Goedkoop is Duurkoop: De balans tussen prijs en kwaliteit in Europese Aanbestedingen

Goedkoop is Duurkoop: De balans tussen prijs en kwaliteit in Europese Aanbestedingen

Auteur: Michiel van Hemert Quality Assured Services B.V. Thorbeckestraat 53 2613 BV DELFT KvK 60679905

INHOUDSOPGAVE: 1.

INLEIDING

3

2.

KADERS WAARBINNEN MOET WORDEN GEOPEREERD

4

3.

HOE KAN DE PRIJS BUITEN SPEL GEZET WORDEN IN EEN AANBESTEDING

5

4.

GEVOLGEN VOOR DE WIJZE VAN BEOORDELING

5

5.

RELATIE MET HET RAPPORT ELIAS

6

6.

CONCLUSIE

8

Goedkoop is duurkoop.docx

9 april 2015

2/10

Copyright: Dit artikel is intellectueel eigendom van QA Services BV en valt onder het auteursrecht. Zonder toestemming van QA Services BV mag niets uit dit artikel gekopieerd worden. Wel mag het artikel integraal verspreid worden onder vermelding van de bedrijfsnaam van QA Services.

1. Inleiding Dit artikel is het eerste in een drieluik naar aanleiding van onder onze begeleiding uitgevoerde Europese aanbestedingen in het infrastructurele domein bij overheidsorganisaties. We gaan in op de vraag hoe de prijs geen essentieel onderdeel hoeft te zijn van de gunning bij een Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) en hoe de klanten toch een markt conforme prijs hebben gekregen. De volgende artikelen zullen ingaan op het voorkomen van luchtkastelen en hoe een aanbestedingsmethode en het proces kunnen bijdragen aan een succesvolle aanbesteding en transitie. Vele overheidsorganisaties moeten de komende jaren na diverse organisatie veranderingen met significant minder mensen hun taken uitvoeren. Dit heeft directe gevolgen voor de volumes in de generieke ICT diensten, zoals Kantoorautomatisering, Netwerken, Telefonie en Werkplekken. Vaak zien we reducties van circa 30% ten opzicht van het niveau in het afgelopen decennium. Omgekeerd zien we ten tijde van crises bepaalde onderdelen van de overheid weer snel groeien met tijdelijke capaciteit. Zo had UWV tijdens de laatste economische crisis tijdelijk 1000 medewerkers extra in dienst. Overheidsorganisaties willen naar de toekomst toe dan ook flexibel kunnen inspelen op krimp en groei. De situatie wordt vaak verder gecompliceerd doordat vanuit historisch oogpunt (fusies; samenwerkingsverbanden; herinrichting) gewerkt wordt met verschillende IT oplossingen die vaak aan een groot aantal partijen is gegund. Daarbij is er vaak sprake van gescheiden infrastructuren, met verschillende leveranciers en verschillende contracttermijnen. Ook moet voldoende rekening gehouden worden met de context van de organisatie (toenemende vraag naar webbased dienstverlening, samenwerkingsverbanden in de keten), marktontwikkelingen (cloud, SAAS) en aanbestedingsrechtelijke vernieuwingen.

Dit artikel geeft antwoord op de volgende vragen: -

Binnen welke kaders moeten overheidsorganisaties opereren Hoe kan de prijs buiten spel gezet worden in een aanbesteding Consequenties voor de beoordeling Hoe kan middels het aanbestedingsrecht invulling gegeven worden aan een aantal aanbevelingen van de commissie Elias Welke alternatieven heeft een overheidsorganisatie


