Handhavingsplan

H a n d h a v i n g s p l a n 2 0 11 - 2 0 1 4 – M i l i e u d i e n s t We s t - H o l l a n d

Handhavingsplan 2011-2014

Vastgesteld d.d. 25 oktober 2010 door het Dagelijks Bestuur van de Milieudienst West-Holland

Inhoud Inleiding .......................................................................................................................................... 3 1 1.1 Indeling.............................................................................................................................. 4 2 Probleemanalyse ............................................................................................................................. 5 2.1 Inleiding............................................................................................................................. 5 2.2 Uitvoering probleemanalyse.............................................................................................. 5 3 Handhavingsdoelen ......................................................................................................................... 7 3.1 Doelstellingen.................................................................................................................... 7 3.2 Jaarlijkse evaluatie............................................................................................................. 8 4 Handhavingsstrategie ...................................................................................................................... 9 4.1 Nalevingsstrategie ............................................................................................................. 9 4.2 Toezichtstrategie................................................................................................................ 9 4.3 Sanctiestrategie................................................................................................................ 11 4.4 Gedoogstrategie ............................................................................................................... 11 4.5 Kwaliteitsmanagementsysteem ....................................................................................... 12 4.6 Interne en externe afstemming ........................................................................................ 12 5 Uitvoering ..................................................................................................................................... 14 5.1 Mensen ............................................................................................................................ 14 5.2 Middelen.......................................................................................................................... 16 6 Handhavingscommunicatie ........................................................................................................... 17 6.1 Communicatiedoelstellingen en -doelgroepen ................................................................ 17 6.2 Handhavingsbeleid en handhavingsorganisatie ............................................................... 17 6.3 Informatie over regelgeving en extra handhavingsactiviteiten........................................ 18 6.4 Klachten en calamiteiten ................................................................................................. 19 6.5 Communicatiemiddelen................................................................................................... 19 Bijlagen ................................................................................................................................................. 20 Bijlage 1: Milieucategorie-indeling ...................................................................................................... 21 Bijlage 2: Probleem- en risicoanalyse Wet bodembescherming Milieudienst West-Holland............... 23 Bijlage 3: Notitie operationele informatie-uitwisseling ........................................................................ 25 Bijlage 4:Taakverdeling ter zake van de toepassing van meervoudige handhavingsbevoegdheden ZuidHolland .................................................................................................................................................. 27 1. Inleiding ........................................................................................................................................ 28 2. Wet Verbetering Handhavingsbevoegd-heden.............................................................................. 28 3. Keuze voor een taakverdeling handhaving ................................................................................... 29 3.1 Taakverdeling m.b.t. de Wet milieubeheer en Wet bodembescherming ......................... 29 3.2 Taakverdeling m.b.t. de Wet milieugevaarlijke stoffen................................................... 31 4. Procedurebeschrijving, afstemming en informatie uitwisseling ................................................... 32 5. Financiële aspecten ....................................................................................................................... 33 Bijlage 5: Ketenafspraken Zuid-Holland .............................................................................................. 38 5.1 Inleiding........................................................................................................................... 38 5.2 De ketenafspraken ........................................................................................................... 39 Bijlage 6: Protocol uitbesteding ............................................................................................................ 42 Offerte ........................................................................................................................................... 42 Doel............................................................................................................................................... 42 Soort bedrijven .............................................................................................................................. 42 Selectie .......................................................................................................................................... 42 Werkwijze ingehuurd bureau ........................................................................................................ 42 Brieven .......................................................................................................................................... 43 Termijnen ...................................................................................................................................... 43 Mailing .......................................................................................................................................... 43 Kwaliteitbewaking ........................................................................................................................ 43 Mee op controle ............................................................................................................................ 43 Controle overdoen......................................................................................................................... 43 Kennisniveau................................................................................................................................. 43 Periodiek overleg .......................................................................................................................... 43 2


Evaluatie........................................................................................................................................ 43 Bijlage 7: Gewenst imago Milieudienst ................................................................................................ 44

3



1

Inleiding

Het Handhavingsplan 2011-2014 van de Milieudienst West-Holland (hierna: Milieudienst) beschrijft het beleid voor het toezicht op het naleven en het handhaven van de milieuwet- en regelgeving voor de aangesloten gemeenten binnen de regio Holland Rijnland. De afdeling Bedrijven van de Milieudienst voert voor de tien aangesloten gemeenten van de Milieudienst de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving uit op grond van de Wet milieubeheer. De participerende gemeenten zijn Alphen aan den Rijn, Hillegom, Kaag en Braassem, Leiden, Leiderdorp, Nieuwkoop, Oegstgeest, Rijnwoude, Teylingen en Zoeterwoude. De afdeling Bodem houdt zich bezig met de handhaving op grond van de Wet bodembescherming voor de gemeente Leiden en het Besluit bodemkwaliteit voor de aangesloten gemeenten. Aanleiding voor het actualiseren van het Handhavingsplan 2005-2010 is het eindigen van de looptijd daarvan in december 2010. Daarnaast hebben verschillende externe en interne ontwikkelingen geleid tot de beslissing om het handhavingsbeleid te actualiseren. Belangrijke externe ontwikkelingen zijn de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 en de invoering van de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) per 1 januari 2012 waarin ook de uitvoeringstaken van de provincie zijn ondergebracht. Interne ontwikkelingen zijn het in 2009 bij de Milieudienst geïntroduceerde kwaliteitsmanagementsysteem – met een ISO 9001: 2008 certificering in 2011  dat van toegevoegde waarde is voor de toezichthoudende en handhavende taak, en het invoeren van een piketdienst in 2011, die ervoor zorgt dat de Milieudienst 24 uur per dag bereikbaar is voor klachten en calamiteiten De actualisatie biedt tevens de mogelijkheid om opnieuw het doel van het Handhavingsplan te formuleren:  het planmatig en gestructureerd vormgeven aan de wijze van toezicht houden en handhaven voor zowel bedrijven als bodem;  het creëren van een level-playing-field waardoor elke bedrijf binnen het werkgebied gelijk wordt behandeld;  het naleefgedrag van bedrijven verhogen door de inzet van verschillende middelen;  middelen en capaciteit daar inzetten waar milieurisico aanwezig is en het te verwachten milieurendement hoog is;  optimale samenwerking met handhavingspartners. De uitwerking van de genoemde ontwikkelingen per gemeente zijn terug te vinden in het gemeenteplan, het werkplan van afdeling Bedrijven. Dit is een uitvoeringsplan per gemeente met een overzicht van de uit te voeren werkzaamheden en de uitwerking van de productbegroting. Het Handhavingsplan vormt het kader voor de uitwerking in de gemeenteplannen. Het genoemde kwaliteitsmanagementsysteem maakt het mogelijk klantgerichter te werken, geeft inzicht in verbeteraspecten van de werkzaamheden, zet aan tot een eenduidige manier van werken, biedt een hulpmiddel bij kennisoverdracht voor medewerkers en borgt de actualiteit van werkprocessen. In dit nieuwe Handhavingsplan zijn tal van verwijzingen opgenomen naar het Kwaliteitshandboek, waarin de werkprocessen zijn opgenomen. De in het Handhavingsplan geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden sluiten aan bij de op 1 november 2002 door het ministerie van VROM vastgestelde kwaliteitscriteria. Deze zijn opgenomen in het op 10 november 2005 in werking getreden Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer, waaraan de Wet handhavingstructuur ten grondslag ligt. Beide maken deel uit van de Wet milieube-

3


heer. Per 1 oktober 2010 liggen de kwaliteitscriteria voor de handhaving vastgelegd in de ministeriële Regeling omgevingsrecht. Het handhavingplan geldt voor een periode van vier jaar. Het huidige Handhavingsplan loopt van 2011 tot 2014. Evaluatie van het Handhavingsplan vindt plaats op basis van de actualiteit.

1.1

Indeling

Het Handhavingsplan telt zes hoofdstukken. In hoofdstuk 2 komt de probleemanalyse aan de orde. De handhavingsdoelen staan beschreven in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 gaat over de nalevingsstrategie: de toezichtstrategie, de sanctiestrategie en de gedoogstrategie. Daarnaast is er aandacht voor het kwaliteitsmanagementsysteem van de Milieudienst en de interne en externe afstemming met gemeenten en externe handhavingspartners. Hoofdstuk 5 beschrijft de omvang en kwaliteit van de handhavingscapaciteit en de middelen die ter beschikking staan voor het uitvoeren van de handhavingstaken. In hoofdstuk 6 wordt het communicatiebeleid beschreven. Toezicht en handhaving zijn de primaire middelen om het naleefgedrag van bedrijven te verbeteren, maar daarnaast speelt communicatie een belangrijke rol bij het bereiken van een beter naleefgedrag. In de bijlagen van dit Handhavingsplan en in de werkprocessen in het Kwaliteitshandboek is verdere invulling aan de kwaliteitscriteria gegeven. Het Kwaliteitshandboek is voortdurend in ontwikkeling. Het doel is om op termijn een Handboek Toezicht te realiseren.

4


2

Probleemanalyse

2.1

Inleiding

2.1.1 Aanleiding De Milieudienst heeft een probleemanalyse opgesteld om een herziene versie van het Handhavingsplan te kunnen formuleren. De uitkomst van de deze analyse zorgt ervoor dat de Milieudienst handelt op basis van een beoordeling van milieuproblemen, de effecten van niet-naleving en de kansen op niet-naleving. Zo wordt sturing gegeven aan het uitvoeren van handhavingstaken.

2.1.2 Karakterschets Milieudienst De Milieudienst werkt samen met gemeenten, bedrijven en instellingen aan de doelstellingen van het Milieubeleidsplan 2003-2010 en heeft het motto Samen naar een duurzaam leefmilieu werkt beter. De visie van de Milieudienst is het streven naar een gezonde, veilige leefomgeving waarin het prettig wonen en werken is. De missie van de organisatie: staan voor een duurzaam leefmilieu en verbetering van onze leefomgeving en het leveren van een lokale bijdrage aan de oplossing van mondiale milieuvraagstukken. In 2010 loopt het Milieubeleidsplan 2003-2010 af. Inmiddels is het plan met beleidsdoelstellingen geëvalueerd. De uitkomsten hiervan worden gebruikt voor het opstellen van een nieuw plan voor de bij de Milieudienst aangesloten gemeenten. Omdat ‘duurzaamheid’ het centrale begrip zal zijn binnen het nieuwe plan is de naam gewijzigd in Duurzaamheidsagenda 2010-2014. De Milieudienst ontwikkelt het regionale milieubeleid, is regionaal loket voor alle milieuzaken, voert milieutaken uit en geeft actief vorm aan ‘externe integratie’ van het milieubeleid door het inbrengen van het milieuaspecten in andere beleidsvelden. Op basis van een gemeenschappelijke regeling werkt de Milieudienst voor de gemeenten Alphen aan den Rijn, Hillegom, Kaag en Braassem, Leiden, Leiderdorp, Nieuwkoop, Oegstgeest, Rijnwoude, Teylingen en Zoeterwoude. Daarnaast voert de Milieudienst milieutaken uit voor de gehele regio Holland Rijnland. De organisatie bestaat uit de volgende afdelingen: afdeling Staf, Bedrijfsbureau, Bedrijven, Bodem en Leefmilieu.

2.1.3 Toekomstige organisatie Het kabinet wil per 1 januari 2012 een landelijk dekkend netwerk van Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s). Hiermee komt er één loket voor de uitvoering van milieutaken. Deze omgevingsdiensten moeten de dienstverlening op het gebied van milieu aan zowel burgers als bedrijfsleven vergemakkelijken. De RUD’s gaan in mandaat taken uitvoeren die nu bij de provincie, gemeenten en bestaande milieudiensten zijn ondergebracht. De Milieudienst zal worden omgevormd tot een RUD. Op moment van schrijven van dit Handhavingsplan (2010) is er een akkoord op hoofdlijnen over het uitvoeren van provinciale milieutaken door de Milieudienst. Het invoeren van de RUD krijgt in 2011 zijn beslag.

2.2

Uitvoering probleemanalyse

2.2.1 Afdeling bedrijven In het werkgebied van de Milieudienst spelen geen specifieke milieuproblemen veroorzaakt door een bepaald type bedrijf, door de emissie van een bepaalde stof of een andere bijzondere situatie waarop gehandhaafd kan worden. Dit betekent dat volstaan kan worden met een generieke aanpak. De Milieudienst kende een branchegerichte risico-indeling. Naast de risico-inschatting was de verruimde reikwijdte een belangrijke wegingsfactor. De nieuwe kwaliteitseisen, die worden vastgelegd in de ministeriële Regeling omgevingsrecht, gaan, net als de risicoanalyse van de provincie ZuidHolland, uit van meer individuele beoordelingen van de risico’s van bedrijven.

5


Voor het Handhavingsplan 2011-2014 heeft de Milieudienst de bestaande risico-indeling geëvalueerd en geactualiseerd (zie bijlage 1: Milieucategorie-indeling). De nieuwe risico-indeling gaat meer uit van een risicogerichte benadering, aansluitend op de landelijke kwaliteitseisen en de provinciale risicoanalyse. Milieurisico, omgevingsfactoren (klachten) en naleefgedrag hebben een zwaardere weging gekregen in de indeling. De verruimde reikwijdte als term is vervangen door duurzaamheid (energieverbruik) en weegt aanzienlijk minder zwaar. De nieuwe indeling sluit beter aan op de ambities van de Milieudienst. Daarom gaat de afdeling Bedrijven binnen de looptijd van het Handhavingsplan alle bedrijven indelen volgens de nieuwe risicoindeling. De op dit moment als complex ingedeelde bedrijven komen al binnen een jaar aan bod.

2.2.2 Afdeling Bodem Alle bodemverontreiniging die is ontstaan na 1987 wordt zo snel mogelijk en volledig verwijderd. Verontreinigingen die vóór 1987 zijn ontstaan, moeten volgens een goedgekeurd plan gesaneerd of beheerst worden. Directe gezondheidsbedreigingen moeten altijd worden opgeheven. In bepaalde situaties kan, gelet op de locatie, een gebruiksbeperking acceptabel zijn. Afhankelijk van de aard en van het gebruik van een verontreinigde locatie en de mate van verontreiniging worden maatregelen getroffen, bijvoorbeeld saneren of geen gewassen telen. In vrijwel schone gebieden moet de aanpak daarentegen veel grondiger zijn. In 2015 moeten alle locaties met een onaanvaardbaar risico voor mens of milieu zijn gesaneerd of worden beheerst. De gemeenten en de provincie Zuid-Holland hebben door historisch bodemonderzoek locaties opgespoord waar spoedige sanering noodzakelijk is. Bij de toepassing van grond op of in de bodem moet rekening worden gehouden met regels zoals vastgelegd in het Besluit bodemkwaliteit. De probleem- en risicoanalyse Wet bodembescherming gaat over waar, met hulp van handhaving, winst valt te boeken in het terugdringen van risico’s. Deze risico’s hebben betrekking op veiligheid, gezondheid en het milieu (water, bodem en lucht). Bij naleving van de Wet bodembescherming gaat het om het inzicht in welke overtredingen het meest voorkomen in een saneringsproces (zie bijlage 2).

