Herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling

Herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling Arjan Bregman

2012-11 Augustus 2012

Amsterdam School of Real Estate

Herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling

Arjan Bregman





Inhoudsopgave Samenvatting

3

1

Gebiedsontwikkeling en herverkaveling: een plaatsbepaling

4

1.1

4 4 5 6 7

1.2 1.3

2

Herverkaveling bij gebiedsontwikkeling 2.1

2.2

3

Inleiding 1.1.1 Gebiedsontwikkeling als fenomeen 1.1.2 Samenwerkingsmodellen bij gebiedsontwikkeling Gebiedsontwikkeling anno 2012 Ervaring met herverkaveling in Nederland

Buitenlandse voorbeelden 2.1.1 Inleiding 2.1.2 De Duitse Umlegung 2.1.3 Voorbeelden in andere landen Pleidooien voor herverkaveling in Nederland 2.2.1 Pleidooien voor herverkaveling door de jaren heen 2.2.2 De uitgave van het IBR 2.2.3 De pilotprojecten van het Ministerie van BZK

Een agenda voor nader onderzoek naar een regeling voor herverkaveling bij gebiedsontwikkeling 3.1

3.2

Bouwstenen 3.1.1 De ervaring met landinrichting 3.1.2 Het bouwclaim- en joint venturemodel 3.1.3 De Duitse Umlegung 3.1.4 Praktijkervaringen uit de pilots Nader te onderzoeken aspecten 3.2.1 Herverkaveling van vastgoed 3.2.2 Kostenverhaal en baatafroming 3.2.3 De rol van de gemeente 3.2.4 De plaats van een toekomstige wettelijke regeling

Literatuur


10 10 10 10 13 14 14 15 18

19 19 19 20 20 20 21 21 21 22 22

23

1



2


Samenvatting Herverkaveling is in Nederland een fenomeen waarmee ruime ervaring bestaat. Zo biedt het instrument landinrichting op grond van de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) provincies de mogelijkheid om, indien rijks- en provinciale doelen niet op vrijwillige basis te realiseren zijn, met overheidsbesluiten werken uit te voeren en daarmee samenhangende herverkaveling te realiseren. Een substantieel deel van het Nederlandse grondgebied is de afgelopen decennia onderwerp geweest van landinrichting op basis van de WILG en eerdere wettelijke regelingen. In het stedelijk gebied bestaat met herverkaveling minder ervaring. Een generieke wettelijke regeling ontbreekt. De wederopbouw van de door oorlogsgeweld verwoeste binnenstad van Rotterdam is het eerste praktijkvoorbeeld van stedelijke herverkaveling in Nederland. Verder heeft begin jaren 80 van de vorige eeuw een proefproject voor stedelijke herverkaveling plaatsgevonden in de Folkingestraat en omgeving te Groningen. Een van de aandachtspunten bij de evaluatie van dit project is dat het werken op basis van vrijwilligheid bij het ontbreken van een wettelijke regeling het proces aanmerkelijk kan bemoeilijken. Anders dan Nederland kennen andere landen wel een generieke wettelijke regeling voor herverkaveling ten behoeve van stedelijke (her)ontwikkeling. Van deze instrumenten is over de Duitse Umlegung relatief veel informatie over theorie en praktijk beschikbaar. Gebruik van het instrument is een bevoegdheid van de gemeente. De wettelijke regeling van de Umlegung voorziet in een systeem van herverkaveling, waarbij de toedeling van bouwpercelen in de nieuwe situatie gebeurt naar rato van de waarde c.q. van de oppervlakte van de ingebrachte percelen. De financiële voordelen van Umlegung voor de eigenaren worden afgeroomd ter dekking van de kosten van de Umlegung en er kan bij een toedeling een korting worden toegepast voor grond die nodig is voor de aanleg van openbare voorzieningen. Pleidooien om ook in Nederland een generieke wettelijke regeling voor herverkaveling zijn vanaf de jaren 50 van de vorige eeuw met enige regelmaat gehouden. Juist in de huidige marktomstandigheden is behoefte aan een wettelijke regeling van herverkaveling ter ondersteuning van de op veel plaatsen waarneembare tendens waarbij de gemeente zich meer en meer concentreert op een faciliterende rol bij het grondbeleid, al dan niet noodgedwongen door teruglopende budgetten. Ook de op initiatief van het Ministerie van BZK gestarte pilotprojecten zullen wellicht een behoefte aan een wettelijke regeling van herverkaveling opleveren. Een wettelijke regeling van herverkaveling kan een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van onnodige stagnatie bij gebiedsontwikkelingen waarbij de gemeente primair wil faciliteren. Wel is het zaak enkele aspecten daarbij goed te doordenken. Dit betreft met name de aspecten ‘herverkaveling in 3D’ (waar buitenlandse regelingen (vooral) betrekking hebben op het creëren van bouwkavels, dus op het platte vlak, kostenverhaal en baatafroming, de rol van de gemeente en de plaats van een toekomstige wettelijke regeling.


3


1

Gebiedsontwikkeling en herverkaveling: een plaatsbepaling 1.1

Inleiding

1.1.1 Gebiedsontwikkeling als fenomeen Een van de twee centrale begrippen in dit paper is gebiedsontwikkeling. Omdat het begrip gebiedsontwikkeling in de literatuur niet eenduidig is gedefinieerd, is het nuttig om in de eerste plaats een omschrijving te geven van wat in dit paper onder gebiedsontwikkeling wordt verstaan. Daarbij wordt als uitgangspunt genomen de toelichting bij het begrip gebiedsontwikkeling in de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2011, een uitgave van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Infrastructuur en Milieu, de Neprom, de VNG en het IPO. Deze toelichting luidt als volgt: “Bij gebiedsontwikkeling wordt een gebied opnieuw ingevuld waarbij verschillende functies zoals (boven- en ondergrondse) infrastructuur, wonen, werken en recreatie in hun onderlinge samenhang worden gerealiseerd. De publieke en private belangen komen hier dus dicht bij elkaar. Dat maakt het vanzelfsprekend dat overheden en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling gaan samenwerken”. Uit deze toelichting blijkt dat de volgende aspecten bij gebiedsontwikkeling belangrijk zijn: · Er is sprake van de ontwikkeling van meerdere functies, waarbij ook het openbaar gebied als een (publieke) functie geldt. Daarmee onderscheidt gebiedsontwikkeling zich van vastgoedontwikkeling sec en eveneens van het uitsluitend herinrichten van de openbare ruimte. · De schaal van de ontwikkeling is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van gebiedsontwikkeling. Het is goed om dit te benadrukken omdat gebiedsontwikkeling als begrip in eerste instantie vooral is gebruikt om grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen (ten behoeve van omvangrijke uitleglocaties voor vooral woningbouw) mee aan te duiden. Bij gebiedsontwikkeling is echter niet primair de schaal, maar de integrale aanpak van meerdere functies, waaronder het openbaar gebied, cruciaal. Daarbij is het geheel meer dan de som der delen, omdat de waarde van alle onderdelen van gebiedsontwikkeling profiteert van de integrale aanpak. · Gebiedsontwikkeling vergt altijd enige vorm van samenwerking tussen overheid en markt, er vanuit gaande dat van gebiedsontwikkeling ook de (her)ontwikkeling van vastgoed met een private bestemming deel uitmaakt en de overheid vroeg of laat ‘consument’ wordt van het openbaar gebied. · Bij gebiedsontwikkeling is sprake van een vastgoedexploitatie en een grondexploitatie. Daarbij is de publiek-private rolverdeling bij vastgoedexploitatie tamelijk vast: overheden en instellingen op het gebied van zorg en onderwijs doen in beginsel de vastgoedexploitatie van openbare gebouwen en de ontwikkeling en realisatie van woningbouw en commerciële voorzieningen geschiedt voor rekening en risico van marktpartijen (corporaties, beleggers, ontwikkelaars). Wat betreft de publiek-private rolverdeling bij de


4


grondexploitatie is sprake van veel meer variatie. Daarbij hebben zich de afgelopen jaren verschillende samenwerkingsmodellen ontwikkeld die in de volgende paragraaf afzonderlijk zullen worden beschreven.