9 april 2015

3/10


2. Kaders waarbinnen moet worden geopereerd De organisaties waarop dit artikel is gebaseerd vallen alle onder de regels van de BAO (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten), waarbij zoals bekend volgens vooraf gedefinieerde spelregels de overheid zijn producten danwel diensten dient te verwerven. Voor genoemde grootschalige aanbestedingen, waarbij zowel de vraag vanuit de organisaties als de mogelijke oplossingen door gegadigden en uiteindelijk Inschrijvers niet op voorhand te bepalen is, dient de aanpak gebaseerd te zijn op een methode die enerzijds een hoge mate van interactie met de markt biedt, anderzijds vooraf transparantie geeft over de gewenste uitkomst in termen van doelstellingen. Hierbij biedt de concurrentie gerichte dialoog een goede uitgangspositie. Centraal staat dan de vraag hoe de uitvraag het beste kan aansluiten op de standaard oplossingen van leveranciers en hoe zij vorm kunnen geven aan de door de overheidsorganisatie gedefinieerde doelstellingen. Conform de regels vindt gunning plaats op basis van Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI). Simpel gesteld gaat het bij EMVI om te gunnen op waarde. Hierbij wordt aan de hand van op voorhand gedefinieerde criteria de inschrijving beoordeeld op zowel kwalitatieve als financiële aspecten. Als we kijken naar de praktijk dan zien we bij veel aanbestedingen de prijs als een hard criterium en de kwaliteit als een moeilijker toetsbaar criterium. Bij de prijs is het immers uitgaande van gelijke condities voor een ieder eenvoudig om de totale kosten van de aanbieding naast elkaar neer te zetten. Daar komt bij dat veel leveranciers door de complexiteit van het ICT domein er van uitgaan dat zij na gunning een eventuele te lage inschrijving wel recht trekken middels de kleine lettertjes in de kwaliteit, dan wel door alleen hoog geprijsde diensten te leveren. Gevolg is dat leverancier regelmatig een strategische inschrijving doen, die in de praktijk leiden tot moeizaam uitvoerbare contracten en lastig lopende ICT projecten. Ook zien we de kosten door de verdere automatiseringsgraad van veel oplossingen verschuiven naar licenties. Hierbij is de regel nog steeds dat het eigendom van software licenties voor bijvoorbeeld MicroSoft licenties of Oracle, in de meeste gevallen bij de klant liggen. Oorzaak is dat deze leveranciers rechtstreeks zaken willen blijven doen met de klant en niet als onderaannemer van een leverancier willen optreden. Het resultaat van veel aanbestedingen uit het verleden is dat er veel verborgen kosten pas (ver) na de gunning boven tafel komen. Hierbij gaat het zowel om verrassingen aan de leverancierskant als aan kosten componenten die bij de klant zijn achtergebleven.


9 april 2015

4/10


Referenties: http://www.pianoo.nl/ http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/europese-regelgevingaanbestedingen

3. Hoe kan de prijs buiten spel gezet worden in een aanbesteding Om hier verandering in te brengen hebben we de vraag omgekeerd en gekeken waar men op basis van markt gegevens zou moeten uitkomen. Daartoe is een analyse gemaakt van de huidige kosten, aantallen, service levels en complexiteit en is gekeken naar de verwachte ontwikkelingen in de context van de overheidsorganisaties. Op basis hiervan en een onafhankelijk uitgevoerde benchmark is een richtbudget opgesteld, waarbij het uitgangspunt de TCO is gedurende de looptijd van het contract. De TCO bestaat naast de kosten van de nieuwe leveranciers ook uit de kosten van de latende leveranciers, de eenmalige kosten om te komen tot een gewenste situatie en de eigen project en programma kosten. Leveranciers is gevraagd om te komen met een oplossing die binnen de context van dit vastgestelde budget kan worden uitgevoerd, waarbij werd gevraagd om aan te geven in welke tempo de huidige diensten zouden worden afgebouwd, hoe zij hun nieuwe diensten zouden opbouwen en welke eisen en randvoorwaarden zij aan de organisatie stelden. Ook werd gevraagd naar de kwaliteit van de prijsopbouw in relatie tot de voorgestelde dienstverlening. Hierbij ging het om hoe transparant leveranciers waren in zowel de ruimte in het budget als in de onderbouwing van hun prijsmodel. Zo is bereikt dat leveranciers hun aanbieding hebben opgebouwd rond hun standaard oplossing die binnen het budget te realiseren is.