6


3

Handhavingsdoelen

3.1

Doelstellingen

3.1.1 Afdeling Bedrijven Op het moment dat een gemeente haar taken overdraagt aan de Milieudienst streeft deze dienst ernaar het toezicht en de handhaving uiterlijk binnen drie jaar op beheersniveau te krijgen overeenkomstig het Handhavingsplan en de handhavingsstrategie. Het beheersniveau houdt in dat alle bedrijven volgens een vaste frequentie zijn bezocht, het hercontrolepercentage 40% of lager is en dat bij bedrijven die voorheen veel hinder voor de omgeving veroorzaakten die hinder aanzienlijk is afgenomen. Dat deze methode succesvol is geweest, is te zien bij de gemeenten die reeds lang zijn toegetreden tot de Milieudienst. Het aantal hercontroles is gedaald, evenals de inzet van bestuursrechtelijke middelen zoals dwangsommen. Ook zijn de afgelopen jaren bij een groot aantal bedrijven belangrijke knelpunten opgelost of verminderd. Een aantal ontwikkelingen maakt het noodzakelijk om aan deze methodiek nieuwe elementen toe te voegen danwel aan te passen zoals:  nieuwe weten regelgeving;  meer risicogericht inzetten van capaciteit;  integraal uitvoeren van toezicht (door invoering van de Wabo). Het inschatten van het milieurisico is geëvalueerd en naar aanleiding daarvan gaat de afdeling Bedrijven de risico-inschatting baseren op meer individuele beoordeling van de (mogelijke) gevolgen voor het milieu, veiligheid, gezondheid, maatschappelijke relevantie en het naleefgedrag. Wanneer een bedrijf één of meer overtredingen op zijn naam heeft staan, wordt het automatisch in een categorie geplaatst voor redelijk of slecht naleefgedrag. De nieuwe manier biedt de mogelijkheid om de beoordeling te nuanceren. Er wordt rekening gehouden met de mate waarin het bedrijf zelf tracht aan de regels te voldoen. Doordat bedrijven meer op individueel niveau worden ingedeeld, kan de toezichthouder ook zelf op een meer proactieve manier te werk gaan om overtredingen te voorkomen. Het meer integraal uitvoeren van controles kan op verschillende manieren gebeuren. Er kunnen gezamenlijke controles plaatsvinden. Ook voor elkaar controleren of signaleren behoort tot de mogelijkheden. In de jaarplannen krijgt dit nadere invulling.

3.1.2 Afdeling Bodem De handhavingsdoelen van de afdeling Bodem voor de uitvoering van de Wet bodembescherming en het Besluit bodemkwaliteit zijn vastgelegd in het Kwaliteitshandboek. Hoofddoel is de bescherming van het milieu, door het naleefgedrag bij saneringen en andere handelingen met grond te verbeteren en grondhergebruik te stimuleren. Dit wordt bereikt door advisering bij projecten, goedkeuring van saneringsplannen, maar ook door handhaving. Om effectief toezicht te kunnen uitoefenen is het belangrijk inzicht te krijgen in de saneringsfasen die vanuit milieuoogpunt en fraudegevoeligheid van belang zijn. Bij het bepalen van de prioriteiten wordt gekeken naar de soort en omvang van de verontreiniging. De complexe aard van de bodemsanering en het naleefgedrag van de betrokkenen kunnen ervoor zorgen dat er meer bezoeken voor het toezicht houden en handhaven nodig zijn. Bij het toezicht op de naleving van de Wet bodembescherming zullen saneringen van mobiele verontreinigingen meer aandacht krijgen dan die van immobiele, omdat mobiele verontreinigingen zich sneller verspreiden. Wat het toezicht op de naleving van het Besluit bodemkwaliteit betreft, geldt dat vooral gecontroleerd wordt op grootschalige toepassingen, tijdelijke weiland- en gronddepots en de toepassing van grond en baggerspecie.

7


In de jaarlijkse begroting naar gemeenten wordt opgenomen wat de omvang zal zijn van de toezichtsen handhavingsinspanningen. Een aanvullende doelstelling is om de goede samenwerking met de andere handhavingspartners, zoals de politie, het Hoogheemraadschap en de VROM-inspectie, te onderhouden en te versterken. Bijvoorbeeld op het gebied van signaaltoezicht. Dit signaaltoezicht houdt in dat de controlerende instanties elkaar informeren over zaken die zij op een bedrijf tegenkomen, ook als deze onder bevoegdheid van de ander vallen.

3.2

Jaarlijkse evaluatie

3.2.1 Indicatoren afdeling Bedrijven De Milieudienst verantwoordt in het jaarverslag voor gemeenten de resultaten van het toezicht en de handhaving op basis van de volgende indicatoren:  aantal bedrijfsbezoeken per categorie bedrijf;  aantal en soort overtredingen;  aantal klachten en aantal afgehandelde klachten;  aantal bezwaar- en beroepszaken en de uitkomsten;  aantal bestuursrechtelijke sancties. Deze indicatoren worden vastgelegd in de database Squit XO. De voortgang wordt maandelijks tussen medewerkers en leidinggevenden besproken. Blijft de voortgang van de werkzaamheden achter bij de planning, dan vindt bijsturing plaats. In de periodieke rapportages (perraps) wordt melding gemaakt van de afwijkingen van het gemeenteplan.

3.2.2 Indicatoren afdeling Bodem Voor de afdeling Bodem worden indicatoren vastgelegd in het Kwaliteitsboek. Deze worden opgenomen in de productenlijst voor de landelijke monitoring van de bodemsaneringsoperatie of in Squit XO:  aantal locatiebezoeken per sanering;  aantal overtredingen;  aantal administratieve controles;  aantal evaluatierapporten;  aantal monitoringsrapporten;  aantal saneringsplannen die zijn afgewikkeld;  aantal BUS-meldingen en -evaluaties;  aantal klachten en de afhandeling;  aantal bestuursrechtelijke sancties. Juridische indicatoren worden in een apart document opgenomen.

3.2.3 Rapportage De resultaten van het toezicht en de handhaving worden opgenomen in het jaarverslag van de Milieudienst. Het bestuur van de Milieudienst stelt de begroting, het jaarverslag en de kwartaalrapportages vast. Inhoud jaarverslag:  een presentatie van de geleverde handhavingsproducten;  in hoeverre de voorgenomen planning is uitgevoerd;  resultaat afspraken bestuursovereenkomst;  in hoeverre de geformuleerde doelen zijn gehaald;  tussentijdse ontwikkelingen op handhavingsgbied;  of er aanleiding is zaken anders aan te pakken. Indien dit laatste het geval is, is een voorstel daartoe opgenomen.

8


4

Handhavingsstrategie

De Milieudienst voert handhavingstaken uit volgens de nalevingsstrategie die is opgenomen in het Handhavingsplan. Deze strategie bestaat uit een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. De Milieudienst streeft naar het uniform uitvoeren van het toezicht en de handhaving. Hiervoor zijn werkprocessen en bijbehorende hulpmiddelen vastgelegd in het Kwaliteitshandboek. Daarnaast speelt communicatie een belangrijke rol. Om de handhaving effectief te doen zijn, zijn afspraken gemaakt over de interne afstemming en de afstemming met de aangesloten gemeenten en de externe handhavingspartners.

4.1

Nalevingsstrategie

4.1.1. Wettelijke taken afdeling Bedrijven De afdeling Bedrijven is belast met de uitvoerende taken op grond van de Wet milieubeheer (Wm). In de Wm wordt een bedrijf aangeduid met de term ‘inrichting’. Dit staat voor ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken moet ter bescherming van het milieu aan weten regelgeving voldoen. Uitgangspunt is het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit). Een inrichting valt onder dit Activiteitenbesluit, tenzij de bedrijfsactiviteiten hiervan zijn uitgezonderd. Als een bedrijf activiteiten uitvoert die genoemd zijn in bijlage I van het Activiteitenbesluit, is het daarnaast vergunningplichtig. Bij de in werking treding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) komt een relatief klein percentage van de bedrijven in onze regio voor het milieuonderdeel onder de Wabo te vallen. De meeste bedrijven vallen onder de werkingssfeer van een artikel 8.40 Wm Besluit. De groep inrichtingen die onder de Wabo valt, zal steeds kleiner worden omdat in de loop der tijd meer inrichtingen onder het Activiteitenbesluit zullen worden gebracht. De Wabo verplicht integraal toezicht op de Wabo-vergunning, met als achterliggende gedachte dat bedrijven dan minder vaak bezoek krijgen van controlerende instanties. Voor de branches landbouw en glastuinbouw gelden op grond van artikel 8.40 Wm het Besluit landbouw milieubeheer en het Besluit glastuinbouw.

4.1.2 Wettelijke taken afdeling Bodem De afdeling Bodem handhaaft de regels van de Wet bodembescherming (Wbb) en het Besluit bodemkwaliteit. Het handhaven van de Wbb betreft alleen de gemeente Leiden. Voor de overige gemeenten is de provincie het bevoegde gezag. Nieuwe verontreinigingen vormen wel een uitzondering. Het gaat om verontreinigingen van na 1987 die plaatsvinden in een inrichting die onder de Wm valt. De Milieudienst pakt deze verontreinigingen aan.

4.2

Toezichtstrategie

4.2.1 Afdeling Bedrijven Jaarlijks stelt de Milieudienst voor de aangesloten gemeenten een productenbegroting op, met een overzicht van de uit te voeren werkzaamheden. In het werkplan staat de uitwerking van de productenbegroting voor de afdeling weergegeven. Aan de hand van het gemeenteplan wordt voor iedere medewerker een persoonlijk werkplan opgesteld. De toezichtstrategie bestaat uit verschillende vormen van toezicht.

9


Bedrijfsbezoek Tijdens een bedrijfsbezoek controleert de toezichthouder op de naleving van de wettelijke regels. Bij het vaststellen van een overtreding krijgt de overtreder een hersteltermijn of een sanctie opgelegd. De toezichthouder legt de bevindingen vast in een bezoekrapport. Het bedrijf krijgt een brief met deze bevindingen. Als er sprake is van een overtreding is het bedrijf verplicht om binnen een bepaalde termijn maatregelen te treffen om de overtreding ongedaan te maken. De wijze van toezicht uitoefenen is vastgelegd in het Protocol basiswerkwijze toezicht (Kwaliteitshandboek). Toezichtplan In een toezichtplan staat voor een complex bedrijf beschreven met welke middelen en met welke inspanning wordt geprobeerd te achterhalen of een bedrijf aan de milieuwetgeving voldoet. Het plan bevat de volgende elementen:  met wie in– en extern afspraken over handhaving worden gemaakt (specialisten, handhavingspartners, gemeentelijke partners);  de tijdbesteding en periode van uitvoering;  de middelen (monsteronderzoek, extern bureau, financiële middelen). Administratief toezicht Een bedrijf komt in aanmerking voor administratief toezicht, indien een bezoek ter plaatse niet nodig is. Bij bedrijven die in aanmerking komen voor administratief toezicht worden alle relevante administratieve gegevens gecontroleerd en beoordeeld. Zo nodig vindt bij het bedrijf ter plekke een verificatie daarvan plaats. Het bedrijf ontvangt schriftelijk bericht over de bevindingen. Gebiedsgerichte aanpak In een bepaald gebied (veelal industrieterreinen) worden alle bedrijven geïnventariseerd en/of gecontroleerd met als doel het bedrijvenbestand actueel te houden. Veel bedrijven hoeven zich niet te melden of melden zich niet. Project Voor bepaalde onderwerpen is een projectmatige aanpak nodig. Dit kan zijn in het geval van nieuwe regelgeving voor een groep of categorie bedrijven, bijvoorbeeld de glastuinbouw. Het project is vaak gemeenteoverstijgend. Integraal toezicht De Wabo verplicht integraal toezicht op de Wabo-vergunning. Gezamenlijk optreden met handhavingspartners Als voor minimaal één van de partners samenwerking meerwaarde oplevert (integraal toezicht) of als er geen duidelijke probleemeigenaar is (ketenhandhaving), vindt handhaving gezamenlijk plaats. Quick scan De quick scan heeft als doel snel een beeld te krijgen van het naleefgedrag van een bepaalde groep bedrijven. Op een snelle wijze vindt op een beperkt aantal bepalende (representatieve) milieuaspecten of normen controle plaats. Het resultaat helpt bij het stellen van prioriteiten. Een quick scan wordt vooral in projectvorm en in samenwerking met de handhavingspartners uitgevoerd. Klachten De werkwijze voor de afhandeling van klachten is vastgelegd in de Procedure klachten (Kwaliteitshandboek). Een klacht die bij de Milieudienst binnenkomt wordt geregistreerd. De toezichthouder onderzoekt de klacht en neemt contact op met de klager. De klager krijgt schriftelijk bericht over de afhandeling van zijn klacht.

10


4.2.2 Afdeling Bodem De vormen van toezicht op de naleving van de Wet bodembescherming en het Besluit bodemkwaliteit zijn vastgelegd in de Nalevingsstrategie Bodem. De wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend is vastgelegd in de Procedure nalevingsstrategie bodem (Kwaliteitshandboek).

4.3

Sanctiestrategie

4.3.1 Kern- en niet-kernvoorschriften Op 25 maart 2004 is de Landelijke Strategie Milieuhandhaving vastgesteld door het Landelijk Overleg Milieu (LOM). Om te kunnen voldoen aan de landelijke kwaliteitscriteria is deze landelijke strategie overgenomen door de Milieudienst. Dit heeft in beperkte mate geleid tot een wijziging van handhavingsstrategie. Er vindt een meer expliciete beoordeling van de overtreding van een nietkernvoorschrift plaats. Bij een dergelijke overtreding worden verschillende aspecten beoordeeld:  of er sprake is van aantasting van het milieu;  of de geloofwaardigheid van de overheid in het geding is;  of de overtreding van het niet-kernvoorschrift doelbewust is begaan;  of er kans is op navolging;  of cumulatie en/of er een internationale verplichting geldt. Omdat op landelijk niveau nog geen kernvoorschriften zijn vastgesteld, heeft de Milieudienst kernvoorschriften vastgesteld in 2009. Deze kernvoorschriften hebben betrekking op bedrijven en bodemsaneringen. De kernvoorschriften zijn opgenomen in de Procedure uitvoeren controle (Kwaliteitshandboek). De kernvoorschriften voor de handhaving van het Besluit bodemkwaliteit zijn vastgelegd in de Landelijke Handhavings- en Uitvoeringsmethode (HUM).