1.1.2 Samenwerkingsmodellen bij gebiedsontwikkeling Bij grondexploitatie in het kader van gebiedsontwikkeling worden doorgaans de volgende samenwerkingsmodellen onderscheiden: Traditionele modellen Bij de grondexploitatie zijn in de eerste plaats twee klassieke modellen te onderscheiden, waarbij sprake is van een min of meer traditionele rolverdeling. Het eerste model is het model van de actieve gemeentelijke grondpolitiek. Daarbij verwerft de gemeente de voor uitvoering van een project benodigde gronden, mogelijk (mede) met gebruikmaking van het gemeentelijke voorkeursrecht onteigeningsbevoegdheid, maakt deze gronden bouwen woonrijp en geeft de bouwrijpe kavels vervolgens uit. Binnen de (eigen) publiekrechtelijke randvoorwaarden heeft de gemeente grote vrijheid bij het inrichten van de grondexploitatie. De planontwikkeling en –uitwerking heeft de gemeente geheel in eigen hand. Indien en voor zover het grondexploitatieresultaat positief is, komt dit geheel ten goede aan de gemeente. Daartegenover staat dat uiteraard ook alle risico's – voor zover niet afgedekt door subsidies - voor rekening van de gemeente komen. Het tweede model is dat van de zelfrealisering door de grondeigenaar van het bestemmingsplan. Hierbij heeft een private partij de betreffende grond in bezit en voert voor eigen rekening en risico een bestemmingsplan uit. Het is gebruikelijk dat de gemeente en de grondeigenaar een zogenaamde anterieure overeenkomst sluiten, op grond waarvan het gemeentelijke kostenverhaal en de gemeentelijke regie worden verzekerd. Het bouwclaimmodel Een volgend model, dat meestal onder de noemer publiek-private samenwerking (PPS) wordt gebracht, is het bouwclaimmodel. Hierbij verplichten de marktpartijen die gronden hebben verworven zich om deze tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen, in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een bepaald aantal bouwrijpe kavels krijgt toebedeeld. Het grondexploitatierisico berust in dit samenwerkingsmodel - net zoals bij actieve grondpolitiek - in beginsel volledig bij de gemeente. De grondverwerving is voor het overige, evenals het bouwen woonrijp maken, een gemeentelijke zaak. Anders dan bij het traditionele model van de gemeentelijke grondexploitatie, is bij het bouwclaimmodel echter geen sprake om de bouwrijpe kavels aan te bieden aan wie de gemeente maar wil. De grondeigenaren hebben immers een exclusief recht op levering van een bepaald aantal van deze kavels, doorgaans naar rato van hun oorspronkelijk ingenomen grondpositie. Het joint-venturemodel Als een ‘echt’ PPS-model geldt het joint venture-model, waarbij gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk een grondexploitatiemaatschappij (meestal afgekort tot GEM) oprichten, waaraan de gronden binnen het plangebied (in economische eigendom) worden overgedragen. Deze onderneming is vaak ook verantwoordelijk voor


5


het bouwen woonrijp maken en voor de gronduitgifte en draagt daarmee in feite het karakter van een geprivatiseerd grondbedrijf op locatieniveau. Het grondexploitatierisico wordt in dit samenwerkingsmodel verdeeld tussen gemeente en marktpartijen in de verhouding waarin deze partijen participeren in de GEM (meestal 50/50). Behalve een centrale rol bij de grondproductie doet de GEM in de regel ook voorstellen voor de nadere uitwerking van de plannen voor de locatie. Het concessiemodel Het laatste model is het concessiemodel, waarbij de private partijen de beschikking krijgen over alle gronden op een locatie (door zelf te verwerven van oorspronkelijke eigenaren en/of verkoop van deze gronden door de gemeente aan de marktpartij). Het bouwen woonrijp maken gebeurt vervolgens voor eigen rekening en risico van de marktpartij. Daarmee onderscheidt het concessiemodel zich van de voorgaande twee modellen. De gemeente beperkt zich wat betreft de inrichting van de locatie tot het vaststellen van een programma van eisen, waaraan de marktpartij bij de ontwikkeling gebonden is. Overigens vertoont het concessiemodel verwantschap met de traditionele private locatieontwikkeling, waarin een exploitatie-overeenkomst tussen gemeente en exploitant wordt gesloten. Belangrijk verschil is dat bij zelfrealisering het openbaar gebied in een aantal situaties door de gemeente wordt ingericht en dat de private partij daarvoor een bijdrage moet betalen, terwijl bij het concessiemodel de inrichting van het openbaar gebied - binnen de door de gemeente te stellen kwalitatieve randvoorwaarden - een zaak is van de private partijen.

1.2

Gebiedsontwikkeling anno 2012

Een aantal van de modellen voor grondexploitatie bij gebiedsontwikkeling die in de vorige paragraaf is beschreven, werd daar getypeerd als traditioneel. Gemeentelijke grondexploitatie en zelfrealisatie zijn immers al decennia de mogelijkheden voor publieke c.q. private grondexploitatie. De drie andere modellen, aangeduid als vormen van publiek-private samenwerking, zijn min of meer ontstaan in de tijd van de ontwikkeling van grootschalige uitleglocaties voor woningbouw, die min of meer begon met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex) in 1991. De woningbouwopgave in de daarna volgende jaren kenmerkte zich door een substantieel aantal vrije sector koopwoningen. De waardestijging van de gronden die werden aangewezen voor toekomstige woningbouw was in die periode dan ook aanzienlijk en gemeenten en marktpartijen verdrongen elkaar in die periode op de grondmarkt, teneinde maximaal te kunnen profiteren van de waardestijging. De omstandigheden zijn sinds deze periode drastisch gewijzigd. Zo is de aard van de woningbouwopgave gewijzigd. Niet alleen is de omvang van de woningbouw kleiner geworden, maar daarnaast is het accent verschoven van uitleggebieden naar de herontwikkeling van bestaand stedelijk gebied. Een andere relevante wijziging is de risicoperceptie bij zowel gemeenten als bij private partijen. Tenslotte is ook het inzicht in de reikwijdte van het aanbestedingsrecht de afgelopen jaren aangepast. Gevolg daarvan is dat samenwerkingsmodellen die uitgingen van private realisatie zonder openbare (Europese) aanbesteding door de gemeente van openbare werken en diensten (planuitwerking en projectmanagement) in


6


onbruik zijn geraakt. Dit betreft vooral voor het joint-venturemodel, waarin een gezamenlijke publiek-private onderneming wordt belast met dergelijke overheidsopdrachten en het concessiemodel, waarin marktpartijen met de uitvoering van dergelijke opdrachten worden belast.

1.3

Ervaring met herverkaveling in Nederland

Herverkaveling is in Nederland op zichzelf een bekend fenomeen vanuit het landelijk gebied. In 1924 kwam de eerste Ruilverkavelingswet tot stand. Deze wet introduceerde het gelijknamig fenomeen, dat bestond in de samenvoeging, verkaveling en verdeling van gronden in een bepaald gebied op grond van een meerderheidsbesluit van eigenaren en eventueel gebruikers. Een tweede wet kwam tot stand in 1938. Daarin werden ten opzichte van de wet uit 1924 enkele verbeteringen doorgevoerd, met name op het gebied van het doen van een aanvraag en voor het vrijmaken van gronden voor ‘wegen en waterlopen’. Een verdere verbetering werd doorgevoerd in de Ruilverkavelingswet 1954. De doelstelling van de ruilverkaveling werd daarbij verbreed tot een volledige gebruiksverkaveling via een betere regeling van de pacht, de verzorging van het landschap via een landschapsplan, de beschikbaarstelling van grond voor niet-agrarische doeleinden via toewijzing aan openbare lichamen en ook overigens een betere afstemming op de ruimtelijke ordening. In 1985 werd de Ruilverkavelingswet vervangen door de Landinrichtingswet. Naast ruilverkaveling werden verschillende vormen van landinrichting geïntroduceerd: herinrichting (voor gebieden die ruimtelijk naast een agrarische functie ook in belangrijke mate een niet-agrarische functie vervullen), ruilverkaveling (een nog verder ‘aangeklede’ vorm), aanpassinginrichting (ingeval van de aanleg van een op zichzelf staande infrastructurele voorziening van nationaal of regionaal belang) en ruilverkaveling bij overeenkomst. Verder introduceerde de Landinrichtingswet enkele bijzondere regelingen voor specifieke gebieden, zoals voor de reconstructie van glastuinbouwgebieden. In 2005 hebben rijk, provincies, gemeenten en waterschappen overeenstemming bereikt over het ontwerp van de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG). De WILG is op 1 januari 2007 in werking getreden. De WILG omvat twee delen: het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en het instrument landinrichting. In het ILG wordt ingegaan op de totstandkoming van het rijksmeerjarenprogramma, de provinciale meerjarenprogramma’s en vervolgens op de overeenkomsten die tussen het rijk en de afzonderlijke provincies worden gesloten. De wet gaat tevens in op de financieringsconstructie tussen rijk en provincies, en de wijze waarop het rijk haar middelen ter beschikking stelt aan de provincies. Tot slot wordt ingegaan op de uitvoering van de gesloten overeenkomsten. Dit deel van de wet heeft betrekking op de wijze waarop rijk en provincies met elkaar omgaan gedurende de contractperiode en op de verantwoording na afloop. Het instrument landinrichting biedt provincies de mogelijkheid om, indien rijks- en provinciale doelen niet op vrijwillige basis te realiseren zijn, met overheidsbesluiten werken uit te voeren en een daarmee samenhangende herverkaveling te realiseren. Het betreft een nieuw inrichtingsinstrument ter vervanging van de huidige


