Gewijzigde principes zijn leidend voor gemeentelijke ICT

e-overheid

t

Gewijzigde ­principes zijn leidend voor gemeentelijke ICT

Andere inrichting

Gemeenten streven behalve naar betrouwbaarheid,

van organisatie

controleerbaarheid en efficiency ook steeds meer naar grotere

en architectuur

effectiviteit en beter dienstverlening aan de burger. Om dit te

gewenst

realiseren is een andere inrichting van de organisatie en de ICT-architectuur nodig.

Sander de Graaf

Sinds jaar en dag zijn gemeenten enerzijds uitvoerder van centrale regelgeving (wetten) en anderzijds beleidsmaker en uitvoerder van lokale regels (verordeningen). Veel van de taken van gemeenten zijn hiermee qua doelstelling en omvang bepaald. Jarenlang waren belangrijke principes bij gemeenten betrouwbaarheid, controleerbaarheid en efficiency. Gemeenten zijn hierdoor sterk gefocust op hun taakstelling en hebben in hun bestaansgeschiedenis een ontwikkeling doorgemaakt waarbij de uitvoering van het interne proces en de controleerbaarheid daarvan centraal stonden.

Veranderde rol van gemeenten

informatie / juni 2008

Streven naar grotere effectiviteit

24

Deze belangrijke principes zijn in de jaren negentig over het algemeen gelijk gebleven en gemeenten streefden vooral een foutloze uitvoering van hun taken na. Sinds enkele jaren verandert dat echter merkbaar. Steeds vaker discussiëren gemeenten over het feit of betrouwbaarheid, controleerbaarheid en efficiency wel de belangrijkste principes zijn en over de kosten die dit streven met zich meebrengt. Bereikt men hiermee wat men wil bereiken? Het gaat bij gemeenten steeds vaker ook om de effectiviteit. ‘De verandering van efficiency naar toegevoegde waarde’, zoals aan-

gegeven in het artikel ‘Veranderende rol van ICT vraagt om andere strategische benadering’ (Poels, 2008), zie je dan ook bij gemeenten terug. Mogelijk wordt deze discussie steeds vaker gevoerd doordat het gewicht van een aantal andere principes toeneemt. Een daarvan is bijvoorbeeld de sterk toegenomen financiële verantwoordelijkheid van gemeenten. Zo zijn ze bij de Wet werk en bijstand (Wwb) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) direct financieel verantwoordelijk. Dit betekent een groot risico op hogere uitgaven, maar ook meer opbrengsten bij effectiever werken. Natuurlijk blijven betrouwbaarheid en controleerbaarheid belangrijk, maar de effectiviteit van de uitvoering is daarbij gekomen. Een praktisch voorbeeld waar de invloed van het streven naar een grotere effectiviteit goed zichtbaar is, is de afweging op welke wijze processen worden gecontroleerd. Binnen het proces van het verstrekken van uitkeringen vindt nu in veel gevallen een steekproefsgewijze controle plaats op basis van risicoprofielen. Ook het direct bij het eerste contact afhandelen van een verzoek van een burger is hier een voorbeeld van.

Dienstverlenend werken Tegelijkertijd merken we dat het belang van draagvlak in de samenleving toeneemt. De kloof tussen de burger en de politiek werd in de jaren

Samenvatting Bij het vormgeven van ICT bij gemeenten moet goed rekening worden gehouden met het toenemende belang van de principes ‘effectiviteit’ en ‘dienstverlenend werken’. De huidige organisatie, oplossingen, referentiemodellen en architecturen sluiten hier onvoldoende bij aan. Een verandering is dan ook gewenst. Omdat het een aanzienlijke organisatorische verandering betreft, is een serieuze veranderstrategie aan te raden.

In dit rapport komen de eerdergenoemde principes duidelijk naar voren, bijvoorbeeld de effectiviteit van het gemeentelijk portaal voor de burger (‘gemeenten blijven wel kritisch of de portaalfunctie een meerwaarde voor de burger oplevert’).

