GEMEENTE NOORD-BEVELAND GRONDBELEIDSNOTA
1
Vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van Noord-Beveland gehouden op 30 oktober 2008. De griffier,
De voorzitter,
J.L. van de Velde
H. van Kooten
Figuur 1: overzichtsfoto Noord-Beveland
2
INHOUDSOPGAVE Voorblad
1
Vaststelling
2
Inhoudsopgave
3
Hoofdstuk 1 1.1 1.2
Samenvatting Inleiding Samenvatting
Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Grondbeleid, een inleiding Wat is grondbeleid Taak van de gemeente Rol van de gemeenteraad Rol van het college Nieuwe Wro
9 9 9 9 10 10
Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Grondbeleid in de gemeente Noord-Beveland Inleiding Aanleiding voor het opstellen van deze grondbeleidsnota Looptijd grondbeleidsnota Inhoud van de grondbeleidsnota Procedure totstandkoming
11 11 12 12 13 13
Hoofdstuk 4
Actief of faciliterend grondbeleid? Gemeente kiest voor maatwerk Inleiding Actief grondbeleid Faciliterend (passief) grondbeleid Advies in onderzoeksdocument Deloitte Huidige keuze op grond van actuele ontwikkelingen Consequenties faciliterende opstelling Consequentie van incidentele keuze voor actief grondbeleid Stroomschema
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 Hoofdstuk 5 5.1 5.2 5.3
Gronduitgiftebeleid Inleiding Gronduitgifte t.b.v. bedrijven/kantoren Gronduitgifte t.b.v. particuliere woningbouw en maatschappelijke voorzieningen 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4
5.4
Uitgifte van grond aan een ontwikkelaar Particulier opdrachtgeverschap Methode van kaveluitgifte bij particulier opdrachtgeverschap Definities van ‘starter’ en ‘senior’
Grondprijsbeleid 5.4.1 5.4.2
Grondprijzen van bedrijfsgrond Grondprijzen van woningbouwgrond
5 5 5
14 14 14 14 15 15 16 17 17 19 19 19 21 21 22 22 23
24 24 24
3
Hoofdstuk 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
Grondbeheer Inleiding Aan- en verkoop Erfpacht Pacht, (ver)huur, gebruik en opstalrechten Verkoop snippergroen
26 26 26 26 27 28
Hoofdstuk 7 7.1 7.2 7.3
Noord-Beveland heeft geen eigen grondbedrijf Inleiding Keuze op grond van onderzoeksdocument Deloitte Voor- en nadelen apart grondbedrijf
29 29 29 29
Hoofdstuk 8
Planeconomische sturing: fasering e.d. vanuit financieel kader
31
Financieel kader Inleiding Voorzieningen en reserves
33 33 33
Hoofdstuk 9 9.1 9.2 9.2.1 9.2.2 9.2.3 9.2.4 9.2.5 9.2.6 9.2.7
9.3 9.4
Voorzieningen wegens te verwachten verliezen Reserves Bestemmingsreserve ‘bestemmingsplannen’ Bestemmingsreserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische aankopen’ Bestemmingsreserve ‘dorpsvernieuwing/ISV’ Bestemmingsreserve ‘bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ Geen aparte reservering voor terugbetalingen bij eindafrekening met ontwikkelaars
33 33 33 34 35 35 36
Winst- en verliesneming Risicomanagement
36 36
Hoofdstuk 10
Inrichting uitvoeringsorganisatie en voeren administratie
37
Hoofdstuk 11
Informatieverstrekking aan de raad
38
Hoofdstuk 12
Relatie tot structuurvisie
39
Hoofdstuk 13
Relatie tot Grex
40
Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5
‘Starters’ en ‘senioren’ op de woningmarkt Procedure voor kaveltoewijzing bij uitgifte van woningbouwgronden aan particulieren Algemene verkoopvoorwaarden voor de verkoop van bouwterrein Prijsnota gronden in bezit bij de gemeente Noord-Beveland 2008 Toetsingscriteria bij verzoeken tot aankoop van groensnippers
Bronnen foto’s: - gemeente Noord-Beveland - Rothuizen, van Doorn ‘t Hooft
4
Hoofdstuk 1: Samenvatting
1.1 Inleiding In de programmabegrotingen van de gemeente Noord-Beveland is grondbeleid telkens omschreven als “de visie inzake grondbeheer in relatie tot de wijze waarop getracht wordt vooraf geformuleerde doelstellingen te realiseren of te wel de ruimtelijke visie en de hieruit voortvloeiende positie die de gemeente ter zake in wil nemen (actief dan wel passief) ter realisatie van woningbouw, ontwikkeling van bedrijfsterreinen en overige uit deze visie voortvloeiende doeleinden (vestigingsbeleid bedrijven, bedrijfsverplaatsingen, oprichten wozoco’s, onderwijs, recreatie, etc.)”. In de programmabegroting voor het jaar 2009 is opgenomen dat tot en met oktober 2008 het te voeren grondbeleid in de gemeente NoordBeveland altijd is bepaald middels afzonderlijke voorstellen/besluiten (woningbouwprogramma, exploitatieopzetten, verkoopprijzen etc.), dus maatwerk per project. Tevens staat daarin vermeld dat inzicht in het gevoerde c.q. te voeren grondbeleid onontbeerlijk is gezien het grote financiële belang en de risico’s gemoeid met het exploiteren van gronden en dat in 2004 daarom een aantal aanbevelingen naar aanleiding van een extern onderzoek naar de “financiële positie en risico’s van de grondexploitaties” zijn gedaan welke door het college zijn overgenomen. Een van de aanbevelingen die nog uitgevoerd moest worden, was het opstellen van een integrale grondbeleidsnota. Met het vaststellen van deze grondbeleidsnota door de raad op 30 oktober 2008 is ook aan deze aanbeveling gehoor gegeven.
1.2 Samenvatting Deze grondbeleidsnota heeft een horizon van 15 jaar en zal elke raadsperiode eenmaal worden geëvalueerd en herzien. Op grond van actuele ontwikkelingen kiest de raad van Noord-Beveland voor het stimuleren van kwalitatieve ontwikkelingen en het beheersen van kwantitatieve ontwikkelingen. Voor wat betreft woningbouwmogelijkheden wordt – een uitzondering daargelaten – gekozen voor uitbreiding met relatief kleine aantallen. De vooruitzichten zijn zodanig, dat de noodzaak van een actieve grondpolitiek in de eerstkomende periode van tien jaar niet wordt voorzien, mede in het licht van de mogelijkheden onder de huidige Grex (Grondexploitatiewet). Maar, wanneer zich kansen aandienen dan wel inzichten wijzigen, wil de gemeente graag de mogelijkheid openhouden om actief op te kunnen treden. Uit de ontwikkelingen in de afgelopen 10 jaar is namelijk gebleken dat mede door de tijdige aankoop van gronden en de bestemming daarvan voor woningbouw- dan wel bedrijfsdoeleinden, de gemeente haar doelstellingen goed heeft kunnen realiseren. Aldus kan worden geconcludeerd dat faciliterend (passief) grondbeleid voorop staat, maar er zeker ook ruimte is voor een actieve opstelling wanneer die vanuit het maatwerkprincipe aan de orde is.
5
Onderscheid wordt gemaakt tussen een gronduitgiftebeleid voor bedrijventerreinen/kantoren en voor (particuliere) woningbouw en maatschappelijke voorzieningen. Zeker voor bedrijventerreinen vindt nauwe afstemming plaats met de overige Bevelandse gemeentes. Het beleid is er op gericht te voorzien in de opvang van lokale werkgelegenheid en kernoverstijgende bedrijfsactiviteiten die passend zijn bij het karakter van Noord-Beveland. Gewerkt wordt met een reserveringsmogelijkheid (optierecht). Bij de uitgifte van bouwgrond aan een ontwikkelaar is de wijze van selectie van de ontwikkelpartij van belang. Gekozen is voor een systeem van het uitnodigen van drie marktpartijen of voor het uitschrijven van een prijsvraag. Alleen met het oog op een goede volkshuisvesting kan hiervan – mits goed gemotiveerd – worden afgeweken. De gemeente streeft naar een percentage particulier opdrachtgeverschap van minimaal 30%, waarbij volgens een vastgestelde regeling de kaveluitgifte plaatsvindt op basis van openbare kennisgeving en wachtlijst. Voor bedrijfsgrond is de keuze gemaakt om tezamen met de overige Bevelandse gemeentes een uniform grondprijzenbeleid te voeren. Dit houdt in dat de marktwaarde leidraad is, met als uitgangspunt dat te allen tijde de kostprijs wordt terugverdiend. Ook wordt een regeling toegepast waarbij ondernemers worden gemotiveerd duurzaamheidsmaatregelen bij de bouw toe te passen. Voor woningbouwgronden wordt in principe twee jaarlijks een prijsnota vastgesteld waarbij de grondprijzen middels taxatie door een onafhankelijk taxateur worden bepaald. Deze prijsnota omvat ook bepalingen omtrent de prijsvorming van reststroken grond en dorpsvernieuwingslocaties en over toeslagen op de grondprijs ten behoeve van strategische aankopen en de ISV-opgave. Wanneer de omstandigheden tussentijds veranderen is het mogelijk hierop in te spelen door af te wijken van de frequentie van het twee jaarlijks opstellen. Er wordt een vastgoedregistratiesysteem gehanteerd met het oog op alle gronden die de gemeente in (tijdelijk) eigendom en aldus beheer heeft. Dit omvat de situaties van erfpacht, pacht, (ver)huur, gebruik en opstalrechten. Nieuwe erfpachtconstructies zijn in principe ongewenst vanwege de zware administratieve last die dit met zich meebrengt. Afwijking van dit beleid vanuit strategisch oogpunt is slechts goed gemotiveerd mogelijk. Uitgangspunt is om grond die daarvoor in aanmerking komt, ook daadwerkelijk te verkopen. Gezien de geringe omvang van onze gemeente is niet gekozen voor het oprichten van een zelfstandig grondbedrijf.
