Onderzoek naar Zee-‐burgertafel als instrument voor gebiedsontwikkeling Beknopt verslag, juni 2014 Aanleiding Tertium doet in opdracht van het ministerie van I & M onderzoek naar toepassingsmogelijkheden van zogeheten Community Benefits Agreements (CBAs) in de Nederlandse planningspraktijk. CBAs zijn contracten tussen ontwikkelaars en bewoners-‐ en belangengroeperingen over de voorwaarden waaronder de laatste een ontwikkeling willen steunen in plaats van er bezwaar tegen maken. De overheid is facilitator van het proces maar geen rechtstreeks partij bij de overeenkomst. De onderhandelingen kunnen resulteren in een contract tussen bewoners en ontwikkelaars, of afspraken die vervolgens onderdeel worden van vergunningen, erfpachtsvoorwaarden of exploitatieovereenkomst. CBAs worden veelvuldig toegepast in de Verenigde Staten. Het onderzoek sluit aan bij de experimentele aanpak die in het Cruqius-‐plangebied is gekozen rond de transformatie van het woon-‐werkgebied. Die aanpak kenmerkt zich door (ruimtelijke) spelregels die het toetsingskader van de gemeente/het stadsdeel vormen voor de goedkeuring van aanvragen voor bestemmingsplanwijzigingen om nieuwe initiatieven mogelijk te maken. Na protest van bewoners tegen twee initiatieven aan het Zeeburgerpad is in maart 2014 besloten dat de omgeving in het vervolg eerder moet worden betrokken bij de totstandkoming van nieuwe initiatieven, in elk geval voordat gemeente/het stadsdeel/bestuurscommissie principebesluit neemt. Daarnaast is geconcludeerd dat de gemeente/het stadsdeel het overleg tussen initiatiefnemer en omgeving moet faciliteren. Inmiddels heeft de Raad van State uitspraak gedaan met betrekking tot het beroep dat bewoners van het Zeeburgerpad hadden aangetekend tegen de maximale bouwhoogte (18m/21m) die de spelregelkaart en het bestemmingsplan aan nieuwe initiateven toekennen. De Raad van State heeft de bewoners in zoverre gelijk gegeven dat ze concludeert dat het besluit met betrekking tot de bouwhoogte niet zorgvuldig is voorbereid. De uitspraak betreft (uitsluitend) de locatie waar de initiateven van Duwo (studentenwoningen) en Keij & Steefels/Donkers (hotel) zich bevinden. Voor hun bezwaar met betrekking de overige delen van het Zeeburgerpad werden de bewoners niet als belanghebbende aangemerkt. De gemeente/het stadsdeel zal nu binnen 26 weken een nieuw besluit moeten nemen met betrekking tot de bouwhoogte op het Zeeburgerpad. Het is nog niet bekend of dit zal resulteren in een nieuw besluit voor het hele plangebied, of alleen voor het specifieke deel waar de uitspraak van de RvS betrekking op heeft. Tertium heeft de afgelopen weken onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om bewoners en ontwikkelaars/initiatiefnemers met elkaar (bindende) afspraken te laten maken met betrekking tot de nieuwe initiatieven op het Zeeburgerpad. Hiertoe is gesproken met zowel initiatiefnemers als bewoners en andere partijen in het gebied.