Recentelijk is het belang van de uitkomsten van dit onderzoek nogmaals benadrukt door staatssecretaris Bijleveld. De staatssecretaris benadrukte in een interview met Digitaal Bestuur (Linders, 2008) nogmaals dat zij veel belang hecht aan deze verbeteringen (‘En verder moeten we het advies van de commissie-Jorritsma opvolgen om de gemeente als centraal loket van de overheid neer te zetten.’ (p. 24)). Het realiseren van de in deze visie geschetste hoge kwaliteit van publieke dienstverlening vraagt om efficiënte en adequate toepassing van ICT. Ondanks dat de overheid onder de noemer van het Nationaal Urgentie Programma (NUP) kritisch aan het nadenken is over welke van de vele ICT-projecten op de agenda moeten komen te staan, zijn er voldoende aanwijzingen dat de aanbevelingen uit 2005 van de commissie-Jorritsma de komende jaren bepalend zijn voor het ICT-beleid van gemeenten. Bij het vormgeven van ICT bij gemeenten moet dan ook goed rekening worden gehouden met het toenemende belang van de principes ‘effectiviteit’ en ‘dienstverlenend werken’. De huidige organisatie, oplossingen, referentiemodellen en architecturen sluiten onvoldoende aan bij deze wijziging van principes. Veranderen is gewenst.

Veranderen van de organisatie Het succesvol inspelen op deze ontwikkelingen begint bij het op een andere manier inrichten van de organisatie. De huidige inrichting is immers niet gebaseerd op de nieuwe uitgangspunten. De beoogde inrichting is beschreven in de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur (NORA) en de door EGEM specifiek op gemeenten afgestemde GEMeentelijke Model Architectuur (GEMMA). In deze architecturen gaat men uit van een organisatorisch model waarin onderscheid wordt gemaakt tussen front-, mid- en backofficefuncties.

informatie / juni 2008

negentig steeds groter, met als hoogtepunt de opkomende beweging rond Pim Fortuyn begin 2000. Sindsdien nemen veel gemeenten actief de verantwoordelijkheid om deze kloof te dichten. Gemeenten waren tot die tijd slechts uitvoerder en beleidsmaker van wetten en regels en maakten van burgerparticipatie of dienstverlenend optreden geen speerpunt. Nu is de overheid actief bezig deze achterstand in te lopen en werkt men steeds klantgerichter en meer dienstverlenend. De verbetering van de kwaliteit van de publieke dienstverlening wordt met name gezocht in de contactmomenten tussen de overheid en de burger. Voorbeelden zijn elektronische dienstverlening, ruimere openingstijden, klantgericht werken, vermindering van regels, het direct bij het eerste contact volledig afhandelen van verzoeken en het onderbrengen van de diensten en producten in één (virtueel) loket. Dit loket moet te allen tijde en vanaf iedere locatie bereikbaar zijn. De commissie-Jorritsma heeft in juni 2005 onderzoek gedaan naar de veranderde rol van gemeenten. De uitkomsten hiervan zijn opgetekend in het rapport ‘Publieke dienstverlening, professionele gemeenten: Visie 2015’ in opdracht van de VNG. In dit rapport worden onder andere de volgende aanbevelingen gedaan: • Gemeenten worden binnen een aantal jaren dé poort voor publieke dienstverlening van de overheid. • Gemeenten zorgen ervoor dat burgers, bedrijven en instellingen alle producten rechtstreeks bij hen kunnen afnemen of door bemiddeling via andere overheidsinstellingen of ketenpartners kunnen verkrijgen . • Gemeenten handelen verzoeken direct af bij het eerste contact.

