Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw
Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw
op weg naar het omgevingsrecht
mr. T.H.H.A. van der Schoot
2013 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam
Handboek Ruimtelijke Ordening & Bouw 5e geheel herziene druk: 2013 ISBN 978-94-91073-66-3 NUR 820 Copyright © 2013 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd of opgeslagen op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke goedkeuring van de uitgever. De bij toepassing van art. 16B en 17 Auteurswet 1912 wettelijk verschuldigde vergoedingen wegens fotokopiëren, dienen te worden voldaan aan de Stichting Reprorecht, Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken op grond van art. 16 Auteurswet 1912 dient men zich tevoren te wenden tot: Berghauser Pont Publishing, Postbus 14580, 1001 LB Amsterdam. Hoewel uiterste zorg is besteed aan de inhoud van dit handboek, aanvaarden de uitgever en redactie geen aansprakelijkheid voor onvolledigheid of onjuistheid of voor gevolgen daarvan. Uitgever: Berghauser Pont Publishing/drs. R.D. Berghauser Pont Opmaak binnenwerk: Zedline Ontwerp omslag: Studio M/V
Voorwoord Het ruimtelijke ordeningsrecht verandert voortdurend. Op 1 juli 2008 trad de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking, waarbinnen ook grondexploitatie een regeling kreeg. Dit betekende een behoorlijke cultuuromslag en een nieuwe rolverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten. In 2010 deden de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet (Chw) hun intrede. Daarmee werden vertrouwde rechtsfiguren als de bouw- en milieuvergunning vervangen door de integrale omgevingsvergunning en nam het aantal instrumenten voor project- en gebiedsontwikkeling toe. De invoering hiervan ging gepaard met ingrijpende wijzigingen van sectorale wetten en met nieuwe AMvB’s (Bro, Bor) en ministeriële regelingen (Mor, Rsro). Sindsdien zijn deze wetten nog talloze malen aangevuld en gewijzigd. Ook beleidsmatig is er het nodige veranderd: het nationaal belang is ingekaderd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte met het bijbehorende Besluit algemene regels omgevingsrecht (Barro). Provincies maken dankbaar gebruik van de mogelijkheden om inpassingsplannen en provinciale verordeningen vast te stellen en reactieve aanwijzingen te geven. Gemeenten zijn druk in de weer met de actualisering van bestemmingsplannen en beginnen instrumenten als de structuurvisie, de beheersverordening en de coördinatieregeling te verkennen. De eerste trends zijn uit de jurisprudentie af te leiden en het Planbureau voor de Leefomgeving heeft twee maal grondig geëvalueerd hoe de wetgeving in de praktijk wordt toegepast. Al met al valt het in de praktijk niet altijd mee om met deze dynamiek te werken. Deze vijfde geheel herziene druk van het Handboek Ruimtelijke Ordening en Bouw kan u daarbij helpen. In hoofdstuk 1 wordt teruggeblikt, worden belangrijke begrippen verklaard en de bedoelingen van de wetgever besproken. Op hoofdlijnen wordt aangegeven hoe de Wro en de Wabo in elkaar zitten. In hoofdstuk 2 wordt het beleid besproken, niet alleen het instrument structuurvisie, maar ook de strategieën voor de nieuwe taakverdeling van de overheden, voor ontwikkelingsplanologie en voor het actueel houden van het instrumentarium. De hoofdstukken 3 en 4 gaan over normstelling door rijk en provincie respectievelijk de gemeente. Het bestemmingsplan neemt daarbij een ruime plaats in. In hoofdstuk 5 worden de instrumenten voor projectontwikkeling uit zowel de Wro als de Wabo en de Chw belicht en met elkaar vergeleken. In hoofdstuk 6 komen de varianten van de omgevingsvergunning aan de orde, die voor ruimtelijke ordening en bouw relevant zijn. Hoofdstuk 7 bespreekt de grondexploitatieregels. Hoofdstuk 8 gaat over de tegemoetkoming in de planschade en hoofdstuk 9 behandelt handhaving en toezicht en de recente ontwikkelingen daarbij (RUD, Wet revitalisering generiek toezicht, nieuw rijksbeleid). In hoofdstuk 10 vindt u een schema over de rechtsbescherming bij de verschillende besluiten. Hoofdstuk 11 belicht hogere kostenregeling en gaat in op de bepalingen voor subsidies in de Wro. Hoofdstuk 12 beschrijft de digitale kant van de besluitvorming. Hoofdstuk 13 bevat overgangsrecht en hoofdstuk 14 ten slotte maakt een doorkijk naar de toekomstige omgevingswet. Door de vele onderwerpen en raakvlakken met andere beleidsvelden is het ruimtelijk bestuursrecht steeds complexer geworden. Het gaat te ver om al die thema’s, wetten en beleidssectoren te behandelen. In dit handboek is een poging gedaan om de rode draad aan te geven en trends en ontwikkelingen te signaleren. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met een beschouwing over de consequenties voor de praktijk. Door de hoofdstukken verweven worden ruimtelijk relevante thema’s aangestipt (zoals bijvoorbeeld het Bouwbesluit 2012, de Wet plattelandswoningen, milieukwaliteitsnormen). Het boek bevat verwijzingen naar artikelen en vakliteratuur voor wie meer verdieping zoekt. Getracht is een balans te vinden tussen al die uiteenlopende onderwerpen. Daardoor moesten enige concessies worden gedaan om bepaalde aspecten wel of niet (in een bepaalde diepgang) te behandelen.