4.3.2 Bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden Wanneer bij het toezicht overtredingen worden geconstateerd, dan wordt opgetreden op grond van de Landelijke Strategie Milieuhandhaving. Hierin is zowel het bestuurrechtelijke als strafrechtelijke optreden bij overtredingen vastgelegd. Vanuit de regionale samenwerking in Holland Rijnland zijn er bestuurlijk vastgestelde afspraken gemaakt over de operationele informatie-uitwisseling met de politie (het Regionaal Milieuteam) en het Functioneel Parket (zie bijlage 3). De politie ontvangt afschriften van brieven met overtredingen van kernvoorschriften en van sancties. Als het nodig is kan de politie kan meegaan bij controlebezoeken en proces-verbaal opmaken. Het Functioneel Parket informeert via de politie de Milieudienst over de strafrechtelijke afhandeling van zaken. Verder zijn er werkafspraken gemaakt met de politie over behandeling van klachten en/of overtredingen van bedrijven buiten kantooruren en ondersteuning bij acute zaken.

4.3.3 Handhaving bij gemeentelijke instellingen De Milieudienst past bij gemeentelijke instellingen dezelfde handhavingsstrategie toe als bij particuliere bedrijven. Met de gemeentelijke instelling vindt voor het handhavingtraject afstemming plaats over het toezicht en de handhaving op bestuurlijk niveau. In de Procedure uitvoeren controle en de Procedure bestuursrechtelijke sanctie (Kwaliteitshandboek) zijn werkafspraken over deze afstemming opgenomen.

4.4

Gedoogstrategie

De Milieudienst onderschrijft uitdrukkelijk de terminologie, inhoud en procedure van het landelijke gedoogbeleid. Ter uitvoering van het gedoogbeleid geldt de Procedure gedogen (Kwaliteitshandboek). Het uitgangspunt van het gedoogbeleid van de Milieudienst is dat alleen in uitzonderingsgevallen het toegestaan is dat handhaving achterwege blijft. Wanneer het bevoegde gezag op de hoogte is van de overtreding, of had kunnen zijn, en er zijn geen belemmeringen om op te treden, dan is gedogen moge11


lijk. Dit is alleen aanvaardbaar in bijzondere situaties. De bescherming van milieubelangen moet in dat geval voorop staan. Ook moet er overeenstemming zijn met de exploitant of eigenaar over de voorwaarden waaronder het gedogen plaatsvindt en voor welke periode. Een gedoogbeschikking moet altijd voldoen aan de eisen van de wetgeving en de jurisprudentie. Alleen als een rechter met het besluit zal kunnen instemmen wordt een gedoogbeschikking afgegeven.

4.5

Kwaliteitsmanagementsysteem

4.5.1 Algemeen De Milieudienst zet zich in om kwaliteitsproducten te leveren. Hierbij is continu aandacht voor milieuaspecten en gemeentelijke aandachtsgebieden. In 2009 is besloten om een kwaliteitsmanagementsysteem te ontwikkelen. Het streven is ISO 9001:2008 certificering in 2011. De schaalvergroting van de Milieudienst heeft bij de besluitvorming tot certificering een belangrijke rol gespeeld. In de Handleiding kwaliteitsmanagementsysteem is een beschrijving te vinden van het kwaliteitsbeleid, de beheersing van het kwaliteitssysteem, de primaire processen en hulpmiddelen, de kwaliteitsbewaking en bijsturing.

4.5.2 Processen handhaving De Milieudienst streeft ernaar dat de handhaving op uniforme wijze wordt uitgevoerd. Het kwaliteitsmanagementsysteem vervult hierbij een ondersteunende rol. De belangrijkste processen die binnen de Milieudienst gelden zijn beschreven in het Kwaliteitshandboek en zijn intern op een centrale plaats digitaal beschikbaar. Per processtap is beschreven wie wat doet en of er een hulpmiddel beschikbaar is. Een hulpmiddel is een ondersteunend document dat kan helpen om de processtap juist of zo goed mogelijk uit te voeren. Elke afdeling binnen de Milieudienst heeft proceseigenaren en een documentbeheerder zodat alle vernieuwingen en wijzigingen correct en snel doorgevoerd kunnen worden.

4.6

Interne en externe afstemming

4.6.1 Interne afstemming Interne afstemming is in een overlegstructuur vastgelegd. Deze vindt plaats binnen het clusteroverleg toezicht en handhaving. Daarnaast is er een regulier overleg voor het hoofd van de afdeling Bedrijven, de teamleider toezicht, de coördinator vergunningen en de coördinator procedurekamer. Ook vindt overleg plaats tussen toezichthouders en de deskundigen op het gebied van milieuspecialismen. In juridische procedures vindt afstemming met de juristen plaats. De overlegstructuren liggen vastgelegd in de Communicatiestructuur (Kwaliteitshandboek).

4.6.2 Gemeentelijke afstemming In 2010 treden wijzigingen in de wetgeving op. Hierdoor veranderen de bevoegdheden van de betrokken organisaties en de externe afstemming. Met name de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) brengt veranderingen met zich mee. Om de afstemming met gemeenten te verbeteren is in de Notitie integraal toezicht als groeimodel de samenwerking tussen gemeenten en de Milieudienst opgenomen, in aansluiting op de Wabo. Dit betekent dat naast milieu ook andere disciplines aan de orde komen. Binnen de looptijd van het Handhavingsplan zal deze notitie worden opgenomen in de Procedure integraal toezicht (Kwaliteitshandboek). Ook de Waterwet, invoeringsdatum 22 december 2009, heeft geleid tot wijzigingen in de in- en externe afstemming. Daarnaast speelt een aantal organisatorische processen een rol. Zoals de regionalisering van de brandweer en de plannen om te komen tot Regionale Uitvoeringsdiensten. Om de communicatie met gemeenten te verbeteren zijn per 1 maart 2010 milieuteams ingesteld. Voor iedere gemeente zijn per werkveld op uitvoeringsniveau contactpersonen aangewezen. Zij onderhouden rechtstreeks contact met medewerkers van gemeenten over inhoudelijke zaken. 12


De hoofdstructuren voor periodiek bestuurlijk en ambtelijk overleg zijn vastgelegd in het Communicatieoverzicht accountmanagement (Kwaliteitshandboek). De afdeling Bodem heeft met de gemeente, als verlener van bouwvergunningen en eigenaar/opdrachtgever van het perceel waarop de grondsanering of baggerspecie wordt toegepast, afspraken gemaakt.

4.6.3 Regionale en provinciale afstemming Om effectief te kunnen handhaven zijn provinciebreed en op regionaal niveau bindende afspraken met handhavingspartners gemaakt. Over de afstemming bij meervoudige handhavingsbevoegdheden zijn provinciebreed werkafspraken gemaakt naar aanleiding van de Wet verbetering handhavingsstructuur. Deze werkafspraken bevatten ook afspraken als meerdere organisaties handhavingsbevoegd zijn (zie bijlage 4). Provinciebreed zijn werkafspraken over ketenhandhaving gemaakt (zie bijlage 5). De Milieudienst heeft ketenhandhaving in de jaarlijkse werkplanning opgenomen. Vanuit de regionale samenwerking in Holland Rijnland zijn er bestuurlijk vastgestelde afspraken gemaakt over de operationele informatie-uitwisseling met de politie (het Regionaal Milieuteam) en het Functioneel Parket (zie paragraf 4.3.2). In provinciebrede en regionale overleggen vindt afstemming plaats over de handhaving. Het hoofd van de afdeling Bedrijven neemt deel aan het hoofdenoverleg van de provincie. In dit overleg stemmen de hoofden van de Milieudiensten in Zuid-Holland en het hoofd van de afdeling Handhaving van de provincie de handhavingsprioriteiten met elkaar af en bespreken zij ontwikkelingen. Regionaal vindt er op bestuurlijk niveau een Portefeuillehouderoverleg (PHO) milieu plaats.

13


5

Uitvoering

Jaarlijks stelt de Milieudienst een productbegroting op waarin voor de uitvoering van de handhaving algemeen en per gemeente de producten, het beleid, de prioriteiten en de begrote uren voor milieutoezicht worden vastgelegd. De productbegroting wordt vertaald naar gemeenteplannen en individuele werkplannen voor de toezichthouders en handhavers.

5.1

Mensen

5.1.1 Functiescheiding vergunning verlenen en handhaven Het functiehuis omvat alle beschrijvingen van de functies die binnen de Milieudienst voorkomen (zie Personeelsgids). De functies bij de afdeling Bedrijven van vergunningverlening enerzijds en die van toezicht en handhaving anderzijds zijn sinds 2006 gescheiden en afzonderlijk in het functiehuis opgenomen. Medewerkers met toezichthoudende taken controleren bedrijven en voeren geen regulerende taken uit. Bij de afdeling Bodem voeren de toezichthouders geen taken uit op het gebied van besluitvorming op saneringsplannen en meldingen op grond van het Besluit uniforme saneringen. Wel adviseren zij gemeenten over hun bodemtaken, maar niet in verband met locaties waarop zij toezicht houden. De advisering van de gemeente over meldingen op grond van het Besluit bodemkwaliteit vindt niet plaats door toezichthouders.

5.1.2 Omvang handhavingscapaciteit Capaciteit en voortgangsbewaking De medewerkers van de afdeling Bedrijven werken in één gemeente of, indien noodzakelijk, in verschillende gemeenten. Branches, bijvoorbeeld, worden projectmatig in meer gemeenten gecontroleerd. Binnen de afdeling Bedrijven hebben de toezichthouders de taak ervoor te zorgen dat elk bedrijf in overeenstemming met de geldende regelgeving werkt. In de gemeenteplannen staat aangegeven welke producten nodig zijn op het gebied van toezicht en handhaving. De toezichthouder is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de producten zoals deze zijn opgenomen in het persoonlijk werkplan. De teamleider toezicht en de toezichthouder hebben periodiek overleg over het werkplan. Elke toezichthouder dient daarnaast een specialisme te ontwikkelen. De medewerkers van de afdeling Bodem werken in één gemeente. Voor de adviseurs van de afdeling Bodem gelden dezelfde werkwijze en eisen als van die van de afdeling Bedrijven. Inhuren capaciteit Jaarlijks huurt de afdeling Bedrijven externe bureaus in die voornamelijk onderzoek uitvoeren op het gebied van geluid, geur, bodem en toezicht. Het gaat hier bijvoorbeeld om het laten analyseren van enkele monsters. Voor de bodemonderzoeken moet een in te huren bureau voldoen aan de kwaliteitseisen volgens de KWALIBO-regeling (Kwaliteitsborging bij bodemintermediairs). Deze regeling beoogt de betrouwbaarheid van het werk van intermediairs te vergroten door kwaliteits- en integriteiteisen te stellen aan activiteiten in het bodem- en waterbodembeheer. Toezicht en handhaving bij bedrijven waarbij een eenvoudig bedrijfsbezoek voldoende is kunnen worden uitbesteed. Dit geldt voor de kleine, eenvoudige bedrijven waar slechts beperkte milieuwinst te behalen is en waar een nauwe relatie met de Milieudienst van ondergeschikt belang is. De teamleider toezicht selecteert de bedrijven en begeleidt de uitbesteding. In het Protocol uitbesteding zijn de werkafspraken over uitbesteding vastgelegd (zie bijlage 6).

14


5.1.3 Kwaliteit van handhavingscapaciteit Vastleggen deskundigheid In het functiehuis van de Milieudienst is beschreven welke kwaliteiten de medewerkers moeten hebben (zie Personeelsgids). Jaarlijks stelt de Milieudienst een opleidingsplan op. Hierin staan de opleidingen per functie beschreven die moeten worden gevolgd om goed aan de gestelde taak te kunnen voldoen. Daarnaast bevat het plan opleidingen en trainingen voor medewerkers die zich op andere gebieden willen ontwikkelen. Het jaarlijks te besteden bedrag is een percentage van de begroting (circa 3%). De aansturing van de medewerkers gebeurt op hoofdlijnen. Er is een periodiek werkoverleg. Daarnaast zijn er themabijeenkomsten en werkgroepen. Tussentijds vindt afstemming plaats met de teamleider toezicht over zaken die het reguliere werk te boven gaan. In een intern mandaatbesluit zijn de formele bevoegdheden van het afdelingshoofd en teamleider toezicht vastgelegd. Jaarlijks wordt de benodigde handhavingscapaciteit geborgd in de begroting, de formatie en de urenraming. Melding van de resultaten aan het bestuur vindt plaats via periodieke rapportage en het jaarverslag. Inwerken nieuwe medewerkers Gebleken is dat handhavers met ervaring binnen het vakgebied beperkt beschikbaar zijn. De Milieudienst neemt om deze reden starters op handhavingsgebied in dienst en heeft een programma opgezet om hen in te werken. Zelfwerkzaamheid staat in dit programma voorop. Onderdelen van het programma zijn kennismaking met alle disciplines, begeleiding door een mentor, bedrijfsbezoeken, externe cursussen en voortgangsgesprekken. Pas na gebleken geschiktheid bezoekt de handhaver zelfstandig gecompliceerde bedrijven. De Milieudienst biedt ook stageplaatsen aan en heeft hiervoor contact met diverse scholen. Roulatiesysteem De Milieudienst hanteert een roulatiesysteem. Periodiek worden medewerkers van de afdeling Bedrijven naar een andere gemeente overgeplaatst om een te grote verbondenheid met de bedrijven te voorkomen. Ook biedt dit de gelegenheid kennis op te doen over andere soorten bedrijven en specifieke locale omstandigheden. Bereikbaarheid buiten kantooruren De Milieudienst is ook buiten kantooruren bereikbaar. De bereikbaarheid is vastgelegd in het Protocol bereikbaarheidsdienst, dat is opgenomen in de Procedure uitvoeren controle (Kwaliteitshandboek). Dit protocol zal gedurende de looptijd van dit Handhavingsplan worden vervangen door het Protocol piketdienstregeling dat is opgenomen in de Procedure uitvoeren controle (Kwaliteitshandboek). Per gemeente is een rampenplan opgesteld. De medewerker van dienst krijgt een rol als er bij de ramp een bedrijf betrokken is. Die rol bestaat uit het adviseren van degene die de leiding heeft. Wanneer bij een ramp specifieke milieu-informatie geleverd moet worden, wordt een specialist van de afdeling Bodem, de afdeling Leefmilieu of een extern deskundige ingeschakeld. De Milieudienst is 24 uur per dag bereikbaar voor calamiteiten. Voor het rampenplan zal tijdens de looptijd van dit Handhavingsplan een procedure in het Kwaliteitshandboek worden opgenomen. De Milieudienst is in 2010 gestart met het ontwikkelen van een piketdienst voor alle deelnemende gemeenten. Het verschil met de bereikbaarheidsdienst van voorheen is dat de Milieudienst naast calamiteiten ook voor klachten buiten kantooruren bereikbaar is. De Milieudienst adviseert ter plaatse bij calamiteiten en kan buiten kantooruren een urgente klacht controleren. In 2011 zal de piketdienstregeling beschikbaar zijn.