7


Landinrichtingswet 1985. Het deel landinrichting van de WILG is grotendeels aan de Reconstructiewet Concentratiegebieden ontleend; de Reconstructiewet zal dan ook met de inwerkingtreding van de WILG op dit onderdeel worden ingetrokken. Met herverkaveling in het landelijk gebied bestaat ruime ervaring. In onderstaande figuur is aangegeven in welke gebieden gedurende de afgelopen 30 jaar herverkaveling landinrichting is (of nog wordt) toegepast.


8


In het stedelijk gebied bestaat met herverkaveling minder ervaring. De wederopbouw van de verwoeste binnenstad van Rotterdam is het eerste praktijkvoorbeeld van stedelijke herverkaveling in Nederland. Kern van de regeling was dat de als gevolg van het bombardement van Rotterdam verwoeste of (ernstig) beschadigde onroerende zaken werden onteigend en dat betaling van de schadeloosstelling in beginsel in nature, dus door middel van vervangende onroerende zaken zou plaatsvinden. Daartoe was in artikel 4 van het Besluit Wederopbouw II van 24 mei 1940 bepaald: “een eventueel gedwongen betaling der onteigeningsvergoeding in natura door overdracht van onroerend goed toebehorende te wiens naam is onteigend aan de voormalige eigenaar van het onteigende onroerende goed, onder verrekening van het verschil in waarde door de Regeringscommissaris”1. Begin jaren 80 van de vorige eeuw heeft een proefproject voor stedelijke herverkaveling plaatsgevonden in de Folkingestraat en omgeving te Groningen2. Dit gebied had vanouds woningen die gesitueerd waren boven winkels en kleine bedrijfjes. In de jaren 1980-1982 is de Folkingestraat geconfronteerd met de dreiging van verloedering. De Folkingestraat kon aan de start van het herverkavelingsproject worden getypeerd door enerzijds een aantal potenties (bedrijvigheid, ligging, relatie met het centrum, kleinschaligheid) en een aantal problemen (achteruitgang buurt, fysieke achteruitgang, economische bedreigingen). Uitgangspunt bij stedelijke herverkaveling is volgens een rapport dat naar aanleiding van dit proefproject is verschenen, ‘dat gebruikers en eigenaren na de herinrichting recht hebben op gelijkwaardig vervangend eigendom of gebruik en dat deze nieuwe inrichting een stimulans is voor het beter functioneren van de buurt als geheel’. In het betreffende project werd herverkaveling omschreven als “een overeenkomst waarbij particulieren zich vrijwillig verbinden om, mede gezien voorgenomen werkzaamheden, eigendom of gebruik van onroerend goed te aanvaarden of af te stoten, daarin te investeren en dit voor passend gebruik te benutten, binnen de beleidsdoelstellingen vastgelegd voor de vernieuwing van de buurt”. Een van de aandachtspunten bij de evaluatie van het herverkavelingsproject is dat het werken op basis van vrijwilligheid bij het ontbreken van een wettelijke regeling het proces aanmerkelijk kan bemoeilijken.

______________________________________________________________________________________________ 1

Zie hierover P. van Schilfgaarde, De wederopbouw van Rotterdam, Stedelijke herverkaveling in de praktijk, VUGA Uitgeverij

B.V., ’s-Gravenhage, 1987. 2

Zie hiervoor de rapportages ‘proefproject stedelijke herverkaveling Groningen’, deel 1 (procesbeschrijving, oktober 1983),

rapport met bijlagen (oktober 1983) en deel 2 (evaluatie, september 1983).


9


2

Herverkaveling bij gebiedsontwikkeling 2.1

Buitenlandse voorbeelden

2.1.1 Inleiding Zoals uit paragraaf 1.3 is gebleken, kent Nederland een lange en omvangrijke traditie van herverkaveling, met dien verstande dat de wettelijke regeling van dit fenomeen zich uitsluitend richtte op het buitengebied en voorbeelden waarbij herverkaveling gestalte heeft gekregen ten behoeve van gebiedsontwikkeling, zich beperkt tot privaatrechtelijke afspraken in het kader van het bouwclaim- en joint venturemodel, aangevuld met enkele incidentele voorbeelden van c.q. experimenten met herverkaveling in het bestaande stedelijke gebied. Anders dan Nederland, kent een groot aantal andere landen wel een vorm van herverkaveling ten behoeve van het realiseren van vastgoedprojecten. Deze voorbeelden zullen in dit hoofdstuk worden besproken. Daarbij is een afzonderlijke paragraaf gewijd aan de Duitse wettelijke regeling en praktijk van de Umlegung. Wettelijke regelingen van herverkaveling in andere landen komen in paragraaf 2.1.3. aan bod.

2.1.2 De Duitse Umlegung De regelgeving op het terrein van de Umlegung is in Duitsland al behoorlijk oud. Naast herverkaveling in het landelijk gebied, kennen verschillende deelstaten sinds het einde van de 19e eeuw of het begin van de 20e eeuw herverkavelingsregelingen voor stedelijke doeleinden. Ook na de Tweede Wereldoorlog werd in veel wederopbouwwetten een regeling voor herverkaveling opgenomen. In 1960 is een generieke regeling tot stand gekomen in het Bundesbaugesetz, dat dateert van 23 juni 1960. De regeling is sinds 1986 opgenomen in het Baugesetzbuch (BauGB). In zijn wezen is de regeling niet veranderd. Het wettelijk kader voor Umlegung is grotendeels centraal geregeld. Wel zijn er enkele mogelijkheden voor deelstaten om nadere regels te stellen. Deze mogelijkheid is beperkt tot de bestuurlijke organisatie van de feitelijke Umlegung, en raakt dan ook niet aan de wezenlijke kenmerken ervan. De Umlegung is een van de instrumenten in een breed palet aan instrumenten, dat beschikbaar is ten behoeve van de uitvoering van het grondbeleid. Andere instrumenten zijn het Vorkaufsrecht (vergelijkbaar met het Nederlandse voorkeursrecht gemeenten), onteigening en kostenverhaal. Dit samenstel van instrumenten maakt het Duitse grondbeleidsinstrumentarium in hoge mate vergelijkbaar met het Nederlandse. De Duitse overheid is niet verplicht het instrument herverkaveling (in bepaalde omstandigheden) in te zetten. Eigenaren kunnen derhalve rechtens geen aanspraak maken op Umlegung. Het instrument Umlegung kan alleen worden gebruikt in gebieden waarvoor een Bebauungsplan (vergelijkbaar met het Nederlandse bestemmingsplan) geldt of voor gebieden waarvoor dat niet het geval is, maar die wel zijn te kwalificeren als bestaand