De inschatting waaraan in de praktijk behoefte bestaat, heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld. Boeken uit de serie Ruimtelijk Relevant kunnen in dit opzicht een aanvulling vormen op dit boek. Mijn dank gaat uit naar Patrick Blom (zelfstandig adviseur) en John van den Hof (senior Legal Consultant, Royal Haskoning DHV) voor het schrijven van hoofdstuk 12 respectievelijk het actualiseren van hoofdstuk 7. Gesteund heb ik mij vooral gevoeld door het enthousiasme en vertrouwen van mensen om mij heen, zoals de uitgever, maar bovenal mijn echtgenoot. Ik wens iedereen die met deze wetgeving aan de slag is veel succes en wijsheid toe.
Mevr. mr. T.H.H.A. Van der Schoot januari 2013.
Lijst met afkortingen AB ABRS AMvB APV Awb B&W Bor BR Bro BW Bijl. Chw Ffw Gst GS HR IwWro IwWabo JB JG KB MvA M.e.r. MER Mor MvT NJ NvT Ow PBL PPS Pres. PS Rb RvS StAB Stb. Stc TBR UOV v.v.g.b. VNG VROM VRb Wabo
Administratiefrechtelijke Beslissingen (Nederlandse Jurisprudentie) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemene Maatregel van Bestuur Algemene Plaatselijke Verordening Algemene wet bestuursrecht Burgemeester en wethouders Besluit omgevingsrecht Bouwrecht Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 BurgerlijkWetboek Bijlage(n) Crisis- en herstelwet Flora- en faunawet De Gemeentestem Gedeputeerde Staten Hoge Raad InvoeringswetWet ruimtelijke ordening InvoeringswetWet algemene bepalingen omgevingsrecht Jurisprudentie Bestuursrecht Jurisprudentie Gemeenten Koninklijk Besluit Memorie van Antwoord Milieueffectrapportage Milieueffectrapport Ministeriele regeling omgevingsrecht Memorie van Toelichting Nederlandse Jurisprudentie Nota van Toelichting Onteigeningswet Planbureau voor de Leefomgeving Publiek-Private-Samenwerking President Provinciale Staten Arrondissementsrechtbank Raad van State Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Staatsblad Staatscourant Tijdschrift voor bouwrecht uniforme openbare voorbereidingsprocedure Verklaring van geen bedenkingen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Voorzieningenrechter arrondissementsrechtbank Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wm Wet RvS Wgh WRO Wro Wvg WW Wm VzABR
Wet milieubeheer Wet op de Raad van State Wet geluidhinder Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet ruimtelijke ordening Wet voorkeursrecht gemeenten Woningwet Wet milieubeheer Voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak
Inhoudsopgave Voorwoord�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������v Lijst met afkortingen����������������������������������������������������������������������������������������������������� vii
1
Een nieuw stelsel 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 1.4.6 1.4.7 1.4.8 1.4.9 1.4.10 1.4.11 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5 1.5.6 1.5.7 1.5.8 1.5.9 1.5.10 1.5.11 1.5.12 1.6 1.7
Ruimtelijke ordening������������������������������������������������������������������������������������ 1 Ruimtelijke kwaliteit, ruimtelijke relevantie en een goede ruimtelijke ordening������������������������������������������������������������������������������������ 3 Geschiedenis������������������������������������������������������������������������������������������������ 5 Woningwet 1901 en herzieningen daarvan ����������������������������������������������������� 5 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)���������������������������������������������������������� 7 Doelstellingen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro)����������������������������������10 Oorspronkelijke doelstellingen���������������������������������������������������������������������10 Aanpassingen tussen 2008 en 2012����������������������������������������������������������������12 De Grondexploitatiewet�������������������������������������������������������������������������������13 Het Besluit ruimtelijke ordening ����������������������������������������������������������������� 14 Scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering�������������������������������������15 Sturingsfilosofie������������������������������������������������������������������������������������������16 Juridisering van de ruimtelijke praktijk ������������������������������������������������������19 Rol van de burgers���������������������������������������������������������������������������������������20 Ontwikkelingsplanologie�����������������������������������������������������������������������������22 Regio’s ��������������������������������������������������������������������������������������������������������22 Opbouw van de Wro�������������������������������������������������������������������������������������24 De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht����������������������������������������������� 24 Inleiding�����������������������������������������������������������������������������������������������������24 Verbod tenzij omgevingsvergunning is verleend��������������������������������������������25 Onlosmakelijke samenhang��������������������������������������������������������������������������27 De aanvrager bepaalt�����������������������������������������������������������������������������������28 De aanvraag�������������������������������������������������������������������������������������������������29 Bevoegd gezag ��������������������������������������������������������������������������������������������� 30 Advies en verklaring van geen bedenkingen��������������������������������������������������30 Beoordeling van de aanvraag������������������������������������������������������������������������32 Procedures��������������������������������������������������������������������������������������������������33 Inwerkingtreding en rechtsbescherming������������������������������������������������������36 Intrekking en wijziging omgevingsvergunning���������������������������������������������37 Het Bor en de Mor����������������������������������������������������������������������������������������38 Toekomstige Omgevingswet��������������������������������������������������������������������������39 Kanttekeningen voor de praktijk������������������������������������������������������������������39
2 Beleid 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.3.1
Inleiding�����������������������������������������������������������������������������������������������������44 Ruimtelijk beleid: structuurvisies����������������������������������������������������������������44 Algemeen����������������������������������������������������������������������������������������������������44 Inhoud��������������������������������������������������������������������������������������������������������47 Vorm�����������������������������������������������������������������������������������������������������������49 Procedure����������������������������������������������������������������������������������������������������50
2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.3 2.3.3.4 2.4
3