15


5.2

Middelen

Borging personele inzet De personele inzet voor toezicht en handhaving is vastgelegd in de begroting en achterliggende individuele urenramingen. Het totaal van de individuele urenramingen op afdelingsniveau wordt het werkplan genoemd. Bij de afdeling Bedrijven en de afdeling Bodem wordt elk jaar op individueel niveau aangegeven hoeveel uren er voor toezicht en handhaving beschikbaar zijn. Borging financiële middelen De Milieudienst heeft met de gemeenten afgesproken dat eventuele uit handhaving voortvloeiende inkomsten en uitgaven niet van te voren worden geraamd. De werkelijke inkomsten en uitgaven worden aan de desbetreffende gemeente doorbelast. Gebleken is dat dit voldoende is om de handhaving te ondersteunen. Sanctiemiddelen De handhavingsstrategie van de Milieudienst houdt in dat er gebruik wordt gemaakt van sanctiemiddelen. Een aantal bezwaar- en beroepprocedures is hiervan het gevolg. Indien een appellant (deels) gelijk krijgt van de rechter, wordt de schade vergoed. Het gaat hier veelal om proceskosten en kosten voor juridische adviseurs. Afhandeling van deze kosten staat beschreven in de voorafgaande alinea Borging financiële middelen. De Milieudienst is verzekerd voor schade die voortvloeit uit deze procedures. Squit XO Vanaf 2011 maakt de Milieudienst gebruik van Squit XO. Squit XO is een systeem dat ontworpen is voor vergunningen en handhaving. Squit XO integreert alle bestaande vergunningen handhavingzaken in één systeem. Klachten, vergunningen, beschikkingen, meldingen, controle en handhaving zijn in dit systeem ondergebracht. Medewerkers van de Milieudienst vullen op juiste wijze de gevraagde gegevens in de geautomatiseerde bestanden in. Voor Squit XO is een handboek opgesteld waarin een werkinstructie en handleiding zijn opgenomen. De applicatiebeheerders dragen zorg voor het functioneel beheer van de database en zorgen voor managementinformatie voor periodieke rapportages, voortgang en jaarverslagen. Tijdschrijfsysteem De Milieudienst is een organisatie die op bedrijfsmatige wijze werkt. Samen met de gemeenten worden afspraken gemaakt over de werkzaamheden die de organisatie uitvoert en de kosten die daarmee gemoeid gaan. De medewerkers van de Milieudienst registreren per gemeente de uren die zij aan de afgesproken werkzaamheden besteden in het geautomatiseerde systeem TIM. Op de informatie in TIM zijn de productenbegroting, het gemeenteplan en het individuele werkplan gebaseerd. Beschikbaarheid voorzieningen De medewerkers van de Milieudienst maken gebruik van moderne informatiesystemen voor het digitaal raadplegen van technische en juridische informatie. Daarnaast is er budget voor vakliteratuur en vaktijdschriften. Voor het uitvoeren van controles zijn technische hulpmiddelen beschikbaar, zoals mobiele telefoons en (meet-)apparatuur, en vervoermiddelen zoals fietsen en auto’s.

16


6

Handhavingscommunicatie

Toezicht en handhaving zijn voor de hand liggende middelen om het naleefgedrag van bedrijven te verbeteren. Daarnaast speelt communicatie een belangrijke rol bij het bereiken van een beter naleefgedrag. Als communicatie op de juiste manier wordt ingezet, is het een effectief instrument bij toezicht en handhaving. Het vergroot de kennis over regelgeving en sancties. Daarnaast is het een middel om bedrijven te wijzen op de eigen verantwoordelijkheid bij het naleven van regels en het aanvragen van vergunningen. Ook informatie over de gevolgen van niet-naleving kan effectief zijn. Aandachtsvelden Voor de handhavingscommunicatie van de Milieudienst zijn de volgende aandachtsvelden benoemd:  het handhavingsbeleid en de handhavingsorganisatie;  informatie over regelgeving en activiteiten;  klachten en calamiteiten.

6.1

Communicatiedoelstellingen en -doelgroepen

De belangrijkste doelstellingen voor handhavingscommunicatie zijn:  Vertrouwen in het handhavingsbeleid en de handhavingsorganisatie creëren.  Normconform gedrag bij bedrijven stimuleren en realiseren.  Vertrouwen bij burgers creëren. Belangrijke communicatiedoelgroepen in het Handhavingsplan zijn:  bedrijven;  burgers;  pers;  interne doelgroepen (Milieudienst en gemeenten).

6.2

Handhavingsbeleid en handhavingsorganisatie

De communicatie over het handhavingsbeleid en over de Milieudienst als handhavingsorganisatie gebeurt voor het grootste deel in het reguliere handhavingstraject door de toezichthouders en handhavers van de Milieudienst. Het is daarom belangrijk dat zij goed bekend zijn met het handhavingsbeleid en het gewenste imago en weten hoe zij dit moeten uitdragen.

6.2.1 Handhavingsbeleid De Milieudienst streeft naar een gezonde, veilige leefomgeving waarin het prettig wonen en werken is. Het handhavingsbeleid draagt hieraan bij door een zo goed mogelijk naleefgedrag te realiseren. Het milieurisico en de mogelijke milieuwinst zijn van belang bij de prioritering van de handhaving. In de handhavingsstrategie heeft de Milieudienst de wijze van communiceren voor handhavingstrajecten vastgelegd. De Milieudienst gebruikt hierbij de volgende communicatiemiddelen:  Bedrijfsbezoek: reguliere taak.  Controlebrief: reguliere taak.  Persoonlijk gesprek: bij voornemen tot sanctie, om dwangsom of bestuursdwang te voorkomen.  Sanctiebrief: bij juridisch traject voor dwangsom of bestuursdwang (volgens Procedure bestuursrechtelijke sanctie in het Kwaliteitshandboek).

6.2.2 Handhavingsorganisatie Het gewenste imago van de Milieudienst als handhavingsorganisatie is deskundig, consequent en daadkrachtig (zie bijlage 7). Om dit imago te bereiken en te behouden is het belangrijk dat de Milieu-

17


dienst de genoemde kerneigenschappen uitdraagt in haar communicatie. Dit gebeurt zowel in de persoonlijke communicatie als in de schriftelijke communicatie-uitingen.

6.2.3 Hulpmiddelen Om de toezichthouders en handhavers te ondersteunen bij de communicatie en het uitdragen van het gewenste imago, zijn er de volgende hulpmiddelen:  Kwaliteitshandboek: overzicht van de werkprocessen en -afspraken van de Milieudienst.  Standaardbrieven: zorgen voor een duidelijke en eenduidige manier van schriftelijk communiceren.  Cursussen: dragen bij aan de communicatieve vaardigheden van de toezichthouders.

6.2.4 Algemene communicatie Algemene communicatie over het handhavingsbeleid en de handhavingsorganisatie gebeurt via diverse communicatiemiddelen, zoals de website, de nieuwsbrief Bedrijf & Milieu, infobladen en brieven.

6.3

Informatie over regelgeving en extra handhavingsactiviteiten

6.3.1 Informatie over regelgeving Bij de invoering van nieuwe regelgeving of als uit bedrijfsbezoeken of monitoringsgegevens blijkt dat bestaande regelgeving niet goed wordt nageleefd, kan de Milieudienst communicatie inzetten als handhavingsinstrument. Projectmatige aanpak Hiervoor gebruikt de Milieudienst een projectmatige aanpak. Voorbeelden van projecten zijn:  Nieuwe of gewijzigde regelgeving: communicatie over de gevolgen van de invoering van nieuwe regelgeving of wijzigingen in regelgeving.  Branchegerichte aanpak: communicatie naar bedrijven uit een bepaalde branche waar veel overtredingen voorkomen.  Veelvoorkomende overtredingen: communicatie als veel bedrijven een bepaald voorschrift niet naleven. Communicatieplan Bij de projectmatige aanpak stelt de Milieudienst een communicatieplan op. Hierin staat onder andere beschreven wat de doelgroep en de communicatiedoelstellingen van het project zijn. Daarnaast ook welke boodschap de Milieudienst wil overbrengen aan de doelgroep en welke communicatiemiddelen daarvoor worden ingezet.

6.3.2 Informatie over extra handhavingsactiviteiten Naast de werkzaamheden uit het reguliere handhavingstraject participeert de Milieudienst in extra activiteiten op het gebied van handhaving. Deze zijn heel divers van aard. Denk bijvoorbeeld aan de jaarlijkse handhavingsestafette of een convenant over energiebesparing met een grote bedrijfsketen. Bij deze activiteiten is communicatie een belangrijk onderdeel. Door successen te communiceren komt de Milieudienst als handhavingsorganisatie positief in de publiciteit. Daarnaast kunnen de successen andere bedrijven stimuleren om hun naleefgedrag te verbeteren. Communicatie over een grote handhavingsactie, zoals de handhavingsestafette, kan er ook voor zorgen dat het naleefgedrag verbetert. Bij deze activiteiten gebruikt de Milieudienst een projectmatige aanpak en wordt een communicatieplan opgesteld.

18


6.4

Klachten en calamiteiten

Bij klachten over en incidenten bij bedrijven is goede communicatie met burgers van belang. Hiermee creëert de Milieudienst vertrouwen bij de doelgroep. Communicatie met burgers gebeurt voornamelijk via de Milieuklachtentelefoon, bewonersbrieven, lokale en regionale media (persberichten en gemeenteberichten) en de website.

6.4.1 Klachten over bedrijven Bij milieuklachten over bedrijven kunnen omwonenden 24 uur per dag gebruikmaken van de Milieuklachtentelefoon van de Milieudienst. Milieuklachten gaan bijvoorbeeld over lawaai, stank, bodem- of luchtverontreiniging. De Milieudienst handelt de klachten af via de Procedure klachten (Kwaliteitshandboek). Afhankelijk van de ernst van de situatie en de mate van ongerustheid onder omwonenden, besluit de Milieudienst of – naast informeren via de Milieuklachtentelefoon – extra communicatie-inzet nodig is. Als dit het geval is, maakt de Milieudienst een communicatieplan. Omwonenden ontvangen dan meestal een bewonersbrief met uitleg over de situatie en wat de Milieudienst hieraan gaat doen. Regelmatig wordt ook een persbericht verstuurd of een bericht geplaatst op de gemeentepagina. In sommige gevallen – bijvoorbeeld in een langdurig juridisch traject – spreekt de Milieudienst met omwonenden af om hen via de website te informeren over de laatste stand van zaken.

6.4.2 Calamiteiten bij bedrijven Als bij een bedrijf een situatie ontstaat met risico voor de omgeving op het gebied van veiligheid, gezondheid of milieu spreekt de Milieudienst van een (dreigende) calamiteit. Hierbij treedt de Procedure calamiteiten en crisisbeheersing (Kwaliteitshandboek) in werking. In geval van een calamiteit stelt de Milieudienst altijd een communicatieplan op. Dit plan wordt afgestemd met de gemeente, het bedrijf en – bij gezondheidsrisico’s – de GGD. Veelgebruikte communicatiemiddelen bij een calamiteit zijn bewonersbrieven en berichtgeving via de websites van de gemeente en de Milieudienst en via lokale en regionale media. Afhankelijk van de ernst van de situatie en de mate van ongerustheid onder omwonenden besluit de Milieudienst of een bewonersbijeenkomst en een persconferentie nodig zijn.

6.5

Communicatiemiddelen

In onderstaand schema staan de communicatiemiddelen die de Milieudienst per doelgroep gebruikt bij de handhavingscommunicatie.

Bedrijfsbezoek Persoonlijk gesprek Milieuklachtentelefoon Cursus Persconferentie Informatiebijeenkomst Werkoverleg Brief Huis-aan-huisbladen Regionale dagbladen Gemeentepagina Nieuwsbrief Infoblad Website

Bedrijven X X

Burgers

Pers

Interne doelgroepen

X X X

X X

X X

X X X X X X

X X X X

X (persbericht) X (persbericht) X

X

X 19


Bijlagen

20


Bijlage 1: Milieucategorie-indeling Inrichting: Adres: PC, Plaats Wegingsfactor Indicator

2,5

2

2,5

1

1

Conclusie: <4 4 tot 6 6 tot 10 ≥ 10

punten

Risico Milieurisico categorie 1 = 0 categorie 2 = 1 categorie 3 = 2 categorie 4 = 3 Naleefgedrag geen overtredingen = 0 overtreding niet-kernvoorschriften = 1 één overtreding van een kernvoorschrift = 2

v.a. 2010

0 0 0 0

herhaalde/meerdere overtredingen van een kernvoorschrift = 3

0 0 0 0

Klachten geen klachten = 0 één klacht = 1 meerdere klachten = 2 Subtotaal risico & omgeving

0 0 0 0

Duurzaamheid Elektraverbruik meer dan 200.000 kWh = 1

0

Gas-(m3), stadsverwarming- (GJ) of olieverbruik (l.) meer dan 75.000 m3 of meer dan 2400 GJ of meer dan 60.000 liter = 1

0

subtotaal duurzaamheid:

0

Totaal aantal punten:

0

valt in de categorie*:

minimum

minimum eenvoudig standaard complex * eventueel afwijken van de indeling in overleg met de teamleider

21


Toelichting bepaling bedrijfsindeling 1. Minimumbedrijf: gering milieurisico, redelijk naleefgedrag 2. Eenvoudig bedrijf: klein milieurisico, geen slecht naleefgedrag, mogelijk klachten 3. Standaardbedrijf: klein tot gemiddeld milieurisico, mogelijk klachten/minder goed naleefgedrag 4. Gecompliceerd bedrijf: gemiddeld tot groot milieurisico, mogelijk klachten/minder goed naleefgedrag

Milieurisico (op te zoeken SBI/CBI-code* in VNG-model Bedrijven en milieuzonering 2009) : opslag gevaarlijke stoffen en gassen bodem emissies lucht geluid grootte installaties/productie * uitzondering: GGO-laboratoria in afwijking van de SBI/CBI-code indelen op categorie 4 Naleefgedrag: in hoeverre voldoet het bedrijf aan de regelgeving kernvoorschriften: essentiële voorschriften (zie notitie kernvoorschriften handhavingsstrategie) niet-kernvoorschriften: overige voorschriften Duurzaamheid grootverbruiker energie op basis van wettelijke normen Klachten is er terecht over het bedrijf geklaagd de afgelopen 2 jaar

22


Bijlage 2: Probleem- en risicoanalyse Wet bodembescherming Milieudienst West-Holland Juni 2010 Deze analyse is bedoeld om inzicht te geven waar met hulp van handhaving winst te boeken is in het verdere terugdringen van risico’s. Deze risico’s hebben betrekking op veiligheid, gezondheid en het milieu (water, bodem en lucht). Bij naleving van de Wet bodembescherming gaat het om het inzicht in welke overtredingen het meest voorkomen in een saneringsproces. Van planvorming tot uitvoering. Indeling van het verloop naar een afrondende sanering is als volgt: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

verkennend bodemonderzoek; nader bodemonderzoek; saneringsonderzoek; saneringsplan; uitvoering sanering/monitoring; evaluatierapport.