25

e-overheid informatie / juni 2008

26

t

De frontoffice bestaat uit alle plaatsen waar de organisatie directe klantcontacten heeft. Het betreft zowel digitale kanalen (zoals internet en e-mail) als niet-digitale kanalen (bijvoorbeeld het loket en huisbezoek). De frontoffice wordt ingedeeld op een manier die de klant (burger, bedrijf of instelling) aanspreekt . De indeling van producten en diensten vindt bijvoorbeeld plaats op basis van zogenaamde life events (diensten worden aangeboden en gegroepeerd op basis van herkenbare gebeurtenissen in het leven van een burger, zoals ‘gaan samenwonen’ of ‘verhuizen’). Hoewel sprake is van één virtuele frontoffice, is specifieke sturing per kanaal wenselijk. Door deze specifieke sturing kunnen de mogelijkheden van ieder kanaal optimaal worden benut. De backoffice is de plaats in de organisatie waar specifieke werkzaamheden voor een bepaald aandachtsgebied worden uitgevoerd. De backoffice is het hart van de onderneming waar medewerkers zitten met specifieke kennis. Deze zijn zo georganiseerd dat de beschikbare kennis zo efficiënt mogelijk kan worden ingezet. Door de verschillende uitgangspunten van de backoffice (controleerbaarheid en betrouwbaarheid) en de frontoffice op basis van het proces zoals de individuele klant dat ziet, is een kanteling nodig. Deze kanteling wordt verzorgd door de midoffice. Deze neemt de vraag van de frontoffice als uitgangspunt en coördineert vervolgens de afhandeling door de verschillende backofficeonderdelen, waarbij de klant het gevoel heeft dat hij met één organisatie te maken heeft. De midoffice is de plaats waar de vertaling plaatsvindt tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen en een continu overzicht beschikbaar is van alle lopende zaken. Deze afdeling heeft een totaaloverzicht van alle diensten die de gemeente kan aanbieden. De front- en de midoffice worden vaak ondergebracht bij één organisatie-eenheid. Binnen het concept ‘Overheid heeft antwoord’1 wordt bijvoorbeeld gekozen voor het inrichten van een klantcontactcentrum waar zowel de front- als de midofficefuncties worden ondergebracht. We zien dat de gemeenten uit de ANDEZ-aanbesteding (model voor aanbesteding van elektronische dienstverlening onder aanvoering van EGEM) en

klantcontactcentrum

burgerzaken

zorg en welzijn afstemming en regie

bouwen en wonen

Figuur 1. Het klantcontactcentrum als frontoffice voor alle afdelingen gemeenten aangesloten bij de Vereniging Directeuren Publieksdiensten (VDP) dit model volgen, meestal onder de noemer klantcontactcentrum, publieksdienst of publiekswinkel. De nieuwe organisatie moet bestaan uit slagvaardige professionals die zich als geen ander kunnen inleven in de klant en als intermediair kunnen optreden tussen klant en de gemeentelijke afdelingen. De invoering hiervan in de organisatie gaat in de praktijk langzaam omdat er veel zaken tegelijk moeten worden opgepakt. Wij zien twee mogelijke scenario’s voor het doorvoeren van deze verandering.

Revolutie De eerste is er een van revolutie. Medewerkers van alle verschillende gemeentelijke diensten met frontofficetaken worden bijeengebracht in de nieuw op te richten afdeling of dienst: het klantcontactcentrum (zie figuur 1). In de praktijk zal dit niet eenvoudig zijn. De ondernemingsraad moet de gewijzigde inrichting van de organisatie goedkeuren, alle processen moeten opnieuw worden bepaald en alle medewerkers moeten in korte tijd worden opgeleid voor hun werkzaamheden. Dat opleiden is niet eenvoudig bij de grote aantallen gemeentelijke producten en diensten (volgens de gemeentelijke producten- en dienstencatalogus zijn dat er rond honderden). Voor de producten en diensten van alle overheden (volgens www. mijnoverheid.nl zijn dat er rond duizenden) lijkt het onderbrengen van de benodigde kennis zonder specialisatie of organisatorische indeling vrijwel onmogelijk.

Evolutie Een tweede aanpak kenmerkt zich door evolutie. Binnen dit model kiest de gemeente ervoor om naast alle bestaande afdelingen een klantcontactcentrum in te richten (zie figuur 2). De bestaande

1. ‘Overheid heeft antwoord’ is een programma onder ICTU. Het programmabureau Overheid heeft Antwoord bestaat sinds 1 juli 2007 door een samenvoeging van Advies Overheid.nl en het Contactcenter Overheid. Overheid heeft Antwoord draagt in opdracht van twee ministeries (Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­relaties en Algemene Zaken) bij aan de één-loketgedachte: burgers, bedrijven en instellingen kunnen via verschillende kanalen (internet, telefoon en balie) vragen stellen aan en informatie verzamelen van de overheid.

frontoffice

backoffice burgerzaken

zorg en welzijn

bouwen en wonen

De gemeentelijke ICT-architectuur en de oplossingen Niet alleen de organisatie maar ook de gemeentelijke infrastructuur en het applicatieportfolio moeten bij gemeenten opnieuw worden ingericht met als uitgangspunt verbeterde dienstverlening aan burgers en bedrijven en het verhogen van de effectiviteit van de uitvoering. Bij de meeste gemeenten is op dit moment sprake van verticale automatisering (op aandachtsgebied gebaseerd), waarbij oplossingen volledig autonoom ondersteuning leveren in het proces, vaak van de frontoffice tot aan de backoffice. Gezien het belang van integrale bedrijfsvoering en eenduidig gebruik van gegevens is op een aantal vlakken aan de onderkant van deze oplossingen integratie en gegevensuitwisseling gerealiseerd. Denk hierbij aan het uitwisselen van financiële gegevens, de registratie van burgergegevens en de centrale ontsluiting van documenten. Het is een stap in de goede richting,