4. Gevolgen voor de wijze van beoordeling Voor de betrokken organisaties stonden de strategische doelstellingen centraal bij het beoordelen van de aanbiedingen. Deze doelstellingen hadden betrekking op de benodigde integratie, de kwaliteit van de dienstverlening, de mate van ontzorgen door de leverancier, de reductie van de kosten en de beheersbaarheid van de veranderingen. In de beoordeling is expliciet gekeken naar de onderbouwing, de systematiek (samenhang) en de kansrijkheid van de voorgestelde oplossing – met andere woorden: gaat de oplossing ook aantoonbaar werken.


9 april 2015

5/10


Gedurende de dialoog is er een aantal maal gevraagd door leveranciers of er nog aspecten waren die zwaarder wogen, ook wel bekend als de gewichten die aan de verschillende criteria hingen. Het antwoord hierop lag in de kern besloten in de samenhang van deze doelstellingen en de door de organisaties gedefinieerde te bereiken situatie (in de aanbesteding benoemd als “Stip op de Horizon”). Omdat deze doelstellingen zo onlosmakelijk met elkaar verbonden waren was er geen sprake van een gewicht, maar ging het juist om de evenwichtigheid van de oplossing. Het resultaat: Kijkend naar de uiteindelijke inschrijvingen blijkt op financieel vlak slechts sprake van een klein verschil. Alle partijen kwamen met oplossingen die binnen het budget pasten. Wel waren er verschillen in de opbouw en met name het tempo dat partijen meenden te kunnen realiseren. In de beoordeling is vervolgens sec geoordeeld op de onderbouwing, kansrijkheid en systematiek van de door leveranciers voorgestelde oplossingen. Centraal stond de vragen “in welke mate gaat de door leverancier voorgestelde oplossing ook echt werken”, “welke risico’s loopt de organisatie daarbij”, “hoe onderbouwt leverancier de voorgestelde oplossing”, bijvoorbeeld middels een proof of concept of vergelijkbare oplossing bij een andere klant, en sluiten de verschillende delen van de oplossing wel op elkaar aan, bv. sluiten prijsmodel en elders genoemde activiteitenlijsten wel eenduidig op elkaar aan. Gevolg van de consequente manier van beoordelen is dat de beoordeling een hoge mate van transparantie krijgt en de leveranciers ook beter inzicht krijgen in welke aspecten van hun standaard oplossing aansluiten bij de geformuleerde doelstellingen.

5. Relatie met het rapport Elias In het rapport Elias worden een aantal aanbevelingen gedaan als het gaat om de aanbesteding en de voorbereiding. De zakelijke rechtvaardiging, ook wel de business case, wordt gezien als een structureel iets en niet alleen te gebruiken bij de start. Deze herijking begint feitelijk met het stellen van een duidelijk budget en vanuit die positie een vertaling maken naar de aanbesteding. Na de aanbesteding moet het budget centraal bewaakt worden en getoetst worden op afwijkingen. Voor de aanbesteding zelf stelt het rapport: 1. Verplicht de rijksoverheid om voor en/of tijdens aanbestedingstrajecten altijd te overleggen met de markt. 2. Verplicht het functioneel aanbesteden, tenzij de opdrachtgever kan uitleggen waarom dat bij een specifiek project nadelig zou zijn. 3. Resultaten uit het verleden van een leverancier zullen voortaan worden meegewogen in de beoordeling van aanbiedingen. 4. Zoek de mogelijkheden op van de Aanbestedingswet. Kijk niet alleen naar wat niet kan, maar vooral naar wat wel kan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het omzetten van bepalingen zoals «er kan (onder bepaalde omstandigheden) gekozen worden voor de concurrentiegerichte dialoog» naar «er moet gekozen Goedkoop is duurkoop.docx

9 april 2015

6/10


worden voor». Zo wordt de rijksoverheid gedwongen gebruik te maken van de kansen die aanbestedingsregels wel degelijk bieden.

