GROOT GROEIEN IN HET ONDERWIJS

ONDERWIJS THEMA’S GROOT GROEIEN IN HET IN ONDERWIJS

�� GROOT GROEIEN IN HET ONDERWIJS

NASSAULAAN 6 2514 JS DEN HAAG TELEFOON 070 310 00 00 FAX

070 356 14 74

E-MAIL

[email protected]

WEBSITE

WWW.ONDERWIJSRAAD.NL

GROOT

GROEIEN IN HET ONDERWIJS

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Studie Groot groeien in het onderwijs, uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nr. 20050273/833, oktober 2005. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2005. ISBN 90-77293-40-X

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon grafische vormgeving Drukwerk: Drukkerij Artoos © Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

GROOT

GROEIEN IN HET ONDERWIJS

Enkele casestudies van fusies in het Nederlandse onderwijs

Onderwijsraad, Den Haag, november 2001

Ruud Baarda Peter Smets

Ten geleide

In 2004 bracht de raad een verkenning uit over bureaucratisering in het onderwijs. In deze verkenning onderkende de raad schaalvergroting in het onderwijs als factor in de toenemende bureaucratisering. De raad voelde de noodzaak de schaalvergroting zoals die de afgelopen twintig jaar in het onderwijs zichtbaar is geworden, nader te onderzoeken. Daarom besloot hij enkele casestudies van fusies in het Nederlandse onderwijs, van primair tot hoger onderwijs, te laten uitvoeren. Bureau Smets+ Hovers+ voerde het onderzoek naar fusies uit en richtte zich op de motieven, de dynamiek van het proces en de effecten. De onderzoekers spraken met de voorzitters van directies en met leden van colleges van bestuur, met personen uit de directe werkomgeving van de instellingen, met vertegenwoordigers van de lokale overheid en met enkele landelijke deskundigen. De studie laat zien dat de overheid vanaf midden jaren tachtig tot midden jaren negentig fusies op gang heeft gebracht, voornamelijk door de vaste voet uit de bekostiging te halen en de opheffingsnorm te wijzigen. De fusiedynamiek bleef door onder meer de bezuinigingen op gang. De instellingen zijn nu in staat grotere risico’s te beheersen en bezuinigingen op te vangen door de grote vrijheid die ze hebben gekregen en door bedrijfsmatiger te gaan werken. Voordelen van de schaalvergroting zijn verder een toegenomen financiële robuustheid en meer invloed op de politieke omgeving. Er zijn echter ook nadelen, zoals bijvoorbeeld een geringe onderwijskundige meerwaarde, die aanvankelijk wel beoogd werd, en een afnemende betrokkenheid. Bij de totstandkoming van het advies Variëteit in schaal heeft de raad dankbaar gebruikgemaakt van de bevindingen uit het onderzoek. De raad is de auteurs, drs. R. Baarda en drs. P. Smets, erkentelijk voor hun zeer lezenswaardige casuïstiek. prof.dr. A.M.L. van Wieringen Voorzitter

Inhoudsopgave

1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Onderzoeksvraag Methode casebeschrijving Leeswijzer

2

Basisonderwijs: SCO Lucas

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.5

Algemeen Beoogde effecten Onderwijskundig Bedrijfsmatig Externe omgeving Onbedoelde effecten Trots en minder tevreden Nabeschouwing

3

Voortgezet onderwijs: OMO

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.4 3.5

Geschiedenis van de fusie Beoogde effecten Onderwijskundig Bedrijfsmatig Externe omgeving Onbedoelde effecten Trots en minder tevreden Nabeschouwing

4

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: ROC ASA

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.5

Geschiedenis van de fusie Beoogde effecten Onderwijskundig Bedrijfsmatig Onbedoelde effecten Trots en minder tevreden Nabeschouwing

5

Hoger beroepsonderwijs: INHOLLAND

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.4 5.5

Geschiedenis van de fusie Beoogde effecten Onderwijskundig Bedrijfsmatig Externe omgeving Onbedoelde effecten Trots en minder tevreden Nabeschouwing

9 9 9 9 10 12 12 16 16 16 19 20 22 22 26 26 28 28 29 30 31 33 34 40 40 42 42 43 44 47 47 52 52 56 56 57 58 59 61 61

6

3TU Samenwerking

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Geschiedenis van de samenwerking Beoogde effecten Onbedoelde effecten Trots en minder tevreden Nabeschouwing

7

Conclusies

7.1 7.2 7.3 7.4

Motieven: fusies op gang gebracht door overheid Dynamiek: op gang gehouden door bezuinigingen Dynamiek: intern vooral bezig met bedrijfsvoering Effecten

66 66 70 71 71 71 74 74 74 75 75

Literatuur

80

Geraadpleegde websites

81

Afkortingen

82

Geïnterviewde personen

83

Noten

84

Bijlage 1: Overzichten

B.1-85

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding De Onderwijsraad heeft in 2004 een verkenning uitgebracht naar Bureaucratisering in het onderwijs. De achterliggende studie betrok daar ook de schaalfactoren in het onderwijs bij. In het verlengde van deze vraag kwam de vraag naar voortgaande fusies in het onderwijs aan de orde. Er is de afgelopen twintig jaar in bijna alle onderwijssectoren veel gefuseerd en daarbij is de vraag gerezen welke redenen en achtergronden er zijn aan te wijzen waarom dit is gebeurd en waarom dit in sommige sectoren, zij het in een lager tempo, nog steeds doorgaat.

1.2

Onderzoeksvraag Teneinde meer zicht te krijgen op het onderwerp fuseren in het onderwijs, wordt in dit onderzoek nagegaan waarom instellingen fuseren en welke effecten dat heeft gehad op het onderwijs. De deelonderzoeksvragen zijn in dit onderzoek als volgt. ß Wat zijn motieven voor fuserende instellingen? In de toelichting op de onderzoeksvraag is benadrukt dat de Onderwijsraad in het bijzonder belangstelling heeft voor processen van ‘doorgaande’ of zelfs ‘doorgeschoten’ fusies. ß Wat is de dynamiek van het proces van fuseren? ß Wat zijn de effecten van fusies? Op basis van algemeen inzicht rond fusieprocessen zijn diverse deelelementen in kaart gebracht. Bekende meningen over positieve effecten van fusies zijn, dat fusies onderwijskundige meerwaarde opleveren, leiden tot efficiencywinst en het eigen bestuurlijk en regelend vermogen van instellingen aanspreken, zodat op centraal landelijk niveau minder hoeft te gebeuren. Negatieve gevolgen volgens de onderzoeksliteratuur zouden zijn: interne managementproblemen, toename van de sociale onveiligheid, een pedagogisch zwak klimaat door massaliteit, hogere kosten en onnodige bureaucratie.

1.3

Methode casebeschrijving Voor deze verkenning is voor alle onderwijssectoren een case beschreven. Dat betekent dat er cases zijn gekozen binnen het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. De kennis voor deze casebeschrijving is in de meeste gevallen aangereikt door interviews met de voorzitter van de directie of het college van bestuur, een vertegenwoordiger van het personeel, een zegsman of -vrouw uit de directe werkomgeving van de school (arbeidsmarkt, afnemend of toeleverend onderwijs) en iemand van de lokale

Groot groeien in het onderwijs

9

overheid. Met de voorzitter van het college van bestuur zijn mondelinge interviews gehouden. Met de andere personen is in de meeste gevallen een telefonisch interview gehouden. Verder is per case geanalyseerd welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in het aantal instellingen en leerlingen. Er is gestreefd om ontwikkelingen vanaf 1980 weer te geven. Waar dat niet mogelijk was, zijn aanvullende gegevens gebruikt. Hierdoor zijn de verschillen in ontwikkelingsdynamiek tussen de cases niet zonder meer vergelijkbaar. Cases hebben het risico dat zij op een aantal aspecten atypisch kunnen zijn in vergelijking met diverse landelijke ontwikkelingen. In aanvulling op de casebeschrijving is voor iedere sector een aantal landelijke gegevens geanalyseerd en is een landelijke deskundige over de desbetreffende sector geraadpleegd. Deze aanvulling diende diverse doelen. ß In kaart brengen welke landelijke ontwikkelingen een rol hebben gespeeld rond fuseren en schaalvergroting in deze sector. ß Inschatting maken in hoeverre de betreffende case min of meer representatief is voor de desbetreffende onderwijssector. ß Reflectie over effecten van fusies in relatie tot een aantal specifieke thema’s: ß behoud keuzevrijheid voor leerlingen en afnemers; ß invloed op sociale cohesie en veiligheid; ß kwaliteit (breed onderwijsaanbod, differentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie); ß doelmatigheid (kunnen middelen efficiënter worden ingezet); ß toegankelijkheid in de desbetreffende onderwijssector; ß verminderde invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-deelnemers-personeel op het onderwijs; en ß mogelijkheden schaalverkleining: zijn, ondanks de schaalvergroting, mogelijkheden voor schaalverkleining behouden.

1.4

Leeswijzer In het volgende hoofdstuk is per onderwijssector een case beschreven. De cases zijn beschreven langs de volgende hoofdlijnen. ß Geschiedenis en ontstaan van de fusie. ß Welke beoogde effecten zijn gerealiseerd? Het gaat hierbij om effecten zoals die in overheidsmaatregelen en beleidsdocumenten zijn geformuleerd. ß Welke onbedoelde effecten zijn opgetreden? Hierbij worden effecten bedoeld, die niet vooraf zijn beoogd maar na de invoering wel zijn opgetreden. ß Waar is de instelling trots op en waarover is men minder tevreden? ß Nabeschouwing. Hierin zijn per onderwijssector enige algemene bevindingen geformuleerd. Deze bevindingen zijn gebaseerd op de case, de beschikbare kennis over de sector en opvattingen van de landelijke deskundige. Omdat de onderwijssectoren en de beschreven cases ieder een eigen ontwikkelingsdynamiek hebben, zijn niet alle aspecten volledig gesystematiseerd en vergelijkbaar weergegeven.

10

Onderwijsraad, oktober 2005

Tot slot worden in een afsluitend, reflecterend hoofdstuk diverse sectoroverstijgende bevindingen gepresenteerd. Aansluitend zijn enkele (kwantitatieve) bijlagen bijgevoegd. De casebeschrijvingen zijn voorgelegd aan degenen die daaraan een bijdrage hebben geleverd. De verantwoordelijkheid van de bevindingen ligt bij de rapporteurs. Daarmee zijn de geïnterviewden op geen enkele wijze gebonden aan deze bevindingen.


11

2

Basisonderwijs: SCO Lucas

2.1

Algemeen Geschiedenis De voorgeschiedenis van de SCO (Stichting Christelijk Onderwijs) Lucas is een lange. In 1842 werden de Zusters van Liefde uit Tilburg door vier pastores ondergebracht in een klooster in de Oude Molstraat te Den Haag. Dit betekende het ontstaan van de Sint Willibrordusvereniging, een katholiek bestuur met zeventien scholen. In iedere Haagse wijk een katholieke school, was jarenlang de slogan. Rond 1960 kwam het eerste bureaupersoneel in dienst bij het bestuur. Toen in 1991 de nota Toerusting en bereikbaarheid uitkwam, gaf dat beweging in het scholenveld. Er kwamen eenpitters bij de stichting. In 1992 had de stichting ongeveer 3.500 leerlingen in het basisonderwijs en ook ongeveer 3.500 in het voortgezet onderwijs. Rond 1995 kwam er een groep van speciale scholen van het Edith Steinbestuur bij. In 1995 ontstond de Lucasstichting. Een belangrijk moment was de aansluiting van een protestants-christelijke bestuur met ongeveer tien scholen in Rijswijk, Leidschendam en Voorburg. Dit bestuur zocht aansluiting bij een groter bestuur om verder te kunnen professionaliseren. In 2000 kreeg de huidige SCO Lucas vorm. De scholen die zijn aangesloten, zijn gevestigd in het gebied Zuid-Holland-West, waaronder de gemeenten Den Haag, Rijswijk, VoorburgLeidschendam, Westland, Delft (alleen voortgezet onderwijs) en Nootdorp. Feiten De stichting heeft ruim 14.000 leerlingen in het primair onderwijs (waarvan ruim 1.000 in het speciaal onderwijs) en 16.000 leerlingen in het voortgezet onderwijs (cijfers op basis van 2003). De leerlingen in het basisonderwijs volgen onderwijs op 42 basisscholen, die 5 dependances hebben.

12


Tabel 1: Aantal basisscholen en leerlingen SCO Lucas 1992-2004 Leerlingen

1992

2000

2002

2004

<150

5

4

3

7

150-200

5

3

8

5

200-300

3

8

12

12

300-400

2

7

10

6

400-500

1

4

6

7

3

3

5

16

29

42

42

3.513

9.128

12.593

12.892

220

315

300

307

500-750 Totaal scholen Totaal leerlingen Gem. omvang

De gemiddelde omvang van een basisschool voor de schaalvergrotingsoperatie Toerusting en bereikbaarheid was 220. Ook in deze periode hadden sommige basisscholen meerdere vestigingen. Daarna nam de gemiddelde omvang toe, waarbij moet worden opgemerkt dat deze 42 scholen 5 nevenvestigingen hebben; daardoor is de gemiddelde omvang per schoolgebouw lager dan 307, namelijk 274. Verder valt op dat het aantal aangesloten scholen na 1992 fors is gestegen. Het gaat dan ook niet meer alleen om scholen binnen de gemeente Den Haag, maar ook daarbuiten. Verder is een opmerkelijk gegeven dat er een flink aantal kleinere scholen blijft bestaan. In 2004 hebben 12 scholen minder dan 200 leerlingen, terwijl dat de opheffingsnorm binnen de gemeente Den Haag is. De mogelijkheid om een kleinere school binnen een bestuur zelfstandig te laten voortbestaan als daar een grotere school tegenover staat, is hier de belangrijkste verklaring voor. Er werken ongeveer 1.500 mensen in het basisonderwijs van de SCO Lucas. Het totale budget waarmee het basisonderwijs werkt, bedraagt 63 miljoen euro en de brutokosten van het centrale apparaat bedragen 2,3%. Omdat het centraal apparaat ook inkomsten genereert, bedragen de nettokosten 1,8% van het totale budget. Naast basisonderwijs verzorgt de SCO Lucas ook onderwijs in speciaal en voortgezet onderwijs, een combinatie die relatief weinig voorkomt. De SCO Lucas kent een college van bestuur. De organisatiestructuur van SCO Lucas ziet er als volgt uit:


13

Figuur 1: Huidige organisatiestructuur SCO Lucas

Raad van Toezicht

Gmr’en po en vo

S choolcommissie po

S chool po 42 basisscholen 5 speciale scholen voor basisonderwijs 3 expertisecentra

College van B estuur

S tafbureau B eleidsondersteuning Administratie ict - ondersteuning Interim -managemen S ecretariële ondersteuning

Directieberaad P O/ VO

S chool vo

Curatorium

8 vo - scholen 1 svo - school

Motieven fuseren Het bestuur zag voordelen in het fuseren zoals dat vanaf 1991 zich ontwikkelde. Daardoor konden kleinere scholen in bepaalde wijken blijven, omdat dit werd gecompenseerd met grotere scholen. Hiermee werd voorkomen dat kapitaalvernietiging zou plaatsvinden. Daarnaast was het bestuur voor verder fuseren omdat hiermee concurrentie tussen scholen onderling werd uitgeschakeld en een groter financieel draagvlak kon ontstaan. Ook in 2005 kunnen daardoor nog steeds scholen zelfstandig blijven voortbestaan, ook al ligt het leerlingenaantal onder de Haagse opheffingsnorm van tweehonderd leerlingen per basisschool (zie tabel 1). Het aantal gebouwen waarin het onderwijs wordt aangeboden, is na de fusiebewegingen ook nagenoeg constant gebleven. Er is geen sprake van het ontstaan van grootschalige gebouwen. Aanvankelijk was de continuering van de katholieke identiteit de belangrijkste drijfveer. In de loop van de jaren negentig kwam het realiseren van maatschappelijke doelen daarvoor steeds meer in de plaats. Dat betekent dat SCO Lucas zich meer verantwoordelijk ging voelen voor het verzorgen van onderwijs voor een grotere diversiteit van leerlingen. De stichting heeft nu een rooms-katholieke, protestants-christelijke en interconfessionele grondslag. Uitbreiding naar andere overtuigingen waaronder ook een algemeen-bijzondere, de islamitische of de hindoestaanse, is gezien het accepteren van de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid op voorhand ook niet meer uitgesloten. De veranderde doelstelling was een uiting van het verschuivende normen- en waardenpatroon van SCO Lucas als toetssteen van mogelijke samenwerking met andere partijen.

14


De voor dit onderzoek ondervraagde basisschool is in 1983 gesticht en had een eigen zelfstandig bestuur. In 1998 had de school vijfhonderd leerlingen, maar fuseerde, ondanks dat de school ruim boven de opheffingsnorm lag, wel met de SCO Lucas. De belangrijkste reden was dat het eigen schoolbestuur als gevolg van de voortschrijdende deregulering steeds meer taken kreeg en het nodig werd dit onder te brengen bij een groter en meer geprofessionaliseerd bestuur met bijbehorend bureau. De vrijwilligers-bestuurders zagen steeds meer werkzaamheden, verantwoordelijkheden en risico’s op zich af komen. Bovendien werd het steeds moeilijker om goede nieuwe vrijwillige bestuurders te vinden. De keus is toen gevallen op een groter en steviger bestuur, zodat men daarna niet nog verder hoefde door te fuseren. De afnemende school uit het voortgezet onderwijs zegt dat sommige fusies (met name in het voortgezet onderwijs) te ver lijken doorgevoerd. Het lijkt erop dat die niet meer bijdragen aan de verbetering en facilitering van het primaire proces, dat toch het ijkpunt zou moeten zijn. Zo wordt er bij verder fuseren minder gekeken naar wat voor de lokale of wijksituatie optimaal zou moeten zijn, en dat kan in het nadeel zijn van de kinderen waar het om gaat. De huidige situatie binnen de SCO Lucas omvat regionaal een enorm gebied vanaf het Westland tot aan Leidschendam en die gebieden hebben maar weinig met elkaar te maken. Het lijkt erop dat fusies vooral werden gestuurd door pragmatische overwegingen om boven de opheffingsnormen te blijven en zo de school te behouden, terwijl nu steeds meer behoefte ontstaat aan een passende ideologie. Uitgangspunten zouden moeten zijn onderwijs op maat, passend bij de leerling, en docenten die daar vorm aan kunnen geven; de rest zou daarvan afgeleid moeten worden. Een goed op elkaar afgestemd onderwijsvoorzieningenaanbod is van belang in buurten en wijken van een gemeente waarbij sprake is van eenduidige bestuurlijke aansturing. Het is nu tijd dit soort vragen meer te doordenken. De meeste scholen en besturen die met de SCO Lucas wilden fuseren, meldden zichzelf en vaak gebeurde dat omdat ze in het zelfstandig voortbestaan werden bedreigd. In het primair onderwijs wordt uitbreiding van het scholenbestand door SCO Lucas niet uitgesloten, maar evenmin actief nagestreefd. Daarnaast bleek dat veel vrijwillige bestuurders behoefte kregen aan een verdere professionalisering van bestuur en meer ondersteuning bij administratieve taken. Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: onderwijskundig Bij de onderwijskundige aansturing behouden de aangesloten basisscholen eigen ruimte. De SCO Lucas is wel actief betrokken bij het verder ontwikkelen van innovatieve activiteiten zoals uitbreiding van de mogelijkheden van ict (informatie- en communicatietechnologie) en adaptief onderwijs. Hoe deze zaken op schoolniveau concreet vorm krijgen, blijft de verantwoordelijkheid van de school zelf. De SCO Lucas faciliteert wel de mogelijkheden om dat te doen, onder meer door het aantrekken van goede expertise. De ondervraagde basisschool onderschrijft dit beeld: de centrale aansturing is beperkt. Je hebt als school alle ruimte om de onderwijskundige programmering zelf vorm te geven, maar wel in de richting van adaptief onderwijs. Daarnaast zijn er rondom verschillende onderwerpen binnen het bestuur werken taakgroepen, waar over allerlei onderwerpen wordt gesproken. Voor een deel kan je als school er zelf voor kiezen mee te denken en te werken aan bepaalde onderwerpen.


15

Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: financieel De financiële aansturing van SCO Lucas heeft beperkte gevolgen voor de aangesloten school. Het schoolbestuur maakt één jaarrekening, waardoor de financiën van de aangesloten scholen transparant moeten zijn. Daarnaast krijgen de zelfstandige scholen een eigen budget, dat zelf wordt beheerd en besteed. De betrokken basisschool bevestigt dit beeld. De aansturing is beperkt. De school heeft een bepaald budget en kan dat zelf besteden. Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: personeel Scholen zijn zelf verantwoordelijk voor het aantrekken van personeel. Het personeel krijgt na indiensttreding een bestuursaanstelling. Daardoor kunnen leerkrachten relatief gemakkelijk van school switchen. Dat geldt voor leerkrachten die ergens anders willen werken, maar ook bij eventuele conflicten kunnen leerkrachten gemakkelijker uitwijken naar een andere school. De basisschool vult daarop aan, dat dat in de praktijk betekent dat er bij vacatures bijna altijd kandidaten zijn vanuit de SCO Lucas; als je echter als school zelf een kandidaat hebt, kun je daaraan de voorkeur geven. Na overleg met de afdeling personeelsbeleid van het bestuursbureau kan die dan benoemd worden.

2.2

Beoogde effecten 2.2.1

Onderwijskundig

Onderwijskundige meerwaarde SCO Lucas respecteert de pedagogisch-didactische uitgangspunten van de scholen. Als scholen kiezen voor adaptief onderwijs, gebeurt dat op de manier zoals scholen dat zelf willen, op basis van de eigen onderwijskundige visie. Uit een recent onderzoek bleek dat 25% van de aangesloten basisscholen zich herkende in de doelstellingen van adaptief onderwijs zoals SCO Lucas die heeft geformuleerd. De betrokken basisschool constateert dat er onderwijskundig na de fusie relatief weinig is veranderd. De school had al een grote ruimte om zelf de eigen identiteit vorm te geven. Het voordeel is dat de school binnen een groter verband nu veel gemakkelijker allerlei nieuwe ideeën kan opdoen en de school zich kan vergelijken met andere scholen. Er is een lage drempel om aan collega-scholen ervaringen te vragen over nieuwe methoden of kwaliteitszorgsystemen. De afnemende school meldt dat de onderwijskundige meerwaarde van basisscholen die met elkaar zijn gefuseerd, niet merkbaar is. In feite zijn de goede contacten en afspraken vooral gebaseerd op persoonlijke relaties tussen schooldirecties van de basisschool en het voortgezet onderwijs.

2.2.2

Bedrijfsmatig

Optimaal gebruik voorzieningen Het voordeel van de huidige structuur is dat scholen die een tekort hebben of te weinig leerlingen, zo kunnen blijven voortbestaan. Hierdoor kan meerwaarde en solidariteit worden vormgegeven, omdat scholen binnen een groter collectief zijn ondergebracht. Uiteraard moeten de tekorten van scholen binnen het ‘redelijke’ blijven en bij voor-

16


keur tijdelijk zijn. De bestaande scholen zijn zo veel mogelijk opgeknapt. En het heeft gewerkt, omdat het aantal leerlingen bij SCO Lucas daarna is gegroeid. De betrokken basisschool, die zelf relatief welvarend is, vindt het niet erg om scholen die het financieel lastig hebben binnen de stichting bij te staan. Wel gaat het ver als te veel geld vanuit de SCO Lucas aan relatief kleine projecten wordt besteed. De afnemende school ziet in een groot bestuur een voordeel, omdat je allerlei zaken goed kan aanpakken: nieuwbouw, opvang van bepaalde doelgroepen, het beschikbaar hebben van interim-managers en het verbeteren van de fysieke infrastructuur, zoals bijvoorbeeld gebruik van het glasvezel. Andere voordelen zijn dat je bij een groter bestuur zaken als kwaliteitszorg, intervisie en collegiale visitatie beter kunt organiseren. Een bestuursaanstelling van personeel heeft beperktere voordelen. Personeel moet het toch hebben van de eigen cv en portfolio om ergens aan het werk te kunnen komen. Doelmatigheid De doelmatigheid is door de fusies op verschillende manieren vergroot. Diverse taken op het terrein van administratie, planmatig onderhoud, personeelsbeleid en betalingsverkeer worden centraal uitgevoerd door het bureau van SCO Lucas. Daarnaast worden twee taken centraal uitgevoerd die faciliterend zijn voor de aangesloten scholen. Ten eerste is er een groep medewerkers die ict-diensten faciliteert voor de aangesloten scholen. Deze groep werkt nagenoeg zelfvoorzienend, omdat hij ook diensten voor derden verricht, waarmee inkomsten worden gegenereerd. Ten tweede is er een groep van vier interim-managers die op scholen werken totdat er een definitieve oplossing is gevonden. Een interim-manager kan meestal twee scholen tegelijk bedienen. Zij zijn werkzaam bij SCO Lucas; dit heeft als voordeel dat ze snel inzetbaar zijn en goed bekend zijn met de lokale situatie. Hiermee kan ook worden bespaard op kosten voor het inhuren van externe deskundigen. Deze interim-managers kunnen, als daar ruimte voor is, ook aan andere instellingen worden uitbesteed. De betrokken basisschool vindt het grote bestuur een voordeel. Er is nu een professioneel bestuursapparaat dat scholen veel werk uit handen kan nemen, bijvoorbeeld bij het opstellen van een gedragscode voor ongewenste intimiteiten, het ontwikkelen van kwaliteitszorg of het meedenken over de introductie van de lumpsum-financiering. Als er zaken zijn die je als school belangrijk vindt, kun je dat zelf aankaarten. Als SCO Lucas is het gemakkelijker het gesprek met de Inspectie over de methodiek van inspecteren te voeren, dan als afzonderlijke school. Innovatiecapaciteit Het voordeel van de huidige schaal is dat veel innovatie zelf kan worden georganiseerd. Ook kunnen daarvoor aansprekende namen van buiten worden aangetrokken. Verder worden studiedagen en bijeenkomsten georganiseerd, waar veel uitwisseling van ideeen kan plaatsvinden. In feite geven de fusies een dynamiek waarvan zowel besturen als scholen kunnen profiteren. Scholen kijken meer om zich heen om te bezien wat voor de eigen school van belang is. De stichting als geheel heeft door zijn omvang en de gezonde financiële situatie de mogelijkheden om tegenvallers op te vangen. Ook is het hiermee mogelijk gemakkelijker te investeren in een nieuwe school in bijvoorbeeld een vinex-wijk. Als klein bestuur of


17

éénpitter is het onmogelijk voldoende kapitaal op te brengen om een nieuwe school te starten. De wethouder van Onderwijs constateert, dat een voordeel van grote besturen is dat ze meer innoveren en meer onderwijskundig leiderschap laten zien dan kleinere besturen. Ook de afnemende school constateert, dat het voordeel van een groot bestuur zonder twijfel is dat deze gemakkelijker een nieuwe school kan starten en innovatieve constructies kan aangaan, zoals publiek-private samenwerking. Regelvermogen De wethouder van Onderwijs geeft aan dat de Haagse lokale overheid nu moet overleggen met 26 besturen in het basisonderwijs. Er is wel een koepel van een aantal besturen, maar dat heeft relatief weinig invloed. Het is opvallend dat de grote besturen duidelijk het meest professioneel zijn (VO-Haaglanden, SCO Lucas en het Openbaar Onderwijs). Deze grote besturen kunnen veel gemakkelijker met belangrijke beleidsthema’s omgaan, zoals de afschaffing van oalt (onderwijs in allochtone levende talen), de inzet van idbanen (in- en doorstroombanen) of de aanpak van het lerarentekort. Verder valt op dat kleine besturen voor onderdelen, zoals bijvoorbeeld rond huisvesting, de expertise van de grote besturen inschakelen. De gemeente heeft de formele verplichting om met de aanwezige besturen een op overeenstemming gericht overleg te hebben. Dat bestaat wel, maar vergadert slechts drie keer per jaar. Daarnaast is met de drie grote besturen twee keer per maand overleg. In dit overleg kan de lokale overheid veel slagvaardiger afspraken maken. Voorbeeld is het onderwerp veiligheid op de school. Als je dan met 3 besturen overlegt, heeft de gemeente gelijk voor 120 basisscholen een algemene lijn uitgezet. De afnemende school stelt dat er eigenlijk twee dingen tegelijk zouden moeten gebeuren. Aan de ene kant zouden besturen op regionaal niveau gezamenlijk de verantwoordelijkheid moeten nemen om datgene te doen dat in een regio echt nodig is, namelijk vormgeven van het onderwijs zoals afnemers, ouders en leerlingen dat wensen. Zo kun je ook het gebruik van schoolvoorzieningen optimaliseren. Als dit regionale niveau goed geregeld is, kun je meer zaken goed regelen zoals bibliotheek- en sportvoorzieningen. Aan de andere kant zou er meer bestuurlijke verantwoordelijkheid naar het laagste niveau, de individuele school, gebracht moeten worden, omdat daar het uitvoerende werk plaatsvindt en daar ook de bestuurlijke verantwoording zou moeten worden afgelegd. De nu bestaande voorziening van een curatorium of schoolcommissie die tussen bestuur en lokale school staat, zou ook een financiële verantwoordelijkheid moeten krijgen en zo geconstrueerd moeten zijn dat iedere school zijn eigen ‘klankbord’ heeft. Zo krijgen directies ook het bestuurlijke tegengas op het niveau waar het thuishoort. Ouders zouden een plaats moeten krijgen in deze deelorganisaties. Dit type curatoria of schoolcommissies kan veel beter meegroeien met de ontwikkelingen die de scholen doormaken. De bestuurlijke structuur zou veel meer het nu overal gevoelde back-tobasics moeten volgen. Bij de grote schoolbesturen zie je nu bewegingen om verantwoordelijkheden lager in de organisatie te brengen. Er is een gevoel dat de afstand te groot is geworden.