WJSUVFFM
UFBN

klantcontactcentrum

Figuur 2. Het klantcontactcentrum bestaat naast de bestaande frontofficeloketten maar onvoldoende om de nieuwe principes goed te ondersteunen. Belangrijke uitgangspunten waarop de nieuwe architectuur gebaseerd moet worden, zijn: • dienstverlening vindt 24 uur per dag en 7 dagen per week plaats; • componenten en processen veranderen frequent; • oplossingen van meerdere leveranciers moeten worden gecombineerd; • de klant (burger, bedrijf en instelling) is de gebruiker;

Figuur 3. Beoogde gemeentelijke ICT-architectuur

informatie / juni 2008

frontofficeloketten blijven in dit concept gehandhaafd. Het klantcontactcentrum en de andere frontoffices worden op elkaar aangesloten. Vanuit deze nieuwe organisatie worden virtuele teams gedefinieerd. Langzaam maar zeker worden frontofficediensten overgedragen aan het nieuwe klantcontactcentrum. Door de inrichting van de virtuele teams is een grote reorganisatie niet nodig. Processen of delen ervan kunnen gefaseerd worden overgeheveld naar het klantcontactcentrum.

27

e-overheid

t

informatie / juni 2008

• er wordt gebruikgemaakt van gegevens van authentieke bronnen; • dienstverlening is integraal en aandachtsgebiedoverstijgend; • de architectuur sluit aan op de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur (NORA) en de EGEM-referentiearchitectuur.

28

De architectuur is, conform NORA en de EGEMreferentiearchitectuur, opgebouwd uit meerdere lagen (front-, mid- en backofffice). Alle oplossingen moeten uitgaan van het dienstverleningsmodel waarbij processen, organisatieonderdelen, informatiesystemen en ICT-onderdelen worden beschouwd als zelfstandige eenheden die elkaar diensten leveren. Hierdoor is de ICT-omgeving flexibel en kan deze snel worden aangepast aan nieuwe inzichten of eisen. De invoering van de e-overheid is een geleidelijk proces. Oplossingen kennen hun eigen ontwikkelsnelheid en moeten geïntegreerd worden. Nieuwe oplossingen en landelijke voorzieningen komen er in de toekomst bij. Om die reden moet de gemeentelijke ICT-omgeving worden voorzien van uitgebreide integratiemogelijkheden. Iedere gemeente moet in staat zijn in haar eigen tempo bestaande systemen te vervangen. Per proces of procescluster moeten ‘standaard’, vooraf ingeregelde oplossingen worden ontwikkeld, zodat geprofiteerd kan worden van een groter gebruik hiervan en kosten kunnen worden bespaard en de kwaliteit wordt verbeterd. Op basis van deze architectuur moeten oplossingen worden gerealiseerd die het mogelijk maken de aanbevelingen van staatssecretaris Bijleveld en de commissie-Jorritsma op te volgen. De voorgestelde hoge kwaliteit van publieke dienstverlening met als uitgangpunt ‘de burger centraal’ vraagt om een efficiënte en adequate toepassing van ICT binnen overheidsorganisaties. Hierbij staan drie aspecten centraal: 1. Klantcontactmanagement: het efficiënt afhandelen en ondersteunen van medewerkers bij alle klantcontacten, ongeacht de plaats, het middel en de betrokken instanties. 2. Interoperabiliteit: interne en externe uitwisseling van informatie tussen overheidsorganisaties

onderling, overheidsorganisaties en burgers en overheidsorganisaties en bedrijven. 3. Documentmanagement: documenten zijn altijd en overal vindbaar, ongeacht hoe ze zijn binnengekomen of ontstaan. Documenten worden, automatisch, voorzien van de juiste kenmerken om ze correct te archiveren en te vernietigen.

