd een (beklemd) pensioenvermogen van circa 1.000 miljard euro 111. De grote hypotheekschuldenpositie kan leiden tot risico’s voor consumenten, banken, economie en overheid112. Dit roept de vraag op of er geen verbindingen kunnen worden gemaakt tussen wonen en pensioen. Wat kan het opleveren? Doordat veel huizen momenteel onder water staan, is het voor sommige huishoudens lastig om te verhuizen. Het aanwenden van pensioengeld kan er toe bijdragen dat mensen eerder de stap zetten om te gaan verhuizen. Daarnaast kan dit voorkomen dat huishouden verplicht worden te verhuizen, wanneer zij (tijdelijk) hun hypotheeklasten niet kunnen betalen. Bovendien betekent het kunnen aanwenden van het pensioenvermogen de mogelijkheid om de financiële planning en pensioen beter af te stemmen op levensloop/wensen. Door de eis tot het verplicht aflossen van een hypotheek (bij nieuwe gevallen) dreigt het risico dat sommige huishoudens te veel pensioen opbouwen. Bovendien is het nu niet mogelijk om wat minder pensioenvermogen op te bouwen bij bijvoorbeeld een scheiding of wanneer er bijvoorbeeld hoge kosten zijn als gevolg van studerende kinderen, terwijl de woonlasten zich ook al op een vast niveau begeven. Op macro niveau kan het inzetten van pensioenvermogen voor de eigen woning een stimulans betekenen voor de woningmarkt in Nederland, wat ook weer positief kan bijdragen aan de economische groei. Daarnaast kan het meer aanwenden van pensioenvermogen voor de aflossing van hypotheken een oplossing bieden voor de funding gap problematiek van Nederlandse banken. Voor Nederlandse banken is de funding gap structureel groter dan voor andere Europese banken. Dit komt doordat Nederlandse banken tegenover dezelfde spaartegoeden als andere grote Europese landen veel meer hebben uitgeleend, met name hypotheken. Beleidsopties voor verbindingen tussen pensioen en wonen Combinaties tussen pensioen en wonen kunnen worden bekeken vanuit drie verschillende perspectieven. Allereerst kan worden bekeken hoe pensioenvermogen kan bijdragen aan de eigen woning. Andersom zou ook de eigen woning kunnen bijdragen aan een pensioen. Als laatste zouden pensioenfondsen ook meer in hypotheken kunnen beleggen, om op die manier een bijdrage te kunnen leveren aan en de funding gap problematiek van Nederlandse banken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door middel van de oprichting van een Nationale Hypotheek Instelling (NHI). Deze laatste variant zal niet nader worden toegelicht. Binnen de optie om pensioenvermogen te benutten voor de eigen woning, zijn drie mogelijke beleidsopties te onderscheiden113: Inzet van pensioenpremie voor aflossen hypotheek: Bij deze variant zouden mensen hun pensioenpremie ook kunnen inzetten voor het aflossen van hun hypotheek, met dus een lagere pensioenopbouw tot gevolg. Dit zou zowel kunnen als reguliere aflossing als wel als extra aflossing van een hypotheek. Op die manier wordt mensen flexibiliteit geboden om tot een goede financiële planning te komen. 111 112 113
Zie Kortleve, N. en M. Loois, Pensioenpremie inzetten voor aflossing hypotheek: de gevolgen. De Actuaris, Juli 2014 Zie Adriaansen, Bovenberg en Kortleve (2014), ‘Pensioen inzetten voor eigen woning’, TPV 2014/18, april 2014. Daarnaast bestaat ook de optie om pensioenvermogen in te zetten als waarborg voor een hypotheek op een huis. Kopers van een huis kunnen dan pensioen als onderpand voor een eventuele restschuld inzetten bij een gewenste verhuizing. Administratief is dit echter zeer bewerkelijk en daarom wordt deze variant niet meegenomen in deze analyse. In Zwitserland mogen individuen het opgebouwde pensioen inzetten als onderpand bij de aanschaf van een woning waardoor men een lagere hypotheekrente betaalt. Vanaf hun 50e mogen ze maximaal de helft van het opgebouwde pensioen inzetten als onderpand en drie jaar voor de pensioenleeftijd mag men het pensioenvermogen niet meer gebruiken.