18


Voor de leerlingen is het niet van belang, dat zij weten dat de eigen school onderdeel is van een groter geheel. SCO Lucas zou niet op de gevel van de school hoeven te staan. Invoering lumpsum De basisschool vermoedt dat de noodzaak van het opzetten van één- en meerjarige plannen die de lumpsum-financiering met zich meebrengt, voor veel éénpitters een te zware last zal zijn, waardoor ze aansluiting zullen zoeken bij een groter bestuur dat daarvoor beter toegerust is. Ook de wethouder van Onderwijs verwacht gevolgen van de invoering van de lumpsum-bekostiging en autonomievergroting. Het risico voor werkgevers wordt steeds groter, onder andere ten aanzien van ziekte en WAO. Kleine besturen kunnen steeds minder deze verantwoording op zich nemen, bijvoorbeeld als een deel van het personeel langdurig ziek wordt.

2.2.3

Externe omgeving

Rol van ouders Bij oprichting van scholen jaren geleden speelden de ouders een grote rol. De laatste 25 jaar is de rol van ouders in het schoolbestuur en schoolbeleid beperkt. Ouders benadrukken – terecht – de situatie van het eigen kind, terwijl de continuïteit van de school daar soms zeker niet mee hoeft te sporen. Er zit een onevenwichtigheid in de positie tussen personeel en ouders, waarbij personeel meestal de sterkere positie heeft. Overigens is de positie van ouders voor en na de schaalvergroting niet gewijzigd. Ouders leveren de grootste bijdragen in het verlenen van allerlei handen spandiensten aan de school. Voor de ouders speelt de schaalvergroting geen rol. De huisvesting van de meeste basisscholen is nagenoeg gelijk gebleven. Verder kunnen ouders met klachten bij een onafhankelijke instantie terecht. Bij het bureau van de SCO Lucas vindt de klachtafhandeling plaats, bijvoorbeeld bij onenigheid tussen een ouder en de school. Hierdoor vindt er een zekere objectivering en professionele afhandeling van de klacht plaats, wat in het voordeel van de ouders kan werken. De ondervraagde ouder die in de gmr (gemeenschappelijke medezeggenschapsraad) zitting heeft, stelt dat ouders het prettig vinden om samen met het personeel in de mr en de gmr te zitten. In de gmr van SCO Lucas zijn alle scholen voor primair onderwijs vertegenwoordigd. Zo blijf je optimaal op de hoogte. Ouders en leerkrachten luisteren verschillend naar bepaalde onderwerpen en gaan daar verschillend mee om. Je kunt als gmr goed de activiteiten van het bestuur en bureau van de SCO Lucas volgen en zorgen dat ze alert blijven. Het zou jammer zijn als ouders apart als groep binnen de SCO Lucas zouden worden georganiseerd. De basisschool legt uit dat in 1998, toen de school nog zelfstandig was, er alleen ouders in het bestuur zaten. Maar in die tijd was de invloed van besturen op het reilen en zeilen van de school nog beperkt. De school was veel meer aan regels gebonden, waardoor externe invloed beperkt was. De ouders in het bestuur werden ook vooral benaderd in verband met de beschikbare deskundigheid: het liefst twee juristen en een financieel expert. Als ouders nu iets willen, kunnen zij via mr en gmr echt wel wat bereiken. Het instemmingsrecht is goed geregeld.


19

Op een grote basisschool in de binnenstad kun je haast geen ouders vinden, die in een mr kunnen of willen zitten. Je hebt dan als schoolleiding wel de taak, je oor te luister te leggen bij ouders om te weten wat er leeft. De afnemende school voor voortgezet onderwijs vindt, dat het onderwijs weer voor een belangrijk deel terug moet worden gegeven aan de ouders. Ouders zouden ook meer bij het beleid en bestuur van een school betrokken moeten worden en dan ook op de schaal van de school waar hun kind daadwerkelijk het onderwijs volgt. Herkenbaarheid in omgeving Het voordeel van een grotere schaal is dat je herkenbaar bent voor de omgeving. De lokale overheid luistert nu goed naar je. Ook is een grote stichting interessant voor bijvoorbeeld software-ontwikkelaars zoals Microsoft om ten beider voordeel ict-trajecten voor het onderwijs te ontwikkelen. De wethouder van Onderwijs bevestigt dit. Doordat SCO Lucas groter is geworden en zich meer in de richting van algemeen-bijzonder onderwijs heeft ontwikkeld, is hij meer aanspreekbaar geworden op allerlei maatschappelijke vragen waarmee de lokale overheid te maken heeft. Verder is het nu ook mogelijk, leden van de raad van toezicht aan te trekken met een belangrijke maatschappelijke positie. Dat heeft als voordeel dat de organisatie op scherp gehouden kan worden, omdat op het goede niveau de belangrijkste thema’s kunnen worden aangesneden.

2.3

Onbedoelde effecten Doorgaande fusies De meeste basisscholen die met SCO Lucas zijn gefuseerd, hebben zichzelf gemeld. Opvallend is dat er soms scholen aanhaakten met een onderwijscultuur die minder goed bij SCO Lucas paste, bijvoorbeeld een school waar het gewoon was dat iedereen om kwart over drie naar huis ging. Managementproblemen Omdat er nu ruim veertig directeuren basisonderwijs zijn, is er gekozen voor een getrapt systeem waarbij iedere directeur deel uitmaakt van een kringenoverleg. Iedere kring bestaat uit zes tot zeven directeuren van scholen die bij elkaar in de buurt liggen. Daarnaast is er tussen het centrale niveau en het schoolniveau overleg, waarin twee keer per jaar in een portfoliogesprek tussen bestuur van SCO Lucas en de directie van de school de voortgang en de ontwikkeling van de desbetreffende school wordt besproken. Door de fusies is een deel van de eigenheid van de oude Willibrordusvereniging verdwenen. Destijds waren er zestien directeuren, waardoor overleg gemakkelijk te organiseren was (samen een ‘biertje drinken’ kon toen eenvoudig), maar nu is de schaal daarvoor te groot, met vijftig collega’s lukt dat niet meer. De nieuwe directeuren van de basisscholen die deze voorgeschiedenis niet hebben meegemaakt, ervaren dat overigens niet als probleem. Het persoonlijk contact tussen directie en bestuur is door de grotere schaal minder geworden.

20


De betrokken basisschool geeft aan dat de school een schoolcommissie heeft, die verder weinig bevoegdheden heeft en vooral als een klankbord dient voor de directie van de school. De directie van de school kan bijvoorbeeld met deze geleding gemakkelijker over persoonlijke aangelegenheden spreken dan bijvoorbeeld met de mr. Sociale cohesie en vervreemding Na de fusies in het basisonderwijs hebben de meeste scholen de eigen huisvesting behouden. Problematische situaties als gevolg van grootschaligheid zijn daardoor niet ontstaan. Wel is het opvallend dat er nog steeds een imago rond het bijzonder onderwijs hangt dat leerlingen geweigerd zouden worden. Terwijl de feitelijke praktijk is dat alle leerlingen, ongeacht afkomst, worden toegelaten. Macht in de omgeving SCO Lucas heeft zich ontwikkeld tot een factor van betekenis, die ook zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid heeft genomen. De ontwikkeling naar een grote concentratie van scholen heeft ook een keerzijde. Omdat de stichting zo groot is, wordt verwacht dat die de eigen problemen kan oplossen. Dat geldt bijvoorbeeld bij huisvesting, maar ook bij het plaatsen van lastige leerlingen. Omdat de SCO Lucas zo groot is, ontstaat er een vanzelfsprekendheid dat er altijd plaats is voor kinderen uit moeilijke doelgroepen. Eenpitters nemen deze maatschappelijke uitdagingen niet of minder op. Bureaucratie, te veel management Er is een onmiskenbaar gevaar van bureaucratie. Overigens blijkt uit eigen berekening dat de overhead van het centrale bestuursapparaat netto ongeveer 1,8 % van de totale omzet van het SCO Lucas bedraagt. Er zijn geen kengetallen beschikbaar van de overhead bij de aangesloten scholen. Er speelt ook de gelaagdheid van het management. Er zijn in het primair onderwijs grote verschillen tussen de grootste school van achthonderd leerlingen en een speciale school van tachtig leerlingen. Hoe kun je een managementstructuur opzetten, die recht doet aan deze verschillen? Aan de andere kant is bureaucratie nodig, omdat aan de overheid veel verantwoording moet worden afgelegd en er daarom een apparaat nodig is om aan die vragen tegemoet te komen. Dit betreft zowel vragen van de lokale als de rijksoverheid. De wethouder van Onderwijs ziet dat bij grote besturen meer lagen en meer overhead zijn ontstaan. Kleinere besturen werken efficiënter. Verder ziet de wethouder een risico dat grote schoolbesturen meer gaan lijken op ondernemers in de publieke sector. Dezelfde verschijnselen zie je ook bij zelfstandige bestuursorganen zoals grote zorginstellingen en nutsvoorzieningen. Voorop zou moeten staan dat onderwijs verzorgen een publieke taak is en niet te veel aan de markt moet worden overgelaten. De afnemende school heeft angst dat een te groot bestuur het gevaar in zich heeft van vervreemding van de werkvloer. Ook wordt het moeilijker om transparant te zijn en dreigt er gevaar dat er te veel alleen top-down gebeurt. De vertegenwoordiging van de gmr merkt op dat deze, doordat de stichting vrij groot is, uit 52 leden bestaat. Sommige scholen hebben geen eigen mr (bijvoorbeeld scholen uit


21

de binnenstad) en kunnen dus ook niemand afvaardigen naar de gmr. Verder wisselt de samenstelling nogal, waardoor het lastig is bepaalde onderwerpen goed aan te pakken.

2.4

Trots en minder tevreden Het meest trots op? Het bestuur is er trots op dat ondanks alle fusies er toch altijd allereerst naar de onderwijskundige ontwikkelingen op de scholen wordt gekeken en dan pas naar de organisatievormen. Deze gerichtheid zie je vooral aan de missieformulering en de jaarplannen. De gmr en de betrokken basisschool benadrukken het brede kader waarin nu gewerkt wordt, de gezamenlijke wens om voorop te willen lopen, de flexibiliteit die er is en de mogelijkheden om je te vergelijken met anderen. Het minst tevreden mee? De relatie tussen SCO Lucas en lokale en rijksoverheid kent te weinig vertrouwen, waardoor er veel energie moet worden gestoken in het afleggen van verantwoording, waarbij de feiten en gegevens te weinig relatie hebben met de werkelijke prestaties (bijvoorbeeld verantwoording over goa-middelen). Dit creëert een grote informatielast. De gmr is minder tevreden over de overlegstructuur. Er ontstaat logheid, waardoor er steeds opnieuw een discussie vanuit de basis gevoerd moet worden. Er zijn te veel personele wisselingen, waardoor er geen ruimte is voor fundamentele discussies.

2.5

Nabeschouwing Inleiding Het lager onderwijs werd bij de invoering van de Wet op het basisonderwijs in 1985 uitgebreid met het kleuteronderwijs. De zesklassige lagere school werd omgezet in een basisschool met acht groepen. Geleidelijk aan kwam het besef dat er te veel kleine scholen waren. Aanvankelijk dreigden met name scholen op het platteland daar slachtoffer van te worden. Het aantal kinderen in de basisschoolleeftijd liep in de jaren tachtig steeds meer terug, waardoor de noodzaak tot sanering van het scholenbestand groter werd. De uitgangspunten hiervoor werden verwoord in de beleidsnota Toerusting en Bereikbaarheid, die in 1991 werd uitgebracht. Deze nota introduceerde een variabel opheffingscriterium. In gebieden met weinig mensen per vierkante kilometer was de opheffingsnorm laag. In gebieden met veel mensen per vierkante kilometer was de opheffingsnorm hoger. In de praktijk betekende dit, dat met name in de grotere steden scholen onder de opheffingsnorm gesloten werden.

22


Figuur 2: Aantal scholen en leerlingen en verhouding leerlingen/opleiding (school) 1980-2002

Toelichting: in de linkerkolom staan in absolute aantallen het aantal scholen en het aantal leerlingen * 1.000. In de rechterkolom staat de gemiddelde omvang per opleiding.

In figuur 2 zijn de beleidsontwikkelingen terug te vinden. Het aantal basisscholen is tot 1990 tamelijk constant, ongeveer 8.500. Tot 1995 daalt dit aantal tot ongeveer 7.000 scholen. De gemiddelde omvang stijgt ook, van 170 in 1990 naar 200 in 1995. In 2002 is de gemiddelde omvang 220 leerlingen per school. Worden deze landelijke gegevens vergeleken met de scholen van de SCO Lucas, dan valt op dat de scholen van de SCO Lucas vanaf 1990 gemiddeld wat groter waren dan de landelijke. Aandeel leerlingen op SCO Lucasscholen binnen regio stijgt Het aandeel leerlingen dat aan een SCO Lucasbasisschool onderwijs volgt, groeide binnen de diverse gemeentes. De afgelopen jaren is het aandeel leerlingen dat onderwijs volgt op een SCO Lucasschool, binnen de gemeente Den Haag gegroeid van 10% naar 23%. Het aandeel bij de andere gemeentes is na een aantal recente aansluitingen hoger. In Voorburg-Leidschendam en Rijswijk is het aandeel gegroeid naar respectievelijk 33% en 31%. Zie verder tabel 9 in de bijlage voor nadere details over de SCO Lucas. Verschillen en overeenkomsten De case van SCO Lucas is interessant, omdat dit een van de grotere schoolbesturen in Nederland is. Toch is het geen uitzondering, er zijn grotere. Die zijn met name te vinden in het openbaar onderwijs, omdat daar zeker in de grote steden openbare scholen in één bestuurlijk verband zijn opgenomen. Het is begrijpelijk dat de gemiddelde omvang van de scholen van SCO Lucas groter is. De opheffingsnorm in de grotere steden was en is aanzienlijk hoger dan in de plattelandsgebieden in Nederland. Er heeft de afgelopen periode wel een forse bestuurlijke schaalvergroting plaatsgevonden, maar het aantal vestigingen of gebouwen waarin het onderwijs wordt aangeboden, is min of meer stabiel gebleven. Dat kan ook omdat door de bestuurlijke schaalvergroting het mogelijk bleef om kleinere scholen in stand te houden.


23

Behouden keuzevrijheid Door de schaalvergroting is het mogelijk gebleven, dat op een groot aantal plaatsen basisscholen konden blijven bestaan. In Den Haag, waar de opheffingsnorm tweehonderd leerlingen is, konden daardoor nogal wat scholen met minder dan tweehonderd leerlingen toch blijven voortbestaan. Leerlingen worden niet geworven op naam van SCO Lucas, maar via de eigen naam van de school. Verder valt daarnaast op, dat besturen juist de neiging hebben om de variatie zo veel mogelijk in stand te houden en waar mogelijk te versterken. Dat komt omdat besturen steeds meer geneigd zijn om zo veel mogelijk verschillende doelgroepen en wensen van ouders te bedienen, waardoor de keuzemogelijkheden meer benadrukt en gestimuleerd worden. Keuzevrijheid wordt in die zin eerder vergroot dan verkleind. Het past ook in een ontwikkeling waarbij een standaard onderwijsaanbod, zoals dat in de afgelopen periode sterk gecontroleerd werd door de Onderwijsinspectie, plaats gaat maken voor meer variatie in het onderwijsaanbod. Sociale cohesie Het lijkt er niet op dat de bestuurlijke schaalvergroting die in het basisonderwijs heeft plaatsgevonden, effect op de sociale cohesie heeft. Dat komt doordat het aantal gebouwen min of meer constant is gebleven. De grootste basisscholen in Nederland hebben duizend leerlingen; deze staan meestal in nieuwbouwwijken waar ouders kiezen voor nabij onderwijs en accepteren dat de school (tijdelijk) groot is. Als het demografisch effect is uitgewerkt, krimpen dit soort scholen vaak naar een lager en meer stabiel niveau. Ook kunnen scholen in deze nieuwbouwwijken organisatorische ingrepen toepassen, waardoor een grote school wordt opgesplitst in kleinere eenheden van ongeveer honderd leerlingen (team-klein-groepenmodel). Kwaliteit Omdat de schaal waarop het onderwijs wordt verzorgd min of meer gelijk is gebleven, is het effect daarvan op de kwaliteit beperkt. Grotere besturen zijn wel beter in staat om innovatie te organiseren. Opvallend is wel dat nadat een grotere constellatie is ontstaan, de meeste besturen vooral veel energie steken in het opzetten van een beheersstructuur. Grotere besturen zijn daardoor onder andere in staat om een aparte personeelsfunctionaris aan te stellen. Daardoor krijgen de directeuren van de aangesloten scholen meer ruimte om zich op onderwijskundige ontwikkelingen en vernieuwingen te richten. In de ontwikkelingsfase waarin basisscholen nu zitten, lijkt dit laatste steeds meer plaats te vinden. Vaak is een nieuw gebouw een goede aanleiding om vernieuwing in gang te zetten. Dit kan zowel indien er sprake is van een nieuwe school in een nieuwbouwwijk als bij een nieuwbouwschool in de bestaande omgeving. Verder speelt bij een optimale schaal ook, dat gekeken moet worden hoe de school met andere financieringsstromen omgaat. Daarbij wordt gedoeld op de positie die de school heeft binnen de keten van onderwijs- en jeugdzorg, inzet van onderwijsachterstands- en wsns-middelen (weer samen naar school) en de ruimte die binnen een bestuur wordt gecreëerd om personele middelen op basis van een bepaalde voorkeur in te zetten. Doelmatigheid Zoals de case laat zien, is de doelmatigheid in een groter verband versterkt omdat allerlei taken centraal worden uitgevoerd: personeels- en salarisadministratie, onderhoudsplannen en ict-beheer zijn gecentraliseerd. Het voordeel daarnaast is dat personeel

24


gemakkelijk van school kan wisselen als daar aanleiding of noodzaak voor is. Verder levert het bestuursapparaat stafcapaciteit, zodat individuele scholen hieraan allerhande problemen kunnen doorspelen: inzicht in complexe personeelssituaties (bijvoorbeeld personeel dat in deeltijd werkt en tegelijkertijd ook gebruikmaakt van bapo- en fpuregelingen), omgaan met projectgelden, contact met gemeenten, voldoen aan overheidsverplichtingen, enzovoort. Toegang Door de schaalvergroting is binnen een lokale omgeving een passende ‘span of control’ ontstaan. De lokale overheid kan met een beperkt aantal partijen afspraken maken over de toegang van leerlingen tot het onderwijs. Dat had niet gekund als door de schaalvergroting besturen de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid niet op zich hadden genomen. Het is opvallend dat kleinere schoolbesturen bij het helpen met lokale vraagstukken de neiging hebben om meer vanuit eigen belang en vanuit de continuïteit van de eigen instelling te redeneren dan vanuit een breder maatschappelijke verantwoordelijkheid. Binnen de context van het lokale speelveld lijken besturen meer geneigd om niet alleen vanuit kortetermijnbelang, maar ook met het oog op de lange termijn met elkaar afspraken te maken. Verminderde invloed en betrokkenheid ouders, leerlingen en personeel? Leerlingen, ouders en personeel hebben toch de grootste oriëntatie op de eigen school. Het gegeven dat de school onderdeel is van een grotere bestuurlijke eenheid, speelt meer op de achtergrond. Met name ouders weten vaak niet dat de school waar de eigen kinderen op zitten, onderdeel is van een groter bestuurlijk verband. Het valt op dat de ouders die in de mr van de school plaatsnemen, vooral de ontwikkeling van het eigen kind willen volgen en de context waarin het leert. In de gmr van de grotere schoolbesturen zitten vooral ouders die bereid zijn om vanuit een algemeen maatschappelijk belang met allerlei thema’s om te gaan. Het is daarbij opvallend dat moeders relatief vaak plaatsnemen in een mr en de gmr-functies vaker door vaders worden vervuld. Er zijn ook mogelijkheden dat ouders in het bestuur kunnen plaatsnemen. Dat betekent wel dat zij zich vergewissen van de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid vanwaaruit een bestuur zijn taken uitoefent. Deze oriëntatie zal de komende jaren alleen maar sterker worden als een bestuur zich meer naar een raad-van-toezichtmodel zal ontwikkelen. Deze beweging heeft reeds in de afgelopen periode geleid tot een uitstroom van bestuursleden die meer direct bij de uitvoering betrokken wilden blijven. Schaalverkleining? Naast de opheffingsnormen zijn er in de bekostiging geen prikkels opgenomen om juist groter te worden. De school of het bestuur kan er bewust voor kiezen een bepaalde omvang te handhaven. Ook in de nieuwe lumpsum-financiering zit ruimte om klein te blijven, maar daarbij moet wel bedacht worden dat bestuurlijke eisen aan de school verder verzwaard zullen worden (onder andere zorg rond ziekte van personeel).


25

3

Voortgezet onderwijs: OMO

3.1

Geschiedenis van de fusie Ontstaan In 1916 was de start van OMO (Ons Middelbaar Onderwijs) in Noord-Brabant. Het was een typische emancipatiebeweging van het katholieke volksdeel, waarbij onderwijs als het belangrijkste middel werd gezien. Er werden veel scholen opgericht, maar daarnaast werden scholen die aan kloosters waren verbonden geleidelijk aan omgezet in lekenscholen en bij OMO ondergebracht. In de beginjaren was Moller de grote voorman. Hij heeft er later ook voor gezorgd dat er katholieke lerarenopleidingen kwamen om voor deze katholieke middelbare scholen ook katholieke leraren op te leiden. Uit dezelfde emancipatiebeweging is de latere Katholieke Universiteit Brabant ontstaan. Kengetallen In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw ontstond een stabiele situatie, nadat een groot aantal katholieke scholen was opgericht; OMO bestond toen uit ongeveer 40 tot 45 scholen. In deze periode had OMO ook een groep dag-avondscholen. Deze scholen zijn begin jaren negentig aan diverse ROC’s (Regionale Opleidingen Centra) overgedragen. In de volgende tabel is de ontwikkeling van het scholenbestand en de gemiddelde omvang weergegeven.

Tabel 2: Aantal scholen en leerlingen OMO-scholen (exclusief dag/avondscholen) Leerlingen

1980

0-500

1990

1995

2000

2004

5

5

10

10

1

500-1.000

10

13

10

4

3

1.000-1.500

20

17

15

14

9

1.500-2.000

3

3

6

6

2

4

6

9

3

3

2.000-3.000 3.000-4.000 >4.000

3

Totaal scholen Totaal leerlingen

38

38

45

43

30

39.102

37.920

49.373

58.373

61.449

1.029

998

1.097

1.358

2.048

Gem. omvang

Opvallend is dat tot en met 1990 de scholen niet groter waren dan tweeduizend leerlingen. In de laatste tien jaar is het aantal kleinere scholen teruggelopen en is het aantal grotere scholen gegroeid. De gemiddelde omvang van de scholen verdubbelt in deze periode van duizend naar tweeduizend leerlingen.

26


Overigens bestaan in het laatste meetjaar 2004 op één na alle scholen die meer dan tweeduizend leerlingen hebben, uit twee of meer vestigingen, zodat de gemiddelde omvang per vestiging aanzienlijk kleiner is. Verder zijn er in dit jaar ook nog een onbekend aantal dislocaties in gebruik. Zie de bijlage voor de aanvullende details. Bij OMO werken 6.700 personeelsleden en het totale bestuursbudget bedraagt 365 miljoen euro. De apparaatkosten voor het centraal bureau bedragen 2,3% van het totale budget. Motieven fuseren Er was een expansiedoelstelling tot in de jaren tachtig van de twintigste eeuw om in heel Noord-Brabant katholieke scholen op te richten. In de jaren negentig ontstond een nieuwe situatie. Voor OMO kwam dat door verschillende oorzaken. Ten eerste hield in 1991 bij het 75-jarig bestaan de toenmalige staatssecretaris Wallage een scherp betoog, waarin OMO werd verweten alleen algemeen vormend onderwijs aan te bieden en geen beroepsonderwijs. Dit werd betiteld als onmaatschappelijk en elitair. Verder startte in deze periode de basisvorming en de daaraan gekoppelde ontwikkeling naar brede scholengemeenschappen. Ook veranderde in het begin van de jaren negentig de relatie tussen overheid en scholen. Dit was het begin van het autonomiedenken voor de scholen, waarvan de invoering van de lumpsum en het grotere belang van het werkgeversschap centrale elementen waren. Rond de feitelijke invoering van de lumpsum in 1996 steeg het aantal aansluitingen van scholen die in toenemende mate niet meer zelf het risico wensten of konden dragen. Verzeker je tegen het risico van de lumpsum en sluit je bij OMO aan, was in deze periode een centrale gedachte. Een kenmerk van deze periode was, dat OMO breder werd dan alleen de havo- en vwoscholen die tot dan toe in de samenstelling hadden gedomineerd. Dat kwam ook in de wijziging van de missieformulering in 1994 tot uitdrukking. OMO richtte zich vanaf dat moment op alle leerlingen van 12 tot 18 jaar. Er kwamen steeds meer mavo’s bij OMO en daarna ook meer vbo-scholen (voorbereidend beroepsonderwijs). Naar verhouding gingen meer gelden vanuit havo en vwo om minder goed draaiende vbo-scholen in stand te kunnen houden. De laatste 13 jaar hebben er ongeveer 66 bestuursoverdrachten plaatsgevonden van scholen die aan OMO werden overgedragen. In de periode 1992 tot 2005 steeg het aantal brede scholengemeenschappen van 1 naar 12. Daarnaast gingen ook categoriale havo- en vwo-scholen meer met elkaar institutioneel fuseren. De grote hausse aan fusies en overdrachten is nu min of meer afgesloten. Er is geen expansiedoelstelling. In het kader van regionale ontwikkelingen zullen er op enkele plekken nog wijzigingen optreden. Er komt ook een einde aan de span of control. Het is duidelijk dat de huidige schaalvergroting het maximum van de mogelijkheden nadert. OMO wil alleen in voortgezet onderwijs blijven voorzien. De katholieke identiteit is nog steeds uitgangspunt, maar andere richtingen waaronder het openbaar onderwijs worden op voorhand niet meer uitgesloten. OMO houdt de besturingsfilosofie voor wat betreft


27

het onderwijsaanbod aan: laat duizend bloemen bloeien. Dat betekent dat er naast brede scholengemeenschappen ook ruimte moet blijven voor categoriale scholen of smallere scholengemeenschappen. De wethouder van Onderwijs van de gemeente Tilburg vindt, dat de huidige fusiebewegingen bij OMO nog relatief beperkt zijn. In het voortgezet onderwijs zijn in de afgelopen periode de meeste fusiebewegingen uit nood geboren, als gevolg van een dalende instroom. Organisatie schooloverstijgende onderwerpen Met de verdere schaalvergroting laat de behoefte aan professioneel bestuur zich steeds meer gelden. Het aantal bezoldigde bestuurders is gegroeid van een naar drie en de stafdiensten zijn verder geprofessionaliseerd. Door de schaalvergroting is de kwaliteit van het management duidelijk verbeterd. Het afnemend onderwijs vindt dat de bestuurlijke vorm van OMO passend is meegegroeid met de omvang van het aantal scholen en leerlingen. Onderwijskundig Op centraal niveau worden diverse onderwijskundige activiteiten vormgegeven en ondersteund. Deze activiteiten ondersteunen diverse projecten op onderwijsinhoudelijk terrein. Voorbeelden daarvan zijn: ontwikkeling digitale leerlijn talen, theaterfestival in het Frans, leertraject om leersituaties te ontwerpen, construeren van toetsen. Financieel Via een allocatiemodel worden de financiën over de scholen verdeeld. Scholen zijn zelf integraal verantwoordelijk voor hun budget, maar dienen hierover wel verantwoording af te leggen. Personeel Het personeel heeft een bestuursaanstelling. Dit geschiedt binnen het kader van een eigen OMO-cao, die sinds 2002 bestaat. De scholen behouden de verantwoordelijkheid voor het aantrekken van personeel. Personeel dat aan een OMO-school is verbonden, kan hierdoor eenvoudig van school veranderen.