Rijksstructuurvisies�������������������������������������������������������������������������������������51 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR)�������������������������������������������53 Provinciale structuurvisie����������������������������������������������������������������������������56 Gemeentelijke structuurvisie ����������������������������������������������������������������������� 58 Strategisch beleid����������������������������������������������������������������������������������������60 Doorzettingsmacht van rijk en provincie������������������������������������������������������60 Invulling van de provinciale rol�������������������������������������������������������������������61 Invulling gemeentelijke rol��������������������������������������������������������������������������64 Strategie vanwege keuzemogelijkheden bij projectontwikkeling��������������������64 Strategie vanwege de rolverdeling tussen overheden�������������������������������������66 Strategie vanwege ontwikkelingsplanologie��������������������������������������������������66 Strategie voor ‘onderhoudsbeleid’�����������������������������������������������������������������67 Kanttekeningen voor de praktijk������������������������������������������������������������������68
Normstelling door rijk en provincie 3.1 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8 3.2.9 3.2.10 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.6
Inleiding�����������������������������������������������������������������������������������������������������70 ‘Scherper polderen’ of rangorde tussen bevoegdheden? ���������������������������������71 Algemene regels�������������������������������������������������������������������������������������������73 Inhoud en reikwijdte�����������������������������������������������������������������������������������73 Afwijken van algemene regels met een omgevingsvergunning ����������������������� 76 Afwijken van algemene regels met een provinciale of rijksontheffing������������77 Noodzaak����������������������������������������������������������������������������������������������������79 (Rechts)gevolgen �����������������������������������������������������������������������������������������80 Voorbereidingsbescherming ������������������������������������������������������������������������83 Financiële uitvoerbaarheid��������������������������������������������������������������������������84 Eisen Bro�����������������������������������������������������������������������������������������������������84 Relatie met m.e.r.����������������������������������������������������������������������������������������84 Procedure en rechtsbescherming �����������������������������������������������������������������85 Algemene Maatregelen van Bestuur voor de inhoud van planologische regelingen������������������������������������������������������������������������������86 Wettelijke grondslag������������������������������������������������������������������������������������86 Procedure ���������������������������������������������������������������������������������������������������86 Besluit Algemene Regels Ruimtelijke Ordening (Barro)����������������������������������87 Andere Algemene Maatregelen van Bestuur��������������������������������������������������88 Provinciale planologische verordening���������������������������������������������������������89 Selectiviteit en gedetailleerdheid �����������������������������������������������������������������89 Regels voor ruimtelijke kwaliteit������������������������������������������������������������������90 Afwijken van de provinciale verordening�����������������������������������������������������91 Procedure����������������������������������������������������������������������������������������������������92 Relatie met besluiten van het rijk�����������������������������������������������������������������92 Schadevergoeding ���������������������������������������������������������������������������������������93 De aanwijzingsbevoegdheid��������������������������������������������������������������������������93 Motiveringsplicht����������������������������������������������������������������������������������������94 (Rechts)gevolgen�����������������������������������������������������������������������������������������95 Procedure en rechtsbescherming������������������������������������������������������������������95 Toepassing tussen 2008 en 2012���������������������������������������������������������������������97 Inpassingsplannen��������������������������������������������������������������������������������������98
3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4 3.7 3.8 3.8.1 3.8.2 3.8.3 3.8.3.1 3.8.3.2 3.8.3.3 3.8.3.4 3.8.3.5 3.9
4
Motivering��������������������������������������������������������������������������������������������������99 Bevoegdheid en inhoud������������������������������������������������������������������������������ 100 Procedure en rechtsbescherming���������������������������������������������������������������� 102 Hogere kostenregeling������������������������������������������������������������������������������� 103 Het provinciaal en rijksvoorbereidingsbesluit��������������������������������������������� 104 Interventie������������������������������������������������������������������������������������������������ 105 Meerdere instrumenten����������������������������������������������������������������������������� 105 Interveniëren in de praktijk ���������������������������������������������������������������������� 106 De reactieve aanwijzing����������������������������������������������������������������������������� 108 Bevoegdheid���������������������������������������������������������������������������������������������� 108 Voorwaarden �������������������������������������������������������������������������������������������� 108 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 112 (Rechts)gevolg������������������������������������������������������������������������������������������� 112 Rechtsbescherming������������������������������������������������������������������������������������ 113 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 115
Normstelling door de gemeente 4.1 4.1.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.2.6.1 4.2.6.2 4.2.6.3 4.2.6.4 4.2.6.5 4.2.6.6 4.2.7 4.2.7.1 4.2.7.2 4.2.7.3 4.2.7.4 4.2.7.5 4.2.8 4.2.8.1 4.2.8.2 4.2.8.3 4.2.8.4 4.2.8.5 4.2.9 4.2.9.1 4.2.9.2