Klantcontactmanagement De werkzaamheden die worden verricht binnen het klantcontactcentrum, kunnen per product of dienst verschillen. Terwijl bij sommige producten de nadruk slechts ligt op voorlichten en doorverwijzen, kan dit bij een ander product veel verder gaan en wordt bijvoorbeeld de hele transactie afgehandeld. Om deze activiteiten kwalitatief goed en snel af te handelen is een goede workflow noodzakelijk, moeten activiteiten eenvoudig kunnen worden toegewezen aan medewerkers en is het snel kunnen ontsluiten van diverse informatiebronnen cruciaal. Het gaat niet alleen over het ontsluiten van gestructureerde gegevens uit authentieke bronnen (bijvoorbeeld basisregistraties), want minstens zo belangrijk is informatie uit lokale en centrale kennisbanken (de ‘Antwoord connector’ voor veelgestelde vragen aan de overheid) en documenten. Voor een goede regie van de dienstverlening moeten tal van voorzieningen worden opgetuigd en moeten afspraken worden gemaakt, zoals het inrichten van een centraal ‘zakensysteem’ met daarin alle lopende processen en het opstellen van een serviceniveauovereenkomst (SNO/ SLA) met andere afdelingen die diensten leveren. In de praktijk zullen die afspraken ook een minder formeel karakter kennen.

Interoperabiliteit Het verbinden van ‘het openbaar bestuur en de samenleving’ en het mogelijk maken van een dienstbare overheid is steeds meer afhankelijk van goede informatie-uitwisseling. Voor het realiseren van deze noodzakelijke interoperabiliteit tussen organisaties en systemen zijn open standaarden voor gegevensuitwisseling essentieel. Deze standaarden moeten de syntaxis, semantiek en context beschrijven. Alleen met behulp van open standaarden kunnen computersystemen, informatie en processen met elkaar worden verbonden, zowel binnen organisaties als over de grenzen van de overheidsorganisatie heen. Organisaties en processen worden onderling aan elkaar verbonden en moeten steeds meer op elkaars informatie en competenties vertrouwen bij de uitvoering van hun taken.

Documentmanagement Een goede en organisatiebreed toegankelijke informatievoorziening met proces- of zaakgebonden informatie en geautomatiseerde archivering levert een drukontlasting op voor de specifieke medewerkers. Dit leidt voor de burgers tot snellere, wettelijk verantwoorde en correcte antwoorden, want de generieke medewerkers aan de voorkant van de gemeentelijke organisatie zijn beter geïnformeerd. Ongestructureerde informatie moet zo snel mogelijk en liefst automatisch van structuur worden voorzien, zodat de informatie zijn eigen weg kan vinden binnen de oplossingen van de gehele organisatie. Door te werken met gestructureerde documentaire informatie ligt de afhandelingsroute vast, maar ook de opslaglocatie, de bewaring en de vernietiging. Kortom: efficiëntie en effectiviteit. Informatie moet op elk moment, voor elke stap in het proces, voor de juiste personen, in de juiste vorm beschikbaar zijn, zodanig dat het proces gereconstrueerd en verantwoord kan worden.

Conclusie

Literatuur Commissie Gemeentelijke Dienstverlening/Commissie Jorritsma (2005). Publieke dienstverlening, professionele gemeenten: Visie 2015. Rapport in opdracht van VNG. Linders, B. (2008). “We stoppen met alles tegelijk doen”. Digitaal Bestuur 10, jg. 3 (januari), p. 22-25. Poels, R. (2008). Veranderende rol van ICT vraagt om andere strategische benadering. Informatie 50/1 (januari/februari). Sander de Graaf is programmamanager business development & innovatie bij Centric. E-mail: [email protected].

informatie / juni 2008

Er is veel aan het veranderen op het vlak van organisatie en ICT bij gemeenten. De komende jaren zal dat gezien de ontwikkelingen zeker zo blijven. Gezien de impact van de veranderingen is het belangrijk de invloed van het landelijke en gemeentelijke beleid, de organisatorische verandering en de ICT-omgeving te blijven volgen. Men moet rekening houden met de verschillende aspecten rond dienstverlening, zoals de content, de planning, informatie over burgers en bedrijven, de verschillende kanalen en natuurlijk de regie en sturing van het dienstverleningsproces. Omdat het hier gaat over een aanzienlijke organisatorische verandering, is een serieuze veranderstrategie aan te raden. Dit kan door bijvoorbeeld de acht regels voor het doorvoeren van veranderingen van Kotter toe te passen. Bij het bepalen van de strategie en het doorvoeren ervan moet altijd rekening worden gehouden met verschillende perspectieven, zoals de eindgebruikers, het bedrijfsproces, de organisatie en de ICT-afdeling.

29