3.2


Onderwijskundig

Onderwijskundige meerwaarde OMO kent geen centraal geleide onderwijskundige aansturing; scholen behouden ruimte voor eigen onderwijskundige keuzes en uitgangspunten. Een slogan die in dit verband wordt gehanteerd, is: OMO doet in scholen, scholen doen in onderwijs. Er is een uitzondering voor het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs), waar de raad van bestuur een aantal bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten heeft geformuleerd door zich uit te spreken voor een ongedeeld vmbo, hetgeen zich onder andere heeft vertaald in het belang van goed investeren in de gemengde leerweg.

28


Het afnemend onderwijs, het hbo (hoger beroepsonderwijs), bevestigt dat de onderwijskundige inrichting van de OMO-scholen een grote variatie kent. Er zijn kwalitatieve verschillen per school. Er zijn ook scholen die minder behoefte hebben om zich te profileren. Er bestaat zeker geen ‘typische’ OMO-student die zich bij het hbo aanmeldt. Institutioneel heeft OMO waargemaakt wat ook de bedoeling was: de vorming van brede scholengemeenschappen. Er is hierdoor een bindende factor ontstaan, waarmee betrokkenen zich kunnen identificeren. Bijkomend effect was dat de status van leraren in het vmbo steeg, omdat docenten in het algemeen voortgezet onderwijs nu in het nieuwere verband ontdekten wat het betekent om onderwijs in het vmbo te verzorgen. Volgens het hbo is de huidige omvang van OMO een voordeel voor het maken van doorstroomafspraken tussen het voortgezet onderwijs en het hbo. Daarnaast blijft het wel nodig om op schoolniveau een eigen specifieke invulling van afspraken te maken.

3.2.2

Bedrijfsmatig

Optimaal gebruik voorzieningen Het is wel opvallend dat ondanks alle fusies en samenvoegingen het aantal gebouwen min of meer gelijk is gebleven. Met andere woorden: de schaal waarop het onderwijs wordt uitgevoerd, is min of meer gelijk gebleven. Door de betere risicospreiding is er voor het vmbo een stabielere situatie ontstaan, waarbij er meer geïnvesteerd wordt in deze onderwijssector dan in de periode voor de grote fusiebewegingen. Doordat er nu op een aantal plekken campussen ontstaan, vindt er concentratie van gebouwen plaats. Dus ook hier blijft het aantal gebouwen wel in stand. In de situatie rond de campusvorming van Sondervick stijgt het aantal gebouwen zelfs. Doelmatigheid en innovatie Doordat de personeels- en salarisadministratie op één centrale plaats gebeurt, wordt hiermee een grotere efficiency gerealiseerd. Toch is de feitelijke formatie van het management lager dan de landelijke norm. De innovatiecapaciteit is duidelijk gegroeid. Allerlei ontwikkelingen rond het nieuwe leren kunnen gemakkelijker vorm krijgen. Er kunnen gemakkelijker middelen worden vrijgemaakt. De 6.700 medewerkers hebben samen een enorme expertise, die zo beter kan worden benut. Vanuit de gmr wordt aangegeven, dat op centraal niveau middelen worden vrijgemaakt waarmee het bestuur ook innovatie kan sturen. Bijvoorbeeld voor de besteding van ictgelden: de school kon daar pas de beschikking over krijgen, nadat er een goed plan bij het bestuur was ingediend. Ook vanuit het hbo wordt aangegeven dat een voordeel van een groot instituut is, dat het daardoor goed mogelijk is om met nieuwe initiatieven te starten. Het valt daarbij op dat alle nieuwe initiatieven afkomstig zijn van grote schoolbesturen De uitdaging zit er dan wel in, dat de implementatie van deze innovatie ook bij de andere scholen plaatsvindt.


29

De waarnemend voorzitter van de gmr ziet een duidelijke meerwaarde van een flinke schaalgrootte, omdat er dan meer ontwikkeld kan worden. Wel leeft er een sterk gevoel dat de mogelijkheden die de grotere OMO-schaal biedt, nog onvoldoende worden benut. Dat blijkt onder andere uit het volgende. ß Rectoren gebruiken te weinig hun ruimte om innovatie te bevorderen. Ze zoeken elkaar te weinig op om gezamenlijk nieuwe zaken aan te pakken. Het lijkt er soms op dat er voorkeur is om autonoom te willen blijven. ß Docenten worden binnen OMO-verband nog te weinig gemobiliseerd om hen mee te laten denken over nieuwe ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld nu bij de herinrichting van de basisvorming. ß Het OMO-kenniscentrum kan nog beter worden benut om nieuwe initiatieven mee helpen vorm te geven. Het is ook bij veel personeel nog te onbekend. ß Het OMO-mobiliteitsbeleid voor personeel kan beter benut worden. Veel scholen werven zelf personeel buiten dit bestand. ß Onderwijsontwikkelingen moeten soms via landelijke verbanden aan de orde komen, terwijl dat ook meer in OMO-verband zou kunnen. ß Het bestuur loopt vaker intern tegen de grenzen van het haalbare aan. Regelvermogen naar scholen OMO heeft veel inzet gepleegd om de autonomie verder vorm te geven. OMO is bijvoorbeeld nu in staat om een eigen personeelsbeleid te ontwikkelen, dat door de komst van een eigen cao ook duidelijk gestalte heeft gekregen. Deze cao is ook beter dan de landelijke, omdat het aantal leraarslessen een of twee uur per week minder is. Mobiliteit van personeel is bevorderd, zowel binnen de scholen door de brede scholen die zijn ontstaan als ook tussen de scholen. Personeel heeft nu de mogelijkheid gemakkelijker van school te switchen. Het afnemend hbo-onderwijs vindt dit ook een gunstige ontwikkeling. Voor het personeel is het gunstig dat OMO een goede eigen cao heeft, het maakt het gemakkelijker om binnen het OMO-verband van school te switchen. Fontys vindt dat zeker een voordeel: men beschouwt zichzelf door de aanwezigheid van een lerarenopleiding als ‘first supplier’ voor het leveren van docenten aan OMO-scholen. Fontys heeft een lerarenopleiding waarbij studenten een stipendium van OMO ontvangen, mits zij na afstuderen een aantal jaren gaan werken bij een van de scholen van OMO. Tijdens de opleiding hebben de studenten een gegarandeerde stageplaats bij één van de OMO-scholen. Een aandachtspunt is de versterking van het personeel van OMO. Er kan verder worden gewerkt aan de vergroting van de eigenwaarde, waarbij identiteitsvorming vanuit OMO een rol speelt. Verder blijkt dat er een grote variëteit is in de manier waarop de OMOscholen hun katholieke identiteit vorm geven.

3.2.3

Externe omgeving

Maatschappelijke verantwoordelijkheid OMO is door zijn omvang tot veel in staat en wordt ook aangesproken op de maatschappelijke verantwoordelijkheid die zij heeft binnen de regio. Dit grotere verband is tegelijkertijd de beste garantie voor continuïteit. Vanuit de gmr wordt aangegeven, dat het bestuur zich volop bewust is van de verantwoordelijkheid die het heeft voor een goed regionaal onderwijsaanbod. Ook het hbo ziet voordeel als een school voor voortgezet onderwijs onderdeel is van een grotere orga-

30


nisatie. Men is dan tot veel in staat. Daarbij moet wel steeds bedacht worden, dat het onderwijs kleinschalig georganiseerd moet blijven. Er zijn in Brabant meerdere grote schoolbesturen. Je merkt soms dat in gemeenten met een onevenwichtige samenstelling van het scholenbestand belangen kunnen botsen tussen OMO- en niet-OMO-scholen. Er lijkt een neiging te zijn dat men dan liever de verschillen benadrukt dan de overeenkomsten. Rol van ouders Ouders hebben weinig met OMO te maken. Naar schatting 90% van de ouders weet niet dat de school van hun kind verbonden is aan OMO. Ouders zijn vooral betrokken bij de school waar het eigen kind onderwijs volgt.

3.3

Onbedoelde effecten Sociale cohesie en vervreemding Volgens de waarnemend voorzitter van de gmr kunnen grote scholen best kleinschalig worden ge-organiseerd, zodat leerlingen zich prettig voelen. Je hoeft het onderwijs niet grootschaliger aan te pakken dan strikt noodzakelijk is. Overigens is een grote school in sommige gevallen wel gunstig voor leerlingen, die daardoor van meer mogelijkheden gebruik kunnen maken. Sinds kort is er een school voor speciaal onderwijs aan het Sondervick-college toegevoegd. Daar kunnen leerlingen met adhd of autisme uit de reguliere opleidingen van profiteren. OMO heeft scholen voor vmbo-tl (theoretische leerweg), havo en vwo met 1.900 en 2.000 leerlingen binnen één gebouw. Er zijn geen ouders, leerlingen of personeelsleden van deze scholen, die hierover geklaagd hebben. Het is bij geen van de OMO-scholen nodig om detectiepoortjes te plaatsen. Volgens de waarnemend voorzitter van de gmr heeft het personeel van de afzonderlijke instellingen over het algemeen niet zo veel met OMO. Men voelt zich toch in eerste instantie verbonden met de instelling waar men zelf werkzaam is. Tijdens de vorming van bredere scholengemeenschappen is gebleken, dat het lastig blijft om (personeels)culturen van verschillende scholen met elkaar te integreren. De bestaande bloedgroepen waartoe leraren behoorden, blijken lang te kunnen blijven bestaan. De wethouder van Onderwijs vindt het goed als een school wel in een groot verband kan opereren, als de schaal van de huisvesting passend is. Een grotere organisatie is juist wel goed, omdat je dan beter bepaalde doelgroepen kunt identificeren en je meer mobiliteit van personeel kunt krijgen. Vijfhonderd leerlingen in een gebouw is dan een goede norm om een goede begeleiding van de leerlingen te kunnen realiseren. Macht in de omgeving OMO heeft een maatschappelijke verantwoordelijkheid genomen en is daardoor voor veel partijen in Noord-Brabant een belangrijke gesprekspartner.


31

De wethouder van Onderwijs vindt OMO wel zeer groot, maar er is goed mee te werken. Opvallend is dat de sturing centraal is, waarbij niet altijd duidelijk is wat de ruimte is voor het decentrale niveau; de interne procedure blijft wat onduidelijk. De relatie tussen lokale overheid en OMO is goed; het is ook erg positief dat De Nieuwste School in Tilburg is gevestigd. Binnen het voortgezet onderwijs zijn er maar een paar besturen. Zij hebben een eigen platform waarin ze goed met elkaar kunnen samenwerken en zijn daardoor goede overlegpartners voor de gemeente. Bureaucratie, te veel management Het hbo noemt als nadeel van onderdeel zijn van een groter geheel, dat er onvoldoende bewegingsvrijheid kan zijn voor een afzonderlijke school. Soms kunnen dan centrale en decentrale belangen botsen. Overigens komt het ook andersom voor dat OMO-scholen eigenlijk meer ruimte zouden kunnen nemen dan ze feitelijk doen. Een ander nadeel bij een grotere constellatie is, dat je nooit precies weet met wie je zaken doet of moet doen. Afhankelijk van het afgesproken mandaat vindt dat plaats met een schooldirecteur, de regiodirectie of het OMO-bestuur. De waarnemend voorzitter van de gmr geeft aan, dat er initiatieven zijn ontwikkeld om een betere span of control te realiseren. Om de bestuurbaarheid van OMO te vergroten, zijn bestuurlijk-regionale eenheden (bre’s) gevormd, waarbij zeven tot acht scholen binnen één gebied een eigen eenheid vormen. Deze eenheden bereiden de agenda voor, die binnen het managementoverleg met het bestuur aan de orde wordt gesteld. Dit is een manier om de bestuurlijke span of control hanteerbaar te houden. Tegelijk wil het bestuur ook enige manoeuvreerruimte houden, om te kunnen handelen waar dat nodig is. Daarnaast valt op dat de plannings- en controlecyclus steeds complexer wordt door de noodzaak tot het steeds strikter afleggen van verantwoording rondom het financiële beleid. Als die conform de daarvoor geldende wettelijke termijnen zou worden gevolgd, kost het opzetten, uitvoeren en evalueren van een jaarcyclus al gauw drie jaar. Dus moet je zorgen dat je dat pragmatischer kan aanpakken. Dit vergt van alle betrokkenen de juiste attitude. Automatisering wordt momenteel binnen OMO op een eigen manier aangepakt, maar het vraagt een enorme inzet en menskracht om dat goed vorm te geven. De wethouder van Onderwijs ziet als negatief aspect dat in het voortgezet onderwijs de structuurdiscussie te veel nadruk krijgt, waardoor er te weinig ruimte blijft voor vernieuwing. Het voortgezet onderwijs kan daarbij nog veel leren van het basisonderwijs. Het basisonderwijs is echt kindgericht en loopt daarmee in het denken vijftien jaar voor op het voortgezet onderwijs. Het voortgezet onderwijs is veel vakgerichter en heeft daardoor minder oog voor andere zaken. Het is ook merkbaar dat men in het basisonderwijs veel meer oog heeft voor de omgeving van de school: de brede school en contacten zoeken met de omgeving lukt het basisonderwijs beter dan het voortgezet onderwijs. Het basisonderwijs is verder ontwikkeld in de omgang met achterstandsgroepen. Men is daar praktischer en er heerst meer een doe-cultuur. Dat betekent ook dat in het voortgezet onderwijs meer problemen ontstaan. Niet alleen in het vmbo, maar ook op havo en vwo vallen nog steeds te veel leerlingen uit.

32


Bij de discussie over de toekomst van het 2 College van OMO in Tilburg was het de bedoeling, dat bezuiniging en vernieuwing zo veel mogelijk hand in hand zouden gaan. Bij de uitwerking blijkt dat de bezuinigingsaspecten toch meer de boventoon zijn gaan voeren. Onderwijskundige vernieuwingen krijgen dan minder kans. Door alle fusiebewegingen, maar dat geldt niet allen voor OMO, is er weinig ruimte geweest voor inhoudelijke veranderingen van het voortgezet onderwijs. Er wordt nog te weinig rekening gehouden met de mogelijkheden van de leerling. De geborgenheid die in het basisonderwijs geboden wordt, lijkt in het voortgezet onderwijs te ontbreken. De wethouder ziet als negatief effect dat er wel grote instellingen zijn ontstaan als gevolg van de nieuwe huisvesting, maar dat bijbehorende begeleiding van en aandacht voor leerlingen is achtergebleven. Een ander aspect is dat de afstemming tussen basis- en voortgezet onderwijs nog onvoldoende is uitgewerkt, waardoor de leerling zich niet goed leert aanpassen in het voortgezet onderwijs. Een ander element is dat de begeleiding bij de schoolkeuze onvoldoende wordt ondersteund, waardoor onduidelijk is wie welke verantwoordelijkheid heeft in het keuzeproces.

3.4

Trots en minder tevreden Het meest trots op? Het bestuur is er het meest trots op: ß dat enkele scholen van OMO volgens Elsevier de beste van Nederland zijn; ß dat OMO sterk kan zijn in innoveren en dat zij een maatschappelijke partij is in Noord-Brabant die wordt gewaardeerd; ß dat er een eigen OMO-cao is en dat de vrijwillige ouderbijdrage is afgeschaft; en ß dat bij OMO de feitelijke bezetting van de managementfuncties lager is dan de landelijk norm. De waarnemend voorzitter van de gmr is het meest trots op alle vernieuwingsactiviteiten die binnen OMO plaatsvinden. Het lijkt erop alsof menig voornemen uit Koers VO zo van OMO is overgenomen. Minder tevreden mee? Het bestuur is minder tevreden over: ß de communicatie tussen bestuur en het personeel, die niet goed van de grond komt, waardoor de boodschap vanuit het bestuur niet goed doorkomt; en ß de beeldvorming die externen soms van OMO hebben, die niet meer conform de werkelijkheid is. De waarnemend voorzitter van de gmr is minder tevreden over: ß de manier waarop de vormgeving van nieuwe schoolorganisaties wordt uitgewerkt; dat vraagt vaak nog veel nadere afspraken (“niet iedereen hoeft in schaal 16”); en ß de onderwijsontwikkeling, die nog onvoldoende vorm krijgt.


33

3.5

Nabeschouwing Inleiding Het voortgezet onderwijs kent een lange ontstaansgeschiedenis, waarbij de invoering van de Mammoetwet in 1968 een belangrijke overgang markeerde. Hierbij werden allerlei schoolsoorten, zoals de hbs en de middelbare meisjesschool, omgevormd tot een viertal nieuwe onderwijssoorten: vwo, havo, mavo en het beroepsonderwijs. Deze wet legde de basis voor het nieuwe onderwijs, waarvan een belangrijk element was dat er meer mogelijkheden kwamen van doorstromen tussen verschillende onderwijstypen. En daarmee was een belangrijk knelpunt uit de periode daarvoor weggenomen. Daarvoor waren onderwijsmogelijkheden een belangrijke afspiegeling van iemands maatschappelijke afkomst. De onderwijsstructuur was tot die tijd feitelijk een lappendeken. De mogelijkheden tot samenwerking na de invoering van de Mammoetwet werden vooral benut door de avo-schoolsoorten (algemeen vormend onderwijs: mavo, havo en vwo), terwijl het beroepsonderwijs meer afzonderlijk bleef georganiseerd. Het fenomeen brugklas kreeg definitief een plaats in de schoolstructuur, al ontwikkelde deze vorm zich uiteindelijk veel meer dakpansgewijs dan heterogeen. In de jaren zeventig en tachtig liep het langdurige onderwijsdebat rond de middenschool. De uitkomst, de basisvorming, gaf alsnog een impuls aan de vorming van scholengemeenschappen. In het begin van de jaren negentig kwam de ontwikkeling naar brede scholengemeenschappen op gang, waar het vbo steeds meer onderdeel van ging uitmaken. In deze fase verandert het scholenaanbod in hoog tempo.

Figuur 3: Aantal opleidingen in het voortgezet onderwijs, leerlingen en leerlingen/opleiding 1980/2002

Toelichting: de linkerkolom verwijst naar het aantal opleidingen (dat grosso modo overeenkomt met het aantal scholen) en het aantal leerlingen * 1.000. De rechterkolom geeft het gemiddeld aantal leerlingen per school weer.

Uit de figuur blijkt, dat er in het aantal opleidingen een forse daling intrad na 1990. Tot die periode bleef het lbo (lager beroepsonderwijs) apart georganiseerd. Daarna ontston-

34


den steeds meer bredere scholengemeenschappen, die gemiddeld in omvang groeiden. De gemiddelde omvang steeg in de periode 1980-2002 van 800 naar ruim 1.300 leerlingen. Het aantal scholen is in dezelfde periode teruggelopen van 2.800 naar minder dan 700. Voor een deel zijn de ontwikkelingen in de jaren negentig het resultaat van de neergang van leerlingenaantallen in het voortgezet onderwijs. In de piektijd begin jaren tachtig had het Nederlandse voortgezet onderwijs ongeveer 1,2 miljoen leerlingen. Geleidelijk aan is dat gedaald naar minder dan 900.000. Tegelijkertijd daalde de relatieve deelname aan het lager en voorbereidend beroepsonderwijs nog sneller. Steeds meer leerlingen wendden zich af van het beroepsonderwijs; het aandeel hiervan liep in 30 jaar tijd terug van 50% naar minder dan 25%.Veel opleidingen en scholen in het vbo kwamen in de gevarenzone, waardoor fusie of overdracht onontkoombaar werd. OMO in de provincie Noord-Brabant Sinds 1995 is het aandeel leerlingen dat in de provincie Noord-Brabant op een OMOschool onderwijs volgt, gestegen van 38% naar 44% in 2004. Binnen de gemeentes waar OMO een vestiging heeft, is het aandeel gestegen van 56% naar 62% (zie tabel 11, waaruit overigens blijkt dat in sommige gemeenten alleen katholiek OMO-onderwijs is en geen openbaar onderwijs). Bij deze ontwikkelingen passen twee kanttekeningen. ß Een school kan uit meerdere vestigingen bestaan, die niet per se allemaal in de gemeente van hoofdvestiging staan. Uit de vergelijking tussen 1995 en 2004 blijkt overigens, dat dit lijkt mee te vallen. ß Verder kunnen leerlingen vaker afkomstig zijn uit omliggende gemeenten vanwege het regionale karakter van de provincie. Het voortgezet onderwijs is jarenlang gepland met de zogenoemde planprocedure. De kern van de procedure was, dat de richting van een school voor voortgezet onderwijs werd bepaald op basis van de richting van de basisscholen in het voedings- of nodaal gebied. In het zuiden waren de meeste basisscholen rooms-katholiek. Pas na de ontzuiling in de jaren zeventig kwam het openbaar basisonderwijs enigszins op in NoordBrabant en Limburg. Stichting van nieuwe openbare scholen voor voortgezet onderwijs was pas mogelijk, nadat de openbare basisscholen voldoende volume gekregen hadden en het gemeentebestuur bereid was een school voor openbaar voortgezet onderwijs te gaan stichten. De ontzuiling, plaatselijke politieke verhoudingen, het einde van de groei van het voortgezet onderwijs en de vorming van scholengemeenschappen maakten de stichting van nieuwe scholen onder een nieuw bestuur tot een grote uitzondering. Volledigheidshalve moet er in dit verband op gewezen worden, dat de verzuiling in het zuiden altijd van geheel andere aard was dan in de rest van het land. Het zuiden was homogeen katholiek en publiek en privaat onderwijs vielen nagenoeg samen. De diepe denominatieve verdeeldheid was vooral een kwestie die in de rest van het land speelde. De ontzuiling van de jaren zeventig had in het zuiden het effect, dat een groeiende groep mensen zich afwendde van de kerk en van alle instituten die daar nauw mee verbonden waren. De snelle secularisatie van het katholiek onderwijs heeft verhinderd, dat de scholen in deze trend meegezogen werden. OMO was sinds de jaren zeventig al een groot schoolbestuur. De meeste groei heeft plaatsgevonden door institutionele fusies. De vraag daarbij is wat de effecten zijn op de gebouwelijke situaties. Hoewel harde gegevens over een meerjarige periode ontbreken, lijkt het aantal vestigingen niet sterk te zijn veranderd. Dat betekent dat effecten


35

van schaal mede ook vanuit dit oogpunt moeten worden beschouwd. Ook hier lijkt zich de situatie voor te doen, dat een positieve exploitatie van het ene gebouw het mogelijk maakt een negatieve exploitatie van een ander gebouw te compenseren. Verschillen en overeenkomsten OMO is in een aantal opzichten een bijzondere case, omdat het bestuur in tegenstelling tot veel andere schoolbesturen al tamelijk lang uit een groot aantal scholen bestaat. OMO is het grootste schoolbestuur in het voortgezet onderwijs in Nederland. OMO bestond traditioneel uit avo-onderwijs, het beroepsonderwijs is er veel later bijgekomen. Bij ontwikkelingen op schoolniveau valt op, dat het gemiddeld aantal leerlingen landelijk en bij OMO is gegroeid. Het gemiddelde aantal leerlingen per school is landelijk in de periode 1980 tot 2002 gestegen van 850 naar meer dan 1.300. Bij OMO groeide de gemiddelde omvang van scholen in dezelfde periode van 1.000 naar ruim 2.000 leerlingen per school. Daarbij past de aanvulling dat OMO in de laatste fase gekozen heeft voor de totstandkoming van regionale scholengroepen, die voor hun huisvesting in verschillende gebouwen zijn gevestigd. Keuzevrijheid leerlingen De vraag of de keuzevrijheid is gewijzigd na de fusies in het voortgezet onderwijs, kan als volgt worden beantwoord. Hoewel OMO een grote bestuursconstellatie is, opereren de aangesloten scholen relatief autonoom. Scholen opereren binnen de lokale context onder de eigen naam en niet onder de naam OMO. Dat betekent voor leerlingen dat hun keuzevrijheid hierdoor in principe niet is aangepast. De schaal waarop het onderwijs wordt aangeboden, is de afgelopen periode niet wezenlijk veranderd. OMO hanteert ook bewust een assortimentsmix, die erop neerkomt dat onderwijs wordt aangeboden zoals ouders en leerlingen dat graag wensen. Dus zowel zelfstandige gymnasia als smalle en brede scholengemeenschappen kunnen vanuit dit uitgangspunt naast elkaar blijven bestaan. Dat komt ook tot uiting in de marketing van de scholen. Scholen presenteren zich aan aankomende leerlingen onder de eigen naam en niet onder de naam van OMO. Verder is het van belang onderscheid te maken tussen stad en platteland. In de stad is de behoefte om een grote verscheidenheid van verschillend onderwijsaanbod te bieden het grootst, door de omvang van de potentiële doelgroep. Op het platteland bestaan vooral brede scholengemeenschappen. Hoewel de keus voor leerlingen daarmee beperkt is, is het gegeven dat het onderwijs in de nabije omgeving wordt verzorgd van doorslaggevender belang. Sociale samenhang De sociale samenhang lijkt binnen de scholen die binnen het OMO-verband vallen, niet zozeer samen te hangen met de schaal. Er zijn (brede) scholen met ongeveer tweeduizend leerlingen waarbij zowel ouders, leerlingen als personeel geen problemen hebben met deze omvang, mits de school in een aantal herkenbare organisatorische eenheden is opgedeeld. Het lijkt erop dat het veiligheidsvraagstuk van scholen een afspiegeling is van de omliggende samenleving. In een omgeving waar sociale controle groot is, en dat komt buiten de steden relatief vaak voor, is minder noodzaak tot veiligheidsmaatregelen. Scholen binnen risicogebieden kunnen ook profiteren van veiligheidsmaatregelen. Niet alleen wordt de onveilige buitenwereld buitengesloten. Ook leerlingen die zelf een veilig-

36


heidsrisico zijn (bijvoorbeeld omdat er een kans is dat ze zelf wapens dragen), kunnen door een systematische veiligheidsaanpak beter worden gescreend. Er is overigens een merkwaardige paradoxale houding rond veiligheid. Aan de ene kant worden veiligheidsmaatregelen door externen beschouwd als teken van onveiligheid, terwijl directbetrokkenen, zowel personeel als leerlingen, juist veel voordeel zien in adequate veiligheidsoplossingen zoals een schoolpolitiepost of detectiepoortjes. Kwaliteit In een groter schoolverband is het beter mogelijk bestaande specialisaties en een vollediger onderwijsaanbod in stand te houden. Dat geldt zeker voor het vmbo-aanbod. Met een betere financiële basis kunnen kleinere eenheden worden gecontinueerd en dit kan een grotere opleidingskeuze bevorderen. Een groter schoolbestuur, zoals OMO, is in staat om een nieuw experiment te starten, zoals met De Nieuwste School is gebeurd. Zo is het mogelijk een innovatiesprong te maken. Overigens is het ook mogelijk te vernieuwen vanuit een bestaande situatie, met of zonder hulp van externen. De mogelijkheden hiervoor hangen mede af van het belang dat school en overheid hieraan hechten en de investeringen die zij hiervoor wensen te doen. En het is van belang of er in en om de omgeving van de school een voldoende innovatief klimaat is, dat onderwijskundige vernieuwing een kans van slagen wil geven. Daarbij heeft innovatie de meeste kans van slagen als betrokken partijen dit ondersteunen: personeel, directie en bestuur. Doelmatigheid Een grotere schaal lijkt een grotere doelmatigheid mogelijk te maken. De administratie van het personeel wordt uitgevoerd door het centraal bureau van OMO. Via een allocatiemodel wordt het geld tussen de scholen verdeeld en een deel wordt besteed ten behoeve van de centrale taken en het centraal apparaat. Daarmee wordt een deel van de innovatieve activiteiten voor het onderwijs gefinancierd. Het grotere verband betekent ook, dat scholen die een relatief moeilijkere exploitatie hebben worden gecompenseerd door andere scholen met een positievere exploitatie. Hierdoor kan het scholenbestand beter in stand blijven. Verder is OMO in staat gebleken om de omvang van het management lager te houden dan het landelijke gemiddelde. Toegankelijkheid Toegankelijkheid speelt vooral een rol aan de bovenkant en aan de onderkant van het onderwijs. Veel scholen richten zich vooral op de middengroep, waarvoor een goed en passend onderwijsaanbod is te realiseren. Het lijkt erop dat in het lokaal overleg de ‘pijn’ van de moeilijkere doelgroepen wordt verdeeld. Juist doordat de grotere besturen en scholen zich in toenemende mate bewust zijn geworden van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, is het mogelijk in lokaal verband hierover afspraken te maken. Het lijkt erop dat de kleinere besturen minder verantwoordelijkheid dragen voor onderwijs aan maatschappelijk lastige doelgroepen, met name in de ogen van het lokaal bestuur. Voor een deel wordt dat veroorzaakt doordat zorg voor leerlingen vaak als iets extra’s wordt beschouwd, anders dan bijvoorbeeld in het basisonderwijs. Het voortgezet onderwijs kent vakdocenten die met name geïnteresseerd zijn in het eigen vak. In het basisonderwijs overheerst meer de pedagogische verantwoordelijkheid die de school heeft voor de kinderen, waardoor er meer ruimte is voor een bredere benadering van leerlingen.