In het traject van onderzoek tot de uiteindelijke sanering is het mogelijk dat de Milieudienst pas bij fase 3 instapt. In het algemeen is te zeggen dat het onderzoekstraject conform de huidige regelgeving wordt uitgevoerd. Deze onderzoeken worden door adviesbureaus begeleidt. Hierbij wordt afgegaan op de erkenning van de veldwerker die de monsters neemt, het vertrouwen in een adviesbureau en dat daadwerkelijk de boringen en analyses uitgevoerd zijn, zoals gerapporteerd. Na het indienen van een saneringsplan en de daarbij behorende onderzoeken wordt door de Milieudienst een beschikking opgesteld. Hierin kunnen tevens eisen van de Milieudienst worden meegenomen. Tijdens de uitvoering van de sanering dient men zich aan de beschikking en de door de Milieudienst gestelde eisen te houden. Een vaste eis die de Milieudienst stelt in zijn beschikking is het melden van de start van de sanering. Indien de sanering niet gemeld wordt en men start met de aanvang van het werk dan is men dus in overtreding. Het toezicht houden op een sanering is dan niet mogelijk. De locatie zal bij ons in het systeem staan als een nog uit te voeren sanering. Indien er wel een evaluatierapport komt is het alleen nog mogelijk om deze als waarheidsgetrouw te beschouwen en de inhoud hiervan te toetsen aan het saneringsplan en de beschikking. Uit ervaring is vaak gebleken dat het niet melden van de start van een sanering vaak voorkomt. Het heeft economisch gezien geen voordeel om het melden aan het bevoegd gezag achterwegen te laten. Het vervolg van het traject kan echter wel economisch voordeel opleveren, want door het niet melden heeft de Milieudienst geen zicht in de uitvoering van de sanering. Dit geldt ook voor het niet melden van een nieuw geval van bodemverontreiniging. Het bevoegde gezag dient pragmatisch om te gaan met calamiteiten. Een nieuw geval van bodemverontreiniging dient direct en volledig gesaneerd te worden. Het aantal kubieke meters verontreinigde grond maakt dan niet uit (het hoeft dus geen ernstig geval van bodemverontreiniging te zijn). Veelal wordt er volstaan met een plan van aanpak, de uitvoering en een evaluatierapport. De volgende risico’s kunnen dan hierbij ontstaan:   

overlast van de bodemsanering door derden (geluid, stank, viezigheid); leefbaarheid (bodem niet voldoende gesaneerd met betrekking tot de toekomstige bestemming); natuur/cultuur (verontreinigde grond wordt gestort bij een niet erkende inzamelaar/verwerker of ergens in het water, natuur etc.)

23


Het niet melden van een sanering is dan ook als kernvoorschrift opgenomen om bovengaand risico’s te vermijden. Uit bovenstaande blijkt dat het melden van een bodemsanering cruciaal is, daarom heeft de Milieudienst goede afspraken gemaakt met overige handhavingspartners (o.a. MHT/HHvR) om tijdens surveillance/uitvoering van de werkzaamheden alert te zijn op mogelijke saneringswerkzaamheden die dan ook direct gemeld worden. Wanneer er een onbekende grondstroom wordt waargenomen, dient voorafgaande de handhaving hiervan een historisch onderzoek van de locatie plaats te vinden. Uit het historisch onderzoek blijkt of de locatie verdacht of onverdacht is. Bij verdachte locaties wordt direct handhaafbaar opgetreden, bij onverdachte locaties ligt de prioriteit lager. Indien zich er een calamiteit binnen de Leidse regio voordoet, dan wordt er vanuit de Milieudienst zo spoedig mogelijk contact opgenomen met de betrokkene. De Milieudienst eist dat er een plan van aanpak moeten worden opgesteld. Samenvattend kan worden gesteld dat bij de uitvoering handhaving bodemsanering de volgende rangschikking van risico’s: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

onbekende saneringen, historisch, verdachte locaties; calamiteiten; saneringen zonder goedgekeurd plan of onbekende locaties (= 1e kernvoorschrift); saneringen waarbij een kernvoorschrift wordt overtreden; overige saneringen Wbb; onbekende saneringen, historisch, onverdachte locaties.

Hieruit vloeien de volgende prioriteiten en doelstellingen voort:  Altijd locatiebezoek binnen 24 bij melding van calamiteit of vermoeden van overtreding.  Elke sanering tenminste een keer bezoeken.  Bij overtreding kernvoorschriften Wbb direct handhavend optreden.

24


Bijlage 3: Notitie operationele informatieuitwisseling

Bestuurlijk vastgesteld door het PHO Holland Rijnland en Rijnstreek D.d. 4 november 2009

Datum

SKP HOLLAND RIJNLAND

6 oktober 2009

Van

Marlon Witteman

Doorkiesnummer

071 4083641

Onderwerp

Aangepaste notitie operationele informatieuitwisseling

E-mail adres

[email protected]

De notitie operationele informatie-uitwisseling is door het PHO Holland Rijnland bestuurlijk vastgesteld op het PHO milieu van 14 mei 2008. Met het vaststellen van het handhavingplan van de Milieudienst West-Holland september 2008 hebben de Rijnstreekgemeenten zich verbonden aan deze afspraken. Inmiddels is de organisatie van de politie gewijzigd: er is één Regionaal Milieuteam (RMT) in plaats van drie MilieuHandhavingsteams (MHT’s).Op verzoek van de het Regionaal Milieuteam (RMT) van de politie zijn in april 2009 de afspraken over het doorsturen van brieven gewijzigd. Een wijziging van de bestuurlijke vastgestelde afspraken is nodig. Cursief zijn de wijzigingen aangegeven, ambtelijk is er in september onder protest ingestemd met de wijzigingen en zijn de wijzigingen doorgevoerd. Het protest is gericht tegen de terugtrekkende beweging van het Functioneel Parket in het optreden tegen inrichtinggebonden milieuovertredingen, waardoor van flankerend strafrechtelijk beleid geen sprake meer is. Hierbij het overzicht van de bestuurlijk vast te stellen afspraken: 

Van alle brieven van de gemeenten/Milieudienst waarin overtredingen kernvoorschriften staan vermeld (eerste en hercontrolebrieven van kernovertredingen en afschriften van sancties), gaat tijdig een afschrift per mail ([email protected]) naar de politie. Indien nodig wordt er door het bevoegd gezag direct contact opgenomen met de politie voor het plannen van een gezamenlijk bezoek. Reden voor een gezamenlijke controle kan zijn: verwachte non-coöperatieve houding van de inrichtingshouder, vermoedelijke overtredingen van (vele) ernstige milieudelicten en/of recidive. Het Functioneel Parket stelt hoge eisen aan de bewijslast en vraagt daarom de bestuurlijke partners overtredingen zo duidelijk mogelijk te beschrijven in brieven en rapportages (m.a.w.: niet alleen artikel en overtreding noemen, maar noemen dat verwarmingsketel al keer jaar niet gekeurd is. Dit ook met het oog op het verkregen wederrechtelijk voordeel) Het RMT van de politie heeft één ingang (Andries Schilder) waar alle aanschrijvingen worden beoordeeld op het instellen van een strafrechtelijk onderzoek en het eventueel opmaken van een proces-verbaal. Hierover wordt regelmatig contact opgenomen door de politie met het bevoegd gezag. Het Functioneel Parket streeft ernaar om bij doorsneezaken het proces-verbaal uiterlijk 3 maanden na pleging van het feit binnen te hebben (norm voor de opsporing), waarna de zaak binnen twee maanden moet worden afgedaan (norm voor de OM-beslissing). 5





25




 

Vanwege het streven van het FP om zaken binnen drie maanden binnen te hebben is aan het bevoegd gezag gevraagd hiermee rekening te houden bij de afhandeling van overtredingen kernvoorschriften. Zonder bestuursrechtelijk optreden vindt in principe geen strafrechtelijk optreden plaats. Het Functioneel Parket en de politie zullen ervoor zorg dragen dat de terugkoppeling over zaken (o.a. afloopberichten) verbetert. Het Functioneel Parket kan direct benaderd worden indien een ernstige en acute zaak aan de orde is die direct optreden vereist (via het RMT of direct telefonisch onder nummer 010-8888000).

Het Functioneel Parket geeft de prioriteit aan zogenaamde betekenisvolle zaken, waarbij sprake is van ernstige en/of onomkeerbare overtredingen en/of een onwillige dader. Dit omdat het strafrechtelijk handhaven een duidelijk straffend karakter heeft. Het bestuursrechtelijk handhaven is er juist op gericht om de overtreding te doen opheffen en dient te allen tijde ingezet te worden.

26


Bijlage 4: Taakverdeling ter zake van de toepassing van meervoudige handhavingsbevoegdheden Zuid-Holland

Vastgesteld in het b-PHO op 14 juni 2002

Gewijzigde versie vastgesteld in het b-PHO op 29 juni 2006

27


1. Inleiding

In artikel 13 van de Bestuursovereenkomst Milieuwethandhaving Zuid-Holland van 1999 was overeengekomen, dat zo spoedig mogelijk na wijziging van artikel 18.3 van de Wet milieubeheer afspraken zouden worden gemaakt over de toepassing van handhavingsbevoegdheden buiten inrichtingen (zie bijlage 1). De BOK is in 2004 met vijf jaar verlengd, met een moment van heroverweging per 1 januari 2007. Deze afspraken zijn nodig in verband met de totstandkoming van de Wet verbetering handhavingsbevoegdheden, die tengevolge heeft dat in een aantal gevallen verscheidene instanties gelijktijdig bevoegd zijn om handhavend op te treden. De wet is vastgesteld op 18 oktober 2001, en op 9 november 2001 in werking getreden (Stb. 2001, 517). In het bestuurlijk PHO van 14 juni 2002 is vervolgens het betreffende protocol met de afspraken vastgesteld. In de afgelopen periode is het niet of nauwelijks noodzakelijk gebleken een beroep te doen op het protocol. Het maken van deze afspraken is inmiddels echter ook een verplichting uit het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. In 2005 is de bevoegdheidsverdeling voor afvalstoffeninrichtingen gewijzigd in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer 1. Naar aanleiding van deze wijziging diende ook het protocol te worden aangepast. Het aangepaste protocol, dat thans voor u ligt, is vastgesteld in het bestuurlijk PHO op 29 juni 2006.

2. Wet Verbetering Handhavingsbevoegdheden

De Wet verbetering handhavingsbevoegdheden beoogt te voorzien in tekortkomingen in de bestuurlijke handhavingsbevoegdheden op grond van de Wet milieubeheer (Wm), de Wet bodembescherming (Wbb), en de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms). De hoofdregel voor de handhaving bij inrichtingen blijft, dat het bestuursorgaan, dat bevoegd is een vergunning op grond van de Wet milieubeheer te verlenen, dan wel het orgaan is waaraan de melding wordt gericht, tot taak heeft zorg te dragen voor de handhaving (artikel 18.2 van de Wm). Dit betekent ook, dat het bevoegd gezag ten aanzien van een inrichting bevoegd is tot handhaving van de zorgplichten van de artikelen 1.1.a en 10.1 van de Wm en artikel 13 van de Wbb. Voor de handhaving van de regelgeving die van toepassing is op handelingen buiten inrichtingen zijn thans meer instanties gelijktijdig bevoegd om handhavend op te treden. Het gaat hierbij om de artikelen 1.1a, 10.1, 10.2 en 10.54 van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en voorts om de handhaving van de Wet milieugevaarlijke stoffen. De bevoegdheden worden in deze wet als volgt toebedeeld:  De bevoegdheid voor de handhaving van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming wordt neergelegd bij de Minister van VROM, de provincies, de gemeenten en de waterkwaliteitsbeheerders.

1

Besluit van 15 maart 2005 tot wijziging van het Inrichtingen‐ en vergunningenbesluit milieubeheer in verband met het beheer van afval‐ stoffen (Stb. 2005, 168), in werking getreden op 28 april 2005.

28


 

De bevoegdheid voor de handhaving van de artikelen 10.2 en 10.54 van de Wet milieubeheer wordt neergelegd bij de provincies, de gemeenten en de waterkwaliteitsbeheerders. De bevoegdheid voor de handhaving van de regelgeving op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen wordt neergelegd bij de Minister van VROM en - voor zover het regels betreft die gelden voor drijvers van inrichtingen - bij het bevoegd gezag ten aanzien van die inrichtingen.

Van de handhavingspartners wordt verwacht, dat zij in het kader van de bestuursovereenkomsten handhaving afspraken maken over de vraag wie in de praktijk het initiatief neemt bij de handhaving in gevallen waarin meer dan één instantie bevoegd is om handhavend op te treden. Een verplichting daartoe is opgenomen in artikel 18.3 van de Wm. Overigens nemen de afspraken over het primaat van de handhaving niet weg dat de andere bevoegde bestuursorganen formeel bevoegd blijven tot handhaving (totdat door één van de bevoegde bestuursorganen een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of tot oplegging van een dwangsom is genomen). Als een dergelijke beschikking overigens weer zou worden ingetrokken, herleeft de bevoegdheid voor de overige bestuursorganen. Het is dan ook belangrijk dat andere bevoegde organen tijdig worden geïnformeerd. Daarom is in artikel 18.10 van de Wm de verplichting opgenomen, dat het bestuursorgaan dat een bestuursdwang- of dwangsombeschikking heeft gegeven de andere handhavingsbevoegde bestuursorganen onverwijld een afschrift van de beschikking zendt.

3. Keuze voor een taakverdeling handhaving Hierna worden twee clusters - het cluster Wet milieubeheer en Wet bodembescherming en het cluster Wet milieugevaarlijke stoffen - apart beschouwd.