10


bebouwd gebied (“innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils”). Dit betekent dat voor het overige (buiten)gebied geen Umlegung kan worden toegepast. Deze beperking kan worden verklaard uit het Duitse systeem van ruimtelijke ordening, waarbij – anders dan in Nederland – planologische sturing in veel gebieden plaatsvindt door middel van algemene regels. Een Bebauungsplan wordt alleen dan opgesteld indien een gebied van karakter verandert doordat het wordt bebouwd of wanneer bij herinrichting (sterk) wordt afgeweken van de bestaande inrichting. Bij de algemene regels geldt een verschillend regime voor bestaand bebouwd gebied enerzijds en het buitengebied anderzijds. In bestaand bebouwd gebied is bebouwing toegestaan die ‘past’ in de bestaande situatie, terwijl in het buitengebied in beginsel een bouwverbod geldt, agrarische bebouwing etc. daargelaten. De wettelijke regeling van de Umlegung in het BauGB kent twee verschillende varianten: de reguliere procedure en de ‘vereinfachte Umlegung’. Verder wordt in de praktijk wel het onderscheid gemaakt tussen de wettelijke herverkaveling en een vrijwillige herverkaveling. Die privaatrechtelijke variant maakt het mogelijk om meer af te spreken dan via de regels van de verplichte variant mogelijk is. Een veelgebruikte afspraak is bijvoorbeeld om grond voor sociale woningbouw op deze manier beschikbaar te maken. Het is de gemeente op wiens initiatief (formeel) voor het herverkavelingsinstrument wordt gekozen. Dit gebeurt echter vaak naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van eigenaren. Het is in beginsel ook de gemeente die vervolgens de procedure voert, al wordt deze taak soms overgedragen aan onafhankelijke commissies. Het Umlegungsgebiet moet zo begrensd dat de Umlegung doelmatig kan plaatsvinden. De gemeente maakt voor de bestaande situatie een kaart met een beschrijving met overzicht van de feitelijke en juridische toestand binnen het Umlegungsgebiet. De kaart en een deel van de gegevens over eigenaren etc. worden gedurende een maand ter inzage gelegd. Een ter inzage legging is niet nodig ingeval van een Umlegung waarbij maar weinig eigenaren zijn betrokken. In dat geval volstaat een mededeling aan de belanghebbenden. Na overleg met de eigenaren van het her te verkavelen gebied wordt door de gemeente een Umlegungsplan gemaakt, dat de nieuwe situatie weergeeft. Evenals voor de oude situatie wordt daartoe een kaart met een daarbij behorende beschrijving opgesteld. Op de kaart wordt de toekomstige inrichting van het gebied weergegeven, in het bijzonder wat betreft de nieuwe kavelgrenzen en de gronden die bestemd zijn voor het openbaar gebied. De Umlegung maakt het mogelijk om grond vrij te maken voor publieke voorzieningen. Voor een vaste lijst voorzieningen zijn de eigenaren verplicht grond ter beschikking te stellen. Dit betreft gronden voor: • wegen en parkeerplaatsen; • groenvoorzieningen; • kinderspeelplaatsen; • voorzieningen met het oog op de bescherming van het milieu (waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan geluidsschermen);


11


•

•

watervoorzieningen, waaronder ook gronden die kunnen dienen voor de opvang van water bij wateroverlast, indien dergelijke voorzieningen voorzien in de behoefte van de inwoners van het te herverkavelen gebied; compensatie van aangetaste landschappelijke of natuurwaarden.

Daarnaast moet verrekend worden voor de voordelen door de Umlegung (de toename van waarde door de Umlegung: indien hier sprake van is, moet deze baat worden afgeroomd). Om de verrekening goed te kunnen plaatsen, is het van belang onderscheid te maken tussen verschillende stappen in de (mogelijke) waardestijging van grond op een te herverkavelen locatie. In onderstaande tabel is dat weergegeven: Waardesprong

Oorzaak waardesprong

Voordeel

Voor wie is voordeel

door 1

Verandering in bestemming

Planung

naar grond voor woningbouw 2

Aanpassing kavelstructuur zodat bebouwbare percelen

Voordeel voor de eigenaar van de grond

Bodenordnung

Umlegungsvorteil wordt afgeroomd

Erschlieβung

Erschlieβungsbeitrag:

ontstaan 3

Aanleg van openbare voorzieningen

4

kosten worden verhaald

Waardestijging door vernieuwing van de wijk

Sanierung

Ausgleichsbeitrag: afroming voordeel waardestijging door Sanierung

De verrekening voor de Umlegung heeft te maken met de tweede waardesprong in bovenstaand schema. Voor de andere waardesprongen wordt binnen het systeem van de Umlegung zelf dus niet verrekend. Dat betekent dat na afloop van de Umlegung in verband met de aanleg van de openbare voorzieningen dus een aparte rekening bij de grondeigenaar wordt neergelegd voor de Erschlieβung (aanleg van openbare voorzieningen). Er moet voor twee zaken verrekend worden in het systeem van Umlegung: • de korting in verband met de grond nodig voor de aanleg van openbare voorzieningen; • voordelen ten gevolge van de Umlegung. Basisidee is als volgt: de grond in het Umlegungsgebiet wordt rekenkundig samengevoegd tot de zogenaamde Umlegungsmasse. Die bestaat dus uit het oude openbare gebied (wegen en groen) en de gronden van de eigenaren. Hiervan wordt vervolgens de noodzakelijke grond voor publieke voorzieningen in de nieuwe situatie afgehaald. Deze wordt toegedeeld aan de betrokken overheid. Wat dan overblijft (de zogenaamde Verteilungsmasse) wordt op grond van het verkavelingsplan verdeeld onder de oude eigenaren. En vervolgens wordt afgerekend wat er teveel aan waarde is toebedeeld, soms in grond en soms in geld.


12


Er zijn twee systemen om toe te delen, naar rato van de waarde van de percelen en naar rato van de oppervlakte. Bij het systeem naar rato van de waarde wordt uitgegaan van de verkeerswaarde. Bij een verrekening naar rato van de oppervlakte kan het soms zijn dat iemand minder toebedeeld krijgt (dan waar hij in beginsel recht op heeft, na een aftrek van een zeker percentage voor openbaar gebied), of zelfs helemaal geen grond krijgt toebedeeld. Dan vindt een verrekening in geld plaats. De procedurekosten worden betaald door de gemeente. Idee is dat de betaling van de eigenaren voor het Umlegungsvorteil gebruikt kan worden ter dekking van de kosten van het ambtelijke werk voor de herverkaveling. Meer in het algemeen geldt dat Umlegung impliceert dat in beginsel zal worden gezocht naar mogelijkheden om zoveel mogelijk eigenaren binnen de oorspronkelijke verkaveling gronden in de nieuwe verkaveling aan te bieden. Nu Umlegung (mede) is bedoeld voor ‘ontsnippering’, impliceert dit tevens dat niet voor alle eigenaren terugkeer altijd mogelijk zal zijn en dat aan sommigen (gedeeltelijke) compensatie in geld zal worden aangeboden. Een absoluut terugkeerrecht hebben eigenaren dan ook niet, dit kan met name de eigenaren van kleine stukken grond in het plangebied betreffen.