www.tertium.nl
Hieronder sommen we de belangrijkste conclusies op en doen daarna een voorstel voor het creëren van een tafel waaraan ontwikkelaars en omgeving afspraken zouden maken over nieuwe ontwikkelingen: Belangrijkste bevindingen n.a.v. interviews 1. Spelregels en overleg -‐ De spelregelkaart biedt te weinig houvast, zowel aan ontwikkelaars als bewoners, om als basis te dienen voor die afspraken. Aanvullende spelregels of kaders zijn nodig. -‐ Overleg tussen bewoners en ontwikkelaars is alleen kansrijk als de gemeente/het stadsdeel dat organiseert of ‘afdwingt’. -‐ De relatie tussen stadsdeel en (sommige) omwonenden is door de initiatieven hotel & studentenwoningen verstoord geraakt. Sommige bewoners gaven zelfs aan bedenkingen te hebben bij een interview met Tertium, omdat ze bang waren dat wij alleen namens gemeente/ stadsdeel zouden spreken of voor een karretje werden gespannen. 2. Attitude bewoners (NB we hebben vooral de actieve woonbootbewoners gesproken) -‐ Bewoners aan het Zeeburgerpad zien nut en noodzaak van transformatie van het gebied in. Hun bezwaren richten zich specifiek op: bouwhoogte, volume en de zorg dat studenten en hotelgasten voor veel lawaaioverlast zullen zorgen en zich zullen gedragen als passanten in het gebied (in tegenstelling tot vaste bewoners). -‐ De strategienota uit 2009 wordt door bewoners vaak genoemd als document dat hun visie op herontwikkeling goed weergeeft. -‐ Compromissen over verhouding wonen-‐werken in het gebied, en functies van gebouwen lijken haalbaar. Over bouwhoogte lijkt dit veel moeilijker. Concreet blijken gebouwen van hoger dan 12 meter zeer gevoelig te liggen. 3. Attitude Initiatiefnemers -‐ De initiatiefnemers hebben onderling niet veel contact, anders dan voor het maken van enkele zakelijke afspraken. -‐ Ze hebben geen visie op de integrale ontwikkeling van het Zeeburgerpad en richten zich vooral op hun eigen initiatief. -‐ De initiatiefnemers willen best met bewoners om de tafel zitten, zolang de gemeente/het stadsdeel hiervoor duidelijke regels stelt en de bewoners zich constructief opstellen. -‐ Parkeernormen en erfpachtregels leiden er volgens de initiatiefnemers toe dat hotels en studentenwoningen de enige logische keuze vormen voor rendabele herontwikkeling. Vooral de parkeernormen – de kosten die creëren parkeerplaats met zich meebrengen – staan de bouw van andere soorten woningen in de weg. 4. Bestemmingsplan of overlegtafel? We hebben de bewoners en initiatiefnemers voorgesteld om een tafel in te richten voor het Zeeburgerpad waar nieuwe initiatieven worden besproken: de Zee-‐burgertafel. Hieronder geven wij dit voorstel kort weer. Een deel van de geïnterviewde personen (zowel initiatiefnemers als ontwikkelaars) gaf aan meer te zien in een bestemmingsplan omdat dat
www.tertium.nl
meer zekerheid biedt en bovendien de mogelijkheid geeft om een integrale visie op het gebied te implementeren. Het voordeel van een tafel waaraan initiatieven worden besproken is dat dit past bij de experimentele aanpak en recht doet aan de lange periode die de transformatie in beslag kan nemen. Misschien is er over tien jaar behoefte aan andere functies of ontwerpen dan we nu kunnen voorzien. De tafel kan daar makkelijker recht aan doen dan een bestemmingsplan dat nu wordt gemaakt. In zijn algemeenheid ontmoetten we veel draagvlak voor een tafel, met dien verstande dat er gevraagd wordt om heldere kaderstelling. Daarnaast lijkt het conflict over bouwhoogte boven 9-‐12 meter zo sterk dat het mogelijk is dat ondanks de goede wil, compromissen daarover nauwelijks mogelijk zijn. Dit zal de tijd moeten leren. Varianten: Zee-‐burgertafel en 9+ Tafel We hebben met de initiatiefnemers en bewoners over twee mogelijke tafels gesproken: (1) In de eerste variant wordt elk nieuw initiatief besproken. Dit noemen we de Zee-‐ burgertafel (2) In de tweede variant worden alleen initiatieven besproken die de bouwhoogte van 9m overschrijden of die een functie vervullen waartegen bezwaar kan bestaan (zoals – door sommigen genoemd -‐ horeca). Deze variant hebben we de 9+ Tafel genoemd. Variant 1: de Zee-‐burgertafel. De Zee-‐burgertafel hebben we, in de interviews, als volgt vormgegeven: Fase 1 Initiatieffase -‐ Initiatiefnemer presenteert voornemen aan tafel waaraan vertegenwoordigers van de omgeving zitten (in ieder geval belanghebbenden en bewonersgroepen, maar ook eventuele verenigingen uit de buurt of andere