37

Daarom kunnen ook onderwerpen als achterstandenbeleid en brede school in het basisonderwijs gemakkelijker aansluiting vinden dan in het voortgezet onderwijs. Verminderde invloed en betrokkenheid ouders, leerlingen en personeel? Het is zeker waar dat deze groeperingen minder aanwezig zijn in de managementstructuur en bovenschoolse voorzieningen die vaak ontstaan bij grootschalige fusies. Daarbij moet worden meegewogen dat de primaire focus van deze groepen vooral bij de eigen instelling ligt. Daarmee heeft de eigen instelling de belangrijkste sleutel in handen om de betrokkenheid van deze groepen vorm te geven. De ouders hebben de grootste betrokkenheid bij de ontwikkelingen van het eigen kind en zijn omgeving. Overigens is over het algemeen de betrokkenheid van ouders bij het wel en wee van de school minder ver ontwikkeld dan in het basisonderwijs. Dat komt waarschijnlijk doordat het pedagogisch klimaat in het basisonderwijs meer mogelijkheden biedt voor betrokkenheid van ouders dan in het wat meer cognitief gerichte klimaat in het voortgezet onderwijs. Ouders hebben daar meer de neiging te willen ‘loslaten’. Leerlingen willen binnen een school wel wat te kiezen kunnen hebben. Als een bepaalde vriendengroep niet meer bevalt, dan moet het mogelijk zijn te kunnen overstappen naar een andere vriendengroep. Er moet ook ruimte zijn binnen een school om verschillende jongerenculturen en leefstijlen naast elkaar te kunnen laten bestaan. Het personeel heeft ook de meeste oriëntatie op de eigen school. Daarbinnen is de natuurlijke ‘veilige’ plek de vaksectie. Docenten voelen zich het meest op hun gemak in een sectie die niet te klein maar ook niet te groot is. In het vmbo valt het opkomend verschijnsel op, dat een beperkt aantal docenten verantwoordelijk is voor een deel van de leerlingenpopulatie (team-klein-groepenmodel). Nieuwe kleinschaligheid? Zoals eerder gezegd, lijken fusiebewegingen van de afgelopen vijftien jaren relatief weinig invloed gehad te hebben op het aantal onderwijsgebouwen en de omvang daarvan. Wel was het zo dat er een impuls uitging vanuit de vorming van brede scholengemeenschappen waarbij groei werd gestimuleerd, hetgeen extra aantrekkelijk werd gemaakt omdat er was voorzien in een sociaal plan voor ‘overtollig’ personeel. Daarnaast is duidelijk dat ouders, leerlingen en personeel ideeën of wensen hebben over optimale schaalgrootte. In de marketing van specifiek onderwijsaanbod is niet uit te sluiten dat sommige scholen uiteindelijk toch weer zullen kiezen voor het apart positioneren van een bepaald schooltype en daarmee het pad van defuseren zullen volgen. Daarnaast blijft de meerderheid kiezen voor brede scholengemeenschappen. Daar vinden de ouders de zekerheid dat hun kind bij het op- of afstromen naar een ander onderwijsniveau niet van school hoeft te wisselen. Wellicht is er in het overheidsbeleid aanleiding tot wijzigingen in de toekomst. Het beleid voor voortgezet onderwijs laat in dit verband een merkwaardige spagaat zien. Bij de komst van de Mammoetwet in de jaren zestig was het hoofddoel minder fuikwerking en het bieden van maximale doorstroommogelijkheden aan leerlingen. De beleidsontwikkelingen in de jaren negentig hebben ertoe geleid, dat dit institutioneel verankerd werd door de komst van de brede scholengemeenschappen. In tegenstelling daarmee zijn door

38


de totstandkoming van de tweede fase in havo en vwo de mogelijkheden voor doorstroom vanuit het vmbo juist moeilijker geworden. Dat neemt voor een deel het motief weg om alle schooltypen binnen één gebouw te plaatsen. Gedurende de jaren negentig werd de vorming van brede scholengemeenschappen bevorderd. Veel brede scholengemeenschappen vinden hun oorsprong in deze fase. Het is te verwachten dat in de toekomst de bekostiging van huisvesting een meer lineair verband zal krijgen met het aantal leerlingen en daarbij de vaste voet een minder relevante rol zal spelen. Overigens is het de vraag hoe de lokale overheid zal reageren op wensen om het bestaande onderwijs kleinschaliger te huisvesten dan nu het geval is.


39

4

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: ROC ASA

4.1

Geschiedenis van de fusie ROC ASA is ontstaan in vier grote fusiestappen. Tijdens de svm-operatie (sectorvorming en vernieuwing middelbaar beroepsonderwijs) in 1994 fuseerden Scutos, de christelijke mts (middelbare technische school) van Utrecht, en Abstede, de protestants-christelijke economisch-administratieve opleiding. Beiden waren ongeveer even groot. Een jaar later in 1995 fuseerde Amersteyn, een protestants-christelijke mbo-opleiding in Amersfoort met opleidingen in economie, administratie, dienstverlening en gezondheidszorg, met de Utrechtse combinatie. Utrecht en Amersfoort waren van vergelijkbare omvang. In 1997 kwamen de Europa Colleges in Amsterdam erbij. De Amsterdamse scholen en de combinaties in Utrecht en Amersfoort waren ongeveer even groot. Eind jaren negentig kreeg ROC ASA zijn grootste groeisprong toen het SBBO, het beroepsbegeleidend onderwijs in Utrecht en omgeving, erbij kwam. Het SBBO had veel deeltijdleerlingen.

Tabel 3: ROC ASA grootte College

Sector

Fusiejaar

Stad/regio

Omvang

Abstede

DGO

1994

Utrecht

150

Abstede

Economie

1994

Utrecht

2.200

Scutos

Techniek

1994

Utrecht

1.600

Amersteyn

DGO

1995

Amersfoort

1.000

Amersteyn

Economie

1995

Amersfoort

1.150

Europa College

DGO

1997

Amsterdam

450

Europa College

Economie

1997

Amsterdam

1.425

Europa College

Techniek

1997

Amsterdam

1.100

SBBO

Deeltijd

1999

Amersfoort

Totaal

ROC ASA

3.950 6.100

9.075

3.200

12.275

12.275

12.275

DGO = dilemma georiënteerd onderwijs

Politiek lagen de fusies van ROC ASA altijd moeilijk. Minister Ritzen wilde een veel kleiner aantal ROC’s dan er gekomen zijn en wenste één ROC per regio. Min of meer uit noodzaak werd het ROC steeds groter, omdat de andere ROC’s in de omgeving groter werden en ROC ASA niet achter wilde blijven. Het ROC ASA staat nu in drie steden (Utrecht, Amersfoort en Amsterdam) en is daar steeds de kleinste speler naast een grote andere. (ROC Utrecht is vier keer zo groot, Amerlanden drie keer en ROC Amsterdam vijf keer). De scholen sloten zich op vooral denominatieve gronden bij het ROC ASA aan, hoewel sommigen ook defensieve redenen hadden. Zij wilden zich niet aansluiten bij het andere ROC in de stad.

40


ROC ASA onderscheidt zich door waardengebonden onderwijs en kwaliteit van het vakonderwijs. In keuzemotieven van leerlingen is deels de voorkeur voor het onderscheidende element terug te vinden. Andere redenen die niet bewust onderscheidend zijn, zijn: het imago van ROC ASA of de van-horen-zeggen-kwaliteit, een nieuw gebouw (standaard trekt dat 10% extra leerlingen) en een goede kantine. Doorfuseren “Doorfuseren hoeft voor ons niet, maar wij willen wel onze plek houden. Daarvoor hebben we een zekere massa nodig. Ook ten opzichte van anderen. Wij willen niet gemarginaliseerd worden.“ Dat zegt de voorzitter van het college van bestuur. “Fusies lokken fusies uit. Nu ROC Utrecht en ROC Amerlanden vorig jaar gefuseerd zijn, staan we weer voor de vraag of wij een volgende stap moeten zetten.” De belangrijkste drijfveer van bestuur, management en personeel blijft, dat ROC ASA staat voor algemeen-christelijk onderwijs. ROC ASA vindt het buitengewoon belangrijk dat er meer dan een ROC per regio is. Dat is goed voor het onderwijs en de deelnemers, goed voor de stad en goed voor de innovatiekracht, omdat instellingen uit zichzelf niet innovatief zijn. Er is druk van buiten nodig. Leerlingen moeten met de voeten kunnen kiezen. “Monopolisten zijn niet goed voor de stad, maar ook niet voor de instelling zelf.” De voorzitter van de mr zegt, dat vanuit het personeel vooral gekeken wordt naar de financiële positie van een nieuwe fusiepartner. De mr probeert ervoor te waken dat financieel zwakke fusiepartners toetreden. Bij de fusie met de Amsterdamse scholen heeft de mr ingestemd met een ja-mits-formulering. Achteraf had dat beter nee-tenzij kunnen zijn. Nu zal de mr bij vervolgfusies een hardere opstelling kiezen. De ervaring leert dat een eenmaal gerealiseerde fusie de kritiek laat verstommen van de mr, omdat personeel van de meegefuseerde school dan ook deel uitmaakt van de raad. Het gemeenschappelijk belang geeft vanaf dat moment de doorslag en het afzonderlijk vroegere belang verdwijnt naar de achtergrond. De voorzitter van de Kamer van Koophandel in Utrecht benadrukt, dat opschaling of doorfuseren absoluut geen automatisch proces mag worden. Een fusie of schaalvergroting moet toegevoegde waarde hebben, die van te voren benoemd moet worden. Vervolgens zal de organisatie aangepast moeten worden en moet de strategie van de nieuwe combinatie gericht worden op de gewenste doelen. Hij meent dat er voorlopig voor ROC ASA weinig te halen is uit verdere fusies in de bve-sector (beroepsonderwijs en volwassenendeucatie). Tot op heden is echter elke fusiestap van ROC ASA goed te verantwoorden. Het is geen blind groeiproces. ROC ASA onderzoekt momenteel een fusie met vmbo-scholen in Amsterdam. De reden voor de fusie is een betere doorstroming van vmbo naar mbo (middelbaar beroepsonderwijs). De huidige samenwerkingsovereenkomst is niet sterk genoeg om de doorstroomafspraken te effectueren. Fusie zou volgens de pleitbezorgers tot betere resultaten kunnen leiden. Organisatiemodel, aansturing Aanvankelijk is het ROC ASA gestart als een fusieorganisatie met een samengeraapt stel scholen. Het ROC zit nu op een omslag naar een model waar teams van tien tot twintig


41

fulltime-leraren met drie- tot vijfhonderd leerlingen de kern van gaan vormen. Onderwijs wordt daar kleinschalig georganiseerd. De teams beslissen over personele bezetting, de besteding van onderwijsgerelateerde middelen en het curriculum. Een team zit in een of hooguit twee gebouwen. De mogelijkheden van een team en keuzemogelijkheden van deelnemers worden vergroot. Daarboven staat een regiodirectie (drie of vier mensen). Elke regiodirecteur heeft enkele teams onder zich en portefeuilles: strategie en beleid, personeel, middelen en onderwijs, innovatie en deelnemers. Op centraal niveau is er geen onderwijskundig beleid dat diep ingrijpt in het primaire proces. Toelatingsprocedures, examinering en de ontwikkeling van onderwijs- en lesmethoden zijn zaken die decentraal geregeld worden.

4.2


Onderwijskundig

Onderwijskundige meerwaarde Onderwijskundige meerwaarde is volgens het college van bestuur gerealiseerd en wordt gestuurd en gestimuleerd door het programma Zichtbare vernieuwing. Het programma zorgt ervoor dat teams in beweging komen, omdat ze weten wat bedrijven willen en wat er wordt gevraagd, en dat een ontwikkeling in gang gezet wordt om dat te realiseren. 70% van de teams komt in beweging en boekt resultaten. De teams die stil blijven staan, zijn erg ontoegankelijk. “Om de twee uitersten te noemen: hotel en hospitality hebben geen docenten meer, maar coaches, werken met gastdocenten, werken met portfolio (kennis en kunnen) …. en dat breidt zich verder uit. Administratie en handel staan stil, er zijn Chinese muren omheen gebouwd.” De voorzitter van de mr verklaart het tegendeel. Hij zegt dat er weinig tot niets terecht is gekomen van onderwijskundige meerwaarde. De structuur en huisvesting van ROC ASA maken onderlinge samenwerking moeilijk. Het accent ligt op de teams in een locatie. Verdergaande samenwerking is incidenteel, volgens hem. Relatieve buitenstaanders, zoals de directeur personeel van de gemeente Amsterdam, nemen wel waar dat de onderwijskundige vernieuwingen sneller ter hand worden genomen. Multisectorale samenwerking Aanvankelijk was multisectorale samenwerking niet meer dan de opleidingen onder één dak brengen. Na de fusie zaten er nog hekken tussen de scholen en kwam er niet veel van terecht. Met de invoering van regio’s en teams is dat aan het veranderen. De regiodirectie heeft meer vat op de ontwikkeling gekregen. Heel langzaam komt het nu op gang. De externe druk van andere ROC’s in de regio helpt om deze ontwikkeling op gang te brengen. Doorstroming tussen programma’s De doorstroming in de beroepskolom is gerealiseerd binnen de sectoren en loopt van vmbo via mbo naar hbo. De leerlingenzorg sluit daarop aan en helpt mee om de leerlingen op een goede manier over te dragen, volgens de collegevoorzitter. De voorzitter van de Kamer van Koophandel denkt dat het ROC ASA op de goede weg is, maar dat er

42


nog veel meer te bereiken is op het vlak van de betere doorstroom van leerlingen in de beroepskolom.

4.2.2

Bedrijfsmatig

Optimaal gebruik van voorzieningen Het ROC werkt met één computersysteem, hard- en software. Er is ook samenwerking in werkplaatsen, die het ROC overigens niet veel heeft. In samenwerking met het vmbo wordt er ook gemeenschappelijk gebruikgemaakt van voorzieningen. Doelmatigheid Het college van bestuur vindt, dat het onderwijs doelmatiger is door betere doorstroming, maar ook door een betere bezetting van gebouwen en door aanpassingen aan wensen van opleidingen. De kosten per leerling zijn niet teruggelopen. De leerling van heden is anders dan de leerling van vroeger. De huidige leerling heeft thuis internet en toegang tot allerlei informatie. Dat vergt een ander soort onderwijs dan vroeger. Het onderwijs verandert, de voorzieningen voor onderwijs zijn anders en leiden tot een ander kostenplaatje. De voorzitter van de mr denkt niet dat het efficiënter geworden is sinds de schaalvergroting. De staf is groter geworden; de keuze voor kleine locaties met teams maakt het niet goedkoper en leidt er eerder toe dat er dubbel werk gedaan wordt, omdat men op meerdere plekken zit. Innovatiecapaciteit De innovatiecapaciteit is volgens het college zeker vergroot en zichtbaar in veranderingen, gebouwen, onderwijs, enzovoort. Eén van de manieren om innovatie te stimuleren is een opleiding voor het middenkader, die voor een flink deel gevuld is met docenten uit het eigen personeel. De voorzitter van de mr beaamt, dat het management development programma van het ROC ASA het nu mogelijk maakt dat intern talent doorgroeit naar managementfuncties binnen het ROC. Robuuste instelling “Instellingen kunnen beter risico’s dragen en doen dat ook”, zegt de collegevoorzitter. Overigens doen niet alle ROC’s dat. Een voorbeeld is de huidige ophef over de terugloop van inburgering. Het was duidelijk dat dit minder zou worden en toch zijn er instellingen die niet tijdig maatregelen hebben genomen. De voorzitter van de mr ziet in de robuustheid van de instelling één van de grootste voordelen. Het ROC kan conjuncturele golven in belangstelling en politieke prioriteitsverschuivingen veel beter het hoofd bieden dan vroeger. De terugloop in belangstelling in techniek is nu te dragen, terwijl dat vroeger ondenkbaar zou zijn geweest. “De massa heeft zonder meer voordelen.” De voorzitter van de Kamer van Koophandel wijst erop, dat een grote instelling niet vanzelf robuuster is. Het vereist een aangepaste organisatie om steviger te kunnen zijn. Ondernemend De buitenwereld vindt het ROC ondernemend. Ook voor een grote stad als Amsterdam zijn de ROC’s belangrijke partners geworden, mede omdat ze in staat en bereid zijn


43

grote investeringen te doen. Die ondernemendheid is veel groter dan men bij de lokale overheid verwachtte. Verantwoordingsplicht bij de overheid De overheid geeft vrijheid, maar neemt ook veel terug. De controle- en informatielast is veel te ver opgevoerd. Omdat het vertrouwen ontbreekt en het wantrouwen de boventoon voert, wordt er veel te veel energie gestoken in de verantwoording, omdat voor één enkel gegeven aan de top binnen de organisatie vaak tientallen gegevens verzameld en vastgelegd moeten worden (de Stufenbau van Hans Kelsen). Het beroepsonderwijs zit met een volstrekt verkalkte en verkrotte kwalificatiestructuur, een landelijke uniform systeem dat in detail voorschrijft wat er moet gebeuren. Het staat haaks op principes zoals de leerling centraal, regio-ontwikkeling, de docent ruimte geven. De voorzitter van de mr onderschrijft deze mening. De externe regeldrift is de docenten een doorn in het oog. Intern regelvermogen Het intern regelend vermogen begint te ontstaan. Binnen het middenmanagement bestaat een groep die vindt, dat hun belangrijkste rol is het behartigen van belangen van docenten. Ze realiseren zich te weinig dat zij er voor zijn om een aantal resultaten voor de organisatie te halen, die niet noodzakelijkerwijs de belangen van docenten dienen. Toch groeit de groep managers met het genoemde beleidsvoerend vermogen.

4.3

Onbedoelde effecten Opvoeding, sociale veiligheid De leerlingen vinden het binnen de school veilig, in de fietsenkelder al minder en in de directe schoolomgeving buiten het hek het minst. De beveiliging is gericht op het buiten houden van mensen die niet op school thuis horen. Binnen de school is het kleinschalig onderwijs van belang, waar men elkaar kent, in direct contact staat en men elkaar kan aanspreken.1 Het toegangsbeleid in de gebouwen is erop gericht om ongewenste gasten die binnen lopen, te weren. Mensen die er niet thuishoren, moeten buiten gehouden worden. In risicowijken of als er meer risicogroepen komen, is de toegangscontrole scherper. Zo is er op het Kanaleneiland en in de Wibautstraat in Amsterdam veel meer toegangscontrole dan in andere locaties. Wat de veiligheid bevordert zijn een sterk pedagogisch klimaat, een goed werkklimaat, een uitdagende school waar de leerlingen zich aan binden, fysieke maatregelen, incidentenregistratie als monitor van spanningen en adequaat reageren. Grootschalige reacties op maatschappelijke gebeurtenissen, zoals de moord op Theo van Gogh, zal men niet meer houden. Als er nu iets gebeurt, worden in de klas gesprekken gehouden. Het devies is klein houden, docenten instrueren, gesprek met iedereen aangaan, aan dingen die gebeuren aandacht schenken en niet verzwijgen. Volgens de voorzitter van de Kamer van Koophandel is het in het algemeen waar, dat schaalvergroting risico’s in zich herbergt voor toenemende sociale onveiligheid. Van

44


belang is ook hier weer het hanteren van een menselijke maat, zoals ROC ASA dat heeft gedaan.

Een fort? Impressie van de interviewer De leerlingen liepen via een zijdeur naar binnen. Ik liep mee. Na de deur stond iedereen voor een brede rij poortjes waar je een pasje nodig had. Achter de elektronische poortjes stonden wijdbeens drie forse mannen, type uitsmijter. De leerlingen hadden allemaal een pasje en gingen rustig naar binnen. Een enkeling had zijn pasje vergeten en werd stuk voor stuk door de conciërge ondervraagd en al of niet naar binnen gelaten. Ik kreeg als bezoeker dezelfde behandeling en werd doorgestuurd naar de receptie. Op weg naar de receptie, in een ander deel van gebouw, werd ik door iedereen gegroet en als ik aarzelde werd gevraagd waar ik naar toe moest. Steeds bood men hulp aan. De school, een ROC, staat op Kanaleneiland in Utrecht. Een buurt waar veel Marokkanen wonen en regelmatig spanningen zijn. Veel leerlingen komen uit de directe omgeving. In het gesprek met de voorzitter van het college van bestuur, een oud-politieofficier, kreeg ik het ook over de sociale veiligheid op school. Hij was toevallig ook voorzitter van een landelijk platform Veiligheid op School. Op de eerste vraag over het onderwerp gaf hij een sussend antwoord. Ik vertelde hem mijn binnenkomst in zijn fort. Een fort vond hij het niet, hij wist nog wel sterkere voorbeelden. Even later werd het antwoord interessanter. Ze hadden een grootschalig onderzoek laten doen en daar kwam uit dat de leerlingen het binnen school veilig vinden. In de randen van het gebouw, de fietsenkelder bijvoorbeeld is het minder veilig en buiten het hek het meest onveilig. De grootste problemen ondervinden de leerlingen in moeilijke buurten: Kanaleneiland en Wibautstraat Amsterdam, waar verjaagde junks uit de metro stappen om de politie op Amsterdam CS te ontlopen. In die buurten is een stevige toegangscontrole op school en in andere buurten niet. De slachtoffers van geweld zitten vooral onder leerlingen die spijbelen. Merkwaardigerwijs zitten bij de spijbellaars ook de daders van geweld. De sociale veiligheid bevordert men op deze scholen door alles kleinschalig te organiseren, zodat leerlingen en docenten elkaar kennen. De medewerkers van de school moeten leerlingen ook op hun gedrag aanspreken. Daar zit een zwak punt volgens het management, omdat één op de vijf docenten dat niet doet. Deze docenten vinden het aanspreken flauw, zijn het niet eens met de regels van de school of durven het gewoon niet. Leerlingen hebben dat onmiddellijk door, waardoor de veiligheid binnen de school afneemt.

Unilocatie Unilocatie is niet aan de orde geweest bij ROC ASA. Ze komen er ook niet, omdat het kleinschalig onderwijs dat ROC ASA nastreeft, zich niet verdraagt met unilocaties. Managementproblemen: rolwisseling, aanpassen aan schaalgrootte, zwak ontwikkeld instrumentarium Managementproblemen zijn volgens het college een logisch gevolg van fusies:


45

ß ß

ß ß ß ß

alle leidinggevenden komen onder druk te staan en worden in ieder geval opnieuw beoordeeld; ze passen minder goed in de nieuwe setting, vooral de schoolleiders die een verzorgende en pleitbezorgende rolopvatting hebben (vaderen en moederen over personeel, manager als belangenbehartiger van docerend personeel); het noodzakelijke beleidsvoerend vermogen heeft lang niet iedereen; niet elke manager is in staat om de rolwisseling mee te maken, degenen die geen rolwisseling ondergaan zouden een andere functie moeten aanvaarden; soms ook problemen met statusverlies; en weten als directeur dat je een deel van een geheel bent, is een punt van zorg; sommigen staan geen bemoeienis van het college van bestuur toe.

De voorzitter van de Kamer van Koophandel meent, dat het noodzakelijk is om bij schaalvergroting bestuur, management en managementsysteem aan te passen en te veranderen. De personele bezetting van de nieuwe posten moet ook goed zijn. Bij veel fusies, niet specifiek ROC ASA, wordt daar te weinig aandacht aan besteed. Men biedt schaalvergroting soms het hoofd door meer van hetzelfde en loopt dan op een zeker moment vast. Op de werkvloer, in het onderwijs, moet de menselijke maat in de gaten gehouden worden. Dat wordt in sommige gevallen vergeten, waardoor anonimiteit en vervreemding optreden. In het management kan een fout zijn dat het college van bestuur de organisatie tot in detail blijft besturen, terwijl er meer vrijheid van handelen moet worden toegestaan. Een extern personeelsdirecteur zegt dat het management in een ROC of in onderwijsinstellingen in het algemeen zwak ontwikkeld is. De organisaties lopen achter in public relations, accountability, informatiemanagement, loopbaanontwikkeling, marketing, het op orde houden van werkprocessen, enzovoort. Dat creëert voortdurend problemen, omdat de buitenwereld wel verwacht dat alles goed loopt en de schaalgrootte plus de nieuwe manier van onderwijs geven moderne managementtechnieken vereisen. Zo’n grote instelling is niet meer als een kleine school met direct toezicht op basis van klassikaal onderwijs te organiseren. De kloof met de professionals groeit daardoor ook. Zij voelen zich miskend en sluiten zich op in een eigen wereld, die beperkt is tot het eigen vakgebied en de deelnemers waarvoor onderwijs gegeven wordt. De rest van de organisatie bestaat niet meer en de docent gaat solitair te werk. Uittreden personeel Er is niet veel extra personeel geloosd na de fusies; zowel het college van bestuur als de voorzitter van de mr vinden dat. Zij vinden wel dat sommige instellingen de problemen bewust laten oplopen om ze uiteindelijk in Den Haag neer te leggen. Bijvoorbeeld op de al lang bekende teruglopende vraag naar inburgering is bij het ene ROC geanticipeerd, terwijl het andere ROC nog personeel aantrekt als er feitelijk gekrompen moet worden en bij de effectuering van de afnemende behoefte verontwaardigd bij de rijksoverheid aan de bel trekt. Meer bureaucratie Er is minder management en meer bureaucratie, volgens het college van bestuur. Bijvoorbeeld de ondersteuning moet worden teruggebracht met 10%. Decentraal is de ondersteuning wel gegroeid. Die willen de docenten niet terugdringen. Er zijn nu minder managers, vroeger waren er dertig directeuren en nu twintig.

46


De docenten vinden wel dat er meer staf is. De voorzitter van de mr vindt ook dat er meer bureaucratie is, omdat er meer staf is, die soms dubbel werk doet. Invloed op de omgeving De invloed van het ROC op toeleverende en afnemende scholen is groter geworden. Het is makkelijker om bij gemeente en bedrijven binnen te komen. Landelijk is de bve-sector partij geworden. De publieke bemoeienis van de centrale overheid is groter geworden. De invloed van de lokale overheid kan groter zijn. Relatie met afnemende werkveld, arbeidsmarkt De Kamer van Koophandel vindt dat de contacten tussen het mkb (midden- en kleinbedrijf) en het onderwijs slechter zijn geworden sinds de ROC-vorming. Vroeger waren de contacten tussen bedrijven en streekschool intensiever en beter. De directeur bewoog zich ook in ondernemerskringen. De verslechtering is vooral te merken in de beroepsbegeleidende opleidingen. Dat is ook de mening van de directeur personeel van de gemeente Amsterdam. Zwak is het verzorgen van stages. Er is nauwelijks begeleiding vanuit de school, de bedrijven worden slecht geïnformeerd en er is weinig belangstelling en begeleiding van de stagiaires. De stagiaires worden ‘over de heg gegooid’. De public relations van het ROC is ook beneden de maat. De ROC’s informeren de bedrijven en instellingen slecht over lopende veranderingen in de opleidingen, bijvoorbeeld over het competentiegericht werken. Hoe dat de kwaliteit van de opleidingen beïnvloedt, is niet goed zichtbaar voor bedrijven.

4.4

Trots en minder tevreden Trots is het ROC ASA op het identiteitsgebonden onderwijs en de onderwijsvernieuwingen die geslaagd zijn. Trots is het college op het gegeven dat ROC ASA tot de kopgroep van de Nederlandse ROC’s hoort. De buitenwereld vindt dat het ROC ASA trots mag zijn op de gedifferentieerde aanpak van deelnemers, met als kroon op het werk het onderwijs voor moeilijke doelgroepen in Amsterdam-West. Schaamte en onvrede is er over achterblijvende opleidingen. De mr zit de groei van stafdiensten dwars. De buitenwereld zegt dat het management zwak ontwikkeld is.

4.5

Nabeschouwing Inleiding Het mbo is een product van de Mammoetwet, die in 1968 is ingevoerd. De WVO (Wet op het voortgezet onderwijs) maakte van de tweeslag in het beroepsonderwijs (lager en middelbaar) een drieslag mogelijk (lager, middelbaar en hoger) en voegde nieuwe sectoren toe aan het beroepsonderwijs. Met name de komst van het economisch en administratief onderwijs was een belangrijke uitbreiding. De verzuiling, nagenoeg onbekend in het nijverheidsonderwijs, deed er nog een schepje bovenop. Het maakte de stichting van confessioneel beroepsonderwijs mogelijk in een tijd dat de ontzuiling zijn werk begon te doen. De toevloed naar het mbo, waar slechts bescheiden voorlopers van bestonden in de techniek (uts, uitgebreide technische school), was groot. Het mbo werd een van grootste succesnummers van de WVO. Groot groeien in het onderwijs

47

Het mbo groeide vanaf het begin elk jaar. In de jaren negentig kreeg de groei een versnelling, omdat nieuwe opleidingen, eerst kort-mbo en later het volwassenenonderwijs en duale onderwijs, werden toegevoegd aan het schooltype. De instellingen zelf groeiden nog sneller, vanwege de schaalvergrotingsoperaties die over het mbo heen kwamen: eerst de svm-operatie en later de ROC-vorming.