2.1.3 Voorbeelden in andere landen Het Duitse systeem van herverkaveling ten behoeve van het creëren van bouwrijpe kavels is niet de enige wettelijke regeling van herverkaveling in andere landen. Ook landen als Spanje, Finland, Spanje, Zweden, Turkije, India en Japan kennen wettelijke regeling op het gebied van herverkaveling c.q. land readjustment 3. Dergelijke wettelijke regelingen kunnen zich zowel richten op instrumenten die kavelgrenzen aanpassen (als oplossing van het probleem dat eigenaren onhandig verkaveld grondbezit hebben en daardoor niet zelf kunnen ontwikkelen) als op instrumenten die gericht zijn op het faciliteren van samenwerking tussen partijen bij gezamenlijke planrealisatie. Een interessant systeem is het Spaanse systeem van herverkaveling, met name de toepassing in de regio Valencia zoals deze sinds 1994 bestaat. Kort gezegd komt de Reparcelacion op het volgende neer. Gezamenlijke eigenaren in een plangebied of een derde (zogenaamde urbaniseerder, de potentiële grondexploitatant), kunnen een voorstel maken voor een nieuwe kavelindeling in een plangebied, dit als onderdeel van een bestaande en in Valencia veel gebruikte procedure voor planrealisatie. Bij planrealisatie gaat het dan als regel om een intensiever gebruik van de ruimte, bijvoorbeeld door sloop/nieuwbouw wordt een veel hogere woningdichtheid in een gebied nagestreefd. Het in te dienen programma als onderdeel van deze algemene procedure (voor bouwrijp maken en de oplevering van bouwrijpe kavels) zal moeten passen binnen het algemene plan dat het grondgebruik regelt, waarin ook eisen zijn opgenomen over o.a. de afbakening van het gebied. Of een voorgesteld programma doorgaat hangt af van de gemeente, die het moet goedkeuren. Daarbij selecteert ze een partij die het programma mag realiseren; dat hoeft niet per se de partij te zijn die als eerste een programma indient. ______________________________________________________________________________________________ 3

Zie hierover Yu-Hung Hong en Barry Needham, Analysing Land Readjustmant, Economics, Law, and Collective Action,

Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Massachusetts, 2007.


13


De benodigde verandering van de kavelindeling kan eventueel gedwongen worden uitgevoerd. Een eigenaar die niet wenst mee te doen, kan zich laten onteigenen. De eigenaren zijn verder verplicht om grond in te leveren voor bepaalde publieke doelen en ze zijn tevens verplicht mee te betalen aan bepaalde voorzieningen. De herverkavelingsprocedure (inclusief de uitvoering door een urbaniseerder) wordt veelvuldig toegepast in alle drie de Valenciaanse provincies, zowel in uitbreiding als in herstructurering, kleine en grote locaties. Herverkaveling verdient meestal de voorkeur van grondeigenaren, in de zin dat ze deze ontwikkelingsvorm verkiezen boven onteigening. Voorafgaand aan de herverkaveling, kunnen grondeigenaren kiezen voor onteigening, in plaats van het verder meegaan met herverkaveling. Het gebeurt echter zeer zelden dat grondeigenaren onteigening verkiezen. De indruk bestaat dat dit komt omdat de vergoeding voor onteigening in principe, gebaseerd is op de waarde van het huidige gebruik plus een extra, en niet op de volledige waarde van de toekomstige bouwmogelijkheden. In de praktijk blijkt dat rechters meestal aanzienlijke hogere compensatiebedragen toekennen dan de waarden van het huidige gebruik. Toch blijft in de praktijk de kloof tussen wat te verkrijgen is via onteigening en via herverkaveling groot genoeg om eigenaren herverkaveling te doen verkiezen. Iets anders is dat het wel vaak voorkomt dat eigenaren zich laten uitkopen door de urbaniseerder. Dan kan privaatrechtelijk een afwijkende afspraak over het aankoopbedrag worden gemaakt, die wel aantrekkelijk is.

2.2

Pleidooien voor herverkaveling in Nederland

2.2.1 Pleidooien voor herverkaveling door de jaren heen Reeds in 1952 pleitte Witvliet voor introductie van een wettelijke regeling van stedelijke herverkaveling. Hij schreef een rapport naar aanleiding van de herverkaveling die plaatsvond in door oorlogsgeweld verwoeste gebieden in Nederland4. Hij verwijst naar een destijds bestaand toekomstplan om een aparte regeling voor de financiële steun aan de gemeenten bij het uitvoeren van stedenbouwkundige bestemmingsplannen, welke regeling in het bijzonder geschikt zou moeten zijn voor het realiseren van op de bebouwde kommen betrekking hebbende reconstructieplannen. Witvliet merkt op pagina 157 van zijn boek daarbij op: “Ik zou aan deze toekomstplannen willen toevoegen, dat men thans in Nederland de gelegenheid heeft om niet langer achter te blijven bij het buitenland, waar in verschillende landen reeds regelingen tot stand zijn gekomen voor de stedenbouwkundige herverkaveling. De ervaringen, die opgedaan zijn bij de herverkaveling der verwoeste gebieden, hebben ook daar hun nut bewezen. Uit de beschrijving der herverkaveling en toewijzing in dit boek blijkt, dat het vraagstuk van herordening der bouwterreinen talrijke privaatrechtelijke aspecten medebrengt. Het is daarnaast een typisch probleem van grondadministratie en taxatie te achten, terwijl goede opmetingen, kaarteringen en verdere landmeetkundige werkzaamheden hierbij de basis moeten vormen. Bovendien behoren de grondeigenaren, hypotheekhouders ______________________________________________________________________________________________ 4

J.M.C. Witvliet, Stedebouwkundige herverkaveling en toewijzing in verwoeste gebieden van Nederland, N. Samson N.V. –

uitgever – Alpen aan den Rijn – 1952.


14


en andere zakelijk gerechtigden duidelijke waarborgen te krijgen, opdat de herordening hunner rechten geschiedt op billijke en overzichtelijke wijze. De Woningwet kent hiertoe slechts het systeem van onteigening met kostbare en langdurige procedures en uitbetaling in geld der onteigeningsvergoedingen. De totstandkoming van een aparte stedenbouwkundige herverkavelingsregeling is daarnaast noodzakelijk te achten, opdat enerzijds de snelle en doelmatige uitvoering der saneringsplannen wordt gewaarborgd en anderzijds de belanghebbenden, waar mogelijk, in deze reconstructie kunnen deelnemen door toewijzing van nieuwe percelen, waarop de particuliere herbouw in de nieuwe stadskernen kan geschieden.” Aan het begin van de jaren 70 van de vorige eeuw verscheen het rapport ‘Hoofdlijnen van een Wet op de stadsvernieuwing’ van de Werkgroep Stedelijke vernieuwing onder voorzitterschap van Prof. mr. P. de Haan5. In de samenvatting en conclusies van het rapport wordt op pagina 115 onder meer opgemerkt: “De Werkgroep meent dat de methode van ruil- en herverkaveling naast die van onteigening voor stadsvernieuwingsdoeleinden bruikbaar zal zijn in al die gevallen waarin van de eigenaren, gebruikers en eventueel derden een redelijke mate van deelneming kan worden verwacht. In verband met de bijzondere stedelijke omstandigheden heeft de Werkgroep geopteerd voor een ruimer verkavelingsmodel dan in de bestaande wetgeving voor de agrarische ruilverkaveling is uitgewerkt. In dit model worden enerzijds de toetsingsnormen variabel gesteld, waardoor voor de gemeente een ruim scala aan mogelijkheden variërend van ruilverkaveling in strikte zin tot onteigening wordt geopend, terwijl anderzijds aan de eigenaren en gebruikers de vrije keuze wordt gelaten tussen toedeling in grond en algehele vergoeding in geld, hetgeen in wezen neerkomt op een individuele keuze tussen ruilverkaveling en onteigening. De Werkgroep hoopt hiermee te bereiken dat zowel de gemeente als de eigenaren gebruikers zich gemakkelijker aan experimenten op dit gebied durven wagen.” Van veel recentere datum zijn pleidooien voor het overwegen van (een wettelijke regeling van) stedelijke herverkaveling in diverse beleidsstukken6. De daarin vervatte voorstellen zijn, vergeleken met bij voorbeeld het hiervoor besproken voorstel van de Werkgroep Stedelijke Herverkaveling veel minder uitgewerkt.

2.2.2 De uitgave van het IBR In het voorjaar van 2011 verscheen de uitgave ‘Herverkaveling op Ontwikkelingslocaties’. Het rapport is het resultaat van een onderzoek dat is uitgevoerd door het Instituut voor Bouwrecht (IBR) en de TU Delft in opdracht van het toenmalige Ministerie van VROM. De aanleiding tot dit onderzoek was de gedachte dat een wettelijke regeling op grond waarvan herverkaveling desnoods dwingend kan worden opgelegd, kleinere ontwikkelaars betere kansen zou bieden om daadwerkelijk te bouwen op bouwlocaties. Daardoor zou uiteindelijk sprake zijn van concurrentiebevordering. ______________________________________________________________________________________________ 5

Bouwrecht Monografie nr. 1. Kluwer – Samsom – 1971.