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 119 Bestemming, gebruik, inrichting en beheer������������������������������������������������ 120 Bestemmingsplan�������������������������������������������������������������������������������������� 122 Algemeen�������������������������������������������������������������������������������������������������� 122 Een goede ruimtelijke ordening������������������������������������������������������������������ 124 Functies ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 127 Maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid������������������������������������� 129 Bestemmingen en doeleindenomschrijving������������������������������������������������� 134 Regels voor gebruik in ruime zin���������������������������������������������������������������� 136 Regels voor bouwen, uitvoeren van werken en werkzaamheden en gebruik�� 136 Uitvoerbaarheidsregels������������������������������������������������������������������������������ 139 Regels voor branches van detailhandel en horeca���������������������������������������� 140 Moderniseringsregels�������������������������������������������������������������������������������� 144 Regels ter bescherming van woon- en werkomstandigheden������������������������ 145 Geluidszones��������������������������������������������������������������������������������������������� 146 Standaardregels����������������������������������������������������������������������������������������� 146 Overgangsrecht, positief bestemmen of wegbestemmen?����������������������������� 147 Bouwovergangsrecht���������������������������������������������������������������������������������� 149 Gebruiksovergangsrecht ���������������������������������������������������������������������������� 151 Persoonsgebonden gebruiksovergangsrecht������������������������������������������������� 151 Antidubbeltelregel������������������������������������������������������������������������������������� 153 Milieuaspecten en kwaliteitseisen�������������������������������������������������������������� 153 Bestemmen����������������������������������������������������������������������������������������������� 155 Afstandnormen en zonering ���������������������������������������������������������������������� 156 Staat van inichtingen of Bedrijvenlijsten���������������������������������������������������� 158 Kwaliteitseisen������������������������������������������������������������������������������������������ 160 Milieueffectrapportage������������������������������������������������������������������������������ 162 Globaliteit en Flexibiliteit�������������������������������������������������������������������������� 166 Planvormen����������������������������������������������������������������������������������������������� 167 Spanning met rechtszekerheid������������������������������������������������������������������� 169
4.2.9.3 4.2.9.4 4.2.9.5 4.2.9.6 4.2.9.7 4.2.9.8 4.2.9.9 4.2.9.10 4.2.10 4.2.11 4.2.12 4.2.13 4.2.13.1 4.2.13.2 4.2.14 4.2.14.1 4.2.14.2 4.2.14.3 4.2.14.4 4.2.15 4.2.16 4.2.17 4.2.18 4.2.18.1 4.2.18.2 4.2.18.3 4.2.18.4 4.2.19 4.2.20 4.2.20.1 4.2.20.2 4.2.20.3 4.2.20.4 4.2.20.5 4.2.20.6 4.2.20.7 4.2.20.8 4.2.20.9 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.5 4.6
Criteria voor de planvormkeuze������������������������������������������������������������������ 170 Flexibiliteitsbepalingen����������������������������������������������������������������������������� 171 Voorlopige bestemming en voorlopige gebruiksregels���������������������������������� 172 Uitwerkingsplicht������������������������������������������������������������������������������������� 173 Wijzigingsbevoegdheid������������������������������������������������������������������������������ 175 Nadere eisen��������������������������������������������������������������������������������������������� 177 Binnenplanse omgevingsvergunning ��������������������������������������������������������� 178 Verschillende procedures��������������������������������������������������������������������������� 181 Fasering en versnelde realisering �������������������������������������������������������������� 182 Vormgeving����������������������������������������������������������������������������������������������� 183 (Voor)overleg��������������������������������������������������������������������������������������������� 185 Voorbereidend onderzoek�������������������������������������������������������������������������� 187 Algemeen�������������������������������������������������������������������������������������������������� 187 Natuurtoets bij Natura 2000-gebied������������������������������������������������������������ 188 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 190 Bekendmaking van het voornemen������������������������������������������������������������� 190 De ontwerpfase������������������������������������������������������������������������������������������ 191 Vaststellingsfase ��������������������������������������������������������������������������������������� 194 Inwerkingtreding en beroep ���������������������������������������������������������������������� 196 Toelichting������������������������������������������������������������������������������������������������ 200 Rol van rijk en provincie���������������������������������������������������������������������������� 203 Hogere kosten�������������������������������������������������������������������������������������������� 203 Actualiteit������������������������������������������������������������������������������������������������� 204 Stimulansen���������������������������������������������������������������������������������������������� 204 Verlengingsbesluit������������������������������������������������������������������������������������� 205 Sanctie������������������������������������������������������������������������������������������������������ 206 Beperking tot concrete voornemens ����������������������������������������������������������� 207 Weigering bestemmingsplan te herzien ������������������������������������������������������ 208 Bestemmingsplanthema’s�������������������������������������������������������������������������� 208 Parkeren �������������������������������������������������������������������������������������������������� 209 Hoogspanningsleidingen ��������������������������������������������������������������������������� 209 Huisverbonden beroepen en bedrijven ������������������������������������������������������� 210 Bedrijven�������������������������������������������������������������������������������������������������� 211 Ondergronds bouwen �������������������������������������������������������������������������������� 212 Seksinrichtingen �������������������������������������������������������������������������������������� 213 Recreatie �������������������������������������������������������������������������������������������������� 215 Privaatrechtelijke aspecten ����������������������������������������������������������������������� 216 Het buitengebied ��������������������������������������������������������������������������������������� 218 Gebiedsontwikkelingsplan Chw������������������������������������������������������������������ 228 Beheersverordening����������������������������������������������������������������������������������� 230 Doel: bestemmingsplan ‘light’�������������������������������������������������������������������� 230 Interpretatie ‘bestaand gebruik’����������������������������������������������������������������� 232 Interpretatie van ‘geen ruimtelijke ontwikkeling voorzien’������������������������� 234 Onderzoek en inhoud �������������������������������������������������������������������������������� 236 Inspraak, procedure en rechtsbescherming������������������������������������������������� 237 Voorbereidingsbesluit�������������������������������������������������������������������������������� 239 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 240