Figuur 4: Aantal opleidingen in mbo, leerlingen en leerlingen/opleidingen van 1980 – 2002

In de grafiek is de ontwikkeling terug te vinden. De exacte cijfers staan in tabel 7. Tot 1985 groeide het aantal opleidingen (kolom, linker-as) sterk en dat was in 1990 – na de svm-operatie – voorbij. Het leerlingenaantal (kolom linker-as * 1.000 leerlingen) bleef jaar in jaar uit groeien. Het effect op de grootte van de instellingen is terug te vinden in de grafieklijn. De gemiddelde grootte was in 1980 303 leerlingen per opleiding en dat liep tussen 1985 en 1990 snel op. In 1995 was het gemiddelde 2.872 en in 2002 3.263 leerlingen per instelling. De voorlopers van ROC ASA zijn typische producten van het verzuilde protestants-christelijk mbo in Utrecht, Amersfoort en Amsterdam. De protestants-christelijke besturen hebben vanaf de jaren vijftig consequent protestants-christelijk beroepsonderwijs in Utrecht, Amersfoort en Amsterdam nagestreefd. Dat lukte vaak wel, maar soms ook niet. Bijvoorbeeld het mdgo, later dienstverlening en gezondheidszorgonderwijs, is in Utrecht en Amsterdam de algemeen-bijzondere weg ingeslagen en het katholiek middelbaar technisch onderwijs in Utrecht deed dat ook. Toch is de combinatie in de drie steden als aparte protestants-christelijke organisatie naast een grote algemene onderwijsinstelling blijven bestaan. De samenstelling en omvang is samengevat in de onderstaande tabel. De detailgegevens zijn in de bijlagen opgenomen in tabel 12.

48


Tabel 4: ROC ASA, samenstelling en omvang 1980-2002 ROC ASA

1980

1985

1988

1997

2000

2002

Eenheden

9

10

10

10

10

10

Besturen

8

10

10

4

1

1

Deelnemers

4.250

7.717

10.100

11.964

14.322

15.286

II/eenheid

472

772

1.010

1.196

1.432

1.529

II/bestuur

531

772

1.010

2.991

14.322

15.286

In 1980 ging het om zelfstandige unisectorale scholen van één richting in één stad. In één geval vielen twee scholen onder één bestuur. Dat was het Scutos-bestuur, dat naast techniek iets voor meisjes wilde doen en een protestants-christelijke meao (middelbaar economisch en administratief onderwijs) stichtte. Vóór de WVO lukte het bijna niet om denominatieve scholen voor beroepsonderwijs te stichten, omdat het bedrijfsleven en de gemeenteraad daar niet aan wilden meewerken. Die moesten onder de Nijverheidswet nog toestemming geven. Na de invoering van de WVO centraliseerde en bureaucratiseerde de besluitvorming over de stichting van scholen en werd het voor besturen makkelijker om scholen voor beroepsonderwijs te stichten. De svm-operatie bracht eind jaren tachtig en begin jaren negentig de eerste fusies in het mbo, nadat enkele jaren eerder het kort-mbo gestart was en staatssecretaris De Jong confessioneel gekleurde streekscholen mogelijk maakt. SBBO in Leusden, nu onderdeel van ROC ASA, is daar een voorbeeld van. In de tabel is dat terug te zien in de afname van het aantal besturen tussen 1988 en 1997. De toename in deelnemers is vanaf 1980 al bezig. Het aantal eenheden waarin gewerkt werd, bleef gelijk. Een eenheid is de organisatorische entiteit waarin het onderwijs gegeven wordt. Voor de svm-operatie waren dat scholen en na de svm-operatie min of meer zelfstandige sectoren of units onder één centrale directie of bestuur. Een eenheid zit soms in één gebouw, maar lang niet altijd. De tweede schaalvergroting vond plaats tijdens de ROC-vorming en de periode daarna, van 1996 tot 1999. De bestuursomvang nam toe, maar het aantal eenheden bleef nagenoeg gelijk. Omdat de deelnemersaantallen bleven stijgen, nam de gemiddelde omvang van een eenheid wel toe. De schaalvergroting in het mbo heeft te maken met de groei in deelnemers en de bestuurlijke schaalvergroting. Verschillen en overeenkomsten ROC ASA is een van de grotere ROC’s in Nederland. Het is bovendien een van de weinige ROC’s met identiteitsgebonden onderwijs. Het ROC is niet in één regio gevestigd, maar in meerdere. In de korte geschiedenis van de ROC’s heeft ROC ASA van begin af aan een eigen plaats veroverd door het eigen karakter, maar ook door als één van de eersten een modern financieel beleid te gaan voeren. Daardoor was ROC ASA in staat om al heel snel in nieuwe of vernieuwde gebouwen onderwijs te gaan geven en ging het vroeger investeren in onderwijs dan anderen. Dat heeft het ROC een koppositie gegeven, maar geeft ook aanleiding tot conflicten met andere ROC’s en landelijke beleidsmakers.


49

Keuzevrijheid voor leerlingen en afnemers Eén van de bestaansredenen van ROC ASA is het behoud van keuzemogelijkheden voor deelnemers en afnemers in de regio. Daarin wijkt het ROC af van het beleid van de overheid, die streeft naar één ROC per regio. Het ROC ASA wil vooral door haar identiteit verschil maken. Voor slechts een deel van de deelnemers is dat een reden om voor ROC ASA te kiezen. Het gaat hen ook om andere beweegredenen, waarin het ROC niet bewust verschilt van anderen. In de meeste regio’s kunnen de deelnemers niet kiezen uit meerdere ROC’s. Voor de breedte van het onderwijsaanbod speelt dat geen rol, omdat vrijwel elk ROC alles aanbiedt. Concurrentie tussen ROC’s met gelijke opleidingen bestaat volgens kenners van de onderwijssector niet. Het enorme aantal opleidingen in de bve-sector en het feit dat vrijwel elke opleiding bij elk ROC wordt aangeboden, hebben een enorme versnippering tot gevolg. Invloed op sociale cohesie Sociale cohesie is een hedendaags vraagstuk, dat vooral in bepaalde grote stadswijken speelt. Het ROC heeft hiermee te maken en voert beleid op dit punt. De sociale veiligheid is hoog op de agenda geplaatst. Het ROC heeft een bijdrage geleverd aan het ontwikkelen van landelijk beleid en meegedacht bij het vinden en ontwikkelen van oplossingen. Die oplossingen worden in de vestigingen van het ROC ingevoerd en beproefd. De stelling is te verdedigen dat het ROC door zijn omvang vroegtijdig geconfronteerd wordt met het maatschappelijk vraagstuk en het de capaciteit in huis heeft om het probleem aan te pakken. Het ROC heeft dat ook gedaan en loopt nu voorop in het verbeteren van de sociale cohesie. Buitenstaanders wijzen erop dat er een gebrekkige relatie is tussen deelnemer en opleiding, die bestaat uit het personeel en de deelnemersgroep die de opleiding volgt. Het komt veelvuldig voor dat deelnemers acht of meer docenten hebben voor twee lesdagen en dan ook nog onderwijs volgen in verschillend samengestelde onderwijsgroepen. De onderlinge binding is daardoor klein, de groepsstructuur te zwak. Het is volgens externe deskundigen allemaal begonnen toen het onderwijs startte met modularisering, eind jaren tachtig. Dat is toentertijd drastisch doorgevoerd om per ROC nagenoeg alle opleidingen uit de kwalificatiestructuur in de lucht te houden. Nu leidt het op uitvoeringsniveau tot problemen. Kwaliteit De schaalgrootte werkt positief op het instandhouden van een breed onderwijsaanbod. Het ROC heeft meer mogelijkheden om innovaties aan te pakken, wordt er ook eerder mee geconfronteerd en doet er ook iets aan. De onderwijskundige innovaties komen op gang, maar niet over de hele linie. Het is afhankelijk van de medewerkers dicht bij het onderwijs of de onderwijsvernieuwingen goed van de grond komen. En daar gaat het nodige mis. Op plekken waar onderwijsvernieuwingen slagen, staat een betrokken team docenten met visie en ontwikkelvermogen te werken voor een herkenbare groep deelnemers in een opleiding met een gezicht. Een duidelijk profiel, een zichtbaar en aanwezig werkveld, een herkenbare plek in het gebouw, activiteiten, constateerbare resultaten, samenhang en engagement. Op veel plekken in het onderwijs treft men deze situatie niet aan. De kleine kwaliteit is niet op orde, afspraken worden niet gemaakt of niet nage-

50


komen, ieder werkt voor zichzelf, het management heeft de werkprocessen niet op orde, enzovoort. De top van de instelling heeft in deze situaties onvoldoende relatie met de dagelijkse onderwijspraktijk om daarin verandering te brengen. Buitenstaanders merken op dat het management zwak ontwikkeld is. Ook de top is niet volwassen, mature, omdat het accent verkeerd gelegd wordt. Er is onvoldoende aandacht voor de kerntaak, goed onderwijs, en meer aandacht voor bijzaken. De relatie met de arbeidsmarkt is op veel plaatsen ernstig verzwakt, volgens de buitenstaanders. Stagebegeleiding is veelal onder de maat, de kennis van het bedrijfsleven verouderd, de relaties met bedrijven en instellingen worden niet onderhouden en het bekendmaken van ontwikkelingen in het onderwijs schiet tekort. Doelmatigheid Grote ROC’s gaan efficiënter en doelmatiger met hun middelen om. Het is geen natuurwet en afhankelijk van eigen beleid. Maar het valt op dat de meeste ROC’s, de een eerder dan de ander, dat wel doen. Toegankelijkheid De toegankelijkheid van opleidingen is niet verminderd. In de bve-sector is het aanbod sterk toegenomen. De variatie aan opleidingen is inmiddels zo groot en de plekken waarop de opleidingen gegeven worden zo omvangrijk, dat er landelijk een sanering nodig is. Invloed op besluitvorming en betrokkenheid ouders, deelnemers en personeel De invloed van deelnemers op de opleiding is sterk afgenomen. Zowel in de besluitvorming, als in de klachtenafhandeling is de deelnemer slechter af. De invloed van het personeel is eveneens afgenomen. Mogelijkheden schaalverkleining Op het niveau van opleidingen hebben de ROC’s de ondergrens van veel opleidingen al lang overschreden. De piepkleine opleidingsschaal vertaalt zich in rommelige versnipperde onderwijsprogramma’s met veel zelfstudie en wisselende groepssamenstelling en docententeams. Wat nog onvoldoende gebeurt, is de organisatie van kleinschalige herkenbare eenheden in het primaire proces. ROC ASA gaat die weg nu op. In andere ROC’s is hetzelfde gaande of gaat hetzelfde gebeuren.


51

5

Hoger beroepsonderwijs: INHOLLAND

De geschiedenis van deze fusie is grotendeels opgetekend uit de mond van de voorzitter van het college van bestuur. De beoogde en niet-beoogde effecten zijn gebaseerd op uitspraken van de voorzitter, mensen van binnen en buiten de hogeschool, die in het kader van dit onderzoek zijn geraadpleegd, en documentatie over de hogeschool. De nabeschouwing probeert de case in een breder perspectief te plaatsen. De interpretatie van het materiaal komt voor rekening van de onderzoekers en kan overeenkomen met de mening van geïnterviewden.

5.1

Geschiedenis van de fusie Klein uit het stc-proces De Hogeschool INHOLLAND is ontstaan uit een reeks fusies. Het begon bij de Ichthus Hogeschool die als protestants christelijke hogeschool was gevormd tijdens het stc-proces (schaalvergroting, taakverdeling en concentratie) in het hbo, midden jaren tachtig. Jos Elbers was voorzitter van de hogeschool. De hogeschool had vierduizend studenten en vestigingen in Rotterdam (drie sectoren: pabo, economisch-administratief en sociaalagogisch) en Dordrecht (pabo). In 1994 was duidelijk dat de hogeschool in die omvang op den duur geen eigenstandige positie zou kunnen handhaven. Groei was wel mogelijk, maar het zou geen hogeschool kunnen worden, die het noodzakelijke volume van tussen de 10.000 en 20.000 studenten zou hebben. Die grootte was nodig om modern onderwijs te kunnen ontwikkelen, om mensen en middelen optimaal te alloceren, en om beter gebruik te kunnen maken van meerdere opleidingen op meerdere plaatsen, volgens het devies “één keer uitvinden en twee keer uitzetten”. Stapsgewijs groter De eerste voor schaalvergroting in aanmerking komende hogeschool was de Christelijke Hogeschool Rijn-Delfland, die vestigingen in Den Haag en Oegstgeest had. Die fusie lukte. De volgende wens was om een breder portfolio na te streven, omdat de toenmalige samenstelling te eenzijdig was. Meer technologie was vanzelfsprekend. In Den Haag en Rotterdam waren er weinig mogelijkheden, omdat er al twee hogescholen waren. “Dat is te druk” zegt Elbers, “maar in Delft lagen er wel kansen”. De agrarische hogeschool werd overgenomen, met een heel aardig bedrag van de minister van Landbouw erbij. De komst van de technische sector gaf de gelegenheid om meerdere echt technische opleidingen te ontwikkelen naast de landbouwopleidingen, zoals technische vervoerskunde, informatica en technische bedrijfskunde. De denominatie veranderde in die tijd van protestants-christelijk naar bijzonder-neutraal, onder handhaving van karakteristieke elementen zoals de menselijke maat. Nog niet groot genoeg De combinatie zat in 2000 op 12.000 studenten, maar was nog te klein omdat de bezuinigingen in het hoger onderwijs, ongeveer 35% minder budget per student, ergens met

52


efficiency-maatregelen moesten worden opgevangen. Elbers had contacten met de voorzitter van het college van bestuur van de Hogeschool Holland in Diemen, omdat hij uit het college van bestuur van de Hogeschool Holland kwam en had gewerkt met de toenmalige voorzitter Wim Rietvelt. Elbers heeft toen tegen Rietvelt gezegd: “Volgens mij moeten wij samengaan”. De argumenten waren dat ze samen hogescholen in de drie grote steden van het land hadden, de huidige omvang van Ichthus en Hogeschool Holland apart net te klein was, beiden ongeveer 10.000 studenten, en de hogescholen een gelijke open denominatieve achtergrond hadden. De Hogeschool Holland had geprobeerd om met de Hogeschool van Amsterdam samen te werken, deed dat ook, maar tot een fusie kwam het niet. Met het idee om samen te gaan met Ichthus kreeg de Hogeschool Holland een alternatief voor de Amsterdamse fusie in handen en konden de voordelen die er al waren – één keer uitvinden en twee keer uitvoeren – nog een keer worden toegepast. Grote sprong In Amersfoort werd in 2000 een overeenkomst bereikt over de fusie met de Hogeschool Holland. De voorzitter van de Hogeschool Holland had toen nog een probleempje: hij voerde in die periode besprekingen met de Hogeschool Haarlem, de Hogeschool Alkmaar en de HES Amsterdam (Hogeschool voor Economische Studies) over een fusie. Hij ging overleggen met deze hogescholen en kreeg voor kerstmis te horen dat de HES Amsterdam niet meer wilde praten, maar Alkmaar en Haarlem wel. “Op 6 januari 2001 spraken de vier voorzitters elkaar in een goed restaurant. Alle plannen kwamen op tafel. Wat Haarlem en Alkmaar wilden, leek op een stappenplan in twintig jaar. Ichthus en de Hogeschool Holland lieten merken dat zij gingen fuseren. Toen kwam de suggestie op tafel om een fusie in één te doen. Alle hogescholen in één keer laten fuseren. Aan het eind van de avond gaven we elkaar een hand en dit gingen we binnen een jaar doen.” De overwegingen van Haarlem en Alkmaar om nu mee te gaan met de fusie hadden veel te maken met het wegvallen van alternatieven. Ze hadden geprobeerd met elkaar te fuseren, maar slaagden niet omdat de hogescholen niet tot een operationele samenwerking konden komen. Beide hogescholen waren ongeveer even groot, hadden vergelijkbare opleidingen en konden niet tot overeenstemming komen over de leiding. Fusie met de Hogeschool van Amsterdam sloten zij beiden uit vanwege het anti-Amsterdamse sentiment. De hogescholen moesten wel met deze fusie meegaan, omdat zelfstandig blijven steeds moeilijker werd door financiële druk en concurrentie van andere hogescholen. In één jaar Het traject om in één jaar de fusie te realiseren werd ingezet. De anderen vonden dat kort, maar het argument dat zo’n proces niet lang moest duren, gaf de doorslag. De fusiepartners hadden te maken met 32 leden van de raad van toezicht, 11 leden van het college van bestuur, 36 directeuren, 250 opleidingmanagers en 96 mr-leden. De verschillen tussen de hogescholen waren enorm. Van archaïsch, provinciaal, ‘laissez faire, laissez aller’, tot gedreven, visionair en modern. KPMG is voor het fusieproces ingeschakeld om onderzoek te doen en te zorgen voor moderatie. Op 1 juni 2001 is een intentieverklaring getekend en hebben de raden van toezicht van de fuserende hogescholen een nieuwe voorzitter van de nieuwe hogeschool (Elbers) gekozen. Een beleidsgroep die bestond uit de vier voorzitters van de colleges van bestuur, gaf leiding aan werkgroepen om de fusie voor te bereiden. In juni besliste de beleidsgroep dat alle werkgroepen eind augustus moesten rapporteren. “Verbazing en verzet, maar alle werkgroepen hebben toch hun rapport ingeleverd.” Van 9 tot en met 12 september 2001 was een werkconferentie met


53

heel het management van alle hogescholen georganiseerd. “Toen is alles doorgesproken en is de marsroute, het ontwerp van de organisatie en de strategie besproken en doorgenomen. Het fusiedocument wat daaruit is voortgekomen, staat nog steeds als een huis.” Het formele overleg met vakbonden en mr-en volgde. Vakbonden verschilden met elkaar van mening, omdat de achterbannen verschillend waren. En mr-en ook. Met name Haarlem was heel formeel, omslachtig en kon maar moeilijk tot beslissingen komen. Dat zou nooit wat worden. De voorzitter besloot om het overleg in één keer te doen. Alle 96 mr-leden zijn bij elkaar gekomen op één dag in een hotel. Het was spannend, omdat het ging gebeuren of niet. De voorzitter zegt: “Ik heb dat helemaal gepowered in mijn rol als voorzitter als boegbeeld van de fusie. Het was een professioneel hoogtepunt in mijn carrière. Alles uit het hoofd. De mensen in een cirkel om me heen. Ik ben de hele dag blijven staan. En maar blijven lopen. Alle vragen zelf beantwoord.” “Op het einde van de dag wilde men gevoelsmatig nee zeggen, omdat men bang was gemaakt, maar rationeel wist men dat het ja moest worden. Uiteindelijk hebben alle mr-en ja gezegd.” Het langste heeft de combinatie nog zitten te wachten op de NMa (Nederlandse Mededingingsautoriteit), omdat die nog ja moest zeggen. De NMa had uiteindelijk geen bezwaar tegen deze fusie, omdat de fusie niet onder de werkingssfeer van de Mededingingswet valt.2

Figuur 5: Organisatieschema INHOLLAND

54


Formele en feitelijke start In 2002 is de fusie formeel gestart op 1 januari; op 1 september is de organisatie gaan draaien. De eerste stap was om van bovenaf de organisatie vorm te geven. Uit de elf collegeleden zijn vier leden gekozen. Tijdelijk, omdat na enige tijd dat teruggebracht zou worden tot drie. De vier waren de vier voorzitters van de hogescholen. Voor de overige leden is een oplossing gezocht. Sommigen zijn met pensioen gegaan, vertrokken of hebben een functie binnen de organisatie gekregen. Het tweede was de benoeming van directeuren van de centrale diensten: concern control, juridische dienst, ict, marketing en communicatie, enzovoort; niet als vaste directeur, maar als projectdirecteur. De opdracht was om een plan voor de dienst te maken. Nadat het plan werd goedgekeurd, vond de definitieve benoeming plaats. Meestal werd het de projectdirecteur. De derde stap was de vormgeving van de medezeggenschap. Veel discussie ontstond over wat er in de medezeggenschap besproken werd. De voorzitter heeft dat beperkt, met de stelling dat de mr op vrijwel alles instemmingsrecht heeft, maar dat dit niet inhoudt dat over alles meegepraat wordt. Tegenwind De onderwijsorganisatie zou 1 september 2004 ingevoerd worden. Uit de organisatie kwam het verzoek om dat sneller te doen, één jaar eerder. De collegevoorzitter had meer tijd willen nemen, maar is meegegaan in de tempoversnelling. Hij weet niet of dat verstandig is, vanwege alle nadelige effecten die nu optreden. “Was dat ook gebeurd, als alles een jaar meer tijd gekost had?” vraagt hij zich hardop af. “De onderwijsmensen zijn in eerste aanleg bij de vormgeving van de onderwijsorganisatie betrokken via de zogenoemde Floriade-dagen met Victor de Koning. De opkomst was mager en dat had toen al een teken moeten zijn, dat er wat aan schortte. De organisatie van het onderwijs vond plaats in zogenoemde ‘schools’. Er zijn 15 ‘schools’, veel in de economische hoek en de rest in andere domeinen. Er waren 36 directeuren beschikbaar en men heeft 12 mensen van binnen benoemd en 3 van buiten. De rest viel af. Hetzelfde gebeurde bij de benoeming van opleidingsmanagers. Een deel werd benoemd, maar een groter deel viel af. Niet-benoemde mensen zijn er materieel bijna altijd zonder verlies uitgekomen. Psychologisch was er wel bijna altijd verlies, omdat men graag benoemd wilde worden in de functie waarvoor men opteerde. Dat benoemingsbeleid bracht onrust in de organisatie. De niet-benoemde mensen zaaiden tegenwind en verstoorden de ontwikkeling van de onderwijsorganisatie. De mensen gingen zich vooral zorgen maken over de eigen positie. Het ging over de vraag ‘What’s in for me?’, in plaats van hoe gaan we examineren, hoe gaat de planning- en controlcyclus er uitzien, enzovoort. De discussies hadden weerslag op medewerkers, studenten, onderwijs, imago, instroom, enzovoort.” Vrijstaten opgeheven, vaker in de krant De schaalgrootte van de instelling werkte tegen. De problemen die zich voordeden werden vergroot en waren interessant voor de buitenwereld. Een kleine hogeschool is onzichtbaar, maar een grote niet. Die haalt makkelijk de krant. INHOLLAND werd en wordt bekeken. “Waar mensen in het onderwijs erg aan moesten wennen, was dat uitvluchten en ontwijkend gedrag onmogelijk werd. Vluchten kon niet meer. Iedereen werd ter verantwoording geroepen en vrijstaten werden opgeheven.” Tijdens het integratieproces van INHOLLAND liep men aan tegen nauwelijks of niet geïntegreerde hogescholen, waar na de stc-fusies in 1986 niets aan de organisatie was gebeurd. Alles was nog als vroeger. Op vrijwel geen onderdeel was geprobeerd om de


55

mogelijkheden van schaalvergroting te benutten. De medewerkers hoefden nauwelijks rekening en verantwoording af te leggen. De medewerkers van die hogescholen kregen in hoog tempo te maken met de nieuwe aanpak en management van de Hogeschool INHOLLAND. De bedrijfsmatige aanpak vraagt van iedereen samenwerking, teamvorming, toetsbaarheid, controleerbaarheid, openheid en elkaar aanspreken. Dat komt in het integratieproces in versneld tempo bij elkaar, omdat de hogeschool in al zijn facetten herontworpen wordt: planning en control, financiën, onderwijs, huisvesting, enzovoort. Verder werd er in hoog tempo gewerkt en stond het management geen uitstel en afstel meer toe. Dat was men niet gewend. De voordelen van de aanpak komen pas na enige tijd te voorschijn. “Nu pas bijvoorbeeld plukt men de vruchten van de ict-investeringen en de virtuele leeromgeving.”

5.2


Onderwijskundig

Onderwijskundige meerwaarde De onderwijskundige meerwaarde is en wordt gerealiseerd in het nieuwe onderwijskundige concept van de hogeschool. De hogeschool voert een major-minorstructuur in. In de economisch-administratieve hoek gaat het bijvoorbeeld om 21 opleidingsdomeinen en 2 masters. De onderwijskundige vormgeving en het competentiegerichte leren is beschreven in de zogenoemde Backbone. De invoering van de nieuwe onderwijskundige vormgeving is gaande, nadat de plannen eerst op papier waren ontwikkeld. Een groot deel van de huidige discussies binnen de hogeschool gaat over de invoering van het model. Er is kritiek op de verandering, omdat de organisatie niet soepel loopt: veel uitval van onderwijs, haperende organisatie, klachten van studenten en personeel, enzovoort. Er is een tekort aan kleine kwaliteit. Binnen de organisatie bestaat de opvatting dat het onderwijskundig model te veel van bovenaf is bedacht en te weinig van onderop. Onderwijs wordt op de werkvloer gemaakt en daar ligt de kennis en capaciteit om onderwijs te ontwikkelen. Buitenstaanders merken op, dat de hogescholen alleen door hun omvang in staat zijn om de opkomende nieuwe onderwijskundige inzichten zoals competentieleren, zelfstandiger projectmatig werken, e-learning, nieuwe leren, kwaliteitszorg, bachelor-master, majorminor, enzovoort, op te pakken en te vertalen in nieuw onderwijs. Kleine instellingen zouden dat niet kunnen. Zij ontberen de omvang om dat te doen. Bij het bepleiten van fusies in het hbo is de onderwijskundige meerwaarde veelvuldig als argument gebruikt. Achteraf kan vastgesteld worden, dat de eerste jaren weinig terecht is gekomen van dat ideaal. Er zijn wel experimenten geweest met extensivering, modularisering en dergelijke, maar de introductie van nieuwe onderwijsconcepten en organisatievormen is nu pas bezig. Multisectorale samenwerking De hogeschool heeft vrijwel onmiddellijk opleidingen verplaatst naar plekken waar de levensvatbaarheid beter zou zijn. Een duidelijk voorbeeld is de harde techniek in Haarlem, die daar bijna geheel is verdwenen. Luchtvaarttechniek en scheepbouwkunde zijn naar Delft gegaan en vinden nu aansluiting bij de tu-opleidingen (technische universiteit)

56


plus scheepsbouwkunde van de Hogeschool Rotterdam. Werktuigbouwkunde en elektrotechniek van Haarlem en Alkmaar zijn geconcentreerd in Alkmaar. De verplaatsing van de opleidingen ondervindt vooraf veel verzet van medewerkers. Maar als ze eenmaal op de nieuwe plek zijn aangeland, slaat de stemming om en omarmen de personeelsleden vaak de synergie die dan mogelijk is. Vooral luchtvaarttechniek en scheepsbouwkunde in Delft doen het heel goed in de nabijheid van de vergelijkbare wetenschappelijke opleidingen. De overgang naar ‘schools’, opleidingsdomeinen en de major-minorstructuur doorbreekt de sectorale grenzen en maakt nieuwe combinaties mogelijk. Het stelt studenten in de gelegenheid om een opleiding te volgen, die dichter aansluit bij hun belangstelling, en maakt het in theorie voor de hogeschool mogelijk om in kenniskringen kennis op te bouwen en te creëren. Doorstroming tussen programma’s INHOLLAND probeert met de invoering van de bama- (bachelor-master) en de majorminorstructuur de doorstroming binnen het hbo-onderwijs en de keuzevrijheden van studenten te optimaliseren. In de doorstroming binnen de beroepskolom draait de hogeschool mee in de landelijke programma’s om dat te verbeteren.