6

Bij voorbeeld in de brief Woonvisie van de Minister van BZK van 1 juli 2011, in het briefadvies van de raden voor leefomgeving

en infrastructuur over de Omgevingswet van 4 november 2011, in het verslag van een schriftelijk overleg over de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van 8 november 2011 en in de Eindrapportage van het MIRT-onderzoek naar onorthodoxe maatregelen binnenstedelijke gebiedsontwikkeling van juli 2010.


15


Het bestaan van een herverkavelingsinstrument waarbij alle ingenomen grondposities binnen een te ontwikkelen plangebied worden herverdeeld op basis van de toegekende waarderingen aan de eigenaren (en na aftrek van gronden voor infrastructuur, groen en water) waarna vervolgens een toedeling van de nieuwe functies plaatsvindt conform de toekomstige stedenbouwkundige inrichting van het plangebied, zou volgens het rapport op verschillende manieren invloed kunnen hebben op de praktijk van locatieontwikkeling: · · ·

·

versterking van de positie van kleine ontwikkelaars; beperking van de nadelen van eigendombewust bestemmen; doorbreken patstelling door onhandige eigendomsposities in relatie tot de toekomstige stedenbouwkundige uitwerking, in het bijzonder middels het voorzien in een wettelijk vangnet voor het geval vrijwillige herverkaveling niet lukt; eenvoudigere afscheiding van de ‘grondrouting’ van overige publiek-private afspraken met aanbestedingtechnische voordelen.

In het IBR-rapport krijgt het derde onderdeel een sterk accent. Daarbij wordt het in paragraaf 1.2 van dit paper beschreven bouwclaimmodel als vertrekpunt genomen voor het doen van aanbevelingen. Het bouwclaimmodel wordt vaak gezien als een model voor publieke, gemeentelijke grondexploitatie. Gelet op het feit dat de grondverwerving, de opdrachtverlening voor het bouwen woonrijp maken en voor de inrichting van het openbaar gebied door de gemeente en ook voor risico van de gemeente plaatsvinden, is dat begrijpelijk. Wanneer echter wordt gelet op de grondrouting, dan is ook het bouwclaimmodel een aanpak waarbij de oorspronkelijk door marktpartijen ingenomen grondposities een cruciaal onderdeel vormen en deze dus worden herverdeeld. Om deze reden wordt het bouwclaimmodel - evenals het joint-venture en concessiemodel wel gezien als een vorm van publiek-private samenwerking. De invulling van alle drie vormen van grondexploitatie vindt in de praktijk hoofdzakelijk plaats gebruikmakend van privaatrechtelijke instrumenten: grondverwerving door marktpartijen en overheden (doorgaans gemeenten), bouwen woonrijp maken door de gemeente, de GEM of door een marktpartij. En ook de gronduitgifte vindt, afhankelijk van het model, door een van deze drie partijen plaats. Maar wat als het gebruik van de privaatrechtelijke instrumenten niet lukt? Welk vangnet is er dan om het project toch doorgang te laten vinden? Zowel de klassieke vorm van de gemeentelijke grondexploitatie als de zelfrealisatie kennen, voor het geval niet met grondeigenaren tot minnelijke overeenstemming kan worden gekomen, een publiekrechtelijk vangnet. Voor het geval de grondverwerving langs minnelijke weg niet lukt en de eigenaar geen beroep op zelfrealisatie toekomt, biedt de onteigeningswet de mogelijkheid om gronden gedwongen te verwerven. Indien de eigenaar wel een beroep op zelfrealisatie toekomt, kan de gemeente de grondexploitatiekosten op grond van het exploitatieplan desnoods dwingend via de bouwvergunning verhalen en eisen stellen die de gemeentelijke regietaak ten aanzien van de gebiedsontwikkeling waarborgen. Het concessiemodel kan zijn gebaseerd op zowel een vertreksituatie van overwegend gemeentelijk eigendom als op een situatie waarin de met de gemeente


16


samenwerkende marktpartijen (vrijwel alle) gronden in eigendom hebben. In beide situaties geldt ten opzichte van derden die gronden bezitten dat deze kunnen worden onteigend dan wel dat op hun gronden de regeling inzake grondexploitatie in de WRO van toepassing is. Voor de twee andere PPS-modellen (bouwclaim, joint-venture) bestaat echter geen publiekrechtelijk vangnet. In onderstaande tabel is een en ander schematisch weergegeven: Realisatiestrategie

Privaatrechtelijke regeling

Publiekrechtelijk vangnet

Gemeentelijke

Aankoop (eventueel

Onteigening

grondexploitatie

ondersteund door voorkeursrecht)

Bouwclaimmodel

PPS-overeenkomst en

Ontbreekt

nodig aankoop Joint-venturemodel

PPS-overeenkomst en

Ontbreekt

aankoop Concessiemodel Zelfrealisatie

PPS-overeenkomst en

Onteigening of

aankoop

Omgevingsvergunning

Anterieure (of posterieure)

Omgevingsvergunning

overeenkomst

Een wettelijke regeling inzake herverkaveling kan voorzien in het invullen van in elk geval het nu nog ontbrekende publiekrechtelijke vangnet voor bouwclaimsituaties waarin (a) herverdelen van grondposities de kern is van de samenwerking tussen de gemeente en de grondeigenaren en (b) niet de situering, maar de omvang van de ingenomen grondposities in de praktijk de belangrijkste factor is bij het bepalen van de hoeveelheid uit te geven bouwkavels. Een regeling naar analogie van de Duitse regeling van de Umlegung kan zorgen voor harmonisatie, rechtsgelijkheid en transparantie in situaties van versnipperd grondeigendom, waarin verschillende eigenaren qua oppervlakte zodanige grondpositie hebben ingenomen, dat daarop uitgaande van gronduitgifte naar evenredigheid van de ingenomen positie - een evenwichtig bouwprogramma kan worden gerealiseerd. Met een dergelijke wettelijke regeling ontstaat een waarborg dat ook kleine grondeigenaren die wel een grondpositie als omschreven, maar een relatief kleine grondpositie vergeleken met andere eigenaren hebben ingenomen, verzekerd zijn van bouwproductie. Een wettelijk vangnet voor het joint-venturemodel is onnodig. Een gezamenlijke publiek-private grondexploitatie is een nadrukkelijke keus van partijen. Indien partijen het niet eens worden over de condities waaronder zij in de GEM zullen participeren, over de taken die aan de GEM zullen worden toebedeeld en over de verhouding tussen de GEM en partijen, komt een GEM eenvoudig niet tot stand en is het bouwclaimmodel als vanzelf de terugvaloptie. Na invoering van een wettelijke regeling inzake herverkaveling ziet het hiervoor getoonde schema er als volgt uit:


17


Realisatiestrategie

Privaatrechtelijke regeling

Publiekrechtelijk vangnet

Gemeentelijke gronduitgifte

Aankoop (eventueel ondersteund door

Onteigening

voorkeursrecht) Bouwclaim

PPS-overeenkomst en zo nodig aankoop

Herverkaveling

Joint-venture


Geen: niet nodig

Concessie


Onteigening of Omgevingsvergunning

Zelfrealisatie

Anterieure (of posterieure) overeenkomst

Omgevingsvergunning

In het IBR-rapport wordt ervoor gepleit om het instrument herverkaveling facultatief te maken in die zin dat de gemeente niet door eigenaren kan worden verplicht het instrument toe te passen. Een van de argumenten die daarbij wordt genoemd is dat een verplichte herverkaveling niet goed aansluit bij de vormgeving van het grondbeleid: gemeenten hebben nu ook keuzevrijheid ten aanzien van de instrumenten voorkeursrecht en onteigening. Ook deze grondbeleidsinstrumenten kan de gemeente inzetten om het proces van gebiedsontwikkeling te bevorderen, zonder dat daartoe een verplichting bestaat.

2.2.3 De pilotprojecten van het Ministerie van BZK De ministeries Infrastructuur en Milieu en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Technische Universiteit Delft en de Radboud Universiteit hebben het startschot gegeven voor een proefprogramma voor stedelijke herverkaveling. Geïnteresseerde gemeenten en private initiatiefnemers kunnen een project voorleggen bij de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft. Uit de groslijst worden acht geschikte experimenten voor stedelijke herverkaveling geselecteerd. Deze zullen een jaar lang onderwerp zijn van onderzoek, waar de beschikbare kennis vanuit de genoemde ministeries en universiteiten bij elkaar wordt gebracht. Na dit jaar volgt een rapport met daarin de conclusies van de onderzochte projecten met aanbevelingen over het al dan niet invoeren van een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling.