5 Projectbesluitvorming 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6 5.5 5.6 5.6.1 5.6.1.1 5.6.1.2 5.6.2 5.6.3 5.6.4 5.7 5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5 5.7.6 5.8
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 247 Afwijken van planologische regelingen met de Wabo����������������������������������� 247 Omgevingsvergunning voor bij AMvB aangewezen gevallen������������������������� 249 Omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing�������������������������������� 253 Voorgeschiedenis: artikel 19 WRO en het projectbesluit Wro ������������������������ 253 Rechtskarakter van de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3° Wabo������������������������������������������������������������������������������������������� 255 Verklaring van geen bedenkingen �������������������������������������������������������������� 257 Eisen aan de omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a onder 3° Wabo������������������������������������������������������������������������������������������� 258 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 261 Hogere kosten�������������������������������������������������������������������������������������������� 262 Tijdelijke afwijking: tijdelijke omgevingsvergunning ��������������������������������� 263 Coördinatieregelingen������������������������������������������������������������������������������� 265 De gemeentelijke coördinatieregeling��������������������������������������������������������� 269 Startbesluit, toegangsbesluit of coördinatiebesluit�������������������������������������� 269 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 272 De provinciale coördinatieregeling������������������������������������������������������������� 274 De rijkscoördinatieregeling������������������������������������������������������������������������ 275 Coördinatie op grond van de Awb ��������������������������������������������������������������� 276 Projecten op basis van de Crisis- en herstelwet��������������������������������������������� 277 Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 277 Aanpassing bestuursprocesrecht����������������������������������������������������������������� 278 Tijdelijke bijzondere voorzieningen ����������������������������������������������������������� 278 Experimenten������������������������������������������������������������������������������������������� 279 Projectuitvoeringsbesluit��������������������������������������������������������������������������� 279 Projecten van nationale betekenis�������������������������������������������������������������� 281 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 282
6 Omgevingsvergunningen 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.1.6 6.1.7 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.4.1 6.3.4.2
Algemeen�������������������������������������������������������������������������������������������������� 291 Verbodsbepalingen en vergunningplicht ���������������������������������������������������� 292 In beginsel één vergunning������������������������������������������������������������������������ 293 Aanvraag omgevingsvergunning ���������������������������������������������������������������� 293 Faseren mogelijk��������������������������������������������������������������������������������������� 294 Tijdelijke omgevingsvergunning ���������������������������������������������������������������� 294 Wijziging en intrekking����������������������������������������������������������������������������� 295 Overige regelingen������������������������������������������������������������������������������������� 298 Wettelijke grondslag���������������������������������������������������������������������������������� 298 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden�� 300 Wat zijn ‘werken en werkzaamheden’?������������������������������������������������������� 300 Noodzaak en bestemming �������������������������������������������������������������������������� 302 Bevoegd gezag�������������������������������������������������������������������������������������������� 303 Beoordeling aanvraag�������������������������������������������������������������������������������� 304 Weigeringsgronden������������������������������������������������������������������������������������ 304 Aanhoudingsgronden�������������������������������������������������������������������������������� 305
6.3.5 6.3.5.1 6.3.5.2 6.3.5.3 6.3.5.4 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.3.1 6.5.3.2 6.5.3.3 6.5.3.4 6.5.3.5 6.5.3.6 6.5.4 6.5.5 6.5.6 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11
Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 307 Voorbereiding, verlening en inwerkingtreding van de omgevingsvergunning bij enkelvoudige aanvraag���������������������������������������� 307 Vergunning van rechtswege����������������������������������������������������������������������� 308 Opgaan in een meervoudige aanvraag��������������������������������������������������������� 310 Afstemming op de Monumentenwet 1988����������������������������������������������������� 310 Omgevingsvergunning voor het slopen������������������������������������������������������� 312 Meldingsplicht op grond van het Bouwbesluit 2012�������������������������������������� 312 Omgevingsvergunning op grond van de Wabo���������������������������������������������� 314 De omgevingsvergunning voor het bouwen������������������������������������������������� 317 Wat wordt verstaan onder ‘bouwen’ en ‘bouwwerken’?�������������������������������� 317 Wettelijke grondslag���������������������������������������������������������������������������������� 319 Beoordeling van de aanvraag���������������������������������������������������������������������� 320 Weigeringsgronden������������������������������������������������������������������������������������ 321 Toetsing aan het Bouwbesluit �������������������������������������������������������������������� 322 Toetsing aan de bouwverordening �������������������������������������������������������������� 326 Planologische toetsing������������������������������������������������������������������������������� 330 Welstand��������������������������������������������������������������������������������������������������� 331 Aanhoudingsgronden�������������������������������������������������������������������������������� 334 Voorschriften�������������������������������������������������������������������������������������������� 337 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 339 Samenloop ������������������������������������������������������������������������������������������������ 340 Vergunningvrijheid����������������������������������������������������������������������������������� 342 Privaatrechtelijke aspecten ����������������������������������������������������������������������� 346 Hogere kostenregeling������������������������������������������������������������������������������� 347 Brandveilig gebruik van een bouwwerk������������������������������������������������������ 348 De Woningwet������������������������������������������������������������������������������������������� 348 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 351