3.1 Taakverdeling m.b.t. de Wet milieubeheer en Wet bodembescherming

Het ligt in de rede te zoeken naar een efficiënte en effectieve taakverdeling en zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige praktijk. Bij overtreding van de artikelen 1.1a, 10.1, 10.2 en 10.54 van de Wm of artikel 13 van de Wbb zijn vrijwel altijd afvalstoffen in het geding. Naast een hoofdregel kunnen vier categorieën van gevallen worden onderscheiden:

A.

Hoofdregel bij illegale afvalstort buiten inrichtingen

B.

Categorieën van gevallen:

1. Illegale afvalstort in bermen langs wegen. 2. Deponie van verontreinigd slib uit watergangen op de walkant. 3. Gebruik van afvalstoffen voor de aanleg van verbindingsdammen in watergangen. 4. Gebruik van afvalstoffen voor het dempen van watergangen. Ad A. Hoofdregel bij illegale afvalstort buiten inrichtingen: Het ligt in de rede, dat bij illegale afvalstort die niet in het oppervlaktewater plaatsvindt primair wordt gedacht aan een taakverdeling tussen gemeenten en provincies. Het lijkt niet praktisch te differentiëren tussen soorten afval (huishoudelijk afval, bedrijfsafval, gevaarlijk afval). In dat geval zou namelijk veelal een nader - mogelijk gecompliceerd en kostbaar - onderzoek moeten plaatsvinden welke categorie afvalstof het betreft, alvorens de vraag te kunnen beantwoorden welke instantie moet optreden.

29


Het ligt meer in de rede te differentiëren naar hoeveelheid afvalstoffen. Voor het leggen van een grens voor de taakverdeling tussen gemeenten en provincies zou aansluiting kunnen worden gezocht bij capaciteitsgrenzen die in bijlage 1, categorie 28 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) zijn opgenomen voor de bevoegdheidsverdeling tussen gemeenten en provincies ten aanzien van inrichtingen. In categorie 28 worden ten aanzien van verschillende soorten afvalstoffen verschillende grenzen gehanteerd (35 m3, 1.103 m3, 10.103 m3, zie bijlage 2). Gelet op de hierboven aangegeven bezwaren tegen een differentiatie naar soorten afval verdient het de voorkeur bij het maken van afspraken over de bevoegdheden buiten inrichtingen één capaciteitsgrens te stellen voor alle soorten afval. Het lijkt goed verdedigbaar aan te sluiten bij de wijzigingen van het Ivb in 2005 en de grens tussen bevoegdheden van gemeenten en provincies m.b.t. overige illegale afvalstort thans te leggen bij 1000 m3. Voorgesteld wordt daarom om de handhavingstaak met betrekking tot illegale afvalstort buiten inrichtingen, die niet valt onder de nader genoemde categorieën 2 t/m 5, primair neer te leggen bij gemeenten, indien de hoeveelheid afvalstoffen (van welke aard dan ook) minder bedraagt dan 1000 m3 en bij provincies bij hoeveelheden afvalstoffen van 1000 m3 of meer. Ad B. Categorieën van gevallen Ad 1. Illegale afvalstort in bermen langs wegen Illegale afvalstort die plaatsvindt in bermen langs wegen, wordt in de praktijk opgeruimd door de wegbeheerder. Artikel 15 van de Wegenwet verplicht het rijk, de provincie, de gemeente en het waterschap om een weg te onderhouden, wanneer dat openbare lichaam deze tot openbare weg heeft bestemd. Tot het onderhoud van de weg behoort mede het onderhoud van een tot die weg behorende berm of bermsloot, echter slechts voor zover het onderhoud van de berm of bermsloot dient ten behoeve van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg en voor zover het onderhoud niet uit welke hoofde ook tot de verplichting van anderen behoort. Daarom ligt het voor de hand, dat de wegbeheerder op grond van zijn taak krachtens de Wegenwet zorgt voor het verwijderen van het afval, en dat niet primair wordt ingezet op het gebruik van het handhavingsinstrumentarium. De wegbeheerder als zodanig heeft geen handhavingsbevoegdheid krachtens de Wm en Wbb. Als handhavend opgetreden moet worden jegens een vermoedelijke dader dan dient de onder ad A uitgewerkte taakverdeling tussen provincie en gemeente te worden toegepast. Ad 2. Deponie van verontreinigd slib uit watergangen op de walkant Zolang het slib in het oppervlaktewater blijft is de Wet verontreiniging oppervlaktewateren op het al dan niet verontreinigde slib van toepassing en is de waterkwaliteitsbeheerder handhavingsbevoegd. Daarop aansluitend ligt het in de rede om de waterkwaliteitsbeheerder ook voor illegale stort van dit slib op de oevers/walkanten het primaat van de handhaving te geven, zodat de handhaving van deze met elkaar samenhangende activiteiten in één hand is. Ad 3. Gebruik van afvalstoffen voor de aanleg van verbindingsdammen in watergangen Hierbij gaat het om het in een watergang aanleggen van een dam (al dan niet met duiker) die dient om de watergang te kunnen oversteken, waarbij de watergang zelf intact blijft. Bij gebruik van afvalstoffen kan de watergang c.q. het oppervlaktewater worden verontreinigd. Het ligt dan ook voor de hand, dat bij de aanleg van verbindingsdammen in oppervlaktewater met afvalstoffen het primaat voor de handhaving wordt neergelegd bij de waterkwaliteitsbeheerder2.

30


Ad 4. Het gebruik van afvalstoffen voor het dempen van watergangen Hierbij gaat het om het brengen van afvalstoffen in watergangen die door het dempen niet meer als oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren kunnen worden aangemerkt. De provincie is in deze situatie bevoegd gezag bij hoeveelheden van >50m3. Omdat het in deze situaties in de meeste gevallen gaat om hoeveelheden afvalstoffen van >50m3 ligt het voor de hand om de handhaving primair bij de provincie te leggen. Zie ook voetnoot 2 voor een mogelijke relatie met het Bouwstoffenbesluit.

3.2

Taakverdeling m.b.t. de Wet milieugevaarlijke stoffen

Overtredingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms) kunnen zowel buiten als binnen inrichtingen plaats vinden. Daarom is de bevoegdheid voor de handhaving van de regelgeving op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen neergelegd bij de minister van VROM en - voor zover het regels betreft die gelden voor drijvers van inrichtingen - tevens bij het bevoegd gezag ten aanzien van die inrichtingen. Om tot een taakverdeling te komen is de aard van de op de Wms gebaseerde voorschriften leidend. Indien sprake is van voorschriften op basis van de Wms, die sterk gerelateerd zijn aan inrichtingen (zoals bij Cfk’s: eisen aan de lekdichtheid van een koelinstallatie conform het Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten 1995, jo. de Regeling lekdichtheidsvoorschriften koelinstallaties 1997) dient de handhavingstaak primair uitgeoefend te worden door het bevoegd gezag ten aanzien van de inrichting. Voor overige overtredingen ligt de handhavingstaak primair bij de Minister van VROM. In het kader van een provinciaal of regionaal handhavingsprogramma kan voor Wms-projecten een nadere specificering aan deze taakverdeling worden gegeven.

Overigens moet zowel bij de aanleg van verbindingsdammen als bij het dempen van watergangen (zie onder 5) de relatie met het Bouwstoffenbesluit in het oog worden gehouden. Als gebruik wordt gemaakt van afvalstoffen die als bouwstoffen worden toegepast moeten gemeente en provincie in ieder geval met elkaar in overleg treden om de feitelijke situatie in kaart te brengen en te beoordelen of het Bouwstoffenbesluit van toepassing is, dan wel sprake is van overtreding van bepaling Overigens moet zowel bij de aanleg van verbindingsdammen als bij het dempen van watergangen (zie onder 5) de relatie met het Bouwstoffenbesluit in het oog worden gehouden. Als gebruik wordt gemaakt van afvalstoffen die als bouwstoffen worden toegepast moeten gemeente en provincie in ieder geval met elkaar in overleg treden om de feitelijke situatie in kaart te brengen en te beoordelen of het Bouwstoffenbesluit van toepassing is, dan wel sprake is van overtreding van bepaling en van de Wm of de Wbb.

Resumerend luidt de taakverdeling als volgt:

A. Als hoofdregel voor de taakverdeling t.a.v. illegale stort van afvalstoffen die niet in het oppervlaktewater plaats vindt, geldt dat de handhavingstaak primair ligt bij de gemeente, indien de hoeveelheid afvalstoffen (van welke aard ook) minder dan 1000 m3 bedraagt. Indien de hoeveelheid afvalstoffen 1000 m3 of meer bedraagt ligt de handhavingstaak bij de provincie. B. Categorieën van gevallen:

31


1. Voor afvalstoffen in wegbermen is de wegbeheerder eerstverantwoordelijk voor het opruimen. Als handhavend opgetreden moet worden jegens een vermoedelijke dader dient de onder A uitgewerkte taakverdeling tussen gemeente en provincie te worden toegepast. 2. Voor verontreinigd slib op walkanten van watergangen ligt de handhavingstaak primair bij de waterkwaliteitsbeheerder. 3. Voor het gebruik van afvalstoffen voor de aanleg van verbindingsdammen in watergangen met instandhouding van de watergang, ligt de handhavingstaak primair bij de waterkwaliteitsbeheerder. 4. Voor het gebruik van afvalstoffen voor het dempen van watergangen ligt de handhavingstaak primair bij de provincie. Voor inrichtingsgerelateerde overtredingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen ligt de handhavingstaak primair bij het bevoegd gezag met betrekking tot de inrichting. Voor overige overtredingen ligt de handhavingstaak primair bij de minister van VROM.

4. Procedurebeschrijving, afstemming en informatie uitwisseling 4.1

Signaleringsplicht

Handhaving begint met toezicht. In de praktijk wordt het toezicht op vrij veld overtredingen veelal uitgeoefend door de politie, toezichthouders van gemeente, provincie of waterschap. In de wegbermen zullen vooral de wegbeheerders in het kader van hun geregelde inspectie vanaf de weg vrije veldovertredingen 'zien'. Zo dient ook het bevoegd gezag ten aanzien van een inrichting een signalerende functie uit te oefenen voor wat betreft het toezicht op de Wms met betrekking tot niet-inrichtingsgerelateerde handelingen. Het is belangrijk, dat de toezichthouders deze overtredingen doorgeven (signaleringsplicht).

4.1.1 Wie moet handhaven? Indien duidelijk is welke instantie conform de gemaakte afspraken voor de overtreding als eerste de bestuurlijke handhavingsbevoegdheid moet toepassen, geeft de toezichthouder de overtreding direct aan deze instantie door. Als onduidelijkheid bestaat over de vraag welke instantie de handhavingsbevoegdheid moet toepassen vindt overleg plaats tussen vertegenwoordigers van de in aanmerking komende instanties. Komen deze instanties er niet uit, dan wordt de zaak voor het geven van een bindend advies voorgelegd aan de voorzitter van het bestuurlijk regionaal handhavingsoverleg. Deze geeft een bindend advies aan de bij de zaak betrokken handhavingsbevoegde instanties. De voorzitter kan in voorkomende gevallen de VROM-inspectie om advies vragen. Wordt geen overeenstemming bereikt over de vraag wie handhavend moet optreden bij overtredingen van de Wms binnen inrichtingen, dan treedt de Vrom-inspectie handhavend op. Buiten inrichtingen is uitsluitend de minister bevoegd.

Art. 18.14a van de Wm bepaalt, dat indien overeenkomstig art. 18.14 van de wet aan een bestuursorgaan een verzoek wordt gedaan om handhavend op te treden dat bestuursorgaan een beslissing moet nemen op het verzoek. Als een ander bestuursorgaan (dat tevens bevoegd is) zich echter schriftelijk bereid heeft verklaard om het verzoek in behandeling te nemen, kan het verzoek aan dat andere bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst worden doorgezonden.

4.1.2 Informatie uitwisselen 32


In art. 18.10 van de Wm is thans de verplichting voor bestuursorganen opgenomen om onverwijld een afschrift toe te zenden van een handhavingsbeschikking aan andere bestuursorganen die bevoegd zijn om handhavend op te treden. In aanvulling daarop is het gewenst dat een bestuursorgaan tevens andere bestuursorganen informeert over voorgenomen handhavend optreden, b.v. door toezending van de brief ingevolge artikel 4:8 Awb, waarbij een bedrijf in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze omtrent geconstateerde feiten en omstandigheden naar voren te brengen. Bovenstaande procedurebeschrijving is voor zover betreft de taakverdeling m.b.t. de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming weergegeven in een stappenschema (bijlage 3).

4.1.3 Tenslotte Indien een instantie nalatig zou blijven zijn primaire handhavingstaak conform het taakverdelingsvoorstel uit te oefenen, biedt de bestuursovereenkomst milieuwethandhaving Zuid-Holland de handhavingspartners voldoende mogelijkheden om actie te ondernemen. Verwezen kan worden naar de artikelen 2 en 20 (regierol provincie en geschillenbeslechting). In de toelichting bij de bestuursovereenkomst wordt opgemerkt, dat in eerste instantie partijen elkaar aanspreken op het nakomen van de gemaakte afspraken, maar de provincie kan partijen ook aanspreken in haar hoedanigheid als regisseur. Daarnaast staat bij geschillen de weg open voor geschillenbeslechting zoals in de bestuursovereenkomst overeengekomen (bindend advies van onafhankelijke adviseurs).

5. Financiële aspecten Afspraken over de vervulling van de trekkersrol bij de meervoudige handhavingsbevoegdheden kunnen in beginsel financiële consequenties hebben in de vorm van personele kosten en kosten van bestuursdwang. De voorgestelde taakverdeling ten aanzien van de handhaving van regelgeving op grond van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming wijkt slechts in beperkte mate af van de taakverdeling zoals deze voortvloeit uit de huidige verdeling van bevoegdheden. Daarom is nauwelijks sprake van verschuiving in kosten tussen bestuursorganen. In het protocol uit 2002 werd nog vermeld dat de kosten van bestuursdwang zouden kunnen toenemen, omdat op dat moment nog betrekkelijk weinig aandacht werd geschonken aan de handhaving van de regelgeving buiten inrichtingen. De ervaringen met de toepassing van het protocol in de achterliggende periode leren echter, dat er vooralsnog geen sprake is van een dergelijke toename.