6
Planeconomische sturing vindt plaats door het in alle fases van het planproces tijdig aanleveren en bijstellen van de benodigde berekeningen. De basis voor de te maken haalbaarheids- en exploitatieberekeningen en op te stellen financiële randvoorwaarden bij plannen wordt bepaald door de markt en vanuit de bestaande beleidskaders (prijsnota gronden e.d.) en door de uitgangspunten van de Grondexploitatiewet (Grex). Met het oog op het financieel kader kan sprake zijn van voorzieningen en reserveringen. Een voorziening zal gevormd worden voor onvermijdbare verliezen, op basis van een door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzet. De gemeente maakt gebruik van een aantal bestemmingsreserves, te weten de risicoreserve ‘bestemmingsplannen’, de reserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische grondaankopen’, de reserve ‘dorpsvernieuwing/ISV’ (Investeringsbudget Landelijk Gebied) en de reserve ‘bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’. De bestemmingsreserve ‘bestemmingsplannen’ wordt in principe op € 560.000,-gehouden. Dit bedrag is ruim voldoende zodat voorlopig geen noodzaak tot indexering bestaat. De bestemmingsreserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische grondaankopen’ wordt gevoed vanuit een opslag op de verkoop van gronden van € 2,50 of € 5,-- per m2, afhankelijk van de soort verkochte grond. De gemiddelde geraamde aanwas bedraagt € 22.000,-- op jaarbasis. De reserve ‘dorpsvernieuwing/ISV’ wordt op gelijke wijze gevoed als de reserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische grondaankopen’. De benodigde bedragen kunnen sterk schommelen, afhankelijk van het aanbod en de vraag vanuit de markt. Om deze reden is de ondergrens van deze reserve dan ook bepaald op € 500.000,-- en het plafond op € 800.000,--, te voeden en af te romen uit/naar de algemene reserve. De reserve ‘bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ betreft een nieuwe reserve die wordt gevoed uit de overeenkomsten met projectontwikkelaars en – indien zo besloten – uit een bedrag van de verkoopprijs bij uitgifte van kavels voor particuliere woningbouw. Hierbij is sprake van fondsvorming. Deze bestemmingsreserve bevat geen boven- en ondergrens. Met het oog op winst- en verliesneming kan worden gesteld dat voor zover er geen reële mogelijkheid meer is dat de boekwaarde volledig terugverdiend kan worden, dat deel als verlies zal worden genomen en afgeboekt ten laste van de risicoreserve ‘bestemmingsplannen’. Bij het nemen van winst wordt het voorzichtigheidsbeginsel in acht genomen. Risicomanagement vindt plaats doordat jaarlijks een doorrekening van de grondexploitaties wordt gemaakt. Bij het ontwikkelen van locaties wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de risico’s zoveel mogelijk worden beperkt door middel van een sluitende exploitatieopzet.
7
Beheersing van grondexploitaties is van groot belang. Het hele proces van grondexploitaties vereist de betrokkenheid van een veelheid van medewerkers in de ambtelijke organisatie. Er is dan ook veel aandacht voor de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen het proces, alsmede voor de maatstaven die worden gehanteerd. Informatieverstrekking aan de raad vindt plaats door middel van de begrotingscyclus. Daarnaast worden nieuwe grondexploitaties - met inachtneming van de Wro - ter besluitvorming in de raad gebracht. In de Structuurvisie 2008 wordt een voldoende basis gezien voor de uitvoering van het grondbeleid. Alle keuzes in deze nota zijn dan ook afgeleid van de centrale opgave uit de structuurvisie: versterking van de verscheidenheid en behoud van de basiskwaliteit. De nieuwe Wro is op 1 juli 2008 in werking getreden. Onderdeel van de Wro is de Grondexploitatiewet (Grex). De implementatie van de Grex heeft mede de inhoud en wijze van uitvoering van het grondbeleid - en dus van deze nota - vorm gegeven. Dit geldt overigens ook voor de inhoud van de nieuwe structuurvisie.
Figuur 2: Ouderenhuisvesting ‘Amaliahof’’ in aanbouw
8
Hoofdstuk 2: Grondbeleid, een inleiding
2.1 Wat is grondbeleid Grondbeleid kan worden omschreven als een doelgericht ingrijpen van de overheid op de grondmarkt en wordt gevoerd om publieke doelen te realiseren. Het gemeentelijk grondbeleid is een instrument bij met name de ruimtelijke ontwikkeling, waarmee de gemeente gewenste ontwikkelingen kan bevorderen en ongewenste ontwikkelingen tegengaan. Het kan hierbij gaan om ontwikkelingen op het gebied van volkshuisvesting (genoeg betaalbare woningen), economie (groei van de werkgelegenheid, ontwikkeling van bedrijventerreinen) en natuur en milieu (veiligstellen natuurgebied e.d.). Gemeentelijk grondbeleid is ook bedoeld om projecten die vanuit de markt niet of niet spontaan tot stand komen, te kunnen initiëren of stimuleren. Zo kunnen binnen een project onrendabele onderdelen zoals openbare voorzieningen en sociale woningbouw, worden gefinancierd door de rendabele onderdelen.
2.2 Taak van de gemeente Er zijn twee vormen van grondbeleid: actief grondbeleid en faciliterend (passief) grondbeleid. Bij actief grondbeleid koopt de gemeente zelf grond aan en is actief betrokken bij de ontwikkeling van de grond. Daarna kan de gemeente kavels verkopen of in erfpacht uitgeven. Bij faciliterend grondbeleid maakt de gemeente het mogelijk dat private partijen een gebied ontwikkelen, de gemeente beperkt zich hierbij voornamelijk tot het maken van een bestemmingsplan. Er zijn daarbij ook tussenvormen mogelijk. Naast het onderscheid in grondbeleid, is ook een eventuele samenwerkingsvorm bepalend voor de rol die de gemeente in het grondbeleid heeft. Een van de bekendste samenwerkingsvormen is Publiek Private Samenwerking (PPS). Bij PPS sluit de gemeente een overeenkomst met een private partij om samen een gebied te ontwikkelen. Het is dan voorwaarde dat de raad vooraf kaders stelt voor het samenwerkingsverband.
2.3 Rol van de gemeenteraad De rol van de gemeenteraad is in het grondbeleid zowel kaderstellend als controlerend. Allereerst moet de raad een keuze maken tussen de vorm van grondbeleid die wordt gevoerd: actief of faciliterend. Dit kan per project worden gedaan, maar ook kan vooraf in een nota grondbeleid worden aangegeven in welke situatie welk beleid wordt gevoerd. Het is voor de raad dan ook belangrijk om een actuele nota grondbeleid voorhanden te hebben. In een grondbeleidsnota worden kaders voor het grondbeleid gesteld. Daarnaast kan de raad budgetrecht uitoefenen door periodiek de grondprijzen vast te stellen. Ook stelt de raad per project de grondexploitatie vast. De effecten van de vastgestelde grondprijzen en
9
de individuele grondexploitaties op de gemeentelijke financiën, worden in een aparte paragraaf in de jaarlijkse begroting en de jaarrekening opgenomen. Dit is in het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV) verplicht gesteld. Naast kaderstellende taken, heeft de gemeenteraad ook een controlerende taak. Zowel tijdens als na afloop van een project heeft de raad de taak om een aantal zaken zoals de voortgang van het project, de kosten en de uitvoering van het programma (kwaliteit van de woningen, woningdichtheid en type woningen) te controleren. De raad heeft hiervoor een aantal instrumenten. Zo staat in de begroting en in het jaarverslag een paragraaf over grondbeleid. Ook kan de raad in haar grondbeleidsnota aangeven wanneer het college de raad moet informeren over specifieke projecten. Logische momenten hiervoor zijn als in het project kosten sterk afwijken van de begroting, als sterk wordt afgeweken van de planning of als uitvoering van het programma sterk verandert. De rol en de instrumenten van de raad zijn afhankelijk van de door de raad gekozen vorm van grondbeleid en van eventueel aangegane samenwerkingsverbanden. Het college neemt namens de gemeente plaats in een samenwerkingsverband.
2.4 Rol van het college Het college heeft in het gehele proces een uitvoerende rol (voeren onderhandelingen, sluiten samenwerkingsovereenkomsten, verrichten aankopen, gronduitgifte en zo meer).
2.5 Nieuwe Wro De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is op 1 juli 2008 in werking getreden. Onderdeel van de nieuwe Wro is de Grondexploitatiewet (Grex). Met de Grondexploitatiewet worden de gemeentelijke regiefunctie en de mogelijkheden voor kostenverhaal versterkt voor die gevallen waarin de gemeente de grond niet in handen heeft. De nieuwe wetgeving maakt het in principe ook mogelijk een eventuele onteigeningsprocedure wat sneller af te wikkelen.
10
Hoofdstuk 3: Grondbeleid in de gemeente Noord-Beveland
3.1 Inleiding De gemeente Noord-Beveland beschikte tot op heden nog niet over een grondbeleidsnota. Wel hebben in 2004 de nieuwe financiële wetgeving (BBV) en geluiden vanuit de diverse ambtelijke clusters er toe geleid dat de financiële positie rondom de toenmalige grondexploitaties en van het aanwezige en benodigde beleids- en beheersintrumentarium onder de loep is genomen. Daarvoor is door Deloitte een onderzoeksrapport opgesteld1. In dit document zijn een groot aantal aanbevelingen opgevoerd. Met het opvolgen van de aanbevelingen kan worden beschikt over een adequaat instrumentarium waarvan de uitkomst weer zou kunnen worden samengevat in een grondbeleidsnota. Destijds werd al geconcludeerd dat niet op voorhand kon worden gekozen voor een actieve of passieve grondpolitiek, maar dat lokaal maatwerk was aangewezen. De aanbevelingen hebben in de periode tussen het rapport van Deloitte en het vaststellen van deze grondbeleidsnota tot het navolgende beleid geleid: Per grondexploitatie zijn de bijsturingsmogelijkheden in beeld gebracht en ter hand genomen. De hoogte van de bestemmingsreserve ‘bestemmingsplannen’ (grondexploitaties) is bepaald op € 560.000,--. 2 Er wordt een opslag per m verkochte grond gehanteerd voor strategische aankopen en voor ISV-opgaven (dorpsvernieuwing), die respectievelijk worden toegevoegd aan de bestemmingsreserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische grondaankopen’ en aan de bestemmingsreserve ‘dorpsvernieuwing/ISV’. 2 Er wordt jaarlijks een prijsnota gronden voor woningbouwlocaties vastgesteld . Het budgetbeheer is bij een beperkt aantal medewerkers neergelegd. De exploitatieopzetten zijn aangepast door het opnemen van een fasering en het zorgen voor een betere onderbouwing van de uitgangspunten. Ook in de tussentijdse bestuursrapportages wordt aandacht geschonken aan de ontwikkelingen in de grondexploitaties. De mogelijkheden van herbestemming van bezittingen (niet actieve grondexploitaties, restgronden en erfpachtgronden) is nagegaan. Dit heeft geleid tot inventarisatie van alle erfpachten en verkoop van een deel van de blote eigendommen. Ook een groot deel van de restgronden is inmiddels verkocht. Enkele aanbevelingen vormden nog een nader uit te werken aandachtspunt. Hierbij werd met name gedoeld op het inrichten van de financiële administratie, de indeling en
1
‘Inzicht in financiële positie en risico’s van de grondexploitaties en opstellen van kaders voor een nota grondbeleid’, Deloitte Accountants, Bergen op Zoom, 3 maart 2004. 2 Prijsnota gronden in bezit bij gemeente Noord-Beveland 2005 e.v..