7 Grondexploitatie 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.3 7.3.1 7.4 7.4.1 7.4.2 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.5.5 7.5.6 7.5.6.1
Inleiding �������������������������������������������������������������������������������������������������� 355 Grondbeleid���������������������������������������������������������������������������������������������� 355 Actief grondbeleid������������������������������������������������������������������������������������� 356 Faciliterend grondbeleid���������������������������������������������������������������������������� 356 Systematiek Afdeling 6.4 Wro (Grondexploitatie)���������������������������������������� 356 Structuur Afdeling 6.4 Wro������������������������������������������������������������������������� 357 Wanneer een exploitatieplan? ������������������������������������������������������������������� 359 Exploitatieplan in beginsel verplicht���������������������������������������������������������� 359 Afzien van vaststelling van een exploitatieplan������������������������������������������ 360 Exploitatieplan: verplichte onderdelen������������������������������������������������������� 362 Exploitatiegebied (6.13 lid 1 sub a Wro)�������������������������������������������������������� 362 Omschrijving werken en werkzaamheden (6.13 lid 1 sub b Wro)�������������������� 363 Exploitatieopzet (6.13 lid 1 sub c Wro)���������������������������������������������������������� 363 Inbrengwaarde������������������������������������������������������������������������������������������ 364 Andere kosten������������������������������������������������������������������������������������������� 366 Toerekening van kosten����������������������������������������������������������������������������� 367 Plankosten������������������������������������������������������������������������������������������������ 368
7.5.6.2 7.5.7 7.5.8 7.5.9 7.6 7.6.1 7.6.2 7.6.3 7.6.4 7.7 7.8 7.8.1 7.9 7.9.1 7.10 7.10.1 7.10.2 7.10.3 7.10.4 7.10.5 7.10.6 7.11 7.11.1 7.12 7.13 7.14
8
Kosten bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse kosten (6.13 lid 6 en 7 Wro)������������������������������������������������������������������������������������ 369 Fasering���������������������������������������������������������������������������������������������������� 370 7.5.8 Opbrengspotentie������������������������������������������������������������������������������� 371 Indexering������������������������������������������������������������������������������������������������ 372 Exploitatieplan: facultatieve onderdelen���������������������������������������������������� 373 Grondgebruikskaart (6.13 lid 2 onder b en c Wro)����������������������������������������� 373 Uitwerking van regels (6.13 lid 2 onder d Wro)��������������������������������������������� 374 Regels voor afwijking van exploitatieplan (6.13 lid 2 onder e Wro)���������������� 376 Toelichting op het exploitatieplan (6.2.11 Bro)��������������������������������������������� 376 Procedure vaststelling exploitatieplan�������������������������������������������������������� 377 Berekenen en verhalen exploitatiebijdrage������������������������������������������������� 379 Eindafrekening����������������������������������������������������������������������������������������� 381 Toetsingskader voor omgevingsvergunningen��������������������������������������������� 383 Inhoudelijke afstemming bestemmingsplan en exploitatieplan������������������� 384 Overeenkomsten over grondexploitatie������������������������������������������������������� 385 Kosten in verband met de grondexploitatie������������������������������������������������� 385 Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen���������������������������������������������������� 386 Planschade ����������������������������������������������������������������������������������������������� 388 Bevoegdheid tot contracteren��������������������������������������������������������������������� 388 Exploitatieverordening������������������������������������������������������������������������������ 388 Verzekeren van betaling van de exploitatiebijdrage������������������������������������� 389 Rechtsbescherming������������������������������������������������������������������������������������ 391 Samenhangende rechtsbescherming, bestemmingsplan en exploitatieplan�� 393 Onteigening���������������������������������������������������������������������������������������������� 396 Voorkeursrechten�������������������������������������������������������������������������������������� 399 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 400
Tegemoetkoming in de schade 8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4 8.3 8.3.1 8.3.2 8.4 8.4.1 8.4.2 8.4.3 8.5 8.5.1 8.5.2 8.5.3 8.5.4
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 403 Voorwaarden��������������������������������������������������������������������������������������������� 405 Degene die schade lijdt of zal lijden������������������������������������������������������������ 405 Aanvraag binnen vijf jaar�������������������������������������������������������������������������� 406 Ontvankelijke aanvraag����������������������������������������������������������������������������� 406 Schadeoorzaken����������������������������������������������������������������������������������������� 406 Causaliteit������������������������������������������������������������������������������������������������� 407 Rechtstreeks gevolg������������������������������������������������������������������������������������ 407 Ruimtelijk relevant gevolg������������������������������������������������������������������������� 408 Planvergelijking���������������������������������������������������������������������������������������� 409 Vergelijking van de maximale mogelijkheden��������������������������������������������� 409 Peildatum������������������������������������������������������������������������������������������������� 412 Overgangsrecht������������������������������������������������������������������������������������������ 412 Schade������������������������������������������������������������������������������������������������������ 413 Het beginsel van égalité devant les charges publiques���������������������������������� 413 Soort schade���������������������������������������������������������������������������������������������� 414 Eigen risico����������������������������������������������������������������������������������������������� 414 Voorbeelden van inkomensderving������������������������������������������������������������� 415