33


BIJLAGE 1. Bestuursovereenkomst milieuwethandhaving Zuid-Holland, artikelen 9.1. , 9.2. , en 13

Artikel 9, onderdelen 1 en 2 9.1.1. Partijen verstrekken elkaar in ieder geval alle actuele (operationele en beleids)informatie, voor zover die informatie redelijkerwijs nodig is voor een goede uitoefening van de taken van individuele partijen en/of voor de uitvoering van samenwerkingprojecten en –activiteiten. 9.1.2. Indien meerdere partijen op grond van de weten regelgeving als handhavend bevoegd gezag voor een inrichting zijn aangewezen, informeert men elkaar in ieder geval door wederzijdse toezending van bestuurlijke sanctie- en gedoogbesluiten. Voorts stelt men elkaar op de hoogte van voorgenomen bestuurlijke acties (zoals ontruiming, stillegging, enz.), tenzij er bijzondere redenen zijn om dit niet te doen. Artikel 13 13.1.1 Ter voldoening aan artikel 18.3 van de Wet milieubeheer en zo spoedig mogelijk na het in werking treden van de wijziging van dat artikel als uitvloeisel van de brief van de drie minister van 29 augustus 1997, maken partijen afspraken over de uitoefening van de gezamenlijke handhavingsbevoegdheden voor overtredingen buiten inrichtingen. Partijen aanvaarden de lusten en de lasten die de afspraken met zich meebrengen. 13.1.2 Naast de afspraken als bedoeld in artikel 13.1 worden in ieder geval afspraken gemaakt over: o De procedure bij het gebruik van die bevoegdheden, indien sprake is van een overtreding buiten een inrichting in combinatie met een overtreding, waarvoor de weten regelgeving één handhavend bevoegd gezag aanwijst; o De procedure bij een verzoek als bedoeld in artikel 18.14 van de Wet milieubeheer om bestuursrechtelijke maatregelen te treffen bij overtredingen buiten inrichtingen en de rol van het provinciale Servicepunt Handhaving en de regionale Servicepunten Handhaving daarbij; o De procedure in geval zich een situatie voordoet waarin de gemaakte afspraken niet voorzien. 13.1.3 Partijen spannen zich er via hun koepelorganisaties voor in, dat landelijk eenduidige afspraken worden gemaakt over het gebruik van de gezamenlijke handhavingsbevoegdheden voor overtredingen buiten inrichtingen. 13.1.4 Het P.H.O. fungeert als platform waar de te maken afspraken als bedoeld in dit artikel worden voorbereid.

34


BIJLAGE 2. Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer

Categorie 28 28.1. Inrichtingen voor: a. het opslaan van: 1°. huishoudelijke afvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer; 2°. bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer; 3°. 5 of meer autowrakken; 4°. gevaarlijke afvalstoffen; b. het bewerken, verwerken, vernietigen of overslaan van afvalstoffen; c. het storten van afvalstoffen; d. het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen. 28.2. Voor de toepassing van onderdeel 28.1 worden onder huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen niet begrepen dierlijke of overige organische meststoffen, niet zijnde zuiveringsslib, tenzij sprake is van het verbranden of vernietigen van die meststoffen dan wel het storten van die meststoffen. 28.3. Voor de toepassing van onderdeel 28.1 blijven buiten beschouwing: a. inrichtingen voor het uitsluitend opslaan, behandelen of reinigen van afvalwater; b. inrichtingen voor zover het betreft werken waarbij, anders dan voor het opslaan: 1°. minder dan 1 m3 huishoudelijke afvalstoffen op of in de bodem worden gebracht; 2°. minder dan 50 m3 bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem worden gebracht; c. werken als bedoeld in het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming waarin als bouwstof worden gebruikt afvalstoffen, die kunnen worden aangemerkt als bouwstof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van dat besluit. d. inrichtingen voor het opslaan van autowrakken in het kader van hulpverlening aan kentekenhouders door een daartoe aangewezen organisatie of instantie of in het kader van onderzoek door politie of justitie; e. inrichtingen voor het boven- of ondergronds opslaan, al dan niet in combinatie met verdichting, van huishoudelijke of bedrijfsafvalstoffen in containers met een capaciteit of gezamenlijke capaciteit van ten hoogste 35 m3; f. inrichtingen voor het in oppervlaktewateren op of in de bodem brengen van onderhoudsspecie van de klasse 0, 1 of 2, overeenkomstig de classificatie krachtens het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, indien deze onderhoudsspecie ten hoogste dezelfde klasse heeft als de bodem van het oppervlaktewater waarin de onderhoudsspecie wordt gebracht, met uitzondering van inrichtingen die niet in open verbinding staan met ander oppervlaktewater; g. inrichtingen voor het reinigen van drukhouders, insluitsystemen, ketels, vaten, mobiele tanks, tankauto’s of tank- of bulkcontainers. 28.4. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor: a. het opslaan van de volgende afvalstoffen: 1°. van buiten de inrichting afkomstige ingezamelde of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 35 m3 of meer; 2°. van buiten de inrichting afkomstige zuiveringsslib, kolenreststoffen of afvalgips met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.103 m3 of meer; 3°. van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde grond met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.103 m3 of meer; 4°. 5 of meer autowrakken; 5°. van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen; 6°. andere dan de onder 1° tot en met 5° genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.103 m3 of meer; b. het overslaan van van buiten de inrichting afkomstige: 1°. huishoudelijke afvalstoffen of van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 1.103 m3 of meer; 2°. gevaarlijke afvalstoffen;

35


c. 1°. het ontwateren, microbiologisch of anderszins biologisch of chemisch omzetten, agglomereren, deglomereren, mechanisch, fysisch of chemisch scheiden, mengen, verdichten of thermisch behandelen - anders dan verbranden - van van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 15.106 kg per jaar of meer; 2°. het bewerken, verwerken of vernietigen - anders dan verbranden - van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen; d. het bewerken, verwerken of vernietigen van autowrakken; e. het verbranden van: 1°. van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen; 2°. van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen; 3°. van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen; f. het op of in de bodem brengen van huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen om deze stoffen daar te laten; g. het geheel of gedeeltelijk vernietigen van van buiten de inrichting afkomstige genetisch gemodificeerde organismen als afvalstoffen of voorkomend in afvalstoffen. 28.5. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het verdichten, scheuren, knippen of breken van schroot van ferro- of non-ferrometalen door middel van mechanische werktuigen met een motorisch vermogen of een gezamenlijk motorisch vermogen van 25 kW of meer. 28.6. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft werken waarbij, anders dan voor het opslaan: a. 1 m3 of meer huishoudelijke afvalstoffen op of in de bodem worden gebracht, tenzij het werk deel uitmaakt van een inrichting en de afvalstoffen uit die inrichting afkomstig zijn; b. 50 m3 of meer bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem worden gebracht, tenzij het werk deel uitmaakt van een inrichting en de afvalstoffen uit die inrichting afkomstig zijn; c. gevaarlijke afvalstoffen op of in de bodem worden gebracht. 28.7. Voor de toepassing van onderdeel 28.4, onder a, 1°, 2°, 3° en 6°, en onder c, 1°, blijven buiten beschouwing inrichtingen voor het uitsluitend opslaan, bewerken, verwerken of vernietigen - anders dan verbranden van de volgende afvalstoffen: a. papier; b. textiel; c. ferro- of non-ferrometalen; d. schroot; e. glas. 28.8. Voor de toepassing van onderdeel 28.4, onder a, 1°, 5°, en 6°, blijven buiten beschouwing inrichtingen voor het opslaan, ter uitvoering van een verplichting tot inname van afvalstoffen, opgelegd bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 10.17 of artikel 15.32, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, van de betrokken afvalstoffen, voorzover die afvalstoffen zijn afgegeven door of ingezameld bij particuliere huishoudens of naar aard en hoeveelheid met die van particuliere huishoudens vergelijkbaar zijn. 28.9. Voor de toepassing van onderdeel 28.4, onder a, 5°, blijven buiten beschouwing: a. inrichtingen waar uitsluitend gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen, die zijn afgegeven door of ingezameld bij particuliere huishoudens en bestaan uit: 1°. producten die zijn aangewezen krachtens het Besluit kca-logo, of 2°. andere dan de onder 1° bedoelde producten, voor zover zodanige producten door degene die de inrichting drijft, aan particulieren ter beschikking worden gesteld; b. inrichtingen waar uitsluitend gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen, die zijn ontstaan bij bouw-, onderhouds-, of herstelwerkzaamheden die buiten de inrichting zijn verricht door degene die de inrichting drijft;

36


c. inrichtingen waar uitsluitend gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen, die zijn afgegeven door of ingezameld bij particuliere huishoudens, met een capaciteit ten aanzien daarvan van minder dan 35 m3.

BIJLAGE 3.

Stappenschema

Ontdekking illegale afvalstort door toezichthouder

Indien duidelijk is welke instantie t.a.v. deze stort handhavingsbevoegdheid toepast:

Afval in wegbermen: wegbeheerder

Slib op oevers watergangen: waterkwaliteitsbeheerder

Dammen in watergangen: waterkwaliteitsbeheerder

Overtreding rechtstreeks aan deze instantie doorgeven

Deze instantie informeert alle handhavingsbevoegde instanties over een voorgenomen bestuursdwang of dwangsom (zie art. 4:8 Awb).

Indien onduidelijk is welke instantie t.a.v. deze stort handhavingsbevoegdheid toepast: Dempen van watergangen: provincie

Overige afvalstort buiten inrichtingen: <1000m3 gemeente 1000m3 provincie

Procedure Procedure volgen: volgen:  Overleg Overleg plegen plegen met met instantie instantie die primair handhavingsdie primair handhavingsbevoegd bevoegd wordt wordt geacht geacht  Verschil Verschil van van inzicht: inzicht: Vz IMH RBHO om bindend advies om bindend advies vragen vragen  IMH zendt bindend advies  Vz zendt bindend aan RBHO alle handhavingsadvies aaninstanties alle handhavingsbevoegde bevoegde instanties

Melding overtreding komt terecht bij instantie die volgens bindend advies vz. RBHO primaat handhaving heeft

Deze instantie informeert alle handhavingsbevoegde instanties over bestuursdwang of dwangsom conform wet. 37


Bijlage 5: Ketenafspraken Zuid-Holland Vastgesteld door het bestuurlijk PHO op 1 oktober 2004 Aangepast januari 2010 i.v.m. vervallen bestuursovereenkomst en actualisering handhavingsbevoegdheden.

5.1

Inleiding

In het kader van het professionaliseringstraject vereist criterium 5 (Interne en externe afstemming), dat elke handhavingsorganisatie in de voorbereiding en uitvoering van haar handhavingtaken zorgt voor interne en externe afstemming. Het criterium (bestaande uit de 5 elementen a t/m e) stelt het volgende:  De interne afstemming omvat ten minste: a. Afstemming met vergunningverlening. b. Afstemming met overige relevante organisatieonderdelen.  De externe afstemming omvat ten minste: c. Het maken van afspraken in het kader van de bestuursovereenkomsten. De Bestuursovereenkomst Milieuwethandhaving Zuid-Holland is op 13 december 1999 door alle partijen ondertekend. Op 17 juni 2004 heeft het PHO besloten de bestuursovereenkomst voorlopig stilzwijgend te verlengen. 3 d. Het maken van afspraken over gevallen waarin meerdere organisaties tegelijkertijd handhavingsbevoegd zijn. Deze set van afspraken is neergelegd in de notitie Taakverdeling terzake van de toepassing van meervoudig handhavingsbevoegd-heden Zuid-Holland welke door het bestuurlijk PHO op 14 juni 2002 is vastgesteld waarvan op 29 juni 2006 een aangepaste versie door het PHO is vastgesteld. Iedere handhavingsorganisatie dient deze afspraken zelf te implementeren. e. Het maken van afspraken over gevallen waarin meerdere organisaties na elkaar handhavingsbevoegd zijn (ketenbeheer). Deze notitie richt zich uitsluitend op de onderdelen c, d en e: de externe afstemming. Voor het laatste onderdeel, ketenafspraken, zijn in deze notitie afspraken opgesteld. Deze zijn door het bestuurlijk PHO op 1 oktober 2004 vastgesteld. De individuele bevoegde gezagen dienen zelf deze afspraken - al dan niet in combinatie met andere producten voor het professionaliseringstraject - vast te stellen en te implementeren. Bijvoorbeeld als onderdeel van een nalevingsstrategie of handhavingplan.

3

De Bestuursovereenkomst is per 1 januari 2007 komen te vervallen.

38


5.2

De ketenafspraken

5.2.1 Uitgangspunt De ketenbenadering is een populair en voor meerdere uitleg vatbaar begrip. Grofweg kunnen vier invalshoeken worden onderscheiden:  Een stofstroomketen (grondstof/product/afvalstof).  Een netwerk- of actorenketen.  Een probleemgebonden keten (niet naleving/risico).  Een keten van bevoegdhedenstructuur. Voor het element 2.5e is bij het vaststellen van de kwaliteitscriteria gekozen voor de benadering vanuit de keten van bevoegdheden. Deze kan uiteraard wel samenvallen met andere ketens of deze doorkruisen. Het gaat dus bij het maken van afspraken om ketens van bevoegdheden. Welke afspraken? Verschillende ketens kunnen worden geïdentificeerd, vaak tot in het oneindige. Zo wordt een snoekbaars uitgezet ten behoeve van natuurbevordering, vervolgens wordt deze illegaal gevangen, via verschillende kanalen verkocht en belandt de snoekbaars uiteindelijk op een bord in een restaurant. Voor XTC kan weer een andere uitgebreide keten worden beschreven en de aanleg van de HSL vormde een keten op zichzelf. Elk van deze ketens kent ook haar eigen structuur/keten van bevoegde gezagen. Vanuit praktisch oogpunt wordt hier voorgesteld om onderstaand afspraken vast te leggen, die vervolgens gelden voor alle soorten ketens. Daarnaast kunnen desgewenst aanvullende en meer specifieke afspraken worden gemaakt -veelal in het kader van projecten- voor specifieke ketens (zie ook bij onderdeel 2). Wat houden de afspraken op hoofdlijnen in?