11
vaststelling van de verschillende rollen bij de individuele grondexploitaties en de vorming van uniform ingerichte dossiers per lopende grondexploitatie. De Grex die per 1 juli 2008 van kracht is geworden vormde een extra stimulans om ook deze aanbevelingen nader uit te werken. De implementatie van deze wetgeving verlangt niet alleen van de betrokken medewerkers hun rol inhoudelijk goed te doorgronden en herzien, maar ook deze goed vast te leggen zodat duidelijk is bij welke functie welke verantwoordelijkheid is weggelegd en wie eindverantwoordelijk is voor de totale individuele exploitatie. De implementatie van de Grex is dan ook als uitgangspunt genomen bij het uitwerken van bedoelde taken. Zie verder hoofdstuk 10 voor een nadere toelichting op dit onderwerp. Los van de aanbevelingen van Deloitte zijn in de jaren daarna nog beleidsregels vastgesteld waarbij de termen starters’ en ‘senioren’ op de woningmarkt nader zijn gedefinieerd3 (bijlage 1) en is een kaveluitgiftebeleid opgesteld. Dit laatste beleid is onlangs gedeeltelijk in strijd gebleken met recente jurisprudentie, reden waarom de raad in haar besluitvormende vergadering van 26 juni 2008 heeft ingestemd met wijziging hiervan. Het nieuwe gronduitgiftebeleid voor particuliere woningbouwkavels4 is als bijlage 2 aan deze nota toegevoegd.
3.2 Aanleiding voor het opstellen van deze grondbeleidsnota Nu de bouwstenen aanwezig waren, een herijking van de structuurvisie uit 2000 op stapel stond en de nieuwe wetgeving uit de Wro geïmplementeerd diende te worden, was de tijd rijp gehoor te geven aan de aanbeveling van Deloitte en een en ander op te nemen in een grondbeleidsnota. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de wensen van de raad.
3.3 Looptijd grondbeleidsnota Deze nota heeft een horizon van 15 jaar, maar zal elke raadsperiode eenmaal worden geëvalueerd en daar waar nodig herzien. Dat wil zeggen elke 4 jaar. De looptijd van de grondbeleidsnota loopt daarmee gelijk op met die van de structuurvisie.
3
‘Starters en senioren op de woningmarkt’, gepubliceerd op 6 augustus 2005. ‘Procedure voor kaveltoewijzing bij uitgifte van woningbouwgronden aan particulieren’, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 15 juli 2008. 4
12
3.4 Inhoud van de grondbeleidsnota In afstemming tussen burgemeester en wethouders en de raad is besloten in de grondbeleidsnota de navolgende onderwerpen uit te werken: Keuze voor actief/faciliterend grondbeleid. Gronduitgiftebeleid: a. selectie ontwikkelpartijen; b. selectie kopers; c. grondprijsbeleid. Aan- en verkoop, erfpacht en beheer van gemeentelijke gronden. Verkoop snippergroen. Oprichten eigen grondbedrijf. Planeconomische sturing: fasering e.d. vanuit financieel kader. Financieel kader: a. Voorzieningen en reservers; b. winst- en verliesneming; c. risicomanagement. Inrichting uitvoeringsorganisatie en voeren administratie. Informatieverstrekking aan de raad. Relatie tot structuurvisie. Relatie tot Grex.
3.5 Procedure totstandkoming Om tot een uitwerking te komen is binnen de gemeente een brede projectgroep opgericht waarin ambtelijk zitting is genomen door vertegenwoordigers vanuit alle disciplines die met het grondbeleid te maken hebben. In de projectgroep heeft ook de verantwoordelijk portefeuillehouder zitting gehad. Verder zijn er met vertegenwoordigers van vier van de vijf raadsfracties interviews gehouden en is de ‘Koersnotitie herijking structuurvisie NoordBeveland’5 sturend geweest voor de inhoud. Tenslotte is uiteraard rekening gehouden met de Grex. Natuurlijk is ook gekeken naar de inhoud van de grondbeleidsnota’s van omliggende gemeentes en handreikingen vanuit VROM en de VNG.
5
‘Koersnotitie herijking structuurvisie Noord-Beveland’, Rothuizen van Doorn ’t Hooft, vastgesteld door de raad op 29 mei 2008.
13
Hoofdstuk 4: Actief of faciliterend grondbeleid? Gemeente kiest voor maatwerk
4.1 Inleiding In de inleiding is al uitleg gegeven over de begrippen ‘actief’ en ‘faciliterend’ grondbeleid. Hieronder zullen allereerst een aantal voor- en nadelen van beide vormen van grondbeleid worden toegelicht.
4.2 Actief grondbeleid Als voordelen van deze vorm van grondbeleid zijn in het verleden altijd de navolgende zaken genoemd: de gemeente heeft de volledige regie, optimaal kostenverhaal is mogelijk, winsten kunnen worden ingezet voor publieke doeleinden, er zijn optimale vereveningsmogelijkheden zowel binnen- als buitenplans, concurrentie kan worden tegengegaan, de gemeente kiest zelf voor de meest passende ontwikkelaar, er zijn betere mogelijkheden ter sturing van particulier opdrachtgeverschap en de continuïteit kan beter worden gewaarborgd. Hierbij dient nu te worden opgemerkt dat de Grex een groot deel van deze voordelen veilig stelt omdat de gemeente op basis van deze wetgeving betere sturingsinstrumenten heeft. De nadelen zijn en blijven het feit dat de financiële risico’s bij de gemeente liggen en dat de gemeente tijdelijk beheerder wordt van de gronden.
4.3 Faciliterend (passief) grondbeleid Voordeel hiervan is dat dit beter bij kleinere, niet strategisch gelegen locaties past, waarbij nauwelijks of geen gemeenschapsvoorzieningen hoeven te worden aangelegd en weinig woningen worden gebouwd. Voorwaarde is dan wel een goede vastlegging van afspraken in een overeenkomst met de ontwikkelaar. Het verdient de voorkeur dat deze is afgesloten alvorens planologische maatregelen vast te stellen en bouwvergunning te verlenen. Mocht het kostenverhaal niet op deze wijze (middels zogenaamde ‘anterieure’ overeenkomst) zijn gegarandeerd, dan dient de raad gelijktijdig met het vaststellen van de planologische maatregel op basis van de Wro een exploitatieplan vast te stellen. De nadelen van het voeren van deze wijze van grondbeleid zijn het feit dat de regie in mindere mate bij de gemeente ligt en de gemeente afhankelijk blijft van initiatieven uit de markt. Dat blijft ook onder de nieuwe Wro zo. Wel zijn door de nieuwe Wro de mogelijkheden voor kostenverhaal verbeterd. Ook zal het niet zonder meer mogelijk zijn met kosten te schuiven tussen verschillende grondexploitaties. Overigens zijn hier wel instrumenten voor.
14
In geval van faciliterend grondbeleid kan de gemeente op de volgende gebieden medesturend zijn: aantal en soort uit te geven bouwkavels;
stedebouwkundige randvoorwaarden en beeldkwaliteit; infrastructuur; prijzen.
4.4 Advies in onderzoeksdocument Deloitte In het onderzoeksdocument van Deloitte is aangeven waarom onze gemeente zou moeten kiezen voor maatwerk. Deze keuze is ingegeven door de destijds in de begroting aangegeven belangrijkste kaders voor de ontwikkeling van de ruimtelijke visie. Belangrijke doelstellingen waren en zijn nog steeds: het leefbaar houden van de kernen, het uitplaatsen van milieuhinderlijke bedrijven en een gebiedsgerichte aanpak van het platteland. De structuurvisie is daarvoor het basisinstrument.
4.5 Huidige keuze op grond van actuele ontwikkelingen De gemeente Noord-Beveland beslaat een groot grondoppervlak (8.600 hectare exclusief het water) maar is dunbevolkt. Er wonen op Noord-Beveland slechts 7.300 inwoners, merendeels in de 6 kernen: Kamperland, Wissenkerke, Geersdijk, Kortgene, Colijnsplaat en Kats. In de nieuwe structuurvisie6 (betreft herijking van de structuurvisie uit oktober 2002) heeft de raad aangegeven dat de eerdere centrale beleidslijnen, te weten versterking van de (bestaande) verscheidenheid en behoud van de basiskwaliteit, nog steeds richtinggevend zijn voor de ontwikkelingen. Behoud van identiteit door middel van behoud van ruimte, schaal, openheid en rust staat dus voorop. Dit betekent dat het beleid gericht dient te zijn op het stimuleren van kwalitatieve ontwikkelingen en het beheersen van kwantitatieve ontwikkelingen. Hierbij is de raad van mening dat het wonen primair in de woonkernen moet plaatsvinden waarbij in de flanken van de woonkernen wel ruimte is voor bijzondere woonmilieus. Het beleid is er op gericht alle kernen ontwikkelingsmogelijkheden te geven, passend bij de omvang en het karakter van de betreffende kern. Een uitzondering daargelaten, betekent dit voor woningbouwmogelijkheden dat hierbij gedacht moet worden aan uitbreiding met relatief kleine aantallen. De ontwikkelingen die al zijn opgenomen in de woningbouwplanningslijsten die jaarlijks door de provincie worden goedgekeurd, zijn dusdanig dat de gemeente Noord-Beveland de eerstkomende 10 jaar ‘vooruit kan’. Bij de kernen Wissenkerke en Colijnsplaat beschikt de gemeente nog over eigen gronden die gefaseerd in exploitatie gebracht zullen worden. Hierbij zal voornamelijk sprake zijn van uitgifte van kavels aan particulieren, het zogenaamde ‘particulier opdrachtgeverschap’. In aanvulling hierop zijn er lopende afspraken met woningbouwcorporaties/ontwikkelaars om te voorzien in de benodigde sociale woningbouw.