8.5.5 8.5.6 8.5.7 8.6 8.7 8.7.1 8.7.2 8.7.3 8.8 8.9 8.10 8.10.1 8.10.2 8.10.3 8.11 8.12 8.13 8.14 8.15 8.16
9
Voorbeelden van waardevermindering ������������������������������������������������������� 416 Geen tijdelijke schade�������������������������������������������������������������������������������� 418 Geen tegemoetkoming voor schaduwschade������������������������������������������������ 418 Anderszins verzekerd�������������������������������������������������������������������������������� 419 Risicoaanvaarding������������������������������������������������������������������������������������� 420 Voorzienbaarheid ������������������������������������������������������������������������������������� 421 Geen tegemoetkoming voor onnodige schade ���������������������������������������������� 424 Actieve en passieve risico-aanvaarding������������������������������������������������������� 424 Normaal maatschappelijk risico����������������������������������������������������������������� 425 Voordeelverrekening ��������������������������������������������������������������������������������� 427 Procedure�������������������������������������������������������������������������������������������������� 428 De aanvraag����������������������������������������������������������������������������������������������� 428 Advies������������������������������������������������������������������������������������������������������� 429 Besluit������������������������������������������������������������������������������������������������������ 430 Drempel���������������������������������������������������������������������������������������������������� 431 Planschadeverhaalsovereenkomsten���������������������������������������������������������� 432 Planschaderisicoanalyse���������������������������������������������������������������������������� 433 Vergoeding van deskundigenkosten en wettelijke rente������������������������������� 434 Overgangsrecht ����������������������������������������������������������������������������������������� 435 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 435
Toezicht en handhaving 9.1 9.1.1 9.1.2 9.1.3 9.1.4 9.2 9.2.1 9.2.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.3.4 9.3.4.1 9.3.4.2 9.3.4.3 9.3.4.4 9.3.5 9.3.6 9.3.6.1 9.3.6.2 9.3.6.3 9.3.7 9.3.7.1 9.4
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 438 Algemeen�������������������������������������������������������������������������������������������������� 438 Bevoegdheid���������������������������������������������������������������������������������������������� 439 Regionale uitvoeringsdiensten������������������������������������������������������������������� 439 Handhaafbaarheid van de regels���������������������������������������������������������������� 441 Toezicht���������������������������������������������������������������������������������������������������� 443 Interbestuurlijk of tweedelijnstoezicht������������������������������������������������������ 443 Eerstelijnstoezicht������������������������������������������������������������������������������������� 444 Handhaving ���������������������������������������������������������������������������������������������� 445 Awb/Wabo������������������������������������������������������������������������������������������������� 445 Beginselplicht ������������������������������������������������������������������������������������������� 447 Moet gedogen mogen?�������������������������������������������������������������������������������� 449 Bestuursrechtelijke sancties����������������������������������������������������������������������� 450 Last onder bestuursdwang�������������������������������������������������������������������������� 451 Last onder dwangsom�������������������������������������������������������������������������������� 453 Begunstigingstermijn �������������������������������������������������������������������������������� 456 Intrekking van de vergunning als sanctie �������������������������������������������������� 457 Wro����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 460 Wabo��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 460 Zorgplicht en bevoegdheid������������������������������������������������������������������������� 460 Kwaliteitseisen������������������������������������������������������������������������������������������ 462 Coördinatie ����������������������������������������������������������������������������������������������� 464 Woningwet������������������������������������������������������������������������������������������������ 465 Falend toezicht������������������������������������������������������������������������������������������ 466 Strafrechtelijke handhaving���������������������������������������������������������������������� 466
9.5 9.6
10
Procesrecht en rechtsbescherming 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.9.1 10.9.2 10.9.3 10.9.4 10.9.5 10.9.6 10.9.7 10.10
11
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 471 Wet aanpassing bestuursprocesrecht���������������������������������������������������������� 473 Crisis- en herstelwet���������������������������������������������������������������������������������� 478 Bezwaar���������������������������������������������������������������������������������������������������� 480 Besluit������������������������������������������������������������������������������������������������������ 481 Belanghebbende���������������������������������������������������������������������������������������� 481 Beroep������������������������������������������������������������������������������������������������������� 486 Overzicht van de rechtsbescherming���������������������������������������������������������� 487 Privaatrecht���������������������������������������������������������������������������������������������� 497 De twee wegenleer en onaanvaardbare doorkruising����������������������������������� 497 Publiek-private samenwerking������������������������������������������������������������������� 499 Beleidsovereenkomsten����������������������������������������������������������������������������� 500 Burenrecht������������������������������������������������������������������������������������������������ 500 Mandeligheid�������������������������������������������������������������������������������������������� 501 Erfdienstbaarheid������������������������������������������������������������������������������������� 501 Onrechtmatige daad���������������������������������������������������������������������������������� 501 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 502