5.2.2

Bedrijfsmatig

Optimaal gebruik van voorzieningen Het optimaler gebruik van gebouwen, vestigingsplaatsen en voorzieningen is een van de speerpunten van het beleid van INHOLLAND. In dat opzicht steekt de hogeschool menige andere hogeschool naar de kroon. De hele invoering van ict in het onderwijs is enigszins gesteund door extra middelen van de overheid, maar grotendeels gerealiseerd en nu in stand gehouden door interne organisatieveranderingen en andere besteding van middelen, die ondenkbaar waren geweest in kleine instellingen. De ontwikkeling was zeker minder snel gegaan of had grote samenwerkingsverbanden buiten de hogescholen om gevraagd, die per definitie organisatorisch zwakker en financieel duurder zijn. Algemener gezegd: een grote instelling kan veel beter investeren. Doelmatigheid Doelmatigheid en efficiency staan voorop in de instelling. Er wordt een modern financieel-economisch beleid gevoerd, waardoor de hogeschool veel meer met zijn middelen kan doen dan de traditioneel sparende en oppottende hogeschool. Het personeel en de studenten hebben de indruk dat veel middelen in de indirecte sfeer worden besteed aan ondersteuning, hulpdiensten en management. Te weinig middelen zouden beschikbaar zijn voor het directe onderwijsproces. Dat zou onder meer tot uiting komen in het geringe aantal contacturen en verplichte onderwijs binnen de hogeschool. Het management ontkent dat er te veel indirecte bestedingen zijn. Buitenstaanders stellen dat het hoger onderwijs de bezuinigingen alleen heeft kunnen overleven door het doelmatiger gebruik van middelen. Hogescholen zijn veel efficiënter gaan werken. Geconstateerd kan worden dat de discussie over de verhouding direct-indirect sterk drijft op beeldvorming. De vraag of kosten direct of indirect gemaakt worden, is sterk afhankelijk van het kostentoerekeningsmodel. In de discussie zien sommigen uitsluitend de kosten voor docerend personeel als direct en zijn alle andere kosten, zoals onderwijs-


57

ondersteunend personeel, ict, mediatheek, huisvesting, innovatiemiddelen en dergelijke, indirect. Aan de andere kant staan opvattingen die vrijwel alle kosten relateren aan onderwijs, zodat er bijna geen indirecte kosten zijn. Een tweede factor naast het kostentoerekeningsmodel is de onderwijskundige ontwikkeling waar steeds minder klassikaal onderwijs in is terug te vinden en steeds meer zelfwerkzaamheid, al of niet in tijdelijke werkverbanden van studenten, op stageplekken of met behulp van ict. Degenen die alleen contactonderwijs in zijn klassieke vorm tot het echt onderwijs rekenen, vinden dat er steeds minder onderwijs gegeven wordt. Financieel robuust De financiële robuustheid kwam bij sommige rechtsvoorgangers van INHOLLAND tot stand door het sparen en beleggen van middelen, achterstallig onderhoud van gebouwen en uitstel van nieuwbouw. INHOLLAND gaat ondernemender te werk en investeert de middelen in gebouwen, ict en de ontwikkeling van organisatie en onderwijs. De hogeschool heeft een autonome groei van 5% gemiddeld per jaar, elk jaar en dat al twaalf jaar lang al. Innovatief vermogen De hogeschool INHOLLAND is innovatief in de ontwikkeling van zijn organisatie. Het fusieproces is volgens de boekjes verlopen, snel en doortastend, met een projectorganisatie die mensen de kans gaf om zich te bewijzen in de ontwikkeling van de organisatie en bevredigende resultaten beloonde. De ontwikkeling van de hogeschool vindt vanuit de top van de organisatie plaats via state-of-the-art-planvorming en sterk persoonlijk leiderschap van de voorzitter. De bedrijfscultuur is zakelijk en doelgericht, met meer oog voor resultaten dan voor persoonlijke relaties. De top van de hogeschool ontwikkelt in kleine kring de strategie van de hogeschool. Het is geen collectief leerproces van een brede groep managers en spraakmakende onderwijsgevenden. “Het strategievormingsproces vertoont kenmerken die uit de design school stammen, waarbij wordt ontworpen op centraal niveau door een beperkte groep mensen”.3 Buitenstaanders zeggen dat de schaalgrootte de hogescholen het vermogen heeft gegeven om positie in te nemen en innovaties op gang te brengen. Zonder de schaalgrootte was dat ondenkbaar geweest.

5.2.3

Externe omgeving

Regelend vermogen INHOLLAND staat bekend als een hogeschool met goed opgeleid management en bekwame medewerkers. De hogeschool heeft een goede naam in onderwijsjuridische zaken. Als één van de besten heeft ze haar formele zaken op orde. Dat blijkt onder meer uit de manier waarop de hogeschool opleidingen aan het assortiment heeft toegevoegd en opleidingen wist te verplaatsen, terwijl de overheid en concurrerende hogescholen lange tijd met alle middelen probeerden om dat te verhinderen. Langs juridische weg kreeg INHOLLAND zijn zaken voor elkaar.

58


5.3

Onbedoelde effecten Alsmaar doorfuseren Het verloop van het ontstaan van INHOLLAND laat zien, dat de groei van de instelling gedreven wordt vanuit een strategische visie op schaalgrootte in het hoger onderwijs en in persoon gedragen wordt door de voorzitter van de hogeschool. De voorzitter wordt getypeerd als iemand die zich in een onderwerp vastbijt en niet meer loslaat. Hij heeft een duidelijk doel en een visie om dat doel te bereiken. Hij werkt met een ongekende dynamiek en veel energie. De latere deelnemers aan de fusie zijn in een aantal gevallen organisaties die in het schaalvergrotingproces van de jaren tachtig achter zijn gebleven, en die intern geen ingrijpend integratieproces hebben ingezet. Het waren overnamekandidaten. De overheid hielp gewild of ongewild de fusie een handje door de bezuinigingen in het hoger onderwijs jaar in jaar uit door te zetten, waardoor het beleid van oppotten en uitstel van investeringen niet meer werkte. Hogescholen moesten gaan woekeren met middelen om overeind te blijven. Binnen de organisatie bestaat de overtuiging dat de fusies van Ichthus en Hogeschool Holland goed te managen waren geweest, maar de fusie met de Hogeschool Haarlem en Alkmaar het geheel te omvangrijk maakte. De integratie werd moeilijker, omdat het lastig is om met zo veel mensen te communiceren om op één lijn te komen. Een complicatie was dat de Hogeschool Haarlem en Alkmaar een andere bedrijfscultuur hadden dan Ichthus en de Hogeschool Holland. De laatste twee waren relatief laat gesticht, tegen de verdrukking in gegroeid en van begin af aan bedrijfsmatig gemanaged.4 Alkmaar en Haarlem waren oude hbo-instellingen met een lange traditie, werkzaam in een rustige, zekere omgeving en met een onaantastbare positie. Het waren traditionele, enigszins verouderde hbo-instellingen, die klassiek werden geleid uitgaande van autonome professionals en een management dat vooral administratief beherend en dienend te werk ging. De twee bedrijfsculturen zouden hoe dan ook met elkaar in botsing komen. Het hoge tempo waarin gefuseerd en geïntegreerd werd, versnelde en verhevigde het proces. Buitenstaanders zeggen dat INHOLLAND een afwijkende case is, omdat de meeste hogescholen ten tijde van de stc-operatie zijn ontstaan. Daarna zijn er nog wel nafusies geweest, maar die waren vooral bedoeld om individuele hogescholen die in de eerste ronde in de regio buiten de fusies bleven, alsnog naar binnen te halen. Veel economischadministratieve hogescholen behoorden daartoe, omdat ze in de stc-periode de wind in de rug hadden, goedkoop onderwijs verzorgden en geen trek hadden om de relatieve rijkdom van die tijd te gaan delen met andere sectoren die het moeilijker hadden, zoals techniek en sociaal-agogisch. Later, in een ander tijdsgewricht, verviel het relatieve voordeel en werd fusie mogelijk of noodzakelijk. Opvoedingsproblemen, sociale veiligheid Opvoedingsproblemen en vraagstukken van sociale veiligheid spelen in het hoger onderwijs anders. Het gaat meer om sociale cohesie, samenhang in het programma en de organisatie van kleinschaligheid in de opleiding. Een groot deel van de onvrede heeft te maken met tekorten op dit vlak. De vorming van ‘schools’ is een manier om dat vraagstuk aan te pakken. Ook de introductie van lectoren kan hiertoe bijdragen, omdat daarmee het rolmodel van de docent een plek kan heroveren. In de publieke discussie bestaat de neiging om de oplossing te zoeken in het verleden, waarbij nostalgische beelden worden opgeroepen van kleinschalige scholen met aanGroot groeien in het onderwijs

59

sprekende docenten. In de toekomst zal dat geen oplossing zijn, omdat deze kleinschaligheid onbetaalbaar is, de kennisverwerving en -creatie anders gaan, de individuele leerbehoeften van studenten sterk gedifferentieerd zijn, het hoger onderwijs voor velen is in plaats van voor enkelen, ict-hulpmiddelen een vast bestanddeel van onderwijs zijn geworden, de tijdsbesteding van studenten anders is en de school niet meer de totale institutie is die het vroeger wel kon zijn. Unilocaties Unilocaties heeft INHOLLAND nooit nagestreefd. Integendeel: het devies één keer uitvinden, twee keer uitvoeren is gebaseerd op meerdere vestigingen. Bureaucratie Het management vindt dat er geen sprake is van bureaucratie. Er zijn minder managers in INHOLLAND dan voor de fusie. Allerlei nieuwe diensten zoals ict, public relations, juridische zaken, control, enzovoort, zijn opgericht voor het hele onderwijs en het toerekenmodel kan ten onrechte de indruk geven dat indirecte kosten niet ten bate van het onderwijs zijn. Voorts is de didactiek sterk veranderd. De docent voor de klas heeft plaatsgemaakt voor studievormen waar de student veel meer op eigen gelegenheid werkt en de docent coacht. Binnen de organisatie wordt op geheel iets anders gewezen. Daar wordt gesteld dat een kleine organisatie niet veel regelt, maar veel ritselt met elkaar. Wederzijds bestaat de bereidheid om elkaar te helpen en de tolerantie om missers en fouten te accepteren. Het wederzijds begrip blijft bestaan, omdat men elkaar van mens tot mens kent. Men kan elkaar aanspreken en er is een vorm van sociale controle. In een grotere organisatie werken die gewoonten niet meer, omdat de directe wederzijdse persoonlijke relaties in betekenis afnemen. Daarvoor in de plaats komen algemene regels en voorschriften, waar iedereen zich aan moet houden. De mensen die de kleine organisatie gewend zijn, doen dat niet of in onvoldoende mate. Dat geeft aanleiding tot conflicten, die oplopen omdat er niet meer geritseld kan worden. Voorbeeld: tentamens werden vroeger binnen een redelijke tijd nagekeken. Elke docent had zo zijn eigen idee over wat redelijk was. Dat wisten de studenten. Nu staat in de regels dat het binnen een bepaalde termijn moet en eist iedereen dat de termijn exact wordt aangehouden. De overheid doet er nog een schepje bovenop door van buitenaf steeds meer regels op te leggen en te eisen dat er meer en meer schriftelijk verantwoord wordt. Kortom: schaalvergroting vereist een aanpassing van de organisatie, waaraan niet alle medewerkers en studenten in voldoende mate meedoen. Verantwoording aan de omgeving De verantwoording is te onderscheiden in verantwoording aan de overheid en aan de belanghebbenden in de werkomgeving, zoals lokale overheid, bedrijven en instellingen. De verantwoording aan de overheid is de laatste jaren sterk veranderd en verbeterd. De fraudezaken in het hbo hebben daaraan een bijdrage geleverd. De administratieve last is daardoor wel sterk toegenomen. De verantwoording aan partners in de omgeving, de zogenoemde horizontale verantwoording, schiet nog tekort. Daar zou meer aan kunnen gebeuren. Invloed op de omgeving De invloed van de hogeschool op de omgeving, vooral de politieke omgeving, is enorm toegenomen. Vroeger hadden de hogescholen nauwelijks contact met politici, terwijl nu

60


de relaties veel directer en intensiever zijn. Het hbo is door schaalvergroting op de kaart gezet. De grotere invloed van de individuele hogeschool gaat ten koste van de HBO Raad, maar komt de hogeschool ten goede. De andere kant van de grotere bekendheid is, dat de hogeschool veel zichtbaarder is in de publiciteit. Dat genereert veel publieke aandacht, ook voor zaken die niet goed lopen. De openheid heeft een eigen dynamiek, waar bestuurders en managers mee moeten leren werken.

5.4

Trots en minder tevreden De trots van de hogeschool is de nieuwe raad van toezicht. Het aantal leden is teruggebracht van 32 naar 8. Het niveau is gestegen en aangepast aan de eisen die modern bestuur van een grote hogeschool veronderstelt. Het heeft een eigen governancestructuur, een eigen systeem van audit en een zelfstandige onafhankelijke positie in de hogeschool. Niet tevreden is de voorzitter over de ontevredenheid van het docerende personeel. De stemming, gemeten in een kwaliteitsonderzoek, is zo negatief, dat hij zich ten doel heeft gesteld om die binnen een jaar te verbeteren. De negatieve stemming heeft veel te maken met de invoering van de nieuwe onderwijsstructuur en de publieke kritiek die de laatste weken over de hogeschool is neergedaald. Binnen de hogeschool valt te constateren dat de persoon van de voorzitter voor- en tegenstanders heeft. Er zijn mensen die hem bewonderen en steunen en mensen die een grote afschuw hebben van zijn manier van werken. De reacties zijn begrijpelijk, gegeven het zware stempel dat de voorzitter op de organisatie drukt.

5.5

Nabeschouwing Inleiding Het hbo bestond ten tijde van de Nijverheidswet al. Vroege voorlopers waren de lerarenopleidingen, het technisch en kunstonderwijs, en lerarenopleidingen als kweekscholen. Technisch onderwijs bestond eerst in de vorm van mts-en, landbouwscholen of bouwkundeonderwijs verbonden aan tekenscholen (bouwkunde gecombineerd met kunstonderwijs); kunstonderwijs in de vorm van kunstacademies of kunstnijverheidsonderwijs. Later kwamen de scholen voor maatschappelijk werk en scholen voor para-medische beroepen erbij. De grote vlucht van het hbo kwam door de WVO en de externe democratisering van het hoger onderwijs. Ook hier geldt dat de groei aan onderwijsdeelname, de toevoeging van sectoren, en – in mindere mate – de confessionalisering van het naoorlogse beroepsonderwijs zorgden voor groei van opleidingen, scholen en deelnemers.


61

Figuur 6: Aantal opleidingen in hbo, studenten en studenten/opleidingen van 1980 – 2002

Toelichting: in de linkerkolom staan in absolute aantallen het aantal opleidingen en het aantal leerlingen * 1.000. In de rechterkolom staat de gemiddelde omvang per opleiding.

De groei in het hbo is vergelijkbaar met die in het mbo. De belangrijkste verschillen zijn dat het mbo praktisch uit het niets oprees en de schaalvergroting in het hbo eerder begon, eind jaren tachtig. Tussen 1985 en 1990 daalde het aantal instellingen (opleidingen) sterk en zette de groei van de studenten door. Het resulteerde in een groei van studenten per opleiding. Hogeschool INHOLLAND is in aanvang grotendeels een product van de laatste confessionaliseringsslag van het hoger beroepsonderwijs, toen de toenmalige minister van Onderwijs Deetman tijdens het stc-proces nog enkele protestants-christelijke hogescholen op de kaart plaatste. De Hogeschool is in zijn huidige vorm grotendeels ontstaan na de stc-operatie, toen instellingen, muurbloemen in de Randstad, aan elkaar geregen werden tot de grootste regionaal gespreide hogeschool in de Randstad. De Hogeschool Haarlem en Hogere Agrarische School zijn hierop een uitzondering. De Hogeschool Haarlem is de belangrijkste van de twee, omdat zij, met enkele andere hts-en in het land, één van de oudste hbo-instellingen is. Haarlem had ook nog een groot en succesvol landelijk netwerk deeltijdopleidingen in de sociaal-agogische sfeer. De Hogere Agrarische Hogeschool was een niet geslaagde poging tijdens het stc-proces om in het westen één agrarische hogeschool te handhaven op een nieuwe plek door fusie van Dordrecht en Boskoop. De Hogeschool INHOLLAND heeft vanaf het begin de opleidingen die onder haar hoede kwamen gereorganiseerd en opleidingen verplaatst en – waar mogelijk – nieuwe opleidingen gesticht. De opleidingen buiten de Randstad, SOSA-opleidingen (Stichting Opleiding voor Sociale Arbeid) van de Hogeschool Haarlem, zijn zonder uitzondering overgedragen aan lokale hogescholen en ROC’s. De reorganisaties maken de oude samenstellende delen van de Hogeschool INHOLLAND vrijwel onzichtbaar. In dit opzicht wijkt de hogeschool sterk af van de andere cases.

62


Tabel 5: Hogeschool INHOLLAND van 1990-2002 Sector

Pedagogisch

Fusiejaar

1986

Sociaal-agogisch Sociaal-agogisch

Rotterdam

1990

1995

2000

1.600

3.830

8.436

700

1.325 1.283

1.143

Geschat aandeel in 2002 9%

Dordrecht 1992

Pedagogisch Landbouw

Stad/regio

Den Haag

4%

Oegstgeest 1996

Delft

1.000

6%

Economie

2002

Amsterdam

5.000

8.731

10.264

29%

Sociaal-agogisch

2002

Haarlem

5.000

5.505

9.739

29%

4.000

4.582

4.845

23%

17.300

25.256

34.427

23%

Techniek

Techniek

Utrecht

Economie

Zaanstad

Techniek

2002

Alkmaar

Economie Pedagogisch Totaal

De Hogeschool INHOLLAND maakt een zeer sterke groei door. De Hogeschool neemt in dat opzicht een koppositie in het hbo in. Het hbo groeit als geheel, maar niet zo snel. Verschillen en overeenkomsten INHOLLAND is een atypische fusie in het hbo, omdat deze later is ontstaan en zich in meerdere regio’s heeft ontwikkeld. INHOLLAND is ook de grootste hogeschool. Karakteristieker zijn bijvoorbeeld Fontys, de Hogeschool van Utrecht en die van Rotterdam. Het blijkt dat na een bestuurlijke fusie hogescholen zeven tot acht jaar nodig hebben om organisatorisch te integreren. Pas dan zijn ze in staat onderwijskundige vernieuwingen aan te pakken en is het college van bestuur zover dat het zich weer met primaire processen gaan bemoeien. In het bedrijfsleven is het niet veel anders. Er is een fase van consolidatie nodig om de vruchten van de schaalvergroting te gaan plukken. De gebeurtenissen waar INHOLLAND nu mee te maken heeft, hebben veel te maken met de fase waarin de hogeschool zich bezig gaat houden met de reorganisatie van het primaire proces. De bestuurlijke fusie is nodig om de schaalvoordelen te kunnen verzilveren. Zij bleek ook noodzakelijk om de bezuinigingen die over het hoger onderwijs heen kwamen, op te vangen. Eigenlijk zijn alleen pabo’s en kunstopleidingen klein gebleven. Pabo’s omdat het om relatief goedkoop onderwijs gaat en kunstopleidingen zijn klein, omdat de bekostiging per student veel hoger ligt. De overige opleidingen zijn alleen levensvatbaar in een multisectoraal verband, waar ‘cash cows’ kleinere dure opleidingen mogelijk maken. Een tweede reden voor de bestuurlijke fusie is de administratieve verantwoordingsdruk van de overheid. Die is zodanig dat alleen grote instellingen die adequaat kunnen opvangen. Een kleinere instelling kan het in theorie wel, maar toch blijkt dat velen daar grote moeite mee hebben.


63

Keuzevrijheid voor deelnemers en afnemers De keuzevrijheid op landelijk niveau is in ieder geval sterk gegroeid sinds de stc-operatie. Landelijk komt zelfs de vraag op of er niet veel te veel verschillende opleidingen zijn en het aanbod niet veel te ver verdund is. Het moratorium dat er geweest is, was een teken dat het aanbod te sterk verbreed was. Op het niveau van de afzonderlijke instelling is de keuzevrijheid vooral een gevolg van eigen beleid. Alleen als er in een plaats meerdere hogescholen met gelijke opleidingen zijn, kan een student in de regio kiezen. INHOLLAND vervult in dat opzicht een functie in de grote steden. Invloed op sociale cohesie Als sociale cohesie iets met omvang te maken heeft, is dat vooral de omvang op het uitvoerend niveau waarop studenten en docenten werken. Dan kan in eenzelfde grote instelling sprake zijn van groot- en kleinschaligheid naast elkaar. Bijvoorbeeld bij de Erasmus-universiteit, waar de economiestudenten op dezelfde vestigingsplaats massaal onderwijs krijgen en de sociologiestudenten juist niet. Het is gewenst dat bestuurders grootschaligheid van de instellingen met alle voordelen van dien voor financiën, publieke invloed en personeelsbeleid, weten te combineren met kleinschaligheid en identificatiemogelijkheden voor docenten en studenten in het onderwijs. Kwaliteit (breed onderwijsaanbod, differentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie) Het aanbod aan onderwijs is – zoals gezegd – verbreed en gedifferentieerd. De innovatiemogelijkheden van grote instellingen zijn groter, maar feitelijk komen hogescholen pas aan vernieuwing toe als de bestuurlijke en organisatorische schaalvergroting is verwerkt. Doelmatigheid Grote instellingen werken doelmatiger en gaan efficiënter met hun middelen om. Dat is weliswaar afgedwongen door de bezuinigingen, maar het was ook mogelijk door de schaalvergroting, waardoor er meer bedrijfskundige expertise en managementcapaciteit binnen te halen was. Toegankelijkheid De toegankelijkheid van het hbo is flink toegenomen. Dat is goed af te lezen uit de groei van het hbo. Voor een groot deel komt die groei uit een doorstroming vanuit het mbo. Invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-deelnemers-personeel De invloed van studenten en personeel is in de ogen van buitenstaanders zeker afgenomen in de hogescholen. De participatie aan besluitvorming is beperkt en de invloed evenzeer. Formeel kan de invloed groot zijn. Zo heeft INHOLLAND op vrijwel alle onderwerpen instemmingsrecht gegeven aan alle geledingen. Toch staat dit formele recht niet borg voor optimale participatie. Slechts voor een klein deel wordt de afname van invloed gecompenseerd door het tussentijds wisselen van opleiding of werkgever; het zogenoemde stemmen met de voeten. Het gebeurt wel, maar staat – in de ogen van buitenstaanders – niet in verhouding tot de afname van invloed. De ontwikkeling is zorgwekkend, omdat het zijn weerslag heeft op het primaire proces, waar studenten en docenten zich beginnen te verzetten.

64


Mogelijkheden schaalverkleining De mogelijkheden voor schaalverkleining liggen vooral binnen de hogescholen. Het is zaak om het onderwijsproces kleinschalig te organiseren. Vrijwel alle hogescholen zijn nu ook met dat proces van schaalverkleining bezig. De grote faculteiten worden opgebroken en kristalliseren opnieuw uit in kleinere ‘schools’ of kenniskringen.


65

6

3TU Samenwerking

6.1

Geschiedenis van de samenwerking Samen aan de slag De drie TU’s (technische universiteiten) zijn samen vanaf 2000 aan de slag gegaan om een gemeenschappelijke bama-structuur te ontwikkelen. Het gevaar dreigde dat de technische universiteiten een groot aantal bama-opleidingen zouden krijgen, die te veel uitgingen van de vele bestaande technische opleidingen. Dit gevaar dreigde volgens de toenmalige staatssecretaris Nijs niet alleen voor de technische universiteiten, maar ook voor de algemene universiteiten. Er was in ieder geval behoefte aan indikking in de technische wetenschappen. Het ministerie vroeg sectorplannen waar rekening gehouden werd met de macrodoelmatigheid van de opleidingen.5 Het voorstel dat in 2002 werd ingediend, ging naar de mening van het ministerie niet ver genoeg. Bij het beschikbaar stellen van de middelen om de bama-structuur te ontwikkelen, kregen de drie TU’s de opdracht een verdergaand sectorplan techniek te maken onder leiding van een extern voorzitter.6 Loek Hermans, de voormalige minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), nam het voorzitterschap op zich. Februari 2004 stelde de stuurgroep met steun van de drie TU’s het sectorplan vast, waarin een ambitie werd geformuleerd en een organisatiemodel, die veel verder gingen dan het aanvankelijk door de staatssecretaris gevraagd plan voor masteropleidingen. Het streven werd om op drie terreinen meer te presteren en nauwer te gaan samenwerken in een Federatie van Technische Universiteiten, die in 2010 tot stand moet zijn gebracht. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om te fuseren. Niet iedereen percipieert de voorgeschiedenis op de manier die hier is weergegeven. De samenwerking zou volgens anderen een gevolg zijn van het persoonlijk optreden van de voorzitter van het college van bestuur van Delft. Die is bij zijn aantreden gaan praten met zijn collega’s in Eindhoven en Twente en heeft de drie colleges toen zover gekregen, dat er meer overleg gevoerd werd op alle niveaus van de drie TU’s. Vervolgens is gebruikgemaakt van de mogelijkheden die de ministeries boden. Zij zien de rol van de overheid minder actief en minder initiërend, omdat de buitenspelers door de drie TU’s werden gebruikt om dichter tot elkaar te komen. Centraal bij de extra inspanning van de drie TU’s staat het oplossen van de innovatieparadox: Nederlandse en Europese bedrijven slagen er onvoldoende in om de goede publieke kennisbasis te gebruiken als bron van innovatie. De drie TU’s zijn van plan maatregelen te nemen om dat te bereiken: ß focus en kritische massa in onderwijs en onderzoek op strategische innovatiegebieden; ß ruimte voor toptalent; ß meer kenniswerkers in bèta en techniek; ß betere samenwerking tussen onderwijs, onderzoek en bedrijfsleven, met name het mkb; en ß stimuleren van ondernemingszin en kennisvalorisatie.

66


Doelen en organisatie De drie TU’s werken nauw samen en stellen zich in die samenwerking per onderdeel de volgende doelen: ß onderzoek: internationale visitaties, behoren tot de EU-top, 20% meer promoties, 20% meer tweede geldstroom, 20% meer internationale middelen; ß onderwijs: 15% meer kenniswerkers, 70% bachelor-rendement, 20% meer instroom in masteropleiding, 30% meer internationale instroom, 90% masterrendement; en ß kennisvalorisatie7: 30% meer derde geldstroom, 25% meer octrooien, 25% meer spin-offbedrijven. De universiteiten zetten drie organisatorische middelen in om de doelen te realiseren: ß een 3TU Graduate School starten, die het aanbod aan master-, leraren-, ontwerpers- en postinitiële opleidingen coördineert; ß een 3TU Institute for Science and Technology voor coördinatie van onderzoek te beginnen; en ß een 3TU Innovation Lab op te richten, dat een Europese voorbeeldfunctie op het gebied van kennisvalorisatie gaat vormen. Virtuele TU De drie TU’s streven een virtuele TU na, die – eerst op basis van intensief overleg tussen de drie colleges van bestuur en later in een federatie – bestuurlijk gaat samenwerken. Na het aannemen van het plan is er op bestuurlijk niveau gewerkt aan de vorm van samenwerking en besluitvorming. Recent hebben de colleges een gemeenschappelijke regeling aangenomen, die de besluitvorming regelt. In essentie komt het model neer op overleg gericht op unanieme besluitvorming in gemeenschappelijke gremia, met daarna goedkeuring van de besluiten in elke TU afzonderlijk. Aan het hoofd staat het voorzittersoverleg met de zogenoemde doorzettingsmacht. Op uitvoeringsniveau werken onderzoekers al jaren met elkaar samen en is er ook afstemming. De samenwerking op het terrein van onderwijs wordt gestuurd door de bamastructuur, waardoor opleidingen opgaan in een nieuwe bama-indeling. Voor de samenwerking zijn uitvoeringsplannen gemaakt, die ingaan op alle onderdelen die op elkaar afgestemd moeten worden. Bestuurlijk zit het samenwerkingsmodel nu goed in elkaar en begint het ook te werken. Op uitvoeringsniveau is er nog niet veel van te merken. Daar moet nu aandacht voor komen. Het geheel is in opbouw. Deze bestuurlijke visie op de samenwerking wordt op afdelingsniveau gedeeld. Zij zien ook niets in een fusie. De druk voor een fusie komt volgens hen van buiten. Bedrijfsleven, industrie en overheid vinden het makkelijker om met één instelling te werken. Maar op de tegenvraag waarom de industrie niet versmelt tot één bedrijf en de overheid tot één ministerie, blijft men het antwoord schuldig. Die fusie is ook totaal niet nodig voor het onderzoek. Zij zien meer in onderlinge afstemming (zie kader). De buitenstaanders vinden inderdaad dat een fusie beter zou zijn, omdat de drie TU’s dan de middelen beter zouden kunnen verdelen en beter in gemeenschappelijkheid naar buiten kunnen optreden, waardoor de industrie en andere subsidiënten de drie TU’s minder makkelijk uit elkaar kunnen spelen en de besturing van een gefuseerde instelling eenvoudiger werkt. Als voorbeeld van een effectievere middelenverdeling wordt de nanotechnologie genoemd. De investering van de overheid is indertijd op verzoek van de drie TU’s ver-


67

deeld over de drie instellingen. In Vlaanderen is het hele bedrag in één universiteit gestoken, waardoor de Belgen nu een relatieve voorsprong hebben op Nederland. Waarom de Nederlandse overheid niet hetzelfde heeft gedaan als de Belgische, subsidiëren van één instelling, is onduidelijk. Van buiten wordt er overigens nog eens op gewezen, dat de structuurdiscussie, federatie of fusie, maar één element is. Cruciaal is of de samenwerking leidt tot een zelfdragend proces dat zijn wortels heeft in de medewerkers van de drie TU’s. Als dat er eenmaal is, gaat de samenwerking een stuk sneller. “It takes a village to raise a child” (Hillary Clinton).