60
Wanneer mensen bijvoorbeeld tijdelijk worden geconfronteerd met hogere lasten (bijvoorbeeld door studerende kinderen), kunnen hoge vaste kosten worden verlaagd met pensioengeld. Bovendien stijgen door de eis tot volledige aflossing van een hypotheek voor nieuwe gevallen de lasten over de levenscyclus: de hypothecaire kosten zullen hoger worden, maar daarna is ook meer vermogen opgebouwd en zullen de woonlasten later lager zijn doordat een hypotheek volledig is afgelost. Een flexibele inzet van bestedingen tussen pensioen en woning kunnen tot een betere financiële planning leiden. De effecten van het voorstel om pensioenpremie in te zetten voor de aflossing van een hypotheek zijn echter relatief beperkt, naar verwachting vaak zal de jaarlijkse hypotheeklast slechts met een paar tientjes per maand dalen. Bovendien lijkt deze variant financieel gezien ook minder aantrekkelijk, vanwege de hogere belasting voor pensionering en het hogere rendement op pensioen in vergelijking met de netto hypotheekrente114. Deze variant staat bovendien op gespannen voet met de huidige doorsneesystematiek: jongere deelnemers kunnen door de inzet van hun premie voor de aflossing van hun hypotheek “ontsnappen” aan de solidariteitsbijdrage aan oudere werknemers via de doorsneepremie. Eenmalig inzet van pensioenopbouw tijdens opbouwfase: Een variant die meer effect kan hebben op de eigen woning, is de variant waarbij men een deel van het pensioen afkoopt om te gebruiken als extra aflossing, reguliere aflossing of als startkapitaal bij aankoop huis. Daarbij rekent men fiscaal af over de onttrekking. Daarbij geldt dat wanneer het pensioenvermogen eenmaal is opgenomen , het bedrag onttrokken bedrag niet meer teruggestort kan worden in het pensioen (de fiscale ruimte kan niet hergebruikt worden). In het buitenland kennen ze al een dergelijke variant, bijvoorbeeld in Zwitserland, Canada en de Verenigde Staten. Bij deze variant kan meer vermogen worden gebruikt voor de eigen woning dan de premievariant en kan mensen dus meer maatwerk worden geboden, met een mogelijke grotere stimulans voor de huizenmarkt, waarbij de effecten van afkoop sterk af hangen van hoeveel pensioenvermogen men mag afkopen. Deze variant neemt een ander belangrijk risico met zich mee: de toereikendheid van het pensioeninkomen: het te veel opnemen van pensioenvermogen zorgt voor lagere pensioenen in de toekomst. Wanneer men in de opbouwfase al pensioenvermogen opneemt, is het beeld over de toekomstige pensioenopbouw ook nog zeer onzeker. Het in grote mate inzetten van pensioenkapitaal lijkt financieel bezien vanuit de deelnemer een minder verstandige keuze op de lange termijn doordat het fiscaal ongunstiger is, een huis minder liquide is en minder renderend dan een gespreide pensioenportefeuille. Doordat mensen de korte termijn over het algemeen vaak prefereren boven de lange termijn, bestaat het gevaar dat deelnemers er toch voor kiezen hun pensioenvermogen in te zetten voor hun eigen woning, ondanks dat dit financieel bezien geen verstandige keuze zijn. Eenmalig inzet van pensioenopbouw op pensioendatum: Deze variant lijkt op de vorige, met daarbij de restrictie dat men enkel op pensioendatum kan kiezen een deel van het opgebouwde pensioenvermogen in te zetten voor een extra aflossing van een hypotheek. Dit kan worden gezien als een verruiming van de huidige hooglaag keuzemogelijkheden die bestaan binnen de huidige uitkeringsregelingen. Op het moment van pensioneren is er een goed zicht op het opgebouwde pensioen, waardoor het risico op een forse inkomensachteruitgang kleiner wordt en men een beter inzicht heeft op het uitgavenpatroon tijdens pensionering. Nadeel van deze variant is dat deze niet de flexibiliteit biedt om tot een betere financiële planning te komen tijdens het leven. Daarnaast lijkt deze variant niet tot een grote stimulans te leiden op de woningmarkt; werkenden kunnen geen gebruik maken van deze 114
Zie Kortleve, N. en M. Loois, Pensioen inzetten voor Hypotheekaflossing, TPV. 2014/34
61