Hogere kosten en subsidies 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5
12
Privaatrechtelijke handhaving������������������������������������������������������������������� 468 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 468
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 505 Hogere kosten�������������������������������������������������������������������������������������������� 505 Bovengemeentelijke belangen ������������������������������������������������������������������� 510 Subsidies��������������������������������������������������������������������������������������������������� 511 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 513
Digitaliseren en standaardiseren 12.1 12.2 12.2.1 12.2.2 12.2.2.1 12.2.2.2 12.2.3 12.2.3.1 12.2.3.2 12.2.3.3 12.2.3.4 12.2.3.5 12.2.4 12.2.4.1 12.2.4.2
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 515 Digitale aspecten van ruimtelijke besluiten������������������������������������������������ 515 Inspire en de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie������������������������������������������������������������������������������� 515 Verplichtingen vanuit het Bro en de Wabo�������������������������������������������������� 516 Digitale beschikbaarstelling����������������������������������������������������������������������� 517 Digitale vaststelling����������������������������������������������������������������������������������� 519 Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (Rsro)������������������������������� 519 Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen ������������������������������������������� 521 Informatie Model Ruimtelijke Ordening����������������������������������������������������� 523 Standaard Toegankelijkheid Ruimtelijke Instrumenten������������������������������ 525 Dataset van een ruimtelijk plan������������������������������������������������������������������ 527 Werkafspraken en Rsro������������������������������������������������������������������������������ 528 Kennisgeven, beschikbaar stellen en verbeelden van digitale plannen��������� 528 Vervaardigen en controleren van een RO-dataset����������������������������������������� 528 Landelijke voorziening (LV) RO-Online������������������������������������������������������� 529
12.2.4.3 12.2.4.4 12.2.4.5 12.3
13
Overgangsrecht Invoeringswetten Wro en Wabo 13.1 13.2 13.2.1 13.2.1.1 13.2.1.2 13.2.1.3 13.2.1.4 13.2.1.5 13.2.1.6 13.2.1.7 13.2.1.8 13.2.1.9 13.2.1.10 13.2.2 13.2.3 13.2.4 13.2.5 13.2.6 13.2.7 13.2.8 13.3 13.4
14
Kennisgeven, beschikbaar stellen en vaststelling van een digitaal ruimtelijk plan������������������������������������������������������������������������������������������ 530 Archivering van digitale ruimtelijke plannen��������������������������������������������� 533 Digitale plannen en de ABRS���������������������������������������������������������������������� 534 Kanttekening voor de praktijk�������������������������������������������������������������������� 534
Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 536 Overgangsrecht������������������������������������������������������������������������������������������ 537 Overgangsrecht WRO ��������������������������������������������������������������������������������� 538 PKB’s, streekplannen en structuurplannen������������������������������������������������� 538 Opdracht of aanwijzing������������������������������������������������������������������������������ 538 Bestemmingsplannen�������������������������������������������������������������������������������� 539 Stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening����������������������� 541 Binnenplanse vrijstellingen, wijzigingen en uitwerkingen�������������������������� 541 Buitenplanse vrijstellingen������������������������������������������������������������������������ 544 Coördinatiebesluiten��������������������������������������������������������������������������������� 544 Grondexploitatie��������������������������������������������������������������������������������������� 545 Baatbelasting�������������������������������������������������������������������������������������������� 547 Planschade ����������������������������������������������������������������������������������������������� 548 Overgangsrecht als gevolg van intrekking van de Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting�������������������������������������������������� 549 Overgangsrecht Wet op de stads- en dorpsvernieuwing�������������������������������� 549 Overgangsrecht Wet voorkeursrecht gemeenten������������������������������������������ 550 Overgangsrecht Woningwet������������������������������������������������������������������������ 550 Overgangsrecht uitvoeringsregelingen�������������������������������������������������������� 551 Overgangsrecht Bouwplanonteigening�������������������������������������������������������� 551 Overgangsrecht als gevolg van de Invoeringswet Wabo��������������������������������� 552 Consequenties niet tijdig voorzien in een planologische regeling����������������� 553 Kanttekeningen voor de praktijk���������������������������������������������������������������� 553
De stelselwijziging omgevingsrecht 14.1 Inleiding��������������������������������������������������������������������������������������������������� 555 14.2 Samenvatting�������������������������������������������������������������������������������������������� 555 14.2.1 Doelstellingen������������������������������������������������������������������������������������������� 555 14.2.2 Ontwerpprincipes�������������������������������������������������������������������������������������� 556 14.2.3 Vernieuwing 1: stroomlijning omgevingsrecht��������������������������������������������� 556 14.2.4 Vernieuwing 2: doelmatig onderzoek ��������������������������������������������������������� 558 14.2.5 Vernieuwing 3: meer flexibiliteit ��������������������������������������������������������������� 558 14.2.6 Internationale en EU-wetgeving����������������������������������������������������������������� 559 14.2.7 Relatie met Awb����������������������������������������������������������������������������������������� 559 14.2.8 Relatie met natuurwetgeving��������������������������������������������������������������������� 559 14.2.9 Andere dan wettelijke maatregelen������������������������������������������������������������ 560 14.2.10 Modulaire opbouw������������������������������������������������������������������������������������� 560 14.2.11 Verdere wetgevingsproces�������������������������������������������������������������������������� 561 14.3 Planning��������������������������������������������������������������������������������������������������� 561 Bijlage: Transponeringstabel���������������������������������������������������������������������������������������� 562 Trefwoordenregister���������������������������������������������������������������������������������������������������� 566