6
De herijking van de structuurvisie speelde gelijktijdig met het opstellen van deze grondbeleidsnota. Ook de ‘Structuurvisie 2008’ is door de raad vastgesteld op 30 oktober 2008.
15
De vooruitzichten zijn zodanig, dat de noodzaak van een actieve grondpolitiek in de eerstkomende periode van tien jaar niet wordt gezien, ook in het licht van de mogelijkheden onder de huidige Grex. Maar, wanneer zich kansen aandienen of inzichten wijzigen, wil de raad graag de mogelijkheid openhouden om actief op te kunnen treden. Uit de ontwikkelingen in de afgelopen 10 jaar is namelijk gebleken dat mede door de tijdige aankoop van gronden en de bestemming daarvan voor woningbouw- of bedrijfsdoeleinden, de gemeente haar doelstellingen goed heeft kunnen realiseren. Bij een voorgenomen strategische aankoop dient rekening te worden gehouden met het volgende: past de aankoop binnen het structuurvisiebeleid; is er een indicatie hoelang voorgefinancierd moet gaan worden; wat zijn de mogelijkheden van tijdelijke verhuur, verpachting etc..
4.6 Consequenties faciliterende opstelling Een faciliterende opstelling betekent op grond van de Grex dat in elk geval het kostenverhaal dient te zijn gegarandeerd. Uitgangspunt is onderhandelen met een ontwikkelaar voordat de planologische procedures worden gestart. Mocht dit niet het vooruitzicht bieden op het tijdig afsluiten van de benodigde anterieure overeenkomsten, dan zal de gemeente gelijktijdig met het planologisch instrument een exploitatieplan moeten vaststellen. De Grex biedt de gemeentes een goede ‘stok achter de deur’. Deze stok bestaat uit kostenverhaalmogelijkheden, de mogelijkheid tot verevening en het stellen van locatie-eisen. Overigens gaat de Grex niet zo ver dat een plan met een negatieve financiële uitkomst tot verhaal van het verlies kan leiden. Bij de onderhandelingen met een projectontwikkelaar zal de kostensoortenlijst uit het Bro (Besluit op de ruimtelijke ordening) worden gehanteerd voor het bepalen van de minimaal te verhalen kosten. Met name moet hierbij worden gedacht aan de bijdragen die de ontwikkelaar zal moeten leveren aan bovenwijkse voorzieningen. Een uitzondering kan bijvoorbeeld worden gemaakt in het geval van sociale woningbouw en verder ter keuze van het college van burgemeester en wethouders. De kostensoortenlijst geldt per 1 juli 2008 op basis van de Grex en is limitatief in het geval de onderhandelingen niet tot het gewenste resultaat leiden of op een andere manier gebruik wordt gemaakt van het instrument exploitatieplan.
16
Figuur 3: project Campervelden te Kamperland
4.7 Consequentie van incidentele keuze voor actief grondbeleid Zoals hierboven gesteld kunnen zich situaties voordoen waarin het college in overleg met de raad zal kiezen voor een actieve opstelling. Indien gewenst/noodzakelijk zal hierbij gebruik gemaakt worden van de instrumenten uit de Wet vookeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet. De Wvg is met de invoering van de nieuwe Wro en de Grex gewijzigd (vereenvoudigde procedure ten aanzien van de vestigingsvoorwaarden). Daarnaast wordt in een apart wetsvoorstel vereenvoudiging van bekendmakings- en aanbiedingsprocedures voorgesteld. Van deze instrumenten zal slechts gebruik worden gemaakt als dit echt niet anders kan. In voorkomende gevallen kan het nuttig zijn gelijktijdig met het voeren van onderhandelingen om op minnelijke basis tot een grondtransactie te komen, ook de publiekrechtelijke instrumenten in te zetten (zgn. tweesporenbeleid). Mocht het aan de orde zijn, dan zal de benodigde expertise hiervoor – als nodig - worden ingehuurd.
Aldus kan worden geconcludeerd dat faciliterend grondbeleid voorop staat, maar er zeker ook ruimte is voor een actieve opstelling wanneer dit vanuit het maatwerkprincipe aan de orde is.
4.8 Stroomschema In geval van een actieve opstelling, staan ons een aantal instrumenten ter beschikking die zijn opgenomen in het vervolg van deze grondbeleidsnota. Ter verduidelijking is op de volgende pagina een stroomschema opgenomen waaruit blijkt welke onderdelen van deze nota zien op een actief grondbeleid en welke onderdelen tevens zien op een faciliterend grondbeleid.
17
Figuur 4: Stroomschema actief en faciliterend grondbeleid
18
Hoofdstuk 5: Gronduitgiftebeleid
5.1 Inleiding Wanneer de gemeente zelf gronden in exploitatie brengt en ook zelf de uitgifte ter hand neemt, kan sprake zijn van gronden bestemd voor bedrijven/kantoren, gronden bestemd voor woningbouw en/of gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen. In het onderstaande is het uitgiftebeleid voor de verschillende categorieën beschreven.
5.2 Gronduitgifte t.b.v. bedrijven/kantoren Op het centraal gelegen bedrijventerrein Cruijckelcreke bij Wissenkerke geeft de gemeente Noord-Beveland momenteel nog gronden uit. Het bedrijventerrein Rip 2 bij Kamperland is in de ontwerp- en vaststellingsfase. Voor zover het zich nu laat aanzien start eind 2009 ook hier de kaveluitgifte door de gemeente. In het kader van de thema’s wonen, werken en recreëren vindt afstemming plaats tussen de vijf Bevelandse gemeentes. Dit betekent voor het thema werken dat er een gezamenlijk bedrijventerreinenprogramma is opgesteld7. Dit programma is door de provincie goedgekeurd. Wel worden nog enkele onderwerpen nader uitgewerkt. Deze betreffen met name de afstemming van de grondprijzen (zie hierover paragraaf 5.4.1). Het
bedrijventerreinenprogramma
bepaalt
ook
dat
op
Noord-Beveland
alleen
bedrijventerreinen voor kleinschalige bedrijvigheid mogen worden aangelegd en dan nog passend binnen de totale opgave voor de Bevelanden. Concreet betekent dit dat in de periode tot en met 2012 slechts uitbreiding mogelijk is met 2 hectare voor Rip 2 en nog 1,7 hectare - vanaf 2013 - zijnde nadere invulling van het terrein Oostzeedijk bij Colijnsplaat. Verder zal op basis van het bedrijventerreinenprogramma slechts afronding van de bestaande kleinschalige bedrijventerreinen mogelijk zijn. Het gestelde in het bedrijventerreinenprogramma sluit aan bij de overwegingen in de nieuwe structuurvisie, waarin de raad van mening is dat het faciliteren van kleinschalige bedrijvigheid en bedrijvigheid passend bij het karakter van Noord-Beveland een centraal beleidsuitgangspunt is. Ook het Rip 2 moet kunnen voorzien in de opvang van kernoverstijgende bedrijfsactiviteiten, terwijl de kleinere bedrijventerreinen bij de kernen hun lokale werkgelegenheidsfunctie behouden. Zoals gezegd gaat het hierbij om kleinschalige bedrijvigheid. De vraagmarkt is grillig. Ondernemers vragen vaak om een optie op een kavel. In de ‘Algemene verkoopvoorwaarden voor de verkoop van bouwterrein in de gemeente Noord-Beveland 7
‘Regionaal bedrijventerreinenprogramma De Bevelanden, ruimte voor economische dynamiek’, september 2007.
19
2008’, bijlage 38, is de mogelijkheid opgenomen voor een reservering van een bouwkavel voor de duur van acht weken, welke periode door burgemeester en wethouders telkens kan worden verlengd. Indien een derde een verzoek tot aankoop doet voor een perceel dat is gereserveerd als bovenbedoeld, dient degene voor wie dat perceel is gereserveerd binnen twee weken nadat hij/zij door of vanwege burgemeester en wethouders van het verzoek tot aankoop op de hoogte is gesteld, kenbaar te maken of hij/zij tot aankoop van het perceel wenst over te gaan. Burgemeester en wethouders kunnen bepalen dat voor een reserveringsperiode door de gegadigde een reserveringsvergoeding verschuldigd is. Het verdient aanbeveling over een dergelijke reserveringsvergoeding te besluiten, wanneer zich werkelijk een verzoek om reservering voordoet. Immers, op dat moment bestaat ook meer duidelijkheid over de wijze waarop de markt zich op dat moment beweegt. Is er veel vraag, dan zal een reservering sowieso van korte duur zijn omdat zich dan binnen afzienbare termijn andere gegadigden zullen aandienen. Is het echter zo dat een reservering langere tijd kan duren, dan bestaat het gevaar dat de optiegerechtigde de grond voor een langere termijn vasthoudt en verdient het de voorkeur een optierecht te gaan heffen. Op deze wijze wordt tevens de duur van het optierecht bewaakt en zijn er inkomsten voor de gemeente. In elk geval zal bij het toekennen van een reservering de regeling dat wanneer een andere gegadigde zich aandient, de bedenktermijn beperkt worden tot twee weken, ook bij betaling van een reserveringsvergoeding van kracht blijven. Uiteraard zal dan de vergoeding naar rato van de verkorte periode worden terugbetaald.
Figuur 5: bedrijventerrein Cruijckecreke met nog uitgeefbare kavels
8
‘Algemene verkoopvoorwaarden voor de verkoop van bouwterrein in de gemeente Noord-Beveland 2008’, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 10 juni 2008 en bekendgemaakt op 27 juni 2008.