mogelijkheid. Ook bij deze variant bestaat een grote kans op risicoselectie (mensen met korte levensduur nemen veel pensioenvermogen op voor huis, dat vererfbaar is). Andersom zou ook gedacht kunnen worden aan opties om de eigen woning te gebruiken voor een pensioenvoorziening. Indien dit mogelijk zou zijn, dan zou eventueel minder pensioen opgebouwd kunnen worden tijdens het werkzame leven. Dit zou kunnen door een zogeheten omkeerhypotheek. Dit zijn leningen waarmee een deel van het eigen vermogen in een woning kan worden uitgekeerd als een levenslange uitkering. De eigenaar van het huis blijft 100% eigenaar van de woning en behoud het recht om in de woning te blijven wonen. In de Verenigde Staten zijn deze producten zijn beschikbaar voor 62 jarigen en ouder. De lening hoeft niet te worden terugbetaald tot dat de eigenwoningbezitter verhuist of overlijdt. De rente wordt bijgeschreven op de lening die wordt afgelost uit de verkoop van de woning nadat de huidige eigenaar die verlaten heeft115. Een degelijke omgekeerde hypotheek bestaat ook in Ierland: Lifetime Loans (soms genaamd lifetime mortgages or reversed mortgages). Het voordeel van omkeerhypotheken is dat een deelnemer een deel van zijn vermogen expliciet kan onttrekken uit de waarde van zijn huis. Dit vermogen kan worden aangewend voor de kosten van leven. Hierdoor zouden eventueel minder pensioenbesparingen noodzakelijk zijn. De omkeerhypotheken zijn echter zeer complexe producten. Mede daarom wordt dit product nog maar weinig gebruikt. Volgens onderzoekers zal betere voorlichting daarbij niet helpen116. Bovendien kan de opbrengst van dit product fors tegenvallen117. Mede door de lage rente van dit moment zijn de opbrengsten van de annuïteit gering. Ook zal de aanbieder van het product, bijvoorbeeld een pensioenfonds, rekening houden met het feit dat men een risico loopt doordat men erg afhankelijk is van een zeer lokale woningmarkt en selectie mechanisme een rol kunnen spelen (dit product is gunstig voor gezonde, langlevende deelnemers). Daarnaast neemt het pensioenfonds het macro-langleven risico op zich, immers de investering komt pas vrij bij overlijden van de eigenaar. Ook zal het pensioenfonds een vergoeding moeten vragen voor het investeren in illiquide goederen en rekening moeten houden met mogelijke beperkingen in zijn diversificatiestrategie. Dit draagt niet bij aan de aantrekkelijkheid van dit product. Verhouding met beleidsvarianten uit Hoofdstuk 3 Het inzetten van een pensioenpremie voor het aflossen van een hypotheek staat op gespannen voet met de huidige doorsneesystematiek. Jongere deelnemers zouden door hun pensioenpremie in te zetten voor hun hypotheek anders kunnen onttrekken aan de doorsneesystematiek. Deze optie lijkt daardoor niet aan te sluiten bij de beleidsvarianten waarbij de doorsneesystematiek in tact blijft (Varianten A en C). De overdrachten die gekoppeld zijn aan de doorsneesystematiek worden bij de optie om eenmalig pensioenkapitaal in te zetten voor de aflossing van een hypotheek ook erg zichtbaar: jongeren die willen afkopen zien dat hun opgebouwde pensioenvermogen niet in verhouding staat tot de premie die ze hebben gestort. Bij de optie om eenmalig met pensioenkapitaal een aflossing te doen voor een hypotheek, spelen selectiemechanisme ook een rol. Doordat een huis vererfbaar is, maar het pensioenvermogen niet, speelt hierbij het risico tot averechtse selectie. Wanneer het langleven risico dus wordt gedeeld (Varianten A, B, C en E), lijkt een begrenzing van het op te nemen van het pensioenvermogen daardoor voor de hand liggen. Doordat de exacte waarde van de eigendomswaarde binnen een uitkeringsregeling met collectieve buffers lastiger te waarderen is, lijkt het eerder 115
116 117
Zie Conijn, J.B.S., B. Kramer, J. Rouwendal en F. Schilder (2014) Verzilveren van overwaarde. De mogelijkheden voor het woningbezit in de bekostiging van wonen, zorg en pensioen, Amsterdam: Amsterdam School of Real Estate. Zie Davidoff, T., P.Gerhard, en Thomas Post, Reverse Mortgages: What Homeowners (Don’t) Know and How it Matters, Working Paper, Maastricht University Zie - Conijn, J.B.S, B. Kramer, J. Rouwendal en Frans Schilder, Woningbezit ter bekostiging van zorg en pensioen, Economisch Statistische Berichten, 99( 4696), 23 oktober 2014.
62
opnemen van pensioenvermogen daardoor beter aan te sluiten bij de beleidsvarianten waarbij er sprake is van pensioenregelingen op basis van individuele pensioenpotten (Varianten D en E). Bij alle varianten zou kunnen worden gekeken om het mogelijk te maken een gedeelte van het pensioenvermogen op pensioendatum in te zetten voor een aflossing van een hypotheek, hoewel dit in principe het best aansluit bij de Varianten D en E vanwege de aard van de regeling (individuele pensioenpotten). Het kunnen aanwenden van een gedeelte van het pensioenvermogen gedurende pensionering zou kunnen worden gezien als een verruiming van de huidige hoog-laag keuzemogelijkheden. De opties voor omkeerhypotheken zouden in principe aan kunnen sluiten op alle gepresenteerde beleidsvarianten, hoewel er wel vraagtekens gezet kunnen worden bij de aantrekkelijkheid dit product uit te voeren.
63
6.
Conclusies en aanbevelingen
PM wordt nagestuurd.
64