1. De afspraken kennen als vertrekpunt een algemene omschrijving van het begrip ketenbeheer, voor de duidelijkheid vertaalt in 'ketengerelateerd toezicht’. Vervolgens worden afspraken gemaakt over: 2. Projectmatige activiteiten. 3. Regulier ketengericht toezicht. 4. De status van een verzoek om controle of onderzoek. Voorgesteld wordt dat iedere handhavingsorganisatie deze ketenafspraken bestuurlijk vastlegt en implementeert in de uitvoeringspraktijk. 1. Omschrijving ketenbeheer/-toezicht Het is gemakkelijker om te spreken over ‘ketengerelateerd toezicht’. Ketengerelateerd toezicht is het initiëren van toezichts-/controlemomenten in verschillende schakels van de keten. Bij de verschillende schakels in de keten is in veel gevallen geen sprake van één en dezelfde bevoegde instantie. Dat betekent, dat instanties elkaar moeten verzoeken controles uit te gaan voeren of onderzoeken in te stellen. In de bestuurlijk vastgestelde afspraken (bijvoorbeeld in een handhavingsbeleidplan) zou allereerst een beschrijving van het fenomeen ’ketengerelateerd toezicht’ kunnen worden opgenomen. Onderstaand daarvoor een tekstvoorstel. ‘Ketengerelateerd toezicht is het initiëren van toezichts-/controlemomenten in verschillende schakels van de keten. Bij de verschillende schakels in de keten is in veel gevallen geen sprake van één en dezelfde bevoegde instantie. Dat betekent, dat instanties elkaar bij die schakels op moeten zoeken voor afstemming en samenwerking. Bijvoorbeeld door elkaar te verzoeken controles uit te gaan voeren of onderzoeken in te stellen. Het betreft altijd situaties waarbij producten, stoffen of samenstellingen daarvan van de ene naar de andere locatie/inrichting worden vervoerd om uiteindelijk te worden toe39


gepast in een werk, productieproces of anderszins. Hierbij dient niet in de laatste plaats gedacht te worden aan de ver-/bewerking en (definitieve) verwijdering van afvalstoffen. De betreffende producten dienen aan kwaliteitseisen te voldoen en de reststoffen die ontstaan dienen op legale wijze verwijderd te worden. Vaak vindt tussentijds nog bewerking en/of tussenopslag van stoffen, producten, reststoffen en afvalstoffen plaats’. 2. Projectmatige activiteiten Ketengerelateerd toezicht is nog een tamelijk onontgonnen terrein. Er worden echter wel ketengerelateerde projecten uitgevoerd. Zowel op regionaal niveau (grond, (ziekenhuis)afval, asbest, 'groene' ketens) als provinciebreed (vuurwerk, HSL) en landelijk (LOM: bouw- en sloopafval, dierlijke vetten, asbest). Bij deze projecten wordt in het jaar voorafgaande aan het jaar dat het project daadwerkelijk zal worden uitgevoerd meestal uitvoerig met de betrokken handhavingspartners gecommuniceerd over het te kiezen thema, zodat zij hiermee bij hun jaarlijkse programmering rekening kunnen houden. Het voordeel van een projectmatige insteek is, dat door het uitvoeren van bijvoorbeeld een risicoanalyse, veel beter zicht kan worden gekregen op de grote spelers in het veld zodat overtredingen effectiever kunnen worden bestreden. Vaak worden in het kader van specifieke projecten (bijvoorbeeld vuurwerk) gedetailleerde afspraken gemaakt die verder gaan dan de algemene afspraken over keten gerelateerd toezicht in deze notitie. Uiteraard gelden dan deze meer specifieke afspraken. In de bestuurlijk vastgestelde afspraken zou over deze projectmatige aanpak de afspraken moeten worden opgenomen. Onderstaand daarvoor een tekstvoorstel. ‘Jaarlijks worden op regionaal, provinciaal en/of landelijk niveau voorstellen gedaan voor het uitvoeren van ketengerelateerde toezichtprojecten in het daaropvolgende jaar. Telkens zal worden gekeken of deze projecten een toegevoegde waarde hebben voor en passen binnen de prioriteitstelling van de eigen organisatie dan wel toepassing van de eigen bevoegdheden een bijdrage kan leveren aan regionale, provinciale of landelijke doelstellingen. Indien dat het geval is zal het project in de programmering voor het betreffende jaar worden opgenomen’. 3. Regulier ketengericht toezicht Bij reguliere controles, zowel inrichting- als niet-inrichtinggebonden, dient standaard gekeken te worden of sprake is van ketengerelateerde overtredingen of van overtredingen waar derden bij betrokken zijn. Indien dat het geval is en de controlerende instantie hiervoor zelf niet het bevoegd gezag is, wordt aan het bevoegd gezag verzocht een controle uit te gaan voeren of een onderzoek in te stellen. Een dergelijk verzoek is in hoge mate van belang als een bepaalde schakel, waarvoor men zelf niet het bevoegd gezag is, meerdere malen direct of indirect bij overtredingen betrokken is. Ook hier geldt dat middels een keten gerelateerde aanpak veel beter grip kan worden gekregen op bepaalde situaties en uiteindelijk veel effectiever kan worden gewerkt aan de bestrijding van de milieucriminaliteit. Bovendien kunnen bepaalde feiten en omstandigheden aanleiding zijn een project op te gaan starten. In geval er verzoeken komen van andere instanties om een controle uit te gaan voeren of een onderzoek in te stellen, zullen die verzoeken altijd in overweging worden genomen. Aan de verzoeker zal schriftelijk worden medegedeeld of al of niet gevolg zal worden gegeven aan het verzoek. Indien geen gevolg wordt gegeven aan een dergelijk verzoek wordt een deugdelijke motivering verwacht van de betreffende instantie. Deze manier van werken dient uiteraard onderdeel uit te maken van de eigen toezichtstrategie en als zodanig verwerkt te worden in de eigen protocollen en werkinstructies. In de bestuurlijk vastgestelde afspraken zouden de afspraken als volgt verwoord kunnen worden. ‘Indien er zich gevallen voordoen die zich lenen voor een controle of onderzoek door een ander bevoegd gezag zal een verzoek aan de betreffende instantie worden gedaan die controle of dat onderzoek uit te voeren. Dat zal met name het geval zijn als een bepaalde schakel, waarvoor men niet het bevoegd gezag is, meerdere malen direct of indirect bij overtredingen betrokken is. In geval er verzoeken komen van andere instanties om een controle uit te gaan voeren of een onderzoek in te stellen, zullen die verzoeken altijd in overweging worden genomen. Aan de verzoeker zal schriftelijk worden mede-

40


gedeeld of al of niet gevolg zal worden gegeven aan het verzoek. Indien geen gevolg wordt gegeven aan een dergelijk verzoek wordt een deugdelijke motivering gegeven’. 4. Status van een verzoek om een controle uit te gaan voeren of onderzoek in te stellen Het verzoek van de ene aan de andere instantie om een controle te gaan uitvoeren of een onderzoek te gaan in stellen heeft als doel de samenwerking op te zoeken en gebruik te maken van elkaars deskundigheid en bevoegdheden. Om die reden moet een dergelijk verzoek niet gezien worden als een verzoek om handhavend op te treden. Er kunnen dan ook geen rechtsmiddelen worden ingezet indien geen gevolg wordt gegeven aan een verzoek tot controle/onderzoek, zoals in het kader van deze notitie bedoeld.

5.2.2 Besluitvorming 1. 2.

4

Het PHO stemt in met bovenstaande afspraken over ketengerelateerd toezicht. Iedere handhavingspartner zal met het oog op 1 januari 2005 zelf zorg dragen voor vastlegging van de gemaakte afspraken in de eigen organisatie over:  deelname aan de Bestuursovereenkomst (element 2.5c); 4  bevoegdheden buiten inrichtingen (element 2.5d);  ketengerelateerd toezicht (element 2.5e).

De Bestuursovereenkomst is per 1 januari 2007 komen te vervallen.

41


Bijlage 6: Protocol uitbesteding Jaarlijks worden door de afdeling bedrijven controlebezoeken uitbesteed. Hiervoor is een vast bedrag gereserveerd in de begroting.

Offerte Voor het uitvoeren van de milieucontroles door een externe partij wordt offerte aangevraagd bij drie adviesbureaus op basis van stuksprijzen. Voor het versturen van een offerteverzoek moet (intern) een goedkeuringsformulier worden ingediend bij Financiën. Het aanbestedingsbeleid van de Milieudienst is van toepassing, met uitsluiting van de algemene voorwaarden van de potentiële contractspartner. De uitsluitingscriteria, zoals genoemd in artikel 45 van het BOA, zijn op deze procedure van overeenkomstige toepassing. Het aanbestedingsbeleid wordt in het offerteverzoek als bijlage meegestuurd. In het offerteverzoek worden de gunningscriteria aangegeven. bijvoorbeeld: 1. de laagste prijs (weging 50 %); 2. de kwaliteit van het aangeboden werkproces (weging 30 %); 3. de kennis en ervaring van de door u aangeboden medewerkers (weging 20 %). De keuze wordt schriftelijk aan de indieners van een offerte kenbaar gemaakt. Na tien dagen kan de opdracht worden verleend.

Doel Doel van de uitbesteding is om efficiënt werkzaamheden uit te voeren. De werkwijze is zodanig dat er geen verschil is met de controlebezoeken door een medewerker van de Milieudienst. Alle interne werkinstructies gelden ook voor de ingehuurde medewerkers.

Soort bedrijven De bedrijven die voor uitbesteding in aanmerking komen zijn de minimum, eenvoudig en eventueel standaard bedrijven waar geen groot milieurisico valt te verwachten. Bij deze bedrijven is geen langdurige relatie met de Milieudienst nodig vanuit stimuleringsoogpunt en er wordt niet verwacht dat er geen problemen spelen. De controlefrequentie wordt bepaald aan de hand van het categoriemodel van de Milieudienst.

Selectie Selectie van de bedrijven gebeurt door de teamleider toezicht. Kritisch wordt getoetst of een controlebezoek noodzakelijk is en of aan het criterium wordt voldaan. Bij de minimumbedrijven wordt zorgvuldig gecontroleerd of uitbesteding het juiste instrument is of dat een andere wijze van controle meer in aanmerking komt, bijvoorbeeld een projectmatige aanpak.

Werkwijze ingehuurd bureau Het ingehuurd bureau handelt conform de instructies van de Milieudienst. Controle vindt plaats op de geldende milieuwetgeving. De bevindingen worden vastgelegd in een checklist of een bezoekrapport. Er wordt een brief opgesteld die aan de Milieudienst wordt geleverd. Verzending vindt plaats door de Milieudienst. Indien een overtreding wordt vastgesteld wordt een aanpak voorgesteld conform de handhavingsstrategie van de Milieudienst. Ook wordt geadviseerd indien er op een ander vlak actie (aanpassing vergunning, maatwerkvoorschrift, contact brandweer en dergelijke) moet worden ondernomen. Indien er tijdens een controlebezoek sprake is van een acute milieuovertreding of gevaar, wordt direct contact opgenomen met de Milieudienst. Gezamenlijk wordt een aanpak afgesproken. Indien de Milieudienst niet bereikbaar is mag de externe controleur de politie inschakelen. De werkwijze wordt aan het extern bureau meegedeeld. Het document werkafspraken uitbesteding wordt aan het externe bureau meegestuurd met de opdrachtbevestiging.

42


Brieven Afschriften van brieven worden aan teamleider toezicht ter beschikking gesteld. De teamleider beoordeelt de brieven en tekent de brieven. Hercontroles worden door een extern bureau uitgevoerd, tenzij er bij een controle zware overtredingen worden geconstateerd. De teamleider bepaalt op een controle overgenomen moet worden en geeft dit aan het externe bureau door. Hercontroles worden door het externe bureau uitgevoerd en het bureau is ook verantwoordelijk voor het bewaken van de termijnen. Indien een vervolgactie (bijvoorbeeld aanpassing vergunning) nodig is wordt dat door de toezichthouder ingepland. Indien een overtreding bij de hercontrole voortduurt, zal een handhavingstraject gestart worden. Een toezichthouder van de milieudienst neemt de controle over. Het externe bureau levert de laatste informatie aan op het informatieblad voornemen dwangsom van de Milieudienst.

Termijnen Met het externe bureau wordt vooraf een datum afgesproken waarbinnen alle reguliere controles zijn uitgevoerd. Als een controle is uitgevoerd, dan dient de controlebrief binnen twee weken na controle bij de Milieudienst ingeleverd te worden. Dit geldt ook voor de hercontrolebrieven en het informatieblad voornemen dwangsom. Een hercontrole wordt uiterlijk twee weken na verloop van de termijn uitgevoerd.

Mailing De te controleren bedrijven worden vooraf door middel van een mailing in kennis gesteld van de controle. De procedurekamer zet alle te controleren bedrijven in Squit XO met een code en informeert de bedrijven (mailing).

Kwaliteitbewaking Jaarlijks zal een aantal controles worden overgedaan door toezichthouders van de milieudienst en zal er een aantal controles samen met het externe bureau worden uitgevoerd.

Mee op controle Om de kwaliteit te bewaken van de controles die uitbesteed worden zal een toezichthouder twee keer per jaar met een toezichthouder van het externe bureau op controle gaan. Voor de kwaliteitscontrole is de checklist rapportage kwaliteitstoets uitbesteding opgesteld.

Controle overdoen Twee controles die zijn uitgevoerd door een extern bureau worden overgedaan. Resultaten worden in een verslag vastgelegd en aan het externe bureau meegedeeld. De teamleider toezicht is verantwoordelijk voor het bewaken van de kwaliteit.

Kennisniveau Toezichthouders dienen kennis te hebben van de milieuwetgeving en een paar jaar ervaring in het werkgebied. Een cv van de toezichthouder bij de offerte is noodzakelijk.

Periodiek overleg De teamleider toezicht heeft 1 keer per week overleg met het externe bureau over de voortgang.

Evaluatie Twee keer per jaar wordt de opdracht geëvalueerd en in een verslag vastgelegd.

43


Bijlage 7: Gewenst imago Milieudienst Hieronder vindt u in drie kerneigenschappen een beschrijving van het gewenste imago van de Milieudienst als toezicht- en handhavingsorganisatie. De kerneigenschappen zijn geselecteerd na beantwoording van de volgende kernvragen:  Waar staat de Milieudienst voor als handhavingsorganisatie?  Waar wordt de Milieudienst als handhavingsorganisatie op afgerekend? De kerneigenschappen zijn:  Deskundig  Consequent  Daadkrachtig

Deskundig De Milieudienst heeft veel kennis en deskundigheid op het gebied van:  milieuregelgeving en de vertaalslag naar de praktijk;  milieuspecialismen;  bedrijven en branches;  het werkgebied. Dit maakt de Milieudienst een serieuze gesprekspartner voor bedrijven en handhavingspartners.

Consequent Bij de handhaving gaat de Milieudienst uit van het principe ‘gelijke monniken, gelijke kappen’. Dit houdt in dat de Milieudienst de handhavingstaken voor alle bedrijven in het werkgebied op dezelfde manier uitvoert. In het Handhavingsplan en de Handhavingsstrategie zijn het handhavingsbeleid en de werkwijze bij de uitvoering van de handhavingstaken beschreven.

Daadkrachtig Bij de handhaving van de milieuregels treedt de Milieudienst daadkrachtig op. De Milieudienst pakt door en handhaaft als dat nodig is om de leefomgeving te beschermen. Hierbij communiceert de Milieudienst op een open en duidelijke manier. Het doel van deze daadkrachtige aanpak is dat het bedrijf de overtreding ongedaan maakt.

44

Handhavingsplan

Recommend Documents