20
5.3 Gronduitgifte t.b.v. (particuliere) woningbouw en maatschappelijke voorzieningen 5.3.1 Uitgifte van grond aan een ontwikkelaar Wanneer sprake is van uitgifte van grond aan een ontwikkelaar, is de wijze van selectie van de ontwikkelpartij van belang. De situatie kan zich voordoen dat de gemeente zelf over gronden beschikt die zij door een ontwikkelaar in exploitatie wil laten brengen. Vaak krijgen ontwikkelaars weet van een dergelijke situatie en wenden zij zich tot de gemeente met het verzoek deze grond in ontwikkeling te mogen nemen. Ook kan sprake zijn van uitgifte aan ontwikkelaars die in het verleden een ‘claim’ hebben verworven. Om zo transparant mogelijk te handelen en tot een optimale realisering van het project te komen zal afhankelijk van de doelstelling van het uit te voeren project ofwel worden gekozen voor het uitnodigen van minimaal drie marktpartijen, ofwel worden gekozen voor het uitschrijven van een prijsvraag. Uiteraard zal bij de selectie van de ontwikkelpartij de mate waarin deze tegemoet kan komen aan de door de gemeente opgestelde criteria leidend zijn voor de keuze. Alleen wanneer een goede volkshuisvesting (met name met het oog op sociale woningbouw en dorpsvernieuwing) bij afwijking van dit beleid gediend is, kan hiervan sprake zijn. Hiertoe is een goed gemotiveerd besluit noodzakelijk. Bij de selectie van marktpartijen spelen de aanbestedingsregels al snel een rol. Wanneer de gemeente zelf de financiële risico’s loopt en dus als opdrachtgever voor de aanleg van de openbare voorzieningen fungeert, moet (zonodig Europees) aanbesteed worden. In dat geval is namelijk sprake van een overheidsopdracht. Daarvan is ook sprake wanneer de gemeente eisen oplegt die betrekking hebben op de kwaliteit van woningen, bijvoorbeeld ten aanzien van duurzaam bouwen of een politiekeurmerk. Overigens is het aan te bevelen om bij de aanleg van voorzieningen altijd zo transparant mogelijk te opereren, ook onder het drempelbedrag. In de op 11 december 2007 door het college opnieuw vastgestelde aanbestedingsprocedure9 zijn de principes gelijkheid, openheid en zorgvuldigheid ook uitgangspunt. Hierin is bepaald in welke gevallen en op welke wijze onderhands aanbesteden is toegestaan. Een ontwikkelaar zal ook gehouden moeten worden aan het zonodig Europees aanbesteden van de openbare voorzieningen en de gemeente mag/moet voorwaarden opleggen voor de wijze van aanbesteding van de openbare voorzieningen die niet Europees aanbesteed hoeven te worden (zie in dit verband ook artikel 6.2.9. van het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening, waarbij is bepaald dat voor in het exploitatieplan voorziene werken en werkzaamheden regels kunnen worden gemaakt betrekking
9
Aanbestedingsprocedure leveringen en diensten en aanbestedingsprocedure werken, tezamen genaamd ‘Aanbestedingsprocedure 2008’, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 11 december 2007.
21
hebbend op het in overeenstemming met de geldende aanbestedingsregels aanbesteden daarvan). Bij het opstellen van de aanbestedingscriteria stelt de gemeente uiteraard zelf de randvoorwaarden op. Op dat moment zullen burgemeester en wethouders ook een scoremodel opstellen, om de kwaliteit op voorhand te waarborgen. Vervolgens zal dan worden gekozen voor de meest economische bieding. 5.3.2 Particulier opdrachtgeverschap Van particulier opdrachtgeverschap is sprake wanneer een particulier zelf bouwgrond kan kopen (of in erfpacht kan krijgen) en daarna zelf kan bepalen met welke partijen zijn of haar nieuwbouwwoning wordt gerealiseerd. De gemeente streeft naar een percentage particulier opdrachtgeverschap van minimaal 30%. Dit analoog aan het gestelde in het Omgevingsplan Zeeland10. Dit gegeven is ook terug te vinden in de jaarlijkse woningbouwplanningslijst van de gemeente. Wanneer de gemeente zelf gronden uitgeeft zal te allen tijde sprake zijn van een behoorlijk aandeel particulier opdrachtgeverschap. Wanneer sprake is van een samenwerkingsverband met ontwikkelaars of de gemeente slechts faciliterend optreedt, zal particulier opdrachtgeverschap te allen tijde onderwerp van onderhandeling zijn. Maatwerk is hier aangewezen, met als sturingsinstrumenten de situatie op de markt en de Grex. Dit geldt overigens ook voor sociale woningbouw (koop dan wel huur). 5.3.3 Methode van kaveluitgifte bij particulier opdrachtgeverschap Per 8 mei 2007 gold een methode van kaveluitgifte op basis van volgorde van wachtlijst, maar wel gesegmenteerd naar ‘ingezetene van de bewuste kern’, ‘wonend op NoordBeveland’, ‘economisch gebonden’ en dan ‘overig’. Per segment was sprake van een wachtlijst, die op genoemde volgorde werd afgewerkt. Omdat uit recente jurisprudentie bekend is geworden dat deze kaveluitgiftemethode strijdig is met de bedoelingen van de wetgever, heeft het college in overleg met de raad op 15 juli 2008 besloten de regeling in te trekken en te vervangen door de regeling zoals opgenomen in bijlage 211. Uitgangspunt is nog steeds het hanteren van een wachtlijst, maar de onderverdeling naar categorieën is verdwenen. De procedure voor de kaveltoewijzing is in de nieuwe regeling uitgewerkt. Deze regeling is dus in overeenstemming met de wettelijke mogelijkheden, nu iedereen in aanmerking komt voor een kavel. Wel laat de regeling ruimte voor afwijkend beleid met het oog op een goede volkshuisvesting voor specifieke doelgroepen, zoals bijvoorbeeld starters op de woningmarkt. Dit is niet in strijd met het recht van vrije vestiging als het gaat om woningen beneden de in de Huisvestingswet bedoelde prijsgrens. Op deze manier wordt hiermee niet de Huisvestingswet doorkruist.
10
‘Omgevingsplan Zeeland 2006-2012’, vastgesteld door Provinciale Staten van Zeeland op 30 juni 2006. 11 “Procedure voor kaveltoewijzing bij uitgifte van woningbouwgronden door de gemeente NoordBeveland aan particulieren”, vastgesteld door burgemeester en wethouders op15 juli 2008, in werking getreden op 1 augustus 2008.
22
Figuur 6: voorbeeld van particulier opdrachtgeverschap: uitgifte in plan ‘Kortgene-Noord IV
5.3.4 Definities van ‘starter’ en ‘senior’ Ten behoeve van een goede volkshuisvesting worden regelmatig eisen gesteld die zien op voldoende woonruimte voor starters en senioren. Om te bepalen om welke doelgroepen het hierbij exact gaat zijn op 6 augustus 2005 de definities van ‘starter’ en ‘senior’ op de woningmarkt gepubliceerd. Deze zijn nog steeds actueel en zijn opgenomen in bijlage 112.
Figuur 7: starters- en seniorenwoningen in de Christinastraat te Kats, gebouwd door corporatie zorgvoorwonen
12
‘Starters en senioren op de woningmarkt’, gepubliceerd op 6 augustus 2005.
23
5.4 Grondprijsbeleid 5.4.1 Grondprijzen van bedrijfsgrond In het verleden zijn de prijzen van bedrijfsgrond vastgesteld door middel van een benchmark met de omliggende gemeentes en rekening houdend met de kostprijs, of door middel van een deskundigentaxatie. In het kader van de actualisatie en nadere uitwerking van het bedrijventerreinenprogramma van de Bevelandse gemeentes worden op het moment van vaststelling van deze grondbeleidsnota op gezamenlijk verzoek van de verantwoordelijke wethouders voorstellen uitgewerkt om te komen tot: één Bevelands grondprijzenbeleid met als leidraad de marktwaarde. Hierbij gaat het om een objectieve mogelijkheid om verschillen in kwaliteit en ligging tot uitdrukking te brengen. Randvoorwaarde is dat te allen tijde de kostprijs wordt terugverdiend; een regeling die ondernemers motiveert om bij nieuwbouw duurzaamheidsmaatregelen toe te passen. De wettelijke randvoorwaarden worden hierbij in acht genomen; een herstructureringsfonds per gemeente. Helaas zijn de afspraken op genoemd moment nog niet helemaal uitgewerkt. Voor de directe winstneming op bedrijfsgrondverkopen zal een en ander gevolgen hebben. 5.4.2 Grondprijzen van woningbouwgrond Een van de aanbevelingen van Deloitte in het onderzoeksdocument uit 2004 was om periodiek een prijsnota vast te stellen met aandacht voor methodiek van de prijsvorming en hoogte van de prijs per locatie. De 1e ‘Prijsnota gronden in bezit bij gemeente NoordBeveland’ is in 2005 vastgesteld door burgemeester en wethouders, met gebruikmaking van het recht van de raad om wensen en bedenkingen in te brengen alvorens het vaststellingsbesluit te nemen. Vanaf 2005 is jaarlijks op deze wijze een prijsnota vastgesteld. De prijsnota uit 200813 is als bijlage 4 opgenomen. Inmiddels kan op grond van ervaringsregels worden gesteld dat het volstaat om de prijsnota eenmaal per twee jaar op te stellen, omdat tussentijds de taxatiewaardes niet of nauwelijks fluctueren. Vanaf heden zal dit dan ook bij ongewijzigde omstandigheden tweejaarlijks gebeuren. De prijsnota bevat een overzicht van de actuele locaties die zich voor gronduitgifte lenen en waarvan de prijs door middel van taxatie door een onafhankelijk taxateur tot stand komt. In de prijsnota is verder bepaald dat voor locaties met een bijzondere ligging altijd een afzonderlijke taxatie geschiedt. Ook verkoop van gronden gelegen aan of uitgang hebbende op de openbare weg waar bebouwing is toegestaan worden bij een verkoop individueel getaxeerd. De prijs voor het zogenaamde ‘snippergroen’ wordt jaarlijks geïndexeerd, evenals de huurprijs voor tuingrond. De prijsnota bevat ook een regeling omtrent gronden voor sociale woningbouw en bestemmingswijzigingen. Op al deze punten blijft de prijsnota onder de grondbeleidsnota ongewijzigd. 13
‘Prijsnota gronden in bezit bij gemeente Noord-Beveland 2008, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 19 februari 2008.
24
De prijsnota bevat ook toeslagen op de grondprijzen voor de ISV-opgave en voor strategische aankopen. De prijsnota zal vanaf het jaar 2009 zijn aangepast ten aanzien van dorpsvernieuwingslocaties; hiervoor zal geen vaste prijs meer gelden maar ook deze locaties zullen worden getaxeerd.
25
Hoofdstuk 6: Grondbeheer
6.1 Inleiding Instrumenten bij een actief grondbeleid zijn onder andere de aan- en verkoop van gronden. Wanneer gronden vanuit strategische overwegingen worden aangekocht, is het noodzakelijk hiervoor een goed beheer te voeren. Inkomsten kunnen worden verkregen uit pacht of verhuur. Verder kunnen op gemeentelijke percelen opstalrechten worden gevestigd. Een strategische keuze kan ook zijn het verkrijgen van een erfpachtrecht of het verstrekken hiervan. De wijze waarop de gemeente Noord-Beveland omgaat met deze instrumenten en de wijze waarop de gemeente haar snippergroen verkoopt, wordt hieronder nader uiteengezet.