18


3

Een agenda voor nader onderzoek naar een regeling voor herverkaveling bij gebiedsontwikkeling 3.1

Bouwstenen

3.1.1 De ervaring met landinrichting De in paragraaf 1.3 opgenomen kaart laat zien dat grote delen van het Nederlandse territoir de afgelopen decennia betrokken zijn geweest in enig landinrichtingsproject. Veel landinrichtingsprojecten impliceren mede een vorm van herverkaveling. De landinrichting vindt tegenwoordig plaats op grond van de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG). In de naamgeving van deze wet komt al tot uitdrukking dat deze wet zich richt op een ander type gebied dan gebieden die bestemd zijn voor gebiedsontwikkeling primair ten behoeve van stedelijke functies. Ook het instrumentarium van de wet is daarop afgestemd. Zo lligt het initiatief ligt in het systeem van de WILG bij de provincie: dit zal voor stedelijke herverkaveling de gemeente moeten zijn. De toepassingsmogelijkheden van de WILG zijn bovendien beperkt tot de realisatie van gebiedsgericht beleid, “beleid gericht op de verbetering van de kwaliteit van het landelijke gebied, in elk geval ten aanzien van natuur, recreatie, landschap, landbouw, sociaaleconomische vitaliteit, milieu en water”. Om de wet ook van toepassing te laten zijn op grondruil op een rode ontwikkelingslocatie zal deze als toepassingsmogelijkheid in de wet moeten worden toegevoegd. Het aanpassen van de bestaande wettelijke regeling bij vergroting van het toepassingsbereik is zodanig dat volgens het IBR-rapport de vraag rijst of de aanpassingsopgave wel lichter is dan een het maken van een nieuwe regeling dan wel aansluiting bij een andere bestaande regeling. Het antwoord op die vraag luidt ontkennend. Dit neemt echter niet weg dat van de praktijk van landinrichting - en in het bijzonder van herverkaveling – niet zou kunnen worden geleerd bij het nadenken over de inrichting en uitvoering van een toekomstige wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling. Daarbij verdient de positie van het kadaster bijzonder aandacht. Het kadaster heeft bij de begeleiding van verkavelingen in het kader van de landinrichting een grote rol en bezit unieke expertise ten aanzien van het registreren en begeleiden van transacties die daarbij aan de orde zijn. Om die reden is het zaak vertegenwoordigers van het kadaster nauw te betrekken bij het uitwerken van voorstellen voor een wettelijke regeling en een duidelijke plaats toe te kennen bij de uitvoering van stedelijke herverkavelingsprojecten. Als een van de experts die zal worden betrokken bij de in paragrafen 2.2.3. en 3.1.4. bedoelde lopende onderzoek, zal de auteur van dit paper deze suggestie ook inbrengen ten behoeve van de in dat kader te bestuderen pilotprojecten.


19


3.1.2 Het bouwclaim- en joint venturemodel Zoals uit de beschrijving in paragraaf 1.1.2. van het bouwclaim- en joint-venturemodel kan worden afgeleid, is een kenmerk van de grondrouting in beide modellen dat er als eerste stap daarin door alle betrokken eigenaren eigendommen worden ingebracht bij de gemeente (bouwclaimmodel) c.q. in een speciaal opgerichte publiek-private onderneming (joint-venturemodel), waarna deze eigendommen deels worden behouden door c.q. overgedragen aan de gemeente ten behoeve van het openbaar gebied en voor het overige als voor bebouwing geschikte kavels worden uitgegeven aan de partijen die de eigendommen inbrachten, doorgaans naar rato van de inbreng. Hoewel het werken met beide genoemde modellen niet voortvloeit uit een specifieke wettelijke regeling, maar is gebaseerd op hoofdzakelijk het algemene contractenrecht, kan van de brede praktijk van toepassing van deze modellen wel worden geleerd hoe met name met inbrengwaarden en met de verrekening van andere grondexploitatiekosten wordt omgegaan. Daaruit kan lering worden getrokken voor het opzetten van wettelijke waarderingsmethoden ten behoeve van een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling. Het ten behoeve van de opzet van een wettelijke regeling in het kader van het grondbeleid in beginsel uitgaan van de bestaande praktijk is in Nederland overigens niet ongebruikelijk. Zo is de kostensoortenlijst als onderdeel van de huidige regeling inzake grondexploitatie in de Wet ruimtelijke ordening (WRO) gebaseerd op een inventarisatie van kostensoorten waarover gemeenten en marktpartijen in de praktijk voorafgaand aan de huidige WRO reeds afspraken maakten.

3.1.3 De Duitse Umlegung Een aantal ons omringende landen kent, anders dan Nederland, wel een wettelijke regeling van herverkaveling, primair ten behoeve van stedelijke (her)ontwikkeling. Daarbij biedt de Duitse Umlegung een aantal goede aanknopingspunten voor een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling in ons land. Die aanknopingspunten zijn er onder meer wat betreft de keuze voor herverkaveling als vrijwillige instrument (zodat de gemeente niet tot toepassing kan worden gedwongen), wat betreft de organisatie van het herverkavelingsproces (met een rol voor een onafhankelijke commissie) en wat betreft de verhouding tussen vrijwillige en wettelijke herverkaveling (waarbij in de praktijk de officiële procedure vooral als vangnet voor partijen die uiteindelijk niet willen meedoen en ter formele bevestiging van reeds vrijwillig gemaakte afspraken functioneert). Voordeel van het Duitse systeem is bovendien dat het systeem van ruimtelijke ordening en grondbeleid ook overigens goed vergelijkbaar is en – mede door de relatieve nabijheid en bestaande contacten - ten aanzien van het Duitse systeem relatief veel informatie beschikbaar is.

3.1.4 Praktijkervaringen uit de pilots Het in paragraaf 2.2.3. bedoelde onderzoek naar een aantal pilotprojecten zal naar verwachting aantonen dat zonder wettelijke regeling op grond waarvan eigenaren en gebruikers - die niet kunnen of willen meedoen aan een stedelijke herverkaveling waarvoor op zichzelf breed draagvlak is - kunnen worden gedwongen om hun eigendommen in te brengen, herverkaveling – zeker in een complexe stedelijke


20


omgeving – niet van de grond komt. Wellicht zal dit onderzoek ook inzicht bieden in andere knelpunten die in de praktijk van een herverkaveling – al is dat dan op papier – worden ondervonden, zodat daarop bij het uitwerken van een wettelijke regeling voor herverkaveling rekening kan worden gehouden.

3.2

Nader te onderzoeken aspecten

3.2.1 Herverkaveling van vastgoed Zowel de praktijk van herverkaveling in het kader van de landinrichting als de praktijk van herverkaveling in veel andere landen – waaronder in Duitsland – ligt de nadruk op het laten ontstaan van (zo veel mogelijk) bruikbare percelen die kunnen worden geëxploiteerd ten behoeve van bestemmingen die passen bij het landelijk gebied dan wel een (toekomstig) stedelijk gebied. Ook bij stedelijke herverkaveling zal dit tenminste deels het geval zijn. Daarnaast neemt – gelet op de herontwikkelingsopgave die de komende decennia voor ligt – ook het herontwikkelen van bestaand vastgoed een belangrijke plaats in bij de gebiedsontwikkeling van de toekomst. Dat betekent dat het bij de inbreng en toedeling van eigendommen niet alleen gaat om percelen grond, maar tevens om gebouwen. Een wettelijke regeling inzake stedelijke herverkaveling dient dan ook te voorzien in ‘herverkaveling in 3D’. In een aantal gevallen zal bij bestaand vastgoed overigens sprake zijn van meerdere eigenaren (nog los van diverse gebruikers) en derhalve verenigingen van appartementseigenaren die soms niet goed of in het geheel niet functioneren. Een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling dient derhalve ook voor het desnoods gedwongen betrekken van appartementseigenaren (en gebruikers) bij een stedelijke herverkaveling een regeling te treffen.