groeperingen die belang stellen in de herontwikkeling van het gebied) -‐ De tafel geeft aan wat haar mening is over de voorgestelde functie en brainstormt eventueel over alternatieven -‐ De tafel benoemt de voorwaarden waaronder het initiatief wat haar betreft wel doorgang zou kunnen vinden -‐ Bestuurscommissie/ gemeente/het stadsdeel neemt een (principe-‐)besluit op basis van de bevindingen en advies van de tafel. Fase 2 Na de goedkeuring Als het project een voorwaardelijke goedkeuring heeft gekregen, worden er met de tafel afspraken gemaakt over: -‐ Uitvoering project; wordt er snel gebouwd? Hoe wordt rekening gehouden met bereikbaarheid etc. -‐ (eventueel) Beheer van voorzieningen; denk aan een speelgelegenheid of investering in groen die de ontwikkelaar doet op voorwaarde dat gemeente/het stadsdeel of buurt zelf onderhoudt. -‐ Communicatie tijdens de bouwperiode met de omgeving;
www.tertium.nl
Variant 2: De 9+ Tafel De 9+ tafel beperkt zich tot initiatieven die door functie, volume of bouwhoogte omstreden zijn. Een initiatiefnemer die hoger dan 9 meter wil bouwen of een bepaald bouwvolume wil realiseren, kan die extra meters ‘verdienen’ door overeenstemming te bereiken met de omgeving. Dit zou volgens dezelfde systematiek als hierboven kunnen plaatsvinden. Het verschil is dat de ontwikkelaar nu kan kiezen of hij een niet omstreden functie met niet omstreden bouwhoogte realiseert (zoals een broedplaats of een winkel) of een ander plan wil realiseren. In het laatste geval zal hij overeenstemming met de omgeving moeten bereiken over functie, bouwhoogte en volume. Reactie op tafels Op beide varianten wordt positief gereageerd, waarbij de 9+ tafel als experimenteler wordt gezien en als duidelijk voordeel kent dat deze duidelijk ‘pro-‐ontwikkeling’ is en daadwerkelijk iets heeft te bieden aan ontwikkelaars (meer bvo). Andere geïnterviewde benadrukken dat vanwege de recente gebeurtenissen het goed zou zijn om alle nieuwe initiatieven te bespreken. Van de andere kant werd ook benoemd dat het proces van de afgelopen maanden erg tijdrovend is geweest. Er wordt daarnaast benoemd dat: -‐ De tafel door een onafhankelijke partij moet worden geleid; -‐ De gemeente/het stadsdeel bij het overleg moet zitten om inzicht te verschaffen in beleid (als experts); -‐ Er duidelijke randvoorwaarden voor de tafel moeten worden geformuleerd. Waar gaat zij wel en niet over? Wij hebben benadrukt dat de tafel gebaat zou zijn bij het bestaan van enkele goed georganiseerde verenigingen van in ieder geval bewoners en eventueel ook grondeigenaars. Aanbevelingen Op basis van het vooronderzoek stellen we voor om de Zee-‐burgertafel als volgt in te richten: 1. Elk initiatief wordt besproken. Over initiatieven die naar functie, bouwvolume of bouwhoogte omstreden zijn, moet in principe overeenstemming worden bereikt. 2. Voorwaarden voor de inrichting van de tafel : -‐ Actieve betrokkenheid van omgeving; -‐ Randvoorwaarden van gemeente/stadsdeel; -‐ De samenstelling van de tafel verandert naar aanleiding van de locatie van het project. De Cruquiusadviesraad zou een rol kunnen spelen in het samenstellen van de juiste tafel per initiatief.
www.tertium.nl
3. Tijdspad in de komende periode: -‐ Vóór 1 september 2014: een extra serie interviews met initiatiefnemers, bewoners en andere stakeholders om draagvlak voor tafel te vergroten en tot de meest gedragen vormgeving te komen; -‐ Eveneens vóór 1 september: juridische en planologische randvoorwaarden van de tafel uitwerken. In het bijzonder de verhouding van de tafel tot wijziging bestemmingsplanprocedure, omgevingsvergunning, erfpachtsvoorwaarden en/of exploitatieovereenkomst; -‐ Start tafel: september 2014 Appendix Initiatieven en De Zee-‐burgertafel in 7 stappen: 1. Initiatiefnemer kondigt voornemen tot ontwikkeling aan; 2. Er wordt een openbare bijeenkomst georganiseerd waar iedereen zich kan melden die een belang bij de ontwikkeling heeft. Hier wordt input verzameld. Evt. 2b. Tertium/stadsdeel/ontwikkelaar maakt een omgevingsanalyse om standpunten en belangen die met de ontwikkeling zijn gemoeid in kaart te brengen. 3. Initiatiefnemer ontwikkelt voorstel op basis van de input/ omgevingsanalyse 4. Afspraken worden gemaakt naar aanleiding van het voorstel met Zee-‐ƒburgertafel. 5. Gemeente/stadsdeel beoordeelt voorstel 6. Uitwerking afspraken na voorlopige goedkeuring gemeente 7. Definitieve goedkeuring gemeente
www.tertium.nl