6.2 Aan- en verkoop Van dit instrument wordt gebruik gemaakt wanneer dit vanuit strategisch oogpunt of uit praktische overwegingen gewenst is. Voordat van deze instrumenten gebruik wordt gemaakt, wordt een goede afweging gemaakt. Aan- en verkoopbesluiten worden goed onderbouwd. Voor strategische aankopen bestaat een aparte bestemmingsreserve (Bestemmingsreserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische aankopen’). De verkoop van snippergroep wordt als apart instrument in paragraaf 6.5 nader belicht.
6.3 Erfpacht De gemeente beschikt op het moment van de vaststelling van deze grondbeleidsnota op een drietal locaties over erfpachtgronden, te weten in de haven Kamperland, de visserijhaven te Colijnsplaat en in woonpark Veerse Meer I te Kortgene. Voor Veerse Meer I is er inmiddels bestuurlijke overeenstemming inzake een grondruil met Rhoon Pendrecht Cortgene, waardoor aan de erfpachtsituatie een einde komt. In 2004 is door bureau Overwater te Strijen een inventarisatie uitgevoerd naar de lopende erfpachten in Kamperland en Colijnsplaat. Dit op basis van het advies van Deloitte in haar onderzoeksrapport. Sinds deze inventarisatie zijn inmiddels de erfpachtgronden in de jachthaven Colijnsplaat verkocht en ook een aantal erfpachtgronden in de haven Kamperland. Wat er met de overige erfpachtgronden in de haven Kamperland gebeurt hangt af van de uitkomst van de herontwikkeling van de haven. Daarbij ligt mogelijke verkoop in het verschiet. De erfpachtgronden in de visserijhaven Colijnsplaat heeft de gemeente uit strategische overwegingen nog niet willen verkopen. Ten aanzien van deze locatie wordt momenteel door de visserijcommissie en de UFA (United Fish Auctions) in samenspraak bezien hoe dit gebied in de toekomst geëxploiteerd zal gaan worden. De erfpachten in dit gebied
26
lopen in principe per 30 september 2009 af en zullen vooralsnog met een periode van één jaar worden verlengd. Erfpacht kan uit strategisch oogpunt een prima instrument vormen. De blote eigendom blijft immers aan de gemeente, waardoor deze een sturende rol heeft en kan profiteren van eventueel toekomstige waardestijging van de grond. Maar nadeel van erfpacht is de zware administratieve last die op de gemeente ligt. Voordeel van verkoop van de blote eigendom is uiteraard de opbrengst van de directe grondverkoop. Het verdient dan ook aanbeveling om met het instrument ‘erfpacht’ op gepaste wijze om te springen. Alleen wanneer dit vanuit strategisch oogpunt heel erg wenselijk is, zal hiervan gebruik worden gemaakt. Gezien de schaal van onze organisatie zal dit slechts sporadisch toegepast worden, met name gezien de zware administratieve last voor de ambtelijke organisatie. Met het oog op dit gegeven is inmiddels gestart met het opzetten van een registratiesysteem waarvan de bewaking is toegewezen aan de medewerker grondzaken van het cluster bouwen, wonen en milieu.
6.4 Pacht, (ver)huur, gebruik en opstalrechten Uitgifte van gemeentelijke grond in pacht, verhuur of gebruik en eventueel toepassing van opstalrecht levert de gemeente opbrengsten op van gronden die op (zeer) korte termijn niet in exploitatie worden genomen. Om de prijzen die in het verleden bedongen zijn op hun merites te beoordelen, is bij het opstellen van de eerste prijsnota gronden besloten de huurprijs voor tuingrond voor nieuwe huurovereenkomsten op te trekken naar een marktconforme prijs. Dit geldt overigens ook voor de verkoopprijs van snippergroen. De oude pachtcontracten zijn allen gescreend op marktconformiteit en in een enkel geval is de Grondkamer gevraagd een nieuwe pachtprijs vast te stellen. Door een medewerker van het cluster bouwen, wonen en milieu is een registratiemodel opgesteld waarin alle lopende huren, verhuren, pachten, erfpachten en opstalrechten zijn verwerkt. De bewaking van de contracten is ook bij dit cluster ondergebracht. Ook de instrumenten pacht, verhuur en gebruik brengen een administratieve last met zich mee. Evenals bij erfpacht staat daar tegenover dat deze vormen van grondgebruik uit strategisch oogpunt uitstekend geschikt zijn voor de gemeente om een sturende rol te kunnen uitoefenen. Uitgangspunt is om grond die voor verkoop in aanmerking komt, daadwerkelijk te verkopen. Op basis van strategische overwegingen kan echter worden gekozen voor een van de genoemde instrumenten. Uiteraard dient hierover per geval te worden beslist.
27
6.5 Verkoop snippergroen De gemeente beschikt over grond grenzend aan woningbouwpercelen dat te bestempelen is als snippergroen. Het bezit van dit groen is dus niet altijd wenselijk. Immers, de bewuste strookjes grond dienen door de gemeente te worden onderhouden. Ook levert verkoop van snippergroen de gemeente inkomsten op. Er is dan ook iets voor te zeggen dit groen zoveel mogelijk te verkopen. Echter, vaak wordt dit groen aangehouden omdat zich hierin bijvoorbeeld kabels en leidingen bevinden, omdat dit volgt uit het gemeentelijk groenstructuurplan14 of omdat het soms vanuit strategisch opzicht beter is de grond nog in bezit te houden. Er vindt op het tijdstip van het vaststellen van deze grondbeleidsnota een inventarisatie plaats van alle reststroken/snippergroen en de wenselijkheid van verkoop hiervan. Voor de toetsing van de wenselijkheid van verkoop van het snippergroen zijn objectieve criteria opgesteld15. Zie hiervoor bijlage 5 van deze nota. Het besluit over verkoop vindt pas plaats nadat deze interne integrale toetsing heeft plaatsgevonden. Wanneer er een verzoek door een particulier wordt gedaan om een gedeelte uit een groenstrook te mogen kopen, wordt hieraan in principe alleen gevolg gegeven indien ook de andere aanpalende particulieren overgaan tot aankoop van het gedeelte dat aan hun perceel grenst. Bij een dergelijk verzoek worden dus al deze particulieren actief benaderd.
Figuur 8: voorbeeld van snippergroen
14
‘Groenstructuurplan 2004’, vastgesteld door de raad op 29 juli 2004. ‘Toetsingscriteria bij verzoeken tot aankoop van groensnippers’, afdeling bouwen, wonen en milieu, 2008. 15
28
Hoofdstuk 7: Noord-Beveland heeft geen eigen grondbedrijf
7.1 Inleiding Een gemeentelijk grondbedrijf is een administratief zelfstandig lichaam waarvan het beheer kan liggen bij burgemeester en wethouders. De algemene dienst verstrekt aan het grondbedrijf kapitaal en er is een rekening-courant verhouding met de algemene dienst. Tussen het grondbedrijf en de algemene dienst kunnen afspraken worden gemaakt over de mate waarin in financiële zin naar elkaar toe wordt gehandeld. Een dergelijk grondbedrijf treedt bij gebieds- en vastgoedontwikkeling op als projectleider, adviseur, onderhandelaar, opdrachtgever of als fondsbeheerder. In principe staat de financiële administratie los van die van de gemeentelijke organisatie, dus van de algemene dienst. Er is dan ook sprake van een aparte begroting en jaarrekening. Een dergelijk grondbedrijf wordt veelal gebruikt om de financiële stromen te scheiden en de opbrengsten uit de grondexploitaties zo veel mogelijk binnen het grondbedrijf te houden. Uitgangspunt is in elk geval dat het grondbedrijf voldoende middelen moet hebben om verwachte verliezen en risico’s op te kunnen vangen en tijdig voorzieningen te kunnen vormen.
7.2 Keuze op grond van onderzoeksdocument Deloitte In het onderzoeksrapport van Deloitte zijn diverse aanbevelingen opgenomen over het reserveren van revenuen uit grondverkopen voor het inzetten voor een versteviging van het weerstandsvermogen of voor het doen van gerichte aankopen. Dit heeft geleid tot het instellen van enkele nieuwe bestemmingsreserves. Daardoor bestaat nu duidelijkheid over de reservering van inkomsten en de stromen van inkomsten en uitgaven van de grondexploitaties. Hierover in hoofdstuk 9 meer. Gezien de geringe omvang van onze gemeente volstaat dit. Het is dan ook niet nodig en gewenst een zelfstandig grondbedrijf op te richten.
7.3 Voor- en nadelen apart grondbedrijf Om de keuze in de voorgaande paragraaf nader te onderbouwen zijn hieronder nog de voordelen van het niet opzetten van een apart grondbedrijf (dus de voordelen van een geïntegreerd grondbedrijf) en de nadelen van een apart grondbedrijf, nader omschreven. De voordelen van integratie in de gemeentelijke organisatie zijn:
Bestuurlijke en politieke aansturing van de grondexploitaties en afweging tussen de verschillende belangen is beter mogelijk. Integratie en afstemming met andere beleidsvelden is eenvoudiger, hoewel dat voordeel in de praktijk relatief blijkt; ook zonder grondbedrijf is de afstemming tussen ‘grondzaken’ en andere beleidsvelden vaak moeilijk tot stand te brengen.
29
Het grondbeleid maakt in dit model deel uit van de totale gemeentelijke financiële huishouding; het grondbeleid kan over een eigen reserve beschikken, maar de grondexploitaties staan in een nauwe financiële relatie met de rest van de gemeentelijke financiën. Doordat de grondexploitaties dichter bij de rest van de gemeentelijke organisatie staan, is het makkelijker op de hoogte te zijn van toekomstige ontwikkelingen met een ruimtelijk aspect. Daardoor kan het grondbeleid beter anticiperen op deze ontwikkelingen, bijvoorbeeld door vroegtijdige verwerving of door het aanleggen van reserves.
Terwijl de nadelen van een apart grondbedrijf in elk geval zijn:
Op afstand betekent dat afstemming van grondbedrijf en beleidsmatige activiteiten van de gemeente moeilijker zal zijn. Het grondbedrijf wordt eerder als een ‘pottenkijker’ gezien. Het onderscheid tussen grondbedrijf en private ontwikkelaars zal waarschijnlijk vanuit de ambtelijke organisatie bezien kleiner worden. Op termijn zal de ambtelijke organisatie het grondbedrijf wellicht ook op eenzelfde manier gaat behandelen als de private marktpartijen. Dit kan dus ook een nadeel worden voor het grondbedrijf.