3.2.2 Kostenverhaal en baatafroming Een steeds belangrijk element bij elke gebiedsontwikkeling is de toerekening aan die ontwikkeling van kosten die (mede) ten behoeve van die gebiedsontwikkeling worden gemaakt. Daarnaast levert een gebiedsontwikkeling voor (sommige eigenaren baten op als gevolg van de verbeterde ontwikkelingsmogelijkheden, aanwezigheid van voorzieningen en kwaliteit van het gebied. Voorstellen in de sfeer van het grondbeleidsinstrumentarium in Nederland gaan vrijwel steeds gepaard met een discussie over zowel kostenverhaal als baatafroming. Getuige de tot nu toe rondom herverkaveling gehoorde geluiden, zal deze discussie ook daarbij worden gevoerd. In dit verband is het voor een noodzakelijk politiek en maatschappelijk draagvlak cruciaal om een inderdaad noodzakelijk discussie over kostenverhaal, niet te vermengen met een discussie over baatafroming. Diverse kabinetten en de Tweede Kamer in diverse samenstellingen hebben bij herhaling uitgesproken dat gedwongen baatafroming die verder gaat dan kostenverhaal niet past binnen het Nederlandse systeem. Dit betekent onder meer dat inbrengwaarden tegen een marktwaarde worden geraamd en dat niet via herverkaveling een gedwongen planbaatheffing als spiegelbeeld van de planschadevergoeding wordt geïntroduceerd.


21


3.2.3 De rol van de gemeente Een belangrijke vraag is wat bij stedelijke herverkaveling de rol van de gemeente zou kunnen zijn. In tegenstelling tot de meeste grondexploitatiemodellen bij gebiedsontwikkeling, blijft de gemeente in beginsel buiten de grondrouting, of, scherper benoemd, de beoogde vastgoedtransacties. Al dan niet in fasen veranderen diverse onroerende zaken tegelijkertijd van eigenaar en/of gebruiker. De gemeente behoeft bij dergelijke transacties slechts betrokken te zijn voor zover gemeentelijke eigendommen bij de gebiedsontwikkeling zijn betrokken. Dit zal voornamelijk gaan om de inbreng van openbaar gebied dat in de nieuwe situatie wordt herontwikkeld voor een private bestemming (woningbouw en/of commercieel vastgoed) of om aanvankelijk private gronden en opstallen die juist in de nieuwe situatie gaan behoren tot het openbaar gebied of waar de gemeente een publieke voorziening wil huisvesten (en mogelijk ook wil realiseren). Naar analogie van de Umlegung kan de administratieve afhandeling van de herverkaveling in handen worden gegeven van een onafhankelijke commissie. De mogelijkheid is wel geopperd om eigenaren te laten participeren in een onderneming waarin de te herverkavelen onroerende zaken worden ingebracht. Eigenaren zouden dit kunnen afspreken. Daarvoor is zelfs geen wettelijke regeling nodig. Of een wettelijke regeling zou moeten voorzien in een (verplichte?) participatie in een herverkavelingsmaatschappij is overigens de vraag. Een dergelijke modaliteit zou een wettelijke regeling aanmerkelijk complexer maken. Bovendien kan een wettelijke regeling voor herverkaveling partijen die herverkaveling via een afzonderlijke onderneming willen organiseren aanzetten om – ter vermijding van de toepassing van de wettelijke variant – dit langs privaatrechtelijke weg te regelen.

3.2.4 De plaats van een toekomstige wettelijke regeling Gelet op de specifieke kenmerken van een wettelijke regeling inzake herverkaveling lijkt een regeling in een afzonderlijke wet de voorkeur te hebben boven het koppelen van een wettelijke regeling voor herverkaveling aan een bestaande wet. In geen bestaande wet kan een min of meer naadloze inpassing plaatsvinden. Dit geldt ook voor de afdeling grondexploitatie in de WRO, die voorziet in een publiekrechtelijk vangnet voor de situatie van zelfrealisatie (zoals de Onteigeningwet een publiekrechtelijk vangnet biedt voor gemeentelijke grondverwerving en gemeentelijke grondexploitatie). Een ‘Wet op de herverkaveling bij gebiedsontwikkeling’ zou – ruim 60 jaar na het doordachte, maar tot op heden niet door de wetgever opgepikte pleidooi van Witvliet voor een wettelijke regeling van stedelijke herverkaveling – kunnen voorzien in een publiekrechtelijk vangnet voor een maatschappelijk relevant en gewenst fenomeen.


22


Literatuur Bregman, A.G. en Wolff, H.W. de (2011). Herverkaveling op ontwikkelingslocaties, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht Bulletin (2012). Bulletin bij het congres Gebiedsontwikkeling Slim vlottrekken. Delft: Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft Krabben, E. van der (2011). Gebiedsontwikkeling in zorgelijke tijden: kan de Nederlandse ruimtelijke ordening zichzelf nog wel bedruipen. Nijmegen: Radbouduniversiteit Schuivende (2011). Schuivende panelen: een visie op gebiedsontwikkeling. Amsterdam; Delft: Deloitte Real Estate; Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft (2011) Seinpost Adviesbureau (2007). Gemeenschappelijke private stedelijke vernieuwing. Den Haag: Seinpost Adviesbureau Zeeuw, F. de (2011a). Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit: wat nu te doen?, Delft: Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft Zeeuw, F. de (2011b). Gebiedsontwikkeling in Nederland; diepe val dwingt tot reflectie. Rooilijn, 44(6), 404-411 Zeeuw, F. de (2011c). Herverkaveling nu invoeren! Delft: Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft


23



24

De activiteiten van de Amsterdam School of Real Estate zijn mede mogelijk dankzij de financiële steun van de Stichting voor Wetenschappelijk Onderwijs en Onderzoek in de Vastgoedkunde (SWOOV)

Onze donateurs

Neem voor vragen of opmerkingen over onze opleidingen contact met ons op of bezoek onze website. bezoekadres Jollemanhof 5 1019 GW Amsterdam postadres Postbus 140 1000 AC Amsterdam www.asre.nl e [email protected] t 020 668 11 29 f 020 668 03 61 Augustus 2012

I 3W Vastgoed BV I Aberdeen Asset Management I ACM Vastgoed Groep BV I Ahold Vastgoed BV I Altera Vastgoed I AM BV I AMVEST I ASR Vastgoed Ontwikkeling I ASR Vastgoed Vermogensbeheer I Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij B.V. I Bemog Projectontwikkeling B.V. I Boekel De Nerée NV I Bouwfonds Property Development I Bouwinvest I Brink Groep I CBRE Global Investors I Colliers International l Corio I De Brauw Blackstone Westbroek I Deloitte I Delta Lloyd Vastgoed I DTZ Zadelhoff I Dura Vermeer Groep NV

I DVP Bouwprojectmanagers & Vastgoedadviseurs | Ecorys Nederland BV I Ernst & Young Real Estate Group I FGH Bank NV I Funda NV | G&S Vastgoed I Haags Ontwikkelingsbedrijf | Heijmans Vastgoed I Houthoff Buruma I ING Real Estate Finance I ING Real Estate Investment Management I IPMMC Vastgoed I IVBN I KMPG Accountants I Lexence NV I Loyens & Loeff NV | MAB Development I Mayfield Asset and Property Management BV I Mitros I Mn Services | NautaDutilh I NEPROM I NSI I NS Vastgoed BV I NVM I Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam

I Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam I PGGM I Provast I PwC I Rechtstaete vastgoedadvocaten &belastingadviseurs I Redevco Europe Services BV I SADC I Savills Nederland BV I Schiphol Real Estate BV I SNS Property Finance I SPF Beheer BV I Stadgenoot I Stec Groep I Strabo BV I Syntrus Achmea Real Estate Finance I TBI Holdings BV I The IBUS Company I Uni-Invest I Van Doorne l Van Wijnen Groep N.V. I Vesteda Groep BV I Volker Wessels Vastgoed I Wereldhave NV I WPM Groep I Yardi Systems BV I Ymere

Herverkaveling als instrument voor gebiedsontwikkeling

Recommend Documents