Voor en of tijdens aanbestedingen overleggen zou niet alleen moeten bestaan uit het praten over de inhoud, maar ook over het beschikbare budget. Door hier op voorhand duidelijkheid over te geven, kan ook snel inzicht gekregen worden in de mogelijkheden en kosten-opdrijvende factoren die in een geplande aanbesteding zich kunnen voordoen. Recentelijk heeft het ministerie van Defensie een dergelijke consultatie met de markt gedaan voor de aanbesteding van multi functionele afdrukdiensten. Het functioneel aanbesteden is een complexer vraagstuk. Immers de vraag is wat is functioneel. Voor de belastingdienst en het UWV zou het uitkeren of innen van geld een functionaliteit kunnen zijn. Echter, veel functionaliteit hangt samen met het complexe stelstel van regels dat rond het uitkeren of innen van geld gesteld wordt. De kunst zit hem in het geven van vrijheid van de oplossing en deze te beoordelen. Dat betekent dat het aanbestedingsproces in belangrijke mate beoordeeld moet worden door mensen die ter zake deskundig zijn, op basis van oplossingen die door de leveranciers worden voorgesteld. In die zin sluit dat ook aan bij de aanbeveling van de commissie Elias om de deskundigheid te vergroten. De past performance, ofwel de mate waarin de oplossing zich bewezen heeft, zou een centraal thema in de beoordeling moeten zijn. Daarbij gaat het niet om de vraag in welke mate een leverancier in het verleden vaker vergelijkbare projecten heeft gedaan (de zogeheten leveranciersgeschiktheid), maar om de vraag in hoeverre de bij de klant voorgestelde oplossing gaat werken. Dit laatste kan door bv. vergelijkbare projecten en aanpakken toe te passen bij de klant, maar dit hoeft niet in alle gevallen het bewijs te zijn dat het ook bij deze klant gaat werken. Een voorbeeld is een leverancier die voorstelt om volgens scrum te werken. Daarbij is het de vraag of de klantorganisatie wel ingericht is volgens scrum. Kortom de leverancier moet ook duidelijk maken hoe hij de klantorganisatie meeneemt in deze andere manier van werken en waarom deze dus succesvol gaat zijn. Ten slotte de mogelijkheden van de aanbestedingswet. Elke economisch meest voordelige inschrijving kan beoordeeld worden met behulp van vooraf gedefinieerd budget. In essentie verschuift de focus in de beoordeling dan ook in belangrijke mate naar de kwaliteit van de aangeboden oplossing en de mate waarin deze kansrijk cq haalbaar is. Kortom de mogelijkheden zijn er. Wel is hiervoor een belangrijke mentaliteitsverandering nodig bij inkopers. Zij vrezen immers een bezwaar tegen een kwalitatieve beoordeling en het legt nog meer druk op de gunningscriteria. Deze dienen zo transparant te zijn dat zij ook voor de rechtbank uitgelegd kunnen worden. De ervaring van bv. de belastingdienst, het UWV en Rijkswaterstaat laten op dit gebied zien dat er veel kan, als je maar zo transparant mogelijk bent in de gunning. De beoordelaars moeten zeer goed kunnen uitleggen hoe ze tot hun oordeel zijn gekomen en zich daarbij hebben gehouden aan de gunningscriteria. Goedkoop is duurkoop.docx

9 april 2015

7/10


Referenties: http://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/field_uploads/33326-5Eindrapport_tcm181-239826.pdf