30
Hoofdstuk 8: Planeconomische sturing: fasering e.d. vanuit financieel kader Om voldoende rendement op grondexploitaties te garanderen en om te voorkomen dat eventuele verliezen hoger uitvallen dan nodig is, is het belangrijk om het financiële aspect in het hele planproces voortdurend aandacht te geven. Vooral in de beginfase, bij het opstellen van randvoorwaarden en het ontwerp, kan hierdoor veel geld bespaard c.q. verdiend worden. Rekenen en tekenen dient gelijk op te gaan zodat de financiële gevolgen van een bepaalde keuze steeds duidelijk voor ogen staan. Aansluitend en als onderdeel van de systematiek van het projectmatig werken zullen door de daarvoor aangewezen verantwoordelijken de volgende zaken worden aangeleverd: Initiatieffase:
Plandefinitiefase:
Ontwerp- en vaststellingsfase:
Uitvoeringsfase:
Nazorg/beheersfase:
Een globale haalbaarheidsberekening/quick-scan o.b.v. globale gegevens, normen en kengetallen, rekening houdend met de financiële uitgangspunten uit het Bro. Op basis hiervan kan krediet worden gevraagd voor verwerving en/of voorbereiding. Bepaling van de financiële randvoorwaarden (o.a. minimale winst c.q. maximaal tekort) op basis van globale gegevens, normen en kengetallen, rekening houdend met de in beeld gebrachte beperkingen c.q. ontwerpuitgangspunten en de financiële uitgangspunten van de Grex. Inclusief vergelijking met 1e haalbaarheidsberekening. Een uitgewerkte exploitatieopzet o.b.v. het stedenbouwkundig plan voor de locatie. Op basis van deze opzet kan krediet gevraagd worden voor de uitvoering van het volledige plan. Inclusief toetsing aan vastgestelde financiële randvoorwaarden uit de definitiefase. Als de exploitatieopzet ongunstiger is dan de gestelde norm wordt een verklaring gegeven, zodat als dit toch gewenst wordt geacht, gemotiveerd afgeweken kan worden. Kredietbewaking en in principe jaarlijkse bijstelling van de exploitatieopzet o.b.v. actuele gegevens (bestekbegrotingen, aanbestedingsresultaten, gerealiseerde verkopen). Inclusief vergelijking met voorgaande exploitatieopzet. In het geval dat sprake is van een exploitatieplan: jaarlijkse herziening hiervan. Vergelijking gerealiseerde exploitatie met de 1e vastgestelde exploitatieopzet uit de ontwerpfase. Nacalculatie en eindafrekening in het geval sprake is van een exploitatieplan.
31
De basis voor de te maken haalbaarheids- en exploitatieberekeningen en op te stellen financiële randvoorwaarden bij plannen wordt bepaald door de markt en vanuit de bestaande beleidskaders (prijsnota gronden e.d.) en door de uitgangspunten van de Grondexploitatiewet (Grex). De kosten- en opbrengstenposten zelf worden afgeleid uit afdeling 6.2 van het nieuwe Bro en als zodanig gehanteerd. Voordeel hiervan is dat de exploitatieopzetten van alle grondexploitaties, ongeacht of hiervoor een exploitatieplan wordt opgesteld, op identieke wijze worden gehanteerd.
32
Hoofdstuk 9: Financieel kader
9.1 Inleiding Dit hoofdstuk richt zich met name op de voorzieningen en reserves die de gemeente gebruikt als instrumenten bij het uitvoeren van het grondbeleid. De voorzieningen en de meeste reserves die hieronder staan vermeld zien op de toepassing van een actief grondbeleid.
9.2 Voorzieningen en reserves 9.2.1 Voorziening wegens te verwachten verliezen Voor verwachte verliezen moet volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) een voorziening gevormd worden. Voor risico’s, die tot niet verwachte verliezen kunnen leiden, moet een buffer (risicoreserve bestemmingsplannen) aanwezig zijn die tevens kan worden gebruikt als een soort spaarpot voor verwachte verlieslatende exploitaties in de toekomst. Een voorziening zal gevormd worden voor onvermijdbare verliezen, op basis van een door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzet. Uitsluitend voor (de omvang van) verliezen die op de balansdatum onvermijdbaar zijn wordt een voorziening gevormd. De te storten bedragen zullen in eerste instantie worden bepaald bij het vaststellen van de exploitatieopzet en vervolgens jaarlijks opnieuw worden beoordeeld. Op het moment van het vaststellen van deze grondbeleidsnota is er slechts voor één grondexploitatie een voorziening gevormd. 9.2.2 Reserves Ten aanzien van de risico’s en ‘spaarpotgedachte’ handelt de gemeente als volgt. 9.2.3 Bestemmingsreserve ’bestemmingsplannen’ De bestemmingsreserve bestemmingsplannen is een risicoreserve en is bedoeld: om risico’s in de grondexploitatie (niet zekere maar wel mogelijke verliezen) op te kunnen vangen (buffer); om tijdig voorzieningen te kunnen vormen voor in de toekomst verwachte financieel nadelige (maar wel maatschappelijk gewenste) exploitaties. Deze reserve is in 2004 door Deloitte getoetst. Dit gebeurt verder jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening.
33
Deze reserve bedraagt momenteel € 560.000,--. Met name met het oog op mogelijke gevolgen van beleid van hogere overheden, wordt de noodzaak gevoeld tot het aanhouden van de reserve op dit bedrag. Mogelijke tekorten dienen dus te worden aangevuld, mogelijke overschotten vloeien naar de algemene reserve. Gezien de omvang van de gemeente is de hoogte van deze bestemmingsreserve voldoende. 9.2.4 Bestemmingsreserve ‘egalisatie kapitaallasten Strategische grondaankopen’ De reserve wordt alleen aangewend voor met strategische aankopen samengaande rentelasten; een andere uitnutting is op basis van het BBV niet mogelijk omdat gekochte gronden dienen te worden geactiveerd en op de boekwaarde van aangekochte gronden niet mag worden afgeschreven (tenzij in geval van dalende marktprijzen en/of als ondergrond van wegen/openbaar groen). Er is voor deze bestemmingsreserve geen plafond bepaald. De stand per 31 december 2007 is € 213.700,--. De gemiddelde geraamde aanwas op jaarbasis bedraagt € 22.000,-. De post wordt gevoed met € 5,-- per verkochte m2 woningbouwgrond en € 2,50 per verkochte m2 bedrijfsgrond. Dit op basis van de vigerende ‘Prijsnota gronden ‘. Het ligt in de verwachting dat komende strategische aankopen uit deze reserve kunnen worden voldaan maar dan dient geen plafond te worden opgevoerd. Het is bij het opstellen van de conceptbegroting nog niet mogelijk om te voorzien welk bedrag het daaropvolgende jaar benodigd is voor het doen van strategische aankopen. Daarom kan een dergelijk bedrag nog niet in de productenraming worden opgenomen. Het aanvragen van krediet bij de raad kost echter extra tijd en betekent tevens onzekerheid voor de verkoper, terwijl de transactie ook in de openbaarheid komt. Daarom is er voor gekozen om aankopen te doen onder voorbehoud van instemming door de raad. De procedure is verder als volgt: nadat (meestal mondeling) overeenstemming met de eigenaar is verkregen, wordt het onderhandelingsresultaat in een vertrouwelijke nota aan het college ter instemming voorgelegd; nadat instemming van het college is verkregen wordt deze nota aan de raadsgriffier ter hand gesteld. De griffier doet per mail bericht aan de raadsleden van het voornemen van het college om te kopen. Ook de stukken worden door de griffier vertrouwelijk voor de raad ter inzage gelegd in de leesmap. De raad krijgt dan 10 dagen de tijd om via de griffier te reageren. Komt er geen reactie dan wordt aangenomen dat de raad akkoord is met een later aan de raad voor te leggen begrotingswijziging voor de aankoopkosten. Komen er wel opmerkingen dan moet daar eerst op ingegaan worden, eventueel volgt dan vertrouwelijke behandeling in de informatieve raad; bij een (aangenomen) akkoord van de gemeenteraad is er dus geen bestuurlijk voorbehoud meer. Dit kan ook aan de eigenaar meegedeeld worden. De afdeling bouwen, wonen en milieu kan dan ook een bodemonderzoek opstarten. Ook kan dan de koopovereenkomst worden afgewikkeld en de grond worden geleverd.
34
9.2.5 Bestemmingsreserve ‘dorpsvernieuwing/ISV’ (Investeringsbudget Landelijk Gebied) Deze bestemmingsreserve wordt op gelijke wijze gevoed als de bestemmingsreserve voor strategische aankopen. Deze reserve is bedoeld voor incidentele aankopen van oude woningen, bedrijfspanden en –gronden e.d. in de kernen om deze te vervangen door nieuwe woningen. Verder gelden er diverse regelingen die vanuit deze reserve worden uitgevoerd, te weten de nieuwe regeling duurzaam bouwen16, de regeling voor schuren in het beschermde dorpsgezicht te Colijnsplaat17 en tenslotte de regeling ‘Kwaliteitsimpuls bestaande oude woningen in de kernen’18, die in samenwerking met woningbouwcorporatie RWS wordt uitgevoerd. Deze regeling wordt overigens eind 2008 geëvalueerd omdat deze slecht werkt. De regeling kan dan in afstemming met de raad worden vervangen door een nieuwe regeling. De benodigde bedragen kunnen sterk schommelen, afhankelijk van het aanbod en de vraag vanuit de markt. Om deze reden is de ondergrens van deze reserve dan ook bepaald op € 500.000,-- en het plafond op € 800.000,--, te voeden en af te romen uit/naar de algemene reserve. Jaarlijks wordt voor de te voorziene uitvoering een bedrag opgevoerd op de productenraming. 9.2.6 Bestemmingsreserve ‘bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ Een bovenwijkse voorziening is een voorziening, die van nut is voor het exploitatiegebied en voor één of meer andere gebieden. Bovenplanse verevening is het, naast de kosten, bijdragen vanuit winstgevende exploitatiegebieden ter (gedeeltelijke) dekking van een tekort in de grondexploitatie in een ander exploitatiegebied. Een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen tenslotte is een financiële vergoeding aan de gemeente voor in een vastgestelde structuurvisie vastgelegde ruimtelijke ontwikkelingen als bedoeld in artikel 6.24 lid 1 sub 2 Wro (denk bijvoorbeeld aan de aanleg van maatschappelijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur, culturele voorzieningen e.d.). Het betreft hier een nieuwe reserve die wordt gevoed uit de overeenkomsten met projectontwikkelaars en - indien hiertoe bij een aparte exploitatie door de raad voor een afzonderlijk geval wordt besloten - door een bedrag van de verkoopprijs bij uitgifte van kavels voor particuliere woningbouw. Hierbij is sprake van fondsvorming. De basis voor de reserveringen is gelegen in de Grex. Aandacht verdient het feit dat het grootste deel van de inkomsten in deze voorziening zal zijn geoormerkt voor specifieke doelen. De administratie rond deze bestemmingsreserve is hierop dan ook ingericht. Dit gebeurt door in de paragraaf grondbeleid van de financiële stukken hierover telkens een toelichting te verstrekken, en door middel van een toelichting op de reserves in de jaarrekening. 16
‘Subsidieregeling Duurzaam Bouwen 2008 gemeente Noord-Beveland’, vastgesteld door de raad op 25 september 2008. 17 ‘Subsidieverordening gemeente Noord-Beveland, Project restauratie schuren in het beschermde dorpsgezicht te Colijnsplaat’, vastgesteld door de raad op 30 juni 2005. 18 ‘Kwaliteitsimpuls bestaande oude woningen in de kernen’ vastgesteld door de raad op 26 januari 2006.