Afstemmen en samenwerken Afstemmen en samenwerken zijn complementaire begrippen. Voor onderzoek en onderwijs is afstemming nodig. Voor onderwijs dat regionaal nodig is, is samenwerking nodig: deels om de regio te bedienen met bacheloropleidingen en deels om de fundamentele vakken voor andere studierichtingen binnen de universiteit te verzorgen. Fusie van de drie TU-instellingen is funest voor het onderwijs, omdat het zeker gepaard zal gaan met verlies aan studenten als het onderwijsaanbod op één plaats komt te liggen. Onderzoek is niet regionaal gebonden. In het onderzoek gelden heel andere wetmatigheden. Het interesseert de meeste toponderzoekers totaal niet waar ze werken. Zodra ze ergens werken, gaan ze op zoek naar researchgelden. Die halen ze binnen door de inzet van de eerste geldstroom. Ruwweg worden uit de eerste geldstroom de vaste kosten, het gebouw, de energie en de personeelskosten van de vaste staf betaald. Dat is ongeveer de helft van de totale kosten. De researchmiddelen van buiten zijn voor de marginale kosten, de extra kosten voor het doen van onderzoek. Een bestuur van een universiteit is door deze situatie helemaal niet in staat om in onderzoek te sturen. De onderzoekers sturen de inhoud van het onderzoek door hun aanvragen en de financiers van buiten beslissen over wie wel en niet aan het werk kan. Zowel de financiers als de onderzoekers zijn niet gebonden aan één plek of organisatie. Ze gaan weg zodra ze ergens anders hun onderzoek beter kunnen voortzetten. Daarom werkt bij onderzoek ten hoogste de onderlinge afstemming. Fusie dient geen enkel doel. De onderzoekers zijn – waar ze ook werken – onderling altijd concurrenten bij de aanvraag van middelen.

Veel geld nodig voor ambitie De drie TU’s hebben gekwantificeerd hoeveel extra middelen ze denken nodig te hebben om alle ambities tot 2010 te realiseren. Zij kwamen op een bedrag van 200 miljoen euro, dat voor een groot deel nodig is voor onderzoeksgroepen en het verplaatsen van die groepen. De overheid gaf 6 miljoen euro. De colleges van bestuur hebben toen besloten om wel de richting te handhaven, maar het tempo aan te passen. Er bestaat binnen de universiteiten kritiek op deze houding, omdat men vindt dat voor dat geringe bedrag nooit een ook maar enigszins vergelijkbare ambitie gehandhaafd kan worden. Het is niet duidelijk waarom de overheid zo veel minder geld beschikbaar heeft gesteld. Later is – bij het Paasakkoord (2005) – wel extra geld uitgetrokken voor de drie TU’s.

68


Op de vraag hoe realistisch de grote ambitie van de drie TU’s is, reageert bijna iedereen gelijk. Zonder ambitie zal er niet veel gepresteerd worden. Het is goed dat een ambitieus doel op alle terreinen is neergezet. De praktijk zal moeten uitwijzen of de drie TU’s de gestelde doelen kunnen halen. De eerste stap, plannen maken, is gezet en de toekomst zal leren of de doelen gehaald worden.

Zwarte doos De grote beslissingen over geld komen op een onnavolgbare manier tot stand. ICESKIS-gelden (overheidsgeld beschikbaar voor de kennisinfrastructuur), extra miljarden op de onderwijsbegroting en dergelijke worden in ambtelijke circuits verdeeld. De TU’s krijgen op plompverloren momenten de vraag voorgelegd om investeringsvoorstellen in te dienen voor willekeurig gekozen bedragen. Bijvoorbeeld een bedrag dat ligt tussen de mogelijke investering van NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) van 15 miljoen euro en CERN (Europese organisatie voor nucleair onderzoek) van 100 miljoen euro in. Zo’n plan wordt in razende vaart gemaakt en verdwijnt dan maandenlang uit het zicht. Vaak hoort men er niets meer van. Maar dan plotseling, zoals nu het Paasakkoord, komt zo’n plan – soms nog met meer geld dan begroot – te voorschijn. Wat achteraf blijkt is dat een ambtenaar het plannetje in zijn la heeft en het op het goede moment, als er snel veel geld weggezet moet worden, inbrengt. Soms met succes.

De drie TU’s hebben de Europese markt op het oog met al hun plannen. De ambitie die ze hebben, is binnen Nederlandse landgrenzen alleen niet meer te halen. Het land is te klein. Zowel de gewenste instroom van studenten als de onderzoeksambitie gaat uit van een Europese markt. Bij de EU (Europese Unie) liggen of komen gelden te liggen, waar de drie TU’s zich op gaan richten. Op het hoogste bestuursniveau van de universiteit en bij de overheid bestaat het idee dat de drie instellingen in gezamenlijkheid krachtiger kunnen optreden. Ze kunnen aantrekkelijke aanbiedingen doen, hun imago versterken en meer middelen naar zich toe halen. De markt waarop onderzoekers werken is internationaal. De nationale grens is zonder betekenis. Het idee om EU-middelen binnen te halen met deze samenwerking, wordt door de onderzoekers naar het rijk der fabelen verwezen. EU-subsidies vereisen vrijwel altijd buitenlandse partners. Samenwerking met nationale partners werkt in het nadeel. Binnen de EU bestaat een systeem van verdelende rechtvaardigheid. De drie Nederlandse TU’s staan in de top-twintig van de honderden universitaire instellingen binnen de EU. Toch staat die hoge klassering niet garant voor veel EU-subsidies, omdat op een zeker moment de EU besluit om laaggeklasseerde universiteiten toch subsidie te verstrekken om te voorkomen dat ze steeds buiten de boot vallen.


69

Talenten aantrekken, streven naar excellentie Wetenschappelijk onderwijs en onderzoek gaat steeds meer om het aantrekken en vasthouden van talenten, ‘best brains’. Het streven naar excellentie, behoren tot de wereldtop, is de alom aanwezige ambitie. De concurrentie is fel en internationaal. Zowel onderzoekers als talentvolle masterstudenten worden door toonaangevende centra gezocht. Zij proberen de mensen te trekken met aantrekkelijke studie- en werkomstandigheden. Dat doen ze door een optimale werkomgeving te creëren in de vorm van goede faciliteiten, aansprekende collega’s en goede arbeids- of studievoorwaarden. De universiteiten proberen internationaal een goede reputatie op te bouwen met hun graduate schools, onderzoeksinstituten en innovation lab’s, waar een aanzuigende werking van uitgaat, omdat specialisten graag dicht bij elkaar aan hetzelfde onderwerp werken. Het gaat om het scheppen van een gemeenschap waar de besten bij willen horen, een valley. Masters De drie TU’s hebben voor de afstemming van de masters afgesproken, dat elke TU met bredere bachelors gaat werken en met een major-minorsysteem. Er moet nog veel meer op elkaar worden afgestemd, zoals de semesterstructuur, de onderwijs- en examenregeling, overstapmogelijkheden, enzovoort. Dat komt later. De drie TU’s beginnen met vijf landelijke masters met differentiaties per TU. Later is de master Science, Education and Communication, waarvan de lerarenopleiding deel uitmaakt, toegevoegd. De visitaties gaat men gezamenlijk doen. Vooral de besluiten over de masters en gemeenschappelijke visitatie van opleidingen worden gezien als een belangrijk effect van de samenwerking. Mentale omslag De TU’s waren jarenlang concurrenten van elkaar en moeten nu de omslag maken naar intensieve samenwerking. Die mentale omslag kost tijd.

6.2

Beoogde effecten Onderwijskundig Onderwijskundige meerwaarde is nog niet gerealiseerd in de samenwerking. Het is – zoals gezegd – wel de bedoeling dit te doen en inmiddels in gang gezet binnen de bamastructuur. Hetzelfde geldt voor beter en meer onderzoek en de kennisvalorisatie. Van groot belang zijn de stappen die gezet zijn in het herindelen van domeinen, waardoor een groot aantal versnipperde opleidingen zijn teruggebracht tot overzichtelijke gehelen. Bedrijfsmatig Efficiënter is de samenwerking niet. Voorlopig vergt de samenwerking extra overleg en is er nog geen kostenbesparing of omzetverhoging. De bestuurslast neemt overigens wel toe, omdat de besluitvorming in de federatie veel meer schijven heeft en er een groter afbreukrisico ontstaat, doordat steeds drie partijen moeten instemmen. Een fusie zou efficiënter zijn, maar zou nooit gelukt zijn, omdat het draagvlak er niet was. Zeker niet voor unilocatie. Een groter bestuurlijk of managementvermogen is evenmin gerealiseerd. Het is ook niet de bedoeling, omdat de drie TU’s afzonderlijk al voldoende bestuurlijk vermogen hebben.

70


6.3

Onbedoelde effecten Onderwijskundig Nadelige effecten, zoals anoniemer worden van het onderwijs, zijn niet te bespeuren of te verwachten. De sociale veiligheid is evenmin in het geding. Bedrijfsmatig De bureaucratie neemt enigszins toe door het extra overleg. Meer managementinspanningen zijn er wel, maar er is niet meer personeel. De TU Delft heeft maatregelen genomen om de bureaucratie tegen te gaan. Er is een vacaturebeheersingscommissie in het leven geroepen, die bij elke vrijkomende functie moet beslissen of die blijft of niet. Langs deze weg – waar de afdelingen grote invloed op hebben – zijn de laatste tijd al veel indirecte beheersfuncties geschrapt. Externe organisatie De invloed van de drie TU’s op de overheid is aanzienlijk vergroot. Het is nu veel beter mogelijk met de ministeries te praten. Beleidsmakers zijn er gelukkig mee. De macht van de drie TU’s binnen het universitair verband is eveneens toegenomen vanwege het gezamenlijk optreden. Ook in Europa zal men sterker kunnen optreden. Ten opzichte van bedrijven begint de samenwerking vruchten af te werpen als men raamcontracten kan afsluiten. Een nadeel kan zijn dat vroeger drie TU’s plannen maakten voor geldpotten van de overheid en alle drie wat kregen, terwijl dat nu maar één keer is. Te veel samenwerken kan onderzoek schaden. Concurrentie tussen onderzoekers kan beter onderzoek opleveren.

6.4

Trots en minder tevreden Het meest trots is men op het besluit om in 2010 een federatie van TU’s op te richten. De TU’s gaan zich in het buitenland ook samen presenteren. De inhoud van de federatie moet nog bepaald worden. Op het niveau van afdelingen is men ook blij met de onderlinge uitwisseling en het regelmatige overleg. Dat wekt interesse in elkaars werk, geeft kansen om het werk af te stemmen en van elkaar te leren. Het overleg leidt ertoe dat op werkniveau vormen van vruchtbare samenwerking ontstaan. Ontevredenheid is er over het tempo. Dat is te laag en vermindert de aantrekkelijkheid van de samenwerking. Het animo neemt af. Het mag allemaal wat sneller. De afdelingen voegen eraan toe, dat het samenwerkingsverband niet goed gereageerd heeft op de feitelijke afwijzing van de gevraagde extra middelen (zes in plaats van tweehonderd miljoen). De onvrede over het tempo is er bij iedereen binnen en buiten het samenwerkingsverband.

6.5

Nabeschouwing Universitair onderwijs constant in aantal en omvang Het aantal instellingen en studenten is de laatste 25 jaar tamelijk constant gebleven. Zie onderstaande figuur. Groot groeien in het onderwijs

71

Figuur 7: Aantal instellingen in het wetenschappelijk onderwijs, studenten en studenten/ instelling 1980/2002

Toelichting: de linkerkolom verwijst naar het aantal instellingen en het aantal studenten * 1000. De rechterkolom geeft het gemiddeld aantal studenten per instelling weer.

Universiteiten, en dat geldt in zekere zin ook voor de technische universiteiten, hebben al in een lange reeks van jaren een tamelijk grote en robuuste omvang. Er is in de afgelopen 25 jaar geen expliciet beleid geformuleerd dat invloed had op het aantal wetenschappelijke instellingen en de omvang ervan, inclusief de technische. Zie onderstaande tabel voor een overzicht van deze instellingen en de ontwikkeling van het aantal studenten vanaf 1990.

Tabel 6: Omvang TU’s en overig wetenschappelijk onderwijs 1990-2002 1990 Studenten

TU Delft

1995

Aandeel

Studenten

2000

Aandeel

Studenten

2002

Aandeel

Studenten

13.026

13.586

13.127

13.189

TU Eindhoven

7.047

5.903

6.085

6.876

TU Twente

7.023

6.761

5.888

6.593

Subtotaal 3 TU’s

27.096

15%

Overig wo

151.595

85%

Totaal wo

178.691

26.250 176.096

Aandeel

15%

25.100

15%

26.658

15%

85%

141.447

85%

153.384

85%

166.547

180.042

Het aantal technische studenten is in de periode 1990-2002 tamelijk constant. Omdat het totaal aantal wetenschappelijke studenten ook tamelijk constant is, is het aandeel techniekstudenten in deze periode steeds 15%. In de ontwikkeling van het aantal studenten bij de TU’s lijkt niet direct een concrete aanleiding te zijn, juist nu naar samenwerking te streven.

72


Wel zijn de laatste jaren samenwerkingsverbanden op gang gekomen tussen hogescholen en universiteiten. Dat gebeurde pas vanaf het moment dat de hbo-opleidingen grotere, bestuurlijk versterkte instellingen waren geworden. Het is opvallend dat de grote groei in het hoger onderwijs vooral in het hbo heeft plaatsgevonden. Verschillen en overeenkomsten De TU’s fuseren niet. Dat is een verschil met de situatie in de rest van het onderwijs. In het hoger onderwijs zijn geen echte fusies, met uitzondering van de fusie tussen de Universiteit van Amsterdam en de Hogeschool van Amsterdam, een combinatie van wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs. Tussen de OU (Open Universiteit) en de Universiteit van Maastricht is ook een vorm van nauwe samenwerking. Er bestaan wel intensieve vormen van samenwerking, zoals tussen Technische Natuurwetenschappen in Delft en Natuurkunde in Leiden. De TU’s staan aan het begin van de samenwerking. Grote effecten zijn nog niet gepland of te verwachten. Het enige dat ze merken is dat hun invloed op de overheid toeneemt, maar het vertaalt zich nog niet in klinkende munt. Keuzevrijheid voor studenten en afnemers De keuzevrijheid is niet in het geding. Wat wel denkbaar is, is dat door herschikking van opleidingen, onderzoek en kennisvalorisatie er concentraties ontstaan, waardoor de keuzemogelijkheden afnemen. De aard en het niveau van het werk aan TU’s maakt echter, dat dit fenomeen in een internationale context bezien zou moeten worden. Invloed op sociale cohesie Geen. Kwaliteit (breed onderwijsaanbod, differentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie) Het doel van de federatie is om kwaliteit over de hele breedte te versterken. Tot nu toe gaat het om plannen. Doelmatigheid Nog geen effect. Toegankelijkheid Nog geen effect te zien. De TU’s zijn al wel begonnen om bepaald onderzoek te verplaatsen. Zo gaat het onderzoek naar auto’s en vrachtauto’s geheel naar Eindhoven. Invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-deelnemers-personeel Geen verschil. Mogelijkheden schaalverkleining Onbekend.


73

7

Conclusies

7.1

Motieven: fusies op gang gebracht door overheid In de case-onderzoeken is gekeken naar motieven die instellingen hadden om te fuseren. Hieruit is gebleken dat zowel bij de case in het basisonderwijs als die in het voortgezet onderwijs de emancipatie van de katholieke bevolkingsgroep de belangrijkste reden voor de eerste ‘fusiegolf’ was. Voor deze bevolkingsgroep was het stichten van scholen onder één bestuur bij uitstek het middel om de gewenste emancipatie vorm te geven. In de jaren zeventig van de vorige eeuw was deze emancipatie voltooid. Tot die tijd zijn alleen katholieke en openbare schoolbesturen in de grote steden grote eenheden. De rest van het onderwijs is – met uitzondering van het wetenschappelijk onderwijs – kleinschalig. Scholen zijn vrijwel zonder uitzondering klein. De wetgeving (verbod op brede scholengemeenschappen) en bekostiging (ruime vaste voet en aftopping van grote scholen) stimuleren kleine scholen of maken grote onmogelijk. Vanaf midden jaren tachtig tot midden jaren negentig geeft de overheid een impuls om te fuseren; eerst in het hoger beroepsonderwijs en later in beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, voortgezet onderwijs en primair onderwijs. Universiteiten blijven buiten schot. De overheid stimuleerde de fusies voornamelijk door de vaste voet uit de bekostiging te halen (lineaire bekostiging) en door de opheffingsnorm zodanig te kiezen dat een flinke groep scholen op zoek moest naar een partner om te overleven. Soms zat er een extra premie op samengaan, zoals bij de scholengemeenschapsvorming in het voortgezet onderwijs. In beleidsnota’s overheersten onderwijskundige motieven, onderwijskundige meerwaarde, multisectorale samenwerking, studiehuis, en vmbo als voornaamste redenen. Het subsidiegeld sleepte de meesten over de fusiedrempel.

7.2

Dynamiek: op gang gehouden door bezuinigingen In het basis- en voortgezet onderwijs zoeken na de landelijke schaalvergrotingsoperaties zwakkere besturen onderdak bij grotere, sterke en financieel meer solide besturen. De grote schoolbesturen waren in staat om kleinere scholen te laten bestaan, die onder één bestuur opgeheven zouden worden. De kleine schoolbesturen met veel vrijwilligers in het bestuur konden het werk, dat steeds meer professionele eisen ging stellen en bestuurlijke risico’s met zich meebracht, overdragen aan professionele besturen, die ook de ingewikkeldere administratie konden gaan verzorgen. In het mbo en hbo bleven instellingen doorfuseren, omdat zij niet wilden marginaliseren ten opzichte van hun collega-instellingen. Maar ook daar speelde de professionalisering van bestuur en management een flinke rol. Een geheel eigen rol was weggelegd voor de financiën. De overheid ging in de jaren negentig door met grote bezuinigingen op het onderwijs; in het hbo cumulatief zo’n

74


35%. Bovendien werden personeelsrisico’s zoals werkloosheid, ziekte van personeel en opbouw van personeelsbestand, en investeringsrisico’s in gebouwen en outillage, stapsgewijs overgedragen aan instellingen. De overheid betaalde hiervoor geen premie. Instellingen en scholen waren alleen in staat om die bezuinigingen en risico’s op te vangen als ze de schaal vergrootten (risicospreiding), afstapten van het oppotten van middelen en op een bedrijfsmatige manier gingen werken in grotere bestuurlijke eenheden. Kortom: de bezuinigingen dwongen scholen en instellingen tot fusies.

7.3

Dynamiek: intern vooral bezig met bedrijfsvoering De nieuwe instellingen hadden tijd nodig om orde op zaken te brengen. De nieuwe organisatie moest worden ontwikkeld en ingericht, waarbij vooral de financiële bedrijfsvoering snel op orde moest komen om ambities in gebouwen en uitrusting tot stand te brengen, terwijl de middelen in relatieve zin afnamen. Het beroepsonderwijs kreeg in dezelfde periode ook nog een grote groei in deelname te verwerken. De grote instellingen sleutelen voortdurend aan het management en de ondersteuning van de instelling. De onderwijskundige ambities zijn er, zoals extensivering, multisectorale instelling, doorlopende leerwegen, wsns, studiehuis, en leerwegen in het vmbo, maar krijgen minder armslag dan men aanvankelijk van plan was. Ze zijn in ieder geval minder succesvol dan gedacht. Na acht tot tien jaar is een organisatie min of meer zover, dat de top weer aandacht voor het primaire proces kan krijgen. De mate waarin dat gebeurt is overigens mede afhankelijk van de beleidskeuzen die de instelling daarin maakt, om wel of niet te kiezen voor sterke centraal geleide (onderwijskundige) aansturing.

7.4

Effecten Schaal amper veranderd Ondanks alle fusies valt op basis van de cases op te maken, dat de schaal waarop het onderwijs wordt uitgevoerd voor en na de fusie tamelijk constant is gebleven. Hieruit blijkt ook dat het van belang is onderscheid te maken tussen bestuurlijke en organisatorische schaalvergroting. Het aantal bestuurlijke eenheden binnen de onderwijssectoren is flink teruggebracht, maar de schaal waarop het onderwijs wordt uitgevoerd is nagenoeg constant gebleven. Gemiddeld zitten er per vestiging niet meer deelnemers dan tien of twintig jaar geleden. Financieel robuuster; betere efficiëntie (bezuinigingen opgevangen) De overheid heeft financiële risico’s en bezuinigingen op de grotere instellingen afgewenteld. De invoering van nieuwe bekostigingssystemen heeft dat mogelijk gemaakt. De instellingen vangen de grotere risico’s en bezuinigingen op door de grote vrijheid die ze gekregen hebben, en door bedrijfsmatiger te gaan werken in grotere eenheden. Invloed van en op omgeving groter Het bestuurlijk vermogen van de onderwijssectoren is versterkt, waardoor de vergrote instellingen meer invloed kregen op de politieke omgeving. De nieuwe bestuurlijke orga-


75

nisaties worden ook steeds meer aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Dat wordt ook vanuit de lokale politiek gewaardeerd. De plaatselijke politiek kan beter met een klein aantal schoolbesturen overleggen. Hierdoor werd het mogelijk maatschappelijke thema’s die vanuit de politiek worden aangedragen, zoals het omgaan met achterstandsgroepen, veiligheid en verankering van onderwijs in de maatschappelijke omgeving, op de agenda te krijgen en activiteiten hiervoor te ontwikkelen. Veel vrijwillige bestuurders kwamen tot de conclusie dat de omgevingseisen van goed bestuur steeds sterker werden, waardoor aansluiting werd gezocht bij professionele besturen. De grotere instellingen zijn uit de anonimiteit gekropen en kregen steeds meer publieke aandacht. ook in de media. Sneller innoveren, geringe onderwijskundige meerwaarde De gebundelde instellingen blijken in staat om innovatieve activiteiten te organiseren. In de besproken cases komt naar voren, dat instellingen in staat blijken om op tal van terreinen vernieuwende activiteiten te ontwikkelen. De doorslaggevende factor daarbij is dat door de gezamenlijkheid het mogelijk is om slagkracht te genereren om allerlei zaken tot ontwikkeling te brengen. In de meeste onderwijssectoren hebben fusies maar beperkt geleid tot het realiseren van onderwijskundige meerwaarde. Centrale bureaus faciliteren en stimuleren wel allerlei mogelijkheden, maar aangesloten instellingen behouden vaak een grote autonomie in de daadwerkelijke vormgeving. Keuzevrijheid Het is opvallend dat in de meeste sectoren het aantal vestigingen waar het onderwijs werd uitgevoerd, voor en na fusies en schaalvergrotingsprocessen min of meer gelijk is gebleven. De steviger en meer robuust gefuseerde instellingen blijken in staat en bereid om minder goed draaiende opleidingsplaatsen in stand te houden. Grote besturen in primair en voortgezet onderwijs geven afzonderlijke eenheden of scholen een eigen gezicht en plaatsen het gemeenschappelijke op de achtergrond. Dat is de zogenoemde Unileveraanpak, veel merken van een anoniem bedrijf, in plaats van veel verschillende producten van één bedrijf, zoals bij Philips. Besturen volgen in toenemende mate de wens van ouders en ook van leerlingen om een gevarieerde keus te kunnen maken, waarbij juist het brede onderwijsaanbod of een specifieke pedagogisch-didactische aanpak wordt geaccentueerd. In deze zin lijkt de keuzevrijheid voor leerlingen te zijn vergroot, waar tot voor kort denominatieve richting het voornaamste doorslaggevende onderscheid was.

Meer bureaucratisering? Verhouding onderwijs en overhead in evenwicht Er zijn geen grote besparingen op de overhead van hogescholen mogelijk, noch grote investeringen in de overhead nodig. De omvang van de overhead8 is bij hogescholen voldoende voor een goede sturing en ondersteuning van de organisatie. In vergelijking tot andere sectoren in de publieke sector bevindt het hbo zich met 25% dan ook in de middenmoot. Het laagst is de overhead bij welzijnsorganisaties (18%), het hoogst bij de ministeries (44%).

76


O et

W el zi jn

G Z G

rg zo

G

eh

an

ez rt g Vo o

en di ca pt

nd

er

w

ijs

ol en es

H og

po or gc in

W on

ch

ra t ie s

nt em ee G

M

in is t

er

ie

s

en

Figuur 8: Overhead per sector

Hoe groter de hogeschool, des te kleiner de overhead Voor kleinere hogescholen ligt de overhead gemiddeld op ruim 28% en voor grotere hogescholen op 23%. Het hbo is de enige branche binnen de publieke sector waar zich schaalvoordelen voordoen. Deze doen zich vooral voor bij management, ict, marketing en kwaliteitszorg. Minder managers sturen meer medewerkers aan Het aantal managers is vanaf 1994 niet alleen in relatieve zin gedaald (van 6,6% van het totale personeelsbestand in 1994 naar 5,3% in 2003), maar ook het aantal is afgenomen. Als gevolg daarvan is de verhouding medewerker-manager gestegen van 14,2 naar 17,9. Hogescholen ‘wonen’ goedkoper en kunnen daardoor meer geld steken in onderwijs In 1996 werd gemiddeld 12% van het budget van de hogescholen aan huisvesting besteed. In 2003 is dit nog 9,6%. Regelgeving overheid zorgt voor meer administratieve lasten in het hbo Nieuwe regelgeving zorgt in het hbo voor meer administratieve lasten. Daarbij gaat het om arbo-wetgeving, milieuvoorschriften, kwaliteitszorg en accreditering, en socialezekerheidswetgeving (wet poortwachter). Ook de decentralisatie van vroegere overheidstaken, zoals het huisvestingsbeleid en de wachtgelduitgaven, vragen extra inspanningen van de hogescholen. Bron 1 & 2: Benchmark overhead hogescholen, onderdeel van benchmarkonderzoek naar de omvang van overhead in de publieke sector, Berenschot 2004 Bron 3 & 4: Hogescholen Management Informatie HMI, HBO-raad

Sociale cohesie en veiligheid Zoals eerder gemeld is de schaal waarop het onderwijs wordt verzorgd, niet wezenlijk veranderd. Dat betekent dat aspecten rond veiligheid en cohesie niet direct te relateren zijn aan de bestuurlijke schaal waarop het onderwijs is georganiseerd. Onveiligheid op school heeft vooral te maken met de buurt waarin de school staat. Een school neemt veiligheidsmaatregelen die passen bij de omgeving waarin de school staat. In de hier besproken cases in basis- en voortgezet onderwijs wordt een deel van het


77

onderwijs in tamelijk grote onderwijsgebouwen verzorgd, maar door de situering daarvan levert dat geen onveiligheidsgevoelens op bij leerlingen of personeel. Het ROC kent wel een paar vestigingen waar de problematiek speelt en neemt in de desbetreffende schoolgebouwen of buurten maatregelen. Sociale cohesie en veiligheid lijken samen te hangen met urbanisatieverschillen en de doelgroep van het onderwijs. Voor sommige groepen leerlingen in bijvoorbeeld het vmbo is een kleinschalige setting de meest aangewezen weg de samenhang te bevorderen. Het paradoxale is dat het bestaan van een zeer fijnmazige en te kleinschalige opleidingsstructuur, zoals in het mbo, een obstakel is bij het creëren van herkenbare en werkbare eenheden, omdat met kunst- en vliegwerk tijdelijke – meestal rommelige – organisatiepatronen worden aangehouden: onregelmatig onderwijs, in wisselende groepen, met een groot aantal verschillende docenten in een grote afdeling. Schuyt hield in 2001 de Kohnstamm-lezing onder de titel Het onderbroken ritme over sociale cohesie en onderwijs. Hij betoogde daarin dat de problemen van sociale cohesie in de samenleving als geheel, als onder een vergrootglas, weerspiegeld worden in het onderwijs.9 In de cases is deze waarneming terug te vinden. Kwaliteit Door de bestuurlijke schaalvergroting is het mogelijk geworden om minder renderende opleidingen in stand te houden, omdat beter renderende opleidingen voor tegenwicht konden zorgen. In het beroepsonderwijs is op sommige plaatsen de relatie met het arbeidsveld achtergebleven na de fusies. Een deel van de verklaring is dat de aandacht hiervoor na het fusieproces is verslapt en er daarna onduidelijkheid is wie binnen de onderwijsinstelling de eerste verantwoordelijke is voor het aanhalen van bedrijfscontacten. Doelmatigheid Een grotere schaal kan zeker bijdragen aan een grotere doelmatigheid. Allerlei met name faciliterende voorzieningen op het terrein van personeel, administratie, ict en huisvesting worden meer op een centraler niveau uitgevoerd. Hierdoor kunnen veel administratieve taken en eisen van de overheid centraal worden afgehandeld (arbo, milieu, kwaliteit, socialezekerheidswetgeving, enzovoort). Aangesloten scholen en opleidingen werken met een eigen budget, waarmee personeel en materiële zaken binnen de eigen vestigingen in grote lijnen worden geregeld. Afhankelijk van interne afspraken moeten de aangesloten scholen en afdelingen wel een financiële rekening indienen bij en verantwoording afleggen aan het centrale niveau, in verband met de gezamenlijke jaarrekening van de totale instelling. Er is weinig zicht op de overhead. De signalen die er zijn, wijzen in de richting dat er naar verhouding minder managers zijn, maar dat daarnaast wel een bureaucratisch apparaat nodig is om de taken uit te voeren. Toegankelijkheid De toegankelijkheid van het onderwijs is na de schaalvergrotingsoperaties amper gewijzigd. Het aanbod van opleidingen is nagenoeg hetzelfde gebleven. Een deel van de kleine beroepsopleidingen is verdwenen, maar er bestaan ook nog steeds veel. De toegang van leerlingen tot onderwijs lijkt nu wel beter gegarandeerd. Tussen de lokale overheid en het beperktere aantal besturen is het mogelijk om afspraken over opvang

78


van problematische leerlingen te maken. Dit kan omdat deze besturen steeds meer hun maatschappelijke verantwoordelijkheid zijn gaan nemen. Verminderde invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-leerlingenpersoneel Ouders, leerlingen en personeel oriënteren zich op het gegeven onderwijs in een onderwijsgebouw. Voor de meesten hebben het overkoepelend bestuur en andere vestigingen slechts beperkte of geen betekenis. Professionals zijn vooral betrokken bij het besturen van de grote instellingen. De betrokkenheid van ouders is gering, maar het grootst in het basisonderwijs. Het neemt af naarmate men hoger in de onderwijskolom komt. Het besturen van een grote instelling vraagt van bestuursleden een brede maatschappelijke belangstelling, die het belang van het eigen kind of de eigen school overstijgt. Waarschijnlijk is het lokale management een belangrijke factor voor het vergroten van de betrokkenheid van leerlingen, ouders en personeel. Mogelijkheden schaalverkleining Veel opleidingen zijn in omvang niet groot, en het zou om redenen van onderwijskundige kwaliteit en bedrijfsvoering niet verantwoord zijn om die nog kleiner te maken. De regelgeving heeft in de afgelopen periode een kleinere schaal bemoeilijkt door diverse maatregelen, waaronder het aanscherpen van opheffingsnormen. Verder mag niet uit het oog worden verloren dat de bestuurlijke schaalvergroting juist de continuïteit van kleinere opleidingen mogelijk heeft gewaarborgd en alleen door de schaalvergroting de scherpste kanten van de bezuinigingen zijn afgeslepen.