6. Conclusie Voor veel inkopers is de prijs het makkelijkst te beoordelen aspect in een aanbesteding. Hierover kan immers geen discussie ontstaan. Het gevolg is dat veel leveranciers zich primair onderscheiden door in te zetten op een lage prijs en een matige kwaliteit, waarbij het meerwerk de basis is voor het maken van marge. Simpel gesteld, goedkoop is duurkoop. Door de prijs in een aanbesteding buiten spel te zetten door het stellen van een budget, wordt de focus verlegd naar waar het echt om gaat, namelijk de kwaliteit van de geboden oplossing en de mate waarin deze ook gaat functioneren cq is te implementeren (ability to execute). Daarmee komt het echte knelpunt in veel aanbestedingen naar voren, namelijk ontoereikende specificaties enerzijds en onvoldoende transparante beoordelingscriteria. Om deze cirkel te doorbreken zijn een aantal essentiële veranderingen in de aanbestedingen nodig. Weet om te beginnen wat je nodig hebt en beschrijf dit eenduidig en laat dit onafhankelijk toetsen door zowel de markt als neutrale deskundigen. In het aanbestedingsproces kan dit door aan leveranciers ook te vragen om met verbetervoorstellen te komen. Dergelijke verbetervoorstellen kunnen in de uiteindelijke gunning worden meegewogen door hier leveranciers positief op te beoordelen. Daarnaast is het ook essentieel om de leveranciers de nodige vrijheden in de oplossingen te geven. Daartoe is het essentieel om de stap te maken van wat heb ik geëist (minimum eisen) naar van wat biedt een leverancier mij. Dit kan door middels van een plan van aanpak, dienstenbeschrijvingen en migratiepad. Daarbij moet de haalbaarheid van de oplossing, ook wel de kansrijkheid, nader beoordeeld worden. Dit kan aan de hand van past performance, maar ook in termen van hoe goed sluit de voorgestelde werkwijze aan op mijn organisatie. Immers een leverancier kan wel een methodiek aanbieden die heel goed in andere organisaties werkt, maar als de eigen organisatie daar niet in getraind is, cq kan worden, dan gaat dat toch niet werken. Resumerend: -‐

Zet de prijs buiten spel in een aanbesteding door het definiëren van een richtbudget op basis van markt standaarden. Hiermee wordt zo veel mogelijk voorkomen dat leveranciers strategisch inschrijven en verlegt de focus in de beoordeling zich naar kwaliteit en kansrijkheid van de voorgestelde oplossing. Zo zou bijvoorbeeld in de schoonmaak aanbestedingen in plaats van gunning op prijs


9 april 2015

8/10


-‐

-‐

-‐

gestuurd kunnen worden op hoe kan ons bedrijf het beste schoon gehouden worden voor het beschikbare budget. Oftewel gunnen op waarden. Bij de beoordeling gaat het om de samenhang van het integrale voorstel. Zorg daartoe dat er een duidelijke stip op de horizon is die kijkt naar de integrale kosten van zowel de aanbestedende dienst als de te selecteren leveranciers en de gewenste te bereiken doelen. Beoordeel op haalbaarheid van de oplossing en laat daar bij ruimte voor innovatie door de leverancier. Zorg daarbij wel dat deze innovatie onderbouwd wordt op haalbaarheid en geef hier richtlijnen voor mee. Bepaal een referentie prijsmodel, en geef leveranciers de vrijheid aanvulling c.q aanpassingen door te voeren op basis van een onderbouwing.

Onze volgende artikel in deze reeks zal gaan over hoe ‘aangeboden luchtkastelen’ negatief kunnen worden beoordeeld.

Gehanteerde definities: Dialoog methode: Overheden selecteren op basis van de selectiedocumenten een vooraf vast te stellen aantal bedrijven (minimaal drie) om met hen door middel van een dialoog tot een oplossing te komen voor een complex probleem. De concurrentiegerichte dialoog wordt met name gebruikt bij omvangrijke geïntegreerde vervoersinfrastructuurprojecten, grote computernetwerken en projecten met een complexe en gestructureerde financiering waarvan de financiële en juridische onderbouwing niet vooraf kan worden voorgeschreven. Plan van Aanpak: Door gegadigden op te leveren beschrijving van de voorgestelde oplossing. Aanbesteder kan dit plan van aanpak gebruiken in de gunningfase als middel om rangorde te bepalen. Ability to execute: is de opdrachtnemer in staat de aangeboden oplossing ook daadwerkelijk te implementeren bij Aanbesteder. Kansrijkheid:

hiermee wordt bedoeld dat (door Inschrijver) aangetoond dient te worden dat de aangeboden oplossing een reële kans maakt in de praktijk te werken.

Referenties: http://nl.wikipedia.org/wiki/Cloud_computing http://www.pianoo.nl/inkoopproces/fase-1-voorbereiden-inkoopdracht/mogelijkeaanbestedingsprocedures/bijzondere-europes-3


9 april 2015

9/10




9 april 2015

10/10


Goedkoop is Duurkoop: De balans tussen prijs en kwaliteit in Europese Aanbestedingen

Recommend Documents