35
Deze bestemmingsreserve bevat geen boven- en ondergrens. Uitgangspunt is dat bij het afsluiten van een grondexploitatie eventuele winst naar de algemene middelen vloeit. 9.2.7 Geen aparte reservering voor terugbetalingen bij eindafrekening met ontwikkelaars De Grex kent een terugbetalingsregeling ingeval de door een ontwikkelaar betaalde bijdrage bij de eindafrekening meer dan 5% te hoog blijkt te zijn geweest. Het meerdere moet dan worden terugbetaald. Nu de verwachting is dat in meer dan 95% van de gevallen met een anterieure overeenkomst tot kostenverhaal zal worden gekomen, is het vooralsnog niet aan de orde om hier een aparte reservering voor in het leven te roepen.
9.3 Winst- en verliesneming Bij het nemen van winst wordt het voorzichtigheidsbeginsel als uitgangspunt gehanteerd. Het BBV staat namelijk slechts in hoogst uitzonderlijke gevallen toe om tussentijds winst te nemen. Bij de jaarlijkse herijking van de grondexploitaties bij de jaarrekening wordt hiernaar gekeken. Voor verliesneming wordt verwezen naar het gestelde in paragraaf 9.2.1.
9.4 Risicomanagement Het risicomanagement van de grondexploitaties maakt deel uit van het totale risicomanagement van de gemeente. Jaarlijks wordt hier in de paragrafen weerstandsvermogen van de begroting en rekening aandacht aan besteed. Voortdurend worden de risico’s geïnventariseerd, gemonitord en zonodig worden beheersmaatregelen genomen. Bij het ontwikkelen van locaties wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de risico’s zoveel mogelijk worden beperkt door middel van een sluitende exploitatieopzet. Het openbaar communiceren over specifieke risico’s is niet gewenst omdat dit het gemeentebelang kan schaden. Een voorbeeld is het in het openbaar praten over de kans dat een bepaalde verwerving duurder zal uitvallen dan geraamd en hiermee in een risicovoorziening rekening houden. Gevolg is dat deze verwerving altijd duurder zal uitpakken.
36
Hoofdstuk 10: Inrichting uitvoeringsorganisatie en voeren administratie Het onderzoeksrapport van Deloitte wijdt hieraan een apart hoofdstuk, dat ziet op de beheersing van de grondexploitaties. Knelpunten waren onvoldoende planeconomische sturing en onduidelijkheid inzake de taakverdeling en methode van dossiervorming. Er is in het rapport een matrix opgenomen met de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken, die leidraad is geworden voor de organisatie. Inmiddels is sprake van een gestructureerde projectenorganisatie. Elke grondexploitatie kent zijn eigen projectcoördinator die verantwoordelijk is voor het beheersen van de acties in het totale proces. Eenmaal per zes weken wordt een integraal projectenoverleg gehouden waarbij de diverse projectcoördinatoren de acties uitzetten en in gezamenlijkheid de risico’s en knelpunten worden besproken. Uit de bevoegdhedenverdeling blijkt welke taken er zijn binnen het proces, welke functionaris voor welk onderdeel verantwoordelijk is, op welk moment welke acties dienen te worden uitgevoerd en welke maatstaven worden gehanteerd. De nieuwe Wro brengt meer werk met zich mee zowel op het gebied van faciliterend als van actief grondbeleid. In de toekomst zal hier dan ook aandacht voor zijn. De wijze van dossiervorming is veelvuldig onderwerp van gesprek geweest in de integrale projectenoverleggroep. Zolang het niet mogelijk is om aan digitale dossiervorming te doen, is het erg lastig een centraal, analoog dossier aan te leggen van elk project. De veelheid van documenten (denk alleen al aan bouwtekeningen en onderzoeksrapporten) is hier debet aan. De afspraak is dan ook dat de projectcoördinator verantwoordelijk is voor dossiervorming. Hij/zij dient op de hoogte te zijn van alle stukken uit het dossier en waar deze zich binnen de organisatie bevinden. De mogelijkheden voor digitale dossiervorming zijn overigens in onderzoek.
37
Hoofdstuk 11: Informatieverstrekking aan de raad De informatieverstrekking over de uitvoering van het grondbeleid vindt plaats via de begrotingscyclus: programmabegroting en productenraming, jaarrekening en bestuursrapportages. Op deze manier worden de gegevens op gestructureerde wijze aan de raadsleden aangeboden. Daarnaast worden nieuwe grondexploitaties - met inachtneming van de Wro - ter besluitvorming aan de raad voorgelegd. Daarbij worden ook de grondprijzen definitief vastgesteld. Wanneer er aanleiding is de raad tussentijds te informeren, gebeurt dit door middel van de driemaandelijkse raadsrapportages van de portefeuillehouders. Tijdens de met de diverse raadsleden gehouden interviews is hen gevraagd of de aangeboden informatie naar hun mening volstaat om een afdoende beeld te krijgen van de stand van zaken van de grondexploitaties. Allen achtten de informatieverstrekking aan de raad voldoende.
38
Hoofdstuk 12: Relatie tot Structuurvisie In het onderzoeksrapport van Deloitte is de aanbeveling opgenomen na te gaan in hoeverre het strategisch gewenst is gronden aan te houden. In het rapport wordt daarom gesteld dat het van belang is dat een meerjarenvisie wordt opgemaakt van de volkshuisvestelijke en ruimtelijke opgave in de gemeente. Inmiddels zijn de meeste gronden in exploitatie genomen, al dan niet met voorrang. In de nieuwe structuurvisie19 (betreft herijking van de structuurvisie uit oktober 2002) heeft de raad aangegeven dat de eerdere centrale beleidslijnen, te weten versterking van de (bestaande) verscheidenheid en behoud van de basiskwaliteit, nog steeds richtinggevend zijn voor de ontwikkelingen. Behoud van identiteit door middel van behoud van ruimte, schaal, openheid en rust staat dus voorop. Dit betekent dat het beleid gericht dient te zijn op het stimuleren van kwalitatieve ontwikkelingen en het beheersen van kwantitatieve ontwikkelingen. Hierbij is de raad van mening dat het wonen primair in de woonkernen moet plaatsvinden waarbij in de flanken van de woonkernen wel ruimte is voor bijzondere woonmilieus. Het beleid is er op gericht alle kernen ontwikkelingsmogelijkheden te geven, passend bij de omvang en het karakter van de betreffende kern. Een uitzondering daargelaten, betekent dit voor woningbouwmogelijkheden dat hierbij gedacht moet worden aan uitbreiding met relatief kleine aantallen. De ontwikkelingen die al zijn opgenomen in de woningbouwplanningslijsten die jaarlijks door de provincie worden goedgekeurd, zijn dusdanig dat de gemeente Noord-Beveland de eerstkomende 10 jaar ‘vooruit kan’. In de geactualiseerde/herijkte structuurvisie wordt een voldoende basis gezien voor de uitvoering van het grondbeleid. Alle keuzes die in deze nota zijn gemaakt zijn dan ook afgeleid van de centrale opgave uit de structuurvisie. Dit valt ook op te maken uit de tekst van deze grondnota bij de onderscheidene onderwerpen, waar de structuurvisie als basis telkens is genoemd. Met het oog op de nieuwe bestemmingsreserve ‘bovenwijkse voorzieningen, bovenplanse verevening en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’ is het nog van belang te vermelden dat voor bovenplanse kosten en ruimtelijke ontwikkelingen de structuurvisie de basis biedt. Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen kunnen niet worden opgenomen in een exploitatieplan, bijdragen t.b.v. bovenwijkse voorzieningen en bovenplanse kosten wel. Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen dienen dan ook te worden opgenomen in een anterieure overeenkomst met de ontwikkelaar. Een en ander volgt uit de Grex. In de ‘Structuurvisie 2008’ is met deze eis rekening gehouden.
19
De herijking van de structuurvisie heeft gelijktijdig gespeeld met het opstellen van deze grondbeleidsnota. Ook de nieuwe structuurvisie is door de raad vastgesteld op 30 oktober 2008.
39
Hoofdstuk 13: Relatie tot Grex De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is zoals gezegd op 1 juli 2008 in werking getreden. Onderdeel van de Wro is de Grondexploitatiewet (Grex). Met de Grondexploitatiewet worden de gemeentelijke regiefunctie en de mogelijkheden voor kostenverhaal versterkt voor die gevallen waarin de gemeente de grond niet in handen heeft. De implementatie van de Grex bepaalt mede de inhoud en wijze van uitvoering van het grondbeleid en heeft tevens de inhoud van de nieuwe structuurvisie mede bepaald (met het oog op kostenverhaal voor bovenplanse verevening en ruimtelijke ontwikkelingen). Daarom wordt de Grex in deze grondbeleidsnota veelvuldig aangehaald. De implementatie van de Grex is als uitgangspunt genomen bij het uitwerken van de taken binnen de ambtelijke organisatie. Zie hiertoe ook hoofdstuk 10.
40