79

Literatuur

Beek, M. van & Gilmour, D. (2005). Hoe groter hoe beter? SUM, 15(1). Bronneman-Helmers, H.M. (2002). Voortgezet onderwijs in de jaren negentig. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Duursma, M. (2005). Een stoomwals die alles snel wil doen. NRC, 29 april 2005. Gemeenschappelijke regeling drie technische universiteiten (concept 22022005). Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via www.utwente.nl/uraad/themas/ sectorplan_3tu/ur05049GR20050222 Heijden, H. ter (2003). Scholen in beweging. Schetsen bij eerste lustrum van ROC ASA (1997-2002). College van Bestuur ROC ASA. Hoogbergen, T.G.A. (1991). Over geestdrift en bevlogenheid. 75 jaar Ons Middelbaar Onderwijs 1916-1991. Tilburg: Stichting Zuidelijk Historisch Contact. Hoogenboom, J., Kemps, A., Fuchs, H., Tieleman, I., Lappia, J. & Pluijter, M. (2003). Backbone INbeeld. Den Haag: INHOLLAND. Hover, C. (1998). ROC ASA, het aardige alternatief. Evaluatieonderzoek besturingsstructuur. Den Haag. Instellingsplan 2003-2006. Grenzeloos en dichtbij (2003). Den Haag: INHOLLAND. Janssen, G.C. (1981). De OMO-scholen in cijfers 1980/1981. Tilburg: OMO onderwijsbureau. Kiezen voor kansen. De gemaakte keuzen voor de organisatieontwikkeling van INHOLLAND met ingang van 1 januari 2003 (2002). Den Haag: INHOLLAND. Klamer, A. (2002). Grootheidswaanzin in het onderwijs. Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via website Arjo Klamer, www.klamer.nl. Meent, Y. (2005). Baas hogeschool Inholland trekt boetekleed aan. het Onderwijsblad, 9(3), 30-33. Neuvel, J. (2002). Sociale veiligheid in de BVE Sector 2001-2002. Den Bosch: CINOP. Neuvel, J. (2004). Sociale veiligheid in de BVE Sector. Personeel 2001-2002. Den Bosch: CINOP. OMO (2004). Eigen keuzes, unieke kansen (Jaarverslag 2003-2004). Jaarverslag OMO 2003-2004. Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via de website van OMO, http://www.omo.nl/downloads/jaarverslag%202003-2004.pdf. Onderwijsraad (2004). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Regeling bestuur en organisatie ROC ASA 1997-1998 (1997). Utrecht. ROC ASA in cijfers 2001-2002 (2004). Utrecht. Schuyt, K. (2001). Het onderbroken ritme. Amsterdam: Vossiuspers. SCO Lucas (2004). Jaarverslag SCO Lucas 2003. Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via de website van SCO Lucas, http://www.nldata.nl/scolucas/documenten/jaarverslag%202003/ Jaarverslag_2003.pdf. Seuren, W.M. (1992). 150 jaar Willibrordus vereniging. Den Haag: Sint Willibrordusvereniging. Snippe, J. (2004). Strategievorming binnen Hogeschool INHOLLAND. Den Haag: INHOLLAND. Stuurgroep Sectorplan Wetenschap & Technologie (2004). Slagkracht in innovatie. Sectorplan Wetenschap & Technologie. Delft.

80


Geraadpleegde websites

CBS Hogeschool INHOLLAND Nederlandse Mededingingsautoriteit OMO ROC ASA SCO Lucas

www.cbs.nl www.inholland.nl www.nmanet.nl www.omo.nl www.rocasa.nl www.scolucas.nl


81

Afkortingen

avo bama bapo bre bve CAO CERN dgo EU fpu fte gmr hbo HES ICES ict id-banen kis mbo mkb mr mts NMa NWO oalt OCW OMO OU pabo ROC SBBO SCO SOSA stc svm tl TU uts vbo vmbo wo wsns WVO

82

algemeen voortgezet onderwijs bachelor-master bevordering arbeidsparticipatie ouderen bestuurlijk regionale eenheid beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Collectieve Arbeids Overeenkomst Europese organisatie voor nucleair onderzoek dilemmageoriënteerd onderwijs Europese Unie flexibele pensioen uitkering fulltime equivalent gemeenschappelijke medezeggenschapsraad hoger beroepsonderwijs Hogeschool voor Economische Studies Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking informatie- en communicatietechnologie in- en doorstroombanen kennisinfrastructuur middelbaar beroepsonderwijs midden- en kleinbedrijf medezeggenschapsraad middelbare technische school Nederlandse Mededingingsautoriteit Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek onderwijs in allochtone levende talen Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Ons Middelbaar Onderwijs Open Universiteit pedagogische academie voor het basis onderwijs Regionaal Opleidings Centrum School voor Beroeps- en Bedrijfsopleidingen Stichting Christelijk Onderwijs Stichting Opleiding voor Sociale Arbeid schaalvergroting taakverdeling en concentratie sectorvorming en vernieuwing middelbaar beroepsonderwijs theoretische leerweg Technische Universiteit uitgebreide technische school voorbereidend beroepsonderwijs voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs wetenschappelijk onderwijs weer samen naar school Wet op het voortgezet onderwijs


Geïnterviewde personen

Naam

Functie

Backx, H. Bielders, J. Blijswijk, H.W.M. van Buijnk, C. Elbers, J. Engberts, J. Graaf, A. de Heijnen, P. Houben, J.W.M.A. Hulzen, E. ten Klein Poelhuis, G. Kok, J.

Wethouder van Onderwijs, Tilburg Voorzitter Kamer van Koophandel Utrecht Voorzitter College van Bestuur SCO Lucas Ministerie van Economische Zaken Voorzitter College van Bestuur INHOLLAND Directeur EB Management Secretaris-directeur HBO Raad Wethouder van Onderwijs, Den Haag Lid Raad van Bestuur FONTYS Hogescholen Directeur P&O, Gemeente Amsterdam Voorzitter mr ROC ASA Voormalig voorzitter procesmanagement primair onderwijs, lector Pedagogiek FONTYS Hogescholen Voorzitter Raad van Bestuur OMO Lector Hogeschool van Utrecht, voorheen voorzitter HBO Raad Decaan TU Delft Voorzitter College van Bestuur ROC ASA Directeur Emmausbasisschool Directeur Corbulo College Secretaris TU Delft Ouder, lid mr Emmausbasisschool /gmr SCO Lucas Vice-voorzitter gmr OMO Leerkracht Emmaus, lid mr/gmr SCO Lucas Voorzitter mr INHOLLAND Voormalig voorzitter procesmanagement basisvorming

Kraakman, R. Leijnse, F. Luiben, K. Molenkamp, H.L.P. Oosterom, A. van Snijders, G. Veldhoven, J. Visser, mw. C. Vliet, W. van der Welbedacht, K. Winkel, H. van Zunderdorp, R.


83

Noten

1 2 3 4 5 6 7

8

9

84

Zie Neuvel, 2002, 2004. Besluit NMa, zaaknummer 2760/Hogeschool Alkmaar-Hogeschool Haarlem-Hogeschool Holland Ichthus Hogeschool, 21 december 2001. Snippe, 2004, p.88. Ichthus in Rotterdam en Hogeschool Holland zijn in de jaren tachtig gesticht als protestants-christelijke hbo om die zuil een positie te geven in het hbo. De staatssecretaris heeft meer sectorplannen gevraagd, bijvoorbeeld voor natuurwetenschappen en letteren. Brief van OCW aan de drie CvB’s van de technische universiteiten over tweede tranche middelen ter invoering van de bama-structuur (kenmerk WO/BS/2002/58529 2002). Kennisvalorisatie is ervoor zorgen dat de kennis die in universiteiten gegenereerd wordt, dienstbaar wordt gemaakt aan innovatie en productontwikkeling. Het gaat om het creeren van maatschappelijke meerwaarde. Dat kan meerwaarde zijn die direct vermarkt kan worden of meerwaarde die – via andere wegen (wetgeving) – van meerwaarde is. Kennisvalorisatie draagt bij aan het oplossen van de innovatieparadox. Met de termen overhead en bureaucratie wordt hetzelfde bedoeld. De zuivere overhead, waar het hier om gaat, is gemeten in fte (fulltime formatieplaatsen) en betreft de volgende functies: management, p&o, financiën & control, ict, marketing & communicatie en facilitaire zaken. Schuyt, 2001, p.8.


Bijlage 1 Overzichten

Bijlage

B.1-85

Tabel 7: Aantallen opleidingen, leerlingen: 1980-2002, Nederland 1980

1985

1990

1995

2000

2002

Opleidingen Basisonderwijs

8.727

8.401

8.450

7.411

7.059

7.039

963

987

1.004

851

705

683

Vwo/havo/mavo of vo

1.511

1.382

1.242

803

850

692

Lbo

1.293

1.273

747

-

-

-

Mbo

555

677

235

141

143

137

Hbo

353

432

91

77

65

59

21

21

22

19

20

21

1.743

1.469

1.443

1.477

1.547

1.550

92

100

109

120

98

104

Vwo/havo/mavo of vo

824

804

684

867

894

914

Lbo

403

359

233

-

-

-

Mbo

168

276

289

405

425

447

Hbo

132

149

189

230

255

261

Wo

149

159

166

167

154

167

200

175

171

199

219

220

96

101

109

141

139

152

545

582

551

1.080

1.052

1.321

Speciaal onderwijs

Wo Leerlingen *1000 Basisonderwijs Speciaal onderwijs

Leerlingen/opleidingen Basisonderwijs Speciaal onderwijs Vwo/havo/mavo of vo Lbo

312

282

312

-

-

-

Mbo

303

408

1.230

2.872

2.972

3.263

Hbo

374

345

2.077

2.987

3.923

4.424

7.095

7.571

7.545

8.789

7.700

7.952

Wo

Toelichting: • Tot en met 1985 gaat het in lbo en mbo om opleidingsmogelijkheden • Mbo tot en met 1985 exclusief kmbo, daarna inclusief kmbo • Speciaal onderwijs: vanaf 1995 speciaal basisonderwijs plus expertisecentra • Lbo vanaf 1995 opgenomen in voortgezet onderwijs • Mbo vanaf 1995 beroepsbegeleidend en beroepsopleidend Bronnen: Statistisch Jaarboek 1991; Statistisch Jaarboek 1992; Statistisch Jaarboek 2004

B.1-86


Tabel 8: Aantal en omvang SCO Lucas basisscholen 1992-2004 Nr.

Naam basisschool

Denominatie

Adres

Aantal leerlingen ‘92

‘00

‘01

‘02

‘03

‘04

1

Liduina

RK

Amalia van Solmsstraat 155/157

259

270

250

238

225

223

2

Triangel

RK

de Bruinplein3/van Ostadestraat 112

287

381

380

373

371

405

3

Paschalis

RK

Bisschopstraat 3

191

403

406

394

377

384

4

Lichtbaken

RK

George Bizetstraat 21

189

228

225

203

210

205

5

Onze Wereld

RK

Brandtstraat 80/ Kritzingerstraat 75/ Beyersstraat 72

464

677

687

695

721

712

6

Vuurvlinder

RK

Diamanthorst 10

134

147

144

142

132

136

7

Jozef

RK

van de Eyndestraat 24

136

8

Willemspark

RK

Frederikstraat 28

115

143

148

167

138

86

9

Mgr. Savelberg RK

s-Gravenzandelaan 262

159

246

232

217

207

185

10

t Palet

RK

Jan de Baenstraat 75a/ Gerard Doustraat 202

365

663

666

657

645

636

11

Regenboog

RK

Linnaeusstraat 8

371

480

452

451

417

420

12

Kubus

RK

2e Messtraat 31

145

176

172

185

177

159

13

Dobbelsteen

RK

Noordpolderkade 167

202

117

117

116

113

101

14

Startblok

RK

Oosterhesselenstraat 6

148

15

Jeroen

RK

Rosseelsstraat 100

174

323

304

313

297

293

16

Wegwiijzer

RK

Tinaarlostraat 10

174

155

210

347

397

420

4

55

101

Overige Den Haag

Jaar van aansluiting

17

Balans

RK-PC

Voor 2000

18

Bras

RK

In 2002

19

Carolus

RK

Voor 2000

342

358

342

300

290

20

Drie Linden

RK

Voor 2000

165

161

153

149

143

21

Fontein

RK

Voor 2000

226

314

405

480

622

22

Grote Beer

Jenaplanschool

Voor 2000

338

330

325

322

313

23

Heilig Hart

RK

Voor 2000

416

369

325

301

251

24

Jonge Wereld

RK

Voor 2000

342

333

342

348

344

25

Kennedy

RK-Montessori

Voor 2000

209

201

192

186

191

26

Krullevaar

RK

Voor 2000

391

408

428

408

393

27

Oase

RK

Voor 2000

472

472

461

453

448

28

Paradijsvogel

RK

In 2002

212

278

346

29

Parkiet

RK

Voor 2000

280

274

269

284

291

Bijlage

B.1-87

Nr.

Naam basisschool

Denominatie

Jaar van aansluiting

Aantal leerlingen ‘92

‘00

‘01

‘02

‘03

‘04

30

Schakel

RK

Voor 2000

283

276

292

283

270

31

Statenkwartier

Interconfessioneel Voor 2000

356

375

387

396

394

32

Vlieger

Christelijk

In 2002

431

504

565

33

Wereldwijzer

RK

Voor 2000

150

116

123

151

143

132

546

540

554

131

141

Leidschendam 34

Elzenheuvel

Interconfessioneel

In 2002

35

Emmaus

Samenwerkingsschool

Voor 2000

36

Trampoline

Interconfessioneel

In 2002

213

205

213

37

Zonnewijzer

Protestantschristelijk

In 2002

192

187

186

215

212

210

533

536

Voorburg 38

Dijsselbloem

RK

Voor 2000

231

235

39

Vijverhof


In 2002

281

279

272

40

Driemaster


In 2002

441

465

459

RK

In 2002

283

349

405

Nootdorp 41

Waterwilg Rijswijk

42

Pr. Mauritsschool


In 2002

257

260

257

43

JH Snijderschool


In 2002

394

404

404

44

Oprit-Brug


In 2002

173

185

170

45

Shalom


In 2002

220

215

202

Totaal aantal leerlingen Totaal aantal scholen Gemiddelde omvang Aantal dependances Gem. omvang inclus.dep. Bronnen: Website SCO Lucas; Seuren, 1992.

B.1-88


3513

9128

9193 12593 12724 12892

16

29

29

42

42

42

220

315

317

300

303

307 5 274

Tabel 9: Aandeel SCO Lucas leerlingen op het totaal van alle basisschoolleerlingen binnen de gemeenten 1992

2000

2001

2002

2003

2004

Den Haag SCO Lucas Totaal

3.513

8.364

8.422

9.227

9.280

33.541

37.850

39.280

40.530

40.680

10%

22%

21%

23%

23%

765

771

2.039

2.031

6.950

6.310

6.200

6.110

11%

12%

33%

33%

283

349

1.580

4.430

4.460

4.680

6%

7%

Aandeel

9.428

Voorburg-Leidschendam (vanaf 2001 één gemeente) SCO Lucas Totaal Aandeel

2.026

Nootdorp (vanaf 2001 + Pijnacker) SCO Lucas Totaal Aandeel

405

Rijswijk SCO Lucas Totaal Aandeel

4.040

4.080

1.044

1.064

3.570

3.460

29%

31%

1.033

Bronnen: Website SCO Lucas; Website CBS; Seuren, 1992.

Bijlage

B.1-89

Tabel 10: Aantal en omvang OMO-scholen OMO-scholen

Gemeente

OMO SG Tongerlo

Roosendaal

2College

1980

1990

1995

2000

3606

2004

Aantal vestigingen in 2004

Gemiddelde omvang

4236

3

1412

Tilburg

4094

7

585

OMO SG Helmond

Helmond

4026

5

805

SG Veghel

Veghel

3650

5

730

Instelling VO de Langstraat

Waalwijk

3438

3422

5

684

Pc Eckart

Eindhoven

3265

3087

3

1029

Merletcollege

Cuijk

2702

2617

2780

4

695

IVO Deurne

Deurne

959

2552

2451

3

817

Sondervick College

Veldhoven

pc St. Joris

Eindhoven

SG Were Di

Valkenswaard

Mollerlyceum

Bergen op Zoom

Varendonck College

Asten

SG Kwadrant

Oosterhout

St. Janslyceum

’s Hertogenbosch

Maurick College

Vught

Maaslandcollege

Oss

1027

Rythovius College

Eersel

Mill Hillcollege

Goirle

Elzendaalcollege

1379

1293

2538

1321

1602

1370

1604

2423

2393

4

598

1800

2353

4

588

2498

2413

2340

4

585

2288

1948

2330

4

583

808

2077

2208

2

1104

1745

2227

2206

2

1103

1512

1553

2017

1

2017

1917

3

639

1254

1328

1387

1585

1

1585

1127

860

1298

1066

1393

1

1393

934

1243

1168

1275

1355

1

1355

Boxmeer

1420

1373

1279

1337

1344

1

1344

St. Odulphuslyceum

Tilburg

1107

1033

1106

1235

1302

1

1302

van Maerlantlyceum

Eindhoven

1387

1030

1142

1150

1261

1

1261

Theresialyceum

Tilburg

1136

1142

1218

1271

1261

1

1261

Jacob Roelandslyceum

Boxtel

Jeroen Boschcollege

’s Hertogenbosch

Munnikenheide College

Etten-Leur

Rodenborchcollege

Rosmalen

SG Roncalli

Bergen op Zoom

Gymnasium Beekvliet

Sint-Michelsgestel

Praktijkschool Eindhoven

Eindhoven

Dr. Mollercollege

Waalwijk

1151

1144

1638

St. Joriscollege

Eindhoven

1590

1203

1063

B.1-90


804

569

630

1154

1177

1

1177

1332

1509

1319

1247

1165

1

1165

1309

1109

3

370

865

860

1009

977

1

977

553

636

761

936

936

1

936

497

719

704

727

815

1

815

199

259

1

259

OMO-scholen

Gemeente

1980

1990

1995

2000

Carolus Borromeuscoll.

Helmond

841

792

622

643

Dr. Knippenbergcollege

Helmond

880

728

1443

1666

Norbertuscollege

Roosendaal

1251

1352

1559

Gertrudis College

Roosendaal

1224

1248

1607

Zwijssen Coll. Veghel

Veghel

1363

1317

1056

1649

Pauluslyceum

Tilburg

1057

895

1270

757

Cobbenhagencollege

Tilburg

1182

1110

1479

1191

Eckart College

Eindhoven

1897

1940

1712

Bisschop Bekkerscoll.

Eindhoven

1307

1116

D Oultremontcollege

Drunen

Mavo de Mere

Boxmeer

Da Vinci College

Roosendaal

2004


Gemiddelde omvang

996 1371

412

260

Nieuwervaart Laurentiusmavo

Dongen

S.G. Durendael

Oisterwijk

t Ruiven, school voor VO

Berkel-Enschot

Norbertusmavo

433 1289

1322

1242

317

365

439

Tilburg

351

322

Walewycmavo

Waalwijk

350

Jozefmavo

Tilburg

521

Henricusmavo 407

Crispijncollege Maurickcollege

Vught

1099

Elzenburg

366

Fioretti college

1680

SG Antoon Schellens

219

SG de Stolberg

207

SG Nuenen Pentacollege

Eindhoven

335

TKC West

Helmond

514

376

TKC Oost

Helmond

393

480

IVO Mavo St. Joseph

Helmond

393

409

Aloysiusmavo

Tilburg

IVO MAVO De Roosten

Eindhoven

296

SG De Burgh

Eindhoven

355

Ypelaercollege

Helmond

211

438

442

288

Bijlage

B.1-91

OMO-scholen

Gemeente

1980

1990

College Asten/Someren

Asten

731

839

College de Naulande

Drunen

617

803

Dr. Schaepmancollege

Dongen

Hertog Jan college

Valkenswaard

1465

1229

Van der Puttlyceum

Eindhoven

1110

114

Antoon van Duinkerkenschool

Veldhoven

1012

966

Peellandcollege

Deurne

1267

933

2000

2004

Gemiddelde omvang

950

J.F. Kennedyatheneum

373

Hoogveldcollege

969

Vincent van Goghhavo

606

Antoniusmavo

232

Mavo H. Geest

501

Aantal leerlingen

1995


39102 37920 49373 58373 61449

Aantal scholen Gemiddelde omvang

38

38

45

43

30

1029

998

1097

1358

2048

75 819

Dag/avondscholen Dag/avond mavo

Waalwijk

?

370

Elcerlyc Dag/avond

Helmond

?

745

Dag/avondcollege NOBrabant

Uden

?

1663

Woensels Dag/avondcollege

Eindhoven

?

?

West-brabants Dag/ avondcollege

Roosendaal

?

1651

Tilburgs Avondcollege

Tilburg

?

1483

Eindhoven dag/avondcollege

Eindhoven

?

2021

Dag avondschool ‘s Hertogenbosch

’s Hertogenbosch

?

1033

Totaal dag/avond

8966

Bronnen: Janssen (1981); Hoogbergen (1991); Centraal Bureau OMO. Toelichting: Bij een enkele school staat geen leerlingaantal vermeld. Dat komt omdat deze school in een tussenjaar bij OMO is aangesloten en daarna is gefuseerd met een andere instelling.

B.1-92


Tabel 11: Aandeel OMO leerlingen per gemeente en in de provincie Noord-Brabant 1995 en 2003/4 1995 Gemeente

Asten Bergen op Zoom Berkel-Enschot Boxmeer Boxtel Cuijk Deurne

OMO

2003-2004

Totaal vo

Aandeel per gemeente

808

1.138

71%

3.049

6.389

48%

OMO

Totaal vo

Aandeel per gemeente

2.208

2.190

101%

3.266

8.150

40%

365

365

100%

1.279

1.279

100%

1.344

1.330

101%

630

2.825

22%

1.177

3.760

31%

2.702

2.702

100%

2.780

2.780

100%

959

2.926

33%

2.451

2.930

84%

Drunen

1.371

1.371

100%

Eersel

1.298

1.298

100%

1.393

1.280

109%

Eindhoven

5.899

13.861

43%

6.960

14.330

49%

1.109

3.340

33%

Etten-Leur Goirle

1.168

1.168

100%

1.355

1.330

102%

Helmond

3.576

4.782

75%

4.026

5.040

80%

Oisterwijk

1.322

1.322

100%

Oosterhout

1.745

3.267

53%

2.206

2.080

106%

Oss

1.328

5.577

24%

1.585

7.440

21%

Roosendaal

3.166

4.369

72%

4.236

5.270

80%

860

860

100%

2.831

7.740

37%

4.159

8.690

48%

704

845

83%

815

890

92%

Tilburg

6.233

11.529

54%

6.657

9.390

71%

Valkenswaard

2.498

2.498

100%

2.340

2.330

100%

Veghel

1.056

3.476

30%

3.650

5.470

67%

Veldhoven

2.538

2.538

100%

2.393

2.410

99%

1.917

1.670

115%

1.988

4.773

42%

3.422

6.380

54%

49.373

88.898

56%

61.449

98.480

62%

0

41.352

0%

0

40.390

0%

49.373

130.250

38%

61.449

138.870

44%

Rosmalen ’s Hertogenbosch Sint-Michielsgestel

Vught Waalwijk Subtotaal Overig Noord-Brabant Totaal

Bronnen: Centraal Bureau OMO en website CBS. Toelichting: Totaal vo is peiljaar 2003 en bij OMO 2004. Daarom kan er in sommige gevallen een hoger percentage dan 100 ontstaan.

Bijlage

B.1-93

Tabel 12: ROC ASA Samenstelling deelnemers Naam

ASA

SvmFusie

Sector

Fusie ASA

Stad

‘80

‘85

‘88

-

DGO

1994

Utrecht

0

Chr. Meao Utrecht

Abstede

-

Economie

1994

Utrecht

222

Scutos

Scutos

-

Techniek

1994

Utrecht

846

1120

De Horst

Amersteyn

1990

DGO

1995

Amersfoort

345

464

898 1030

878 1272

Chr. MEAO Amersfoort

Amersteyn

1990

Economie

1995

Amersfoort

449

751

973

1157

991

-

Europa College

1990

DGO

1997

Amsterdam

-

-

-

445

1149 1382

Europa College

1990

Onbekend

1997

Amsterdam

-

-

-

377

196 1061

Waldeck Europa Pyrmontcollege College

1990

Economie

1997

Amsterdam

99

201

Chr. Meao Amsterdam

Europa College

1990

Economie

1997

Amsterdam

203

825

1337

-

Chr. MTS Patrimonium

Europa College

1990

Techniek

1997

Amsterdam

638

639

626

377

RK MTS Gijsbrecht v Aemstel

Europa College

1990

Techniek

1997

Amsterdam

448

569

433

-

-

-

KMBO Amsterdam Zaanstreek

Europa College

1990

Economie, techniek

1997

Amsterdam

0

528

559

-

-

-

SBBO Midden Nederland

SBBO

Deeltijd

1999

Amersfoort 1000 4250

158

‘02

Abstede

Totaal

0

‘00

Hoog Sticht

-

0

‘97

612

806

707 1339 2188 2209 2049 1173 1589 1492

457 1425

1913 2305

1357 914

1819

1253

-

-

1414 1582

3218 3562 3610

7717 10100 11964 14322 15286

Eenheden

9

10

10

10

10

10

Besturen

8

10

10

4

1

1

472

772

1010

1196 1432 1529

531

772

1010

2991 14322 15286

ll/eenheid ll/bestuur

Bronnen: Ter Heijden, 2003. MBO Almanak 1990: Opleidingen Middelbaar Beroepsonderwijs 1980/1981; Opleidingen Middelbaar Beroepsonderwijs 1985/1986. Cijfers SBBO zijn schattingen op basis van extrapolatie. Toelichting: Chr. Meao Utrecht is in 1977 gestart onder Scutos-bestuur gestart; kreeg in 1984 eigen bestuur en ging in 1990 weer samen met Scutos in Abstede. Europa college heeft nieuwe eenheden in noord en west in 1997 en later. Verder krijgt ASA aparte ict-colleges in aparte vestigingen, die bij techniek zijn geteld.

B.1-94


GROOT GROEIEN IN HET ONDERWIJS

Recommend Documents